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SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: SECRETARIA DE FOMENTO E INCENTIVO A

CULTURA/MINC

Município - UF: Brasília - DF

Relatório nº: 201600116

UCI Executora: SFC/DR/CGCULT - Coordenação-Geral de Auditoria da

Área de Cultura

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201600116,

apresentam-se os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de

gestão, ocorridos na supra referida, no período de 21 de janeiro de 1992 a 17 de novembro

de 2015, no que atine à sistemática vigente de aprovação, ao processo de

acompanhamento da execução e à prestação de contas de projetos executados com

recursos advindos de renúncia fiscal (Mecenato), decorrente da Lei nº 8313, de 23 de

dezembro de 1991, intitulada Lei Rouanet, que instituiu o Programa Nacional de

Incentivo à Cultura – PRONAC.

I – ESCOPO DO TRABALHO

A partir do histórico de trabalhos relativos à gestão de projetos PRONAC

realizados por meio do mecanismo Mecenato, efetuou-se uma análise pormenorizada, em

múltiplas frentes, das etapas relativas à gestão desses projetos, desde a elaboração do

projeto até a sua finalização e prestação de contas. Foram elaboradas trilhas baseadas em

cruzamentos de dados do Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura - SALIC - com

várias informações constantes de outros sistemas governamentais.

Tais cruzamentos de dados permitiram a formação de um ranking de risco, que

identificou os atores (proponentes, patrocinadores, fornecedores, pareceristas, servidores

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do Ministério da Cultura - MinC e unidades vinculadas, e representantes da Comissão

Nacional de Incentivo à Cultura - CNIC) que apresentavam uma maior incidência nas

trilhas elaboradas e que, consequentemente, norteou a obtenção da lista das empresas

proponentes com maior potencial em apresentar irregularidades nos seus respectivos

projetos. Cabe registrar que o ranking elaborado não significa, necessariamente, a

existência de irregularidades, mas tão somente a elevação do risco de ocorrência de

impropriedades no âmbito de projetos geridos pelas proponentes, carecendo de uma

apuração direcionada, pelo órgão gestor, com vistas a certificar a regularidade dos

projetos geridos.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.1 PROCESSOS LICITATÓRIOS

1.1.1 FORMALIZAÇÃO LEGAL

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO

Ineficiência normativa e processual relativa à aprovação, ao acompanhamento e à

prestação de contas de projetos culturais incentivados por meio de renúncia fiscal

(mecenato), no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Cultura - PRONAC.

Fato

O Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC) foi criado por meio da Lei

Rouanet (Lei n º 8.313/1991) e possui como finalidades básicas:

Estimular a produção, a distribuição e o acesso aos produtos culturais;

Proteger e conservar o patrimônio histórico e artístico;

Promover a difusão da cultura brasileira e a diversidade regional;

O Programa em questão tem como diretriz principal: Garantir o acesso

democrático aos recursos, levando em conta a diversidade de linguagens e de regiões do

país.

Dispõe-se, de acordo com o art. 2º da referida Lei, de três mecanismos para

implementação do PRONAC, quais sejam:

I) Fundo Nacional da Cultura (FNC);

II) Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart);

III) Incentivo a projetos culturais (Renúncia Fiscal – Mecenato).



Estruturalmente, o referido Programa apresenta agentes com específicas funções

para que seja possível a execução efetiva de projetos que envolvam recursos públicos. A

Figura a seguir traz uma breve ilustração:

Figura 1: Atores envolvidos no fluxo do PRONAC

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria

PROPONENTES – As pessoas físicas e as pessoas jurídicas, públicas ou

privadas, com atuação na área cultural, que proponham programas, projetos e ações

culturais ao Ministério da Cultura;

PATROCINADORES/INCENTIVADORES – O contribuinte do Imposto

sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza, pessoa física ou jurídica, que efetua

doação ou patrocínio em favor de programas, projetos e ações culturais aprovados pelo

Ministério da Cultura, com vistas a incentivos fiscais, conforme estabelecido na Lei nº

8.313/1991;

DOADORES – Aquele que efetua transferência definitiva e irreversível de

numerário ou bens em favor de proponente, pessoa física ou jurídica sem fins lucrativos,

cujo programa, projeto ou ação cultural tenha sido aprovado pelo Ministério da Cultura.

Os doadores diferem dos patrocinadores pois não requisitam o incentivo fiscal;

FORNECEDORES – Pessoas físicas ou jurídicas que prestam algum tipo

de serviço à proponente, quando da execução de projetos relacionados à cultura;

PARECERISTA – Profissional dotado de especialização em algum (ns)

dos diversos segmentos culturais e selecionado por meio de edital de credenciamento.

Responsável por efetuar a análise técnica das propostas encaminhadas ao MinC.

CNIC – Comissão Nacional de Incentivo à Cultura. Trata-se de um órgão

colegiado que tem, entre outras, a função de subsidiar as decisões do MinC na aprovação



dos projetos culturais. É composta por representantes de artistas, de empresários, da

sociedade civil e do Estado. Ao todo, são 21 integrantes da referida Comissão: sete

titulares e quatorze suplentes, das áreas de Audiovisual, Humanidades, Artes Cênicas,

Artes Visuais, Empresariado Nacional, Música e Patrimônio;

SEFIC – Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura. Responsável por

gerenciar projetos, no âmbito do PRONAC, desde o recebimento de proposta,

transformação em projeto, encaminhamento à CNIC, acompanhamento de execução, até

a análise de prestação de contas.

ENTIDADE VINCULADA – Instâncias técnicas de atuação em áreas

específicas, vinculadas ao Ministério, cuja existência baseia-se no princípio da

descentralização ou distribuição de competências e atividades. Essas entidades têm a

responsabilidade de avaliar os pareces emitidos pelos pareceristas, dando o devido

respaldo técnico para os itens propostos no projeto. No caso do MinC, são sete entidades

ao todo, sendo três autarquias e quatro fundações, quais sejam: Instituto do Patrimônio

Histórico e Artístico Nacional (Iphan), Instituto Brasileiro de Museus (Ibram), Agência

Nacional do Cinema (Ancine), Fundação Casa de Rui Barbosa (FCRB), Fundação

Cultural Palmares (FCP), Fundação Nacional das Artes (Funarte) e Fundação Biblioteca

Nacional (FBN).

De maneira simplificada, tem-se o seguinte fluxograma que ilustra o caminho da

informação, da criação, da aprovação e da execução dos projetos culturais:

Figura 2: Fluxograma simplificado relacionado ao fluxo de projetos culturais no âmbito

da Lei Rouanet (renúncias fiscais)

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

A Figura 2 mostra que, inicialmente, o proponente encaminha a proposta ao MinC,

sendo de responsabilidade da SEFIC recebê-la e efetuar a análise documental. Havendo

aprovação nesta etapa, a proposta é transformada em projeto. O projeto então é



encaminhado para a análise técnica, realizada pelos pareceristas, resultando na emissão

de um parecer técnico apontando a viabilidade ou não do projeto.

O projeto cultural devidamente instruído e com parecer técnico, após anuência da

SEFIC, será encaminhado à CNIC, para análise e parecer na forma de seu regimento

interno. Após a manifestação da CNIC, o projeto será submetido à decisão da autoridade

máxima da Secretaria competente.

Uma vez aprovado o Projeto, há a autorização para que o proponente possa buscar

recursos a serem depositados na Conta Captação, que fica bloqueada até que se atinja

20% do valor autorizado. Uma vez atingida esta cota mínima, os recursos da Conta

Captação são transferidos para a Conta Movimento, onde virá ocorrer a execução

propriamente dita.

O proponente, então, efetua a execução do projeto realizando transferências da

Conta Movimento para os fornecedores, devendo informar os destinatários de cada

parcela do recurso, com as respectivas parcelas de recursos, rubricas dos serviços

prestados e comprovantes de transferência bancária. Posteriormente, tais informações

comporão a Prestação de Contas (PC) a ser apresentada para avaliação da área finalística

e da SEFIC.

Após a manifestação, por parte da Entidade Vinculada, quanto ao cumprimento

do objeto, a SEFIC providencia a análise financeira/orçamentária do projeto, quando

então, na medida do necessário, efetuam-se diligências e consideram-se as prestações de

contas como aprovadas ou reprovadas.

O Anexo I contempla o fluxograma completo e, a seguir, de maneira segmentada,

o detalhamento do processo de aprovação, de acompanhamento e de prestação de contas

dos projetos culturais.



Figura 2 - Etapas de análise e de aprovação de projetos

Fonte: Ministério da Cultura



Figura 4 – Etapas de execução e de acompanhamento de projetos




Figura 5 – Etapa de prestação de contas de projetos


Com base no fluxograma detalhado (Anexo I), foram construídas as trilhas

apresentadas em sequência, as quais podem vir a ser incorporadas ao Sistema SALIC,

com intuito de qualificar as informações constantes no Sistema, orientar os exames dos

servidores designados para realizar o acompanhamento e análise de prestação de contas,

mitigando riscos atualmente existentes:



Quadro 1: Trilhas de auditoria e seus respectivos quesitos

Questão Macro Sub-Questão

Situação na Receita

Federal

Incentivadores que não estão em situação ativa na Receita Federal

Proponentes que não estão em situação ativa na Receita Federal

Fornecedores que não estão em situação ativa na Receita Federal

Entidades recém-criadas

ou que não possuem

trabalhadores na RAIS*

Incentivadores recém-criados

Incentivadores que não possuem trabalhadores conforme RAIS/GFIP**

Incentivadores recém-criados, que não possuem trabalhadores conforme

RAIS e integram um grupo de empresas

Proponentes recém-criadas

Proponentes que não possuem trabalhadores conforme RAIS/GFIP

Proponentes recém-criadas, que não possuem trabalhadores conforme RAIS

e integram um grupo de empresas

Relações de

Incentivadores com

terceiros

Sócios, responsáveis e contadores de Incentivadores com relacionamento

(sócios, responsáveis, contadores, endereço, telefone, e-mail, irmãos, pais)

com as proponentes



com potenciais fornecedores



com servidores do MinC e indiretas



com o parecerista





com as proponentes e potenciais fornecedores



com as proponentes, potenciais fornecedores e pareceristas



com as proponentes, potenciais fornecedores, pareceristas e servidores do

MinC e indiretas

Relações de Proponentes

com terceiros

Sócios, responsáveis e contadores de proponentes com relacionamento


com potenciais fornecedores



com pareceristas



com servidores do MinC e indiretas



com pareceristas e servidores do MinC e indiretas

Conglomerados

Conglomerados de proponentes (vínculos familiares, endereço, telefone,

contadores)

Conglomerados de fornecedores (vínculos familiares, endereço, telefone,

contadores)

Projetos/Recursos acima

do limite

Proponentes ME ou de pequeno porte que administraram projetos acima do

limite

Fornecedores ME ou de pequeno porte que receberam recursos acima do

limite

Fornecedores atuantes em

mais de um Pronac Fornecedores de mais de um Pronac

Notas fiscais

Notas fiscais repetidas em mais de um Pronac

Notas fiscais de mesmo número no mesmo Pronac



Notas fiscais em sequência de um fornecedor com intervalo de tempo entre

as emissões

Proponentes com

vínculos diversos

Proponentes com o mesmo responsável cadastrado no SALIC (nome,

endereço, e-mail, telefone)

Proponentes com conta bancária em domicílio diferente do endereço

registrado

Proponentes cujo responsável seja funcionário de outra empresa, distante do

endereço da proponente

Incentivadores inativos Incentivadores que se tornaram inativos após a renúncia (3 anos)

Beneficiários de ingressos

gratuitos

Beneficiários de ingressos gratuitos que residam em local diferente do

projeto

Beneficiários de ingressos gratuitos que possuam empresas

Beneficiários de ingressos gratuitos que não sejam carentes, pois possuem

vínculo conforme RAIS/GFIP/SIAPE***

Projetos similares/ com

recursos extralegais

Projetos distintos com similaridade na concepção

Projetos financiados com recursos de outras leis de incentivo (estaduais e

municipais)

Atores com vínculo

partidário

Lista de doadores de campanha que integram o grupo de incentivadores,

proponentes e fornecedores

Filiação partidária de sócios e responsáveis de proponentes e fornecedores

Vínculos de servidores

públicos

Pareceristas que são servidores públicos

Sócios de incentivadores que são servidores públicos

Sócios de proponentes que são servidores públicos

Captadores de recursos

Captadores de recursos que atuam em mais de um Pronac

Captadores de recursos que atuam em Pronac de localização diferente e que

as despesas estejam ocorrendo na localidade do captador

Captadores de recursos que tenham algum vínculo com os

incentivadores/proponentes/pareceristas/servidores/fornecedores

LEGENDA

Trilhas concluídas

Trilhas não realizadas

* RAIS – Sistema que traz a Relação Anual de Informações Sociais.



** GFIP – Sistema que traz a Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social.

*** SIAPE – Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos


Ressalta-se que as trilhas não concluídas decorrem da ausência de informações

estratificadas o suficiente para a realização dos exames. Destaca-se, em especial, a

ausência de informações relativas às movimentações das contas correntes específicas,

abertas com autorização do Ministério da Cultura, para gerenciamento das captações e

movimentações do PRONAC, informações essas essenciais para um controle mínimo das

operações e que tal detalhamento não é oferecido pelo Banco do Brasil, instituição

financeira que acolhe todas as movimentações de incentivo fiscal – cerca de R$ 1,3 bilhão

por ano.

Com a efetivação das trilhas listadas e concluídas, considerando o volume

expressivo de informações, foi elaborado um ranking (Anexo III – disponível em

http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/relatorios/201600116-anexo-

iii.xlsx) que mostrasse as empresas mais expostas ao risco, incluindo erros ou eventuais

irregularidades na gestão de projetos culturais.

A partir dessa classificação, foram feitas verificações gerais sobre a materialidade,

a quantidade e a tempestividade dos trabalhos realizados por cada proponente listada entre

as primeiras do ranking (Anexo III – disponível em

http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/relatorios/201600116-anexo-

iii.xlsx), ou seja, aquelas identificadas como de maior grau de risco. Efetuada essa triagem

inicial das proponentes listadas no ranking, foram selecionadas 21 proponentes, das quais

se escolheram projetos, em caráter amostral, considerando projetos recentes, de relevante

materialidade e com prestação de contas já apresentada, para análise documental e

verificação de integridade.

Desta forma, o Quadro 2, a seguir, traz as proponentes cujos projetos foram objeto

de auditoria em suas respectivas prestações de contas:

Quadro 2: Projetos culturais integrantes da amostra auditada CNPJ Proponente Nº de Pronac analisado

04514650000106 Artedarte Producoes Ltda. – Me 104741

02754529000126

Associacao Museu Ferroviario

Vale Do Rio Doce 128193

60756178000199

Associação Sociedade De Cultura

Artística 148843

75214718000180 Associacao Viking 126814

05155740000110 Base Sete Projetos Culturais 129047

04803073000172 Capivara Editora Ltda. 140479


http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/relatorios/201600116-anexo-iii.xlsx





51561819000169 Cooperativa Paulista de Teatro 117377

05320143000102 D + 3 Producoes Artisticas Ltda. 139340

06791257000195

Elo 3 Integracao Empresarial

Ltda. 134291 e 121192

60507100000130

Fundação Dorina Nowill Para

Cegos 127217

54956206000119 Fundacao Victor Civita 1311011

27051978000139 Gege Producoes Artisticas Ltda. 1311073

09462163000160 Instituto Agires 139187

05080779000116 Instituto Cultural J. Safra 1310383

08288790000164

Instituto Festival de Musica de

Santa Catarina 136227 e 122816

57119000000122 Instituto Itau Cultural 139298, 128313 e 1410875

11454114000128 Jwap Promocoes e Eventos Ltda. 131910 e 1012458

56568884000130 Kavantan & Associados 1414272

03377377000152

Nett Núcleo Experimental Teatro

de Tábuas 135253

10956785000124

Oficina de Arte Producoes

Culturais Ltda. 128855


Os exames realizados nos projetos relacionados anteriormente demonstraram a

pertinência de utilização do ranking e das trilhas elaboradas como ferramenta na

identificação do risco potencial na execução de projetos culturais. Seguem, no Quadro 3,

alguns exemplos, conforme Anexo II:

Quadro 3: Situações de risco identificadas nos projetos auditados

Potencial risco Anexo

Replicação de rubricas por meio de nomes similares, que possuam a mesma

função no projeto, a fim de comprovar serviços que não tenham execução

real;

Anexo II - Item 1

Apresentação de Notas Fiscais por fornecedores vinculados aos proponentes,

sugerindo execução apenas aparente de serviços; Anexo II - Item 2



Apresentação, pelo proponente, de documentos fiscais de visualização

comprometida ou ilegíveis Anexo II - Item 3

Potencial enriquecimento ilícito de proponentes pela prática constante do

reembolso; Anexo II - Item 4

Potenciais inconsistências em projetos que envolvam múltiplos objetos e são

denominados de "Plano Anual de Atividades"; Anexo II - Item 5

Possibilidade de desvio de recursos em projetos que envolvam transferências

bancárias do tipo INVOICE (câmbio) de grande materialidade; e Anexo II - Item 6

Projetos em que fornecedores/ proponentes excedam o limite legal de 5

rubricas por empresa. Anexo II - Item 7

Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

A fim de se ilustrar os casos elencados no quadro anterior, apresentam-se a seguir

alguns documentos constantes da prestação de contas dos projetos auditados que indicam

a ocorrência de situações de potencial impropriedades e/ou irregularidades nos

respectivos projetos.

Figura 3 - Relatório de Execução da Receita e Despesa do Projeto PRONAC 136227

Fonte: Prestação de contas do PRONAC nº 136227

Observa-se no documento constante da Figura 6 que há replicação de rubricas por

meio de nome similares (“Diretor Geral” e “Diretor Artístico e Musical”, ambos com

valor de R$ 97.200,00) e que possuem a mesma função no projeto, possibilitando a

remuneração por serviços que não tenham execução efetiva.



Figura 4 - Relação de Pagamentos do Projeto PRONAC 136227


Por meio da relação de pagamento (Figura 7), observa-se que os pagamentos

relacionados às rubricas que teriam sido duplicadas (destacadas na Figura 6), foram no

mesmo valor, mas referentes a favorecidos e notas fiscais diferentes, embora o número

da Ordem Bancária apontada tenha sido idêntico. Ademais, destaca-se que um dos

favorecidos (AFP Promoções) possui vínculo de telefone e contador com o proponente.



Figuras 5 - Despesa comprovada por meio de Recibo, no âmbito do PRONAC 136227

em que o Fornecedor possui mesmo endereço e telefone do proponente.




Figura 6 - Despesa comprovada por meio de Recibo, no âmbito do PRONAC 136227.

Estrutura documental para comprovação de despesas de todos os serviços prestados,

com números sequenciais de recibos.


Desta forma, tendo-se por subsídio as trilhas desenvolvidas e os exames de

auditoria complementares realizados, por amostragem, nos projetos dos proponentes



selecionados, evoluiu-se à identificação de fragilidades potenciais a que estão sujeitos os

procedimentos relacionados à concessão de incentivos culturais financiados por renúncia

fiscal. Tais fragilidades foram classificadas em cinco tipos de riscos, quais sejam:

1. Não prestação/ prestação inadequada de serviços;

2. Superfaturamento;

3. Fraude;

4. Conflito de interesses;

5. Responsabilização de dirigentes do MinC.

Ante o exposto, a seguir é apresentado um quadro (Quadro 4) que associa as

fragilidades identificadas nas trilhas, a identificação dos anexos a este relatório que

contemplam informações relacionadas e os riscos aos quais os projetos estariam expostos,

considerando as sinalizações decorrentes da aplicação das mencionadas trilhas.

Quadro 4 Associação de informações relacionadas às trilhas desenvolvidas e de riscos

aos quais os projetos estariam expostos.

DESCRIÇÃO DAS FRAGILIDADES ANEXOS

RISCOS

Não

pre

staç

ão/

pre

staç

ão

inad

equ

ada

de

serv

iço

s

Su

per

fatu

ram

ento

Fra

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e

Co

nfl

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inte

ress

es

Res

po

nsa

bil

izaç

ão d

os

dir

igen

tes

do

Min

C

Empresas que executam, patrocinam ou

prestam serviços com situação inativa na

Receita Federal 1.1, 1.2, 1.3

X

Empresas destituídas de capacidade técnica

real para atuar como proponentes ou

patrocinadores por serem recém-criadas e/ou

não possuírem trabalhadores registrados 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5,

2.6

X X X

Patrocinadores que praticam renúncia fiscal

com possibilidade de serem ressarcidos de

parte dos recursos aplicados no projeto

3.1.1, 3.1.2, 3.1.3,

3.1.4, 3.1.5, 3.1.6,

3.1.7

X X



Projeto com aprovação de itens

incompatíveis com sua natureza ou de

elementos cujo valor seja desproporcional,

levando a desvio de recursos quando da

execução do Pronac

3.3.1, 3.3.2, 3.3.3,

3.4.1, 3.4.2, 3.4.3,

3.6.2, 4.1.1, 4.1.2,

4.1.3, 4.1.4, 4.1.5,

4.1.6, 4.1.7, 4.2.1,

4.2.2, 4.2.3, 4.2.5,

4.2.7, 4.3.1, 4.3.2,

4.3.3, 4.4.1, 4.4.2,

4.4.3

X X X

Projetos com aprovação facilitada por algum

tipo de relação dos proponentes com

representantes da CNIC e/ou pareceristas,

refletindo vínculos de interesse e

possibilidade de desvio de recursos para os

interessados

4.2.1, 4.2.2, 4.2.3,

4.2.5, 4.2.7 e 16.1

X X

Aprovação de projetos para proponentes

vinculados (por endereço, telefone,

contadores ou sócios), os quais podem

corresponder a um esquema de empresas de

múltiplas identidades, mas mesmos atores 5.1.1, 5.1.2, 5.1.3,

5.1.4

X X

Proponentes que, porventura, venham a

administrar/ receber recursos acima do limite

a eles imposto 6.1

X X X

Situações em que a mesma nota fiscal é

repetida em mais de um Pronac, invalidando

as respectivas prestações de contas 8.1

X

Prestações de contas inadequadas pela

apresentação de notas fiscais “diferentes” de

mesmo número e fornecedor, em um mesmo

Pronac 8.2

X

Proponentes cujos sócios sejam funcionários

de outras empresas, distantes do endereço da

proponente 9.3

X

Doadores de campanha ou sócios com

filiação partidária que participem de projetos

de incentivo para alavancar recursos com

fins políticos

13.1.1, 13.1.2,

13.2.1, 13.2.2

X X

Servidores públicos exercendo funções de

pareceristas, proponentes, fornecedores ou

patrocinadores, para manipular recursos em

proveito próprio 14.1, 14.2, 14.3

X



##/Fato##

Causa

Considerando as fragilidades identificadas, são diversos os motivos que

contribuem para o aumento de riscos envolvidos nas operações relacionadas com a gestão

dos projetos, a destacar:

1. Sistema informatizado sem os controles internos suficientes para

inibir ou mitigar a ocorrência de fraudes, principalmente por não realizar

verificações possíveis de serem executadas por meio de trilhas e por utilizar dados

desestruturados;

2. O MinC não dispõe de informações suficientes e estruturadas para

o adequado controle dos Pronac, utilizando extensivamente formulários e

documentos digitalizados sem reconhecimento ótico de caracteres (OCR);

3. Detalhamento insuficiente das informações fornecidas pelo Banco

do Brasil (BB), pois só demonstram a transação, mas não detalham os

beneficiários dessas movimentações. Os dados informados são, portanto,

insuficientes para um adequado acompanhamento dos projetos;

4. Há investimentos em processos que culminam nas análises

preliminares, nas aprovações dos projetos e nas autorizações de uso de recursos

de incentivo fiscal, porém não acompanhados de melhorias nos sistemas de

monitoramento e de prestação de contas, tampouco acompanhados de capacitação

adequada dos servidores dessas áreas no que diz respeito à gestão de riscos e à

detecção de irregularidades e fraudes;

5. Apesar do volume expressivo de recursos renunciados, não existe

uma atuação articulada entre a SEFIC/MinC e a Secretaria da Receita Federal do

Brasil (SRFB/MF), no que tange ao aproveitamento das bases de dados da SRFB

para validação das informações e de sua área de inteligência para auxílio na

detecção de fraudes e estabelecimento de rotinas de reporte de irregularidades;

6. Inexistência de um núcleo especializado em mineração de dados,

detecção de fraudes e informações estratégicas.

##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio de reunião presencial, ocorrida em 04 de julho de 2016, foi feita a

apresentação do conteúdo deste relatório, quanto a assuntos relativos a projetos de

incentivo/renúncia fiscal, com a presença de representantes do Gabinete do Ministro da

Cultura, do Secretário de Fomento e Incentivo à Cultura e do Assessor Especial de

Controle Interno do MinC, bem como de representantes do Ministério da Transparência,

Fiscalização e Controladoria-Geral da União (Secretário Executivo, Secretário Federal de

Controle Interno e Secretária de Transparência e Prevenção da Corrupção). Na



oportunidade, foram entregues às autoridades anteriormente citadas a versão preliminar

deste relatório, os Anexos I, II, III e todas as planilhas que deram suporte à análise

efetuada e que permitem a compreensão dos trabalhos realizados.

Na ocasião, foram apresentados e discutidos os principais pontos registrados em

relatório e entendeu-se haver uma convergência interpretativa entre o MinC e a CGU,

presumindo-se um comum acordo quanto à pertinência das recomendações propostas.

Demonstrada esta concordância com os posicionamentos explicitados pela CGU,

o MinC solicitou a concessão de prazo para melhor compreensão e internalização dos

apontamentos e, assim, manifestar-se formalmente. Desta forma, por meio do

Memorando SEI nº 313/2016/SEFIC, de 14 de novembro de 2016, encaminhado à CGU

por meio do Ofício nº 137/2016/AECI/GM-MINC, de 25 de novembro de 2016, a

Unidade registrou, pontualmente, suas considerações sobre as recomendações propostas,

conforme disposto a seguir:

“[...]

2. Considerando a importância do Relatório de Auditoria para o Pronac,

foram realizadas reuniões de busca conjunta de soluções entre essa

Secretaria, a Assessoria Especial de Controle Interno e o MTFC. A seguir,

apresentar‐se‐ão as ações que estão em andamento nessa Secretaria para

atendimento às recomendações feitas pelo MTFC no Relatório de Auditoria

nº 201600116.

3. Recomendação 1: Tendo por base as trilhas apresentadas e as planilhas

fornecidas em anexo, apresentar um plano de ação para o passivo existente,

com o intuito de priorizar projetos de proponentes que possuam maior

potencial de fraude, potencializar o acompanhamento e a análise de

prestação de contas.

3.1. Elaborou‐se a Nota Técnica nº 7/2016 (SEI nº 0110453) a qual foi

apresentada à AECI e à equipe do MTFC. A Nota Técnica apresenta um

cenário dos projetos vinculados aos CNPJs indicados pelas trilhas

constantes do Relatório de Auditoria (quantitativos e valores). A proposta

visa a análise de um projeto por proponente relacionado no resultado das

trilhas, onde priorizar‐se‐á a análise de projetos constantes do passivo de

prestação de contas desse Ministério, considerando o valor o projeto.

4. Recomendação 2: Aprimorar o processo de análise preliminar, bem como

avaliar se o uso de pareceristas contratados revela algum benefício ao

acompanhamento e fiscalização do projeto, incluindo rotinas de comparação

de custos com o mercado, de avaliação da capacidade técnica e gerencial do

projeto – considerando sua força de trabalho contratada – e provas de seu

efetivo funcionamento, não apenas a verificação da apresentação de

documentos legais constitutivos



4.1. Encontra‐se em fase de minuta para implementação/atualização a

Portaria MinC nº 83/2011 e a Instrução Normativa MinC nº 1/2013, as quais

se propõem a revisar o modelo de contratação de parecerista, bem como a

forma de operação e constituição dos pareceres. O novo modelo comportará

melhorias no Parecer Técnico visando contribuições para o

acompanhamento, fiscalização e prestação de contas dos projetos do Pronac.

4.2. Ademais, essa Secretária está realizando um estudo de viabilidade

de implementação de modal de valores de itens de projetos atribuídos no

histórico de preços de aprovação de projetos, com o objetivo de constituir

uma série histórica para a métrica de preços de execução de itens constantes

da planilha orçamentária (modal precificação).

5. Recomendação 3: Estabelecer uma parceria permanente com a Secretaria

da Receita Federal, compartilhando informações que comprovem o real

funcionamento das empresas, bloqueando proponentes que não estejam com

sua situação fiscal ativa ou que tenham sido recém‐criadas, e instituindo

rotinas no Sistema SALIC que identifiquem vínculos societários, de endereço,

de telefone, de e‐mail ou de parentesco entre proponentes, com

patrocinadores, com fornecedores ou com representantes da CNIC,

pareceristas e mesmo servidores do MinC

5.1. Os procedimentos para tal verificação encontram‐se em fase de

estudo para implementação junto às trilhas fornecidas pela CGU até a

evolução das tratativas para o consumo de informações junto aos bancos de

dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRF/MF). Avalia‐se a

relação de custo x benefício, bem como impacto do desenvolvimento de

Tecnologia da Informação.

6. Recomendação 4: Repactuar, com o Banco do Brasil, melhorias tanto na

ferramenta de Atendimento ao Setor Público, denominado RPG, para a

identificação dos destinatários de cada uma das transações, com o devido

detalhamento, além de abolir a restrição de consultas a extratos bancários

por períodos superiores a um mês, quanto no estabelecimento de rotinas

periódicas de fornecimento dos dados estratificados para importação ao

Sistema SALIC.

6.1. O MinC está realizando tratativas com o Banco do Brasil para

implementação de novo modelo, que se encontra em fase de avaliação, e que

contemplaria um formato de contas com uso de cartão e disponibilização do

consumo no Portal da Transparência.

7. Recomendação 5: Estabelecer as devidas alterações normativas ou

mesmo legais, que restrinjam a autorização de projetos em que haja atores

que possuam algum grau de vinculação (por sociedade, endereço, telefone,

e‐mail ou parentesco), sejam eles patrocinadores, proponentes ou



fornecedores, de modo a impedir a ocorrência de conflitos de interesses na

gestão de projetos com recursos de renúncias fiscais.

7.1. O MTFC e a SEFIC estão realizando estudos e trilhas para

verificação de compatibilidade das informaçãoes com modelo atualmente em

vigor na MinC, visando a implementação de trilhas e adequação dos

normativos.

8. Recomendação 6: Estabelecer, para cada linha de atuação cultural,

padrões referenciais de preços de mercado, considerando inclusive ganhos

em escala, para mitigar a ocorrência de superfaturamento. Incorporar essa

verificação no fluxo de aprovação e, principalmente, de acompanhamento e

de prestação de contas. Utilizar os dados das próprias prestações de contas

dos projetos para aperfeiçoar e regular os padrões estabelecidos, bem como

impedir o uso indevido de mesmos gastos em projetos distintos.

8.1. Os procedimentos para tal verificação encontram‐se em fase de

estudo para implementação junto às trilhas fornecidas pela CGU até a

evolução das tratativas para o consumo de informações junto aos bancos de

dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRF/MF).

9. Recomendação 7: Restringir projetos de valores acima do limite imposto

às proponentes pelo seu respectivo enquadramento tributário.

9.1. O modelo a ser estabelecido para aprovação de projetos na nova

instrução normativa possibilitará o enquadramento de valor pelo contrato

social. Contudo, tal procedimento depende de trilha a ser desenvolvida pelo

MTFC.

10. Recomendação 8: Estabelecer rotina específica para verificação

da regularidade de despesas realizadas com fornecedores e dos aportes de

recursos de patrocinadores que sejam doadores de campanha, bem como

estabelecer procedimentos para identificação de eventuais conflitos de

interesse de pareceristas, integrantes da CNIC e servidores do Ministério.

10.1. O MinC não dispõe de tecnologia apropriada para atendimento da

demanda. Contudo, em reunião com a equipe do MTFC, identificou‐se a

possibilidade de atendimento por meio de trilhas que são objetos de análise

e elaboração pelo MTFC para disponibilização ao MinC.

11. Recomendação 9: Rever todos os procedimentos relativos aos

Planos Anuais de Atividades, incluindo o marco regulatório de aprovação,

da forma de elaboração, dos produtos realizados e sua correspondência com

a movimentação financeira, do processo de prestação de contas

individualizado por produto, bem como a estruturação necessária para o

adequado acompanhamento e análise das prestações de contas.



11.1. A nova Instrução Normativa a ser exarada pelo MinC deverá

conter a adequação de formato exclusivo para apresentação, execução e

prestação de contas de planos anuais, bem como destacará em único capítulo

para tal requisito.

12. Recomendação 10: Analisar, no prazo máximo de 120 dias, as

prestações de contas dos projetos referentes às proponentes Instituto Itaú

Cultural, Jwap Promoçoes E Eventos Ltda, Instituto Festival De Musica De

Santa Catarina, Base Sete Projetos Culturais Ltda E Nett – Nucleo

Experimental Teatro De Tabuas.

12.1. Elaborou‐se a Nota Técnica nº 7/2016 (SEI nº 0110453) a qual foi

apresentada à AECI e à equipe do MTFC. A Nota Técnica apresenta um

cenário dos projetos vinculados aos CNPJs indicados pelas trilhas

constantes do Relatório de Auditoria (quantitativos e valores). A proposta

visa a análise de um projeto por proponente relacionado no resultado das

trilhas, onde priorizar‐se‐á a análise de projetos constantes do passivo de

prestação de contas desse Ministério, considerando o valor o projeto.

13. Recomendação 11: Instituir melhoras efetivas que garantam a

democratização de acesso aos projetos culturais, tanto para acesso aos

ingressos gratuitos, quanto para os com preços populares. Avaliar a

possibilidade do estabelecimento de um canal em que pessoas integrantes de

políticas sociais (Cadastro Único para Programas Sociais ‐ CadÚnico)

manifestem o interesse em participar de algum evento cultural, havendo,

assim, um sorteio – caso o número de interessados seja superior aos

ingressos disponíveis e que indiquem claramente as orientações para

recepção e uso de tais ingressos. Estabelecer como contrapartida para tais

usuários uma maneira de reportarem suas avaliações, como medida de

controle social e auxílio no acompanhamento dos projetos

13.1. Encontra‐se em fase de minuta para implementação/atualização a

nova Instrução Normativa, onde será considerado a revisão do modelo de

plano de distribuição de produto cultural, adequado a realidade de execução

do projeto. A ideia separa por itens e formatos de distribuição, considerando

o tipo da ação cultural.

14. Recomendação 12: Estabelecer rotinas tanto para

compartilhamento de informações, com os demais entes da Federação

(Estados, Distrito Federal e Municípios), relativas a projetos culturais

realizados por meio de outros mecanismos de incentivo fiscal, atentando que

despesas financiadas por um não possam ser utilizadas para prestar contas

em outro, quanto para impedir que haja replicação de projetos em múltiplos

entes.



14.1. Encontra‐se em fase de desenvolvimento junto à UFABC

[Universidade Federal do ABC], com a gestão da CGTEC/SPOA/SE/MinC,

nova versão do sistema SALIC que será disponibilizado para estados e

municípios, com compartilhamento de informações e conceito de federação

de dados.”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A resposta ao Relatório Preliminar, encaminhada pela SEFIC/MinC aborda,

individualmente, considerações e providências a adotar ou adotadas em relação a cada

recomendação proposta no âmbito do mencionado Relatório.

Ademais, não foram registradas divergências quanto às diretrizes propostas nas

recomendações, no que tange à temática e à relevância das questões abordadas. Registra-

se que têm sido informados esforços, por parte da Unidade, no intuito de sanar

fragilidades e promover o aprimoramento dos controles internos administrativos nos

respectivos processos relacionados ao PRONAC.

Avaliando-se a manifestação da Unidade, registram-se as seguintes

considerações:

Em relação às Recomendações 2, 4, 6, 9, 11 e 12, o MinC demonstrou

concordância com as questões apresentadas e comprometeu-se a implementar

medidas no sentido de atender as orientações da CGU. Dessa forma, a

implementação dessas recomendações será acompanhada pela área técnica da

CGU e, consideradas e observadas as competências de controle primário do

gestor federal, essas iniciativas serão apoiadas com a disponibilização de

informações eventualmente demandadas e disponíveis no âmbito do órgão de

controle interno. Registra-se, no entanto, que a adoção de providências pela

SEFIC/MinC deve ser conduzida a despeito de eventual impossibilidade ou

intempestividade na disponibilização de informações que tenham sido

solicitadas à CGU.

A Recomendação 1 contempla a proposta de ações estruturantes quando

menciona a necessidade de "apresentar um plano de ação para o passivo

existente" (referindo-se ao passivo de análise de prestação de contas de

projetos do PRONAC). O intuito é proporcionar a delimitação do tamanho e

das características desse passivo, viabilizando, posteriormente, uma reflexão

sobre a priorização a ser dada ao passivo, possibilitando abordar,

prioritariamente, aquelas prestações de contas com maior grau de risco

identificado. A resposta da Unidade para este item levou em consideração o

universo restrito de proponentes abordado pela Nota Técnica Nº 7/2016, a qual

faz referência à Recomendação 10, não levando em conta todo o Passivo e

toda a Matriz de Risco, mas apenas os cinco Proponentes elencados.



Quanto às Recomendações 3 e 8, reiteram-se as orientações de que o MinC

obtenha acesso às bases de dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil

(SRFB/MF), mediante tratativas e contato direto do MinC com aquela

Secretaria, e promova sua integração, naquilo que for pertinente, com o

sistema SALIC, de forma a possibilitar a identificação de situações de risco

de fraude e/ou conflito de interesse quando da admissão de proposta de projeto

cultural, permitindo a prevenção de situações futuras de utilização indevida de

recursos públicos.

A Recomendação 5 trata da prevenção de situações de conflito de interesse,

especialmente a existência de vínculos entre proponentes, patrocinadores e

fornecedores. De forma a robustecer esse controle, recomenda-se, em

consonância com as informações prestadas pela Unidade em sua manifestação,

que, além da implementação de trilhas de auditoria que permitam identificar

essa situação, sejam implementadas as alterações necessárias na Instrução

Normativa de forma a limitar a realização de contratações, no âmbito de

projetos de PRONAC, em que se identifiquem vínculos entre fornecedores,

proponentes, patrocinadores, pareceristas, integrantes da CNIC ou servidores

do MinC.

Em relação à Recomendação 7, a CGU registrou a possibilidade de auxiliar no

desenvolvimento de trilha com a temática de limitação de valores de projetos

considerando o enquadramento tributário do Proponente, de forma a auxiliar

o controle primário do gestor público. Entretanto, salienta-se que é

indispensável que o MinC seja capaz de desenvolver essas trilhas de forma

autônoma, sem limitar-se à possibilidade de a CGU auxiliar em seu

desenvolvimento. Assim, é primordial que o Ministério da Cultura busque e

obtenha acesso a informações contidas em alguns bancos de dados

governamentais, notadamente aqueles da Secretaria da Receita Federal do

Brasil (SRFB/MF), para que o Ministério possa realizar um controle primário

tempestivo, atualizado e autônomo, independente da atuação da CGU em

apoio às suas iniciativas.

Quanto à Recomendação 10, a mesma faz referência à necessidade de análise

das prestações de contas dos projetos referentes a cinco proponentes

específicas, mencionadas na recomendação, no prazo de 120 dias.

Considerando-se a manifestação da Unidade, com menção à Nota Técnica nº

7/2016, verifica-se que a SEFIC indica que realizaria a análise de prestação de

contas de um Projeto de cada um dos Proponentes relacionados na

manifestação.

Em que pese a existência de limitação da capacidade operacional das equipes

do MinC para a análise dessas prestações de contas, situação não desconhecida

da CGU, não foram apresentadas quaisquer informações que indicassem o

início da análise das prestações de contas de projetos apresentados pelos



Proponentes relacionados, mesmo que referentes à análise do primeiro projeto

de cada um dos Proponentes mencionados. Destaca-se que as recomendações

foram apresentadas ao MinC em 04 de julho de 2016, conforme anteriormente

registrado neste Relatório, e que, por ocasião do envio de manifestação pelo

Ministério da Cultura, em 25 de novembro de 2016, não foi remetida à CGU

qualquer informação acerca de análise de prestação de contas de Projeto

eventualmente realizada.

Não obstante, salienta-se que alguns projetos de proponentes considerados

possuiriam prestações de contas relativamente organizadas e de baixa

complexidade. Desta forma, seria razoável que o MinC já tivesse iniciado a

análise das prestações de contas dos projetos e que, no prazo de 120 dias, prazo

esse já transcorrido desde a realização da reunião em que foi dada ciência do

teor do relatório aos gestores do MinC, realizada em 04 de julho de 2016, a

avaliação, no mínimo, de projetos de maior valor captado de cada proponente,

tivesse sido concluída.

Registra-se, ainda, no sentido de facilitar a obtenção das bases de dados

necessárias à implementação plena das trilhas de auditoria, que o Decreto nº 8.789, de 29

de junho de 2016, normatizou o compartilhamento de bases de dados na Administração

Pública Federal, garantindo aos órgãos e às entidades da administração pública federal

direta, autárquica e fundacional a disponibilização das bases oficiais por parte das

entidades detentoras ou responsáveis pela gestão dos respectivos dados. No Art. 8º,

detalham-se as informações necessárias às solicitações de acesso:

“Art. 8º A solicitação de acesso a bases de dados será realizada mediante

pedido ao órgão responsável, com, no mínimo, as seguintes informações:

I - data da solicitação;

II - identificação do solicitante;

III - telefone e endereço eletrônico institucional do solicitante;

IV - descrição clara dos dados objeto da solicitação, incluindo

periodicidade; e

V - descrição das finalidades de uso dos dados.

§ 1º O responsável pela base de dados deverá manifestar-se quanto à

solicitação em até vinte dias.

§ 2º As informações recebidas não poderão ser transmitidas a outros órgãos

ou entidades, exceto quando previsto expressamente na autorização

concedida pelo responsável pela base de dados.”

O teor das Recomendações registradas na versão preliminar do Relatório, e as

respostas apresentadas, em novembro de 2016, reforçam a importância de aprimoramento

do controle primário do MinC nas fases de admissão, de acompanhamento e de prestação

de contas dos projetos culturais apoiados via Lei Rouanet.



Adicionalmente, foi identificada a necessidade de aprimoramento das normas

aplicáveis, bem como a importância de utilização de cruzamentos de dados, como forma

de prevenir e mitigar situações de risco e/ou conflito de interesse.

Nesse sentido, é necessário que o MinC obtenha acesso às bases de dados a serem

utilizadas para a realização dos cruzamentos de dados pertinentes, tais como CPF, CNPJ,

RAIS, SIAPE e TSE, bem como que ultime as providências necessárias para a atualização

dos normativos aplicáveis à Lei Rouanet, no sentido de prevenir algumas das situações

destacadas neste relatório de auditoria.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações:

Recomendação 1: Tendo por base as trilhas apresentadas e as planilhas fornecidas em

anexo ao Relatório, apresentar um plano de ação para a análise do passivo de prestação

de contas existente, com o intuito de priorizar projetos de proponentes que possuam maior

potencial de fraude, e de potencializar o acompanhamento e a análise de prestação de

contas.

Recomendação 2: Aprimorar o processo de análise preliminar de projetos submetidos ao

MinC, incluindo rotinas de comparação de custos com o mercado, de avaliação da

capacidade técnica e gerencial do projeto - considerando sua força de trabalho contratada

- e provas de seu efetivo funcionamento, e não apenas a verificação de documentos legais

constitutivos apresentados, bem como avaliar se o uso de pareceristas contratados revela

algum benefício ao acompanhamento e fiscalização do projeto.

Recomendação 3: Estabelecer uma parceria permanente com a Secretaria da Receita

Federal do Brasil, compartilhando informações que comprovem o efetivo funcionamento

das empresas, bloqueando proponentes que não estejam com sua situação fiscal ativa e

instituindo rotinas no Sistema SALIC que identifiquem vínculos societários, de endereço,

de telefone, de e-mail ou de parentesco entre proponentes, com patrocinadores, com

fornecedores ou com representantes da CNIC, com pareceristas e mesmo com servidores

do MinC.

Recomendação 4: Acordar, com o Banco do Brasil, melhorias tanto na ferramenta de

Atendimento ao Setor Público, denominada RPG, de forma a permitir a identificação dos

destinatários de cada uma das transações, com o devido detalhamento, além de abolir a

restrição de consultas a extratos bancários por períodos superiores a um mês, quanto no

estabelecimento de rotinas periódicas de fornecimento dos dados estratificados para

importação ao Sistema SALIC.

Recomendação 5: Efetuar as necessárias alterações normativas ou mesmo legais, visando

restringir a autorização de projetos em que haja atores que possuam algum grau de

vinculação (por sociedade, endereço, telefone, e-mail ou parentesco), sejam eles

patrocinadores, proponentes, fornecedores, pareceristas, integrantes da CNIC ou

servidores do MinC, de modo a impedir a ocorrência de conflitos de interesses na gestão

de projetos com recursos de renúncias fiscais.

Recomendação 6: Estabelecer, para cada linha de atuação cultural, padrões referenciais

de preços de mercado, considerando inclusive ganhos em escala, para mitigar a ocorrência



de superfaturamento. Incorporar essa verificação nos fluxos de aprovação e,

principalmente, de acompanhamento e de prestação de contas. Utilizar os dados das

próprias prestações de contas dos projetos para aperfeiçoar e regular os padrões

estabelecidos, bem como impedir o uso indevido dos mesmos comprovantes de gastos

em projetos distintos.

Recomendação 7: Restringir a aprovação de projetos de valores acima do limite imposto

às proponentes pelo seu respectivo enquadramento tributário.

Recomendação 8: Estabelecer rotina específica para verificação da regularidade de

despesas realizadas com fornecedores e de aportes de recursos de patrocinadores que

sejam doadores de campanha, bem como estabelecer procedimentos para identificação de

eventuais conflitos de interesse de pareceristas, de integrantes da CNIC e de servidores

do Ministério.

Recomendação 9: Rever todos os procedimentos relativos aos Planos Anuais de

Atividades, incluindo o marco regulatório de aprovação, da forma de elaboração, dos

produtos realizados e sua correspondência com a movimentação financeira, do processo

de prestação de contas individualizado por produto, bem como a estruturação necessária

para o adequado acompanhamento e análise das prestações de contas.

Recomendação 10: Analisar, no prazo máximo de 120 dias, as prestações de contas dos

projetos referentes aos proponentes Instituto Itaú Cultural, Jwap Promoçoes E Eventos

Ltda, Instituto Festival De Musica De Santa Catarina, Base Sete Projetos Culturais Ltda

E Nett - Nucleo Experimental Teatro De Tabuas, observando critérios de materialidade e

de criticidade para a priorização dos projetos a serem analisados.

Recomendação 11: Instituir melhoras efetivas que garantam a democratização de acesso

aos projetos culturais, tanto para acesso aos ingressos gratuitos, quanto para os com

preços populares. Avaliar a possibilidade de estabelecimento de um canal em que pessoas

integrantes de políticas sociais (Cadastro Único para Programas Sociais - CadÚnico)

possam manifestar o interesse em participar de algum evento cultural, havendo, assim,

um sorteio - caso o número de interessados seja superior aos ingressos disponíveis - e que

indiquem claramente as orientações para o recebimento e a utilização de tais ingressos.

Estabelecer como contrapartida para esses usuários uma maneira de reportarem suas

avaliações, como medida de controle social e auxílio no acompanhamento dos projetos.

Recomendação 12: Estabelecer rotinas para o compartilhamento de informações com os

demais entes da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios), relativas a projetos

culturais realizados por meio de incentivo fiscal, observando que despesas financiadas

por um projeto não podem ser utilizadas para prestar contas em outro, bem como

impedindo que haja replicação de projetos com as mesmas características em múltiplos

entes.

III – CONCLUSÃO



Em face dos exames realizados, verifica-se que a SEFIC/MinC deve adotar as

seguintes medidas corretivas com vistas a elidir as impropriedades identificadas:

Tendo por base as trilhas apresentadas e as planilhas fornecidas anexas a este

Relatório, apresentar um plano de ação para análise do passivo de prestação de contas

existente, com o intuito de priorizar projetos de proponentes que possuam maior potencial

de ocorrência de irregularidades, bem como de potencializar o acompanhamento e a

análise de prestação de contas.

Aprimorar o processo de análise preliminar, bem como avaliar se o uso de

pareceristas contratados revela algum benefício ao acompanhamento e fiscalização do

projeto, incluindo rotinas de comparação de custos com o mercado, de avaliação da

capacidade técnica e gerencial do projeto – considerando sua força de trabalho contratada

– e de comprovação de seu efetivo funcionamento.

Estabelecer uma parceria permanente com a Secretaria da Receita Federal do

Brasil, compartilhando informações que comprovem o efetivo funcionamento das

empresas, bloqueando a apresentação de projetos por proponentes que não estejam com

sua situação fiscal ativa e adotando critérios de priorização de acompanhamento dos

projetos daquelas que tenham sido recém-criadas, e instituindo rotinas no Sistema SALIC

que identifiquem vínculos societários, de endereço, de telefone, de e-mail ou de

parentesco entre proponentes, com patrocinadores, com fornecedores ou com

representantes da CNIC, pareceristas e mesmo servidores do MinC, de forma a orientar a

atuação do Ministério nas etapas subsequentes de aprovação e de acompanhamento de

projetos.

Definir, junto ao Banco do Brasil, a adoção de melhorias tanto na ferramenta de

Atendimento ao Setor Público, denominado RPG, para a identificação dos destinatários

de cada uma das transações, com o devido detalhamento, além de rever a restrição de

consultas a extratos bancários por períodos superiores a um mês, quanto no

estabelecimento de rotinas periódicas de fornecimento dos dados estratificados para

importação ao Sistema SALIC.

Estabelecer as alterações normativas necessárias com o intuito de restringir a

aprovação de projetos em que haja atores que possuam algum grau de vinculação (por

sociedade, endereço, telefone, e-mail ou parentesco), sejam eles patrocinadores,

proponentes ou fornecedores, de modo a minimizar a ocorrência de conflitos de interesses

na gestão de projetos com recursos de renúncias fiscais.

Estabelecer, para cada linha de atuação cultural, padrões referenciais de preços de

mercado, considerando inclusive ganhos em escala, para mitigar a ocorrência de

superfaturamento. Incorporar essa verificação no fluxo de aprovação de projetos e,

principalmente, de acompanhamento e de prestação de contas. Utilizar os dados das

próprias prestações de contas dos projetos para aperfeiçoar e regular os padrões

estabelecidos, bem como impedir o uso indevido de mesmos gastos em projetos distintos.



Restringir a apresentação de projetos cujos valores estejam acima do limite

imposto às proponentes pelo seu respectivo enquadramento tributário.

Estabelecer rotina específica para verificação da regularidade de despesas

realizadas com fornecedores, bem como estabelecer procedimentos para identificação de

eventuais conflitos de interesse com patrocinadores, pareceristas, integrantes da CNIC e

servidores do Ministério.

Rever os procedimentos relativos aos Planos Anuais de Atividades, contemplando

no marco regulatório critérios de aprovação, de elaboração, de definição de produtos

realizados e sua correspondência com a movimentação financeira, e de prestação de

contas, bem como a estruturação necessária para o adequado acompanhamento e análise

das prestações de contas.

Analisar, no prazo máximo de 120 dias, as prestações de contas dos projetos

referentes às proponentes Instituto Itaú Cultural, Jwap Promoçoes e Eventos Ltda,

Instituto Festival de Música de Santa Catarina, Base Sete Projetos Culturais Ltda e Nett

– Núcleo Experimental Teatro de Tabuas.

Instituir melhoras que garantam a democratização de acesso aos projetos culturais,

tanto para acesso aos ingressos gratuitos, quanto para aqueles com preços populares.

Avaliar a possibilidade do estabelecimento de um canal em que pessoas integrantes de

políticas sociais manifestem o interesse em participar de algum evento cultural e que esse

canal explicite as orientações para recepção e uso de tais ingressos. Estabelecer como

contrapartida para os usuários desses ingressos uma maneira de reportarem suas

avaliações, como medida de controle social e auxílio no acompanhamento dos projetos.

Estabelecer rotinas para o compartilhamento de informações com os demais entes

da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios), relativas a projetos culturais

realizados por meio de outros mecanismos de incentivo fiscal, observando que despesas

financiadas por um não possam ser utilizadas para prestar contas em outro, impedindo,

assim, a replicação de projetos com mesmo objeto em múltiplos entes.

Brasília/DF, 17 de janeiro de 2017.


Anexo I - Fluxograma completo do processo de aprovação, de acompanhamento e de prestação de contas dos projetos culturais.

ANEXO II - ANÁLISE DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS DE PROJETOS CULTURAIS

- PRONAC

1) Replicação de rubricas por meio de nomes similares, que possuam a

mesma função no projeto, a fim de comprovar serviços que não tenham execução real

Identificação de situações que indicam uma potencial replicação de rubricas no

projeto, as quais são identificadas por nomes diferentes, porém correlatos, sugerindo que

estes representem uma mesma função no Pronac.

Caso se confirme que, de fato, as rubricas semelhantes se referem ao mesmo serviço,

fica caracterizada fragilidade na análise realizada pelo parecerista, bem como da área técnica

da SEFIC e do membro relator da CNIC.

As imagens abaixo trazem casos práticos que ilustram essa potencial fragilidade:

PROPONENTE PRONAC

Festival de Música de Santa Catarina (FEMUSC) 136227

Figura 1 - Relatório de Execução da Receita e Despesa do Projeto PRONAC 136227


Figura 2 - Relação de Pagamentos do Projeto PRONAC 136227


Observa-se no documento constante da Figura 1 que há replicação de rubricas por

meio de nome similares (“Diretor Geral” e “Diretor Artístico e Musical”, ambos com valor

de R$ 97.200,00) e que possuem a mesma função no projeto, possibilitando a remuneração

por serviços que não tenham execução efetiva.

Por meio da relação de pagamento (Figura 2), observa-se que os pagamentos

relacionados às rubricas que teriam sido duplicadas (destacadas na Figura 1), foram no

mesmo valor, mas referentes a favorecidos e notas fiscais diferentes, embora o número da

Ordem Bancária apontada tenha sido idêntico. Ademais, destaca-se que um dos favorecidos

(AFP Promoções) possui vínculo de telefone e contador com o proponente.

Figura 3 – Na discriminação dos serviços prestados há uma rasura na identificação do nº

PRONAC


Figura 4 – Nota Fiscal com valor igual à anterior. Nota Fiscal de valor considerável com

preenchimento manual


2) Apresentação de Notas Fiscais por fornecedores vinculados aos

proponentes, sugerindo execução apenas aparente de serviços

Identificação de notas fiscais emitidas por fornecedores que possuem algum vínculo

com o proponente (vínculo societário, de endereço, mesmo telefone ou e-mail, parentesco

entre os sócios da fornecedora com a proponente, mesmo contador). A vinculação por si só

não é uma irregularidade, mas requer elevar a certeza da efetiva prestação de serviços,

principalmente para os serviços de alto impacto orçamentário no projeto, que foram

comprovados por meio de recibos ou notas fiscais de preenchimentos manuais, sem mesmo

destaques tributários.

PROPONENTE PRONAC

Festival de Música de Santa Catarina (FEMUSC) 136227

Figuras 5 - Despesa comprovada por meio de Recibo, no âmbito do PRONAC 136227 em

que o Fornecedor possui mesmo endereço e telefone do proponente.


Proponente: Festival de Música de Santa Catarina

Fornecedor: Instituto Jaraguá do Sul de Turismos e Eventos

Telefone em comum (47) 3275-0504/ (47) 3273-1002

Endereço em comum Rua Jorge Czerniewicz, nº 160, CEP

89255-000, Jaraguá do Sul - SC

Figura 6 - Despesa comprovada por meio de Recibo, no âmbito do PRONAC 136227.

Estrutura documental para comprovação de despesas de todos os serviços prestados, com

números sequenciais de recibos.


Figura 7 – Recibo de pagamento referente à prestação de serviço de 25 músicos que haviam

assinado compromisso de prestar serviços voluntariamente no projeto.


Figura 8 – Termo padrão assinado por um dos 25 músicos contratados em que se

comprometeu a prestar serviços voluntários. Todos os músicos assinaram termo semelhante.


A partir do confronto dos documentos constante das Figuras 7 e 8 verifica-se que há

indícios de pagamento indevido às custas dos recursos do projeto uma vez que o Recibo nº

01/2014 do INSTITUTO JARAGUÁ DO SUL DE TURISMOS E EVENTOS (Figura 7)

registra um pagamento de R$ 7.560,00 por profissional, contrariando as declarações

assinadas pelos professores (à exemplo da Figura 8) em que se comprometem a “prestar

serviços voluntários”.

Ainda que no termo assinado pelos professores conste a observação que “os custos

desta participação com deslocamentos, hospedagem e alimentação, bem como custos

adicionais serão cobertos nos termos do contrato a ser assinado” não seria justificável alegar

que os pagamentos constantes do Reco nº 01/2014 seriam referente a esse tipo de serviço

uma vez que existem outras despesas registradas na prestação de contas que abrangem o

pagamento relativo ao deslocamento, hospedagem e alimentação, tais como as apresentadas

em sequência.

Figura 9 – Uma das notas fiscais referente a comprovação de despesas referentes ao

deslocamento dos profissionais envolvidos no projeto.


Figura 10 – Uma das notas fiscais referente a comprovação de despesas referentes à

hospedagem dos profissionais envolvidos no projeto.


Figura 11 – Uma das notas fiscais relacionada à comprovação de despesas referentes à

alimentação dos profissionais envolvidos no projeto. Nota fiscal de valor considerável e

preenchida a mão.


Ressalta-se ainda que existe uma denúncia acostada ao processo que relata que o

proponente estaria “comprando notas e desviando dinheiro de forma absurda”, conforme

reproduzido em sequência.

Figura 12 – Denúncia, protocolada no Ministério da Cultura, que relata supostas fraudes

no projeto FEMUSC.


3) Apresentação, pelo proponente, de documentos fiscais de visualização

comprometida ou ilegíveis

Analisando-se, nas respectivas prestações de contas, as notas fiscais ou documentos

semelhantes apresentados para fins de comprovação documental, nota-se que muitos deles

possuem uma disposição visual que inviabiliza leituras confiáveis, como disposto a seguir:

PROPONENTE PRONAC

Instituto Itaú Cultural 128313

Figura 13 – Nota fiscal com visualização comprometida


Figura 14 – Nota fiscal ilegível


4) Potencial enriquecimento ilícito de proponentes pela prática constante do

reembolso

Analisando-se as prestações de contas dos projetos selecionados por amostra,

observou-se que é comum alguns proponentes adotarem a prática do reembolso quando da

execução do projeto. Tal prática consiste no pagamento de fornecedores em momento

anterior à entrada de recursos no projeto e, posteriormente, quando do recebimento dos

patrocínios ou doações, efetua-se o reembolso, ao proponente, dos valores antecipados para

os fornecedores do projeto.

Em situações excepcionais essa prática pode ser considerada adequada, de forma a

dar celeridade ao desenvolvimento do projeto e/ou garantir a contratação de serviços

estratégicos. Ocorre que, conforme observado em alguns processos analisados, é possível

que o proponente se utilize dessa prática de forma repetitiva, envolvendo, inclusive, grandes

volumes de recursos e múltiplos fornecedores a ele vinculados (por sócios, endereço,

telefone, e-mail, parentesco e contador).

Esse conjunto de fatos eleva o risco relacionada aos serviços objetos de reembolso,

principalmente em relação à prestação efetiva desses serviços e à destinação dos recursos

envolvidos. O risco torna-se ainda mais elevado quando a comprovação do gasto é feita por

meio de faturas ou recibos, como destacado nos exemplos seguintes.

PROPONENTE PRONAC

JWAP Promoções e Eventos Ltda. 131910

Figura 15 – Relação de pagamentos do PRONAC nº 131910.


Por meio da Relação de Pagamentos do PRONAC nº 131910 (Figura 15) observa-se

que os reembolsos somaram R$ 1.065,639,50, valor correspondente a 22% dos recursos

captados.

Figura 16 – Comprovação de despesa de reembolso por meio de fatura emitida por

fornecedor vinculado ao proponente (mesmo contador).


Proponente: JWAP Promoções e Eventos Ltda.

Fornecedor: RR´s Projetos e Produções Artísticas Ltda. ME

Contador em comum CPF ***.827.418-**


fornecedor vinculado ao proponente (mesmo representante).


Proponente: JWAP Promoções e Eventos Ltda

Fornecedor: Dial Brasil Empresa Interativa de Radio S/A

Representante em comum CPF ***.670.588-**


fornecedor vinculado ao proponente (mesmo sócio).


Proponente: JWAP Promoções e Eventos Ltda.

Fornecedor: XYZ Live Comunicação e Eventos S/A

Representante em comum CPF ***.670.588-**

5) Potenciais inconsistências em projetos que envolvam múltiplos objetos e

são denominados de "Plano Anual de Atividades"

Uma prática constante em projetos de mecenato são as propostas culturais no modelo

“Plano Anual de Atividades”, mecanismo previsto no Decreto nº 5.761/2006, por meio do

qual pessoas jurídicas sem fins lucrativos submetem ao MinC projetos visando a captação de

recursos para contemplar, por um período de um ano, a manutenção da instituição e suas

atividades culturais de caráter permanente e continuado, bem como os projetos e ações

constantes do seu planejamento. Embora o projeto preveja a manutenção da instituição por

um período de um ano, o proponente deve apresentar um cronograma de projetos a serem

desenvolvidos ao longo do ano e prestar contas de sua execução.

Existem vantagens na utilização desse modelo de projeto cultural, como, por

exemplo, a simplificação da interação entre Proponente e Ministério, aumentando a agilidade

e a eficiência na execução dos projetos envolvidos. Entretanto, do ponto de vista de prestação

de contas, observou-se que os projetos culturais do tipo “Plano Anual de Atividades” têm se

mostrado pouco transparentes uma vez que há dificuldade do MinC em vincular cada

etapa/objeto de execução com suas respectivas despesas, pois o que, a princípio, abrange

múltiplos objetos independentes (como diferentes exposições de um museu durante o ano),

costumeiramente é apresentado como se fosse um objeto só. Assim, compromete-se a

verificação da correta realização de cada evento cultural, possibilitando confusão financeira

entre eles, bem como desvios de recursos de variadas proporções. Fato é que se perde o

devido controle e acompanhamento de execução pela forma como são apresentadas as

informações pelos proponentes envolvidos.

A seguir são apresentados documentos que ilustram o que foi registrado acima.

PROPONENTE PRONAC


Figura 19 – Relação de pagamentos do PRONAC 128313


A relação de pagamentos apresentada na Figura 19 é integrante da prestação de contas

de um projeto cultural do tipo Plano Anual de Atividades. A figura traz apenas um trecho da

referida relação, que possui 346 páginas. Observa-se que consta desse documento uma

relação sequencial de despesas sem vinculá-las à execução de qualquer objeto cultural, como

se todos os gastos fossem vinculados a um único projeto denominado “Plano Anual de

Atividades”. Esse tipo de conduta compromete a transparência e fragiliza a prestação de

contas.

Além disso, as informações bancárias do projeto estão divergentes da relação de

pagamentos apresentada, conforme se observa na Figura seguinte.

Figu

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Figura 20 – Informações bancárias do PRONAC 128313


Portanto, considerando as informações acima, observa-se que os projetos do tipo

Plano Anual de Atividades, que comumente envolve projetos complexos e de montante

financeiro relevante, devem aperfeiçoar a forma como prestam contas, de forma a evidenciar

o cumprimento dos objetos pactuados com o MinC, garantindo assim transparência e a

efetiva prestação de contas. Não é razoável que o MinC aprove prestações de contas nos

moldes apresentados, uma vez que não há garantias suficientes da execução dos produtos

culturais acordados.

6) Possibilidade de desvio de recursos em projetos que envolvam

transferências bancárias do tipo INVOICE (câmbio) de grande materialidade

Alguns projetos, por suas características operacionais e/ou culturais, envolvem a

contratação de fornecedores estrangeiros. Entretanto, em muitos casos, os pagamentos

realizados a esses fornecedores (por vezes pagamentos financeiramente volumosos) constam

da prestação de contas com a breve referência de “câmbio” ou serviço “INVOICE”, não se

sabendo, em muitos casos, qual o destino final deste recurso ou o nome do fornecedor, bem

como em que rubrica do projeto se enquadra cada uma dessas despesas.

Desta forma, muitos pagamentos realizados para fornecedores estrangeiros carecem

de transparência, uma vez que, comumente, não é identificado o favorecido desses

pagamentos, tampouco o enquadramento dessas despesas nos projetos dos quais fazem parte.

Essa situação eleva o risco de fraude uma vez que não há transparência dos recursos enviados

ao exterior, não se sabendo a real destinação desses valores.

De forma exemplificativa, tem-se que:

PROPONENTE PRONAC

Base Sete Projetos Culturais Ltda. 129047

Figura 21 – Relação de Pagamentos do PRONAC nº 129047 com despesas no exterior

(Invoice)


Figura 22 – Relação de Pagamentos do PRONAC nº 129047 com despesas no exterior

(Invoice)


Observa-se nas Figuras 21 e 22 que, não obstante os elevados montantes envolvidos,

as despesas do projeto realizadas no exterior foram identificadas tendo como favorecido a

instituição financeira intermediadora da operação (Banco Rendimento S.A), não se sabendo

o destinatário final dos recursos.

PROPONENTE PRONAC


Figura 23 – Relação de Pagamentos do PRONAC nº 128313 com despesas no exterior (Invoice)


7) Projetos em que fornecedores/proponentes excedam o limite legal de

cinco rubricas por empresa em cada PRONAC

A Instrução Normativa Nº1, de 24 de Junho de 2013, traz em seu Art. 32, § 1º, que:

“A execução de itens orçamentários com recursos incentivados será desconcentrada, somente

sendo permitida a aquisição de mais de cinco produtos ou serviços do mesmo fornecedor

quando demonstre ser a opção de maior economicidade, comprovada na prestação de contas

mediante declaração do proponente, acompanhada de cotação de preços de pelo menos dois

outros fornecedores”.

Assim, avaliando alguns projetos, verifica-se que a regra acima é frequentemente

desrespeitada pelos proponentes ou fornecedores envolvidos, sem a demonstração de que

exceder os 5 itens, em cada caso, tem amparo no aumento da economicidade, conforme

permite o dispositivo supracitado.

Como exemplo da situação evidenciada, tem-se:

PROPONENTE PRONAC

Nett Núcleo Experimental 135253

Figura 24 – Serviços executados pela proponente no âmbito do Projeto em quantidade acima do limite

estabelecido


Figura 225 - Fornecedor com execução de múltiplos itens no projeto, excedendo o limite de

5 permitidos pela IN


Figura 26 – Outros serviços prestados no âmbito do Projeto pelo fornecedor Cenotécnica


relatórios de auditoria da cgu - secretaria …quadro 1: trilhas de auditoria e seus respectivos...

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