UFRGS / DEPTO. DE URBANISMO / FAURGS / IPURB

[REVISÃO E ATUALIZAÇÃO DO PLANO DIRETOR DE BENTO GONÇALVES]

RELATÓRIO 1ª ETAPA

Este relatório contém 4 partes, a saber: parte 1 – Estudos Urbanos e Regionais, parte 2 –

Diretrizes para o Desenvolvimento Urbano1 , parte 3 – Apreciação do Plano Diretor Vigente, e

parte 4 – Diretrizes para o Planejamento Urbano. Como se pode notar, o trabalho tenta, na sua

primeira parte, avaliar o estado e a evolução da cidade, e, na sequência, traçar diretrizes que

possam orientar a elaboração do Plano Urbanístico subsequente. Em seguida, o trabalho faz

uma apreciação do Plano Diretor existente, e delinear diretrizes para sua atualização.

1. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS

Os estudos levados a cabo até aqui centraram-se em descrever, primeiro, a cidade, através de

dados geográficos e socioeconômicos, focando tanto na sua constituição interna quanto na sua

inserção metropolitana. Segundo, a descrição abrange a estrutura espacial urbana de BG, e a

observação de sua evolução no passado recente (2007-2014). A descrição geo-socioeconômica

está baseada em dados obtidos em fontes disponíveis, como a própria Prefeitura, IBGE, FEE, etc,

e buscam identificar, mediante indicadores usualmente utilizados para tal, um perfil atual da

cidade e da sociedade, sua inserção metropolitana e perspectivas de desenvolvimento. Por

outro lado, descrever a estrutura espacial de uma cidade consiste em identificar os

componentes, as relações e as interações de um sistema que se acredita capaz de representar a

sua natureza e dinâmica. Há diferentes formas (modelos) para realizar essa descrição. Este

trabalho optou por um sistema configuracional – um que utiliza basicamente uma base

geográfica muito desagregada, dados socioeconômicos igualmente desagregados, e relações

espaciais.

1.1. Caracterização do município O município de Bento Gonçalves situa-se na Serra Gaúcha, na Mesorregião do Nordeste Rio-

Grandense, no Estado do Rio Grande do Sul. Tem como municípios limítrofes: Veranópolis,

Cotiporã, Pinto Bandeira, Farroupilha e Garibaldi.

1 Os estudos sobre a área rural, bem como sobre a parte do Plano que trata da área rural, estão sendo realizados e serão entregues em relatório específico.

2

1.1.1. Inserção regional

Bento Gonçalves faz parte da recém criada Região Metropolitana da Serra Gaúcha, instituída

pela Lei Complementar nº 14.293 de agosto de 2013. Os treze municípios que a compõe são:

Antônio Prado, Bento Gonçalves, Carlos Barbosa, Caxias do Sul, Farroupilha, Flores da Cunha,

Garibaldi, Ipê, São Marcos, Nova Pádua, Monte Belo do Sul, Santa Teresa e Pinto

Bandeira. Segundo o Atlas socioeconômico do Rio Grande do Sul, a Região corresponde à antiga

Aglomeração Urbana do Nordeste (AUNe) e acrescida dos municípios de Antônio Prado, Ipê e

Pinto Bandeira, sendo este último emancipado de Bento Gonçalves e instalado em 2012. Em

2010, a população total destes 13 municípios era de 735.276 habitantes e taxa de crescimento

de 1,7% a/a.

Figura 1 –Região Metropolitana da Serra Gaúcha Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul http://www.scp.rs.gov.br/atlas

Bento Gonçalves é, juntamente com Caxias do Sul, um dos principais centros urbanos dessa

Região, sendo o segundo mais populoso e com maior taxa de urbanização. Sua taxa de

urbanização, de 92,3%, é acima da média do Estado do Rio Grande do Sul, que é de 85,1%. É

Veranópolis Cotiporã

3

também um dos municípios da RM com maior taxa de crescimento entre 2000 e 2010, em média

1,61% ao ano.

Tabela 1 – Dados demográficos dos municípios que compõem a Região Metropolitana da Serra Gaúcha Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul http://www.scp.rs.gov.br/atlas

1.1.2. Articulações regionais e modais de transporte

O modal rodoviário é o mais utilizado na região. Bento Gonçalves tem conexão rodoviária com

Veranópolis, ao norte, e Garibaldi, ao sul, pela RS-470, que é a principal rodovia que corta a

cidade. Atualmente, ela encontra-se em processo de federalização, e a expectativa é um

aumento de investimentos nos próximos anos e duplicação. Outra conexão importante é com

Farroupilha e Caxias do Sul, pela RS-453, cujo acesso se dá pela RS-444.

Há, na região, resquícios da antiga malha ferroviária, praticamente toda inativa, sendo que

Bento Gonçalves utiliza uma parte para turismo. Mas existem estudos para implantação de um

trem regional, como forma de resgatar o modal ferroviário para melhorar a mobilidade entre os

municípios.

Bento Gonçalves possui ainda um aeródromo, que deverá ser pavimentado até o fim deste ano,

a fim de poder receber aeronaves maiores2. O investimento veio de uma parceria entre a

prefeitura, o governo federal e a iniciativa privada, e tem como objetivo fomentar o turismo na

2 Fonte: Pioneiro, 11/03/2005

4

região. Os outros aeroportos mais próximos são o de Caxias do Sul, a 45km, e o de Porto Alegre,

a 120km.

Figura 2- Articulações viárias entre os municípios da Região Metropolitana da Serra Gaúcha

1.1.3. Aspectos físico-geográficos

O município de Bento Gonçalves encontra-se inserido na bacia hidrográfica Taquari-Antas. O Rio

das Antas é o principal recurso hídrico do município. Como arroios importantes podemos citar

o Barracão, o Pedrinho, o Burati e o São Miguel.

Bento Gonçalves apresenta relevo bastante acidentado e grande variação altimétrica, sendo que

a cota mais baixa é de 80m e a mais alta, de 780m, em relação ao nível do mar. Apresenta

também muitas áreas com declividades altas. As figuras mostram que o perímetro urbano (em

vermelho) delimita aproximadamente as áreas com altitude mais elevada e com menores

declividades.

A topografia é um importante condicionante à ocupação e ao crescimento urbano. Cerca de 32%

do território possui declividades acima de 30%, ou seja, um terço do município é inadequado à

ocupação urbana. Dentro do perímetro urbano, aproximadamente 19% correspondem a

declividades com mais de 30%, e 41% a declividades entre 15 e 30%. Percebe-se nas figuras, que

as partes mais planas são as que já estão ocupadas. São também as áreas mais valorizadas.

Portanto, há pouca área com baixas declividades disponível para urbanização, o que aumenta a

5

pressão de crescimento urbano em direção a áreas onde não se desejaria incentivar a ocupação

residencial, como:

a) Recursos hídricos do município, especialmente no entorno do arroio do Barracão e seus

afluentes, que claramente constitui uma das mais importantes áreas de preservação

ambiental do município, pois faz parte da bacia de captação de água potável do

município;

b) Caminhos de Pedra, uma importante rota turística, situada junto à bacia do Barracão;

c) Vale dos Vinhedos, uma área de declarado valor paisagístico, turístico e cultural do

município, situada na área rural, e de ocupação bastante controlada, mas que

justamente pelos seus atributos positivos atrativos acaba tendo atratividade para o

mercado imobiliário;

d) Áreas rurais do município, o que tem levado ao aumento do perímetro urbano;

e) Áreas com altas declividades, que não deveriam ser ocupadas pela dificuldade e custo

de urbanização e também pelos riscos, mas que por falta de opções acabam abrigando

a população mais pobre, sob a forma de ocupações muitas vezes precárias.

Figura 3 – Altitudes no município, em relação ao nível do mar

6

Figura 4 – Declividades no município

Figura5 – Declividades no perímetro urbano

7

Figura 6 – Declividades no perímetro urbano

Gráfico 1 – Declividades no município de Bento Gonçalves

Gráfico 2 – Declividades no perímetro urbano

32%

32%

36%Declividades:

0-15%

15-30%

acima de 30%

16%

6%

18%41%

19% Declividades:

0-8%8-10%10% - 15%15% - 30%acima de 30%

8

Ao analisar as áreas já ocupadas do município, percebe-se que os bairros “privilegiados” em

relação à topografia, isto é, os bairros que ocupam as áreas com declividade mais baixa, são:

Cidade Alta, Juventude da Montenegro, Botafogo, e São Bento, além do Centro.

Figura 7 – Bairros com menor declividade

1.1.4. Estrutura territorial administrativa do município

Bento Gonçalves possui 5 distritos: Sede, Vale dos Vinhedos, Faria Lemos, Tuiuty e São Pedro. O

antigo distrito de Pinto Bandeira emancipou-se em 2012. Cada distrito rural possui um pequeno

núcleo urbano. Percebe-se que o perímetro urbano do município não corresponde exatamente

ao distrito Sede.

9

Figura 8 – Distritos de Bento Gonçalves

Figura 9 – Distritos de Bento Gonçalves e urbanização

Conforme informações disponíveis no site da Prefeitura Municipal de Bento Gonçalves, a área

urbana se divide em 46 bairros.

10

1. Aparecida 2. Barracão 3. Borge 4. Botafogo

5. Caminhos da Eulália 6. Caravaggio 7. Centro 8. Cidade Alta

9. Cohab 10. Conceição 11. Cruzeiro 12. Eucaliptos

13. Fátima 14. Fenavinho 15. Humaitá 16. Imigrante

17. Industrial 18. Jardim Glória 19. Juventude da Montenegro

20. Liorsul 21. Maria Goretti 22. Merlot 23. Municipal

24. Nossa Senhora do Carmo 25. Ouro Verde 26. Planalto

27. Pomarosa 28. Pradel 29. Progresso 30. Salgado

31. Santa Helena 32. Santa Maria 33. Santa Rita 34. Santo Antão

35. São Bento 36. São Francisco 37. São João 38. São Roque

39. São Valentim 40. São Vendelino 41. Unicersitário 42. Verona

43. Vila Nova 44. Vinhedos 45. Vinosul 46. Zatt

Figura 10 – bairros de Bento Gonçalves

11

1.1.5. Aspectos socioeconômicos

Indicadores de desenvolvimento socioeconômico

Bento Gonçalves pode ser considerada uma cidade com alto desenvolvimento socioeconômico.

O primeiro indicador analisado foi o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), que

é uma medida composta de indicadores de três dimensões do desenvolvimento humano:

longevidade, educação e renda. Varia de 0 a 1. Quanto mais próximo de 1, maior o

desenvolvimento humano. Em 2010, O IDHM foi calculado em 0,7783, colocando Bento

Gonçalves na 145ª posição no País

Outro índice utilizado para a avaliação do desenvolvimento municipal foi Índice de

Desenvolvimento Socioeconômico (IDESE), que é formado por três blocos de indicadores:

educação, renda, e saúde. Como se pode ver no mapa (municípios em azul), Bento Gonçalves

faz parte de um seleto grupo de municípios no Rio Grande do Sul com índice de desenvolvimento

alto, ou seja, acima de 0,800. Para o ano de 2012, o IDESE de bento Gonçalves foi calculado em

0,833, enquanto a média do Rio Grande do Sul ficou em 0,7444.

Figura 11 – IDESE 2012 para os municípios do Rio Grande do Sul Fonte: Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul http://www.scp.rs.gov.br/atlas

Por fim, outro indicador do alto nível de desenvolvimento do município é o Índice FIRJAN de

Desenvolvimento Municipal (IFDM), divulgado em 2014, no qual Bento Gonçalves ficou em

3 Fonte: PNUD – Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/Ranking-IDHM-Municipios-2010.aspx 4 Fonte: FEE/Núcleo de Indicadores Sociais e Ambientais.

12

segundo colocado no ranking estadual, e em 49º no nacional, com 0,8589 pontos5 (ano-base

2011). O IFDM é calculado pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN),

com objetivo de avaliar o desempenho socioeconômico dos municípios brasileiros, avaliando

indicadores de educação, saúde emprego e renda.

Dados demográficos

Conforme dados do IBGE, a população total no último Censo, em 2010, era de 107.278

habitantes. Descontando os habitantes que hoje fazem parte do município de Pinto Bandeira, a

população total em Bento Gonçalves, em 2010, era de 104.098 habitantes6. Em 2000, a

população era de 88.911. Ou seja, o crescimento populacional entre 2000 e 2010 foi de cerca de

17%. Outro dado interessante é que 11.0297 pessoas declararam, no Censo 2010, não residir em

Bento Gonçalves em 2005. Ou seja, existe um fluxo migratório em direção ao município.

No último censo, a população urbana correspondia a 94% da população total do município, valor

acima da taxa de urbanização nacional, que para o mesmo ano, era de 84%. Percebe-se que a

população rural vem decaindo, tanto em números absolutos, como em percentual, conforme

demonstrado no gráfico a seguir:

2000 2010

URBANA 81.260 91% 97.864 94%

RURAL 7.651 9% 6.234 6%

TOTAL 88.911 100% 104.098 100%

Tabela 2 – População em Bento Gonçalves, em números absolutos e porcentagem Fonte: IBGE – Censo 2000 e Censo 2010

A densidade demográfica bruta em Bento Gonçalves era de 369,8 habitantes por quilômetro

quadrado, em 2010. As Figuras mostram a distribuição das densidades populacionais por setor

censitário na área urbana (em habitantes por hectare), em 2000 e 2010, respectivamente.

Percebe-se um aumento significativo da concentração populacional em pontos específicos,

principalmente nos eixos da RS-444 e da RS-470.

Quanto à densidade habitacional, isto é, a densidade de domicílios, computada em número de

domicílios particulares permanentes por hectare, percebe-se a intensificação da ocupação no

centro e arredores, bem como o surgimento de novos locais com densidades acima de 20 e 50

domicílios por hectare. Alguns desses locais dizem respeito a aglomerados subnormais.

5 Fonte: Sistema FIRJAN http://www.firjan.org.br/ 6 Nota técnica: os mapas, dados e estatísticas apresentados neste capítulo, tanto do Censo 2000 como 2010, consideram apenas os setores censitários do município de Bento Gonçalves, ou seja, os setores que hoje fazem parte de Pinto Bandeira foram excluídos. 7 Fonte: IPEAGeo, com base nos dados do Censo 2010, do IBGE

13

Figura 12 – Densidade populacional, conforme Censo 2000 e 20108

Figura 13 – Densidade de habitacional, conforme Censo 2000 e 20109

8 Nota técnica: o mapa foi montado a partir de dados do IBGE, Censo 2000 (Planilha Morador, variável V0239) e Censo 2010 (Planilha Pessoa13, variável V002) 9 Nota técnica: o mapa foi montado a partir de dados do IBGE, Censo 2000 (Planilha Domicílios, variável V0003) e Censo 2010 (Planilha Básico, variável V001)

14

Setor especial de aglomerado subnormal é o

conjunto constituído por um mínimo de 51

domicílios, ocupando ou tendo ocupado, até

período recente, terreno de propriedade alheia

(pública ou particular), dispostos, em geral, de

forma desordenada e densa, e carentes, em sua

maioria, de serviços públicos essenciais.

O último Censo Demográfico classificou 11 setores

censitários como aglomerados subnormais, cuja

distribuição espacial sugere a existência de 5

núcleos, como se pode ver no mapa ao lado.

Alguns deles coincidem com os locais de mais alta

densidade populacional e habitacional.

A população total destes aglomerados é de 7.099

habitantes, ou seja, correspondem a 7% da

população total de Bento Gonçalves

Figura 14– aglomerados subnormais

Conforme dados do IBGE, o número de domicílios particulares permanentes aumentou de

26.542, no ano 2000, para 35.503, em 2010, o que representa um incremento de

aproximadamente 33%. É um aumento bem acima do crescimento populacional, que foi de 17%.

A média de moradores por domicílio diminuiu, de 3,33, no ano 2000, para 2,91, em 2010.

No ano 2000, dos 88.911 moradores de Bento Gonçalves, 62% residia em casas e 38% em

apartamentos10. Os dados divulgados em 2010, para este tema continham inconsistências que

não permitiram a comparação, por isso não constam nesse relatório.

No quesito condição de ocupação11 percebe-se que, em 2000, 71% dos domicílios

correspondiam a imóveis próprios quitados, enquanto 6% a imóveis próprios em processo de

aquisição e 17% a imóveis de aluguel. Em 2010, a principal diferença ocorreu no aumento da

porcentagem de domicílios alugados, que subiu para 23%, embora o número absoluto de

imóveis próprios, tanto quitados como em aquisição também tenha subido.

10 Fonte: IBGE, Censo 2000 (Planilha Morador, variáveis V0242 a V0244) 11 Nota técnica: neste caso, foram utilizados dados disponíveis na base de dados do IPEAGeo, portanto os valores incluem os domicílios de Pinto Bandeira, e por isso os valores totais de domicílios apresentam diferenças em relação aos dados apresentados anteriormente.

15

Gráfico 3 – Condição de ocupação, nos anos 2000 e 2010 (em porcentagem de domicílios)

Gráfico 4 – Condição de ocupação, nos anos 2000 e 2010 (em número de domicílios)

Segundo dados da Sinopse12, do Censo 2010, a porcentagem de domicílios de uso ocasional –

que geralmente são aqueles domicílios utilizados para descanso em fins de semana, férias ou

outro fim – era de apenas 3%, enquanto que no Rio Grande do Sul é de 7%. Outros municípios

com vocação turística costumam ter alta taxa de domicílios de uso ocasional, como por exemplo,

Gramado, cuja taxa é de 25%. A porcentagem de domicílios vagos, isto é, aqueles sem morador

na data de referência, também é baixa em Bento Gonçalves. Apenas 5% dos seus domicílios

estavam vagos, provavelmente imóveis abandonados ou para venda ou aluguel; enquanto que

a taxa de domicílios vagos no Rio Grande do Sul é de 8%.

1.1.6. Economia, emprego e renda

A economia em Bento Gonçalves é baseada nos setores de serviços e indústria, sendo a

agropecuária um setor com pouca participação, em termos de participação no PIB do município.

Observando o gráfico com a evolução de cada componente do PIB, entre 2000 e 2012, percebe-

se que a agropecuária mantém participação baixa, a indústria sofre uma estagnação a partir de

12 Nota técnica: aqui foram utilizados dados da Sinopse, do Censo 2010, e os números incluem os domicílios de Pinto Bandeira.

66%

7%

23%

4%

Condição de ocupação - 2010

Próprio quitado

Próprio em aquisição

Alugado

Cedido

19.203

1.568

4.591

1.714105

23.836

2.541

8.059

1.53587

Próprio quitado Próprio emaquisição

Alugado Cedido Outra condição

2000 2010

71%

6%

17%

6%

Condição de ocupação - 2000

16

2010 e o setor de serviços sobe bem acima dos demais setores. O setor de serviços teve

participação de 53% no PIB, em 2012.

Gráfico 5 – evolução nos componentes do PIB, em Bento Gonçalves, entre 2000 e 201013.

O município de Bento Gonçalves se destaca e é reconhecido, mais especificamente, nos setores

vitivinícola, moveleiro e turístico. Os setores vitivinícola e turístico são fortemente associados às

características naturais e culturais da região. Já o setor moveleiro, assim como outras atividades

industriais, requer disponibilidade de espaço físico para implantação de fábricas e facilidades de

escoamento da produção. Tanto o espaço físico como a mobilidade são dois dos principais

gargalos ao crescimento do município, especialmente devido às suas condições topográficas,

que impõem sérias limitações à urbanização.

Segundo dados disponibilizados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, o número

de pessoas ocupadas, em 2010, foi de 60.926.

Quanto a renda, conforme dados do último Censo, do IBGE, a faixa predominante entre os

responsáveis por domicílios particulares permanentes é a de 1 a 3 salários mínimos, com 54%.

Cerca de 13% dos responsáveis declararam possuir rendimento nominal mensal superior a 5

salários mínimos, e cerca de 17% declararam não ter renda ou ter renda de até 1 salário mínimo.

Gráfico 6 – Rendimento nominal mensal dos responsáveis por domicílios particulares permanentes, no ano 2010.14

13 Nota técnica: gráfico construído a partir de dados disponíveis no site FEE Dados 14 Nota técnica: o gráfico foi montado a partir das variáveis V001 a V010 da Planilha Responsável Renda, do Censo 2010, excluindo os setores censitários de Pinto Bandeira.

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2000 2006 2010 2012

agropecuária

indústria

serviços

impostos

6%11%

54%

16%

10%3%

sem renda

até 1 s.m.

1 a 3 s.m.

3 a 5 s.m.

5 a 10 s.m.

mais de 10 s.m.

17

Quanto ao somatório do total de rendimento nominal mensal das pessoas responsáveis,

percebe-se um aumento de cerca de 65% entre os anos 2000 e 2010, pois passou de R$

34.696.407,5615 para R$ 57.314.895,00. Para analisar a distribuição espacial da renda, foi

calculada uma renda média de cada setor censitário, dividindo o total de rendimento nominal

mensal dos responsáveis pelo número de pessoas responsáveis do setor. Analisando os

resultados em mapas, no ano 2000, percebe-se um núcleo com renda média bem alta, nos

bairros Centro, Cidade Alta e São Bento. No ano 2010, percebe-se uma diluição maior da renda

média, sendo que os bairros com renda média mais alta são Centro, Cidade Alta, São Bento e

Santo Antão. Cruzeiro e Barracão apresentam núcleos com baixíssima renda.

Figura 15 –Renda média das pessoas responsáveis do setor, conforme Censo 2000 e 201016

15 Nota técnica: A renda total de 2000 foi atualizada a valores de 2010 para fins de comparação. Utilizou-se o Índice Geral de Preços do Mercado - IGP-M (Fundação Getúlio Vargas - FGV). O período entre os dois Censos de julho/2000 a junho/2010 apresentou inflação acumulada de 132,65%, sendo este o índice utilizado para a correção dos valores. Fonte: http://economia.uol.com.br/financas-pessoais/calculadoras/2013/01/01/indices-de-inflacao.htm 16 Nota técnica: os mapas foram montados a partir de dados do IBGE, Censo 2000 (Planilha Responsável1, variável V0623, de total do rendimento dos responsáveis, atualizado pela inflação e dividido pela variável V0003, da Planilha Domicílio, que se refere ao número de pessoas responsáveis por domicílio particular permanente no setor) e Censo 2010 (Planilha Responsável Renda, variável V022, de total do rendimento, dividido pela variável V001, da Planilha Básico, que se refere ao número de pessoas responsáveis por domicílio particular permanente).

18

1.2. O Sistema Espacial

As análises urbanísticas foram conduzidas mediante a elaboração de um sistema espacial assim

composto:

1.2.1 COMPONENTES

Há uma base espacial bastante desagregada, denominada mapa nodal. Este define como

entidades espaciais elementares os nós – intercessões viárias, extremidades de vias e,

eventualmente, pontos de inflexão aguda. Dessa forma, cada esquina ou extremidade de rua é

um componente, conectado a outros do sistema espacial por trechos de via. Cada nó é, na

verdade o centroide de uma pequena zona urbana, como mostra a figura.

Figura 16: Mapa nodal de bento Gonçalves, composto por 2298 nós e abrangendo a totalidade da área urbana e Vale dos Vinhedos.

Há uma população, descrita por extratos socioeconômicos, distribuída espacialmente e alocada

à base espacial (nós) segundo a base do IBGE. Assim toda a população da cidade está contida no

sistema segundo a quantidade de habitantes de cada extrato socioeconômico encontrada em

cada microzona polarizada por cada nó do mapa nodal.

Há um conjunto de atividades, como comerciais/serviço, industriais, etc., descritas segundo

critérios quantitativos específicos, e também alocadas ao mapa nodal. Atividades

comerciais/serviço foram computadas segundo a extensão de vias ocupadas com a atividade,

19

tomando, assim, o metro linear de testada como unidade. Atividades industriais foram

computadas segundo módulos de área ocupada; o módulo adotado foi de 300m2.

Há ainda um conjunto de equipamentos, como escolas, hospitais, postos de saúde, praças e

parques, equipamentos especiais, como administração pública, equipamentos esportivos, etc.

os equipamentos foram computados por unidades encontradas no tecido urbano.

Todos os componentes socioeconômicos, ou seja, população, atividades e equipamentos, além

de quantificados como descrito acima, receberam um peso, ou um valor numérico que responde

por sua importância na constituição da estrutura urbana. Assim, população, como base dessa

hierarquia, recebeu peso 1, enquanto equipamentos como escola receberam peso 100,

hospitais 200, e assim por diante.

Figura 17: Mostra um determinado nó do sistema, as opções de carregamento de atributos socioeconômicos (RES = residentes), bem como seu carregamento ( 112 residentes da categoria D)

1.2.2. RELAÇÕES ENTRE COMPONENTES

Os componentes da base espacial (nós) são relacionados entre si por conectividade – dois nós

adjacentes ligados por um trecho de rua estão, por definição, conectados entre si. As conexões

entre nós adjacentes foram computadas de duas formas complementares: uma medida de

distância geodésica, equivalente à distância física entre os nós, e uma medida topológica,

equivalente a um valor de face de um (1). Medidas de distância geodésica são apropriadas para

análises em que a operação do sistema urbano é o foco, enquanto que medidas topológicas são

usadas em situações de verificação de relações estruturais.

A população, as atividades e os equipamentos são relacionados entre si por tensão – tensão

pode ser definida como o potencial de interação existente entre pessoas e atividades existentes

nos nós. Tensões podem ser genéricas, situação em que todos os atributos de população,

20

atividades e equipamentos de um nó são somados e então multiplicados pela soma de todos os

atributos de outro nó do sistema, ou específicas, situação em que apenas atributos escolhidos

são computados. Nesta situação, normalmente se associa população e atividade, ou seja, para

cada par de nós a tensão é a relação entre populações existentes em ambos e atividades

também neles localizadas. Por aí pode-se entender que para um par qualquer de nós pode haver

várias tensões, dependendo da quantidade de atividades e equipamentos de naturezas

diferentes forem ali encontrados.

1.2.3. INTERAÇÕES ENTRE COMPONENTES E RELAÇÕES

Por interação se entende a associação sistêmica de cada componente a todos os demais, tanto

na dimensão espacial quanto na dimensão socioeconômica. Essa associação revela a hierarquia

do sistema, sob diferentes ângulos e pode descrever o potencial de desempenho do sistema, no

que ser refere às suas funções vitais. Uma das interações mais fundamentais dos sistemas

espaciais é a acessibilidade, definida como medida de distância relativa entre cada nó e todos

os demais (somatório, ou média de distâncias geodésicas ou topológicas). Acessibilidade

descreve diferenciação espacial de forma bastante aguda, produzindo um ranking de hierarquia

espacial. Está suficientemente demonstrado por pesquisa que a acessibilidade urbana é um

fator de indução importante, na forma de potencialidade para afetar distribuição de percursos,

uso do solo e valor da terra. Acessibilidade urbana é modificada por inclusão/exclusão de nós

ou de conexões, ou ainda, artificialmente por congestionamento ou inclusão de meios de

transporte.

Figura 18: Mapa descrevendo um núcleo de acessibilidade do sistema.

Outra interação relevante é denominada centralidade, definida como medida de distribuição

espacial de tensões do sistema. Dado que todo par de nós realiza uma tensão entre si, derivada

21

dos atributos de cada um, a centralidade mede a distribuição, primeiro, da tensão de cada par

de nós entre todos os nós que compõem a conexão ou conexões do par, e, segundo, a

distribuição de todas essas parcelas de tensão entre todos os nós do sistema. Centralidade

descreve diferenciação espacial de forma elaborada, considerando a potencial troca entre cada

componente espacial e todos os demais, decorrente tanto de sua posição no sistema quanto da

existência de diferentes atributos nos nós. Centralidade urbana é modificada tanto por

modificação da rede de nós, quanto por inclusão ou exclusão de população, atividades ou

equipamentos.

Uma outra interação relevante é denominada polaridade, definida como uma medida de

distribuição espacial de tensões específicas do sistema. Dado que os componentes

socioeconômicos do sistema incluem, de um lado, população, e de outro atividades e

equipamentos polarizadores, esta medida associa os residentes de cada nós a atividades ou

equipamentos escolhidos no demais nós do sistema, produzindo uma medida altamente

discriminante.

Figura 19: Mapa mostrando uma medida de centralidade do sistema, descrito por frequências.

Finalmente oportunidade espacial, definida como uma medida de acesso a bens e serviços por

uma população, descreve justamente a hierarquia do sistema baseado no cômputo da distância

de cada nó residencial a todos os nós que contenham um serviço ou bem específico.

De cada medida isolada das descritas acima é possível extrair descrições estruturais e operativas

do sistema urbano, as quais, comparadas com medidas semelhantes obtidas em momentos

diferentes da evolução do sistema produzem ainda outras análises, capazes de representar a

mudança ocorrida, segundo diferentes óticas. Estas análises, precedidas pela apresentação de

características fundamentais do sistema espacial Bento Gonçalves, é que segue.

22

1.2.4. A Acessibilidade da rede viária

A acessibilidade foi calculada para o mapa nodal, tomando distâncias geodésicas, e considerou

todos os pares de nós possíveis no sistema de 2298 nós e 3050 arestas, ou conectores.

23

Figura 20 – Acessibilidade. Os nós marcados em vermelhos constituem a região urbana mais acessível, diminuindo para o laranja, amarelo, verde. Em azul os menos acessíveis

Os resultados para a medida de acessibilidade global (Rn) mostram que o núcleo mais

interno da malha da cidade, (bairros Centro, Cidade Alta, S. Bento, S. Francisco, Planalto,

Progresso e Maria Goretti) tem vantagens em termos de proximidade ao conjunto da

cidade.

Nessa mancha interna de alta acessibilidade verifica-se também descontinuidades na

porção norte (bairro Humaitá), oeste (Juventude) e sul (Botafogo). A topografia

acidentada é fator importante nas descontinuidades viárias que repercutem em

aumento de distâncias.

A Figura abaixo destaca o conjunto dos 77 nós que detém 5% da acessibilidade

acumulada. Observa-se a importância do Centro e região dos bairros Humaitá e Borgo

neste ranking.

Figura 11 – Em vermelho os 5% da rede viária mais acessíveis

24

A Acessibilidade da rede viária na escala local

A acessibilidade pode ser medida localmente, a diferentes raios de alcance; essas medidas

servem para identificar locais da rede viária urbana com privilégios locacionais e, assim,

potencialmente mais disponíveis para sediar funções polarizadoras e para formação de centros

secundários.

Quando se toma a medida de proximidade ao entorno próximo (raio de menos que 300

metros) verifica-se que a malha da cidade favorece diversos núcleos com potencial de

centros locais: na Cidade Alta, São Bento, Botafogo. Ao sul, Santo Antão e Santa Helena.

Ao norte Progresso, São Roque e Ouro Verde.

Figura 22 – Acessibilidade Local (R3), à esquerda mapa nodal e à direita visualização por interpolação com marcação dos bairros

A Deformação da rede viária medida pela acessibilidade

Por deformação da rede viária se entende quão distante de uma rede de malha retangular

perfeita a cidade se encontra. Redes viárias que apresentam grande deformação normalmente

são exageradamente hierárquicas e tendem a restringir a circulação de veículos e pessoas,

mostrando zonas de maior segregação espacial. O gráfico abaixo mostra a comparação da

medida de acessibilidade de Bento Gonçalves, em vermelho, comparada com uma medida

25

teórica de uma cidade ideal, constituída a partir de uma grelha retangular inteiramente

conectada. Como se pode ver, pelo menos 40% da rede viária da cidade apresenta valores acima

dos da rede de controle, com valores que chegam a 12% mais altos. Isso sugere uma rede urbana

razoavelmente equilibrada, embora apresentando trechos de grande dominância sobre o

restante da rede, certamente trechos da rodovia RS470 e alguns trechos em que a topografia

impõe limitações à rede viária.

Medidas de

rede

Estatística Valores reais

(T1)

Valores de

controle

Acessibilidade Média 107,42 109,07

Desvio padrão 19,74 13,23

Tabela 3: Estatística da acessibilidade comparada

Gráfico 7: Curvas de acessibilidade comparada

1.2.5. A Distributividade da rede viária

Distirbutividade é um atributo das redes relacionada à quantidade de percursos possíveis entre

pares de localizações aleatórias. Distirbutividade está associada à distirbuição de fluxos em

redes viárias. Sua medida varia entre 0 e 1, onde valores próximos de 1 indicam boa

distributividade. A medida é tomada pelo cômputo do número de ciclos (percursos ou circuitos

fechados) existentes na rede viária em estudo, comparado com o número de ciclos existentes

numa rede teórica em forma de grelha retangular completamente conectada. O índice de

distributividade de Bento Gonçalves é 0,2, ou seja, sua rede viária possui apenas 20% das

conexões verificadas numa grelha perfeita com o mesmo número de nós. É um valor muito baixo

para uma cidade cujo sistema viário tem capacidade restrita e reflete a dificuldade de circulação

em Bento, bem como a sobrecarga de algumas vias e do centro histórico.

26

Figura 23: Demonstrativo do cálculo de distributividade: à esquerda grelha retangular conectada, com 42 nós e 30 ciclos, à direita um arranjo com os mesmos 42 nós, mas apenas 15 ciclos, apresentando um índice de distributividade de 0,5, onde se vê o sistema labiríntico que se cria.

1.2.6. A Centralidade da rede viária

A centralidade foi calculada com base no mapa nodal, no qual os nós contém atributos

relativos a população, comércio & serviços, equipamentos de saúde, esporte, lazer,

educação e cultura e consumo, indústrias e algumas funções especiais. Todos esses

atributos foram considerados em dois momentos distintos, o primeiro correspondendo

ao primeiro ano de vigência do atual Plano Diretor, 2007, e o segundo o ano de 2014. O

mapa nodal de base também foi, na verdade, considerado nesses dois momentos,

embora as diferenças na rede viária tenham sido desprezíveis.

A população, extratificada por 5 categorias socioeconômicas (renda), é a dos censos de

2000 e 2010, distribuída pelos nós a partir dos setores censitários. Dados sobre comércio

e serviços são os fornecidos pelo Ipurb, assim como equipamentos de diferentes tipos.

Indústrias foram identificadas mediante levantamento efetuado pela equipe. Os

primeiros cálculos realizados foram os da chamada centalidade planar, onde os

atributos são considerados distribuídos homogeneamente pela rede. Com isso se

procura identificar os graus de dependência do sistema à rede viária, que sempre

desempenha papel importante.

A Centralidade Planar global evidencia espaços com potencial importante nas ligações

da malha urbana, as vias encurtadoras de caminho. Destacou-se fortemente o eixo

norte-sul da RS 470. Como eixo leste oeste, a Fiorelo Bertuol no Bairro Progresso. Pode-

se considerar que a rede por si só, sem considerar a topografia, forma um padrão

fragmentado de Centralidade, comprometendo a interação entre as partes. Mais

relevante é o padrão de centralidade associado à rodovia RS 470, que revela

dependência da vida urbana à citada rodovia, resultando em tráfego misturado,

congestionamento e perigo.

27

Figura 24 – Centralidade Planar, os nós vermelhos são os mais centrais, seguidos dos laranjas e amarelos

28

A estrutura espacial urbana: Centralidade Ponderada

A seguir foram processados os cálculos de centralidade ponderada, onde todos os atributos

foram computados segundo suas quantidades, tipos e localizações reais.

Figura 25: Centralidade Ponderada Global, representada por valores interpolados

29

Figura 26 – Centralidade Ponderada global. Nós marcados em vermelhos são os mais centrais, seguidos dos laranjas e amarelos

Quando o modelo passa a considerar não apenas a malha da cidade mas também a

localização e importância dos usos do solo (Centralidade ponderada) verifica-se que o

Centro aparece com mais destaque. A Figura destaca três eixos com alta centralidade.

30

No sentido norte-sul, em azul a RS 470 que apresenta centralidade regional e o eixo da

Av. Osvaldo Aranha (em vermelho) que costura o Centro mais diretamente a várias

centralidades de importância urbana. Em amarelo, destaca-se um dos poucos eixos de

centralidade global no sentido leste-oeste (Cidade alta, São Bento, Planalto). No entanto

esse último eixo é fragmentado (não contínuo) em temos da sua conexão (vias).

Figura 27 – Detalhe do eixo leste-oeste de centralidade global, à esquerda mapa nodal e à direita visualização por interpolação de valores

As Figuras 26 e 27 mostram detalhe de alguns trechos de vias de importância global no

sentido leste-oeste: 10 de novembro, Tv. Silva Paes, Visc. de São Gabriel, Tv Manaus, 13

de Maio, Planalto, Tietê, Gen. Goes Monteiro e Mal. Castelo Branco.

Observa-se a falta de articulação clara entre essas zonas.

Deformação do sistema espacial

Similar à acessibilidade, que revela graus de deformação da rede viária, a centralidade

é capaz de revelar deformação do sistema espacial como um todo; o gráfico abaixo

mostra a influência que a distribuição espacial da população e das atividades produtivas

causam no sistema (linha azul, comparada com um sistema teórico com mesmo número

de nós, conectada e tendo população e atividades homogeneamente distribuídas).

31

Gráfico 8: Gráfico da deformação da rede urbana medida por centralidade

A tabela abaixo resume os valores encontrados nesta comparação.

Tabela 3 – Comparação entre o sistema Bento Gonçalves e uma grelha de controle homogênea

Medidas de

rede

Estatística Valores reais

(T1)

Valores de

controle

Centralidade Média 1.136,72 1.104,02

Desvio padrão 2.303,63 556,28

Tabela 4: Estatística da centralidade comparada

Pode-se observar que para a Centralidade, o traçado da cidade gera muito mais hierarquia do

que uma grelha regular, expresso num desvio padrão quatro vezes maior. Isto indica uma malha

bastante deformada que cria forte hierarquia na ligação entre as partes. O centro comercial e

algumas poucas vias desempenham papel importante na organização de todo o sistema.

As Centralidades Locais

A centralidade urbana ocorre a diferentes escalas, simultaneamente; para descrever este

processo foram realizadas medições de centralidade a diferentes abrangências: raios de 250

metros, 500 metros, 1000 metros, 1500 metros e global. Raio de 250 metros deveria mostrar as

menores hierarquias possíveis, 500 metros revelaria aqueles nós que controlam o tecido urbano

na escala do pedestre. Enquanto na menor escala muitos dos nós mais centrais coincidem com

a área do centro histórico (figura 30), paradoxalmente, a maioria dos de 500 metros se

encontram justamente sobre a rodovia (quadriláteros rosa na figura 310A). Os nós interiores ao

tecido urbano, porém na prática mais importantes, marcados em azul, abrangem áreas do

centro histórico, ao longo da antiga rodovia e derivações a Leste. Sua distribuição pode ser

considerada boa na região urbana mais central e Norte, entretanto pode-se facilmente notar

ausência de referências de centralidade nas extensas áreas a Sul.

32

Figura 28 – Centralidade Ponderada com raio de alcance de 250 metros, à esquerda representação nodal, à direita visualização por interpolação de valores, marcando os bairros

Raio de 1000 metros revelaria centros secundários de importância urbana, ou seja, centros que,

mesmo não concorrendo com o centro principal, oferecem alternativas de serviço aos

habitantes, localização de atividades aos agentes econômicos e de emprego a trabalhadores do

setor de serviços. Como se pode ver na figura 30B, nessa escala já o centro histórico domina

totalmente o sistema, visto que a segunda e terceira áreas de concentração são praticamente

anexas a ele, formando uma unidade contínua.

Para o raio de 1500 metros a estrutura de centro único se repete praticamente sem modificação

(figura 30C). Mais interessante é o que revela a figura 30D, de centralidade global, no qual se

percebe três padrões de extensão do centro histórico, um primeiro justamente para o Sul, área

que apareceu na centralidade local destituída de importância. Isso se deve principalmente pelo

peso da população ali localizada que, no cômputo de sua relação com os serviços localizados no

centro histórico, conferem aos nós de ligação importância até então não descrita. O segundo

padrão é para o Norte, ao longo da av. Oswaldo Aranha, mas com menos ênfase. O terceiro,

ainda apenas insinuado, é para Leste na direção da via gastronômica, emergente.

33

A B

C D

Figura 29: Mapas de centralidades locais. O mapa A descreve os centros locais num raio de 500 metros, o B deveria revelar os centros de bairro (raio de 1000 metros) mas na verdade mostra a ausência deles e a

34

dominância do centro principal. O mapa C, de raio 1500 metros confirma a força do centro principal e o D descreve a ramificação que o centro histórico experimenta, para Sul, Norte e Leste.

O gráfico abaixo confirma o apresentado nos mapas, a linha que descreve os nós mais centrais

desde o ponto de vista local (500 metros, linha azul) é a única que consegue se destacar do

padrão imposto pela centralidade de maior escala (linha amarela).

Gráfico 9: Plotagem das curvas de núcleos de centralidades locais, mostrando a convergÇencia para a formação global já a partir de raios de abrangência de 1000 metros (linhas vermelha, cinza e amarela)

Esta análise revela, em primeiro lugar, o papel protagonista que a rodovia estadual exerce sobre

a cidade, não apenas separando-a em duas partes dificilmente intercomunicáveis, mas também

provendo centralidades parciais e ainda canalizando boa parte dos fluxos urbano-urbano

gerados pelo sistema. Estas centralidades, entretanto, já que baseadas em localizações

privilegiadas e atividades especializadas, pouco servem à população, desde o ponto de vista de

serviços, comodidade e animação urbana, embora possam ter grande relevância no

desempenho econômico e na oferta de empregos. Em segundo lugar, mostra uma formação

monocentral ainda forte, que polariza toda a cidade e distribui desigualmente o suporte de

serviços e empregos do setor terciário, deixando notadamente a região Sul da cidade

relativamente desguarnecida. Em terceiro, sugere alguns vetores de extensão linear do centro

histórico dignas de observação. A Sul, ao longo do eixo 13 de Maio, ao Norte, ao longo do eixo

Oswaldo Aranha, e a Leste, ao longo do eixo Assis Brasil. Tanto a Norte quanto a Leste se observa

descontinuidades do sistema viário, provavelmente devidas a acidentes do terreno. Também se

observa a virtual falta de vias concorrentes (paralelas) às que aparecem como vetores de

desenvolvimento de centralidade urbana.

Os resultados apontam a dominância do Centro como principal polo de consumo e

empregos. Nessa escala local, o eixo norte-sul é fortemente destacado, costurado pela

Osvaldo Aranha e sua continuação norte. Ao sul as centralidades locais aparecem na

Cidade Alta, São Bento, e Botafogo. Interessante notar que essas centralidades norte-

sul ocorrem de maneira mais interiorizada (fora da RS 470). Fora desse eixo, o bairro

Planalto de destaca como centralidade local, além do Fenavinho.

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57

centralidade 6-12-18-n, 2,5%

r6 - CR r12 - CR r18 - CR rn - CR

35

1.2.7. O crescimento T0 e T1

O gráfico 10 compara os resultados da Centralidade ponderada em 2007 e 2014. A

diferença na base espacial entre ambos foi o surgimento de apenas 7 espaços. Nos

carregamentos houve bastante diferença, sendo que a demanda considerou dados de

população e renda do Censo de 2000 e de 2010. Também se procurou atualizar os

carregamentos da oferta, de acordo com os perfis de crescimento das atividades

econômicas do município no período considerado. Os resultados mostram um

crescimento dos valores de Centralidade no período.

Gráfico 10: Comparação entre os rankings da Centralidade ponderada em 2007 e 2014

A Centralidade média cresceu 213% de T0 para T1. Analisando do ponto de vista de

cada espaço, houve várias alterações de ranking entre T0 e T1, indicando perdas e

ganhos de Centralidade.

A população residente: mudanças entre T0 e T1 do ponto de vista do modelo

Gráfico 11: Evolução da renda média do responsável nos espaços

36

Tabela 4: Classificação sócio-econômica adotada

Intervalo de renda

(salários-mínimos)

Faixa de renda média do

responsável

Entre 0 e 1 Muito baixa

Mais que 1 até 3 Baixa

Mais que 3 até 5 Média Baixa

Mais que 5 até 10 Média

Mais que 10 até 15 Média Alta

Fonte: com base em DIEESE

Numa análise quantitativa preliminar, pode-se observar que a quantidade de espaços

ocupados pela população com renda baixa diminuiu entre 2000 e 2010, enquanto que

houve aumento de espaços ocupados por classes média e média-baixa.

Isso aponta para um crescimento da renda da cidade no período associado a uma

possível melhoria dos espaços de moradia.

1.2.8. POLARIZAÇÃO

A análise de polarização procura evidenciar a distribuição espacial de fluxos específicos desde

localizações residenciais escolhidas até destinos particulares. Com isso é possível delinear o

stress sofrido por partes do sistema viário urbano em função desses fluxos.

No primeiro mapa está destacada a polarização exercida pelo comércio geral da cidade. Foram

incluídos como origens todas as localizações residenciais, com suas respectivas populações, e

como destinações todos os nós contendo atividade comercial e de serviço. A simulação

demonstra que a rodovia RS 344 detém papel muito importante, sendo um dos principais canais

de funcionamento urbano da cidade. As avenidas Oswaldo Aranha e 13 de Maio são igualmente

de grande significado, além de diversos nós no e ao redor do centro histórico.

Já o segundo mapa, que explora a polarização dos postos de trabalho, associados à população

trabalhadora corrobora a completa dominância da rodovia estadual no sistema de circulação

urbana da cidade. Quando apenas as indústrias são consideradas, essa dominância passa a ser

quase absoluta (terceiro mapa).

Para equipamentos de educação o cenário não se altera muito, dá para perceber como a

Universidade, que foi representada em nosso sistema de forma destacada, atrai e interioriza

fluxos, no seu entorno mais próximo, mas ainda sobrecarrega a rodovia.

37

Figura 30: Mapa de polarização para atividade de consumo (comércio e serviços); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.

38

Figura 31: Mapa de polarização para trabalho (empregos no comércio, serviços e indústria); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.

39

Figura 32: Mapa de polarização para trabalho na indústria; nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.

40

Figura 33: Mapa de polarização para educação (considerados os usuários dos equipamentos de educação); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.

41

Figura 34: Mapas de polarização para pontos notáveis. À esquerda o padrão de fluxo convergindo ao pórtico de acesso da cidade, à direita o padrão de acesso ao centro da cidade (esquina da prefeitura); nós marcados em vermelho são os que mais concentram fluxos relativos à dinâmica examinada.

Esta análise sugere que aparte a rodovia RS 470, as demais vias urbanas que canalizam fluxos e

são assim responsáveis por boa parte da circulação viária urbana são igualmente centrais, ou

seja, são localização de atividade comercial importante. Essa característica, dada a peculiaridade

do relevo e consequentemente do sistema viário da cidade, mostra um alto grau de dependência

do sistema urbano de poucas vias já comprometidas em suas funções de circulação de passagem

pela atividade comercial (tráfego local lento) e transporte público.

O eixo RS 470 tem importância na escala global, atrai empregos e tensiona a estrutura a cidade.

O seu potencial ficou demonstrado em várias das medidas aqui apresentadas. Esta via tende a

atrair urbanização, atividades industriais, serviços, habitação de menor renda. Por ser rodovia,

apresenta conflito de pedestres e veículos e tem fraca integração na malha urbana.

O eixo da Osvaldo Aranha/ Dez de Novembro tem igualmente importância, particularmente

como ligação com a região Norte, atrai empregos e aponta forte potencial de crescimento neste

vetor. O bairro Planalto tensiona um crescimento a leste e já parece se constituir numa

centralidade local.

No que se refere às conexões viárias, os resultados apontaram que faltam percursos contínuos

ou anéis fechados com alta centralidade global. A consequência disso é o uso de trechos de vias

locais por fluxos de carga e ruas estreitas desempenhando a função de arteriais e coletoras. A

42

topografia acidentada e seus impactos na fragmentação da malha viária condicionam as

conexões nas escalas local e global.

1.2.9. CONCLUSÕES SINTÉTICAS DA ANÁLISE ESPACIAL

Uma vez explicitadas as análises acima, as seguintes conclusões podem ser emitidas:

1. Em relação à centralidade: o centro comercial e histórico está relativamente confinado por

sítios de topografia desfavorável, tendo apenas continuidade na direção Leste. Não obstante,

por razões históricas, há prolongamento na direção Norte, mas confinado à via de tráfego

principal (antiga rodovia). Também apresenta tendência de extensão linear para Sul, em direção

à rua 13 de Maio e bairro Botafogo. Ambas encontram obstáculos topográficos. As extensões do

centro ocorrem sobre eixos de ligação viária importantes e que no momento não possuem

alternativa; com isso tem-se congestionamento e prejuízo para ambas as funções (circulação de

passagem e comércio). Parece fundamental que um esquema de circulação viária de passagem,

poupando o centro, seja estabelecido, tanto no sentido N-S quanto L-O. As centralidades

secundárias emergentes são relativamente próximas ao centro principal, uma justamente sobre

a 13 de Maio, já tendendo a encontrar o núcleo da av. Planalto. A outra é há confluência da Assis

Brasil com Eugênci Valduga. Extensas áreas da cidade encontram-se desprovidas de nucleos de

centralidade definidos, particularmente a zona Sul. Ao Norte verifica-se um nó com alguma

importância. Sobre a RS 444, na altura dos bairros Humaitá e M Goretti.

2. Em relação ao crescimento urbano (expansão da área urbanizada e densidade): o município

não conta com áreas expressivas disponíveis para expansão urbana, dadas as restrições de

declividade e condições ambientais. Há algum espaço para expansão na zona Norte – São Roque,

e Sul – bacia do Barracão, além de pequenas possibilidades nas periferias dos bairros Conceição,

São Vendelino e Vila Nova, esta de ocupação industrial predominante. As áreas a Sul apresentam

claramente um conflito, visto se tratarem de áreas pertencentes à bacia de captação de água

potável da cidade e, por consequência, requer restrições de ocupação e uso. As áreas situadas

a Norte são mais disponíveis, entretanto apresentam problemas de acessibilidade (av São Roque

e Rodovia RS470) e, assim, dependeriam da provisão de novos acessos de ligação mais direta

com o restante da cidade.

A opção pelo adensamento parece, nesse cenário, uma valiosa opção de desenvolvimento

urbano. Presentemente a densidade bruta da área urbana do município é da ordem de 120

hab/ha, equivalente a uma ocupação residencial unifamiliar. As áreas propícias ao

adensamento, dada a combinação de relevo favorável e baixa ocupação dos terrenos, são

aqueles que formam uma faixa L-O, contendo o centro histórico, compreendendo os bairros

Cidade Alta, São Bento, Planalto, Fenavinho, Botafogo, Imigrante e São Francisco.

3. Em relação ao sistema viário: não constitui nenhuma novidade identificar o sistema viário

de BG como um dos entraves colocados ao seu desenvolvimento urbano. Os problemas

principais afetando o sistema viário são: a) a existência de uma rodovia que corta a cidade, que

serve aos propósitos de circulação rodoviária regional e ao mesmo tempo de ligação urbana de

vários bairros ao centro, com capacidade muito limitada e expressiva dificuldade de duplicação,

43

b) uma rede de vias urbanas que, além de baixa distributividade, tem baixa capacidade de

escoamento, além de declividades acentuadas, c) possuir pouca diferenciação hierárquica, d)

possuir carência de ligações extensas, concentrando o tráfego em poucas vias, congestionando

o centro e sobrecarregando a rodovia.

As perspectivas de desenvolvimento urbano seriam melhores se um sistema viário de passagem,

tanto no sentido L-O quanto N-S, contornando o centro fosse configurado, poupando,

entretanto, aquelas vias já hoje apresentando intenso uso comercial, onde o transporte coletivo

deveria estar direcionado.

4. Em relação ao desenvolvimento extensivo: algumas áreas com características particulares

deveriam ser poupadas de qualquer desenvolvimento mais intensivo (densidade e variedade de

usos do solo), como os casos das áreas na zona de captação de água, áreas com valor paisagístico

tais como fundos de vale, áreas de valor cultural e histórico. Além disso há a considerar a

alternativa de moradia em baixa densidade, preferida por uma parcela significativa da

população. Com isso se configura a conveniência de, ao lado da identificação de zonas

destinadas à densificação, fazer o mesmo quanto a zonas de baixa densidade existentes e a

serem mantidas.

5. Em relação a áreas especiais: há diversas áreas com características especiais e que

demandam identificação e delimitação, a primeira e mais importante é a zona que margeia a

rodovia RS 470, a área situada no fundo da sub-bacia do Barracão, algumas áreas industriais.

6. Em relação a equipamentos estruturadores: nota-se a clara ausência de um sistema de áreas

verdes urbanas (praças e principalmente parques equipados) na cidade que, dado o seu porte e

forma de ocupação da terra (predominância de baixa densidade), ainda não se tornaram

requisitos indispensáveis à vida urbana. A cidade, entretanto, está adquirindo um porte e uma

densidade tais que a demanda por esses equipamentos deverá se tornar significativa daqui para

a frente.

2. DIRETRIZES de DESENVOLVIMENTO URBANO

O segundo item deste Relatório se refere à elaboração de diretrizes de desenvolvimento urbano

para a cidade. Essas diretrizes visam dar um rumo aos estudos que se seguirão, focados na

definição de uma estrutura urbana e objetivos de longo prazo. A estrutura urbana das cidades

é, em grande parte, fundada nos seguintes elementos: centralidade, distribuição espacial da

população, sistema básico de circulação, grandes equipamentos e áreas especiais. Por

centralidade se entende a localização concentrada de atividades de comércio e serviços, com a

natural convergência de empregos do setor terciário, e consumo urbano em geral. A distribuição

espacial da população compreende a definição de áreas de maior e menor densidade,

objetivando oferecer alternativa de crescimento interno à cidade, bem como opções de

localização residencial para a população, conforme preferências por situações de maior ou

menor envolvimento com a vida urbana. O sistema básico de circulação precisa ser destacado

do sistema viário geral em função da necessidade de provisão de vias com capacidade de

tráfego, que formem uma macro rede ligando as diferentes partes do sistema urbano, poupando

44

o centro e a rodovia RS 470 do tráfego de passagem urbano. Os grandes equipamentos são

complementares à estrutura da cidade por se constituírem em polos de atração de interesse e

tráfego, tais como grandes centros educacionais, parques públicos, centros de compra, de

convenção, etc. Finalmente as áreas especiais são definidas em função de sua condição de

vulnerabilidade (áreas que precisam ser protegidas), regime de uso (áreas em que o uso do solo

pode ameaçar outras partes da cidade, ou onde existam conflitos de uso) ou valor (áreas cuja

paisagem ou importância cultural convém ser mantida).

2.1. O centro e suas extensões

Os estudos sugerem que a cidade de BG é basicamente polarizada por um único centro, cuja

extensão enfrenta obstáculos. Isso se deve, em parte, à topografia acidentada e consequente

fragmentação da conectividade e continuidade do sistema viário. Os estudos também sugerem

que haveria tendências de extensão linear do centro urbano nas direções Sul, Norte e Leste, ao

longo de vias principais ali existentes. Essas vias, entretanto, são também responsáveis pela

canalização de praticamente todo o tráfego nessas respectivas direções. As diretrizes para o

desenvolvimento do centro urbano e suas extensões, nessas circunstâncias são:

a) rever a delimitação legal da área central, visando oferecer mais alternativas de localização de

atividades comerciais e de serviço,

b) estudar alternativas de facilitação da extensão do centro, como área, na direção Leste, e

linearmente ao longo de vias mais importantes, com a necessária revisão do sistema viário e do

sistema de circulação e transporte urbano correspondentes,

c) propor alternativas de consolidação de centros secundários, visando melhor distribuir a

centralidade urbana e atender áreas hoje pouco contempladas com serviços, como a zona Sul.

2.2. A expansão urbana

Dadas as condições atuais de implantação da cidade e seu desenvolvimento, parece clara a

opção pela densificação, o que não exclui alguma expansão urbana, para o que se estabelece as

seguintes diretrizes:

a) identificação de áreas de declividades aceitáveis contíguas às áreas urbanas existentes,

b) ajustamento do atual perímetro urbano a requerimentos específicos de inclusão/exclusão de

áreas pelos critérios de declividade e de proteção ambiental.

2.3. O sistema viário

O sistema viário de BG, embora baseado genericamente em grelha, é bastante descontínuo,

por razões de sítio e história. Além disso apresenta dois outros problemas, a saber: i) vários

trechos encontram-se saturados com tráfego e ainda apresentam conflitos entre trânsito e uso

do solo, e ii) a rodovia RS 470 é hoje urbana em toda a extensão do perímetro urbano, canaliza

tráfego urbano juntamente com o de passagem e atividades de diferentes tipos, em clara

45

situação de conflito e potencial saturação. Em face disso, as diretrizes de sistema viário, para

além das que eventualmente sejam definidas pelo plano de mobilidade específico, são:

a) estabelecer a área de domínio da rodovia como zona especial, com vistas a um manejo mais

detalhado e cuidadoso de sua vizinhança,

b) revisar toda a interface viária da rodovia com a cidade,

c) revisar a classificação hierárquica do sistema viário urbano, buscando equacionar o problema

de convivência do tráfego, transporte urbano e uso do solo comercial das vias naturais de

extensão do centro urbano,

d) propor extensões do sistema viário, visando continuidade e fluidez, dentro de um conceito

genérico de ligações entrelaçadas nas direções N-S e L-O,

e) verificar mecanismos de gerenciamento que possam complementar as ações de modificação

física.

2.4. As áreas de desenvolvimento intensivo

Dada a conveniência de incrementar a densidade, como forma de encaminhar o crescimento

urbano da cidade, a definição de uma ou mais áreas de desenvolvimento intensivo deveria ser

proposta, a partir das seguintes diretrizes:

a) identificar possíveis variações da configuração fundiária e propor formas e limites de

densificação para uma parte da cidade, a ser denominada ‘zona de desenvolvimento intensivo’,

com a consequente redução da quantidade de zonas existentes hoje no PD,

b) compatibilizar as diferentes partes da zona de desenvolvimento intensivo com dotações de

sistema viário, equipamentos e serviços.

2.5. As áreas especiais de conservação e de função

Em adição às áreas centrais, de desenvolvimento intensivo (e, por consequência, extensivo ou

de menor densidade) a cidade certamente conta e deve considerar zonas especiais, definitivas

e definidas por critérios de conservação e uso, como zonas de conservação ambiental e zonas

industriais, para o que as seguintes diretrizes deverão ser observadas:

a) identificar e delimitar zonas especiais de uso industrial, contemplando, na medida do possível,

sua expansão e definindo critérios de convivência com as zonas de desenvolvimento intensivo e

extensivo, adjacentes,

b) identificar, delimitar e definir regimes de gerenciamento e uso de zonas especiais de

conservação ambiental, paisagística e, eventualmente, cultural/turismo.

2.6. A qualidade espacial

Os estudos levados a cabo até aqui sugerem que, com exceção de alguns trechos do centro

histórico e alguns poucos outros locais da cidade (como Eulália Alta, campus da UCS, via

Gastronômica, todas diferentes entre si, mas dotadas de qualidade urbana peculiares) a cidade

46

carece de qualidade espacial urbana. Isso decorre, em parte, da dificuldade de constituir

ambientes urbanos adequados em um sítio íngreme como o de BG, mas também da forma de

conceituar e tratar os diferentes elementos constituintes da cidade (espaço público, edificações,

complementos, etc.). Em face disso, propõe-se as seguintes diretrizes:

a) conceituar qualidade espacial urbana específica para a cidade de Bento Gonçalves,

permitindo que princípios e critérios de qualidade espacial sejam incorporados à legislação

urbanística e à cultura de planejamento e projeto da cidade,

b) elaborar trechos específicos de legislação urbanística, a fazerem parte do novo PDM, que

definam características essenciais para o tecido urbano, exigíveis em todos os projetos,

c) revisar o sistema de controles urbanísticos, conhecido como Regime Urbanístico, visando

adicionar aos critérios quantitativos já existentes, outros, de natureza qualitativa que

incorporem qualidade espacial à cidade.

2.7. Síntese do Modelo Espacial Desejado

As diretrizes sugeridas acima sinalizam para um modelo espacial (master plan) baseado em cinco

elementos fundamentais: i) uma ou mais áreas de centralidade acentuada, aglutinadoras de

comércio, serviços e emprego terciário, ii) uma ou mais áreas de ocupação intensiva, com

maiores densidades, como localização preferencial para o uso residencial coletivo, comércio e

serviços locais, e ainda equipamentos de apoio, iii) uma área de ocupação extensiva, com

densidades baixas, como localização alternativa para o uso residencial, comércio e serviços

locais, equipamentos e atividades econômicas de pequena escala, iv) um sistema viário básico

com alcance e capacidade compatíveis com a função de ligação em escala municipal nas direções

N-S e L-O, e v) áreas especiais, recortadas segundo a conveniência de proteção, segregação e

incentivo. O diagrama abaixo expressa o conceito.

47

Figura 35: Diagrama conceitual do Modelo Espacial Desejado de Bento Gonçalves

48

3. APRECIAÇÃO DO PLANO DIRETOR VIGENTE

O terceiro componente do presente relatório é o que se refere à avaliação do Plano existente e

do sistema de planejamento e gestão em prática. Para isso, os seguintes pontos são abordados:

3.1. O ponto de vista científico

O planejamento urbano sempre foi pensado como uma atividade capaz de melhorar a realidade

urbana caótica e imperfeita, através da intervenção na organização e controle dos espaços.

Como em uma máquina, seria possível coordenar, corrigir e arrumar as peças da engrenagem

urbana a fim de melhorar seu funcionamento, o que levou à estruturação de um planejamento

urbano centralizado e normativo. Destarte, o planejamento urbano tradicional está baseado na

necessidade de estabelecer e seguir um modelo teórico de cidade ideal, que seria alcançado

através das regras estritas. Este modelo pressupõe que a cidade se comporta de modo linear e

contínuo em direção a um estado ideal cognoscível de equilíbrio, baseado nas ações racionais

de seus agentes, levando à otimização da utilidade para todos. No entanto, a cada dia, vemos e

lidamos com mais problemas urbanos, de maneira que se pode pensar que o intuito do

planejamento, por si, não é capaz de impedir o agravamento dos problemas das cidades.

O planejamento urbano tem como elemento central de aplicação da política urbana (EC) o plano

diretor. Um plano diretor propõe prescrições e restrições, geralmente baseadas em regras de

uso e ocupação do solo, que visam a uma forma final idealizada de cidade, não considerando os

processos de inter-relação social. Assim, se constitui um planejamento urbano essencialmente

normativo, restritivo, centralizado e de cima para baixo. Outro problema é a própria formatação

dos planos, que também dificulta mudanças rotineiras nas cidades, uma resposta mais rápida

aos problemas que vão surgindo, sendo basicamente elaborados para responder aos problemas

enfrentados no passado.

Portanto, entende-se que estamos em um momento de se repensar o modo como entendemos

e planejamos as cidades. No mesmo sentido, parece haver uma lacuna, que precisa ser

diminuída, entre a compreensão, ainda presente, da cidade enquanto máquina e a noção de

que pode, e deve, ser ajustada e controlada de cima para baixo, através de um planejamento

urbano centralizado e instruções normativas; e, de outro lado, os avanços científicos, que

constituem, no início do século XXI, a ciência das cidades, contribuindo a um novo modo de

pensar e planejar a cidade.

Tradicionalmente, a cidade é entendida como um sistema em equilíbrio e estático; portanto,

passível de ser planejada e orientada a partir de prescrições normativas, a fim de atingir um

estado ideal, ótimo, conhecido pelos planejadores. Em um entendimento mais adequado aos

novos pensamentos urbanos, a cidade passa a ser abordada de acordo com seu estado contínuo

de não equilíbrio, ou seja, dinâmico. Assim, a cidade estaria sempre em transformação,

evolução, a partir das forças orientadoras resultante das decisões dos agentes urbanos no nível

local, nas escalas menores. Este ponto de vista pressupõe que todos os agentes na cidade são

planejadores, ou tomam decisões de planejamento.

49

Destarte, o planejamento urbano foi construído a partir da crença na relação causal entre os

controles e regras (as causas) e as manifestações socioespaciais (os efeitos), sendo estas

supostamente conhecidas e desejadas, a partir de comportamentos previsíveis e em direção a

um estado final de equilíbrio. Assim sendo, os planos diretores expressam conceitos de ordem,

linearidade e racionalidade. No entanto, essa certa arbitrariedade dos instrumentos usados para

planejar a cidade não condiz com a forma na qual a cidade parece crescer, como um produto

das decisões locais de diversos agentes.

Outros fatores que contribuem à necessidade de reavaliação de como entendemos as cidades

são as mudanças sociais decorrentes do desenvolvimento tecnológico, que auxiliam na

desconstrução da separação espacial e temporal nas relações sociais e na disseminação da

informação em rede instantaneamente. Assim, como expressão social, a cidade do final do

século XX e início do século XXI é a cidade pós-moderna: indomável, inconstante, sempre

recriando e complicando; assim como é encarada como um palco de representações tão

diversas e complexas, que é basicamente impossível discipliná-la.

Neste sentido, o principal avanço científico do século XX foi a percepção da não linearidade dos

eventos, a partir da qual se estabeleceu o campo para a ciência da dinâmica não linear. Este

campo mostra como os sistemas complexos, como as cidades, são capazes de se manter em um

estado de não equilíbrio, como consequência de mudanças contínuas e sua capacidade de

facilitar a emergência de novos comportamentos, sendo essencialmente adaptativos e criativos.

Também se diz que este tipo de sistema é complexo tendo em vista as inúmeras partes que o

compõe, e porque estas partes estão interconectadas de modo não linear. Assim, nestes

sistemas não lineares, as relações entre causa e efeito desaparecem pela retroalimentação, de

modo que se torna praticamente impossível estabelecer relações causais entre ações locais e

reações globais A partir desta abordagem, entende-se que o estado futuro destes sistemas não

pode ser previsto, ou conhecido

Ainda, nas cidades, ocorrem interações entre elementos em diferentes escalas e níveis,

geradoras de efeitos que se espalham por toda a estrutura urbana. Contrariamente, as usuais

ferramentas e regras lineares, que visam o equilíbrio, desconsideram os impactos de sua ação

nas outras escalas, pois ignoram a dinâmica do sistema, de modo que os problemas tendem a

ser resolvidos em escalas espaçotemporais únicas, resultando em sistemas bem sucedidos em

apenas certas condições.

Destarte, o objetivo do planejamento urbano não deve ser resistir ou reverter as mudanças, e

sim aceitar que a estas são inevitáveis e administrá-las para que os sistemas não percam sua

integridade funcional. Isto significa administrar a capacidade do sistema em experimentar

choques enquanto mantém essencialmente a mesma função, estrutura e identidade.

Diante disto, é preciso que o planejamento urbano se adapte à nova realidade social e científica

do século XXI, passando a conviver num contexto onde as certezas desapareceram e onde não

existe estado estável ou uma estrutura ótima. Essa condição de instabilidade e imprevisibilidade,

apenas permite uma aproximação em termos de otimização em escalas menores. Assim, deve-

se buscar perceber a escala mais apropriada para se tratar cada tipo de problema urbano.

50

3.2. O ponto de vista da cultura de planejamento

O sistema de planejamento territorial predominantemente utilizado no Brasil, e presentemente

em Bento Gonçalves é o normativo rígido. Por sistema normativo se entende um conjunto de

regras fixas de ocupação e uso do solo urbano. O controle do uso do solo se dá a partir de um

zoneamento, pelo qual o território urbano é dividido em porções tão pequenas quanto se julgue

necessário para captar a diferenciação do tecido urbano, e para cada porção são definidos quais

usos serão permitidos, tolerados ou proibidos. O controle da ocupação do solo se dá mediante

o uso do chamado regime urbanístico, um conjunto de índices voltados a regular o porte (área

construída), volume (gabarito de altura, taxa de ocupação do terreno) e posição (afastamentos

de frente, fundos e laterais) das edificações nos respectivos lotes. Complementar a isso, mais

recentemente foi introduzido na legislação um instrumento denominado Estudo de Impacto de

Vizinhança, destinado a regular alguns efeitos de edificações e atividades sobre o seu entorno.

Enquanto o regime urbanístico é suposto ser de aplicação automática, o EIV necessariamente

envolve um caso-a-caso, visto que demanda justamente investigar o contexto local. Na prática,

também o regime urbanístico acaba gerando inúmeros casos de resolução individual, seja

resultado de lacunas da legislação, interpretação, escala das intervenções, superposição de

regulamentos, emendas da lei, decisões ad hoc anteriormente tomadas, e outros motivos. Dado

que o regime urbanístico supostamente conteria uma solução, encontrada a priori e

materializada nos parâmetros prescritos pelo PD, a ocorrência de caso-a-caso na prática da

gestão urbana coloca os órgãos responsáveis e técnicos em posição de grande vulnerabilidade.

Isso se deve ao fato de que qualquer decisão ocorre num vácuo tanto institucional quanto

técnico. Institucional porque os órgãos responsáveis não encontram na lei do PD instrumentos

que lhe permitam conduzir, de forma transparente e objetiva, uma análise e um processo

decisório sobre casos individuais não amparados no regime urbanístico. Técnico porque a

análise e o encaminhamento de pareceres também são alheios à legislação, que considera a

questão de uso e ocupação do solo como matéria resolvida. Não surpreende que todo sistema

de planejamento urbano baseado nessas premissas é caótico, muito desgastante e, obviamente,

pouco eficaz.

Por outro lado, Bento Gonçalves apresenta uma situação até certo ponto única, ao contar com

o IPURB, uma instituição formada especificamente para tratar do planejamento territorial, com

experiência de vários anos, autonomia relativa e credibilidade. A base técnica e institucional do

Ipurb parece sólida o suficiente para ter, até agora, suprido as deficiências estruturais do sistema

de planejamento e pode constituir a fundação de um sistema mais elaborado, que será

delineado a seguir.

3.3. O sistema institucional: EdasM, EdasC, Conselho das Cidades

Estatuto das Metrópoles - Trata-se da aprovação do Projeto de Lei nº 3640/2004, de autoria do

Deputado Walter Felman. Esse projeto visa instituir diretrizes para a Política Nacional de

Planejamento Regional Urbano (PNPRU), criar o Sistema Nacional de Planejamento e

Informações Regionais Urbanas (SNPIRU) e dar outras providências.

51

O projeto, agora lei, traz como justificativa a inexistência de um arcabouço institucional que

ampare a “questão metropolitana”. Embora o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) tenha

disposto preciosos instrumentos para o planejamento municipal, uso social da propriedade

urbana e gestão democrática das cidades, a dimensão do desenvolvimento “regional-urbano”

permaneceu ausente – mesmo tendo considerado as especificidades das Regiões

Metropolitanas e Aglomerações Urbanas, enquanto categorias institucionais, em algumas de

suas disposições.

Desta forma tem sentido a argumentação do propositor do Estatuto da Metrópole, em sua

justificativa, quando diz:

Assim, é urgente que uma complementação, voltada para a regulamentação

do universo das unidades regionais, de características essenciais urbanas,

dote o País de uma normatização que, de forma dinâmica e continuada,

uniformiza, articule e organiza a ação dos entes federativos naqueles

territórios em que funções de interesse comum tenham de ser

necessariamente compartilhadas.

No âmbito da Constituição Federal, a dimensão regional-urbana foi tratada no Art. 25, § 3º, que

se refere à instituição “mediante lei complementar, de regiões metropolitanas, aglomerações

urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios, limítrofes, para integrar

a organização, o planejamento e a execução de funções de interesse comum”, delegando-a aos

Estados. Sobre o planejamento de espaços regionais, a Art. 21 inciso IX, remete como

competência exclusiva da União a elaboração e execução de planos nacionais e regionais de

ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; e o Art. 165 dispões sobre o

plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, estendendo-se às três

instâncias de governo, com a ênfase, em seu § 4º, da consonância entre esses e os planos e

programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição.

O Estatuto da Metrópole foi pensado para agilizar a execução dessas ações de cunho urbano-

regionais, previstas na Constituição Federal, sem necessidade de regulamentações

complementares, assim como para:

(i) viabilizar os meios de produção da Política Nacional de Planejamento Regional Urbano,

elaborada e executada em conformidade com as disposições do Estatuto das Cidades, mediante

a criação do Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas; e

(ii) incentivar o exercício das atribuições estaduais e municipais nas unidades regionais urbanas,

de forma homogênea, possibilitando adequada avaliação de problemas e soluções, com a

consequente determinação de prioridade e destinação de recursos financeiros.

No formato apresentado, o Estatuto da Metrópole estabelece

(i) a conceituação, identificação e atualização das Unidades Regionais Urbanas – Regiões

Metropolitanas (RM), Aglomerações Urbanas (AU), Microrregiões (MR) e Regiões Integradas de

Desenvolvimento Regional (RIDE) nas suas diferentes possibilidades de instituição -;

(ii) os fundamentos, objetivos, diretrizes gerais, instrumentos e planos (natureza e conteúdo) da

PNPRU;

(iii) os fundamentos objetivos gerais, composição e caracterização dos componentes do SNPIRU;

e

52

(iv) disposições gerais e transitórias.

O autor do Projeto destaca:

(i) seu papel articulador e estimulador da União no desenvolvimento de uma regionalização

urbana homogênea, democrática, socialmente representativa, intergovernamental,

integradora, estimulante e dirigida à outo-sustentabilidade;

(ii) a independência da intervenção da União dos sistemas de organização e gestão das Unidades

Regionais Urbanas e de adesão voluntária, cooperativa, ao SNPIRU;

(iii) seu caráter organizador na classificação das funções e papéis desempenhados por essas

Unidades na rede de cidades do Brasil, particularmente no referente à complementaridade

regional, periodicamente aferido, mediante instrumentos técnicos adequados;

(iv) o papel progressivo da PNPRU em implantar processo permanente de planejamento

regional-urbano e estimular a articulação dos Planos Municipais, Regionais e Nacionais;

(v) o papel da União na consolidação do círculo virtuoso iniciado pelo Estatuto da Cidade, a ser

completado pelo Estado da Metrópole, na amarração dos Planos Municipais, Regionais e

Nacionais aos respectivos orçamentos, à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei da Improbidade

Administrativa; e

(vi) a vinculação da organização operacional da Política e do Sistema proposto ao Ministério das

Cidades e ao Conselho das Cidades, “sem esquecer a representação direta das Unidades

Regionais Urbanas e da Sociedade Civil na luta permanente pela gestão democrática”, como

apropriadamente recomenda o propositor do Projeto.

É desta forma que no último dia 12 de janeiro foi sancionada a Lei Federal 13.089/2015,

conhecida como Estatuto da Metrópole, após tramitar no Congresso Nacional por mais de 10

anos.

Esse diploma tem fundamental importância para a política urbana, pois disciplina a criação de

“regiões metropolitanas” e outras categorias de unidades regionais previstas na Constituição

Federal de 1988.

Não só elimina o equívoco conceitual de atribuir natureza metropolitana a qualquer tipo de

aglomeração urbana, como torna claro, de uma vez por todas, que essas unidades territoriais

devem ser criadas para a realização de Funções Públicas de Interesse Comum (FPIC).

Ou seja, para garantir a oferta de transporte público de abastecimento de água, de coleta de

lixo, entre outros serviços essenciais que, por suas características e por sua inserção num

contexto de mancha contínua de ocupação, podem ser prestados de modo muito mais inclusivo

e eficiente se planejados e geridos em escala transmunicipal.

Contudo, a consecução desses objetivos demanda uma instância responsável por coordenar os

diversos entes implicados. O novo Estatuto estabelece a estrutura e os princípios da governança

interfederativa das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, que envolve,

obrigatoriamente, mecanismos de controle social e espaços de participação na organização, no

planejamento e na execução das FPIC.

53

Pela lógica da norma, esse esforço tem como norte o Plano de Desenvolvimento Urbano

Integrado (PDUI). O IPDUI será aprovado na forma de lei complementar pela Assembleia

Legislativa dos respectivos estados, contendo, entre outros elementos, o macrozoneamento do

território dessas unidades.

Uma novidade é que o Ministério Público está expressamente designado para acompanhar a

elaboração desse plano. Isso não significa, porém, que o PDUI seja o único instrumento para o

desenvolvimento urbano integrado: planos setoriais interfederativos, zonas para aplicação

compartilhada dos instrumentos urbanísticos, consórcios públicos, convênios de cooperação e

a compensação por serviços ambientais são meios a serem empregados conjunta e

articuladamente.

Tampouco a emergência do PDUI representa a obsolescência dos Planos Diretores Municipais.

Ao contrário, esses continuarão existindo e deverão ser compatibilizados, num prazo máximo

de 3 anos, com as diretrizes regionais assentadas, sob pena de improbidade administrativa dos

prefeitos. O governador que não elaborar o PDUI, no mesmo prazo, sofrerá igual sanção.

Neste contexto geral do Estatuto da Metrópole penso que:

- o Plano Diretor em curso deverá considerar a previsão da sua existência (do PDUI) em breve

espaço de tempo;

- as autoridades locais e gestores da cidade deverão ser alertados para a necessidade de

provisão do referido plano para a região, uma vez que Bento Gonçalves faz parte da

Aglomeração Urbana do Nordeste (AUNE) e ainda é polo importante no ramo moveleiro tendo

portanto uma interação e complementariedade com toda região;

- o Plano Diretor em curso poderá indicar algumas medidas a serem antecipadamente adotadas:

ex. prever instância para contatos interfederativos com ingerência nas políticas e propostas

locais e/ou regionais.

Estatudo das Cidades: já é muito mais conhecido, propõe uma série de instrumentos voltados a

aumentar o poder de interferência da autoridade pública municipal sobre o desenvolvimento

urbano. Sua absorção nos sistemas de planejamento municipais não tem, entretanto, sido livre

de problemas, alguns advindos justamente da incompatibilidade entre instrumentos que

demandam manejo, e planos normativos rígidos que impedem o seu uso. Exemplo claro dessa

incompatibilidade é a superposição dos regimes urbanísticos com os índices de aproveitamento

adicionais, vendidos pelas autoridades públicas, que, aplicados, comprometem o controle

básico da densidade, objetivo maior do regime urbanístico.

Conselho Nacional de Cidades: a resolução 148, de 7 de junho de 2013 recomenda a adoção do

coeficiente de aproveitamento básico, igual a 1, como princípio norteador do planejamento

urbano. As resoluções do ConCidades não tem força de lei, mas representa uma diretriz,

referendada pelo Ministério das Cidades e pode ser utilizada como critério de avaliação de

legislações urbanísticas, com vistas a aprovação de programas e financiamentos federais.

54

3.4. O ponto de vista da Qualidade Espacial

A evidência maior da qualidade espacial de um lugar estaria na presença ali de pessoas ou seja,

na condição de vitalidade daquela situação. Lynch (1960) entende que ‘os elementos móveis de

uma cidade e, em especial, as pessoas e suas atividades, são tão importantes quanto as partes

físicas estacionárias’ na construção da imagem da cidade.17 Esse modo Lynchiano de apreciação

da cidade através da leitura do modo como edifícios e pessoas conformam em conjunto a cena

urbana detecta aquilo que seria a essência do conceito de qualidade espacial. Essa apreciação

estética coloca lado a lado os elementos físicos que constituem a cidade, incluídos ai seus

elementos inertes, os espaços públicos e edifícios, e os elementos animados, as pessoas, e

também os veículos, que lhe conferem vida. A qualidade espacial de um lugar estaria portanto

em geral associada a sua animação ou vitalidade. Entende-se hoje na prática da arquitetura

urbana, dos projetos urbanos, a vitalidade como um bem precioso a ser perseguido.

Nessa linha Hillier (1983) sugere que a vitalidade urbana seja produto da escala global da cidade;

o arranjo global do espaço atuaria, sendo determinante no modo como o espaço é apropriado

pelas pessoas. Ele vê o espaço como um fundo ativo para a ação humana, e assim responsável

pela presença ou não ali de pessoas, a dita vitalidade do espaço público. Hillier vê essa condição

de publicização do espaço – o quão público um determinado espaço seria - expressa na

intensidade da interface entre moradores, os habitantes do lugar, e os visitantes ou, como diz

Hillier, os estranhos: ‘a percepção da presença de outras pessoas não é provavelmente aquilo

que os sociólogos chamam comunidade; é mais como uma comunidade latente ou virtual que

viemos a crer como importante por si própria, porque ela oferece um sentimento de segurança

e pertencimento que pode ser reduzido a uma comunidade’. O conceito de comunidade virtual

estaria, assim conceituado, em um patamar superior, em termos de urbanidade,

comparativamente ao conceito de comunidade.

O conceito idealizado de comunidade virtual poderia – mediante o surgimento de relações

interpessoais - degenerar em uma comunidade. Entende-se aí que o conceito de comunidade

tem nele embutido a afinidade do grupo, da comunidade, com relação a valores, desejos, etc,

específicos daquela comunidade, enquanto a dita comunidade virtual seria, por definição,

includente do outro, o estranho. O conceito de comunidade virtual descreve esse grupamento

humano heterogêneo que ocupa os espaços públicos das cidades como uma comunidade que

não existe como realidade, mas sim como potência ou faculdade. No entanto, paradoxalmente,

por ser virtual essa comunidade equivale igualmente à comunidade estrito senso, podendo fazer

as vezes desta no imaginário do habitante urbano que está, ainda que só, permanentemente

acompanhado. Portanto, paradoxalmente, a comunidade virtual é suscetível de exercer-se ainda

que não esteja em exercício.

Os espaços mais integradores ou integrados – posicionados no topo do ranking de acessibilidade

na escala global - tenderiam a ser aqueles com maior vitalidade. A analogia com a oxigenação

ilumina o ponto. As partes da cidade mais integradas espacialmente, mais irrigadas com espaços,

são aquelas com maior vitalidade, com mais pessoas utilizando, vivenciando o espaço público.

Por outro lado, se uma determinada situação urbana é espacialmente segregada ela terá, por

genética, por natureza espacial, uma qualificação espacial mais limitada, ainda que ela possa ser

17 LYNCH, K. A imagem da cidade, Martins Fontes, SP 2006 (orig. 1960), pp. 1-2.

55

localmente dotada de qualidade. Essa mesma situação, curiosamente, poderá no entanto ter

um alto grau de vitalidade, presença de pessoas, e mesmo sucesso comercial, dependendo do

grau de atratividade das atividades que ali se localizam. Ainda assim essa situação terá, por

definição, uma qualificação espacial limitada; ela sempre dependerá de atratores na realização

da sua vitalidade.

Vitalidade, diversidade e diacronia

O trabalho de Jane Jacobs (1961), ainda na década de 60, tornou-se um emblema no tópico da

qualidade espacial da cidade. Jacobs é uma aficionada da vitalidade, da animação, do

burburinho dos lugares urbanos, da vida na rua, as pessoas, as lojas, a mistura de tipos

arquitetônicos e humanos interagindo no espaço público, conjunto de características que ela

sintetiza da condição de diversidade. A critica de Jacobs é focalizada predominantemente na

perda de diversidade das urbanizações novas, produzidas em grande escala, em comparação

com a diversidade das cidades ditas de crescimento natural. Entenda-se diversidade como algo

que tem, para Jacobs, uma dimensão arquitetônica, na diversidade de tipos de edificação, de

tipos de espaços públicos e de tipos de atividades, e uma dimensão social, na diversidade de

tipos humanos, tanto em termos econômicos e quanto étnicos. Ela, nessa linha, detecta o

problema das urbanizações produzidas ‘all at once’, bairros construídos a uma só vez, grandes

conjuntos de habitação, situações em geral privadas da diversidade arquitetônica natural na

cidade produzida por diferentes agentes ao longo do tempo, a cidade dotada de diacronia.

Qualidade espacial, comodidade e utilidade; a escala local

Em paralelo aos ingredientes da qualidade espacial vindos da escala global da cidade, de sua

configuração, há aqueles ingredientes vindos da escala local, da escala da arquitetura do espaço

público, em suas diferentes escalas, desde o desenho do corrimão da escadaria da praça, que

em algum momento vai dar guarida à mão do velho, passando pela largura da calçada, chegando

até à definições sobre o desenho de ruas. Cada um desses elementos, vindos de diferentes

escalas, tem a sua contribuição à qualidade espacial da cidade, na medida em que cada um deles

tem uma qualidade arquitetônica intrínseca que vem da adequação, melhor ou pior, da sua

forma ao corpo, individual e coletivo. Portanto a qualidade espacial, na escala local, seria por

definição uma qualidade da forma ou das formas; trata-se de algo essencialmente material,

ainda que repercuta diretamente no comportamento e no bem estar das pessoas no espaço

público. Nessa escala a qualidade espacial da cidade teria como um dos seus elementos

constituintes básicos aquilo que Vitruvio conceituou, em arquitetura, como comodidade. Há que

notar aí a sutil distancia entre os conceitos de comodidade e utilidade, diluídos hoje no limitado

conceito de função. Ainda que ser funcional implique necessariamente em ser útil, não implica

de modo algum em ser cômodo. Nesses termos a qualidade espacial da cidade seria

necessariamente coincidente com a condição de comodidade, podendo ocasionalmente

prescindir da condição de utilidade.

Qualidade espacial, convexidade e constituição do espaço; a escala local

56

A qualidade espacial da cidade, na escala local, estaria dada pela qualidade das suas edificações,

estaria na sua arquitetura, no modo como o espaço publico é constituido. Hillier (1983) nos

auxilia nessa formulação: ‘A organização convexa do espaço público e a interface deste com os

edifícios - se há paredes cegas ou barreiras que distanciam os edifícios do espaço público – pode

igualmente afetar fortemente a relação entre moradores e seus vizinhos e entre habitantes e

estranhos’. Portanto, ainda que a dimensão local seja subsidiária - sendo o posicionamento de

uma determinada situação em relação à escala maior o fator preponderante na realização da

qualidade espacial - Hillier não subestima a importância do fator local. Em nossa realidade, por

exemplo, a ocorrência generalizada do gradeamento das edificações tem efeito tão devastador

quanto as paredes cegas. O conceito de organização convexa coloca a proposição de Hillier num

patamar sitteano; a condição de convexidade, ou de enclausuramento se quisermos, é típica da

cidade dita tradicional, aquela da rua, da praça e do quarteirão. Quanto mais essa configuração

espacial do espaço público dada pelo posicionamento das edificações for substituída por um

espaço público contínuo pontuado por edificações – ao modo de Brasilia ou Chandighar – menos

teremos a dita condição de convexidade, ou de enclausuramento ou ainda, se quisermos, de

acolhimento. Por outro lado na citação acima Hillier reforça a distinção que faz entre as

comunidades real, aquela estabelecida entre moradores e seus vizinhos, e a dita comunidade

virtual, que se estabelece entre habitantes e estranhos.

A escala local é aquela visível pela pessoa, a visualização in situ e seu entorno imediato, aquele

trecho de rua, aquela esquina, o conjunto de linhas de visada que ali se interconectam. No

âmbito local um atributo crucial da condição de urbanidade é a constituição do espaço ou seja,

a intensidade de ligações entre interiores privados e o espaço aberto público, através da

ocorrência de portas e janelas. Essa característica, aparentemente banal, seria talvez aquela

mais negligenciada no desenho urbano modernista. Ainda na dimensão local contribuirá

também na condição de urbanidade a forma geométrica ou, se quisermos, a dita dimensão de

convexidade dos espaços. Aí entram naturalmente a largura e a altura dos espaços, largura das

calçadas, relação dessa com a dimensão do leito viário e outros tantos detalhes e

desdobramentos. A qualidade espacial da forma urbana, em sua dimensão local, é assim

constituída por uma miríade inesgotável de elementos e suas combinações. Da combinação

desses dois fatores decorreria a aprazibilidade da cidade e, em consequência, sua vitalidade,

anunciada pela presença maior ou menor de pessoas nos lugares.

Qualidade espacial e hierarquia

A pesquisa de Lynch sugere a importância de uma hierarquia visual, segundo ele, ‘uma escolha

sensória dos canais principais e sua unificação como elementos perceptivos contínuos’. Este é,

segundo Lynch, o esqueleto da imagem da cidade. Lynch nos fala da qualidade cinestésica do

espaço urbano decorrente de sua apreensão em movimento. E sugere a linha de movimento

como fator chave na percepção do espaço: ‘a configuração da linha de movimento vai conferir-

lhe identidade’.18 O conceito de linha de movimento estendido à totalidade da rede urbana

constitui a base do modo descritivo por ele proposto: ‘uma cidade é estruturada por um

conjunto de vias organizadas. O ponto estratégico de tal conjunto é a intersecção, o ponto de

ligação e decisão para a pessoa em movimento; se isso puder ser claramente visualizado . . . o

18 ibid. pp. 107-108.

57

observador poderá então criar uma estrutura satisfatória’. Lynch propõe a certa altura uma

descrição diagramática do espaço urbano através da representação da sua rede de espaços

através de linhas de movimento interconectadas. Diz ele: ‘as vias também podem ser

imaginadas não como um modelo especifico de certos elementos individuais, mas como uma

rede que explique as relações típicas entre todas as vias do conjunto sem identificar qualquer via

especifica. Esse requerimento implica na existência de um traçado que tenha alguma

consistência de inter-relação topológica ou de espaçamento’.

3.4. O atual plano diretor

O PD vigente no município, no que tange à área urbana, segue o padrão clássico dos planos

normativos: divide a área urbana em várias zonas, cada um supostamente caracterizada pela

função verificada e/ou desejada – funções comercial, residencial, industrial, de interesse social,

etc. A cada zona corresponde uma seleção de usos previstos e um regime urbanístico. O Plano

sancionado em 2007 sofreu uma série de emendas, atendendo a demandas sociais, políticas e

econômicas, que resultaram num instrumento legal algo fraturado e pouco coeso.

Aspectos Institucionais

Instrumentos introduzidos pelo Estatuto da Cidade foram acolhidos no atual PD sem muita

concatenação com os anteriores já existentes, causando alguma dificuldade de controle sobre o

desenvolvimento urbano. Exemplo disso é o índice de aproveitamento virtual, que pode ser

adquirido e somado ao índice de aproveitamento tradicional, constante no regime urbanístico

de toda zona urbana. Zonas nitidamente temporárias, como são as de interesse social, são

gravadas no mapa de zoneamento junto com as demais zonas ditas normais de uma cidade.

Zonas de interesse social devem ser temporárias porque, de um lado, visam enquadrar uma

parte do tecido urbano em padrões urbanísticos especiais (normalmente inferiores aos padrões

normais adotados nas demais zonas) e em programas de financiamento do governo federal.

Ambas as condições são temporárias, no sentido de que padrões de urbanização, seja

regularização fundiária, seja parcelamento novo de terra, uma vez realizado, deixa de ser

especial e passa a ser parte integrante do tecido urbano permanente da cidade; o financiamento

também é condição temporária. De outro lado, zonas de interesse social são claramente

instrumentos de segregação social; sua manutenção, para além do tempo necessário de sua

implementação, contribui para cristalizar segregação social e criar zonas de exclusão urbana.

Aspectos técnicos

O PD vigente é eminentemente quantitativo, no sentido de estabelecer como critérios

fundamentais do desenvolvimento urbano as relações estatísticas entre área de terra e área de

edificação. Mesmo aquelas regulamentações supostamente voltadas a buscar ou manter

alguma qualidade espacial e de vida urbana, como gabarito de alturas e afastamentos entre

prédios, não se baseiam em critérios de qualidade real e apenas arremedam uma providência,

tornada estereotipada, de exigir limites de altura e de afastamento, apenas para, logo depois,

permitir mais altura e menos afastamento.

58

Aspectos relativos ao sistema de decisão

O PD mostra uma clara superposição de funções de dois conselhos deliberativos, o Forum de

Políticas Públicas e o Complan, ao mesmo tempo, não oferece a nenhum deles um campo

preciso e definido sobre o quê tomar decisões, já que o plano normativo pretende decidir quase

tudo à frente. Atribuições mais claras e consoantes com um sistema decisório racional é o

Complan, destinado a garantir a aplicação das leis, e interpretar pontos obscuros ou omisso

delas. Não obstante, tratando de matérias vagas (aquelas em que a lei do PD não estabelece

normas claras o suficiente) sofre de falta de instrumental institucional para decidir. Além disso

a composição do conselho é majoritariamente feita de oficiais da autoridade pública, que acaba

decidindo sozinha.

Acima de tudo, o PD vigente é ineficaz como instrumento de planejamento e gestão. No quesito

‘planejamento’ é ineficaz porque se ampara em normas rígidas que se chocam com a evolução

natural da cidade e da sociedade, gerando conflitos institucionais a cada vez que algo novo

emerge como possibilidade. No quesito ‘gestão’ é igualmente ineficaz porque não oferece ao

poder público instrumentos para desenvolver estratégias, políticas e programas de

desenvolvimento urbano, bem como de usar as forças do urbano de maneira proveitosa.

Mais do que uma simples atualização, o Plano Diretor de Bento Gonçalves está a requerer uma

revisão estrutural, abrangendo os princípios requeridos para o planejamento e a gestão locais

contemporâneos, os instrumentos de controle e os mecanismos de verificação técnica e de

tomada de decisões no âmbito do desenvolvimento urbano e municipal.

4. DIRETRIZES DE PLANEJAMENTO

4.1. Uma visão geral

Como foi delineado anteriormente, as demandas por uma estrutura de planejamento e gestão

consistentes e que atentem a objetivos de longo, médio e curto prazos, são presentes tanto

genericamente no país quanto particularmente na cidade de bento Gonçalves. Esta apresenta

uma cultura de planejamento participativo apreciável, entretanto levada a cabo de forma mais

ou menos casuística, viabilizada apenas através da dedicação dos técnicos. Considerando o

arcabouço institucional criado pelos Estatutos das Cidades e da Metrópoles, bem como a

tradição de planejamento físico, entende-se um sistema de planejamento e gestão seja

urgentemente necessário, mas um que derive dessa cultura, que leve em conta as práticas e

valores já presentes na cidade, e evolua na direção de um conjunto de instrumentos e

procedimentos articulados. Seriam diretrizes gerais para a consecução dessa meta as seguintes:

a) Planejamento urbano evolutivo – qualquer sistema de planejamento somente poderá ser

contínuo se levar em conta essa característica essencial da cidade, a evolução. A evolução de

uma cidade consiste na resolução de problemas sempre novos, gerados pela iniciativa de

59

agentes públicos e privados interessados no desenvolvimento das forças produtivas e sociais da

cidade. A noção de evolução é parcamente compatível com a de controles normativos rígidos,

visto que estes virtualmente eliminam a possibilidade de inovação. Pode-se dizer que o sistema

atualmente vigente se atribui a missão impossível de antecipar e resolver todos os problemas

do desenvolvimento urbano, entregando à cidade um projeto virtual;

b) Estrutura de planejamento adaptativa – à noção de planejamento evolutivo corresponde uma

estrutura de planejamento adaptativa, quer dizer, um sistema de resolução de problemas que

substitua o atual, onde supostamente todos os problemas estariam antecipadamente

identificados e resolvidos;

c) Processo de planejamento transparente e contínuo – um sistema de resolução de problemas

pressupõe uma estrutura de tomada de decisões transparente e colaborativa, respaldada por

um sistema de suporte técnico à decisão. Isso quer dizer que deve haver uma instância técnica

robusta, mas também uma instância de decisão política colaborativa;

d) Instrumentos de planejamento e gestão de longo, médio e curto prazos – a atual constituição

do PD, e de resto a grande maioria dos PDs existentes no país, se caracterizam pela virtual

ausência de instrumentos de gestão, resumindo sua ação em determinações normativas de

longo prazo, como zoneamento de usos e controles das edificações. Esse quadro deveria ser

alterado para incluir mecanismos de gestão mais efetivos e flexíveis, de forma que a autoridade

municipal seja capaz de implementar políticas de desenvolvimento urbano específicas e de

gerenciá-las adequadamente durante sua vigência;

Como se pode ver, as diretrizes gerais apontam para a constituição de um sistema de

planejamento que, ao mesmo tempo, estabeleça objetivos e metas de longo prazo, associadas

à estruturação e sustentabilidade urbana, admita e privilegie projetos e programas de governo

de médio prazo e ainda ofereça uma plataforma de resolução de problemas, sob demanda dos

agentes sociais, cotidianamente.

4.2. A estrutura de planejamento e gestão

Em consonância com as diretrizes gerais acima expostas, propõe-se as seguintes diretrizes

específicas para o trabalho de revisão do PD, no que se refere à área urbana. Tais diretrizes se

valem da experiência acumulada pelo Ipurb no manejo do Plano Diretor Rural, que desenvolveu

abordagens e métodos assemelhados. Um sistema de planejamento e gestão territorial eficiente

deveria contar com as seguintes partes fundamentais:

a) Um Modelo Espacial, que contém um conjunto de proposições territoriais (urbanísticas, no

caso da área urbana) de longo prazo, destinadas a orientar o desenvolvimento urbano;

b) Um Plano Estratégico, que contém proposições de agenciamento do território e programas

de governo de médio prazo. Estas são destinadas a estabelecer prioridades, escolhas temporais,

políticas públicas, programas setoriais, etc.;

60

c) Um Plano Regulador, que contém um conjunto de regras e mecanismos de resolução de

problemas territoriais, destinados a promover a mediação entre a autoridade pública de

planejamento e os agentes públicos e privados que promovem o desenvolvimento territorial.

Essa configuração permite que a autoridade pública se organize e atue em 3 escalas temporais

simultaneamente, no longo prazo, através do Modelo Espacial, a médio prazo com o Plano

Estratégico, e no dia-a-dia por intermédio do Plano Regulador. O Modelo Espacial se presta ao

planejamento de longo prazo justamente por conter objetivos e metas territoriais de mais longa

maturação, como estrutura de centralidade, distribuição espacial da população (densidade),

sistema viário e polaridade. Esse tipo de desenvolvimento da cidade requer a manutenção de

diretrizes espaciais e socioeconômicas por longos períodos. Já um Plano Estratégico se presta

melhor a encaminhar programas de governo, projetos setoriais e outras medidas que dependem

de programas de financiamento, cronogramas mais estritos e articulação com agentes públicos

e privados mais efetiva. Finalmente um Plano Regulador estabelece as bases de articulação

entre a autoridade pública e os milhares de agentes sociais, privados e públicos que, cada um a

seu tempo e sua conveniência, propõem ações de transformação urbana, nas formas de projetos

de edificação e expansão urbana, licenciamento de atividades e programas de infraestrutura,

equipamentos e serviços. Dessa forma o Plano Regulador precisa ser, antes de tudo, um sistema

estruturado de interface, que permita a qualquer agente se relacionar com a autoridade pública

de planejamento e obter o licenciamento de sua proposição, seja mediante a obediência estrita

a parâmetros urbanísticos estabelecidos, seja através de adaptações.

4.2.1. COMPONENTES ESSENCIAIS DO MODELO ESPACIAL

Um ME deveria conter os seguintes elementos:

I - divisão do território – é um zoneamento composto de poucas zonas e elementos conectores,

considerados mais permanentes e estruturantes da cidade. Destacam-se as seguintes: i) zona

ou zonas centrais e de polarização, ii) zona de desenvolvimento intensivo (média/alta

densidades), iii) zona de desenvolvimento extensivo (baixa densidade), iv) áreas especiais de uso

ou conservação. Áreas especiais devem ser reduzidas ao mínimo, como zonas industriais, zonas

de proteção ambiental, paisagística ou cultural/turismo, zona linear da rodovia, etc.

II - definições de uso e ocupação do solo – seguindo a abordagem sugerida para a divisão do

território, as definições de uso e ocupação do solo também deveriam ser amplas e consistentes

com a divisão territorial. Assim, na zona de desenvolvimento intensivo haveria indicações de uso

misto e padrões mínimos de densidade a serem observados, nas zonas de centralidade haveria

determinações específicas quanto à configuração e uso dos pavimentos térreos, e assim por

diante. As definições de ocupação do solo teriam as seguintes características: i) coeficiente de

aproveitamento de referência (CAR) – valor um (1), significando uma relação de um metro

quadrado de edificação para cada metro quadrado de terreno, conforme recomendação do

Conselho Nacional das Cidades, ii) coeficiente de aproveitamento (CAM) máximo – valor a ser

definido, estabelecendo um gradiente de aproveitamento variando entre zero (0) e máximo

61

(max), iii) coeficiente de aproveitamento complementar (CAC) – valor máximo max - 1 ,

representando a adição máxima de índices construtivos a um terreno, mediante aquisição da

autoridade pública ou de terceiros, iv) coeficiente máximo de ocupação do terreno (COM) – valor

a ser definido, significando o comprometimento máximo do terreno com edificação nessa

proporção, v) gabarito de altura máxima (H) – valor a ser definido em número de pavimento

e/ou metros, e suas variações para abrigar térreos comerciais.

III - sistema viário fundamental – decorrente de uma hierarquização e definição morfológica e

funcional, as partes mais importantes do sistema viário deverão constar gravadas como parte

do Modelo Espacial. Definição morfológica de uma via urbana envolve estabelecer sua

geometria (largura, destinação de faixas para diferentes usuários), a sua forma construída (porte

e posição das edificações), características desejadas para a paisagem (vegetação, definição das

esquinas). De forma assemelhada, definição funcional envolve definição do regime de uso das

diferentes faixas (pedestres, ciclistas, motoristas particulares, transporte público), usos do solo

e atividades, proporções, elementos de animação, etc..

4.2.2. COMPONENTES ESSENCIAIS DO PLANO ESTRATÉGICO

O PE deverá conter todo programa, projeto ou política públicos cuja consecução seja de médio

prazo, que conte com recursos e prazos previamente estabelecidos. A vigência de um PE deveria

ser igual ao de um mandato legislativo, defasado em um ano, de forma que todos os programas

possam ser definidos no horizonte de um mesmo período administrativo. Os programas

passíveis de operacionalização através do PE são:

I - Programas Setoriais – os mais comumente levados adiante pelas gestões municipais, incluem

os conhecidos PLHISS – programas locais de habitação de interesse social, os Programas de

Regularização Fundiária, os Programas de Mobilidade, os Programas de Acessibilidade Universal,

os Programas de Infraestrutura e Saneamento, os Programas Viários, os Programas de Provisão

de Equipamentos, como escolas, postos de saúde, praças, instalações esportivas, etc. Todo

programa constante do PE deve ter objetivos, metas, prazos e recursos estabelecidos.

II - Planos Locais Integrados – estes são iniciativas voltadas a consolidar e implementar o Modelo

Espacial, mediante a gestão dos mecanismos de uso e ocupação do solo urbano, combinado ou

não com programas setoriais. Alguns desses mecanismos são:

i) mapa de alocação de coeficientes de aproveitamento complementares - estes coeficientes

constituem um recurso maciço à disposição da autoridade de planejamento, devem ser

alocados, em medida, posição e prazo de utilização definidos e constituem, assim, um

instrumento altamente efetivo para a implementação do Modelo Espacial,

ii) precificação dos índices de aproveitamento complementares, que pode variar desde um

máximo igual ao valor de mercado da terra urbana na área de aplicação até zero, dependendo

do grau de incentivo a ser dado ao desenvolvimento do local do Programa,

iii) incentivo ao uso produtivo da terra, constituído de penalidades aos terrenos mantidos

desocupados ou sub-ocupados (coeficiente de aproveitamento < 1), mediante uso de

62

instrumentos do Estatuto das Cidades, combinado com incentivos fiscais aos que deixarem essa

condição dentro do período de implementação do PE,

iv) incentivo à localização de atividades, voltado a promover a fixação de atividades de comércio

e serviços em locais julgados prioritários para tal, mediante a isenção do coeficiente de

aproveitamento para as áreas construídas destinadas às atividades em questão,

v) incentivo à produção de equipamentos públicos, voltado a promover a construção de

equipamentos públicos julgados necessários, mediante a isenção do coeficiente de

aproveitamento para as áreas construídas do referido equipamento,

vi) contrapartidas ao uso de CAcs fora das áreas estratégicas, destinadas a desencorajar o uso

de coeficientes complementares em locais não prioritários e canalizar recursos ao PE,

vii) programas setoriais, combinados, voltados a dotar as áreas-alvo de condições de

funcionamento e qualidade espacial.

4.2.3. COMPONENTES ESSENCIAIS DO PLANO REGULADOR

Correspondente aos Planos de longo e médio prazos, o PR deve propiciar uma interface

transparente e objetiva para mediar as relações entre a autoridade pública de planejamento e

todos os demais agentes promotores de desenvolvimento urbano. Seus componentes essenciais

são:

I – Elementos de controle – destinados a ordenar a ocupação e uso do solo urbano, inclui os

seguintes componentes:

i) coeficientes de aproveitamento (CAR, CAM, CAC)

ii) Coeficiente de ocupação máximo COM

iv) Gabaritos máximos de altura H

v) Recuos, afastamentos e alinhamentos

vi) padrões de uso do solo e atividade

vii) indicadores de qualidade espacial

viii) padrões para parcelamento do solo

A alocação de área construída deve ser pautada por uma escala de proporcionalidade entre

edificação e terreno (índice de aproveitamento) variando entre zero (0) e, digamos, quatro (4).

O valor referencial é um (1), a que todo terreno urbano faz jus naturalmente. Qualquer

aproveitamento acima do valor referencial constitui índice de aproveitamento complementar e

precisa ser adquirido da autoridade pública de planejamento, ou de terceiros.

Toda proposta de edificação igual ao valor referencial deve ser aprovada segundo procedimento

de verificação sumário. Todo terreno cujo aproveitamento esteja, ou seja proposto, abaixo do

valor referencial está sujeito a sansões (ocupação compulsório, imposto progressivo,

desapropriação). Toda proposta de construção acima do valor referencial está sujeita a exame

de viabilidade prévio e aquisição de índices de aprov. complementares.

Os locais prioritários para alocação de índices de aproveitamento complementares serão

definidos a cada 4 anos no Plano estratégico, que também estabelecerá os locais onde índices

inferiores a 1 não serão tolerados. As regras para exame de viabilidade estão no Plano

Regulador. Os valores de referência dos índices de aproveitamento complementares são os do

63

mercado de terra em cada área da cidade. O Plano Estratégico estabelecerá, para as áreas

prioritárias de alocação de índices, valores subsidiados, de 0 a 100%, visando incentivar a

ocupação/densificação das mesmas. Toda área construída será computada no Coeficiente de

Aproveitamento segundo a seguinte relação: áreas construídas de uso privativo e coletivo: 1-

para-1, áreas subterrâneas 0,25 para 1, áreas de sacadas de frente e de fundos, projetadas 1

para 0,5.

Toda proposta de uso do solo/atividade que esteja presente no entorno da localização

pretendida será aprovada automaticamente, exceto aquelas que tiverem potencial de impacto

de vizinhança . Toda proposta que fuja do padrão da área ou que tenha potencial de impacto

serão objeto de exame de viabilidade. Atividades incentivadas pelo Plano Estratégico poderão

adquirir índices de aproveitamento complementares a preços subsidiados, até o limite de

dispensa de índices complementares, para atividades incentivadas.

II - Rotina de alocação de edificações e atividades no tecido urbano – aplicável a toda proposta

de edificação e atividade consoante com o padrão de referência da zona em que se localiza. Esta

rotina inclui os seguintes elementos:

i) emissão de DM, contendo os padrões de referência para a zona naquele momento,

ii) submissão de projeto ou pedido de alvará,

iii) verificação da obediência das propostas aos padrões preconizados para a zona,

iv) emissão de licenciamento de construção ou alvará de funcionamento.

EXEMPLO DE PADRÕES – ZONA DE DESENVOLVIMENTO INTENSIVO

CAR: 1

CAC: 2

Intervalo de aproveitamento: 1 <> 1,5 (isto significa que qualquer proposta de edificação cujo

aproveitamento esteja entre 1 e 1,5 será aprovada pela rotina padrão.

COM: 70% + 10% pavimentação

H: 6 pav+1 ou 23 m ou 20 m

Uso: misto

Qualidade espacial: x pontos

EXEMPLO DE PADRÕES – ZONA DE DESENVOLVIMENTO EXTENSIVO

CAR: 1

CAC: 0

Intervalo de aproveitamento: 0,5 <> 1

COM: 40% + 10% pavimentação

H: 4+1 pav ou 16 m ou 13 m

Uso: misto

Qualidade espacial: x pontos

EXEMPLO DE PADRÕES – ZONA DE CENTRALIDADE

CAR: 1

CAC: 3

Intervalo de aproveitamento: 1 <> 2,5

64

COM: 75% + 10% pavimentação

H: 10 pav+1 ou 36 m ou 32 m

Uso: misto, térreos comerciais

Qualidade espacial: x pontos

II – Rotina de aprovação de Viabilidade Urbanística – aplicável a toda proposta de edificação,

urbanização ou atividade fora do padrão de referência da zona, ou com potencial de impacto de

vizinhança e urbano. A rotina de viabilidade urbanística envolve:

i) emissão de DM,

ii) submissão de estudo preliminar de ocupação do solo, ou solicitação de alvará,

iii) análise de estudos preliminares e emissão de diretrizes,

iv) submissão de proposta e análise de impactos,

v) laudo técnico e proposta de ajuste, e

v) aprovação técnica definitiva.

O laudo técnico deverá indicar todos os elementos a serem ajustados, segundo critérios de

avaliação de impactos urbanos e de vizinhança, que incluem ajustes de projeto, de regime de

uso e contrapartidas.

III –Rotina de tomada de decisão sobre viabilidade urbanística – aplicável a toda proposta de

edificação ou atividade submetida a viabilidade urbanística. A aprovação deverá ser levada a

efeito por comissão mista com representação da autoridade pública, do interessado e da

comunidade, e envolve:

i) exame da proposta ajustada e do laudo técnico definitivo,

ii) decisão, por votação qualificada, sobre medidas de ajuste e

iii) emissão de decisão final.

A tomada de decisão deveria envolver um grupo decisório representativo da autoridade

municipal, dos interessados e da sociedade.

IV – Critérios e pontuação da qualidade espacial – uma tabela contendo uma lista de itens a

serem considerados, com suas respectivas pontuações, haveria uma pontuação mínima exigida,

com a possibilidade de a autoridade pública estabelecer prioridades e discutir com proponentes

visando aumentar a qualidade espacial. Apenas como exemplo, uma tabela assim poderia ter a

seguinte configuração:

Componente Critério Item de avaliação Conceito Pontuação

Edificação Posição Continuidade de fachadas

Alinhamento

Compatibilidade de alturas

Rel. rua Garagens

Atividades públicas

Entradas

Privacidade Frente

Laterais

Fundo

65

Conforto Marquise

Projeção de sombra

Composição Afinidade temática

Área mínima/unidade

Escala

Espaço público Movimento Acessibilidade

Entradas veículos

Calçadas Continuidade

Declividade

Adição de área

Sinalização

Componentes Muros, grades

Mobiliário

Arborização

Atividade Tipo Proximidade

Complementaridade

Alguns desses itens podem ser considerados obrigatórios para determinadas situações.

V – Critérios de enquadramento para impacto urbano e de vizinhança – destina-se a prover base

técnica de avaliação de toda proposta que não se enquadre nos padrões anteriormente

referidos. O não enquadramento pode se dar por:

i) estar fora do intervalo de aproveitamento preconizado,

ii) propor a criação ou modificação de espaços públicos (loteamentos, condomínios),

iii) ter potencial de risco (matérias inflamáveis, explosivos),

iv) ter potencial de geração de emissões (ruído, gases, efluentes líquidos ou sólidos), de tráfego,

ou de conflito de uso.

v) ter potencial de modificação do Modelo Espacial, relativo a centralidade, polarização, padrão

de fluxos, densidade e qualidade espacial

VI – Critérios para avaliação de Impactos de Vizinhança – como o nome sugere, este

procedimento visa antecipar efeitos locais associados a uma proposta qualquer de

transformação urbana, seja através de novas edificações, seja pela inserção de novas atividades,

particularmente atividades econômicas. Pode-se pensar nisso da seguinte forma:

i) efeitos estruturais I, centralidade e polarização local: neste tópico se avalia efeitos de

fortalecimento de centros locais existentes (efeitos de aglomeração, desejados), ou o contrário

(efeitos indesejáveis),

ii) efeitos estruturais II, sobre o sistema de circulação e transporte: aqui está em evidência o

potencial de geração de tráfego local e as pressões sobre infraestrutura viária, de

estacionamentos e de transporte público. Do ponto de vista do tráfego todos os possíveis efeitos

são indesejáveis, visto que sempre virão pressionar a infra existente. No quesito transporte,

entretanto, há possibilidade de efeitos positivos, como a diminuição de percursos de pedestres,

66

otimização de estações de transporte público e das próprias linhas de transporte existentes,

etc.,

iii) efeitos sobre a infraestrutura e equipamentos: verificação do estresse imposto sobre as redes

de saneamento e sobre os equipamentos urbanos locais, de educação, saúde e recreação,

iv) efeitos sobre o tecido urbano: alguns destes efeitos podem ser inferidos através do sistema

de avaliação de qualidade espacial, já referido anteriormente, outros podem ser considerados,

como valorização imobiliária, etc.,

v) efeitos sobre o sistema de atividades: estes efeitos se referem basicamente à geração de

diversidade de serviços (positivos se geram variedade), adequação frente à demanda local e

complementaridade com atividades já existentes,

vi) efeitos de externalidade: visam avaliar os efeitos negativos associados a emissões (ruídos,

fluídos), regime de atividade (horários, aglomeração de pessoas e veículos, etc) causados pelas

atividades.

VII - Critérios para avaliação de Impactos Urbanos – visam capturar aqueles efeitos que

extravasam os limites locais e podem repercutir no sistema urbano como um todo. Similar ao

que foi descrito no item anterior, este pode tratar a matéria de acordo com:

i) efeitos estruturais I, sobre o sistema de centralidade e polarização: a análise foca, primeiro,

nos efeitos positivos ou negativos sobre a implementação do modelo espacial, e, segundo, sobre

possíveis centralidades e polaridades emergentes,

ii) efeitos estruturais II, sobre o sistema viário e de transportes: similar ao anterior,

iii) efeitos sobre a infraestrutura e equipamentos urbanos: similar ao anterior,

iv) efeitos sobre o sistema de atividades: tentam antecipar efeitos virtuosos, com nas cadeias

produtivas do município, na inovação, na geração de renda e emprego, na valorização

imobiliária, contribuição fiscal, etc.

Avaliação de impactos de vizinhança e urbanos não são criados com o intuito de impedir o

desenvolvimento urbano, mas para oferecer aos decisores e à comunidade em geral parâmetros

de qualidade associados a ações de agenciamento do espaço urbano, com derivação de

problemas de eficiência, equidade e qualidade espacial decorrentes. Ações de agenciamento

urbano podem ser ajustadas de várias formas e efeitos negativos sobre a cidade podem ser

reduzidos e compensados. Assim, um sistema de avaliação de impactos deve conduzir à

definição e quantificação de ações minimizadoras ou compensatórias de impacto. Qualquer

procedimento de avaliação e de identificação de ações redutoras ou compensatórias de impacto

envolvem negociação entre autoridade pública e agentes privados. Decisões sobre isso não pode

estar sob o poder da autoridade pública, mas sim sob algum tipo de instância independente,

transparente e paritária entre planejadores públicos, agentes privados, comunidade e

interessados.

4.2.4. SISTEMA DECISÓRIO

Resta claro pelo exposto, que o sistema de decisão sobre o planejamento e a gestão do

município aqui delineada inclui as seguintes instâncias e competências quanto às decisões:

67

i) decisões quanto a objetivos de longo prazo (modelo espacial, sistema de planejamento e

gestão): formulação da autoridade pública executiva, aprovação legistativa, com quórum

qualificado,

ii) decisões quanto a objetivos de médio prazo (plano estratégico): formulação da autoridade

pública executiva, aprovação pública (Complan) e implementação por decreto executivo,

iii) decisões quanto a objetivos de curto prazo (plano regulador): formulação de qualquer agente

social público ou privado, aprovação segundo dois caminhos: a) caminho ‘curto’, em que as

decisões gerais estão no modelo espacial, tendo, então, sido decididas segundo o que

estabelece o item i, acima, b) caminho ‘longo’, em que os agentes propõem, a autoridade

pública executiva analisa e emite parecer, apontando as modificações e contrapartidas

apropriadas a cada caso, um comitê paritário examina, ajusta e formula um contrato de direitos

e obrigações, e o Complan aprova em caráter definitivo.

Assim delineado, o sistema não mais abriga um conselho concorrente com o Complan

(eliminando, assim, o FdePP), ao mesmo tempo de cria uma nova instância de decisão, o aqui

chamado comitê paritário. O CP funcionaria com as câmaras técnicas que assessoram órgãos

decisórios compostos de muitos membros, como os conselhos universitários, os conselhos

profissionais (crea), as instituições corporativas (federação de indústrias), etc. O CP teria um

número de componentes variável, de acordo com o caso em análise, devendo, sempre, ter em

sua composição membros representantes da autoridade pública de planejamento, de outros

órgãos públicos envolvidos (como por exemplo a Corsan), dos proponentes, da comunidade, da

vizinhança diretamente afetada, etc., em igual número.

PERCURSO INSTITUCIONAL

Toda proposta de agenciamento do espaço municipal, independente de sua autoria, pública ou

privada, relativa a modificação física (construção, demolição, adaptação) ou funcional

(atividade), inicia-se com:

i) um pedido de DM, que definirá o padrão espacial do sítio para o qual a DM foi requerida,

ii) a submissão de uma proposta, de modificação física (projeto arquitetônico ou urbanistico) ou

de licenciamento de atividade (alvará), para o caso de a proposta ser consoante com o padrão

espacial do sítio, ou um pedido de viabilidade urbanística, caso a proposta fuja do padrão

espacial e/ou incida sobre outros fatores de exame caso-a-caso,

iii) no primeiro caso, a proposta será examinada pela autoridade pública e, confirmado o

enquadramento no padrão espacial, aprovada. No segundo caso, a autoridade pública deverá

examinar a proposta e definir quais elementos de análise e verificação deverão ser produzidos

(impacto de vizinhança, impacto urbano, nova urbanização), e indicando metodologia e

parâmetros aplicáveis,

iv) o proponente realiza os estudos, produz as evidências requeridas e submete seu dossiê,

v) a autoridade pública avalia os impactos, indica o conjunto de modificações de projeto, de

regime de uso, e de contrapartidas necessários, e submete ao CP,

vi) o CP avalia, decide sobre as modificações, e elabora minuta de contrato de direitos e deveres

relativos à proposta, encaminha para Complan, que homologa.

68

CONSELHO DO PLANO E COMITÊS PARITÁRIOS

O Conselho do Plano deveria ter uma composição equilibrada de membros da autoridade

pública (1/3), comunidade (1/3) e organizações sociais (1/3). Os comitês paritários deveriam ser

formados de acordo com a proposta em exame, sempre mantendo paridade entre membros da

autoridade pública, dos agentes promotores interessados, da vizinhança e da cidade.

Os próximos passos do trabalho, que já estão sendo preparados, envolvem uma definição fina

do Modelo Espacial, as regras básicas de edição e manejo de Planos Estratégicos e detalhamento

do Plano Regulador, particularmente quanto a definições de impacto. Essas definições

antecedem a elaboração dos documentos legais destinados a definir com perfeição o sistema

de planejamento e gestão do município.