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REDE DE AVALIAÇÃO E CAPACITAÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DOS

PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

Avaliação dos Planos Diretores – Estudo de Caso de Niterói

Nome do pesquisador: Rosane Biasotto, Henrique Barandier e Ricarda Lucília Domingues.

E-mail e telefone de contato: Rosane.biasotto@ibam.org.br, tel: 21- 2536 9786;

Henrique.barandier@ibam.org.br, tel: 21 – 2536 9735.

Município: Niterói. Estudo de Caso do Plano Diretor de Niterói. Lei nº 1157/92, alterada pela

Lei nº 2123/04 que estabelece instrumentos municipais da política urbana, adicionando,

modificando e substituindo artigos da Lei nº 1.157, de 29 de dezembro de 1992 (Plano Diretor),

nos termos da Lei Federal 10.257 de 10.07.2002 – Estatuto da Cidade.

Estado: Rio de Janeiro.

1. Objetivo e síntese das questões centrais do Estudo de Caso de Niterói

As conclusões e considerações apresentadas neste relatório têm como referência

principal:

- a legislação urbanística de Niterói elaborada entre 1992 e 2008, considerando o marco legal da

política urbana nacional deste período;

- pesquisas e estudos recentes sobre a expansão da cidade de Niterói e sua inserção na Região

Metropolitana do Rio de Janeiro;

- entrevistas com agentes locais que participaram do processo de elaboração do plano diretor, sua

revisão e demais leis municipais complementares;

- os resultados das pesquisas do Ministério das Cidades sobre os planos diretores elaborados

após o Estatuto da Cidade;

- documentos oficiais sobre a atuação do Conselho Municipal de Política Urbana – COMPUR,

disponibilizados na homepage da Prefeitura.

2

É importante registrar que o processo de planejamento da cidade de Niterói tem o plano

diretor como instrumento básico desde o início da década de 90, logo após a aprovação da

Constituição Federal de 1988. Um período que se caracteriza por significativas transformações

nas relações de Niterói com as cidades vizinhas da Região Metropolitana do Rio de Janeiro -

RMRJ1.

Niterói, com cerca de 470 mil habitantes (IBGE, 2004) e IDH (Índice de

Desenvolvimento Humano) de 0,886, destaca-se a partir do final da década de 80 com o melhor

índice do Estado do Rio de Janeiro e o terceiro do país. Índice que também reflete a melhor

posição de Niterói no conjunto dos Municípios que integram a RMRJ, em relação aos padrões de

ocupação do seu território e perfil socioeconômico da população. No entanto, apesar desta

posição no ranking do IDH nacional indicar uma situação privilegiada, nos últimos anos a

Prefeitura de Niterói tem registrado um aumento expressivo dos assentamentos precários e das

favelas.

410.000 420.000 430.000 440.000 450.000 460.000 470.000 480.000

1991

2000

2007

An

o

População

População Total 436.155 459.451 474.002

1991 2000 2007

Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1980, 1991, 2000; PNAD 2007.

Vale lembrar que após a fusão dos Estados do Rio e da Guanabara, Niterói deixa de ser

capital e passa por um processo de esvaziamento de suas funções políticas e institucionais. O

final da década de 80 e início de 90 é um período chave na história recente de Niterói, pois é um

1 A taxa anual de crescimento populacional de Niterói estimada em 2000, segundo dados do IBGE, é de 0,5%, ou

seja: abaixo da taxa de crescimento dos Municípios vizinhos mais pobres, no mesmo período (São Gonçalo 1,7%;

Itaboraí 4%; e Maricá 6,2%). A dinâmica populacional destes Municípios que integram o chamado leste

metropolitano, entre outros fenômenos regionais, pode ser associada ao movimento da população mais pobre em

busca do acesso a terra mais barata.

3

momento de intensificação de um discurso político local que busca reforçar a liderança da cidade

na região do leste metropolitano. Neste contexto ganha força os agentes políticos que incorporam

“expectativas” que identificam a gestão urbana como um espaço estratégico para viabilizar

“novos” vetores de desenvolvimento local.

A construção do Museu de Arte Contemporânea – MAC, projeto do arquiteto Oscar

Niemayer, inaugurado em 1996, pode ser vista como um dos frutos deste movimento político

definido por Luz2 (2008) como um processo de “reconstrução social da identidade de Niterói”.

Neste período são realizados investimentos públicos em infraestrutura que criam condições para

expansão urbana em direção as áreas próximas das praias oceânicas, favorecendo a urbanização

dos bairros de Itaipu, Piratininga e Camboinhas3,

sob a liderança política do Prefeito eleito em

1988, Jorge Roberto Silveira, que, atualmente, está no seu quarto mandato à frente do executivo

municipal. Em 1992, quando foi aprovado o Plano Diretor de Niterói Jorge Roberto Silveira

estava no último ano do seu primeiro mandato, de acordo com a cronologia abaixo:

i. 1989-1992: Jorge Roberto da Silveira - PDT (eleito: primeiro mandato);

ii. 1993-1996: João Sampaio - PDT (eleito: primeiro mandato);

iii. 1997-2000: Jorge Roberto da Silveira – PDT (eleito: segundo mandato);

iv. 2001-2002: Jorge Roberto da Silveira – PDT (reeleito: terceiro mandato

incompleto)

v. 2002-2004: Prefeito Godofredo Pinto – PT (Vice-Prefeito assume no lugar do

Prefeito eleito: primeiro mandato);

vi. 2005-2008 - Godofredo Pinto – PT (eleito: segundo mandato);

vii. 2009 <2012>: assume mais uma vez Jorge Roberto da Silveira – PDT (eleito:

quarto mandato).

Podemos dizer que o primeiro plano diretor de Niterói foi concebido sob a égide de um

ideário progressista que pretendia introduzir inovações na maneira de planejar e gerir a cidade.

O plano, que permanece em vigor, foi aprovado pela Lei nº 1157, em dezembro de 1992 e sua

modificação e alteração para adequação ao Estatuto da Cidade - Lei Federal nº 10.257, de

10/07/2001 – ocorreu através da aprovação da Lei n° 2123 de 03 de fevereiro de 2004. Já em

2 Luz, Margareth. “Políticas culturais e intervenções urbanas em Niterói: O Caminho Niemeyer”. Trabalho

apresentado na 32° ANPOCS, Caxambu, Minas Gerais, 2008. 3 Biasotto, Rosane. “A territorialidade dos pescadores de Itaipu frente a expansão urbana de Niterói.” Dissertação de

4

1992 o plano diretor de Niterói previa instrumentos complementares, visando à captura de mais

valias fundiárias e o combate a especulação imobiliária (solo criado e obrigação compulsória de

parcelar ou utilizar imóveis urbanos, sob pena do IPTU progressivo no tempo). Assim como

criou o Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente – CMUMA como forma de garantir

a participação da sociedade no processo de planejamento e gestão da cidade.4

A continuidade política comandada por lideranças dos partidos políticos do PDT e do PT

em uma primeira avaliação, pode ser considerada como um fator favorável à implementação do

plano diretor. Entretanto, algumas rupturas no processo de planejamento neste período são

observadas a partir da análise de dois aspectos: i) a legislação complementar ao plano diretor não

foi elaborada ao longo de 16 anos como o previsto; e ii) as trajetórias dos Conselhos CMUMA

(de 1993 até 1998) e COMPUR (a partir de 2004) demarcam dois ciclos que não,

necessariamente, indicam o fortalecimento da participação e controle social na gestão da cidade.

Neste sentido, Niterói pode ser visto como um caso demonstrativo da complexidade da

gestão das cidades contemporâneas, sobretudo quando a disputa pelo território urbano assume

um papel central na articulação entre agentes sociais distintos em interesses e necessidades. O

plano diretor de Niterói emerge desse modo em um campo político conflituoso, dominado por

noções de inovação e modernidade, enquanto a cidade cresce reproduzindo padrões de exclusão

territorial e refém de um mercado imobiliário sustentado pelo adensamento dos bairros do centro

e da zona sul e por investimentos públicos em infra-estrutura nas áreas de expansão. Os

problemas causados por este padrão de desenvolvimento são evidenciados pela insuficiência do

sistema de transporte coletivo e aumento expressivo do número de automóveis por habitante que

tornou o trânsito cotidiano da cidade saturado. Além do déficit de saneamento básico registrado

tanto nas áreas de expansão da cidade, como nas favelas, nos assentamentos precários e nos

loteamentos irregulares.

Em síntese, o estudo de caso de Niterói busca demonstrar, por um lado, alguns avanços

na construção de uma política habitacional de interesse social e, por outro, algumas fragilidades

na institucionalização da participação e controle social, assim como certa ambigüidade na

concepção e na aplicação dos instrumentos de captura de mais valias fundiárias referendados

pelo Estatuto da Cidade.

mestrado. Instituto de Geociências. UFRJ. 1995. 4 O resgate deste processo, incluindo as formas de participação da sociedade foi abordado no relatório de

sistematização do Plano Diretor de Niterói, em 2005, e está disponível na internet, página do Ministério das

Cidades. “Sistematização do Plano Diretor do Município de Niterói, RJ”. Instituto Polis, 2005. Disponível na

5

2. Questões para avaliação qualitativa dos Planos Diretores

O estudo de caso de Niterói responde as seguintes questões, de acordo com o roteiro da

pesquisa, levando em conta as considerações iniciais apresentadas anteriormente.

2.1. Processo de elaboração /aprovação

Quais os formatos adotados no processo de participação? (audiências

públicas/conselhos/fóruns/reuniões por áreas, etc.)

O plano diretor de Niterói começa a ser concebido na primeira gestão do Prefeito Jorge

Roberto Silveira (1989 – 1992). Os principais formatos de participação da sociedade na

elaboração do plano diretor em 92 e na sua revisão em 2004 foram audiências públicas e

seminários temáticos, alguns promovidos pela Universidade Federal Fluminense - UFF e a

Associação de Engenheiros e Arquitetos de Niterói, entre outras entidades.

O PD de 92 previu o Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente – CMUMA,

incluindo entre suas atribuições o monitoramento e a participação ativa na sua revisão. No

entanto, o CMUMA não estava em funcionamento em 2004, durante a elaboração e aprovação

da Lei Municipal n° 2123/04 que alterou o plano original conforme o Estatuto da Cidade. O

CMUMA foi criado como principal mecanismo de participação e controle social e com este

objetivo foi instalado um ano após a aprovação do plano diretor, em 1993, atuando plenamente

até 1997. Em 1998 CMUMA deixou de ser convocado pelo poder executivo municipal, quando

começa a discussão em torno da Lei das Operações Interligadas (Lei n° 1732/99) que alterou

significativamente os parâmetros urbanísticos estabelecidos para a região das Praias da Baía5 em

1995, que era considerado restritivo pelos agentes do mercado imobiliário.

O CMUMA, de caráter consultivo, era composto por 13 membros: 6 membros da

sociedade civil e 6 do poder público, incluído o Legislativo, e presidido pelo Secretário de

Urbanismo e Meio Ambiente e as entidades integrantes foram definidas por Lei Municipal. A

Homepage do Ministério das Cidades. 5 A definição dos parâmetros urbanísticos é o principal conteúdo dos Planos Urbanísticos Regionais – PUR criado

no plano diretor de 92 para as unidades territoriais de planejamento que dividiu o Município de Niterói em cinco

6

regulamentação e instalação imediata do Conselho na época da elaboração do plano de 92 eram

vistas como medidas indispensáveis para dar credibilidade ao novo processo de planejamento

que pretendia assegurar a participação da sociedade na condução da política urbana, embora sua

composição tenha sido também contestada por alguns segmentos sociais.

Qual a intensidade e a abrangência da participação? (número de reuniões, grau de

participação, etc.)

Não foi possível resgatar os documentos e os materiais de todas as audiências e reuniões

realizadas na elaboração do PD de 92. Porém, diferentes depoimentos reforçam que houve na

cidade alguma mobilização, especialmente em comparação ao esvaziamento ocorrido na

adequação do plano diretor após o Estatuto da Cidade, em 2004, apesar da polêmica registrada

dois anos antes, em torno da aprovação dos Planos Urbanísticos Regionais - PURs (Região das

Praias da Baía e Região Oceânica) 6.

Na revisão do Plano Diretor em 2004, há um relativo consenso entre as opiniões dos

agentes locais, reafirmando que a participação da sociedade não foi tratada como prioridade pelo

poder público - ou seja: “houve muito pouca participação”. A proposta foi debatida em fóruns

restritos e muito mais no âmbito técnico e jurídico, com objetivo claro de incorporar condições

mínimas para adoção dos novos instrumentos do Estatuto da Cidade e fortalecimento da política

habitacional do Município.

Em 2003, ou seja, um ano antes da aprovação da revisão do plano diretor, foram firmados

acordos entre os diferentes segmentos sociais e a Prefeitura que estavam mobilizados em torno

da 1° Conferência Nacional das Cidades, no sentido de retomar a instalação do Conselho

Municipal de Política Urbana - COMPUR. A Prefeitura assumiu a liderança na condução desta

proposta aprovada em plenária na primeira Conferência Municipal, e o COMPUR foi instalado

logo após o Prefeito sancionar a Lei n° 2123 de 2004 que incorporou os novos instrumentos do

Estatuto da Cidade, além de algumas diretrizes para as regiões que já tinham seus PURs

aprovados em 2002 (Praias da Baía e Oceânica). Neste sentido, poderiam ser contabilizados em

favor da revisão do PD de 2004 os debates e as discussões realizados na 1° Conferência da

regiões, descrito neste relatório no item 2.2. Processo de implementação. 6 A análise do processo de elaboração das leis complementares, incluindo os Planos Urbanísticos Regionais - PUR é

apresentada neste relatório no item 2.2. Processo de implementação.

7

Cidade de Niterói.

Quais foram os segmentos que se envolveram no processo de discussão pública do

plano e que interesses representavam? Como foram mobilizados?

As entidades e segmentos sociais que participaram do processo de discussão do PD de 92

passaram a integrar o CMUMA, o primeiro conselho de Niterói. Estas entidades também

participaram da Conferência Municipal em 2003, da revisão do plano diretor em 2004 e a

maioria integra hoje o Conselho Municipal de Política Urbana - COMPUR7.

As principais entidades que participaram das discussões tanto do PD de 92, assim como

da revisão do PD em 2004 são: Representantes dos empresários da construção civil e mercado

imobiliário (ADEMI), membros dos Conselhos Comunitários (CCOB – Conselho Comunitário

da Orla da Baía, CCROM – Conselho Comunitário da Orla Marítima, CCRON – Conselho

Comunitário da Região Oceânica de Niterói), Associações de Moradores; Federação das

Associações de Moradores de Niterói - FAMNIT, Universidade Federal Fluminense – UFF,

ADEMI, CDL – Clube dos dirigentes lojistas, entre outras. O CCRON – Conselho Comunitário

da Região Oceânica de Niterói é um dos mais antigos e congrega moradores, em geral de classe

média, dos bairros de Itaipu, Piratininga e Camboinhas, dentre outras localidades8.

As entrevistas realizadas e os documentos pesquisados indicam que o Clube de Diretores

Lojistas, que, em geral, agrega os interesses dos investidores que atuam no Centro da Cidade,

defendeu posicionamentos, claramente, contrários à presença do comércio informal. Por outro

lado, as demandas dos movimentos populares apresentadas pela FAMNIT concentraram-se,

especialmente, na regularização fundiária e urbanização de favelas desde 92, permanecendo

como principal reivindicação do segmento na revisão do plano em 2004.

Depoimentos dos técnicos municipais evidenciam que os empresários que atuam no

mercado imobiliário, em geral, não participaram dos fóruns de discussão ampliada, sobretudo

junto com movimentos sociais e associações comunitárias. Este segmento tende a buscar

estrategicamente os fóruns privilegiados, além de canais diretos junto à Câmara Municipal.

7 Segundo ofício n°06/09, protocolado pela Prefeitura em 19/03/09, a última reunião do COMPUR ocorreu em

novembro de 2008, quando deixa de ser convocado pelo executivo municipal. 8 Os membros dos conselhos comunitários das Praias da Baía e da Região Oceânica participaram ativamente do

processo de elaboração do primeiro PUR aprovado em 1995. Em 2002 questionaram a revisão do PUR das Praias da

Baía e elaboração do novo PUR da Região Oceânica, antes da adequação do Plano original ao Estatuto da Cidade.

Os grupos que fazem parte dos Conselhos Comunitários de Niterói costumam atuar, fortemente, na defesa do

8

Assume imagem negativa de especulador, tanto diante da população de baixa renda, como diante

de representantes de outros segmentos sociais.

De acordo com as entrevistas realizadas, os grupos que mais estiveram presentes nas

audiências públicas do plano diretor em 1992 e na revisão de 2004 foram os moradores da

Região Oceânica que apresentavam maior deficiência de infra-estrutura urbana e os integrantes

das associações de moradores dos assentamentos precários e das favelas, também deficientes em

infra-estrutura, com presença forte dos membros da FAMNIT.

Houve disponibilização adequada de informação para os atores?

No início do processo de elaboração do plano diretor (entre 90 e 91), diante da

insuficiência de uma base técnica, a Prefeitura formalizou um convênio junto ao Instituto

Brasileiro de Administração Municipal – IBAM que previa a produção de informações básicas

(1° Módulo do Plano Diretor) e o acompanhamento para elaboração do projeto de lei do plano

diretor (2° Módulo do Plano Diretor)9. No primeiro módulo do convênio, o IBAM elaborou um

documento síntese para ser distribuído para a população, contendo informações e ilustrações

sobre o Município e a cidade, além de uma série de depoimentos de entidades, sindicatos, e

organizações sociais que já defendiam um processo participativo ampliado, com a criação de um

conselho municipal. Não foi possível confirmar se este material chegou a ser distribuído como

previsto.

Segundo representantes do executivo municipal, as audiências públicas realizadas em 92

foram registradas, gravadas e arquivadas. No entanto, como era a primeira vez que se organizava

esse tipo de atividade, a Prefeitura teve muita dificuldade na preparação, sistematização e

divulgação do material de trabalho. Os informativos contendo os assuntos a serem discutidos

eram distribuídos durante as audiências públicas. Esse método foi bastante criticado pelos

participantes das audiências públicas. Na época, representantes dos movimentos sociais

organizados reivindicaram que as pautas e os documentos de referência para realização das

controle do gabarito na orla da cidade e outras ruas de bairros tradicionais consolidados. 9 O convênio foi interrompido após a finalização do 1° Módulo em março de 1991. Entre os relatórios técnicos

produzidos pelo IBAM destaca-se o relatório síntese denominado “Niterói do Século XXI. 1° Módulo do Plano

Diretor. Informações Básicas”. Convênio Prefeitura Municipal de Niterói. Secretaria Municipal de Urbanismo e

Meio Ambiente – SMUMA e IBAM. Março de 1991. O trabalho contemplou, além do relatório síntese, a

sistematização de 42 horas de entrevistas qualitativas; 51 relatórios de visitas técnicas junto ao diversos órgãos

públicos; 76 relatórios técnicos e 76 fichas de informações técnicas.

9

audiências fossem distribuídos com antecedência, permitindo que as pessoas pudessem estar

preparadas para as discussões, mas isto não foi feito.

No início da década de 90, a forma de distribuição dos materiais informativos era

bastante difícil, se comparado com os anos recentes. Já em 2004 existiam convocações por meio

eletrônico e internet. Atualmente, é possível acessar as atas das reuniões do COMPUR na

internet (período entre 2004 e 2007), assim como a legislação urbanística em vigor, inclusive o

Plano Diretor com as alterações feitas em 2004.

Ocorreram atividade de formação/capacitação voltada para os atores sociais

participarem desse processo?

Segundo os depoimentos registrados no relatório de Sistematização do Plano Diretor de

Niterói elaborado pelo Instituto Polis, em 200510

, as lideranças dos movimentos sociais

enfrentaram dificuldades para ampliar o debate nas suas bases de atuação, permanecendo

pontuais e limitados aos seus territórios de interesse. As avaliações feitas em relação ao processo

de 92 reforçam que a Prefeitura não promoveu ações significativas de capacitação. Estas

avaliações indicam ainda que se Prefeitura tivesse rapidez e agilidade nas respostas aos

questionamentos e demandas levantadas nas audiências públicas poderia ter contribuído para

maior participação dos atores sociais no processo, independente de um processo de capacitação

formal.

Podemos afirmar, de acordo com a pesquisa realizada, que a Prefeitura não atuou de

maneira expressiva na promoção de atividades de capacitação social em 92, nem em 2004. Neste

aspecto, o NEPHU/UFF - Núcleo de Pesquisas Habitacionais e Urbanas, da Universidade

Federal Fluminense, teve um papel importante por manter um projeto de extensão universitária

que inclui atividades dirigidas à capacitação comunitária. Os estudantes, sob orientação de

professores, continuam desenvolvendo trabalhos de apoio para a regularização fundiária, bem

como métodos de diálogo com a população, estudos e ações para melhoria das condições de

salubridade nos assentamentos populares do Município. No entanto, nem todos os movimentos

sociais tiveram acesso ou se envolveram no processo de capacitação promovido pela UFF.

10

“Sistematização do Plano Diretor do Município de Niterói, RJ”. Instituto Polis, 2005. Disponível na Homepage do

Ministério das Cidades.

10

Que atores (públicos/privados e da sociedade civil) participaram da construção do

Plano Diretor, especialmente em relação ao tema do solo urbano para a habitação?

Quais as posições assumidas por estes atores?

A FAMNIT com apoio da UFF liderou as discussões sobre a criação de Áreas de

Especial Interesse Social - AEIS. As posições defendidas pelos movimentos de moradia

garantiram já em 92 a criação de três tipos de AEIS (conforme o artigo 23 do plano diretor

original) que não foram alteradas em 2004:

- terreno público ou particular ocupado por favela ou conjunto habitacional de

população de baixa renda ou outras formas de sub-habitação, onde se pretende

promover a urbanização e regularização jurídica da posse de terra;

- loteamento irregular, onde haja interesse público na promoção da regularização

jurídica do parcelamento, da complementação da infra-estrutura urbana ou dos

equipamentos comunitários;

- terreno não edificado, sub-utilizado ou não utilizado necessário à implantação de

programas habitacionais para população de baixa renda, cabendo aplicação dos Artigos

156 e 182 da Constituição Federal.

Durante a elaboração da lei de adequação do plano diretor ao Estatuto da Cidade 2004

estava no centro do debate municipal a consolidação da política habitacional de interesse social

através da criação do Fundo de Habitação de Interesse Social – FUHAB e seu respectivo

Conselho Gestor. Assim como a regulamentação dos instrumentos de captura de mais valias

fundiárias previstos no Estatuto da Cidade, principalmente a Outorga Onerosa do Direito de

Construir – OODC, substituindo o solo criado concebido em 1992. Neste contexto, as alterações

feitas na lei original do plano diretor ficaram circunscritas a incorporação dos instrumentos do

Estatuto da Cidade e a atualização dos mecanismos que afetam a política municipal para

habitação de interesse social.

Na revisão do plano diretor há uma vinculação direta entre a aplicação dos instrumentos

de captura de mais valias fundiárias e o direcionamento dos recursos obtidos para regularização

11

urbanística e fundiária, como demonstra o artigo 10, da lei 2123/04 que adiciona o §3º ao artigo

18 da lei de 92, com a seguinte redação:

“§3º - Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir –

solo criado – serão aplicados somente com as seguintes finalidades, garantida uma alocação

mínima de 30% para as ações referidas nos itens I, II e II:

I - regularização fundiária;

II - execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III - constituição de reserva fundiária;

IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

VII - criação de unidade de conservação ou proteção de outras áreas de interesse

ambiental;

VIII - proteção de áreas de interesse arqueológico, histórico, cultural, ambiental ou

paisagístico.”

Entretanto, vale mencionar que as definições que afetam diretamente os agentes do

mercado imobiliário e o resultado objetivo da aplicação da Outorga Onerosa do Direito de

Construir permaneceram vinculadas aos Planos Urbanísticos Regionais - PUR, sem alterações

significativas na concepção do plano original aprovado em 1992 e sem comprometer os PURs

que já tinham sido aprovados em 2002.

Os movimentos de moradia em 1992 garantiram no plano diretor a obrigação definida

para os novos loteamentos e condomínios, reservando 5% da área total do empreendimento para

lotes com destinação social, além dos 35% para uso público ou coletivo (Art. 86). Segundo o

artigo 86, os lotes reservados “serão utilizados, obrigatoriamente, em programas habitacionais

para a população de baixa renda, ficando autorizada sua alienação pelo Município”. Estas

definições foram mantidas na Lei Municipal n° de 03 de Fevereiro de 2004, exatamente, como

estava previsto no plano de 92.

O PD de 92, assim como os PURs elaborados em 2002 (Praias da Baía e Região

Oceânica) e 2005 (Região Norte) criaram diversas AEIS, sem restringir a possibilidade de

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criação de novas AEIS por ato do Poder Executivo, seguindo as regras pré-definidas na Lei

Municipal n. º 1157/92, ou seja: para criação de novas AEIS não há exigência que sejam

elaboradas leis municipais específicas. Segundo o artigo 24, que permanece em vigor, além das

Áreas de Especial Interesse – AEIS criadas na lei do PD de 92 e nos PURs, outras poderão ser

instituídas, posteriormente, por ato do Poder Executivo, de acordo com o parágrafo primeiro: “O

ato de que trata o caput deste artigo definirá seus limites, denominação e diretrizes que

orientarão a sua regulamentação.” É importante observar que o PUR também pode estabelecer

regras para regularização das AEIS e parâmetros para novas construções populares.

A seguir apresenta-se a transcrição de todo o artigo 24 que prevê desde 92 as formas de

criação e regulamentação das Áreas de Especial Interesse, incluindo as AEIS:

“Art. 24 - Além das Áreas de Especial Interesse criadas nesta lei, outras poderão ser

instituídas posteriormente, por ato do Poder Executivo.

§1º- O ato de que trata o caput deste artigo definirá seus limites, denominação e

diretrizes que orientarão a sua regulamentação.

§ 2º - A Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano analisará, apreciará e

encaminhará ao chefe do Poder Executivo as propostas de criação das Áreas de Especial

Interesse.

§ 3º - A regulamentação deverá ser feita no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta)

dias

após sua instituição, mediante ato do Poder Executivo.

§ 4º- A análise, apreciação e elaboração do ato de criação e regulamentação de Áreas

de Preservação do Ambiente Urbano e de Áreas de Preservação do Ambiente

Paisagístico serão feitas conjuntamente pela Secretaria Municipal de Urbanismo e

Controle Urbano e pela Secretaria Municipal de Cultura.

§ 5º - Nas Áreas de Especial Interesse criadas o Poder Executivo poderá determinar,

temporariamente, em prazo nunca superior a 360 (trezentos e sessenta) dias, a suspensão

de concessão de alvarás e o licenciamento de obras de edificações e acréscimos, de

modificação de uso em edificações, de parcelamento e remembramento do solo, da

abertura de logradouros e a instalação de mobiliários urbanos. (Plano Diretor aprovado

em 2002 e revisto em 2004).

13

Quais foram os temas que geraram mais controvérsias/conflitos durante o processo

de elaboração/discussão do plano?

O processo de revisão do plano diretor ficou concentrado em três eixos principais:

i) incorporação dos instrumentos de captura de mais valias fundiárias, previstos Estatuto

da Cidade;

ii) atualização da política habitacional de interesse social;

iii) reativação do Conselho Municipal de Política Urbana – COMPUR, reivindicado na

primeira conferência da cidade de Niterói.

Segundo depoimentos, em 92 a criação das Áreas de Especial Interesse Social e a reserva

de lotes destinados a habitação de interesse social nos novos loteamentos foram os temas de

maior polêmica e controvérsias. No entanto, em 2004, essas idéias já estavam consolidadas e

os instrumentos previstos já vinham sendo utilizados especialmente na regularização

urbanística e fundiária de favelas e assentamentos precários. O conteúdo e a abrangência dos

Planos Urbanísticos Regionais – PUR que poderiam ser objeto de maior polêmica na revisão

do plano em 2004 não foram alterados.

Houve tempo suficiente para amadurecer as propostas?

Com relação à revisão do plano em 2004, os depoimentos que integram o relatório de

sistematização elaborado pelo Instituto Polis em 2005, sugerem que as audiências públicas

realizadas foram carregadas de formalidade burocrática, como se o poder público não tivesse

aproveitado a oportunidade para discutir a cidade como um todo, apesar destes mesmos

depoimentos reforçarem que “o plano diretor de 92 que continua em vigor ainda é adequado para

Niterói”. Na opinião de alguns destes entrevistados, o processo de revisão do plano deveria ter

sido prolongado, permitindo maior abrangência e inclusão de um maior número de pessoas no

debate. Esta abordagem demonstra que o tempo dedicado à revisão do plano diretor foi

conseqüência da própria estratégia política assumida pela Prefeitura que não priorizou a

ampliação da participação social.

14

Foram construídos espaços para negociar/pactuar estes temas?

Teoricamente as audiências públicas deveriam ser o principal espaço institucionalizado

de negociação e pactuação dos temas de maior conflito, especialmente porque em 2004 não

havia um conselho municipal funcionando. O primeiro Conselho Municipal – CMUMA tinha

sido desfeito em 1998 e o COMPUR só foi instituído após a aprovação da Lei nº 2123/2004

(revisão do plano diretor).

É possível supor que as reuniões preparatórias e a própria 1° Conferência Municipal da

Cidade tenham tido um papel importante para que os agentes envolvidos firmassem os acordos

que viabilizaram a aprovação, na íntegra e por unanimidade, do Anteprojeto que originou a Lei

Municipal de modificação e alteração do Plano Diretor, aprovada em 2004.

Entretanto, os Conselhos Comunitários CCO, CRON, CCb atuantes, entre outras

entidades locais, manifestaram o descontentamento em relação aos espaços de pactuação criados

tanto para elaboração dos PURs das Praias da Baía (2002) e Região Norte (2005), conforme

registra pesquisa realizada por Isabela Muller11

, em 2006. Estas manifestações copiladas dos

informativos dos conselhos comunitários registram os principais questionamentos sobre a

legitimidade das audiências públicas que tinham por objetivo dar sustentação política aos PURs

aprovados, incluindo denuncias sobre a fraca participação da sociedade na discussão da Lei

Municipal n° 2123/2004 que alterou, parcialmente, o plano diretor em vigor desde 1992.

Em que medida as propostas oriundas do processo participativo foram

incorporadas/rejeitadas na proposta formulada pelo executivo?

Uma série de matérias de jornais e notícias veiculadas até hoje na internet enfatizam que,

no processo de elaboração do plano diretor de 92 e durante a sua revisão em 2004, muitos

acordos foram desprezados, enfraquecendo o processo participativo de maneira geral. Mas esta

não é uma opinião compartilhada por todos os atores sociais envolvidos, pois outros

11

Muller, Isabela. Valores de Memória e Valores de Mercado: O Quadro habitacional do Barreto - Niterói. 2006. 85

f. Trabalho de Conclusão de Curso. (Graduação em Curso de Arquitetura e Urbanismo) - Universidade Federal

Fluminense. Orientador: Sônia Maria Taddei Ferraz.

15

depoimentos afirmam que, em geral, as opiniões expressas nas audiências públicas, sobretudo no

PUR da Região Oceânica eram respeitadas e absorvidas pela Prefeitura.

Entretanto, de acordo com os próprios representantes da Prefeitura, mesmo quando a

decisão sobre determinados assuntos era encaminhada para votação em plenária durante as

Audiências Públicas, a Prefeitura sempre deixou claro que “a última palavra é do executivo”.

Esta postura do poder público local vale para o plano de 92 e para a sua revisão em 2004. Os

depoimentos e as informações recolhidas durante a pesquisa sugerem que os acordos principais

não ocorreram nas audiências públicas, mas em espaços de negociações restritos.

Como se deu o processo de discussão na Câmara de Vereadores? Que temas foram

objeto de emendas e polêmicas? Como estas foram encaminhadas?

A aprovação da Lei Municipal nº 2123/2004 que alterou o PD de 92 foi precedida por um

processo bastante polêmico. Em 1995, quando foi aprovado o primeiro PUR das Praias da Baía o

maior descontentamento vinha dos setores imobiliários que consideravam o plano muito

restritivo, porém estes setores acabaram sendo contemplados em 1999, com aprovação das

Operações Interligadas que não foi objeto de discussão no âmbito do CMUMA, primeiro

conselho de Niterói que funcionou plenamente entre 93 e 97.

Já em 2002 o descontentamento foi expresso pelos Conselhos Comunitários que

acusavam a Câmara de manipulação dos conteúdos dos PURs, sem qualquer participação da

sociedade. A polêmica dos PURs aprovados em 2002 rendeu inúmeras matérias publicadas nos

jornais locais e divulgadas na internet, além de ações junto ao Ministério Público. Os

questionamentos foram centrados em torno da legitimidade das audiências públicas realizadas e

da falta de transparência e suficiência da participação da sociedade em todo o processo de

aprovação na Câmara Municipal. Algumas denúncias também questionaram a legitimidade dos

conteúdos dos PURs antes da adequação do PD ao Estatuto da Cidade.

Nas audiências finais de votação dos dois projetos de lei dos PURs em 2002 na Câmara

Municipal, que foram aprovados ao mesmo tempo, inclusive com numeração consecutiva (Lei nº

1967: PUR das Praias da Baía e Lei nº 1968: PUR da Região Oceânica) sugere um processo de

barganha política entre o legislativo e os agentes imobiliários locais. O descontentamento da

população foi tão forte que o Poder Legislativo chegou a impedir a entrada dos membros de

16

associações comunitárias, sob a alegação de insegurança pelo fato da população ter causado

“tumulto no interior da Casa Legislativa em ocasião anterior”12

. Neste momento, havia um

abaixo-assinado com 22 mil signatários contra a aprovação da revisão do PUR das Praias da Baía

e do novo PUR da Região Oceânica. O promotor de Direitos Difusos e do Meio Ambiente do

Ministério Público, nesta ocasião, enviou ofício ao Presidente da Câmara, apelando que fosse

autorizada a entrada da população na Casa Legislativa.

Após a aprovação dos PURs em 2002 (das Regiões Oceânica e Praias da Baía), com as

leis sancionadas pelo Prefeito, foi emitida uma liminar suspendendo os efeitos destes PURs até

que o PD fosse de fato revisto conforme o Estatuto da Cidade. Estes argumentos geraram a

proposição de uma emenda, determinando que os instrumentos previstos nos PURs só pudessem

ser aplicados após a adequação do PD de 92. Entretanto, os PURs foram validados, por força de

decisão judicial, que afastou a liminar de suspensão dos efeitos dos PURs; e apenas em 2004 foi

editada a Lei nº 2123/04 de revisão do plano diretor13

.

A Lei nº 2123/2004, não modificou o plano original significativamente, incluindo apenas

condições básicas para aplicação dos novos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e

mantendo os dispositivos que ratificavam a abrangência dos Planos Urbanísticos Regionais –

PURs aprovados até então. A lei foi aprovada por unanimidade, sem alterar o conteúdo formal

do Plano de 92, deixando de estabelecer coeficientes de aproveitamento básico e máximo entre

outras especificações recomendadas pela Resolução 34 de 1/7/2005 do Conselho das Cidades.

Desse modo, podemos dizer que o Plano Diretor de 1992 ainda permanece em vigor, embora

tenha sofrido alteração com relação aos instrumentos urbanísticos, nos artigos 8º, 9º, 10, 11, 12,

13, 16, 17, 18 e 104.

Há um entendimento corrente sobre o conteúdo mínimo do plano diretor para aplicação

da OODC que inclui a definição das áreas passíveis de aplicação do instrumento e seus

coeficientes de aproveitamento do terreno básicos e máximos. Entretanto, no plano diretor de

Niterói, mesmo após sua revisão, estas definições são remetidas para leis municipais

complementares (PURs). Enquanto a fórmula de cálculo para cobrança da contrapartida que,

geralmente, é remetida para leis específicas, foi incluída no plano diretor revisto (Lei nº

12

Anexos (matérias de jornais) do relatório de “Sistematização do Plano Diretor do Município de Niterói, RJ”.

Instituto Polis, 2005. Disponível na Homepage do Ministério das Cidades. 13

De acordo com os depoimentos recolhidos, apesar dos números não serem precisos a elaboração dos PURs das

Regiões das Praias da Baía e Oceânica, (em 2002), contaram com a realização de cerca de 20 eventos, entre

audiências públicas temáticas e regionais, e cerca de 6 Audiências Públicas promovidas pela Câmara Municipal. No

entanto, este processo não foi suficiente para sustentar uma aprovação tranqüila na Câmara Municipal.

17

2123/2004).

Como foi o processo político de negociação do conteúdo aprovado na Câmara

Municipal? Houve acompanhamento e pressão da sociedade junto aos vereadores?

Dois anos depois da polêmica gerada com a aprovação dos PURs das Praias da Baía e

Região Oceânica, a atualização do PD em 2004 pouco mobilizou a atenção da população e

mídia local. Segundo depoimentos, foi um processo pouco participativo e que não gerou

confrontos públicos, a Câmara Municipal aprovou projeto de lei encaminhado pelo executivo

para modificação e alteração do plano diretor na íntegra e por unanimidade.

Em que medida as propostas oriundas do processo participativo foram

incorporadas/rejeitadas pelas modificações formuladas na Câmara de Vereadores?

Em suma o PD de 2004 resultou na criação do novo conselho municipal – COMPUR, na

inclusão dos instrumentos do Estatuto da Cidade e no aprofundamento de mecanismos

importantes para política municipal de habitação de interesse social, reafirmando os dispositivos

previstos no plano diretor de 92 que eram defendidos pelos próprios movimentos de moradia.

Entre os avanços mantidos no plano diretor desde 92 destaca-se a reserva de 5% da área total dos

novos loteamentos e condomínios para destinação de habitação social, além dos 35% para uso

público ou coletivo (Art. 86). Esta conquista é atribuída ao processo da Conferência da Cidade e

a retomada do Conselho Municipal (COMPUR).

Os conteúdos que, em geral, provocaram os maiores confrontos entre os diferentes

agentes sociais continuam associados aos PURs, uma vez que os parâmetros urbanísticos,

incluindo coeficientes de aproveitamento do terreno básicos e máximos que definem de fato o

que poderá ou não ser construído na cidade ficaram para as leis complementares (Planos

Urbanísticos Regionais – PUR).

Após a aprovação na Câmara, ocorreram vetos do projeto aprovado? Quais?

Porquê? Quais foram às reações dos segmentos não governamentais diante dos

18

eventuais vetos ocorridos?

Como mencionado anteriormente, a lei municipal que alterou o plano diretor em 2004 foi

resultado de uma aprovação integral do projeto de lei encaminhado pelo executivo à Câmara

Municipal, por unanimidade.

Em termos sintéticos, qual foi a metodologia (etapas e procedimentos) utilizada no

processo de elaboração e aprovação dos planos diretores?

Na elaboração e revisão do plano diretor de Niterói foram utilizadas diversas

“metodologias” para conferir legitimidade aos instrumentos de política urbana adotados, sendo

atribuída maior importância às Audiências Públicas e aos Conselhos Municipais apesar de suas

trajetórias descontínuas (CMUMA – entre 1993 e 1997 e COMPUR – desde 2004 em

funcionamento). Segue abaixo um breve resumo, conforme a cronologia apresentada em anexo,

ressaltando alguns acontecimentos que pontuaram o processo de planejamento e gestão da cidade

desde a aprovação do primeiro plano diretor:

i- 1992: Aprovação do primeiro Plano Diretor de Niterói, orientado pelos artigos

182 e 183 da Constituição Federal de 88, contemplando os princípios da gestão

democrática, prerrogativas para promoção de habitação de interesse social e

aplicação de novos instrumentos como solo criado e obrigação compulsória de

utilizar e parcelar imóveis urbanos subutilizados sob pena do IPTU progressivo

no tempo. Foram realizados Seminários e Audiências Públicas que antecederam a

aprovação do plano na Câmara Municipal. Último ano do primeiro mandato do

Prefeito eleito em 1989, Jorge Roberto da Silveira (PDT). Secretário de

Urbanismo e Meio Ambiente - SMUMA: João Sampaio.

ii- 1993: Instalação do Conselho Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente –

CMUMA, de acordo com o previsto no plano diretor. Órgão de caráter consultivo,

presidido pelo Secretário Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente – SMUMA.

Primeiro ano do Prefeito eleito em 1992, João Sampaio (PDT), sucessor do

Prefeito anterior. Secretário de Urbanismo e Meio Ambiente: Adir Motta Filho.

iii- 1995: Aprovação das primeiras leis urbanísticas complementares ao plano diretor

19

elaboradas com participação ativa do CMUMA. Lei nº 1483, de 27/12/1995 -

PUR da Região das Praias da Baía, considerado restritivo pelo mercado

imobiliário; Lei nº 1468/95: Regulamenta Áreas de Preservação do Ambiente

Urbano, Parcelamento do Solo; Lei nº 470/95: Legislação de Edificações Lei nº

1469/95: Uso e Ocupação do Solo.

iv- 1997: Aprovação da Lei 1604/97: Área Especial de Interesse Urbanístico,

Paisagístico e Turístico “Caminho Niemeyer” e da Lei 1612/97: Área Especial de

Interesse Urbanístico e Turístico do Aterro Praia Grande Norte, dentre outras

elaboradas e aprovadas até 2007. Primeiro ano do Prefeito eleito em 1996, Jorge

Roberto Silveira (PDT), segundo mandato. Começa o enfraquecimento do

CMUMA.

v- 1998: Desativação do COMUMA – Conselho Municipal de Política Urbana e

Meio Ambiente, no mesmo período de elaboração do Anteprojeto de Lei de

Operações Interligadas que possibilita o aumento do potencial construtivo nos

bairros do centro e da zona sul, afetados pelo PUR das Praias da Baía.

vi- 1999: Aprovação da Lei nº 1732/99, Operações Interligadas que altera o PUR das

Praias da Baía, sem passar pelo CMUMA.

vii- 2001: Formação do Grupo de Trabalho para adequação do Plano Diretor de 92 e

as seguintes regulamentações: EIV; Fundo Municipal de Habitação, Urbanização

e Regularização Fundiária, e PURs da Região Oceânica e Praias da Baía. Primeiro

ano do terceiro mandato do Prefeito eleito Jorge Roberto Silveira (PDT).

viii- 2002: Revisão dos PUR das Praias da Baía e elaboração do PUR da Região

Oceânica que contemplam as áreas mais cobiçadas pelo mercado imobiliário.

Gerou muita discussão e polêmica na cidade, além de ações junto ao Ministério

Público, questionando o processo participativo e a constitucionalidade destes

planos, uma vez que o plano diretor aprovado em 1992 não estava revisto,

conforme o Estatuto da Cidade. O Prefeito eleito Jorge Roberto Silveira deixa o

cargo para se candidatar a Governador do Estado do Rio, assume o Vice Prefeito

Godofredo Pinto (PT). Secretário Municipal de Urbanismo e Controle Urbano:

Adir Mota Filho.

ix- 2003: Realização da primeira Conferência da Cidade de Niterói e adesão do poder

executivo à proposta de reativação do conselho municipal – COMPUR e

fortalecimento da política habitacional de interesse social no Município.

20

x- 2004: Aprovação da Lei Municipal nº 2123, de 04/02/2004 que altera o Plano

Diretor, contemplando a criação do COMPUR, os instrumentos previstos no

Estatuto da Cidade, prevê o Fundo de Habitação de Interesse Social – FUHAB e

seu conselho gestor. Aprovação da Lei nº 2121, de 16/01/2004 que cria o

FUHAB. Inicia-se no Município a aplicação da Outorga Onerosa do Direito de

Construir – OODC nas regiões que possuem PURs aprovados (Praias da Baía e

Oceânica). As reuniões para instalação do COMPUR começam na semana em que

a Lei nº 2123/2004 do Plano Diretor é sancionada pelo Prefeito Godofredo Pinto.

A primeira reunião oficial do COMPUR ocorre no dia 04 de maio de 2004.

xi- 2005: Aprovação da Lei nº 2233, de 20/10/ 2005 - o 1º PUR da Região Norte.

Inicia-se a aplicação a OODC na Região do PUR Norte. Prefeito sanciona o

Decreto n° 9493 - 03/10/2005 que regulamenta o FUHAB, de acordo com a Lei

Federal nº. 11.124, de 16/06/2005 que institui o Sistema Nacional de Habitação

de Interesse Social - SNHIS. Realizada a segunda Conferência da Cidade.

Primeiro ano do Prefeito eleito Godofredo Pinto (PT), segundo mandato.

Secretário Municipal de Urbanismo e Controle Urbano: Adir Mota Filho.

xii- 2006: Aprovação da Lei Municipal n° 2372, de 20/07/2006 que altera Lei nº

2121/2004 que cria o FUHAB e cria o Núcleo de Regularização Fundiária –

NURF. Prefeito sanciona o decreto n° 9988, de 10/11/2006 que estabelece a

composição, competências e atribuições do NURF.

xiii- 2007: Realização da terceira Conferência da Cidade. Programas de regularização

urbanística e fundiária, acessando as seguintes fontes de recursos: OGU, HBB,

FNHIS, PAC, Pró-Cidades.

xiv- 2008: Aprovação da Lei nº 2581, de 18/07/2008 que altera pela terceira vez o

PUR das Praias da Baía, de maneira pontual e fragmentada, modificando

essencialmente o potencial construtivo de algumas áreas do centro da cidade e

zona sul.

xv- 2009: Quarto mandato do Prefeito eleito em 2008, Jorge Roberto Silveira (PDT).

O CCRON - Conselho Comunitário da Região Oceânica de Niterói encaminhou

ofício14

dirigido à atual Secretária Municipal de Urbanismo e Controle Urbano,

Maria Christina Figueira Monnerat, reivindicando a continuidade da convocação

14

O ofício foi protocolado no dia 19 de março de 2009 e disponibilizado na página da Secretária Municipal de

Urbanismo e Controle Urbano de Niterói até o dia 29 de agosto de 2009. Estavam também disponíveis na internet

21

do COMPUR, parado desde novembro de 2008, quando houve a ultima reunião.

Até então o COMPUR mantinha as reuniões mensais regulares. Não foi possível

verificar se as atividades do COMPUR voltar a ser regulares em 2009.

2.2. Processo de implementação

(i) questões gerais

As leis complementares e regulamentações definidas no Plano foram ou estão sendo

elaboradas?

A Lei nº 2123, aprovada em 04/02/2004, que modificou e alterou o conteúdo do PD de

1992, incorporou instrumentos importantes, mantendo seu conteúdo principal e as diretrizes

gerais para expansão e desenvolvimento da cidade. A nova lei não alterou a estrutura básica do

plano de 92 que já remetia para os Planos Urbanísticos Regionais – PUR a definição dos

principais parâmetros urbanísticos. Podemos dizer que a implementação do Plano Diretor de

Niterói pressupõe a elaboração dos cinco PURs previstos para as seguintes unidades territoriais

de planejamento: Região das Praias da Baía; Região Oceânica; Região Norte; Região de

Pendotiba e Região Leste.

A importância do conteúdo repassado para os PURs pode ser demonstrada não apenas

porque absorvem os parâmetros da legislação urbanística ordinária, mas também porque são

essenciais para a efetivação da obrigação compulsória de construir e utilizar imóveis urbanos,

sob pena do IPTU progressivo, além da aplicação dos instrumentos de captura de mais valias

fundiárias. Após a atualização do PD em 2004 são considerados sub-utilizados os imóveis cujo

aproveitamento do terreno seja menor que o mínimo estabelecido nos PURs. Nos PUR

aprovados em 2002 e que estão em vigor, já são definidos os coeficientes de aproveitamento

mínimo, indicando que a lógica que seria utilizada na revisão do plano diretor dois anos depois já

era prevista. Nos PURs aprovados os parâmetros urbanísticos variam: os PUR Norte (2005) e

Oceânica (2002) estabelecem o coeficiente de aproveitamento mínimo de 0,5 para toda a área. Já

o PUR Praias da Baía (2002) os coeficientes são diferenciados por fração urbana com os

mínimos variando entre 0,5 e 1,5.

até 29/08/09 as atas do COMPUR entre 2004 e 2007.

22

No caso da Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC, o PD em vigor estabelece

as condições gerais, inclusive com a fórmula de cálculo da contrapartida financeira. Determina

que “o direito de construir será oneroso em toda a zona urbana do município de Niterói, sempre

que o coeficiente de aproveitamento do terreno for superior ao coeficiente básico de

aproveitamento do terreno”, a ser definidos nos PURs. Cada PUR pode definir frações urbanas

isentas da aplicação do instrumento para os seguintes casos previstos: edificações residenciais

individuais, hospitais, escolas, hotéis e pousadas, e empreendimentos habitacionais de interesse

social destinados à população de baixa renda classificada de acordo com legislação específica.

As hipóteses de isenção foram definidas no PD por frações urbanas, porém esta lista foi

ampliada nos PURs. Na Região Norte, por exemplo, a OODC incide sobre edificações de usos

comerciais, de serviços ou mistas, independentemente das frações urbanas, quando mais de 10%

da área edificável for destinada para comércios e serviços. Na região Oceânica, os casos de

isenção estão restritos às clínicas e edificações residenciais coletivas em Áreas de Especial

Interesse Urbanístico 1, 2 e 3, de acordo com o PUR de 2002. Apenas na Região Praias da Baía

revisto em 2002, as isenções são estabelecidas por frações urbanas como previsto no Plano

Diretor de 92 e mantido na revisão de 2004.

Os critérios de isenções, embora previsto no PD, são variados nos PURs. O caso da

Região Norte parece alterar o sentido da OODC previsto no PD ao restringir a aplicação do

instrumento apenas a usos comerciais e de serviços. Neste caso, a lógica original parece

invertida, ou seja: a exceção passou a ser regra. Vale lembrar que no PUR da Região Norte

(2005) o coeficiente básico é igual a um, mas o coeficiente máximo é resultante da aplicação de

diversos índices urbanísticos aplicáveis. Em resumo, o PD estabeleceu as condições gerais dos

instrumentos, inclusive da OODC15

, e remeteu para os PURs definições e decisões que são

fundamentais para a regulação do uso e ocupação do solo urbano.

O primeiro PUR a ser elaborados foi o PUR das Praias da Baía, que foi aprovado em

1995, revisto em 2002 e alterado, de maneira pontual, em 2008. O primeiro PUR das Praias da

Baía foi elaborado no período de funcionamento pleno do Conselho Municipal de Urbanismo e

Meio Ambiente - CMUMA, instalado em 1993 e que funcionou até 1997, quando deixou de ser

convocado pelo poder executivo. Vale retomar que o CMUMA parou de ser acionado no ano em

que foi aprovada a lei das operações interligadas que alterou significativamente as orientações do

15

Vale mencionar que embora o PD de Niterói tenha previsto a Outorga Onerosa do Direito de Construir e

Transformação de Uso - OODCTU como o Estatuto da Cidade, os PURs aprovados até o momento não estabelecem

23

PUR das Praias da Baía original que, segundo depoimentos, era criticado pelos agentes do

mercado imobiliário local como um plano muito restritivo.

Além de do PUR das Praias da Baía (Lei n°1483/1995), entre 1993 e 1997 foram

aprovadas pela Câmara Municipal, as seguintes normas urbanísticas que continuam em vigor:

Regulamentação das Áreas de Preservação do Ambiente Urbano, Parcelamento do Solo (Lei n°

1468/95), revisão da Legislação de Edificações (Lei n°1469/1995), Uso e Ocupação do Solo (Lei

n°1470/1995); Área Especial de Interesse Urbanístico, Paisagístico e Turístico - “Caminho

Niemeyer” (Lei 1604/97); Área Especial de Interesse Urbanístico e Turístico do Aterro Praia

Grande Norte (Lei 1612/97).

Em 2002, junto com a revisão do PUR das Praias da Baía também foi aprovado o PUR da

Região Oceânica, antes da adequação ao Estatuto da Cidade feita em 2004. Segundo relatos de

diferentes agentes, apesar de terem sido realizadas audiências públicas, reuniões regionais e

seminários temáticos, o processo foi muito rápido, “pois o executivo tinha pressa na aprovação

destes Planos Urbanísticos que tratam das duas regiões mais valorizadas do Município”.

Sobre a polêmica aprovação dos Planos Urbanísticos Regionais em 2002 que precedeu a

revisão do PD de 92 em 2004, vale à pena reproduzir o depoimento do vereador Paulo Eduardo

do PT, citado no relatório do Instituto Polis: “tivemos em maio de 2002 todas as pressões do

poder executivo sobre uma Câmara subserviente e governista que empurrou goela adentro da

cidade o 2º Plano da Orla da Baia e o 1º Plano da Região Oceânica” e completa: “(....) foi um

rolo compressor. Os planos (PUR) foram aprovados na marra – por força de acordos, sem que

o Plano Diretor fosse adequado ao Estatuto da Cidade”.

A estratégia de levar para os PURs os principais conteúdos e parâmetros de controle do

uso e ocupação do solo urbano foi justificada pela Prefeitura com base na diversidade de

situações que caracterizam o território municipal. A própria atuação do Conselho Comunitário da

Região Oceânica de Niterói – CCRON, formado na década de 80, expressava a demanda dos

moradores por um plano específico que contemplasse reivindicações identificadas com os

problemas dos bairros da região. Nesta concepção, o PD assume um caráter de instrumento de

orientação geral da política urbana e os PURs ficam com o detalhamento das normas

urbanísticas. Segundo técnicos da Prefeitura, a equipe original que trabalhou na elaboração do

PD de 92 tinha como intenção elaborar os planos regionais simultaneamente, “mas a Prefeitura

nunca teve estrutura para assumir esta tarefa.”

parâmetros para a cobrança da transformação de uso.

24

O PUR da Região Norte foi aprovado em 2005 (Lei n° 2233 de 19.10.2005) e, segundo

depoimentos, durante a sua elaboração, a Prefeitura buscou aperfeiçoar o processo participativo a

partir de metodologias e experiências anteriores. Nesse PUR a Prefeitura diz ter contado com o

apoio da FASE para capacitação das lideranças sociais, visando discussões mais qualificadas, em

torno dos processos de planejamento, evitando questões individualizadas, “trazidas no varejo”.

O PUR das Praias da Baía foi modificado duas vezes (em 2002 e 2008), sem contar as

alterações permitidas com a utilização do instrumento das operações interligadas (Lei n°

1732/99), revogado expressamente pelo artigo 18 da Lei Municipal n° 2123/2004. A quantidade

das normas editadas e reeditadas aliadas à sofisticação da linguagem técnica dificulta bastante a

compreensão das condições reais que são oferecidas pela legislação urbanística de Niterói.

Se, por um lado, as diretrizes defendidas pela população foram incorporadas no plano

diretor, por outro, a sucessão de parâmetros urbanísticos alterados, nos últimos 16 anos, e a

assimetria no tratamento das cinco regiões urbanísticas, não propiciam que os diferentes

segmentos sociais participem das decisões do planejamento da cidade de maneira equânime.

Podemos concluir que apesar da estrutura do plano diretor permanecer, praticamente, intacta

desde 92, sobretudo no seu conteúdo discursivo, os PURs vêm sendo alterados e manipulados,

tanto pela ação do executivo, como do legislativo.

As alterações mais significativas feitas no PUR das Praias da Baía entre 2002 e 2008, de

alguma maneira, estão relacionadas ao aumento do potencial construtivo e a criação de exceções

à regra geral que são pouco perceptíveis para quem não tem o endereço do terreno que pode se

beneficiar com os detalhes modificados. As revisões e as alterações pontuais têm ocorrido

especialmente para viabilizar empreendimentos imobiliários nos bairros de Boa Viagem, Ingá,

Gragoatá e Santa Rosa - denominado em parte pelo marketing dos novos lançamentos

imobiliários como “baixo Icaraí” -, ambos localizados na zona sul da cidade16

.

Entre 1992 e 2004 entre as cinco áreas previstas no plano diretor apenas dois PURs

(Praias da Baía e Oceânica) foram elaborados e aprovados. Em 2005 foi à vez da Região Norte e

de acordo com depoimentos dos técnicos municipais não há previsão para elaboração dos PURs

da Região de Pendotiba e Região Leste, áreas da cidade onde há maior concentração de

assentamentos precários e favelas em expansão.

16

Muitas dessas áreas cobiçadas pelos agentes imobiliários são áreas ambientalmente frágeis. Entre os argumentos

utilizados para ocupação de terrenos muitas vezes situados em encostas de morro, com uma cobertura vegetal

significativa e outros valores ambientais relevantes, é a proteção das áreas frente à crescente ameaça de

“favelização”.

25

(ii) Sistema de gestão e planejamento

Os espaços e mecanismos de participação estabelecidos pelo plano (como Conselho

da Cidade ou similar) foram/estão sendo instalados? Funcionam regularmente?

Quando foi a última reunião e com que freqüência estas se realizam? Ver

composição (nomear os diversos segmentos, as entidades que o compõem, a

composição percentual entre poder público e sociedade civil e também a composição

de gênero), atribuições e caráter, formas de eleição dos membros e duração do

mandato. Verificar a existência de processos de capacitação dos conselheiros,

técnicos, gestores e entidades da sociedade civil, bem como sua freqüência.

A instituição de mecanismos de participação da sociedade no planejamento de Niterói a

partir do plano diretor passa por dois ciclos distintos: i) o primeiro corresponde a curta trajetória

do CMUMA, que se estende de 1993 ao início de 1997; e ii) o segundo se inicia em 2003 com as

reuniões preparatórias da Conferência Nacional das Cidade. Estes dois ciclos, apesar da

continuidade administrativa sugerida pela permanência dos partidos políticos PDT e PT à frente

da Prefeitura, durante 16 anos, demonstra que a sobrevivência destes conselhos municipais, de

certa forma, dependeu e ainda depende das posições e estilos dos gestores que assumem a

liderança no poder executivo.

O primeiro ciclo corresponde à gestão do Prefeito João Sampaio, entre 1993 e 1996, que

inicia seu mandato com a instalação do CMUMA, criado no plano diretor recém aprovado pela

Câmara Municipal. João Sampaio esteve à frente da Secretaria Municipal do Urbanismo e Meio

Ambiente – SMUMA e coordenou todo o processo de elaboração do plano diretor durante a

primeira gestão do Prefeito Jorge Roberto Silveira, entre 1989 e 1992.

O CMUMA foi concebido como instância de caráter consultivo, composto por 13

membros (6 membros da sociedade civil e 6 do poder público, incluído o Legislativo, e presidido

pelo Secretário de Urbanismo e Meio Ambiente). Opiniões correntes atribuem à fragilidade dos

conselhos municipais em Niterói ao fato de serem ambos tutelados pelo poder executivo. O

CMUMA foi extinto em 1998, mas já em 1997 deixa de ser acionado, pelo segundo governo do

Prefeito Jorge Roberto Silveira.

Em maio de 1999, já sem instância de participação e controle social institucionalizada, é

aprovada a lei municipal que regulamenta o instrumento das Operações Interligadas (Lei nº

26

1732/99) que cria condições para mudanças de uso e ocupação do solo urbano, alterando os

parâmetros definidos no PUR das Praias da Baía (Lei n°1483/1995) que foi elaborado com

participação ativa do CMUMA. A utilização das Operações Interligadas durante seus três anos

de vigência, no centro e na zona sul da cidade foi uma alternativa para os agentes do mercado

imobiliário que criticavam o primeiro PUR. Segundo Salandía17

, a lei de operações interligadas

não foi discutida no CMUMA e sua aplicação foi bastante polêmica:

“Em alguns casos o número de andares permitido na lâmina 5 dobrou, passando

de quatro para 8, e nos casos de 12, maior altura permitida até então, passou-se para 18.

Foi autorizada a redução da cota de densidade, permitindo um número maior de

apartamentos por terreno. Em qualquer caso as interligadas deveriam ser aprovadas pelo

Prefeito. A lei previa algumas restrições, como alterações contrárias à legislação

ambiental, atividades com hora de pico em vias arteriais e uso industrial nos locais

proibidos. Também tinha restrições de alcance geográfico, não se aplicando a bairros

onde a limitação de gabarito era bandeira de luta, evitando possíveis reações à lei. A

análise e aprovação das interligadas era feita por uma comissão interna da Secretaria de

Urbanismo. Nenhuma operação de interesse público chegou a ser proposta durante a

vigência da lei, sendo apenas aprovadas operações propostas de forma pontual pelos

promotores privados nos três bairros mais valorizados para a construção de edifícios

multifamiliares de classe média e alta.”

Além de participar da elaboração do PUR das Praias da Baía o CMUMA, segundo

depoimentos de representantes de técnicos da Prefeitura que participaram da sua formação, foi

bastante atuante nos seus quatro anos de funcionamento18

. Após a desmobilização do CMUMA,

no segundo mandato de Jorge Roberto Silveira, iniciado em 1997, a Prefeitura encaminha à

Câmara Municipal, dois Anteprojetos de Leis para a Área Especial de Interesse Urbanístico,

Paisagístico e Turístico - “Caminho Niemeyer” (Lei 1604/97) e para a Área Especial de Interesse

Urbanístico e Turístico do Aterro Praia Grande Norte (Lei 1612/97), além das operações

interligadas aprovada em 99. Entre 2001 e 2002, quando se inicia a discussão para revisão do PD

de 92, o CMUMA não estava mais em funcionamento.

O segundo ciclo inicia-se em 2003, com a realização da Conferência da Cidade de

Niterói, preparatória para a Conferência Nacional. Na 1ª Conferência Municipal da Cidade foi

17

Salandía, Luiz Valverde. “Da intenção à ação: desafios na busca por uma justa distribuição dos ônus e benefícios

do processo de urbanização após o estatuto da Cidade e o plano diretor.” 2008. Texto acessado na internet em agosto

de 2009. 18

Entre 1993 e início de 1997 foram elaborados, além do PUR das Praias da Baía (Lei n°1483/1995), os seguintes

projetos de leis aprovados pela Câmara Municipal, com participação ativa do CMUMA: Regulamentação das Áreas

de Preservação do Ambiente Urbano, Parcelamento do Solo (Lei n° 1468/95), revisão da Legislação de Edificações

27

aprovada a criação de um novo Conselho Municipal de Política Urbana, denominado COMPUR.

O COMPUR – Conselho Municipal de Política Urbana de Niterói foi criado na Lei 2.123 de 3 de

fevereiro de 2004. Como mencionado antes, a retomada do conselho municipal parece estar,

diretamente, vinculada ao processo de aprovação do Projeto de Lei que altera o Plano Diretor,

em 2004, que além da adesão de diferentes segmentos sociais, foi aprovado na Câmara

Municipal na íntegra.

O COMPUR foi criado diferentemente do CMUMA como órgão de natureza deliberativa

e de caráter permanente, reunindo membros do poder público e da sociedade civil, com a

atribuição de propor, assessorar e estudar diretrizes para o desenvolvimento urbano municipal,

conforme o Estatuto da Cidade. Apesar de ter sido concebido como órgão deliberativo, a atuação

do COMPUR, assim como do CMUMA, mantém seu vínculo funcional junto ao órgão gestor da

política urbana municipal, neste caso, à Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano.

Como a indicação da presidência do Conselho é prerrogativa do chefe do executivo municipal,

desde a sua criação, o Presidente do COMPUR é o Secretário de Urbanismo e Controle Urbano,

subordinado ao Prefeito. De acordo com a Lei 2.123/2004 são atribuições do COMPUR:

Propor, debater e aprovar diretrizes para aplicação de instrumentos de política

urbana e implantação de programas relacionados à questão urbana;

Avaliar a execução da política urbana municipal;

Propor a criação de normas municipais de direito urbanístico;

Emitir recomendações sobre a efetivação do Estatuto da Cidade;

Debater soluções alternativas para a gestão da cidade no âmbito urbano e

ambiental;

Promover a cooperação entre União, Estado, Municípios da Região Metropolitana

e sociedade com a finalidade de formular políticas integradas de desenvolvimento

municipal e regional;

Convocar a Conferência Municipal das Cidades a cada dois anos;

Opinar sobre os assuntos que lhe forem remetidos pela sociedade e pelo poder

público; e

elaborar e aprovar seu regimento interno.

A composição do COMPUR integra: 18 membros titulares e 18 membros suplentes, de

acordo com a proporcionalidade estabelecida pelo ConCidades, sendo 5 representantes indicados

pelo Poder Executivo, 2 representantes indicados pelo Poder Legislativo, 5 representantes de

movimentos sociais e populares, 2 representantes do segmento empresarial, 2 representantes

indicados pelos trabalhadores, 1 representante indicado pelas entidades profissionais e

(Lei n°1469/1995), Uso e Ocupação do Solo (Lei n°1470/1995).

28

acadêmicas e 1 representante das organizações não governamentais.

Entidades que, atualmente, faziam parte do COMPUR ainda em 2008 19

:

CONSELHEIROS DO COMPUR DE NITERÓI – 2008/2010 Entidades

I - Poder Executivo

SMUC SMF

SMUC SDCIC

Agência de Desenvolvimento Urbano SSPTT

SSHAB SEP

SMARH CLIN

II – Poder Legislativo

Câmara Municipal de Niterói Câmara Municipal de Niterói Câmara Municipal de Niterói Câmara Municipal de Niterói

III - Segmento dos Movimentos Sociais e Populares

AMNIT CCOB

FAMNIT CCOB

FAMINIT Diretório Central de Estudantes da UFF

FAMINIT FAMNIT/ Diretório Central de Estudantes da UFF

CCRON FAMNIT/ Diretório Central de Estudantes da UFF

CCRON

IV - Segmento Empresarial

Concessionária Águas De Niterói ADEMI CDL ADEMI

V - Segmento dos Trabalhadores

SINTACLUNS FENASERA SINPRO - Niterói e Região Sindicato dos Bancários e Regiões

VI - Segmento das Entidades Profissionais e Acadêmicas

Universidade Federal Fluminense - UFF I. A. B

VII - Segmento das Organizações não Governamentais

Viva Niterói EM ABERTO

A composição do COMPUR tem variado pouco desde a sua criação, as maiores

alterações ocorrem com a participação alternada entre conselheiros e suplentes nas reuniões, que

19

Fonte: www.urbanismo.niteroi.rj.gov.br.

29

vêm acontecendo regularmente desde primeira, realizada no dia 4 de maio de 2004. As atas das

reuniões do COMPUR podem ser acessadas pela internet. As reuniões são mensais ou

extraordinárias, quando necessário. São abertas à participação da população que tem direito de

voz, mas apenas os conselheiros têm o direito de voto. Poucas pessoas, além dos conselheiros,

participam das reuniões e a maior dificuldade é justamente a falta de quorum, ou a demora para

que ele se forme, diminuindo o tempo de debate das questões pertinentes aos problemas da

cidade.

Registra-se em 31 atas aprovadas pelo COMPUR entre 2004 e 2007 que o Secretário

Municipal de Urbanismo e Controle Urbano, Adir Motta Filho, deixou de presidir apenas 3

reuniões20

. A reinstalação do COMPUR e a criação do Fundo Municipal de Habitação (FUHAB)

em 2004 são consideradas as principais conquistas da primeira Conferência Municipal. O COMPUR

foi criado com composição paritária.

De acordo com depoimentos de diferentes agentes locais, o COMPUR também teve um

papel importante na discussão da política habitacional. Já que o Conselho gestor do FUHAB foi

concebido para executar tarefas exclusivamente operacionais. Durante as discussões da

Conferência Municipal, segundo depoimentos recolhidos, representantes dos movimentos sociais

propuseram que o conselho gestor do fundo fosse paritário.

Outra conquista atribuída as Conferências Municipais (entre 2003 e 2005) foi a Sub-

Secretaria de Habitação, vinculada a Secretaria Municipal de Urbanismo. Cabe ressaltar que,

segundo atores locais, antes deste período, a Prefeitura não possuía um setor especifico para

tratar da habitação. Recentemente, foi criada uma Agência de Desenvolvimento Urbano

responsável pela questão fundiária. A sociedade civil durante a primeira em 2003 propôs ainda a

vinculação de 3% do orçamento municipal destinado ao FUHAB, no entanto esta proposta não

foi aceita pelo governo, que neste momento estava nas mãos do Vice Prefeito Godofredo Pinto

do PT, substituindo o Prefeito eleito Jorge Roberto Silveira do PDT. Godofredo Pinto ficou a

frente da Prefeitura até as eleições de 2004, quando então foi eleito, assumindo o mandato

seguinte, entre 2005 a 2008.

Atualmente, alguns segmentos sociais reivindicam a delimitação das áreas passíveis de

aplicação do parcelamento, edificação e utilização compulsórios e IPTU progressivo no tempo.

Segundo depoimentos na primeira Conferência da Cidade “muitas propostas interessantes foram

20

Foram analisadas 31 atas aprovadas pelo COMPUR referentes às reuniões ordinárias e extraordinárias realizadas

em 2004, 2005 e 2006, além de 12 atas em discussão referentes a 10 reuniões extraordinárias e 2 reuniões ordinárias

30

apresentadas, mas muito pouca coisa foi colocada em prática.” Na segunda e na terceira

Conferência Municipal de Niterói, realizadas em 2005 e 2007, várias propostas foram aprovadas com

adesão de vários segmentos sociais, desde construção novas moradias populares, até a arborização

no caminho Niemeyer. Ambas não foram implantadas como esperado, assim como outras

medidas aprovadas em plenária, gerando uma forte desmobilização em torno da Conferência da

Cidade de 2007. Segundo Hagino (2009) 21

, este esvaziamento foi identificado por diversos

segmentos sociais.

Existem polêmicas dentro do próprio COMPUR e que foram objeto de debate nas

Conferências da Cidade em relação ao seu caráter deliberativo. Já que apesar da lei de criação do

COMPUR afirmar que em suas atribuições ele possui poder de decisão, na interpretação do

executivo municipal e na prática o conselho desempenha um papel meramente consultivo, pois

segundo posições de representantes da Prefeitura, essas atribuições não estariam muito bem definidas

na pela Lei 2123/04. Essa posição, segundo Hagino (2009) foi defendida pelo presidente do conselho

entre 2005 e 2007, na época Secretário Municipal de Urbanismo e Controle Urbano.

Desse modo, o COMPUR, como reafirma Hagino22

(2009), não vem exercendo suas

atribuições de maneira plena, muitas vezes, por desconhecimento dos próprios conselheiros. No

ponto de vista expresso pela autora, o conselho de Niterói tem se enfraquecido em relação às

expectativas que existiam na época de sua criação, assumindo um papel de “instrumentalização

burocrática” das articulações feitas por determinados segmentos sociais mais organizados. O

enfraquecimento do COMPUR mais recentemente também é sugerido pelo ofício Oficio n°

06/09 encaminhado à atual Secretária de Urbanismo23

, pelo CCRON - Conselho Comunitário da

Região Oceânica de Niterói, membro efetivo do COMPUR desde sua criação. O documento

observa que, desde novembro de 2008, quando houve a ultima reunião do COMPUR, a

Comissão não se reúne conforme estabelecido24

.

Entre os desafios detectados na trajetória do Conselho municipal de Niterói destaca-se o

desengajamento da população nos dois ciclos apresentados. O primeiro entre 1993 e 1997,

período de atividades do primeiro conselho municipal – CMUMA, criado na PD de 2002 e um

realizadas em 2006. Documentos obtidos na homepage da Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano. 21

Hagino, Córa Hisae Monteiro da Silva. “Democracia e participação no espaço público: uma análise da teoria de

Habermas sobre o conselho municipal de política urbana de Niterói e as conferências das cidades.” Artigo divulgado

na internet, 2009. 22

Hagino, op. Cit. 23

Secretária Municipal de Urbanismo, Maria Christina Figueira Monnerat (urbanismo@niteroi.rj.gov.br) MD

Secretária Municipal de Urbanismo e Controle Urbano. Rua Visconde de Sepetiba, 987/12º andar, Centro - Niterói -

Cep: 24.020-206. Atual Prefeito eleito em 2008: Jorge Roberto Silveira, quarto mandato a frente da Prefeitura.

31

segundo momento, reaquecido pela aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 e, mais

fortemente, a partir das Conferências das Cidades, entre 2003 e 2007. Nestes dois momentos,

que perfazem dois ciclos de 5 anos, verificou-se o esvaziamento do poder de decisão dos

conselhos (tanto do CMUMA, como recentemente do COMPUR).

Os mecanismos de gestão democrática até então experimentados na cidade de Niterói,

como conselhos municipais e conferências, permanecem como desafios para a

institucionalização da participação e controle social. Se por um lado, a Conferência das Cidades e

a trajetória do CMUMA e do COMPUR abriram novos espaços de pressão da sociedade por uma

gestão urbana mais democrática, por outro, também propiciaram que o Poder Público legitimasse

suas ações perante a sociedade, a revelia de conquistas sociais mais sólidas.

Os Conselhos têm na sua composição comitês técnicos setoriais? Quais?

O regimento interno do COMPUR prevê a convocação de membros de apoio para reuniões

ordinárias e extraordinárias ou para compor Câmaras Técnicas. A constituição de Câmaras Técnicas

pode ser criada por qualquer conselheiro e submetida à aprovação do plenário por maioria simples.

Para a criação das Câmaras Técnicas devem explicitados suas finalidades, objetivos, prazo de

duração de suas atividades, os membros componentes e suas atribuições, assim como outras regras

que identifiquem claramente suas finalidades.

Os prazos fixados para o funcionamento das câmaras técnicas podem ser renovados por

quantas vezes for necessário também por decisão da maioria simples do plenário. O próprio

regimento do conselho estabelece que as Câmaras Técnicas devam ter no mínimo 04 (quatro)

membros e no máximo por 06 (seis) membros, sendo 04 (quatro) obrigatoriamente membros

conselheiros e mantida a paridade entre usuários e gestores, podendo os outros 02 (dois) serem

membros de apoio, sem direito a voto. Os membros das Câmaras Técnicas, bem como seu

relator, são escolhidos por maioria simples do plenário, só podendo ser substituídos por nova

deliberação do plenário e as decisões tomadas por votação da maioria simples de seus membros

conselheiros.

São atribuições das Câmaras Técnicas: examinar e relatar ao plenário os assuntos de sua

respectiva competência; relatar e submeter à aprovação do plenário os assuntos a ele pertinentes;

24

Não foi possível verificar no âmbito da pesquisa se o COMPUR retomou suas atividades em 2009.

32

e convocar especialistas para assessoramento em assuntos de sua competência, desde que

aprovados pelo plenário. Entre documentos do COMPUR pesquisados (atas, ofícios e dentre

outras informações), se destaca uma Câmara Técnica, criada em 2008, com o objetivo de discutir

a situação da Lagoa de Piratininga e os investimentos em curso do Governo do Estado através da

SERLA. A câmara técnica aprofundou as questões envolvidas na demarcação da orla e da faixa

marginal da Lagoa de Piratininga e os efeitos do Plano de Alinhamento de Orla - PAO definido

pela SERLA em 1984 e homologado por Decreto Estadual. De acordo com o documento do

COMPUR este plano não foi materializado e não se tornou um instrumento eficaz para conter

ocupações irregulares no espelho d´água da Lagoa. Vários trechos do polígono definido pelo

PAO foram ocupados, na maior parte por população de baixa renda. Em 1991 a Prefeitura de

Niterói, com o apoio da SERLA, construiu uma ciclovia com o objetivo de estabelecer um limite

físico que materializasse a orla da Lagoa, visando conter o avanço irregular das ocupações.

A ciclovia, de acordo com o COMPUR, por muito tempo foi um bloqueio a expansão das

ocupações irregulares. Entretanto, as divergências entre a orla representada pela Ciclovia e a orla

legal representada pelo PAO gerou uma serie de problemas administrativos e ambientais no

licenciamento e no controle desses limites. A Ciclovia está regulamentada na legislação

municipal de Niterói como marco físico e geográfico de separação da parte nonaedificanti (área

ambiental) da zona urbana de Piratininga (Lei 1968/2002) em dissonância com a Legislação

Estadual. A discussão no COMPUR indicou a necessidade de revisão do PAO e ações para

revitalização do entrono da Lagoa com utilização de parte dos recursos do Fundo Municipal de

Urbanização, Habitação e Regularização Fundiária25

. Não foi possível verificar se medidas

indicadas foram postas em prática.

Outras Câmaras Técnicas propostas de acordo com as atas do COMPUR se destacam:

- Sistematização e consolidação de uma proposta para a política habitacional de interesse social

no município de Niterói (2004). Formada por representantes da Universidade Federal

Fluminense, da Federação de Associações de Moradores de Niterói e da Secretaria de Urbanismo

e Controle Urbano. A Secretaria de Urbanismo ficou responsável pela sistematização das

propostas apresentadas pelos conselheiros, para que os membros da Câmara Técnica possam

trabalhar na consolidação.

- Reserva de recursos para regularização fundiária no PPA26

(2005), garantindo recursos para

25

Recomendações apresentadas conforme ofício 001/08, de 25 de fevereiro de 2008. 26

A câmara técnica proposta em 2005 pelo COMPUR seria composta pelos seguintes conselheiros: Adyr Motta

33

regularização fundiária e habitação com um patamar mínimo de investimento proposto de 5% do

orçamento. Não foi possível verificar durante a pesquisa quais foram os encaminhamentos

decorrentes, porém segundo depoimentos a proposta não foi incorporada pelo executivo

municipal.

- Moradia no centro (2006): formulação de propostas que possam mitigar os efeitos da

valorização da terra, criando condições de permanência das populações de renda média e baixa

no Centro; analisar a implantação de mercados populares. Formada por representantes de cada

um dos segmentos da sociedade civil representados no COMPUR e representantes do poder

público municipal, coordenado pela Secretaria de Urbanismo e Controle Urbano27

.

Que temas são objeto de discussão/deliberação nestes Conselhos? Fazer uma

avaliação qualitativa da pauta de discussão do Conselho.

A análise das pautas aprovadas entre 2004 e 2006, referentes a 31 reuniões (ordinárias e

extraordinárias), permite observar que são presenças constantes, além do Secretário Municipal de

Urbanismo e Controle Urbano, os representantes do segmento empresarial (ADEMI) e do

segmento movimento popular representado pela FAMNIT e pelos Conselhos Comunitários da

Orla da Baía – CCROB e Conselho Comunitário da Região Oceânica de Niterói – CCRON.

Segundo pesquisa realizada por Hagino28

(2009), a desmobilização do COMPUR nos

últimos anos, especialmente a partir de 2007 pode também ser atribuída a forma como o

conteúdo das pautas das reuniões são encaminhados para discussão. A principal reivindicação

dos conselheiros, neste aspecto, é a divulgação da pauta com antecedência para que os membros

possam ter melhor compreensão dos assuntos a serem tratados e, principalmente, para que os

representantes dos movimentos sociais possam discutir os assuntos, previamente, junto às suas

bases. A pauta das reuniões tem se tornado domínio exclusivo do Secretário de Urbanismo que

Preside as reuniões, pois é ele que encaminha as questões ao conselho, de acordo com os

interesses e conveniências do executivo.

Filho, Luis Fernando Valverde Salandia, Regina Bienenstein, Carlos Alonso Quintão, Jorge Raimundo Daher,

Marcio Jorge Gomes Vicente, Paulo Eduardo Gomes, Jorge Luiz de Moura, Jorge Luiz Alves dos Santos, Kátia

Vallado Braga, José Antônio Garcia Lima, José Maria Porpino Peres e Wilson Madeira Filho. 27

Estas informações sobre as câmaras técnicas foram extraídas das atas do conselho divulgadas no site da Prefeitura. 28

Hagino, op. Cit.

34

Outros acontecimentos e decisões paralelas também são ameaças à legitimidade das

deliberações do COMPUR, nas reuniões ordinárias e extraordinárias. Especialmente quando as

propostas construídas no âmbito do COMPUR não são levadas à execução pelos órgãos do

executivo. Um dos exemplos, que pode ser citado consta no trabalho de Hagino29

(2009), e

demonstra a fragilidade do COMPUR. É o caso do processo de elaboração de propostas para

revitalização do Centro em 2006, com base em acordos firmados entre representantes do

comércio local, universidade e movimentos sociais que integram o COMPUR. A proposta

pactuada por estes segmentos, depois de uma série de debates em cima de idéias bastante

divergentes, foi finalizada na mesma semana em que os jornais locais anunciaram que o

Secretario de Urbanismo, Presidente do COMPUR, tinha ido aos Estados Unidos para contratar

uma empresa de consultoria para elaborar propostas de revitalização do Centro da Cidade, sem

qualquer participação dos segmentos sociais engajados no conselho. Registra-se que em 2006

quatro reuniões com o objetivo de discutir a revitalização do centro foram realizadas pelo

COMPUR, mas não foram elaboradas as suas respectivas atas.

A LDO, a LOA e o Plano Plurianual elaborados pelo executivo municipal após a

aprovação do Plano incorporaram as determinações do Plano? Em que áreas ou

temas?

A reserva de recursos para regularização fundiária no PPA, como mencionado antes, foi

motivo de formação de uma Câmara Técnica no COMPUR com apoio de um representante da

Câmara Municipal. A proposta principal tirada no COMPUR previa recursos para regularização

fundiária e habitação com um patamar mínimo de investimento de 5% do orçamento. Não foi

possível verificar se este encaminhamento foi realmente absorvido após 2004.

Avaliar a apropriação do Plano pela gestão pública e pela sociedade civil: O Plano

Diretor e seu conteúdo é citado pelos gestores e organizações da sociedade civil em

suas ações?

29

Hagino, op. Cit.

35

Podemos afirmar que o plano diretor foi de fato absorvido como principal instrumento da

política urbana de Niterói. Reconhecido por diferentes segmentos, entidades e movimentos

sociais. Embora permaneça sendo objeto de questionamentos em relação aos desdobramentos da

sua implementação, especialmente em relação às leis complementares subseqüentes.

Está em construção/foi implantado um sistema de gestão, com equipe técnica e com

a articulação das ações dos diferentes órgãos municipais?

O principal grupo técnico especial criado após plano diretor de 2004 foi o Núcleo de

Regularização Fundiária - NURF previsto na Lei Municipal n° 2372 de 20/07/2006 que vem

funcionando plenamente. A iniciativa de criação do NURF é atribuída ao COMPUR e aos

movimentos de moradia durante a 2º Conferência da Cidade de Niterói. Atende aos

objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Habitacional delineados na Lei Orgânica

Municipal e no Plano Diretor.

O objetivo do NURF é aprimorar mecanismos legais, administrativos e institucionais para

o enfrentamento da urbanização e regularização fundiária dos assentamentos informais

existentes no município de Niterói. Na prática o NURF atua como uma assessoria especial de

regularização fundiária, com um corpo técnico específico, no âmbito da política habitacional

do Município. A idéia principal que gerou a formação do NURF é tornar o processo menos

burocrático, mais ágil e efetivo. Antes de sua criação, segundo depoimentos, a Prefeitura

operava a regularização fundiária de uma maneira dispersa, requisitando a atuação de

diferentes órgãos municipais, sem articulação e integração das ações setoriais. Os processos

de regularização fundiária entravam na procuradoria do Município, sem que o órgão tivesse

uma visão mais abrangente sobre a política habitacional.

O Núcleo de Regularização Fundiária – NURF, atualmente, é composto por um Conselho

Deliberativo integrado por diversos representantes da Prefeitura, tendo como órgão

coordenador a Secretaria Municipal de Urbanismo e Controle Urbano. O Decreto n° 9888/06

de regulamentação do NURF prevê a participação dos seguintes órgãos: Empresa Municipal

de Moradia, Urbanização e Saneamento - EMUSA; Procuradoria Geral do Município e das

secretarias de Assistência Social, Defesa Civil e Integração Comunitária, Fazenda, Meio

Ambiente e Recursos Hídricos e da Subsecretaria Municipal de Habitação. Para sua

operacionalização o Núcleo se organiza da seguinte maneira: uma Gerência Executiva

composta por um gerente e uma equipe de apoio formada por profissionais de Direito,

36

Arquitetura e Urbanismo, Assistência Social, Geografia e Topografia. A norma que

regulamenta o NURF prevê ainda a formalização de convênios junto aos órgãos dos

Governos Federal, Estadual, concessionárias de serviços públicos, instituições da sociedade

civil e organizações não governamentais. O Fundo Municipal de Urbanização, Habitação e

Regularização Fundiária foi regulamentado no mesmo decreto de regulamentação do NURF.

Está em construção/foi implantado formas de monitoramento das ações no

território municipal? Está previsto a participação da sociedade? Como e

periodicidade?

O monitoramento das ações no território municipal, em princípio, entre 2004 e 2007, contou

com o apoio do COMPUR, tanto nas reuniões ordinárias que ocorriam mensalmente, como nas

reuniões extraordinárias. Não foram identificados outros mecanismos de monitoramento com

participação da sociedade, além de Audiências Públicas vinculadas ao processo de elaboração e

aprovação de leis complementares.

(iii) A Relação entre o Plano Diretor e os Investimentos em Habitação de Interesse

Social, com foco nos investimentos do PAC e no FNHIS

Como se deu o processo de formulação do projeto e obtenção do investimento para

HIS no município? Que atores (públicos/privados/sociedade civil) se envolveram e

com que papéis?

Segundo informativo do Ministério das Cidades, o primeiro convênio do Fundo Nacional de

Habitação e Interesse Social foi assinado em Niterói. O total de R$ 2,2 milhões previstos no

convênio beneficia diretamente a comunidade Grota do Surucucu, na zona norte da município, a

partir de obras de habitação, urbanização, pavimentação, contenção de encostas e de construção

de uma quadra poliesportiva e uma creche. Desse total, R$1,5 milhão será destinado pelo Fundo

e R$ 700 mil pela prefeitura.

A assinatura do convênio fez parte da abertura do 2ª Feirão da Casa Própria, promovido pela

37

Caixa Econômica Federal (CEF). A previsão do banco é que até o próximo domingo (7) sejam

financiados cerca de 1,1 mil imóveis na região metropolitana de Niterói, dos Lagos e serrana do

estado.

Os programas habitacionais são orientados por três eixos estratégicos:

i) intervenção forte do município no mercado de terra urbana criando oferta de terra para as

famílias com renda abaixo de 5 SM, com prioridade para aquelas que ganham abaixo de

3SM.

ii) Urbanização, regularização fundiária e implementação de programas de inclusão social

nas comunidades consolidadas, excetuando-se aquelas em situação de risco geotécnico ou

vulnerabilidade ambiental em que seja necessário proceder a reassentamentos.

iii) Presença continuada do poder público através das políticas setoriais e de uma gestão

urbana participativa em que as comunidades partilhem do monitoramento dos seus limites

reduzindo a pressão sobre áreas de interesse ambiental.

De acordo com informações da Prefeitura, até 2007, foram beneficiadas as seguintes

comunidades, dentre outras: Com Jardim Castelo, Morro do Pires, Rua Prof. Lara Vilela 94,

Morro da Luz, Maravista, Monan Pequeno, Morro do Cafubá, Hípica – Charitas, Nova Brasília,

Bairro de Fátima, Salinas, Jurujuba, Matapaca, Morro do Atalaia, Morro do Lazareto, Grota do

Surucucu, Morro do Arroz, Setor G, Engenhoca.

No Morro da Cocada (localizado no Badu) que é uma área municipal o processo de

regularização fundiária em 2008 já estava na fase cartorial. Segundo depoimentos dos técnicos

da Prefeitura, são 355 famílias a serem beneficiadas em uma área do Município. Porém, existem

ainda algumas ocupações no entorno, em terrenos de propriedade particular, que devem ser

contempladas em uma segunda fase do programa. Nestas áreas a Prefeitura pretende utilizar a

usucapião. O Morro da Cocada foi eleito como prioridade no final de 2004 e início de 2005,

quando foi iniciado um trabalho social que consiste na atuação de uma equipe de assistentes

sociais junto às famílias da comunidade, visando esclarecer questões habitacionais e ambientais

envolvidas nos objetivos do projeto. Este trabalho é realizado em conjunto com a Secretaria de

Ação Social. No início do projeto os recursos ainda não eram do PAC, vinham do HBB. Com o

encerramento do contrato com o BID, o projeto a partir de 2007 passou a ser desenvolvido com

os recursos do PAC. A Prefeitura acredita que o trabalho social realizado vem garantindo um

38

bom relacionamento com a comunidade.

Inicialmente é feito um diagnóstico antecipado na comunidade, quando as propostas são

apresentadas, de acordo com um contato prévio com os moradores que são entrevistados para um

reconhecimento de suas prioridades de melhorias. Entretanto, de acordo com a visão da

Prefeitura, o diagnóstico prévio tem que observar demandas por obras ou equipamentos públicos

que nem sempre são apontados como prioridade pelas comunidades.

Outras áreas da cidade contam ainda com investimentos do PAC: Capim Melado (na

Ititioca), Vila Ipiranga (no Fonseca). Existe uma parceria entre Prefeitura e o Governo do Estado

no Morro do Preventório. Os recursos investidos são do Estado, enquanto a Prefeitura atua,

através do NURF, na regularização fundiária e urbanização e implantação de equipamentos.

Como ocorreram e quem participou dos processos decisórios que definiram os

investimentos em habitação no município?

A pesquisa não revelou de maneira satisfatória como ocorreu o processo decisório que

definiram as prioridades de investimento em habitação. O Preventório, o Morro do Estado e a

Vila Ipiranga são uma das maiores favelas de Niterói. Por isso, o Morro do Estado está sendo

apontado como umas das próximas áreas a passar por intervenção urbanística e de regularização

fundiária, segundo depoimentos dos técnicos municipais. O Morro da Cocada, como já foi dito,

foi escolhido por ser uma área municipal. O Capim Melado é um loteamento irregular e foi

selecionado pela Prefeitura como prioridade por ser uma experiência nova.

A situação das áreas que estão sendo objeto de intervenção é a seguinte:

- O IPERJ no Preventório está trabalhando no levantamento da situação fundiária. O

levantamento topográfico está na fase final, e, segundo a Prefeitura a previsão do Estado era

iniciar o processo de aprovação do parcelamento ainda em 2009. Neste projeto a Prefeitura deve

apoiar os trâmites burocráticos, buscando facilitar a aprovação do projeto e das obras.

- Na Vila Ipiranga, foi assinado um contrato no final de 2008 para iniciar as obras. Nesta

área parte é propriedade do Estado (CEHAB), do INSS (federal) e também existe uma área

particular, que vai ser regularizada através da usucapião. Segundo depoimentos recolhidos junto

a Prefeitura não foi realizado ainda um trabalho efetivo na Vila Ipiranga, apenas algumas

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reuniões.

- No Capim Melado por se tratar de um loteamento, o processo original do parcelamento

será cancelado. A partir daí será feito um redesenho para aprovação e titulação também através

da usucapião, pois se trata de uma área particular. Este trabalho não havia sido iniciado no final

de 2008.

Os novos conjuntos habitacionais e/ou investimentos em urbanização/regularização

foram produzidos em áreas previamente definidas pelo Plano diretor para esta

finalidade?

O PD criou algumas AEIS, mas novas áreas foram criadas, reconhecidas posteriormente

ao PD. Porém a escolha das áreas que seriam alvo dos investimentos do PAC teve como primeiro

critério a titularidade da terra. A prioridade foi dada para as áreas Municipais: Morro da Cocada,

Capim Melado (na Ititioca) e Vila Ipiranga (no Fonseca).

De acordo com os PUR aprovados, Niterói tem 92 polígonos que definem as AEIS no

Município. O PEMAS consolidou dados sobre a maioria das áreas identificadas, algumas

subdivididas e cadastradas como novas, por apresentarem associações e organizações distintas,

mas as ocupações já existiam, apenas foram distinguidas e oficializadas. Por falta de recursos, o

processo de identificação e cadastramento dessas áreas foi interrompido, especialmente em

Pendotiba e Leste as duas regiões que não possuem PURs aprovados.

Algum dos instrumentos contidos no Plano foi usado para esta finalidade?

De acordo com depoimentos dos técnicos da Secretaria Municipal de Urbanismo e

Controle Urbano, que coordenam os programas e ações de regularização urbanística e fundiária

através da Subsecretaria de Habitação, a principal contrapartida financeira da Prefeitura aos

investimentos do PAC vem do FUHAB. Umas das fontes de recursos do FUHAB é aplicação da

Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC. Segundo Salandía (2008)30

, os dados

atualizados pela Secretaria de Urbanismo mostram uma arrecadação com a aplicação da OODC

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de R$3.350.075 até abril de 2007.

Os conselhos ou outros espaços de participação popular foram consultados e/ou

participaram das definições dos projetos e obras implementados? Como?

A criação do Fundo Municipal de Urbanização, Habitação e Regularização Fundiária em

2004, foi acompanhada da criação de mecanismos de controle social através de um Conselho de

Administração, que deveria prestar contas ao Conselho Municipal de Política Urbana, também

criado em 2004 (Salandía, 2008)31

. Entretanto, o Conselho Municipal de Política Urbana não

aprova a aplicação dos recursos, pois a lei deu esta competência ao Conselho de Administração,

que, originalmente, era composto por maioria de representantes do poder público. Sua

composição foi alterada em 2006 para aderir ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse

Social – SNHIS, entretanto não ficou claro durante a pesquisa se de fato o Conselho gestor do

FUHAB funciona conforme a concepção do SNHIS.

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Salandía, op. Cit. 31

Salandía, op. Cit.

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