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[Recensão a] Pedro Tavares de Almeida e Rui Miguel C. Branco (coord.), Burocracia,Estado e Território: Portugal e Espanha (Séculos XIX e XX)

Autor(es): Silveira, Luís Nuno Espinha da

Publicado por: Imprensa da Universidade de Coimbra

URLpersistente: URI:http://hdl.handle.net/10316.2/41591

DOI: DOI:https://doi.org/10.14195/2183-8925_29_32

Accessed : 16-Mar-2022 21:48:28

digitalis.uc.ptimpactum.uc.pt

Recensões Críticas e Notas de Leitura

que uma não pode ser compreendida sem a outra. A complexidade dos dados múltiplos mais uma vez se manifesta. A variedade infinita das interpretações da diferença entre "nós" e o "Outro", e a importância decisiva dessa interpretação, mais uma vez se verifica.

Sem qualquer preocupação em sermos exaustivos, tarefa quase impossí­vel, assinalámos alguns dos aspectos mais relevantes destas duas colectâneas que no seu conjunto se afiguram notáveis. A importância actual de realidades e conceitos como os de: Estado, mercado e fronteiras; identidades, hibridação cultural e cultural translation, criam uma necessidade urgente de os compreender também no passado. Estes dois livros, agora noticiados, são dois excelentes contributos na procura dessa compreensão.

Isabel Ferreira da Mota

Pedro Tavares de Almeida e Rui Miguel C. Branco (coord.), Burocracia,Estado e Território: Portugal e Espanha (Séculos XIX e XX), Lisboa, LivrosHorizonte, 2007

O livro em epígrafe é uma obra de grande interesse e oportunidade. Aquele decorre da qualidade dos vários textos reunidos; da diversidade temática e também geográfica, já que, embora maioritariamente o objecto de análise seja Portugal, dois artigos se referem a Espanha; da complementaridade entre estudos de âmbito geral e monográficos, e entre abordagens da administração do Estado e de uma organização privada, o Banco de Portugal.

Reunindo textos produzidos no quadro de investigações em geral mais vastas, em vários casos teses de doutoramento ainda não publicadas, que deste modo ficam acessíveis, o livro é oportuno porque vem estimular a reflexão sobre o Estado liberal em Portugal, um campo onde até há pouco tempo a investigação era escassa e mais não se conseguia fazer do que repetir ideias feitas.

De facto, até há alguns anos a História do Estado durante a monarquia constitucional encontrava-se num impasse. António Hespanha havia reno­vado profundamente o conhecimento sobre o poder no Antigo Regime, reagindo contra o mito da centralização, mostrando como, no século XVII, eram escassos os recursos, nomeadamente o pessoal, de que a coroa podia dispor, e como os oficiais régios se regiam por regras distintas das que se viriam a impor mais tarde na burocracia do Estado. Outros historiadores analisaram depois os órgãos centrais da monarquia e muitos foram os que se dedicaram ao estudo das elites locais e das relações centro-periferia, defendendo a persistência da autonomia dos municípios. Todos aceitavam

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a ideia do reforço do poder central na segunda metade do século XVIII, mas as mudanças então verificadas não seriam suficientes para provocar uma alteração qualitativa da situação.

Tudo apontava, portanto, para a ideia de que a Revolução Liberal era não só o momento fundador do Estado centralizado e burocrático que chegou até hoje, mas também uma ruptura brusca e radical com o passado. A História do Direito, dando ênfase à separação de poderes, à extinção da antiga administração e sua substituição pelos ministérios, e à codificação administrativa, vinha reforçar esta perspectiva. A tudo isto acrescentavam-se os muitos textos da segunda metade do século XIX, da pena de intelectuais distintos, denunciando a centralização do poder e o crescimento do aparelho burocrático do Estado.

O peso desta imagem, com antecedentes históricos longínquos nuns casos, recentes noutros, não facilitava a formulação de novas perspectivas. Neste contexto, foi importante o contributo de Pedro Tavares de Almeida que, na sua tese de doutoramento, avançou com novos dados e novas ideias sobre o Estado português da Regeneração, sumariadas na sua contribuição para este livro: a relativização da centralização administrativa, da dimensão da burocracia estatal, do excesso de formalidades administrativas e da permeabilidade da administração central à influência política, traduzida no favoritismo das promoções e nas purgas periódicas ditadas por interesses partidários (pp. 54-62). Simultaneamente, o mesmo autor pôs em destaque alguns traços sintomáticos de uma dinâmica de modernização da administração central: a especialização funcional dos serviços, o reforço da estrutura hierárquica destes e das categorias dos funcionários; a unifor­mização de normas e procedimentos burocráticos; a introdução do concurso público para o recrutamento de funcionários; o pagamento atempado dos salários, que, todavia, continuavam a ser baixos (pp. 63-74). Esta evolução traduziu-se num aumento "tanto qualitativo como quantitativo das capaci­dades administrativas do Estado" (p. 65), não esquecendo, todavia, as muitas resistências que se levantaram e os sinais de ineficácia gritante, traduzida na dificuldade de cobrança de impostos directos e de realização do recrutamento militar (p. 56). A anterior imagem da evolução do Estado entre o Antigo Regime e o Liberalismo, pintada a preto e branco, começava assim a dar lugar a um quadro mais matizado que, sublinhava os elementos de modernização, ao mesmo tempo que mitigava os seus ritmos e resultados.

Numa perspectiva complementar, Joana Estorninho de Almeida contribui para esta colectânea com um texto onde descreve o funcionamento de um dos mais importantes ministérios, o do Reino, entre 1834 e 1843, sugerindo, a partir do estudo de um caso apenas, a relativa eficiência dos serviços e a existência de uma nova ética entre os funcionários, fundada em valores

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como a eficácia e a justiça, resultante da aplicação de regras gerais à decisão de casos particulares. A autora destaca ainda a relativa estabilidade dos serviços, em contraste com a permanente instabilidade política, e a mistura entre inovação e tradição nos procedimentos burocráticos, numa época de construção da nova administração (pp. 48-49).

Paulo Silveira e Sousa, por seu lado, aborda a construção do aparelho periférico do Ministério da Fazenda entre 1832 e 1878 e uma das mais deci­sivas questões com que o Estado liberal se confrontou: a incapacidade de cobrança de impostos directos. Descreve as várias reformas por que os serviços passaram, em especial a de 1849, que criou, finalmente, uma estrutura periférica no seio daquele ministério, na aparência independente da administração política dos governadores civis e administradores de concelho. Todavia, esta separação era mais teórica do que real, havendo ainda que contar com a interferência das câmaras municipais, que pagavam parte dos funcionários e intervinham no lançamento dos impostos directos e na elaboração das matrizes prediais (pp. 119-121). A produção destas foi um processo longo no tempo e sempre cheio de grandes imperfeições (p. 125 ss.). Diz Paulo Silveira e Sousa que o Estado teve dificuldade em recrutar local­mente pessoal apto a desempenhar trabalhos de alguma complexidade e não tinha meios financeiros para profissionalizar uma rede burocrática especializada nos seus vários ramos cobrindo o conjunto do território (pp. 124-125). Por isso sobrepôs funções numa mesma rede e contratualizou com os poderes periféricos o exercício da sua acção. Esta contratualização era facilitada pela relativa homogeneidade do país, que dispensava medidas de controlo territorial mais profundas (p. 129). Os grandes obstáculos à eficácia e justiça da contribuição predial eram não só os grandes proprietários, mas também os próprios funcionários, enraizados localmente e integrados nas redes de poder (p. 131).

Esta micro-análise sobre o funcionamento da administração é do maior interesse, mas há ainda algum caminho a percorrer. A inexistência de meios financeiros, nomeadamente provenientes dos impostos directos, tem a ver com a pobreza do Portugal de então, mas é também uma questão política, como este trabalho mostra. A explicação da desnecessidade de medidas mais robustas de controlo territorial pela homogeneidade do país é um argumento interessante, mas não novo - o que, em boa verdade, não lhe tira capacidade explicativa - tendo já sido invocado por Jaime Reis para justificar a ausência de maior investimento público no ensino primário. A chamada de atenção para o papel dos pequenos funcionários é pertinente; já a intervenção das câmaras me parece mais esquecida neste texto.

Ora os municípios eram um dos grandes poderes concorrentes da adminis­tração estadual, como procurei mostrar em vários trabalhos (ver uma súmula

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em O Municipio e o Estado Liberal: Novas Perspectivas, in Vieira, Alberto (coord.), O Municipio no Mundo Portugués. Seminario Internacional, Funchal, Centro de Estudos de Historia do Atlántico, 1998, pp. 147-156).

A resistência das câmaras municipais à introdução do sistema métrico- -decimal fica bem patente no artigo de Rui Branco. Mas os obstáculos a esta grande reforma modernizadora, lentamente aplicada, vinham também dos professores primários, de uma parte dos párocos e até das próprias autoridades administrativas locais, denunciando, de novo, a proximidade existente entre estas e os poderes periféricos.

O texto de Juan Pro Ruiz aborda a reorganização do território em Espanha e a construção de dois dos instrumentos essenciais para o seu domínio: a cartografia e o cadastro. Recorda a delimitação das províncias em 1833 que, como os departamentos franceses e os distritos portugueses, procuravam criar um quadro racionalizado para a acção do Estado. Em França, as novas divisões territoriais pretendiam também extinguir antigas identidades regionais e construir a nação; em Espanha, a reforma foi mais contemporizadora com os limites históricos dos antigos reinos (188); em Portugal, este problema nem sequer se colocava (ver o meu livro Territorio e Poder). O Estado espanhol foi bem sucedido na tarefa de produção da cartografia, mas fracassou totalmente até ao final do século XIX na elaboração do cadastro geométrico da propriedade rústica pelas mesmas resistências sociais que existiam em Portugal (p. 200).

Maria Antonia Peña Guerrero, analisa as relações centro-periferia na Espanha da Restauração (1876-1923) e mostra como a tensão entre o sistema centralizador, consolidado em 1877 e 1882, e os impulsos desagregadores da periferia, que ganham força no virar do século, ajudam a explicar as dificuldades de implantação do regime político restauracionista e a sua crise (p. 203). Para além do seu valor intrínseco, este trabalho permite pôr em evidência as diferenças entre os dois países ibéricos, sob duas perspectivas: o peso das identidades regionais em Espanha, que a reforma provincial de 1833, não eliminou, e que não existia em Portugal, e o papel e estatuto dos municípios na organização do território. De facto, do lado de cá da fronteira, durante o regime liberal, estes tinham-se reforçado em área e população e o reconhecimento da sua relativa autonomia materializava-se na existência de duas figuras distintas, o administrador do concelho e o presidente da câmara, com funções e legitimidades diferentes. Em Espanha, o alcalde era um representante do poder central (p. 207) e o que se discutia era se ele devia ser eleito pelos povos ou nomeado pelo rei (pp. 215-216), como a lei de 1877 previa.

Deixo quase para o fim o trabalho de António Hespanha, intituladoQue sentido tem estudara "questão do Estado" na monarquia constitucional portu­

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guesa, uma estimulante reflexão, que levanta algumas das questões acima tratadas. O autor pretende abordar a "pulsão estadual para a regulação social" numa perspectiva histórica (p. 16). Começa por clarificar o que se pode entender por "asfixia da sociedade civil pelo Estado" (p. 16). A pergunta que cabe colocar a este propósito é se faz sentido falar nestes termos a respeito da monarquia constitucional portuguesa. Vimos antes que existem, de facto, muitos textos da segunda metade do século XIX sobre a excessiva centralização do poder e o consequente estiolamento da vida local. Estes documentos exprimem uma visão subjectiva, do maior interesse, mas podem não corresponder inteiramente à realidade social, como os trabalhos acima comentados sugerem.

Interroga-se depois Hespanha sobre "O que é que fez crescer a função 'governo'?" (p. 19) e afirma que a Revolução Liberal "só se mostrou adversária de um governo activo no que respeita às liberdades políticas", esperando muito da acção do Estado na ordem social e civil, reclamando menos o liberalismo económico (p. 19). A afirmação da propriedade privada não foi um eixo central da revolução? O texto de Cristina Joanaz de Melo, sobre a política de água e da floresta, não mostra como o respeito pela propriedade particular dificultou durante muitas décadas a imposição da arborização das margens dos rios, essencial para a minimizar o flagelo que as cheias constituíam?

Quais foram as consequências administrativas do crescimento da função "governo"? O desenvolvimento dos serviços em diversas áreas, o que "leva a um esvaziamento dos pólos políticos periféricos" (p. 24). A propósito dos serviços de Fazenda, da aplicação do sistema métrico e em comparação com a Espanha, já vimos como a História portuguesa parece ser um pouco mais complexa: a manutenção de um certo espaço de autonomia municipal face ao Estado liberal parece-me ser um dos traços mais interessantes e peculiares da evolução nacional e vários autores que contribuem para este livro (Pedro Tavares de Almeida, Paulo Silveira e Sousa, Rui Branco) e eu próprio convergimos na ideia de um Estado que, mais do que se impor face às periferias, contratualiza com elas o exercício do poder, dando continuidade a uma relação que vinha do Antigo Regime.

A ampliação das funções do Estado levaria também a um aumento dos meios humanos ao seu dispor. Usando dados que publiquei em A Administração do Estado em Portugal no Século XIX, Hespanha defende a existência de um crescimento explosivo da administração civil (não militar) entre 1854 e 1890, já que os empregados públicos teriam crescido duas vezes e meia. É verdade, mas passaram de 9400 para 23000, numa população total de cerca de cinco milhões de pessoas neste último ano. Regionalizados os números relativos a 1854, como se pode ver no artigo citado, fica a noção

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de uma administração extremamente rarefeita, fora do distrito de Lisboa. A distribuição funcional dos empregados mostra ainda que a ampliação das funções do Estado era relativa, já que houve um aumento nas áreas da economia e das finanças, mas ensino, cultura e assistência eram sectores ainda com pouco significado.

Termino com o artigo de Jaime Reis sobre a gestão de pessoal no Banco de Portugal, entre 1846 e 1914, inovador na historiografia portuguesa, pelo seu objecto - a burocracia de uma empresa privada - distinto do dos restantes textos desta colectânea. A sua inclusão neste volume chama justamente a atenção para a necessidade de alargar o âmbito dos estudos, de forma a incluir outras organizações, como a Igreja e, dentro do próprio Estado, sectores importantes, a respeito dos quais o nosso conhecimento necessita de ser aprofundado, como é o caso, por exemplo, do exército.

Em resumo, depois de tudo o que se escreveu Burocracia, Estado e Território é um livro cuja leitura se recomenda vivamente, pela qualidade dos textos que reúne e pelas pistas que abre neste campo de investigação que tem revelado algum dinamismo nos últimos anos.

Luís Nuno Espinha da Silveira

A solidão de uma biblioteca fascista

Jorge Pais de Sousa, Uma Biblioteca Fascista em Portugal, Coimbra, Imprensa da Universidade, 2007, Colecção Estudos - Humanidades, 144 pp.

Jorge Pais de Sousa publicou o catálogo do denominado Fundo Fascista formado pelo acervo das publicações do período fascista (1922- -1943/45) constante do Instituto de Estudos Italianos da Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra, 793 títulos descritos, 42 metros lineares tabelados, de carácter monográfico ou periódico que começaram a ser depositados a partir de 1928, sob o patrocínio do governo de Mussolini, na Sala Italiana no antigo edifício das Letras. Em 1958, trasladada a Faculdade, com ela veio o núcleo bibliotecário para o actual edifício, numa época em que se tornava já dolente ou politicamente grosseira qualquer reminiscência da matricial cumplicidade ideológica, a qual, no entanto (porque são livros, vigia diacrónica), se guardava como relíquia da parusia arruinada, forrando estantes. Cumpria a biblioteca exílio no corredor do 5o piso, entregue à expiação nemésica e à essencial função de não-visibilidade.

Ao desenterrar, sob proposta de Reis Torgal e Rita Marnoto, da solidão e da invisibilidade o Fundo Fascista, o autor reconstitui no estudo preliminar os

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