provisão habitacional social no brasil: um olhar sobre o...
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Provisão Habitacional Social no Brasil:
Um olhar sobre o Programa Minha Casa
Minha Vida no Rio de Janeiro
Andressa Freitas Filardi Fontes
Projeto de Graduação apresentado ao curso de
Engenharia Civil da Escola Politécnica,
Universidade Federal do Rio de Janeiro, como
parte dos requisitos necessários à obtenção do
título de Engenheiro.
Orientadora: Profª Angela Maria Gabriella Rossi
Co-Orientadora: Profª Elaine Garrido Vazquez
Rio de Janeiro
Setembro de 2016
PROVISÃO HABITACIONAL SOCIAL NO BRASIL: UM
OLHAR SOBRE O PROGRAMA MINHA CASA MINHA
VIDA NO RIO DE JANEIRO
Andressa Freitas Filardi Fontes
PROJETO DE GRADUAÇÃO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO CURSO DE
ENGENHARIA CIVIL DA ESCOLA POLITÉCNICA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO
RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A
OBTENÇÃO DO GRAU DE ENGENHEIRO CIVIL.
Examinado por:
Profª Angela Maria Gabriella Rossi, D.Sc.
(Orientadora)
Profª Elaine Garrido Vazquez, D.Sc.
(Co-Orientadora)
Prof. Marcelo Gomes Miguez, D.Sc.
RIO DE JANEIRO, RJ – BRASIL
SETEMBRO DE 2016
iii
Fontes, Andressa Freitas Filardi
Provisão Habitacional Social no Brasil: Um olhar sobre
o Programa Minha Casa Minha Vida no Rio de Janeiro/
Andressa Freitas Filardi Fontes – Rio de Janeiro: UFRJ/
Escola Politécnica, 2016.
XIII, 62 p.: il.; 29,7 cm.
Orientadora: Angela Maria Gabriella Rossi
Co-orientadora: Elaine Garrido Vazquez
Projeto de Graduação – UFRJ/ Escola Politécnica/
Curso de Engenharia Civil, 2016.
Referências Bibliográficas: p. 58-62.
1. Provisão de Habitação Social 2. Programa Minha
Casa Minha Vida 3. Déficit Habitacional 4. Inadequação de
domicílios 5. Provisão de Terreno
I. Rossi, Angela Maria Gabriella et al. II. Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Escola Politécnica, Curso de
Engenharia Civil. III. Provisão Habitacional Social no Brasil:
Um olhar sobre o Programa Minha Casa Minha Vida no Rio
de Janeiro
Fontes
iv
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço aos meus pais, Ricardo e Simone, por todos os
sacrifícios feitos para me ver chegar ao final dessa etapa, além de serem ambos a minha
base. Ao meu irmão, Ricardinho, por todas as conversas de suporte e conselhos. À
minha família como um todo, avós, tios e primos, pela união e amor.
Ao Bruno, pela atenção como namorado e por ter feito parte da minha trajetória
acadêmica, sendo colega de escola e faculdade, sempre me incentivando a buscar o
melhor de mim. À sua família, por todo o carinho.
Aos amigos de colégio, com os quais tive a sorte de crescer desenvolvendo
pensamentos críticos e aprendendo a questionar.
Aos colegas de faculdade, com os quais tive a oportunidade de trocar
experiências ao longo de todos esses anos no curso de Engenharia Civil.
Aos colegas de intercâmbio do curso de planejamento urbano, os quais me
fizeram perceber o quão valioso é ter um time multidisciplinar. Em especial, à Jessica
Lucena, a qual sugeriu referências essenciais a essa pesquisa.
Por fim, mas não menos importante, aos professores e funcionários da Escola
Politécnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Em especial, à professora
Angela Gabriella Rossi, por ter me apresentando o Planejamento Urbano no contexto
da Engenharia e à professora Elaine Vazquez, por ter me orientado não apenas nessa
pesquisa, mas no decorrer de todo o curso da Engenharia Civil. À ambas, pela atenção,
disponibilidade e profissionalismo.
v
Resumo do Projeto de Graduação apresentado à Escola Politécnica/UFRJ como parte
dos requisitos necessários para a obtenção do grau de Engenheira Civil.
PROVISÃO HABITACIONAL SOCIAL NO BRASIL: UM OLHAR SOBRE O
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NO RIO DE JANEIRO
Andressa Freitas Filardi Fontes
Setembro/2016
Orientadora: Profª Angela Maria Gabriella Rossi
Co-Orientadora: Profª Elaine Garrido Vazquez
Curso: Engenharia Civil
O presente trabalho trata da provisão habitacional social no Brasil, com ênfase no
Programa Minha Casa Minha Vida, lançado pelo governo brasileiro em 2009 e
responsável por grande parte da provisão habitacional social desde então. Acredita-se
ser importante uma discussão mais ampla sobre esse assunto no contexto da
engenharia civil, uma vez que o setor da construção civil se constitui em um agente
fortemente relacionado à produção habitacional social. Essa pesquisa tem por objetivo
discutir sobre esse tipo de provisão, priorizando-se a análise de parâmetros
relacionados ao déficit habitacional, à inadequação de domicílios e formas de provisão
de terreno em duas experiências práticas na região metropolitana do Rio de Janeiro.
Espera-se contribuir para o conhecimento sobre o tema da provisão habitacional social
no Brasil entre os profissionais da área da engenharia civil, que fazem parte da equipe
multidisciplinar que atua nesse setor.
Palavras-chave: Habitação, Provisão Habitacional Social, Programa Minha Casa Minha
Vida.
vi
Abstract of Undergraduate Project presented to POLI/UFRJ as a partial fulfillment of
the requirements for the degree of Engineer.
SOCIAL HOUSING PROVISION IN BRAZIL: A LOOK AT ‘MY HOUSE MY
LIFE’ PROGRAM IN RIO DE JANEIRO
Andressa Freitas Filardi Fontes
September/2016
Advisor: Profª Angela Maria Gabriella Rossi
Co-Advisor: Profª Elaine Garrido Vazquez
Course: Civil Engineering
This paper deals with social housing provision in Brazil, with emphasis on the ‘My House
My Life’ Program (Programa Minha Casa Minha Vida), released by the Brazilian
government in 2009 and responsible, since then, for a significant part of social housing
provision. It is believed to be important a broader discussion of this issue in the context
of civil engineering, since the construction sector constitutes a strongly stakeholder in
social housing production. This research aims to discuss this type of provision, giving
priority to the analysis of parameters related to the housing deficit, the inadequacy of
dwellings and forms of land provision in two practical experiences in the metropolitan
area of Rio de Janeiro. It is expected to contribute to the knowledge on the subject of
social housing provision in Brazil among professionals in the civil engineering area,
which are part of the multidisciplinary team working in this sector.
Keywords: Housing, Social housing provision, My House My Life Program.
vii
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 1
1.1 APRESENTAÇÃO DO TEMA ............................................................................ 1
1.2 JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 3
1.3 OBJETIVO .......................................................................................................... 3
1.4 METODOLOGIA ................................................................................................. 4
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO .......................................................................... 4
2 CONTEXTO DA PROVISÃO HABITACIONAL NO BRASIL ....................... 6
2.1 DEFINIÇÃO DE HABITAÇÃO E HABITAÇÃO SOCIAL .................................. 6
2.2 ORIGEM DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA HABITAÇÃO ....................... 8
2.3 BREVE HISTÓRICO DAS AÇÕES HABITACIONAIS ..................................... 9
2.4 POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH) E PLANO NACIONAL DE
HABITAÇÃO (PlanHab) ............................................................................................. 12
2.5 DÉFICIT HABITACIONAL E INADEQUAÇÃO DE DOMICÍLIOS .................. 14
3 PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV) ................................ 20
3.1 O PROGRAMA ................................................................................................. 20
3.2 ORIGEM ............................................................................................................ 21
3.3 PANORAMA GERAL ....................................................................................... 21
3.4 QUADRO INSTITUCIONAL ............................................................................. 22
3.5 QUADRO LEGAL ............................................................................................. 23
3.6 TERRENO E INFRAESTRUTURA .................................................................. 23
3.7 FASES DO PROGRAMA ................................................................................. 25 3.7.1 PMCMV 1 ....................................................................................................................... 25 3.7.2 PMCMV 2 ....................................................................................................................... 30 3.7.3 PMCMV 3 ....................................................................................................................... 32
3.8 RESULTADOS DO PROGRAMA .................................................................... 33
4 ANÁLISE DE EMPREENDIMENTOS DO PMCMV ..................................... 36
4.1 RESIDENCIAL TARONI ................................................................................... 37 4.1.1 DÉFICIT HABITACIONAL ............................................................................................ 38 4.1.2 INADEQUAÇÃO DE DOMICÍLIOS ............................................................................. 39 4.1.3 PROVISÃO DE TERRENO .......................................................................................... 41
4.2 RESIDENCIAL ZÉ KETI E RESIDENCIAL ISMAEL SILVA........................... 45 4.2.1 DÉFICIT HABITACIONAL ............................................................................................ 46
viii
4.2.2 INADEQUAÇÃO DE DOMICÍLIOS ............................................................................. 48 4.2.3 PROVISÃO DE TERRENO .......................................................................................... 49
4.3 QUADRO SÍNTESE E ANÁLISE DOS EMPREENDIMENTOS ..................... 52
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................... 55
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................... 58
ix
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Empreendimento Bairro Senador Camará. Residencial Taroni destacado em
linhas tracejadas ......................................................................................................... 38
Figura 2: Pontos de ônibus dentro do raio de 500 metros do Residencial Taroni ........ 43
Figura 3: Estações de trem dentro do raio de 2km do Residencial Taroni ................... 44
Figura 4: Residencial Zé Keti e Residencial Ismael Silva ............................................ 46
Figura 5: Pontos de ônibus dentro do raio de 500 metros dos residenciais Zé Keti e
Ismael Silva ................................................................................................................ 50
Figura 6: Estações de trem e de metrô dentro do raio de 2km dos residenciais Zé Keti
e Ismael Silva ............................................................................................................. 51
x
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Déficit habitacional total – 2008, 2009, 2011 e 2012 ................................... 18
Tabela 2: Domicílios segundo os critérios de inadequação de domicílios no Brasil –
2008, 2009, 2011 e 2012 ............................................................................................ 19
Tabela 3: Domicílios segundo os critérios de inadequação de domicílios na Região
Metropolitana do Rio de Janeiro – 2008, 2009, 2011 e 2012 ...................................... 19
Tabela 4: Tipologias da modalidade PMCMV-FAR ..................................................... 27
Tabela 5: Número de unidades habitacionais previstas nas metas e das contratadas
efetivamente – PMCMV 1 e PMCMV 2 ....................................................................... 34
Tabela 6: Informações do Residencial Taroni ............................................................. 37
Tabela 7: Informações do Residencial Zé Keti ............................................................ 45
Tabela 8: Informações do Residencial Ismael Silva .................................................... 45
xi
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Componentes e Subcomponentes do Déficit Habitacional ......................... 15
Quadro 2: Componentes e Subcomponentes da Inadequação de Domicílios Urbanos
................................................................................................................................... 16
Quadro 3: Conceitos e Indicadores da metodologia da Fundação João Pinheiro ........ 17
Quadro 4: Principais atores do PMCMV e suas responsabilidades mais relevantes ... 22
Quadro 5: Quadro síntese dos parâmetros observados no Residencial Taroni e nos
Residenciais Zé Keti e Ismael Silva ............................................................................ 52
xii
NOMECLATURA
ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas
BB – Banco do Brasil
BNH – Banco Nacional de Habitação
BRT – (Bus Rapid Transit)
CCFDS – Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social
CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgotos
CEF – Caixa Econômica Federal
COHAB – Companhias Habitacionais Estaduais e Municipais
COOPHAB – Cooperativas Habitacionais
FAR – Fundo de Arrendamento Residencial
FDS – Fundo de Desenvolvimento Social
FGHab – Fundo Garantidor da Habitação Popular
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FJP – Fundação João Pinheiro
FNHIS – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
HIS – Habitação de Interesse Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
PMCMV-E – Minha Casa Minha Vida - Entidades
PMCMV-FAR – Minha Casa Minha Vida - Fundo de Arrendamento Residencial
PMCMV-FGTS – Minha Casa Minha Vida - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
OGU – Orçamento Geral da União
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAR – Programa de Arrendamento Residencial
PEUC – Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsória
PlanHab – Plano Nacional de Habitação
PMCMV – Programa Minha Casa Minha Vida
PNAD – Pesquisas Nacionais de Amostra de Domicílios
PNH – Política Nacional de Habitação
xiii
PNHR – Programa Nacional de Habitação Rural
PNHU – Programa Nacional de Habitação Urbana
RM – Região Metropolitana
SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SFH – Sistema Financeiro de Habitação
SM – Salário Mínimo
SNH – Sistema Nacional de Habitação
SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
TC – Termos de Cooperação
TCU – Tribunal de Contas da União
ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social
1
1 INTRODUÇÃO
1.1 APRESENTAÇÃO DO TEMA
O que seria habitação? De acordo com Abiko (1995), no seu sentido mais geral,
habitação é similar a abrigo. Com o passar do tempo e o surgimento das cidades, a
habitação passou a ter mais funções, como ser um espaço de proteção contra intrusos
e intempéries, o local onde as pessoas ficam antes e depois de enfrentar uma nova
jornada de trabalho, o espaço onde são realizadas tarefas primárias e até mesmo
algumas atividades de trabalho (ABIKO, 1995).
Além disso, ainda há a ideia de que “[...] o conceito de habitação não se restringe
apenas à unidade habitacional mas necessariamente deve ser considerado de forma
mais abrangente envolvendo também o seu entorno” (ABIKO, 1995, p. 3). Entende-se,
com isso, que a habitação urbana, por exemplo, deve ser integrada ao seu entorno
urbano.
Sendo assim, compreende-se que a habitação é mais do que apenas um espaço
físico. Ela está diretamente relacionada à qualidade de vida das pessoas, sendo um
lugar no qual as energias são renovadas, um espaço para confraternizações familiares,
o lugar no qual são realizadas atividades básicas do cotidiano, dentre tantas outras
questões sociais essenciais.
No entanto, a habitação também é um bem de difícil produção. Com o passar dos
séculos, foi possível identificar o surgimento de uma indústria focada na produção de
tais moradias, a indústria da construção civil. Além disso, “O setor da construção civil,
em todos os seus segmentos, tem uma participação expressiva na economia brasileira
[...]” (BRASIL, 2009, p.11). Nesse aspecto, observa-se também a questão econômica
no contexto da habitação.
Somado a isso, ela é um bem de alto custo para aquisição, sendo possível
observar que não é de fácil acesso, apesar da moradia ser reconhecida como um direito
social de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Título
II, cap. II, art. 6º). Com isso, no decorrer da história, diversas foram as formas de
provisão habitacional que prevaleceram no país. As mudanças na esfera política
2
influenciaram diretamente as formas dessa provisão, principalmente as voltadas para
as classes de menor renda, as quais precisam de maior auxílio do governo para ter
acesso a moradia. Portanto, verifica-se outra questão importante na conjuntura da
habitação: a questão política.
Com isso, entende-se que a questão habitacional é muito importante e, ao mesmo
tempo, muito complexa. No Brasil, desde 1995, a Fundação João Pinheiro tem realizado
estudos sobre as necessidades habitacionais, sendo sua metodologia utilizada
oficialmente. Ela divide essa área segundo duas vertentes: o déficit habitacional e a
inadequação de domicílios, sendo a primeira relacionada à necessidade de construção
de novos domicílios e, a segunda, relacionada às melhorias dos domicílios existentes.
Essa mesma Fundação apontou que o déficit habitacional, no ano de 2012, ultrapassava
5 milhões de domicílios, sendo que sua maior concentração estava no grupo das
famílias que recebiam de 0 a 3 salários mínimos. Além disso, ainda em 2012, foi
mostrado que o componente de maior expressividade da inadequação de domicílios, a
carência de serviços de infraestrutura, atingia mais de 10 milhões de moradias
(FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).
Percebe-se, assim, que a parcela da população com maior necessidade
habitacional é a de menor renda. Ao mesmo tempo, é o grupo que, como citado
anteriormente, precisa de auxílio do poder público para obter moradia. Bonduki (1998)
apresenta o termo “habitação social” sendo atribuído à essa população de baixa renda.
O governo, ao longo dos anos, criou diversos programas para prover habitação para
esse público e, segundo Krause, Balbim e Lima Neto (2013, sinopse), “Desde 2009, o
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) assumiu a maior parte da provisão
habitacional de interesse social no Brasil [...]”.
Portanto, entende-se a importância de se discutir sobre a provisão habitacional
social no Brasil, refletindo se o programa que assumiu a maior parte da provisão para a
população de baixa renda desde 2009 vem atendendo parâmetros relacionados ao
déficit habitacional e à inadequação de domicílios, considerados na metodologia da
Fundação João Pinheiro, e se o mesmo vem integrando essas novas habitações ao seu
entorno urbano.
3
1.2 JUSTIFICATIVA
Considerando que a questão habitacional transcende a produção de um espaço
físico, a autora considera ser importante uma discussão mais ampla no contexto da
engenharia civil, uma vez que o setor da construção civil se constitui em um agente
fortemente relacionado à produção habitacional social.
Assim, da mesma forma que é importante a intervenção dos engenheiros civis no
desenvolvimento das formas de produção, a autora entende ser necessária a discussão
acerca das formas de provisão habitacional para auxiliar o delineamento de ferramentas
públicas que promovam da melhor forma o acesso à moradia para a população de baixa
renda a partir de uma visão sistêmica. Acredita-se ser essencial a crítica desses
profissionais, que fazem parte da equipe multidisciplinar que atua no campo da
habitação, além de ser uma responsabilidade social perante o desenvolvimento da
sociedade.
1.3 OBJETIVO
Essa pesquisa tem por objetivo discutir sobre provisão habitacional social no
Brasil, priorizando-se a análise de dois parâmetros relacionados ao déficit habitacional
(ônus excessivo com aluguel urbano e habitação precária), dois relacionados à
inadequação de domicílios (carência de serviços de infraestrutura e ausência de
banheiro exclusivo) e duas formas de provisão de terreno (doação pelo Estado ou
compra pelo desenvolvedor privado). Com isso, foram estudadas duas experiências
práticas do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), uma vez que este programa
assumiu grande parte dessa provisão desde de 2009 no país.
Espera-se contribuir para despertar o interesse dos profissionais da área da
engenharia civil sobre a temática multidisciplinar e complexa que envolve a provisão de
habitação social no Brasil.
4
1.4 METODOLOGIA
A metodologia de pesquisa empregada nesse trabalho foi baseada em revisão
bibliográfica e pesquisa exploratória de documentos acadêmicos, artigos, informações
divulgadas pelo poder público, dentre outros documentos, consultados por meio físico e
por acesso à Internet.
A revisão bibliográfica contemplou o estudo do contexto da provisão habitacional
social no Brasil, assim como os programas desenvolvidos pelo governo brasileiro com
ênfase no Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), uma vez que o programa,
desde 2009, tem assumido a maior parte da provisão habitacional social no Brasil.
Buscou-se verificar o atendimento às necessidades habitacionais da população
de baixa renda pelo Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) analisando dois
empreendimentos habitacionais segundo os seguintes parâmetros: “ônus excessivo
com aluguel urbano” e “habitação precária” do déficit habitacional, “carência de serviços
de infraestrutura” e “ausência de banheiro exclusivo” da inadequação de domicílios e as
formas de provisão de terreno “compra pelo desenvolvedor privado” e “doação pelo
Estado”. Na análise das formas de provisão de terreno, buscou-se observar e comparar
a oferta do serviço urbano de transporte público no entorno dessas duas experiências
práticas, com o intuito de se analisar como essas habitações urbanas estão integradas
com um serviço urbano em seu entorno.
Os empreendimentos habitacionais analisados situam-se na Região Metropolitana
do Rio de Janeiro, mais especificamente nos bairros de Senador Camará e Estácio.
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO
Este trabalho está estruturado em cinco capítulos, além de uma parte final de
referências bibliográficas.
Neste primeiro capítulo há a introdução da pesquisa, sendo apresentado o tema,
a justificativa que levou a autora a escolhê-lo, o objetivo a ser alcançado com esse
trabalho e a metodologia adotada, além da apresentação de sua estrutura.
No segundo capítulo, são apresentadas as definições de habitação e habitação
social, além das origens da intervenção do Estado brasileiro na habitação. Ainda nesse
5
capítulo, é exposto um breve histórico sobre as ações habitacionais no país, sendo
evidenciadas as mudanças na forma de provisão desde o início do século XX. A seguir,
há uma sucinta apresentação da Política Nacional de Habitação (PNH) e do Plano
Nacional de Habitação (PlanHab). O último item do capítulo apresenta a metodologia
adotada oficialmente pelo governo federal, desde 1995, para o cálculo do déficit
habitacional e da inadequação de domicílios, desenvolvida pela Fundação João
Pinheiro.
O terceiro capítulo tem como foco o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)
como o programa que assumiu a maior parte da provisão habitacional social, desde
2009. O programa é apresentado através de uma visão geral evidenciando sua origem,
panorama geral, quadro institucional, quadro legal e informações sobre terreno e
infraestrutura. Após essa apresentação, são detalhadas as fases do programa, com
informações mais particulares de cada edição. Por fim, são exibidos resultados do
programa divulgados até o momento dessa pesquisa.
No quarto capítulo são descritos e analisados dois empreendimentos
habitacionais do PMCMV, o Residencial Taroni e os Residenciais Zé Keti e Ismael Silva,
localizados na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Um quadro síntese e uma
discussão sobre o desempenho do PMCMV e sobre os empreendimentos estudados
finalizam esse capítulo.
O capítulo cinco apresenta as considerações finais da pesquisa, evidenciando
as considerações da autora sobre a provisão habitacional social no Brasil, em especial
na região metropolitana do Rio de Janeiro, uma vez que os exemplos analisados foram
nessa região.
Por fim, são apresentadas as referências bibliográficas consultadas no
desenvolvimento dessa pesquisa.
6
2 CONTEXTO DA PROVISÃO HABITACIONAL NO
BRASIL
2.1 DEFINIÇÃO DE HABITAÇÃO E HABITAÇÃO SOCIAL
Este tópico teve como principal base o texto técnico “Introdução à Gestão
Habitacional”, do autor Alex Abiko.
Habitação é um tema que tem seu desenvolvimento diretamente relacionado ao
desenvolvimento da sociedade. Abiko (1995, p. 3) traz a definição de que “Habitação no
seu sentido mais geral é sinônimo de abrigo” e defende que, desde o início da
civilização, o ser humano sentiu necessidade de se abrigar, utilizando em primeiro lugar
espaços naturais, como cavernas e copas de árvores ou espaços protegidos por estas
copas, como forma de habitação. O autor ainda afirma que o desenvolvimento das
habilidades humanas permitiu que o homem começasse a utilizar variados materiais
para construir seu abrigo, mas que esse, apesar de mais elaborado, mantinha
primordialmente sua função básica de ser “[...] um espaço que protege o homem dos
intrusos e das intempéries. ” (ABIKO, 1995, p.3)
As aldeias, ou grupamentos de moradias, acabaram sendo criadas através do
conjunto dessas habitações primitivas. Nelas, foram desenvolvidas atividades que
passaram a gerar excedentes que eram comercializados, distribuídos e armazenados.
Este fato caracteriza a criação das primeiras cidades. Neste novo ambiente urbano,
além da função de abrigo, as habitações começam a abranger também a função
econômica de facilitar a reprodução da força de trabalho (ABIKO, 1995). Assim, a
habitação é definida como “[...] o espaço ocupado pela população após e antes do
enfrentamento de uma nova jornada de trabalho, desempenhando ali algumas tarefas
primárias como alimentação, descanso, atividades fisiológicas, convívio social.” (ABIKO,
1995, p.3).
Neste contexto, Abiko (1995) expõe que, além da necessidade de constituir um
ambiente confortável, seguro e salubre, para que as funções da habitação sejam
atingidas, é necessário que essa esteja integrada de maneira adequada ao ambiente de
seu entorno, não se limitando apenas à unidade habitacional. O autor defende ainda
7
que, uma das principais questões urbanas, em grande parte enfrentada pelo grupo de
menor renda, é o problema habitacional.
A habitação popular é uma forma de habitação, sendo essa, segundo Abiko
(1995, p. 12), “[...] um termo genérico que define uma determinada solução de moradia
voltada para a população de baixa renda“. O autor também evidencia que a “Habitação
de interesse social ou habitação social é um termo usado pelo extinto BNH envolvendo
os seus programas para faixas de menor renda” (ABIKO, 1995, p.12), sendo BNH a
nomenclatura do antigo Banco Nacional de Habitação, extinto em 1986.
Por sua vez, o termo habitação social é definido por Bonduki (1998, p. 14) como
moradia cuja produção e financiamento é feita por órgãos estatais, atribuída à população
de baixa renda e “[...] inclui também a regulamentação estatal da locação habitacional
e incorporação, como um problema do Estado, da falta de infra-estrutura urbana gerada
pelo loteamento privado. ”
Alinhada a essa ideia, Abiko (1995, p. 17) acrescenta que:
Perante a situação de carências e dificuldades, cabe ao Poder Público a
responsabilidade de encaminhar as soluções para o problema habitacional; no
entanto, esta tarefa pode, e deve, no nosso entendimento, ser compartilhada
com a iniciativa privada e com as comunidades, que o auxiliarão na definição
e na implementação das estratégias mais adequadas (ABIKO, 1995, p. 17).
Portanto, nesta pesquisa, a expressão habitação social (ou popular) será
utilizada para se referir à habitação voltada para a população de baixa renda e terá
maior foco na provisão habitacional com apoio governamental. Além disso, essa mesma
expressão estará alinhada à ideia de que:
A habitação popular não deve ser entendida meramente como um produto e
sim como um processo, com uma dimensão física mas também como resultado
de um processo complexo de produção com determinantes políticos, sociais,
econômicos, jurídicos, ecológicos, tecnológicos. Este entendimento é
fundamental se quisermos perseguir a solução do problema habitacional com
todas as suas dificuldades e condições de contorno (ABIKO, 1995, p. 12).
8
2.2 ORIGEM DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA HABITAÇÃO
Como citado anteriormente, a habitação, seja ela popular ou não, necessita estar
integrada a cidade. Assim, o crescimento urbano é um fator a ser considerado nas
questões habitacionais e, no Brasil, houve uma grande expansão populacional para os
centros urbanos no final do século XIX. Segundo Ribeiro (1997), a cidade do Rio de
Janeiro teve um crescimento populacional de 90% entre os anos de 1872 e 1890,
enquanto o parque domiciliar cresceu 62% neste mesmo período, o que,
consequentemente, gerou uma deterioração da situação habitacional. De acordo com
os dados fornecidos por Morse (1970 apud BONDUKI, 1998), entre 1890 e 1893 a
população da cidade de São Paulo cresceu consideravelmente, inclusive atingindo um
ápice de 28% por ano em 1893. É na temporada entre 1886 e 1900 que São Paulo sofre
sua primeira crise habitacional (BONDUKI, 1998).
O conceito de habitação urbana envolve serviços urbanos, infraestrutura urbana
e equipamentos sociais (ABIKO, 1995). A partir deste crescimento populacional,
Bonduki (1998) confirma que foi necessário estruturar os serviços públicos e
equipamentos coletivos. Porém, diante de tantas solicitações, o governo se deparou
com dificuldades para atender a todas. As autoridades, no final do século XIX, acabaram
por se preocupar mais com os problemas que agravavam as condições higiênicas das
habitações, uma vez que surtos epidêmicos alcançaram várias cidades do Brasil. Além
disso, surgem os primeiros sinais de segregação espacial juntamente com o problema
da habitação popular no final deste século (BONDUKI, 1998).
No entanto, Bonduki (1998) também expõe que, graças a essa preocupação com
a saúde pública, há informações sobre as habitações populares no período, uma vez
que estas representavam perigo às condições sanitárias na área urbana e fizeram parte
dos relatos dos sanitaristas.
Apesar da inicial falta de intervenção do governo no setor habitacional, de acordo
com Bonduki (1998), o afluxo de trabalhadores mal remunerados ou desempregados, a
carência de habitação popular e o descontrole da expansão urbana que pioravam as
condições de vida nos centros urbanos, forçaram as autoridades a interferir nas
questões habitacionais relacionadas ao controle de produção e ao consumo das
moradias, mesmo que o Estado liberal se esforçasse para não intervir na esfera privada.
Bonduki (1998, p. 27) ainda defende que “A (ir)racionalidade da produção capitalista de
edifícios, o loteamento indiscriminado e a precariedade dos serviços de água e esgoto
9
[...]” começaram a ser uma grande ameaça à saúde pública. Ribeiro (1997, p. 211)
também confirma que “A produção rentista entra em crise a partir do fim do século XIX
sob a ação de vários fatores. O principal é a política higienista [...]”. Esse autor ainda
expõe que:
A partir deste momento, cria-se um processo de constituição de uma ideologia
sanitarista que pouco a pouco consegue impor-se na cidade e constituir-se na
legitimidade de um conjunto de intervenções do Estado sobre o espaço urbano
e sobre a moradia popular (RIBEIRO, 1997, p. 212-213).
Portanto, a origem da intervenção do Estado no controle da produção de moradia
e do ambiente urbano ocorre a partir das medidas tomadas para combater as epidemias
de 1893 (BONDUKI, 1998). Após isso, várias foram as formas de intervenção do Estado
no setor habitacional, formas estas que serão abordadas mais adiante na pesquisa.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 reconhece a moradia
como um direito social, conforme disposto no artigo 6 do capítulo II: “Dos direitos
sociais”, Título II: “Dos direitos e garantias fundamentais”:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015).
Além de a considerar responsabilidade das autoridades, conforme estabelecido
nos artigos 21, inciso XX, e artigo 23, inciso IX, do capítulo II: “Da União”, Título III: “Da
organização do Estado”:
Art. 21. Compete à União:
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transportes urbanos;
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
2.3 BREVE HISTÓRICO DAS AÇÕES HABITACIONAIS
Até meados da década de 1920, as intervenções sanitárias permaneceram
ativas e vigilantes. Apesar do governo não conseguir evitar a expansão de habitações
10
precárias, a política sanitarista possibilitava uma ação repressora com relação à
construção de domicílios clandestinos. No entanto, essa postura repressora, que
limitava a livre construção, fez com que as autoridades buscassem uma alternativa para
incentivar a construção de novas moradias, uma vez que o Estado liberal não se via no
dever de assumir o papel capitalista e participar diretamente da construção de
habitações. Essa concepção liberal perdurou até 1930 e o incentivo ao setor privado foi
a forma encontrada pelo poder público para fomentar a produção habitacional. Neste
período, os incentivos à iniciativa privada foram adotados em todas as regiões do país
e por todos os níveis de governo. Como já visto, o problema da habitação, nesta época,
foi enfrentado como uma questão higiênica e o Estado não atuou visando melhorar as
moradias dos grupos menos favorecidos (BONDUKI, 1998). Esse fato também é
exposto por Azevedo (1988), o qual afirma que, até 1930, a melhoria das condições dos
domicílios das classes mais pobres não era objetivo principal nas decisões do Estado
relativas à habitação popular. Outra característica desta fase foi a prevalência da
locação como forma de provisão, Bonduki (1998) informa que a porcentagem da
população que morava em domicílios alugados chegava a 80% e que muitos
investidores tinham interesse em investir na produção de moradias de aluguel.
Já na era Vargas (1930-1945), como explicita Bonduki (1998), o tema da
habitação social conseguiu força. Isso ocorre devido ao projeto nacional-
desenvolvimentista do período, que direcionou a questão habitacional a novos temas.
Este momento foi marcado pela criação ou fortalecimento de órgãos como as Carteiras
Prediais dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e a Fundação da Casa Popular que
produziam ou financiavam a produção de domicílios, mas, mais do que isso, foi marcado
pela “[...] difusão e a aceitação da ideia de que o Estado deveria se responsabilizar por
garantir um padrão habitacional mínimo para os trabalhadores urbanos [...]” (BONDUKI,
1998, p. 210). Azevedo (1988) afirma que é neste momento que as primeiras
intervenções públicas na habitação popular surgem com o objetivo fundamental de
demonstrar a preocupação do governo com a população de baixa renda, apesar das
modestas modificações e da dúvida sobre o impacto nas condições de moradia desse
grupo. Somando-se a isso, Bonduki (1998) expõe as intervenções feitas pelas
autoridades no âmbito das relações entre inquilinos e proprietários, como a Lei do
Inquilinato de 1942, que congelou os aluguéis e foi uma das principais causas da
mudança na provisão habitacional do Brasil, pois desestimulou a produção rentista e
transferiu a responsabilidade de produção de domicílios para o governo e para os
próprios trabalhadores. Esse e outros motivos foram responsáveis pela mudança da
11
abordagem habitacional após 1930, em que a casa própria passa a ser visada
(BONDUKI, 1998).
A partir da década de 40, as modificações nas relações de aluguel, que alteraram
o mercado de provisão, geraram uma crise habitacional afetando os não-proprietários.
Ademais, o enfraquecimento do mercado rentista e a falta de capacidade do governo
em possibilitar o financiamento e produção de habitação em larga escala foram motivos
para a construção informal. Esse tipo de construção pode ser sintetizado por auto
empreendimento da moradia popular em que o proprietário/morador gere a edificação,
adquire e ocupa o terreno, esquematiza a construção sem apoio técnico, providencia os
materiais, administra a mão-de-obra e efetua a construção (BONDUKI, 1998). A intensa
urbanização da segunda metade do século XX é caracterizada por esse modelo,
baseado no trinômio assentamento precário, autoconstrução e moradia própria e foi o
que permitiu habitação para 120 milhões de novos moradores das cidades brasileiras
neste período (BRASIL, 2009a).
Por sua vez, na década de 1950 e principalmente após o início da Ditadura em
1964, há a criação, agora por um Estado centralizador e autoritário, de organismos com
o intuito de planejar a ação do governo e fomentar o desenvolvimento nacional. Em 1964
foi criado o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) que tinha duas vertentes: a social,
que era operada pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), também criado em 1964,
com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviços (FGTS) e a voltada para
maiores rendas, a qual o recurso tinha origem no Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE). Além disso, as obras contempladas pelo subsistema social eram
executadas pelas Companhias Habitacionais Estaduais e Municipais (COHABs),
Cooperativas Habitacionais (COOPHABs) e Caixas de Pensão (BALBIM e KRAUSE,
2014). Azevedo (1988) lembra ainda que as famílias com renda mensal de um a três
salários mínimos eram as beneficiarias de maior prioridade na gestão do BNH. No
entanto, segundo Balbim e Krause (2014), a intensa expansão urbana no período foi
superior à capacidade da produção habitacional desse sistema e muitas pessoas foram
obrigadas a buscar no mercado informal sua opção de moradia. Como era forte a
dependência dos recursos do FGTS e estes eram apenas liberados após análise
individual de cada projeto, as companhias habitacionais não conseguiam ter autonomia
e isso caracterizou o modelo do BNH como centralizador na execução da política
(BALBIM e KRAUSE, 2014). Além disso, foi constatado que menos de 10% dos terrenos
para finalidade social estavam localizados na malha urbana ou eram adjacentes a esta
e tinham acesso a transporte e serviços como abastecimento de água e energia elétrica
(SERPA, 1988 apud BRASIL, 2009a).
12
A redemocratização do país coincide com a falência do BNH em 1986 e com a
falta de estruturação do setor federal responsável pela gestão da política habitacional.
A Caixa Econômica Federal (CEF) passa a contemplar algumas das atribuições do
extinto BNH e o substitui como agente financiador do SFH. Alguns processos locais de
produção de moradia social começam através de cooperativas, autoconstrução e
assistências técnicas. De 1986 a 2003, devido à instabilidade e mudanças políticas, a
política habitacional passa por vários momentos. Após a estabilização da moeda, em
1994, surgem algumas ações, como as cartas de crédito do FGTS, o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) e o Habitar Brasil BID (BALBIM e KRAUSE, 2014).
O período a partir de 2003 é marcado com novas mudanças nas questões
habitacionais, principalmente referente à habitação social. O Ministério das Cidades é
criado com a responsabilidade de conceber a Política Nacional de Desenvolvimento
Urbano e criar uma nova política para a Habitação de Interesse Social (HIS) (BALBIM e
KRAUSE, 2014). É incluída a Política Nacional de Habitação (PNH) que firma um novo
modelo de organização institucional com base no Sistema Nacional de Habitação
(SNH). Este, por sua vez, é dividido em dois subsistemas: o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIS), voltado para a faixa de baixa renda, e o Sistema
Nacional de Habitação de Mercado, distintos nas formas e condições de financiamento
e fontes de recursos. A CEF continua a ser o agente operador e financeiro, além de se
tornar o agente técnico dos programas financiados com recursos federais do SNHIS
(BRASIL, 2009a). É formulado, também, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS), em 2005, e novos programas como o Crédito Solidário, o Programa de
Aceleração de Crescimento (PAC) - Urbanização de Favelas e o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV). Ademais, há o aumento na oferta de crédito habitacional através
do Orçamento Geral da União (OGU), aumento de empréstimos pelo SBPE, de recursos
do FGTS e de novas linhas de orçamento para o PAC (BALBIM e KRAUSE, 2014).
2.4 POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO (PNH) E PLANO NACIONAL
DE HABITAÇÃO (PlanHab)
As informações contidas neste tópico foram obtidas, em sua maioria, do
documento do Plano Nacional de Habitação (PlanHab).
A Política Nacional de Habitação (PNH) foi aprovada em 2004 e, desde então,
vem sendo a principal ferramenta utilizada pelo Governo Federal para orientar a
13
implementação de suas estratégias e ações no campo da habitação (BRASIL, 2009a).
Um dos principais objetivos da política foi:
Retomar o processo de planejamento do setor habitacional e garantir as
condições para atingir sua principal meta: promover as condições de acesso à
moradia digna – urbanizada e integrada à cidade – a todos os segmentos da
população, em especial para a população de baixa renda (BRASIL, 2009a,
p. 12).
Por sua vez, um dos mais importantes instrumentos para que a PNH seja
viabilizada tem sido o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), criado em 2009 e com
horizonte temporal até 2023. Esse, por consequência, foi baseado nos princípios
estabelecidos pela PNH, os quais consideram a moradia um direito individual e coletivo
a ser atingido através do acesso à unidade com padrão digno a todos, “[...] de modo que
sejam garantidas condições de habitabilidade em áreas com infraestrutura, saneamento
ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos, serviços urbanos e sociais”
(BRASIL, 2009a, p.12).
Também foi considerado no PlanHab que a construção civil seria um setor de
“[...] forte capacidade indutora da economia [...]” (BRASIL, 2009a, p. 11) e foi defendida
a articulação do “[...] papel anticíclico da construção civil com uma política social,
estruturada de forma consistente numa estratégia de longo prazo” (BRASIL, 2009a,
p. 11). Assim, foi ratificada a necessidade de garantir que o foco do PlanHab, que era
possibilitar as condições de acesso à habitação digna para o grupo de menor renda,
também pudesse ser o eixo estruturador de políticas que incentivassem a construção
civil e mantivessem o número de empregos (BRASIL, 2009a).
Portanto, o objetivo do PlanHab foi “[...] estruturar uma estratégia para enfrentar
a questão habitacional e urbana, um dos mais dramáticos problemas sociais, buscando
articular uma política de inclusão com o desenvolvimento econômico do país” (BRASIL,
2009a, p. 10).
Vale ressaltar que, na elaboração do PlanHab, foi considerada a diversidade
regional do Brasil. Além disso, foram criados grupos de atendimento com o objetivo de
evitar que a renda familiar fosse o único referencial e parâmetro considerado na
obtenção do financiamento habitacional (BRASIL, 2009a).
Segundo Krause, Balbim e Lima Neto (2013, p. 7), o arranjo entre política, plano
e programa “[...] comumente empregado no planejamento e na gestão das políticas
públicas [...] define uma hierarquia que associa, do mais geral ao mais particular,
14
políticas a planos, esses a programas e, por fim, aos projetos específicos”. Além disso,
esses mesmo autores (2013, sinopse) afirmaram que “Desde 2009, o Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV) assumiu a maior parte da provisão habitacional de interesse
social no Brasil [...]”. Logo, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) é o programa
observado nesta pesquisa, sendo melhor detalhado no capítulo 3.
2.5 DÉFICIT HABITACIONAL E INADEQUAÇÃO DE DOMICÍLIOS
Este tópico foi baseado nas informações do documento “Déficit Habitacional no
Brasil 2011-2012”, da Fundação João Pinheiro (FJP).
Como já visto, com o crescimento das cidades, a população tem enfrentado
desafios para adquirir domicílios adequados (ABIKO, 1995). Para entender melhor a
necessidade habitacional do país, é preciso compreender que situações são
consideradas no cálculo do déficit habitacional e o que é considerado domicílio
inadequado. Segundo Inês Magalhães (FJP, 2015), a metodologia adotada oficialmente
para o cálculo do déficit habitacional no Brasil, desde 1995, é a desenvolvida pela
Fundação João Pinheiro (FJP). Ainda de acordo com ela, essa metodologia é
constantemente aprimorada, sendo reconhecida por estudiosos e pesquisadores da
área habitacional como uma referência confiável. Utiliza base de dados fidedignos
produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) provenientes das
Pesquisas Nacionais de Amostra de Domicílios (PNAD) (FJP, 2015).
Essa metodologia divide a área habitacional em duas vertentes: déficit
habitacional e inadequação dos domicílios. Déficit habitacional é compreendido como
“[...] a noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção de novas moradias
para a solução de problemas sociais e específicos de habitação detectados em certo
momento” (FJP, 2015, p.16). Por sua vez, a inadequação de domicílios “[...] reflete
problemas na qualidade de vida dos moradores: não estão relacionados ao
dimensionamento do estoque de habitações e sim às suas especificidades internas”
(FJP, 2015, p.16).
O déficit habitacional é relacionado ao estoque de moradias, podendo ser
compreendido como déficit por reposição de estoque e déficit por incremento de
estoque. O déficit por reposição de estoque inclui os domicílios sem condições de serem
habitados devido à precariedade das construções ou pelo desgaste da estrutura física.
15
Está associado aos domicílios considerados rústicos, ou seja, habitações sem paredes
de alvenaria ou de madeira emparelhada. Esse tipo de construção gera desconforto e é
mais suscetível à contaminação por doenças, resultantes das condições de
insalubridade desse ambiente. A reposição também contempla a depreciação dos
domicílios, pois pressupõe-se que este tem um limite de vida útil e que, dependendo da
conservação do imóvel, é necessária sua substituição completa (FJP, 2015).
Por sua vez, o déficit por incremento de estoque engloba domicílios
improvisados, sendo estes locais e imóveis que não tem fins residenciais e moradias
alternativas como imóveis comerciais, moradias embaixo de pontes e viadutos, etc.
Parte da coabitação familiar também é considerada, esta contemplando as famílias que
vivem em um cômodo e apenas as famílias conviventes que respondem afirmativamente
à aspiração de estabelecer um domicílio exclusivo no questionário realizado pelo IBGE.
Além desses componentes, dois tipos de habitações alugadas são considerados no
déficit por incremento: o ônus excessivo com aluguel urbano e o adensamento
excessivo de domicílios alugados. O primeiro contempla as famílias urbanas cuja renda
familiar é de até três salários mínimos (SM) e que gastam 30% ou mais desta renda com
locação de um domicílio urbano durável. O segundo refere-se ao adensamento
excessivo de moradores, ou seja, mais de três pessoas por dormitório, onde o inquilino
é impossibilitado de realizar ampliação ou venda da habitação. Vale ressaltar que essa
situação em imóveis próprios é considerada inadequação de domicílios e não déficit
habitacional, já que o proprietário tem o poder de fazer uma ampliação ou vender a
unidade para melhor adequação (FJP, 2015).
O quadro 1 mostra um resumo dos componentes e subcomponentes do déficit
habitacional:
Quadro 1: Componentes e Subcomponentes do Déficit Habitacional
Componentes e subcomponentes do déficit habitacional
Habitação Precária Domicílios rústicos
Domicílios improvisados
Coabitação familiar Famílias conviventes
Cômodo
Ônus excessivo com aluguel urbano -
Adensamento excessivo de domicílios alugados -
Fonte: Fundação João Pinheiro (2015). Adaptado pela autora.
16
A inadequação de domicílios é associada às moradias que não permitem
condições desejáveis de habitação, mas não é relacionada necessariamente à
construção de novas unidades. Na metodologia da Fundação João Pinheiro, apenas é
considerada a inadequação de unidades localizadas nas áreas urbanas uma vez que
os dados empregados não contemplam as formas diferenciadas de adequação das
áreas rurais. Além disso, os componentes considerados na análise do déficit
habitacional também não são inseridos no cálculo da inadequação (FJP, 2015).
Segundo a FJP (2015), as habitações com carência de infraestrutura são
classificadas como inadequadas apenas quando não possuem pelo menos um dos
serviços básicos: rede geral de abastecimento de água com canalização interna, rede
geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica, iluminação elétrica e coleta de lixo.
Outro componente é o adensamento excessivo de domicílios próprios, quando há mais
de três pessoas por dormitório. A inadequação fundiária também é considerada no
cálculo, pois diz respeito ao caso em que pelo menos um dos habitantes tem a
propriedade da unidade, mas não a do terreno ou da fração ideal de terreno, total ou
parcialmente, onde o domicílio se localiza. Habitações compostas de telhado de madeira
aproveitada, zinco, lata ou palha, mesmo que constituídas de paredes de alvenaria ou
madeira emparelhada, são consideradas com cobertura inadequada, mais um
componente da inadequação de domicílios. A falta de banheiro de uso exclusivo
também caracteriza um dos tópicos contemplados na verificação pois define a
inexistência de unidade sanitária domiciliar exclusiva (FJP, 2015).
O quadro 2 apresenta os componentes e subcomponentes da inadequação de
domicílios urbanos:
Quadro 2: Componentes e Subcomponentes da Inadequação de Domicílios Urbanos
Componentes e subcomponentes da inadequação de domicílios urbanos
Carência de Infraestrutura
Energia Elétrica
Água
Esgotamento Sanitário
Coleta de Lixo
Adensamento excessivo de domicílios próprios -
Ausência de banheiro exclusivo -
Cobertura Inadequada -
Inadequação fundiária -
Fonte: Fundação João Pinheiro (2015). Adaptado pela autora.
17
Serão apresentados, no quadro 3, os conceitos e indicadores citados:
Quadro 3: Conceitos e Indicadores da metodologia da Fundação João Pinheiro
Conceitos e Indicadores
Definição
Carência de serviços de
infraestrutura
Domicílios que não dispõem de ao menos um dos seguintes serviços básicos: iluminação elétrica, rede geral de abastecimento de água com canalização interna, rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo.
Coabitação familiar
Compreende a soma das famílias conviventes secundárias (apenas aquelas que têm intenção de constituir domicílio exclusivo são consideradas déficit habitacional) e das que vivem em domicílios localizados em cômodos – exceto os cedidos por empregador.
Cobertura inadequada
Domicílios com paredes de alvenaria ou madeira aparelhada e cobertura de zinco, palha, sapê, madeira aproveitada ou outro material que não seja telha, laje de concreto ou madeira aparelhada
Cômodos Domicílios particulares compostos por um ou mais aposentos localizados em casa de cômodo, cortiço, cabeça-de-porco, etc.
Déficit habitacional Noção mais imediata e intuitiva de necessidade de construção de novas moradias para a solução de problemas sociais e específicos de habitação detectados em certo momento.
Densidade excessiva de
moradores por dormitório
Quando o domicílio apresenta um número médio de moradores superior a três por dormitório.
Domicílios improvisados
Locais construídos sem fins residenciais que servem como moradia, tais como barracas, viadutos, prédios em construção, carros etc.
Domicílios rústicos Domicílios sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada, o que resulta em desconforto e risco de contaminação por doenças, em decorrência das suas condições de insalubridade.
Famílias conviventes ou
famílias conviventes secundárias
São constituídas por, no mínimo, duas pessoas ligadas por laço de parentesco, dependência doméstica ou normas de convivência, e que residem no mesmo domicílio com outra família denominada principal. Apenas aquelas que têm intenção de constituir domicílio exclusivo são consideradas déficit habitacional.
Habitações precárias
Conceito que contabiliza os domicílios improvisados e os domicílios rústicos, considerando que ambos caracterizam déficit habitacional.
Inadequação de domicílios urbanos
Reflete problemas na qualidade de vida dos moradores. Não estão relacionados ao dimensionamento do estoque de habitações e sim a especificidades internas do mesmo.
Inadequação fundiária urbana
Situação onde pelo menos um dos moradores do domicílio declara ter a propriedade da moradia, mas informa não possuir a propriedade, total ou parcial, do terreno ou a fração ideal de terreno (no caso de apartamento) em que ela se localiza.
Inexistência de unidade sanitária
domiciliar exclusiva Domicílio que não dispõe de banheiro ou sanitário de uso exclusivo.
Ônus excessivo com aluguel
Corresponde ao número de famílias urbanas, com renda familiar de até três salários mínimos, que moram em casa ou apartamento e que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel.
Fonte: Fundação João Pinheiro (2015). Adaptado pela autora.
18
De acordo com a FJP (2015), o déficit habitacional total no Brasil, no ano de
2012, chegou a 5,430 milhões de domicílios, sendo que 85,9% estavam localizados na
região urbana. Além disso, ainda apresenta que 38,8% desse déficit localizava-se na
região Sudeste, representando o maior percentual do país neste período. Portanto, a
autora decidiu observar o Sudeste, sendo escolhida a região metropolitana (RM) do Rio
de Janeiro como área de estudo.
Ademais, a FJP (2015) também calcula o déficit de acordo com as faixas de
renda média familiar mensal em termos de salários mínimos (SM). Com relação à essa
classificação, a maior concentração do déficit, no ano de 2012, encontrava-se na faixa
cujas famílias tinham renda mensal de até 3 SM, a qual representava 82,5% do déficit
total no Brasil (FJP, 2015). Com isso, além dessa pesquisa atentar para população de
baixa renda, tem maior foco na faixa de até 3 SM.
A seguir, serão apresentados os valores mais detalhados do déficit habitacional
em número de domicílios entre 2008 e 2012, no Brasil e na RM do Rio de Janeiro. O
ano de 2010 não será detalhado pois foi um ano de realização de censo demográfico e,
segundo a FJP “Não é recomendável comparar resultados de bases de dados com
planos amostrais distintos, como é o caso do Censo Demográfico 2010, e as Pnad de
2007 a 2012” (FJP, 2015, p. 96).
Seguem os dados segundo a FJP (2015):
Tabela 1: Déficit habitacional total – 2008, 2009, 2011 e 2012
2008 2009 2011 2012
Brasil 5.437.709 5.897.976 5.581.968 5.430.562
RM Rio de Janeiro 311.808 271.852 270.022 291.682
Fonte: Fundação João Pinheiro (2015). Adaptado pela autora.
Foi possível perceber que, apesar do aumento do déficit no Brasil entre 2008 e
2009, este decresceu até 2012. Por sua vez, na RM do Rio de Janeiro, não ocorreu o
mesmo. Observou-se um decréscimo entre 2008 e 2011, mas o déficit voltou a crescer
entre 2011 e 2012.
Já com relação à inadequação de domicílios, vale destacar que:
[...] são objeto de estudo apenas os domicílios não identificados como em
situação de déficit habitacional em função de sua estrutura física. São
excluídas, portanto, as habitações precárias – as improvisadas e as rústicas –
e os domicílios do tipo cômodo, incluídos como coabitação familiar. Em
segundo lugar, como as variáveis consideradas são características das áreas
19
urbanas, são excluídos da análise os domicílios localizados nas áreas rurais.
O terceiro e último aspecto a considerar é que, como um domicílio pode ser
inadequado segundo mais de um critério, não é possível sua totalização –
soma dos componentes – sob pena de dupla contagem. (FJP, 2015, p.61).
Assim, serão apresentados os dados de cada subcomponente da inadequação
de domicílios entre os anos de 2008 e 2012, sendo o ano de 2010 dispensado
novamente. Segue a tabela relativa ao número de domicílios inadequados por
subcomponente no Brasil:
Tabela 2: Domicílios segundo os critérios de inadequação de domicílios no Brasil – 2008, 2009, 2011 e 2012
Brasil 2008 2009 2011 2012
Inadequação fundiária 1.708.137 1.938.455 2.117.960 2.041.402
Domicílios sem banheiro 346.233 323.073 266.589 261.408
Carência de Infraestrutura 10.761.951 11.356.107 10.240.927 10.323.559
Adensamento Excessivo 1.193.955 1.123.521 1.097.958 1.073.720
Cobertura Inadequada 602.917 534.821 900.953 848.218
Fonte: Fundação João Pinheiro (2015). Adaptado pela autora.
A próxima tabela evidencia o número de domicílios inadequados por
subcomponente na RM do Rio de Janeiro:
Tabela 3: Domicílios segundo os critérios de inadequação de domicílios na Região Metropolitana do Rio de Janeiro – 2008, 2009, 2011 e 2012
RM Rio de Janeiro 2008 2009 2011 2012
Inadequação fundiária 106.938 178.115 288.871 252.755
Domicílios sem banheiro 9.662 6.874 7.407 9.576
Carência de Infraestrutura 537.292 536.225 668.033 550.831
Adensamento Excessivo 128.203 109.988 137.373 154.463
Cobertura Inadequada 30.278 19.374 18.854 21.700
Fonte: Fundação João Pinheiro (2015). Adaptado pela autora.
Identificou-se que o subcomponente de maior expressividade é a carência de
infraestrutura, atingindo mais de 10 milhões de domicílios no Brasil e mais de 550 mil
na RM do Rio de Janeiro.
20
3 PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV)
Neste capítulo serão apresentadas maiores informações sobre o Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), o qual já foi apresentado no capítulo anterior como
o programa que, desde 2009, “ [...] assumiu a maior parte da provisão habitacional de
interesse social no Brasil [...] ” (KRAUSE, BALBIM e LIMA NETO, 2013, sinopse).
Serão abordados os principais aspectos do programa através de uma descrição
de seus objetivos, origem, quadro institucional, quadro legal, terreno e infraestrutura
além de serem apresentados maiores detalhes sobre como ele funciona, as
características de cada fase, principais mudanças desde sua implementação, dentre
outros. Será somada a isso, a exposição de alguns resultados do PMCMV divulgados
até o momento desta pesquisa. As informações a seguir foram retiradas, por exemplo,
de relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU), cartilha da Caixa Econômica
Federal (CEF) disponibilizada no site do Sinduscon-Rio, cartilha e informações
dispostas no site do Ministério das Cidades, documento da UN-Habitat sobre o
programa, dentre outros, todos devidamente referenciados. Vale ressaltar que a autora
teve dificuldades em encontrar certos dados, tendo até mesmo entrado em contato com
um funcionário da CEF que foi muito solicito, porém, como muitas informações são de
caráter sigiloso, não foram disponibilizadas.
3.1 O PROGRAMA
Segundo o site do Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br, 2016a), o
PMCMV é um programa habitacional do Governo Federal que visa facilitar o acesso a
casa própria para famílias de baixa renda, prevendo diferentes formas de atendimento
e levando em consideração a localização do imóvel (na área urbana ou rural), a renda
familiar e o valor da unidade habitacional. É considerado pelo governo uma estratégia
inovadora por promover habitação digna e contribuir para o desenvolvimento econômico
do setor da construção civil, gerando renda e emprego (www.cidades.gov.br, 2016b).
21
3.2 ORIGEM
Entre 2007 e 2008, houve um boom imobiliário devido à abertura de capital de
muitas empresas do setor imobiliário na bolsa e uma forte inversão de capital externo.
Porém, uma crise econômica internacional trouxe incertezas e paralisou a construção
civil no Brasil, o que gerou uma forte queda de atividades neste setor (BONDUKI, 2009).
Segundo o documento do PlanHab (BRASIL, 2009a, p.11), “O setor da construção civil,
em todos os seus segmentos, tem uma participação expressiva na economia brasileira
[...]”. Assim, de acordo com Bonduki (2009), “Esse ‘pacote’, maturado inicialmente no
Ministério da Fazenda, tem origem nesse quadro como uma ação emergencial
anticíclica de apoio ao setor privado para evitar o desemprego, ameaça concreta na
virada de 2009” (BONDUKI, 2009, p. 12). O PMCMV foi concebido em 2009, neste
contexto de crise econômica internacional.
Este cenário também é ratificado pela UN-Habitat (2013), em seu documento
sobre o PMCMV, apresentando que esse “ [...] foi projetado como um pacote de estímulo
para integrar esforços nacionais para superar a crise financeira global, criando demanda
direta em setores de intenso emprego e melhorando o acesso à moradia” (UN-HABITAT,
2013, p. 31, tradução da autora).
Segundo Balbim, Krause e Lima Neto (2015, p. 8), “Desde 2009, o programa
vem concentrando a maior parte da produção habitacional, tanto de interesse social
como para o chamado segmento econômico, no Brasil”.
3.3 PANORAMA GERAL
O objetivo inicial do programa era a construção de 1 milhão de unidades
habitacionais (CEF, [2009?])1, o que caracterizaria sua primeira fase, a qual a autora
denominará, nesta pesquisa, de PMCMV 1. Com o passar do tempo, foram sendo
criadas novas fases (PMCMV 2 e PMCMV 3) e novas metas, que serão melhor
detalhadas adiante na pesquisa. Há benefícios diferentes de acordo com a renda
mensal da família, que também serão especificados no decorrer do trabalho. É um
programa que abrange todos os municípios brasileiros, compreendendo modalidades
urbanas e rurais (www.cidades.gov.br, 2016c). De acordo com a lei nº 12.424 de junho
1 O documento não apresenta data, logo, o ano de 2009 é utilizado como data provável. Foi considerado
esse ano por se tratar de um documento que apresenta condições iniciais do PMCMV, que foi lançado em
2009.
22
de 2011, o PMCMV compreende dois subprogramas: Programa Nacional de Habitação
Urbana (PNHU) e Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR).
3.4 QUADRO INSTITUCIONAL
Os principais atores do programa e suas responsabilidades mais relevantes,
evidenciados no documento da UN-Habitat (2013), são apresentados no quadro a
seguir:
Quadro 4: Principais atores do PMCMV e suas responsabilidades mais relevantes
Atores Principais responsabilidades
Casa Civil e Ministério da Fazenda
Esses órgãos foram os responsáveis por desenvolver a parte financeira do programa. Além disso, o Ministério da Fazenda, junto ao Ministério das Cidades, é responsável por definir as regras e condições gerais para a distribuição regional de recursos do PNHU e do PNHR, além de monitorar a implementação desses programas.
Ministério das Cidades
Ele é o gestor do PMCMV, através da Secretaria Nacional de Habitação. É quem define toda a operação, regras e regulamentação para as diferentes modalidades, define o papel e as responsabilidades dos atores envolvidos, dentre outros aspectos de implementação e monitoramento.
Caixa Econômica Federal (CEF)
É o principal agente financeiro do programa, responsável por gerenciar os recursos, providenciar empréstimos para as construtoras e financiar os beneficiários, por exemplo. Além disso, o banco define os critérios técnicos e acompanha a execução dos projetos.
Estados e Municípios
Essas esferas do governo são responsáveis por cadastrar a demanda e selecionar os beneficiários de suas regiões. Também são importantes atores em fomentar projetos, seja por meio de dinheiro, provisão de infraestrutura e serviços ou doação de terrenos, por exemplo.
Movimentos Sociais, Associações (ou
Cooperativas) Comunitárias, dentre
outros
São responsáveis por cadastrar e organizar a demanda, adquirir terra, elaborar, executar e gerenciar projetos dentro da modalidade PMCMV-Entidades (PMCMV-E).
Setor Privado
Tem o papel de construir as unidades habitacionais do PMCMV dentro dos parâmetros e regras estabelecidas pelo Ministério das Cidades e pela CEF. Com relação à comercialização, este ator pode ser responsável por vender as habitações relacionadas às faixas de renda mais altas, enquanto a CEF é responsável por gerir o estoque e a venda das unidades voltadas para o grupo de menor renda.
Fonte: UN-Habitat (2013). Elaboração da autora.
23
3.5 QUADRO LEGAL
O PMCMV foi instituído pela medida provisória nº 459, a qual foi convertida na
lei nº11.977, em julho de 2009 (TCU, 2010). Desde então, outras leis, como a de
nº12.424, de junho de 2011, modificaram ou incluíram regras na lei original. Segundo a
UN-Habitat (2013), tais leis federais regulam o programa de uma forma geral.
Desde sua criação, também foram aprovadas diversas emendas, decretos,
portarias e instruções normativas, que, normalmente, se referem a questões mais
específicas de elementos de implementação e modalidades, por exemplo (UN-
HABITAT, 2013).
Também vale destacar a lei nº 6766, de 19 de dezembro de 1979, a qual dispõe
sobre o parcelamento do solo para fins urbanos, abordado sobre a infraestrutura básica,
requisitos urbanísticos, dentre outras providências importantes relacionadas ao
loteamento.
3.6 TERRENO E INFRAESTRUTURA
Em seu documento sobre o PMCMV, a UN-Habitat (2013) apresentou que a
aquisição de terra para o programa inclui, principalmente, os seguintes acordos: os
governos locais podem intermediar a negociação entre os donos de terra e os
interessados em desenvolver projetos para produção de habitação social com os
recursos do programa; esses mesmos investidores podem adquirir a terra diretamente
com os proprietários; os donos de terreno podem procurar um investidor interessado em
construir habitação social com os recursos do PMCMV em suas terras ou eles mesmos
podem conduzir um projeto de construção sozinhos; os governos locais podem auxiliar
entidades a negociar e executar um acordo com os proprietários; ou, associações e
cooperativas podem comprar diretamente do dono da terra, utilizando os recursos do
programa.
O mais comum é que os investidores comprem terra ou utilizem seus próprios
estoques de terreno, normalmente para projetos voltados para as faixas de renda mais
altas. Para modalidades relacionadas à faixa de renda mais baixa, a forma mais usual
é a partir da parceria entre o governo estadual ou municipal e investidores privados, em
24
que a esfera pública providencia doação de terreno ou subsídios adicionais para
aquisição desse (UN-HABITAT, 2013).
É interessante destacar que, segundo art. 3º, § 1º, da lei 11.977 de 2009, em
regiões urbanas, é dada prioridade de atendimento aos projetos que contemplem
doação de terreno, nesta região, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.
Além disso, aos projetos cujas essas esferas de governo implementem medidas de
desoneração tributária para a produção de habitação de interesse social e/ou que
implementem os instrumentos da lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da
Cidade), que se referem ao controle da retenção das regiões urbanas em estado ocioso.
Assim, é possível verificar o papel fundamental da intervenção dos Estados e
municípios na provisão de terras para atrair projetos do PMCMV. Na segunda cartilha
do documento “Como produzir moradia bem localizada com os recursos do programa
Minha Casa Minha Vida? Implementando os instrumentos do Estatuto da Cidade!”, os
autores Rolnik, Klintowitz, Reis e Bischof ([2009?])2 apresentaram alguns instrumentos
urbanos que os governos locais poderiam utilizar para facilitar a implementação de
projetos em terrenos bem localizados. Esses instrumentos são: criação de Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS); Parcelamento, Edificação e Utilização
Compulsória (PEUC); Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo;
desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública; e, consórcio imobiliário.
Além desses instrumentos, para auxiliar a compra de terrenos por entidades, o
governo também criou a possibilidade de compra antecipada da terra, em que o
Ministério das Cidades e a CEF poderiam autorizar o contrato da operação antes mesmo
da aprovação do projeto, para poder liberar parte dos recursos para a aquisição do
terreno (UN-HABITAT, 2013).
O programa também define que a infraestrutura é uma condição para se
conseguir um contrato com a CEF (UN-HABITAT, 2013). O projeto é priorizado se
houver existência prévia de infraestrutura na região ou se houver oferta pelos governos
locais de provisão de infraestrutura para o empreendimento (CEF, [2009?]).
A lei nº 12.424/2011, acrescentou ao art. 5º-A da lei nº 11.977/2009, os seguintes
tópicos:
2 O documento não apresenta data, logo, o ano de 2009 é utilizado como data provável. Foi considerado
esse ano por se tratar de um documento que apresenta o PMCMV na sua etapa inicial, sendo que este foi
lançado em 2009.
25
Art. 5º-A. Para a implantação de empreendimentos no âmbito do PNHU,
deverão ser observados:
[...]
III - infraestrutura básica que inclua vias de acesso, iluminação pública e
solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais e permita
ligações domiciliares de abastecimento de água e energia elétrica; e
IV - a existência ou compromisso do poder público local de instalação ou de
ampliação dos equipamentos e serviços relacionados a educação, saúde, lazer
e transporte público.
3.7 FASES DO PROGRAMA
Serão apresentadas as modalidades e seus principais detalhes na primeira fase
do programa (PMCMV 1). Após isso, serão apenas destacadas as alterações mais
importantes de uma fase para a outra, as quais a autora teve acesso e considerou mais
relevantes para a pesquisa. A modalidade do PNHR será citada, mas como a área rural
não é o foco deste trabalho, essa modalidade não será tão detalhada.
3.7.1 PMCMV 1
A primeira fase do PMCMV teve como objetivo “[...] criar mecanismos de
incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais pelas famílias com
renda mensal de até 10 salários mínimos (SM) ” (TCU, 2010, p. 181). A meta era
oferecer um milhão de domicílios no triênio 2009/2011, distribuídas da seguinte forma:
400 mil unidades para famílias com faixa de renda de 0 a 3 SM, 400 mil com faixa de 3
a 6 SM e 200 mil para as famílias com renda de 6 a 10 SM (TCU, 2010). Essas faixas
de renda foram denominadas como: Faixa 1 (0 a 3 SM), Faixa 2 (3 a 6 SM) e Faixa 3 (6
a 10 SM). Ainda de acordo com esse relatório (TCU, 2010), há duas formas de execução
do programa, uma relacionada à produção de novas moradias e outra relativa ao
financiamento direto dos favorecidos finais na obtenção da habitação. A forma da
operação da produção varia de acordo com a faixa de renda atendida.
A seguir, serão apresentadas as modalidades que faziam parte do Programa
Nacional de Habitação Urbana (PNHU). As duas principais bases de informação foram
a Cartilha “Minha Casa Minha Vida . Moradia para as famílias. Renda para os
trabalhadores. Desenvolvimento para o Brasil” da Caixa Econômica Federal,
26
disponibilizada no site do Sinduscon-Rio, e o documento da UN-Habitat sobre o
PMCMV.
3.7.1.1 PMCMV - FAR (Faixa 1)
Nesta modalidade, o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), cuja gestora é
a CEF, recebeu recursos transferidos do Orçamento Geral da União (OGU) (UN-
HABITAT, 2013). As famílias que se encaixassem na Faixa 1 (0 a 3 SM) seriam
beneficiadas com aumento considerável do subsídio para adquirir habitação de
interesse social (CEF, [2009?]).
O funcionamento era previsto da seguinte maneira: a União deveria alocar os
recursos por área do território nacional, enquanto os Estados e municípios cadastravam
a demanda e selecionavam as famílias a serem indicadas. Por sua vez, as construtoras
deveriam apresentar os projetos à CEF que analisava, contratava a operação,
acompanhava a execução da obra pela construtora, liberava os recursos de acordo com
o cronograma e vendia as unidades (CEF, [2009?]).
As áreas beneficiadas eram capitais e suas regiões metropolitanas e municípios
com mais de 100 mil habitantes. Eram abertas algumas exceções para municípios com
população entre 50 e 100 mil, de acordo com o déficit habitacional dessas regiões (CEF,
[2009?]).
As condições para a compra do imóvel pelo favorecido desta faixa
compreendiam passar por uma análise de enquadramento familiar, mas não uma
análise de risco de crédito. Para participar, o beneficiário não poderia ter casa própria
ou financiamento em qualquer Unidade Federativa, além de não poder ter usufruído de
algum outro programa de habitação social do governo. Vale ressaltar a proteção a
mulher, uma vez que era dada a preferência de registro do imóvel em seu nome.
Ademais, o beneficiário deveria arcar com o pagamento de 10% de sua renda mensal
durante 10 anos, com prestação mínima de R$ 50,00 ao mês (CEF, [2009?]).
Em seu documento, a UN-Habitat (2013) aponta que, após o pagamento da
amortização em 10 anos, o mutuário teria o direito de comercializar a unidade
habitacional. Porém, caso este decidisse antecipar essa amortização, precisaria pagar
o valor integral da unidade, sem a dedução dos subsídios. Esta medida foi estabelecida
para evitar a comercialização generalizada e salvaguardar a finalidade social da
subvenção pública.
27
Os empreendimentos desta faixa também foram especificados, podendo ser
casas térreas ou prédios, ambos seguindo parâmetros pré-definidos pela CEF. Foram
permitidos projetos de até 500 unidades por módulo ou condomínios segmentados em
250 unidades (CEF, [2009?]). A tabela 4 apresenta mais detalhes das tipologias:
Tabela 4: Tipologias da modalidade PMCMV-FAR
Tipologia Área total
(m²) Área Interna
(m²) Compartimentos
Casa Térrea 35 32 Sala, cozinha, banheiro, 2 dormitórios,
área externa com tanque
Apartamento 42 37 Sala, cozinha, área de serviço, banheiro,
2 dormitórios
Fonte: CEF, [2009?]. Elaboração da autora.
Além disso, os prédios poderiam ter 4 pavimentos com 16 unidades por bloco ou
até 5 pavimentos com 20 unidades por bloco (CEF, [2009?]).
Os valores das unidades habitacionais, no PMCMV 1, dependiam da região onde
essas eram construídas, variando de R$ 20.000,00 a R$ 48.000,00 para as casas
térreas e de R$ 20.000,00 a R$ 52.000,00 para os apartamentos (UN-HABITAT, 2013).
3.7.1.2 PMCMV – OFERTA PÚBLICA (Faixa 1)
Esta modalidade tinha como público-alvo cidades com menos de 50 mil
habitantes e famílias da Faixa 1 do programa (UN-HABITAT, 2013).
Os Estados e municípios deveriam submeter propostas, além de ser esperado
que também dessem alguma contrapartida para auxiliar o projeto. A execução desse
seria na mesma linha da modalidade PMCMV-FAR, sendo as empresas privadas
responsáveis por construir as unidades habitacionais. Nesta modalidade de oferta
pública, não só a CEF poderia ser o agente financeiro, como também outros bancos que
seriam responsáveis por gerenciar os recursos e acompanhar a execução da obra. Os
beneficiários poderiam comprar a habitação produzida com auxílio de financiamento
habitacional. O valor da unidade foi fixado em R$ 25.000,00 (UN-HABITAT, 2013).
28
3.7.1.3 PMCMV – ENTIDADES (Faixa 1)
O PMCMV – Entidades (PMCMV-E) foi a modalidade do programa arquitetada
para atender as famílias com renda de até 3 SM que fossem organizadas de forma
associativa por entidades sem fins lucrativos. Essas entidades poderiam ser
cooperativas, associações, dentre outras (CEF, [2009?]). Os recursos eram transferidos
do OGU para o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), este gerido pela CEF. Essa
modalidade tinha a finalidade de subsidiar e financiar a aquisição de terreno, construção
ou reforma de habitações em áreas urbanas (UN-HABITAT, 2013).
A operacionalização prevista era: os recursos deveriam ser alocados pelo
Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS) nas regiões do país
enquanto as entidades deveriam apresentar os projetos para a CEF, sendo que esses
poderiam ser feitos com os governos locais. Por sua vez, a CEF analisaria e
encaminharia para o Ministério das Cidades, que selecionaria os projetos. Com os
projetos já definidos, a entidade apresentaria a demanda a ser atendida enquanto a CEF
verificaria se essa estaria enquadrada nos critérios de seleção. Por fim, a CEF
contrataria a operação, liberaria os recursos de acordo com o cronograma da obra e
acompanharia a execução do projeto (CEF, [2009?]).
Com relação à construção, vários sistemas poderiam ser utilizados, como:
mutirões, em que os favorecidos ajudariam no processo de construção; auto-gestão,
que inclui a terceirização de algumas partes que precisariam de maior conhecimento
técnico; e, empreitada global, em que poderia ser contratada uma empresa responsável
pela implementação do projeto, mas cuja gestão seria da entidade e dos beneficiários
(UN-HABITAT, 2013).
A abrangência dessa modalidade era nacional e compreendia as mesmas
condições para aprovação de compra e de pagamento pelo beneficiário que as do
PMCMV-FAR (CEF, [2009?]). Com relação às entidades, estas já deveriam ser inscritas
e certificadas pelo Ministério das Cidades e pela CEF (UN-HABITAT, 2013).
3.7.1.4 PMCMV – FGTS (Faixas 2 e 3)
A modalidade do PMCMV prevista para utilizar os recursos do Fundo de Garantia
do Tempo de Serviço (FGTS) atendia a população com renda mensal entre 3 e 6 SM
29
(Faixa 2), que teria aumento do valor do subsídio nos financiamentos deste fundo, e as
famílias com renda de 6 a 10 SM (Faixa 3), que seriam beneficiadas com redução dos
custos de seguro e possibilidade de acesso ao Fundo Garantidor da Habitação Popular
(FGHab) (CEF, [2009?]). A Faixa 2 também tinha acesso ao FGHab (UN-HABITAT,
2013). O TCU (2010) aponta que o FGHab tem por finalidade arcar com as parcelas no
caso de inadimplência, cujo motivo seja o desemprego. Este fundo cobre entre 12 e 36
prestações, dependendo da renda mensal do mutuário. Além disso, há o financiamento
às construtoras para produção das habitações para essas duas faixas, sendo que essas
construtoras também comercializariam as unidades para os favorecidos finais (TCU,
2010).
O financiamento dos empreendimentos tinha o seguinte funcionamento: a União
e o FGTS deveriam alocar os recursos nas regiões e as construtoras apresentariam os
projetos à CEF. Com relação a aprovação do projeto, a CEF faria uma pré-análise e
autorizaria o lançamento e comercialização pela construtora, mas só quando a análise
fosse concluída e houvesse comprovação de que foi comercializado o mínimo solicitado,
seria efetuado o Contrato de Financiamento à Produção. No período da construção, a
CEF financiaria o beneficiário e, ao mesmo tempo, esse valor seria abatido da dívida da
empresa construtora. A CEF deveria realizar as vistorias e liberar os recursos de acordo
com o cronograma. Ao final da construção, as unidades habitacionais seriam entregues
aos mutuários pela empresa (CEF, [2009?]).
Com relação à solicitação de financiamento pelo favorecido, este deveria
escolher uma habitação no mercado, solicitar crédito e subsídio à CEF, comprovar que
se enquadrava nos critérios do programa e que o valor da unidade e suas características
também estavam de acordo com os limites estabelecidos pelo PMCMV-FGTS. O
subsídio com recursos do OGU só era permitido à Faixa 2 (de 3 a 6 SM), variando de
R$ 7.000,00 a R$ 23.000,00, dependendo da renda e da localização da habitação (UN-
HABITAT, 2013).
A abrangência desta modalidade era a mesma que a da PMCMV-FAR, porém,
as condições para o favorecido eram diferentes. Havia análise de risco e verificação de
capacidade de pagamento. Além disso, o solicitante não poderia estar sendo financiado
ativamente nas condições do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), em nenhuma
região do país, dentre outras condições (CEF, [2009?]).
Com relação às características do empreendimento, não havia uma
especificação padrão a ser seguida, mas ele deveria ter valor de avaliação compatível
30
com a renda mensal desse público-alvo. Ao mesmo tempo, o projeto proposto pela
empresa deveria estar alinhado com as normas brasileiras, a legislação municipal e com
os parâmetros mínimos de avaliação da CEF. Cada modulo do empreendimento deveria
ter no máximo 500 unidades (CEF, [2009?]). Além disso, o valor das habitações
dependia da região em que elas eram produzidas e variavam de R$ 80.000,00 a R$
170.000,00 (UN-HABITAT, 2013).
Já a modalidade referente ao Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR)
era denominada PMCMV – Rural e tinha o intuito de subsidiar a construção, aquisição
ou reforma de habitações para famílias que morassem em áreas rurais. Para participar,
essas famílias deveriam estar organizadas em entidades, assim como no PMCMV-E,
porém, ligadas ao meio rural (UN-HABITAT, 2013).
A operacionalização era prevista da mesma forma que na PMCMV-E, porém, ao
invés do CCFDS alocar os recursos, quem alocaria neste caso seria o próprio Ministério
das Cidades (CEF, [2009?]).
As faixas de renda contempladas na PNHR eram diferentes das faixas
consideradas na PNHU. Como o foco do trabalho não é a área rural, não serão expostos
maiores detalhes.
3.7.2 PMCMV 2
Por sua vez, em sua segunda edição (PMCMV 2) o programa passou a fazer
parte de um dos eixos de atuação da segunda fase do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), que contemplava o período de 2011 a 2014 (TCU, 2012). O
PMCMV 2 começou com uma meta de contratar 2 milhões de unidades habitacionais,
sendo previsto 60% para a Faixa 1, demostrando um maior foco do governo em prover
habitação para a faixa de menor renda, em comparação com o que havia sido proposto
na primeira etapa do programa, na qual apenas 40% era previsto para essa faixa (UN-
HABITAT, 2013). Porém, a meta foi aumentada duas vezes: 2,4 milhões em 2012 e 2,75
milhões em 2013 (TCU, 2014).
Outra modificação importante foi com relação ao teto das faixas de renda, uma
vez que este foi adequado à mudança no valor do salário mínimo. A Faixa 1 passou a
contemplar as famílias com renda mensal bruta de até R$ 1.600,00, a Faixa 2, famílias
em que esta renda chegava a R$ 3.100,00 e a Faixa 3 abrangia famílias com renda
mensal bruta de até R$ 5.000,00. Mais um valor que sofreu alteração foi o preço dos
31
imóveis, para cobrir a inflação no custo de construção e para estar mais adequado ao
preço do mercado. Por exemplo, no caso do PMCMV-FAR, o valor da unidade
habitacional passou a estar entre R$ 44.000,00 e R$ 65.000,00, já no PMCMV-FGTS,
o valor ficou entre R$ 80.000,00 e R$ 170.000,00 (UN-HABITAT, 2013). Em seu
relatório sobre o ano de 2012, o TCU (2013) apresentou um novo aumento no valor das
unidades da Faixa 1, estas passando a ter um teto máximo de R$ 76.000,00 ao invés
de R$ 65.000,00.
Também vale ressaltar que foram alocados mais recursos no PMCMV-Oferta
Pública nesta segunda edição do programa. Além disso, um novo agente surgiu para
auxiliar a CEF na operação financeira do PMCMV: o Banco do Brasil (BB) (UN-
HABITAT, 2013).
Nas questões sociais, vale destacar que houve aumento à proteção à mulher
chefe de família, sendo criadas novas regras para aumentar a segurança de posse por
elas. Além disso, a Secretaria Nacional de Habitação passou a ter um papel de maior
destaque no monitoramento e na avalição do programa (UN-HABITAT, 2013). Ainda
nesta fase, também foi evidenciado que haveria maior parceria com o poder público no
trabalho social (MINISTÉRIO DAS CIDADES, [2011?])3. A lei nº 12.424/2011 também
acrescentou no art. 73 que seriam construídas, no mínimo, 3% das unidades do
programa no município com adaptação ao uso por pessoas com deficiência, caso não
houvesse legislação municipal ou estadual sobre as condições de acessibilidade.
Ademais, algumas mudanças nas moradias foram apresentadas, como:
ampliação da área construída para melhorar a acessibilidade; aumento nas portas e
janelas; colocação de azulejos nas paredes da cozinha e banheiro; piso cerâmico em
todos os cômodos da habitação; e, utilização de aquecimento solar nas casas
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, [2011?]). Ainda foi previsto o surgimento de
empreendimentos de uso misto, ou seja, a inclusão de unidades comerciais nos projetos
da Faixa 1, com o objetivo de que a arrecadação comercial fosse utilizada nos custos
de manutenção do condomínio (portaria nº 465, 2011, p.10 apud UN-HABITAT, 2013).
3 O documento não apresenta data, logo, o ano de 2011 é utilizado como data provável. Foi considerado
esse ano por se tratar de um documento que evidencia novas regras da fase do PMCMV iniciada em 2011.
32
3.7.3 PMCMV 3
As informações apresentadas nesse tópico foram obtidas, em sua maioria, no
documento “Prestação de Contas da Presidenta da República. Atuação do Poder
Executivo Federal. Relatório do Controle Interno. Balanço Geral da União 2015”.
Em 2015, as contratações foram ajustadas de acordo com a disponibilidade
orçamentária e financeira prevista para o programa nesse ano, que foi alinhada à
desaceleração econômica do País na época. Com isso, foi dada prioridade em concluir
e entregar as obras já contratadas, diminuindo-se o ritmo de contratação. Mesmo assim,
o total de unidades contratadas ultrapassou o valor de 4 milhões (PRESIDÊNCIA DA
REPÚBLICA, 2016).
Ainda em 2015, mesmo não tendo sido lançada a terceira fase, algumas
alterações referentes a ela já estavam sendo apresentadas. Seria criada uma nova faixa
para ampliar os benefícios para famílias com renda até R$ 2.350,00, denominada Faixa
1,5, com subsídios de até 45 mil reais e juros de 5% ao ano (PRESIDÊNCIA DA
REPÚBLICA, 2016).
Além disso, foi exposto que os imóveis da Faixa 1 teriam novas especificações,
estas adequadas à Norma de Desempenho, da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT), proporcionando melhor conforto acústico e térmico. Somado a isso,
teriam uso de esquadrias com sombreamento, espessura maior de paredes e lajes, seria
acrescido 2m² na área útil das habitações, além de novos itens que seriam incorporados
referentes à sustentabilidade. Foi apresentado, ainda, que os empreendimentos da
Faixa 1 passariam a cumprir regras complementares aos Códigos de Obras municipais
com a finalidade de aumentar a qualidade urbanística (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA,
2016).
Na Prestação de Contas da Presidenta da República referente ao ano de 2015
(2016, p. 231), foi explicitado a promoção, pelo Governo Federal, de Termos de
Cooperação (TC) com instituições de pesquisa federal, visando a melhoria contínua do
programa:
Tais medidas foram fundamentais para subsidiar, com informações para o
lançamento da terceira fase do PMCMV. Entre esses Termos de Cooperação,
tem-se:
33
TC SNH-MCidades/UFABC, visando apoiar os governos locais na
integração da política habitacional à política urbana, bem como a adequação
da localização residencial no sistema urbano;
TC SNH-MCidades/UFSCAR, visando desenvolver princípios de projeto
mais sustentáveis e apropriados para a melhoria dos projetos e das habitações
resultantes; e ainda
TC SNH-MCidades/UFSC, visando capacitar entidades para melhorar
a execução nas modalidades PMCMV-Entidades e PMCMV-Rural.
(PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2016, p. 231)
A terceira fase do PMCMV foi lançada no final de março de 2016, com a
pretensão de contratar mais 2 milhões de unidades habitacionais até 2018, segundo o
Portal Brasil (www.brasil.gov.br, 2016). Além disso, de acordo com o site do Ministério
das Cidades (www.cidades.gov.br, 2016d), a Faixa 1 teria limite de renda bruta familiar
mensal de R$ 1.800,00, a Faixa 1,5 abrangeria as famílias com renda bruta mensal de
até R$ 2.350,00, a Faixa 2 atenderia renda até R$ 3.600,00 e a Faixa 3 alcançaria
famílias com renda bruta mensal até R$ 6.500,00.
Devido à instabilidade política do período e por ainda estar em curso no momento
desta pesquisa, a terceira fase apenas foi apresentada para ciência, mas não será
melhor detalhada neste trabalho.
3.8 RESULTADOS DO PROGRAMA
No relatório do TCU (2013) referente ao ano de 2012, foi apresentado que
1.005.128 unidades foram contratadas no PMCMV 1. É importante destacar que em
muitos documentos cita-se a meta com relação à construção e não à contratação,
criando dúvidas sobre qual seria efetivamente a meta. O próprio TCU (2014) levanta
essa crítica, em seu relatório referente ao ano de 2013, ao apresentar que “ [...] o
ministério contabiliza os valores levando em conta a quantidade de moradias
contratadas, enquanto a meta se refere à quantidade de moradias disponibilizadas”
(TCU, 2014, p. 334), fazendo a seguinte distinção:
34
Entende-se que uma moradia somente pode ser considerada disponibilizada a
partir do momento em que a unidade habitacional é entregue ao beneficiário
do programa, pois somente após a efetivação da entrega poderá a família
beneficiada usufruir do seu imóvel. No momento da contratação, as unidades
habitacionais existem apenas em projeto, pois ainda deverão ser construídas
(TCU, 2014, p. 334).
Já no relatório referente ao ano de 2014, o TCU (2016) apresentou que foram
contratadas 2,72 milhões de unidades no PMCMV 2, sendo evidenciado que “ [...] a
ação é considerada como concluída com a assinatura do contrato, e não com a efetiva
entrega do imóvel ao mutuário” (TCU, 2016, p. 245).
Sendo assim, nesta pesquisa, serão apresentados os valores referentes às
unidades contratadas em comparação com a meta, mas é deixada em aberta a
discussão sobre se a meta é referente à construção ou à contratação de unidades
habitacionais. A tabela 5 apresenta o número de habitações previstas nas metas e das
contratadas efetivamente, no PMCMV 1 e no PMCMV 2:
Tabela 5: Número de unidades habitacionais previstas nas metas e das contratadas efetivamente – PMCMV 1 e PMCMV 2
Meta Unidades contratadas
PMCMV 1 1.000.000 1.005.128
PMCMV 2 2.750.000 2.720.000
Fonte: TCU (2013) e TCU (2016). Elaboração da autora.
Além disso, o TCU (2013), em seu relatório sobre o exercício de 2012,
evidenciou a existência de críticas ao programa com relação à morosidade na entrega
das unidades habitacionais contratadas, principalmente referente à primeira etapa do
programa (PMCMV 1). É citado, neste relatório, que o Ministério das Cidades
argumentou que os principais obstáculos para a entrega das habitações, às famílias da
Faixa 1, estavam relacionados à:
[...] morosidade na disponibilização de infraestrutura externa do
empreendimento (acesso pavimentado, energia elétrica, soluções para
abastecimento de água e esgoto), às dificuldades na obtenção do “habite-se”
e à liberação dos empreendimentos pelas concessionárias de serviços
públicos. Foram citados, ainda, problemas de ordem mais geral, entre os quais
obstáculos na legalização do empreendimento envolvendo o poder público,
como cartórios, concessionárias, além de atrasos na execução da obra em
geral (TCU, 2013, p. 208).
35
No total, já foram contratadas 4.219.366 unidades habitacionais e entregues
2.632.953 domicílios no Brasil, até o momento desta pesquisa
(www.minhacasaminhavida.gov.br, 2016).
Com relação ao resultado do programa no Rio de Janeiro, a autora não
conseguiu obter os dados específicos da região metropolitana (RM), mas obteve os
dados do estado como um todo, através do Portal do PMCMV
(www.minhacasaminhavida.gov.br, 2016), que apresentou a contratação de 223.101
unidades habitacionais e a entrega de 104.486 habitações nesse estado.
36
4 ANÁLISE DE EMPREENDIMENTOS DO PMCMV
Como o foco dessa pesquisa é discutir acerca da provisão habitacional social no
Brasil e, tendo sido o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) identificado como o
programa que assumiu grande parte dessa provisão desde 2009, neste capítulo serão
apresentadas algumas experiências práticas do PMCMV na região metropolitana do Rio
de Janeiro, região de estudo definida pela autora. Serão observados parâmetros
relacionados ao déficit habitacional e à inadequação de domicílios que, como já vistos
no capítulo 2, são duas vertentes da área habitacional consideradas na metodologia
utilizada oficialmente, além de que serão observadas duas formas diferentes de
provisão de terreno, buscando compará-las. Os exemplos foram escolhidos após uma
pesquisa exploratória em documentos, reportagens, dentre outros. Vale ressaltar o
desafio que a autora enfrentou para encontrar informações mais detalhadas e acuradas,
já que, por diversas vezes, as fontes apresentavam informações divergentes.
Os empreendimentos selecionados foram escolhidos por terem sido
disponibilizados para a Faixa 1 do programa, que contempla famílias de até 3 SM, a
qual, como citado no início da pesquisa, foi selecionada como faixa de interesse da
autora por ser a de maior concentração no déficit habitacional. Além disso, foi escolhido
um exemplo contratado na primeira fase do programa (PMCMV 1) e outro exemplo cuja
contratação foi na segunda edição (PMCMV 2). Ademais, a autora escolheu
empreendimentos que foram da mesma modalidade, no caso, a PMCMV-FAR, ou seja,
cujos recursos foram transferidos do Orçamento Geral da União (OGU) para o Fundo
de Arrendamento Residencial (FAR). Com relação às dificuldades de se encontrar os
detalhes dos empreendimentos, a autora selecionou os que continham informações que
permaneciam iguais em mais de uma fonte e/ou cujas fontes eram mais confiáveis, além
de estar presente na tabela dos empreendimentos contratados para a Faixa 1 da Caixa
Econômica Federal (CEF), disponibilizados no site dessa instituição (www.caixa.gov.br,
2016).
Com isso, foram escolhidos 2 exemplos: Residencial Taroni, em Senador
Camará, e os Residenciais Zé Keti e Ismael Silva, no Estácio. Assim, no total, foi
possível discutir sobre dois parâmetros relacionados ao déficit habitacional (ônus
excessivo com aluguel urbano e habitação precária) e dois relacionados à inadequação
de domicílios (carência de serviços de infraestrutura e ausência de banheiro exclusivo).
Cada exemplo apresentou uma forma diferente de provisão de terreno (compra pelo
desenvolvedor privado e doação do Estado) e, com o intuito de discutir e compará-los,
37
somado ao fato de já ter sido observado, no início da pesquisa, que o conceito de
habitação urbana envolve serviços urbanos também, a autora decidiu observar a oferta
de um desses serviços na região, sendo escolhido o transporte público.
A seguir serão apresentados os empreendimentos e os tópicos a serem
discutidos. Após essa apresentação, serão feitos uma análise e um quadro síntese.
4.1 RESIDENCIAL TARONI
O Residencial Taroni localiza-se no bairro de Senador Camará, fazendo parte de
um conjunto de seis residenciais cuja soma de unidades é um total de 2202 domicílios
(UN-HABITAT, 2013). Apesar disso, nesse exemplo, só será analisado o Residencial
Taroni, uma vez que os dados obtidos pela autora são referentes apenas a esse
condomínio. Ele é composto por 15 blocos com 16 apartamentos cada e mais 3
unidades adaptadas para pessoas com necessidades especiais, totalizando 243
domicílios (UN-HABITAT, 2013). As unidades são compostas por sala, dois quartos,
cozinha, banheiro e área de serviço (doweb.rio.rj.gov.br, 2016). Esse empreendimento
foi construído pela construtora Emccamp, contemplou famílias da Faixa 1 pela
modalidade PMCMV-FAR e foi contratado na primeira fase do programa (PMCMV 1)
(www.caixa.gov.br, 2016). A tabela 6 apresenta informações sobre o empreendimento:
Tabela 6: Informações do Residencial Taroni
Nome do Empreendimento Residencial Taroni
Endereço R. Côrte Real, 292 - Senador Camará *
Rua A Paa 12162, 215 - Senador Camará **
Faixa de Renda Faixa 1
Modalidade PMCMV-FAR
Nº unidades 243
Construtora Emccamp
Data de Contratação 28/10/2009
Entrega Dezembro/2011 Fontes: Prefeitura do Rio de Janeiro (www.rio.rj.gov.br, 2016a), Diário Oficial Eletrônico do Município do Rio de Janeiro (doweb.rio.rj.gov.br, 2016), Caixa Econômica Federal (www.caixa.gov.br, 2016) e Google Maps (2016). Elaboração da autora. * Google Maps ** Prefeitura do Rio de Janeiro (www.rio.rj.gov.br, 2016a)
38
A figura a seguir apresenta o conjunto dos seis residenciais e foi obtida no site
da construtora Emccamp (www.emccamp.com.br, 2016a), a qual se refere a esse
conjunto como “Empreendimento Bairro Senador Camará”. A marcação em linhas
tracejadas foi feita pela autora para identificar o Residencial Taroni.
Fonte: www.emccamp.com.br (2016a). Marcação em linhas tracejadas feita pela autora.
4.1.1 DÉFICIT HABITACIONAL
Neste exemplo, será discutido sobre o parâmetro “ônus excessivo com aluguel
urbano” considerado na metodologia da Fundação João Pinheiro.
4.1.1.1 ÔNUS EXCESSIVO COM ALUGUEL URBANO
Em seu documento, a UN-Habitat (2013) destaca o exemplo de uma moradora,
apresentando sua história como beneficiária do PMCMV. Antes de se mudar para
Senador Camará, ela morava em uma favela com sua filha. Foi contemplada após
aguardar 5 meses e, mesmo a localização do empreendimento sendo distante da sua
casa alugada, preferiu aceitar a oferta ao invés de ir para o final da lista de espera.
Em sua antiga moradia, ela pagava um aluguel de R$ 400,00 e, ao aderir ao
programa, passou a pagar R$ 50,00 por mês, uma vez que estava desempregada na
Figura 1: Empreendimento Bairro Senador Camará. Residencial Taroni destacado em linhas tracejadas
39
época (UN-HABITAT, 2013). Relembrando que na regra do programa para a Faixa 1,
que contemplava as famílias com renda mensal de até 3 SM, o pagamento mensal era
de 10% dessa renda ou um mínimo de R$ 50,00, durante um período de 10 anos,
quando o beneficiário se tornaria proprietário do imóvel.
Com relação ao parâmetro “ônus excessivo com aluguel urbano” considerado no
cálculo do déficit habitacional pela Fundação João Pinheiro (FJP) e que “corresponde
ao número de famílias urbanas, com renda familiar de até três salários mínimos, que
moram em casa ou apartamento e que despendem mais de 30% de sua renda com
aluguel” (FJP, 2015, p. 25), pode-se observar que essa moradora se enquadrava nessa
definição. Caso ela estivesse empregada, seu gasto com habitação (sem considerar o
pagamento de serviços como água, energia elétrica, etc) seria reduzido para 10% da
sua renda mensal. No entanto, apesar do programa ter a ajudado financeiramente e ela
não ter mais ônus excessivo com aluguel, seu gasto de R$ 50,00 com habitação,
naquele momento, continuou sendo maior que 30% de sua renda mensal e só seria
superado quando ela conseguisse mudar seu status de desempregada e ganhar mais
de R$ 167,00 por mês, sendo esse último valor calculado pela autora considerando que
R$ 50,00 seria 30% do valor total.
Assim, pode-se observar que o programa auxilia famílias que fazem parte da
contagem do ônus excessivo com aluguel urbano, diminuindo o déficit habitacional total.
Porém, não erradica, necessariamente, um gasto com habitação de mais de 30% da
renda familiar mensal.
4.1.2 INADEQUAÇÃO DE DOMICÍLIOS
Com relação à inadequação de domicílios, vertente habitacional considerada na
metodologia da Fundação João Pinheiro, será verificado o parâmetro de “carência de
serviços de infraestrutura” nesse exemplo.
4.1.2.1 CARÊNCIA DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA
Dentro do condomínio, a instalação de infraestrutura de água, eletricidade e
esgoto foi realizada pelo desenvolvedor privado e as agências locais desses serviços
foram responsáveis por fazer a interligação com a infraestrutura básica da região além
de prover esses serviços públicos. Ademais, há containers para coleta de lixo dentro do
40
condomínio, sendo esse lixo coletado pelo município do Rio de Janeiro semanalmente
(UN-HABITAT, 2013).
Relacionando com o parâmetro da inadequação de domicílios “carência de
serviços de infraestrutura” que considera, de acordo com a metodologia da FJP,
“Domicílios que não dispõem de ao menos um dos seguintes serviços básicos:
iluminação elétrica, rede geral de abastecimento de água com canalização interna, rede
geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo” (FJP, 2015, p. 25), é
possível observar que esse condomínio teve as instalações necessárias e a previsão de
atendimento para todos esses serviços básicos, ou seja, não seria considerado
inadequado.
No entanto, em outubro de 2015, no site da prefeitura do Rio de Janeiro
(www.rio.rj.gov.br, 2016b), foi apresentado um problema com relação aos serviços de
água. Os moradores do condomínio Taroni e de outros empreendimentos do PMCMV,
de regiões próximas, solicitaram alteração na forma da cobrança do serviço de água
para que fosse realizada de forma individual, uma vez que muitos desses condomínios
não pagavam a fatura e, por consequência, ficavam inadimplentes. Com isso, o serviço
era interrompido para todos os moradores. Ainda segundo essa reportagem, a
Secretaria Municipal de Habitação e a concessionária Foz Águas 5 estavam atendendo
essa demanda e o condomínio Taroni era um dos que estavam passando por esse
processo de implantação da individualização. Para analisar se era possível a adoção
desse tipo de cobrança, a concessionária Foz Águas 5 teria percorrido esses
empreendimentos e verificado, através de vistorias, se seria possível a individualização
da cobrança. Assim, foi observado que alguns empreendimentos possuíam ligações de
água por apartamento, sendo possível a individualização. Vale ressaltar que haviam
empreendimentos cuja entrada de água era por bloco ao invés de ser por apartamento,
o que tornou necessário estudos sobre como resolver essa situação (www.rio.rj.gov.br,
2016b).
Segundo o próprio site da Foz Águas 5 (www.fozaguas5.com.br, 2016), ela é a
concessionária responsável pelos serviços de esgotamento sanitário e gestão comercial
da água em 21 bairros situados na Zona Oeste do Rio de Janeiro, através de um
contrato de concessão assinado com a prefeitura municipal em 2012, sendo o bairro de
Senador Camará um deles. De acordo com o site, apesar dela realizar a gestão
comercial da água nesses bairros, o abastecimento ainda é de responsabilidade da
Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE). É apresentado, ainda no site, que
sua gestão comercial inclui a leitura e emissão das contas, ações de vistoria e de
41
fiscalização e controle do uso da água, por exemplo. A autora entrou em contato com a
concessionária por ligação telefônica, através do número de atendimento ao cliente, e
confirmou que, por ela ter a gestão comercial da água, a Foz Águas 5 permite a
possibilidade de cobrança individualizada para empreendimentos que solicitarem e que,
após vistoria, seja verificado que há condições para a realização das medições
individuais. Com isso, a água pode ser cortada apenas para os moradores que não
pagarem a própria conta. Dessa forma, a autora entendeu que esse foi o caso do
Residencial Taroni.
Esse exemplo é interessante por expor que não basta apenas realizar todas as
instalações necessárias para o atendimento dos subcomponentes da carência de
infraestrutura, considerados pela FJP, e que também não é suficiente apenas priorizar
projetos que tenham existência prévia de infraestrutura na região ou projetos cuja
provisão de infraestrutura seja ofertada pelos governos locais, como foi previsto no
PMCMV. Ainda existem outros problemas sociais vinculados à infraestrutura que podem
prejudicar a qualidade de vida dos moradores, relembrando que o conceito de
inadequação de domicílios está diretamente relacionado a essa qualidade de vida.
Por ser um empreendimento de famílias com renda mensal de até 3 SM, era
possível prever a dificuldade de certos moradores em pagar a conta de água. O PMCMV
poderia ter delimitado projetos com ligação de água por apartamento, por exemplo, para
que problemas relacionados à falta de pagamento de alguns moradores pudessem ser
solucionados através da implantação da cobrança individualizada, caso a
concessionária responsável realizasse essa forma de cobrança, como foi o caso da Foz
Águas 5. Vale destacar que essa concessionária se tornou responsável pela gestão
comercial da água após a entrega do Residencial Taroni, ou seja, esse empreendimento
é um exemplo de que, mesmo que houvesse alguma dúvida se seria possível a emissão
de cobrança individualizada, foi projetado de forma que tornou viável essa forma de
cobrança. Os empreendimentos em que a ligação foi feita por bloco, a possibilidade de
emissão de conta individual não seria tão simples.
4.1.3 PROVISÃO DE TERRENO
Neste tópico, será apresentada a forma da provisão do terreno e será observado
a oferta de transportes em sua região.
42
4.1.3.1 COMPRA PELO DESENVOLVEDOR PRIVADO
A aquisição do terreno do Residencial Taroni foi através de compra pelo
desenvolvedor privado (UN-HABITAT, 2013). Como informado anteriormente, será
observada a oferta de transportes na região.
Para atingir as metas e objetivos de acessibilidade de transporte público, são
feitas suposições sobre a distância feita a pé para ter acesso a esse transporte.
Diretrizes utilizam, frequentemente, a distância de 400 metros (ou múltiplos) como uma
distância chave no planejamento de serviços. No entanto, essa distância pode ser
influenciada por diversos fatores, como o propósito geral da viagem, fatores
demográficos, dentre outros (DANIELS e MULLEY, 2013). No caso desta pesquisa,
devido às diversas possibilidades de trajetos feitos a pé, além de não ser o foco principal
da verificação, a autora estabeleceu um raio partindo do centro do terreno para analisar
a presença de pontos de ônibus na região. Assim, a distância é considerada em linha
reta a partir do centro do terreno e, por esse ter grandes extensões, a autora aumentou
a distância sugerida e adotou um raio de 500 metros para análise dos pontos de ônibus
comum.
As médias de distâncias feitas a pé são, normalmente, maiores para ter acesso
a trem do que para ter acesso a ônibus (DANIELS e MULLEY, 2013). A partir disso, a
autora selecionou algumas opções de transporte público que acreditava ser menos
presente (em comparação com a opção de ônibus comum) na região metropolitana do
Rio de Janeiro, sendo escolhidas as opções de trem, metrô e BRT (Bus Rapid Transit).
Após isso, fez um breve levantamento das respectivas estações nessa região, com
auxílio do site Google Maps. Foi constatado que há sim uma menor presença dessas
estações em comparação com os pontos de ônibus comum, ou seja, para ter acesso
em trajeto feito a pé, a distância provavelmente seria maior. Com isso, para a análise
das estações de trem, metrô e BRT na região do terreno, a autora estabeleceu um raio
maior de observação, sendo este de 2 quilômetros (tanto múltiplo de 400 metros quanto
de 500 metros).
Neste exemplo, não foram identificadas estações de metrô e de BRT no limite
adotado, a partir de consultas ao Google Maps (2016), site do Metrô Rio
(www.metrorio.com.br, 2016a) e site do BRT Rio (www.brtrio.com, 2016). Assim, os
mapas apresentarão apenas as localizações dos pontos de ônibus e das estações de
trem. A figura 2 apresenta o mapa dos pontos de ônibus no limite estabelecido:
43
Fonte: Google Maps (2016). Elaboração da autora.
Foi possível identificar 5 pontos de ônibus no raio considerado, sendo que 4
deles são na mesma avenida, a Avenida de Santa Cruz. Há 2 pontos que são mais
próximos ao terreno, um nessa mesma avenida e outro na Estrada dos Coqueiros. O
trajeto feito a pé tem distância e duração de, aproximadamente, 400 metros e 5 minutos,
respectivamente, segundo o Google Maps (2016).
Já a figura 3 apresenta o mapa das estações de trem localizadas dentro do raio
de 2 quilômetros adotado:
Figura 2: Pontos de ônibus dentro do raio de 500 metros do Residencial Taroni
44
Fonte: Google Maps (2016) e www.supervia.com.br (2016). Elaboração da autora.
Neste caso, foi observado que há apenas uma estação de trem dentro do limite
analisado. É a estação de nome Senador Camará, na qual passa 1 dos 8 ramais de
trem (www.supervia.com.br, 2016). A distância, em uma das possibilidades de trajeto
feito a pé, é de 900 metros e tem duração de, aproximadamente, 10 minutos segundo o
Google Maps (2016).
Foi observado que a oferta de transportes, nos limites analisados, não é tão
expressiva e que há apenas as opções de trem e ônibus comum dentro das
possibilidades que foram verificadas (trem, metrô, ônibus comum e BRT).
Figura 3: Estações de trem dentro do raio de 2km do Residencial Taroni
45
4.2 RESIDENCIAL ZÉ KETI E RESIDENCIAL ISMAEL SILVA
O Residencial Zé Keti e o Residencial Ismael Silva são empreendimentos
localizados no bairro Estácio. Nesse caso, o conjunto de condomínios é composto
apenas por esses dois residenciais, por isso, a autora irá se referir a ambos na
discussão. São 48 blocos com 20 apartamentos cada e mais 2 blocos com 19
apartamentos cada, compondo um total de 998 unidades habitacionais. Os
apartamentos têm dois quartos, sala, banheiro, cozinha e área de serviço.
(www.rj.gov.br, 2016a). Desse total de 998 unidades, 32 domicílios foram reservados
para pessoas com necessidade especiais (www.emccamp.com.br, 2016b). Esses
empreendimentos foram construídos pela construtora Emccamp e foram contratados na
segunda fase do programa (PMCMV 2) para famílias contempladas pela Faixa 1, dentro
da modalidade PMCMV-FAR (www.caixa.gov.br, 2016). Nas tabelas 7 e 8 serão
apresentadas informações sobre esses empreendimentos:
Tabela 7: Informações do Residencial Zé Keti
Nome do Empreendimento Residencial Zé Keti
Endereço Rua Frei Caneca, 441- Estácio
Faixa de Renda Faixa 1
Modalidade PMCMV-FAR
Nº unidades 499
Construtora Emccamp
Data de Contratação 28/12/2011
Entrega Junho/2014
Fontes: Prefeitura do Rio de Janeiro (www.rio.rj.gov.br, 2016a), Governo do Rio de Janeiro (www.rj.gov.br, 2016a), Caixa Econômica Federal (www.caixa.gov.br, 2016). Elaborado pela autora.
Tabela 8: Informações do Residencial Ismael Silva
Nome do Empreendimento Residencial Ismael Silva
Endereço Rua Frei Caneca, 461- Estácio
Faixa de Renda Faixa 1
Modalidade PMCMV-FAR
Nº unidades 499
Construtora Emccamp
Data de Contratação 28/12/2011
Entrega Junho/2014 Fontes: Prefeitura do Rio de Janeiro (www.rio.rj.gov.br, 2016a), Governo do Rio de Janeiro (www.rj.gov.br, 2016a), Caixa Econômica Federal (www.caixa.gov.br, 2016). Elaborado pela autora.
46
A figura a seguir apresenta o Residencial Zé Keti e o Residencial Ismael Silva e
foi obtida no site da construtora Emccamp (www.emccamp.com.br, 2016).
Fonte: www.emccamp.com.br (2016a)
4.2.1 DÉFICIT HABITACIONAL
Já neste exemplo, será discutido sobre o parâmetro “habitação precária”
considerado na metodologia da Fundação João Pinheiro.
4.2.1.1 HABITAÇÃO PRECÁRIA
Segundo reportagem de junho de 2014, postada no site do governo do Rio de
Janeiro (www.rj.gov.br, 2016a), 65% dos domicílios, supondo-se, portanto,
aproximadamente 649 unidades, foram ocupados por famílias cadastradas pela
Prefeitura da cidade do Rio quando ficaram desabrigadas devido as chuvas de 2010 e
que vinham recebendo aluguel social. Eram famílias das comunidades do Turano, no
Rio Comprido; Prazeres, em Santa Tereza; Rocinha, em São Conrado; e, Santos
Rodrigues e Azevedo Lima, no Complexo do São Carlos, no Estácio (www.rj.gov.br,
2016a).
Figura 4: Residencial Zé Keti e Residencial Ismael Silva
47
Os demais domicílios, ou seja, os 35% que sobraram e presumindo-se
aproximadamente 349 unidades, foram ocupados por famílias indicadas pela Defensoria
Pública do Estado. Era composto por famílias de índios que estavam na ocupação
Maracanã; famílias da comunidade Sinimbu, as quais viviam em um prédio do Governo
Federal nas proximidades do Morro da Mangueira; pessoas da comunidade do
Cajueirinho (próximo à Estação Central do Brasil); e, pessoas que moravam na
ocupação Mem de Sá, as quais sofriam ação de despejo para que fosse cumprido a
decisão judicial de reintegração de posse (www.rj.gov.br, 2016a).
Ainda é apresentado nessa reportagem que as famílias, em sua totalidade,
possuíam renda mensal bruta de até R$ 1.600,00 e que haviam sido aprovadas pela
CEF (www.rj.gov.br, 2016a).
Observando essa situação, é analisado o parâmetro do déficit habitacional
“habitação precária” que é o “Conceito que contabiliza os domicílios improvisados e os
domicílios rústicos, considerando que ambos caracterizam déficit habitacional” (FJP,
2015, p. 25), sendo domicílios improvisados “Locais construídos sem fins residenciais
que servem como moradia, tais como barracas, viadutos, prédios em construção, carros
etc” (FJP, 2015, p. 25) e domicílios rústicos contemplando “Domicílios sem paredes de
alvenaria ou madeira aparelhada, o que resulta em desconforto e risco de contaminação
por doenças, em decorrência das suas condições de insalubridade” (FJP, 2015, p. 25).
A partir dessas definições, pode-se compreender que alguns moradores do
grupo que representava 35% da ocupação dos condomínios provavelmente faziam
parte da contagem do déficit relativo a domicílios improvisados, uma vez que residiam
em locais construídos sem fins residências, como as famílias da comunidade Sinimbu,
que habitavam um prédio do Governo Federal, por exemplo.
No caso dos outros 65%, apesar da situação dos domicílios após as fortes
chuvas não ter sido explicitada e não estar muito claro se eles seriam considerados
como habitação precária no cálculo do déficit habitacional pela metodologia da FJP, a
autora supõe que as habitações de algumas dessas famílias podem ter ficado sem
paredes, logo, em condições de insalubridade, entendendo-se que poderiam ser casos
encaixados como domicílios rústicos.
Neste exemplo, pode-se presumir que o PMCMV auxilia na diminuição do déficit
habitacional ao prover habitação para famílias que se encontram em situação de
habitação precária. E, mesmo que o reassentamento de famílias devido a fortes chuvas
possa não ser considerado no cálculo do déficit habitacional, vale destacar que foi uma
48
solução válida da prefeitura para suprir essa demanda pontual. A autora deixa em aberto
a discussão sobre a consideração dessa situação na metodologia da FJP por não ter
encontrado maiores informações sobre o assunto.
4.2.2 INADEQUAÇÃO DE DOMICÍLIOS
O parâmetro de inadequação de domicílios considerado pela FJP que será
analisado nesse exemplo é a “ausência de banheiro exclusivo”.
4.2.2.1 AUSÊNCIA DE BANHEIRO EXCLUSIVO
Segundo a mesma reportagem de junho de 2014, divulgada no site do governo
do Rio de Janeiro (www.rj.gov.br, 2016a), as unidades são compostas de dois quartos,
sala, banheiro, cozinha e área de serviço. Essa informação também é evidenciada em
notícia do site da construtora Emccamp (www.emccamp.com.br, 2016b), a qual ratifica
que a configuração dos apartamentos desses residenciais é de dois quartos, sala,
banheiro, cozinha e área de serviço, com área privativa de aproximadamente 43 metros
quadrados.
Levando em consideração a vertente habitacional de inadequação de domicílios,
a qual está relacionada “[...] às especificidades dos domicílios que prejudicam a
qualidade de vida de seus moradores” (FJP, 2015, p. 11), um parâmetro relacionado a
ela é a “ausência de banheiro exclusivo” caracterizado pela inexistência de unidade
sanitária domiciliar exclusiva. Como pode ser visto, o projeto das unidades habitacionais
dos residenciais Zé Keti e Ismael Silva atendem a essa especificação, uma vez que
apresentam banheiro em sua composição. É demonstrado, assim, que essas
habitações do PMCMV não seriam consideradas inadequadas com relação a esse
parâmetro
49
4.2.3 PROVISÃO DE TERRENO
Neste tópico, será apresentada a forma da provisão do terreno deste exemplo e
será observada a oferta de transportes no seu entorno.
4.2.3.1 DOAÇÃO DO ESTADO
Esses empreendimentos estão localizados no terreno do antigo presídio Frei
Caneca, no bairro Estácio, próximo ao centro da cidade do Rio de Janeiro. De acordo
com a reportagem de outubro de 2012, divulgada no site do governo do Rio de Janeiro
(www.rj.gov.br, 2016b), houve parceria entre as esferas governamentais neste projeto,
em que o governo federal investiu na construção dos empreendimentos e o governo
estadual doou o terreno, fez a implosão do presídio, limpou o espaço e investiu dinheiro
nas obras de infraestrutura.
Assim como no exemplo do Residencial Taroni, verificou-se a presença de
pontos de ônibus comum e estações de trem, metrô e BRT (Bus Rapid Transit) próximas
ao terreno. Os raios considerados foram os mesmos adotados na análise da oferta
desses transportes públicos no entorno do Residencial Taroni, pelos menos motivos
apresentados anteriormente, sendo 500 metros na análise da presença dos pontos de
ônibus e 2 quilômetros para as estações de trem, metrô e BRT, ambos partindo do
centro do terreno e considerando a distância em linha reta.
Neste caso, estações de BRT não foram identificadas no raio de 2 quilômetros
considerado, após pesquisa no site do Google Maps (2016) e consulta ao site do BRT
Rio (www.brtrio.com, 2016). A figura 5 apresenta o mapa das localizações do terreno e
dos pontos de ônibus localizados dentro do raio de 500 metros:
50
Fonte: Google Maps (2016). Elaboração da autora
Foi possível identificar dez pontos de ônibus no raio de 500 metros do terreno,
sendo dois deles na própria Rua Frei Caneca, a menos de 100 metros da entrada
principal do conjunto, segundo informações do Google Maps (2016).
Já o mapa da figura 6 apresenta as localizações do terreno e das estações de
trem e de metrô no raio de 2 quilômetros adotado:
Figura 5: Pontos de ônibus dentro do raio de 500 metros dos residenciais Zé Keti e Ismael Silva
51
Fonte: Google Maps (2016), Metro Rio (www.metrorio.com.br, 2016b) e Supervia (www.supervia.com.br,
2016). Elaboração da autora.
Foi possível identificar que existem cinco estações de metrô dentro do raio
considerado. Uma das possibilidades de trajeto feito a pé para a estação mais próxima,
denominada Praça Onze, tem distância de 500 metros e duração de, aproximadamente,
6 minutos, segundo informações do site Google Maps (2016). Com relação às estações
de trem, observa-se que há duas próximas aos empreendimentos, sendo uma delas a
Central do Brasil, ponto inicial de 5 dos 8 ramais de trem (www.supervia.com.br, 2016).
Neste exemplo, foi possível observar uma maior expressividade na oferta de
transportes, além de estarem presentes três das quatro opções pesquisadas, apenas
não sendo identificadas estações de BRT.
Figura 6: Estações de trem e de metrô dentro do raio de 2km dos residenciais Zé Keti e Ismael Silva
52
4.3 QUADRO SÍNTESE E ANÁLISE DOS EMPREENDIMENTOS
O quadro 5 é um quadro síntese dos parâmetros observados em cada exemplo:
Quadro 5: Quadro síntese dos parâmetros observados no Residencial Taroni e nos Residenciais Zé Keti e Ismael Silva
Parâmetros
Empreendimento Déficit
Habitacional Inadequação de
Domicílios Provisão de
Terreno
Residencial Taroni Ônus excessivo
com aluguel urbano
Carência de serviços de
infraestrutura
Compra pelo Desenvolvedor
Privado
Residencial Zé Keti e Residencial Ismael
Silva
Habitação Precária
Ausência de Banheiro Exclusivo
Doação do Estado
Elaboração da autora
Como citado anteriormente, nos exemplos escolhidos foram discutidos
parâmetros relacionados ao déficit habitacional, à inadequação de domicílios e à forma
de provisão de terrenos, sendo, nesse último aspecto, observada a oferta de transportes
como trem, metrô, BRT e ônibus comum na região deles, dentro dos limites
estabelecidos pela autora.
No caso dos parâmetros verificados relacionados ao déficit habitacional, tanto o
ônus excessivo com aluguel urbano quanto a habitação precária estavam sendo, de
certa forma, atendidos pelo programa. No caso do Residencial Taroni, observou-se que
havia situação na qual a moradora deixara de ter ônus excessivo com aluguel ao ser
contemplada pelo PMCMV, no entanto, por ser desempregada, a despesa com
habitação (sem considerar o pagamento de contas de serviços como água, energia
elétrica, etc) ainda seria alta, maior que 30% de sua renda mensal. Esse cenário permite
supor possíveis contextos de inadimplência no pagamento do financiamento ou
dificuldades em arcar com outras despesas básicas, gerando dificuldades sociais e
financeiras. Já com relação à habitação precária, identificou-se o atendimento a
algumas famílias que foram alocadas nos Residenciais Zé Keti e Ismael Silva, porém, a
falta de informações sobre o estado de alguns domicílios não permitiu que a autora
pudesse generalizá-los como habitação precária. Pôde-se apenas considerar que, se
muitas famílias foram reassentadas, pode ter sido por suas habitações não atenderem
requisitos mínimos, como a falta de paredes e condições de insalubridade que
53
caracterizam domicílios rústicos, por exemplo. Ainda sobre essa circunstância, vale
evidenciar que a autora não conseguiu identificar nem obter informações suficientes
sobre se as habitações em áreas de risco são consideradas no cálculo do déficit
habitacional pela metodologia da FJP, deixando em aberto esse tópico para novas
pesquisas.
Já na análise dos parâmetros relacionados à inadequação de domicílios, apurou-
se que toda a infraestrutura necessária para se evitar a carência de serviços de
infraestrutura foi proporcionada ao Residencial Taroni e que o componente de ausência
de banheiro exclusivo não era uma deficiência nos residenciais Zé Keti e Ismael Silva.
Entretanto, foram levantados pontos sobre os projetos de empreendimentos do
PMCMV, pois, no caso de serviços de infraestrutura do Residencial Taroni, ainda
haviam questões que prejudicavam a qualidade de vida dos residentes. Como “A
inadequação de domicílios, por sua vez, não está relacionada ao dimensionamento do
estoque de moradias, mas sim às especificidades dos domicílios que prejudicam a
qualidade de vida de seus moradores” (FJP, 2015, p.11), a autora levanta a crítica de
que o PMCMV poderia especificar mais os projetos das unidades habitacionais, assim
como do empreendimento como um todo, para evitar que contratempos como os
verificados afetassem a qualidade de vida dos moradores. Vale destacar que, por não
ter tantas especificações, a autora entende que muitas escolhas ficam abertas para
decisão dos projetistas e da empresa construtora. Esses também poderiam ter
encontrado opções de projetos que atendessem as questões sociais, como já ter
implantado a ligação de água por apartamento ao em vez de ligação por bloco, como
discutido no exemplo do Residencial Taroni.
Realizando uma comparação com relação às formas de provisão de terreno,
identificou-se, no caso dos residenciais Zé Keti e Ismael Silva em que o terreno foi doado
pelo Estado, a vantagem da parceria entre as diversas esferas do Governo,
principalmente a importância da ação do governo local em fomentar localização com
oferta de serviços urbanos como o transporte público. Era previsto, tanto no PMCMV 1
quanto no PMCMV 2, que fosse dada prioridade de atendimento a projetos que
contemplassem doação de terreno pelos Estados. Conclui-se que, nesse caso, essa
regra do programa possibilitou vantagens concretas para os moradores do Residencial
Zé Keti e do Residencial Ismael Silva, com relação à oferta de transportes na região. Já
no caso do Residencial Taroni, no qual o terreno foi adquirido por compra pelo
desenvolvedor privado, observou-se menos opções e uma oferta de transportes não tão
expressiva. A autora não encontrou maiores detalhes de como foi realizada essa
compra, mas presume-se que o valor e a disponibilidade de terrenos seriam fatores
54
decisivos para os investidores na viabilização de projetos de habitação social. Assim,
torna-se importante a intervenção do poder público, seja por meio de incentivos ou
benefícios, para que a decisão sobre o terreno esteja integrada ao desenvolvimento
urbano da cidade, com o intuito de que os moradores possam usufruir dos serviços
urbanos e o investimento público nesses serviços possa ser utilizado da forma mais
otimizada.
55
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta pesquisa, buscou-se discutir sobre a provisão habitacional social no Brasil,
sendo observado o Governo como principal agente dessa provisão. Ao pesquisar sobre
a Política Nacional de Habitação (PNH), o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) e,
mais a fundo, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), foi possível verificar o
incentivo do Governo em solucionar o problema habitacional, envolvendo a inciativa
privada e, em menor escala, as comunidades. No entanto, críticas a essas ferramentas
públicas puderam ser observadas.
Como exposto no decorrer da pesquisa, alguns autores defenderam que há uma
certa hierarquia entre política, plano e programa, sendo política a mais geral, o plano
associado a ela e, por conseguinte, o programa associado ao plano. Entretanto,
identificou-se que o programa – PMCMV – foi lançado antes mesmo da publicação do
plano – PlanHab – para dar suporte ao setor privado no enfrentamento da crise
econômica internacional da época. Esse fato demonstra uma possível inversão entre os
principais objetivos do plano e do programa, uma vez que o plano tinha como foco
principal enfrentar a questão habitacional, auxiliando a desenvolver a economia do país,
enquanto que o programa surgiu, aparentemente, dando prioridade ao desenvolvimento
econômico. Com isso, surgem dúvidas se o programa de provisão habitacional de maior
escala do país, desde 2009, foi alinhado com o plano habitacional que deveria ter como
base.
Com relação às vertentes habitacionais analisadas pela Fundação João Pinheiro
(FJP), foi possível identificar que não só o déficit habitacional é uma questão a ser
solucionada, como também a inadequação de domicílios. Como evidenciado no
decorrer da pesquisa, o déficit habitacional está relacionado diretamente com a
necessidade de construção de novas habitações, principal atividade do PMCMV. Além
disso, foi possível verificar que os parâmetros relacionados ao déficit habitacional que
foram analisados nos exemplos estariam sendo, de certa forma, combatidos pelo
programa.
A inadequação de domicílios é um tópico tão importante quanto, pois está
diretamente relacionado à qualidade de vida dos moradores. No início desta pesquisa,
foi apresentado que o conceito de habitação evoluiu da ideia de abrigo para um espaço
em que são realizadas atividades primárias, sendo necessário constituir um ambiente
confortável, seguro e salubre. Assim, a inadequação de domicílios considera
componentes que a autora entende que deveriam ser básicos em uma habitação, como
56
banheiro exclusivo e serviços de infraestrutura de água, energia elétrica, esgotamento
sanitário e coleta de lixo, por exemplo. No decorrer da pesquisa, verificou-se que as
unidades habitacionais do PMCMV não seriam enquadradas como inadequadas com
relação aos parâmetros observados nos exemplos, mas que esse programa talvez não
seria o ideal no enfrentamento dessa questão habitacional. A autora entende que outras
políticas, planos e programas deveriam ser desenhados para combater a inadequação
de domicílios, focados mais na melhoria de habitações inadequadas ao invés de focar
na construção de novas.
Além disso, foi apresentado, no início desta pesquisa, que alguns autores
defendiam a ideia de que o conceito de habitação urbana também abrange estar
integrada ao entorno, aos serviços urbanos, por exemplo. Com isso, foram verificadas
formas diferentes de provisão de terreno do PMCMV e analisada a oferta de transporte
público na região desses terrenos. Observou-se, assim, que quando há a intervenção
do poder público, os projetos de habitação social podem ser mais integrados ao
planejamento urbano da cidade relacionado ao serviço urbano de transportes, pois,
presumiu-se que o intenso crescimento dos centros urbanos diminui a disponibilidade
de terrenos ou inviabiliza financeiramente projetos para habitação social cujo terreno
deve ser adquirido pelos desenvolvedores privados sem auxílio público. Portanto, como
na discussão sobre a inadequação de domicílios, a autora entende que é interessante
o delineamento de políticas, planos e programas que priorizem outras formas de
enfrentamento da questão habitacional além das voltadas para a construção de novas
habitações. Ferramentas públicas com foco em reformas e revitalizações de prédios
antigos ou abandonados, localizados em regiões centrais, e somados com locação
social desses imóveis, por exemplo, poderiam auxiliar nas questões habitacionais além
de otimizar o investimento público em serviços urbanos.
Analisando de uma forma geral o Programa Minha Casa Minha Vida, é válido
enfatizar que houve dificuldade em encontrar informações mais detalhadas sobre alguns
aspectos do programa e sobre os projetos que foram financiados com seus recursos.
Um programa dessa proporção deveria tornar sua documentação mais acessível para
possibilitar a discussão e análise de pesquisadores sobre o tema, além de ser direito da
população ter acesso aos detalhes de um programa cujo investimento é público. Soma-
se a isso, a necessidade de ser avaliado com relação à sua viabilidade financeira,
analisando-se a quantidade de recursos comprometidos e a população atendida.
Entende-se que também seria importante o monitoramento frequente e transparente,
tanto com relação à operação do programa quanto com relação ao desempenho dos
empreendimentos que foram contemplados com seus recursos. Outro ponto essencial
57
é o alinhamento entre as esferas de governo para que as decisões de uma não interfiram
nas ações de outra e que, de preferência, essas ações se complementem.
Em resumo, a forma de provisão habitacional no Brasil, desde 2009, aparentou
estar concentrada em um mercado de construção de novas moradias. Entretanto, como
defendido por Abiko (1995) e apresentado no início da pesquisa, a habitação popular
não deve ser enxergada apenas como um produto, mas sim, como um processo que
também está relacionado com questões políticas, sociais, econômicas, dentre outras,
como inclusive foi visto no decorrer da pesquisa. Portanto, a forma de provisão
habitacional pode e deve ser diversificada para ser possível enfrentar todas as
diferentes questões relacionadas à habitação. Vale lembrar que ela não é apenas uma
necessidade, mas também, é um direito social.
Como recomendação para futuros trabalhos, a autora aconselha pesquisas que
continuem buscando avaliar qualitativa e quantitativamente o PMCMV. Além disso,
trabalhos que tenham foco em discutir como é feita a alocação dos beneficiários do
programa, verificando a distância da antiga moradia para o empreendimento do PMCMV
escolhido e suas consequências para os beneficiários e para os gastos públicos com
serviços e equipamentos urbanos. Além disso, no decorrer da pesquisa, a autora
observou autores defendendo a ideia de Locação Social e acredita ser interessante uma
pesquisa comparativa entre o PMCMV e um programa baseado em Locação Social,
analisando-se parâmetros do déficit habitacional, inadequação de domicílios e formas
de provisão de terreno. Outra sugestão seria com relação à pesquisas que tivessem
como foco a avaliação de metodologias para monitoramento.
58
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