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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
LUIZ CARLOS VIEIRA
PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA E A IMPORTÂNCIA
DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
CURITIBA
2013
LUIZ CARLOS VIEIRA
PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA E A IMPORTÂNCIA
DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Professor Dr. Vitório Sorotiuk.
CURITIBA
2013
TERMO DE APROVAÇÃO
LUIZ CARLOS VIEIRA
PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA E A IMPORTÂNCIA DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do título de Bacharel em
Direito no Curso de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, ___ de ______________________ de 2013.
________________________________________
Bacharelado em Direito
Universidade Tuiuti do Paraná
Orientador : Professor Dr. Vitório Sorotiuk
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Prof. Dr. Eduardo de Oliveira Leite
Coordenador do Núcleo de Monografias
AGRADECIMENTO
Agradeço a todos que acreditaram que o sonho de concluir um Curso de
Ciências Jurídicas pudesse ser alcançado justamente no momento em que venço
mais uma etapa da minha vida profissional, com o limiar da aposentadoria.
Agradeço especialmente à minha esposa e à minha filha que sempre
incentivaram e apoiaram essa iniciativa, mesmo com o sacrifício dos momentos de
lazer, dos quais abriram mão, para que eu pudesse dedicar o tempo aos estudos.
Também a Goethe que, da parede do meu escritório, ensina acerca dos compromissos:
“No momento em que alguém assume um compromisso definitivo consigo mesmo, a providência também passa agir. Começam a acontecer todo tipo de coisas para ajudar esse alguém, o que não aconteceria se esse compromisso não existisse.
Uma torrente de eventos emana das decisões favorecendo a pessoa com toda espécie de encontros imprevistos e de ajuda material que homem nenhum poderia sonhar em encontrar em seu caminho.
Tudo o que você puder fazer ou sonhar você alcançará. Sendo Assim, mãos à obra.”
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – METAS DE REDUÇÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
RECICLÁVEIS SECOS DISPOSTOS EM ATERROS …................... 47
TABELA 2 – METAS PARA INCLUSÃO DE CATADORES EM
ASSOCIAÇÕES …............................................................................ 48
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO …....................................................................................... 07
2 O QUE SÃO PRINCÍPIOS E SUA APLICAÇÃO …................................... 09
3 O PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA …..................................................... 10
3.1 ORIGEM DO PRINCÍPIO (como, quando e onde nasceu) …................... 10
3.2 CONCEITO …............................................................................................ 11
3.3 O PRINCÍPIO NA LEI DO PNRS …........................................................... 11
4 POLITICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS …............................... 12
4.1 CONTEXTUALIZAÇÃO ….......................................................................... 12
4.2 OBJETIVOS DA LEI …............................................................................... 17
4.3 PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DO PNRS …................................................ 19
4.3.1 Poluidor-Pagador x Protetor-Recebedor ….............................................. 20
4.3.2 Visão Sistêmica …...................................................................................... 21
4.3.3 Cooperação …............................................................................................ 21
4.3.4 Responsabilidade Compartilhada …........................................................... 22
4.3.5 Valor Socioeconômico dos Resíduos …..................................................... 23
5 O PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA NA LEI 12.305/2010 …..................... 25
5.1 MEDIDAS E INSTRUMENTOS DA ECOEFICIÊNCIA NA LEI …................ 26
5.1.1 Instrumentos e Efeitos Econômicos …....................................................... 26
5.1.2 Instrumentos e Efeitos Socioeconômicos ….............................................. 28
6 RESPONSABILIDADES DOS ATORES …............................................... 30
6.1 GOVERNO FEDERAL …........................................................................... 31
6.2 GOVERNOS ESTADUAIS …..................................................................... 35
6.3 GOVERNOS MUNICIPAIS E DISTRITO FEDERAL ….............................. 36
6.3.1 Coleta Seletiva …....................................................................................... 38
6.3.2 Educação Ambiental …............................................................................... 39
6.4 GERADORES DE RESÍDUOS …............................................................... 39
6.4.1 Plano de Gerenciamento de Resíduos …................................................... 39
6.4.2 Responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos …................................. 42
6.4.3 Logística Reversa …................................................................................... 43
6.4.4 Acordos Setoriais e Termos de Compromisso …........................................ 45
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................... 47
8 TABELAS ................................................................................................ 49
9 REFERÊNCIAS …...................................................................................... 51
7
1 INTRODUÇÃO
No decorrer do tempo o conceito de meio ambiente foi evoluindo desde
quando considerava apenas a natureza em si, entendida como mundo natural,
passou a incluir a criação humana artificial, como intervenção na natureza, e após,
as criações culturais e relativas ao ambiente do trabalho.
Numa concepção ampla, o meio ambiente abrange toda a natureza
original constituída pelo solo, água, ar, energia, fauna e flora, além da obra humana
constituída pelas edificações, equipamentos e outras alterações produzidas pelo
homem1.
Nesse mesmo sentido, José Afonso da Silva2 o define como “a interação do
conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da
vida em todas as suas formas".
Já o conceito jurídico foi concebido pela Lei que instituiu a Política
Nacional do Meio Ambiente no Brasil - PNUMA (Lei Federal 6.938/1981) em seu
artigo 3º, como sendo “O conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física,
química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Tal conceito
mereceu crítica de Jair Lima Gevaerd Filho, citado por Edis Milaré3, destacando que
ao não se referir à variável “econômica” empresta um caráter imobilista à definição
porquanto obrigaria a interdição de toda e qualquer transformação antrópica da
natureza. Por outro lado, destaca, acrescentando as variáreis sociais e econômicas
o conceito se apresentaria mais razoável.
Por seu turno a Constituição Federal de 1988, estabelece:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”
1 MILARÉ, 2011, p. 1432 SILVA, 2011, p.203 MILARE, 2011, p. 145
8
Assim, tratando-se de interesse difuso, o Poder Público assume as
funções de gestor qualificado: legisla, executa, julga, vigia, defende, impõe sanções,
devendo praticar todos os atos necessários para atingir os objetivos sociais, no
escopo e nos limites do Estado de Direito.
Segundo Anderson Furlan e William Fracalossi4 a formação do Direito
Ambiental no Brasil passou por três fases, sendo a primeira do descobrimento até a
década de 1950 quase sem nenhum regramento, prevalecendo o conceito
patrimonialista da natureza e sua exploração desmedida; a segunda, até a década
de oitenta onde se regularam isoladamente algumas atividades afetas ao meio
ambiente que possuíam interesse econômico como as florestas, a caça, a pesca e a
mineração, por meio de códigos específicos e a saúde pública com a preocupação
com possíveis danos nucleares e decorrentes da poluição. Cada qual ensejou a
edição de legislação específica. A partir da CF 1988 instituiu-se uma visão holística,
elevando-se o direito ambiental ao patamar constitucional. Também nesse período
foram instituídas as políticas relativas a organismos geneticamente modificados e à
segurança climática.
No plano global partir da teoria de Karel Vasak, citado por Anderson
Furlan5, de separação em gerações das categorias de direitos do homem, o direito
ao meio ambiente equilibrado estaria incluso nos de terceira geração, identificados a
partir dos anos 60, de características globais e de solidariedade por comportar
direitos difusos, como a saudável qualidade de vida, incluindo o progresso, a paz e a
autodeterminação dos povos, em comparação com os de primeira geração
tendentes a reconhecer o direito à liberdade individual, e aos de segunda geração
com características de direitos econômicos, sociais e culturais, fechando-se assim os
primados da revolução francesa, fonte de inspiração do autor da teoria: liberdade,
igualdade e fraternidade (solidariedade para alguns).
As normas de Direito, destinadas à manutenção da ordem, da paz e do
bem comum definindo deveres e estabelecendo obrigações, fundam-se
primariamente nos Princípios, que dão consistência ao edifício do Direito, enquanto
os valores dão-lhe sentido. A qualidade da lei depende, entre outros fatores, dos
princípios escolhidos pelo legislador. O fundamental, tanto na vida como no Direito
são os princípios, porque deles tudo decorre.6
4 FURLAN, 2010, p. 435 FURLAN, 2010, p. 516 NADER, 2008, p. 200
9
A partir do direito ao meio ambiente equilibrado, tal como previsto na
Constituição, estudaremos o Princípio da Ecoeficiência e a Lei Federal 12.305/2010
que estabeleceu a Política Nacional de Resíduos Sólidos.
2 O QUE SÃO PRINCÍPIOS E QUAL SUA APLICAÇÃO
Segundo Miguel Reale7:
"Os Princípios são enunciações normativas de valor genérico, que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento juridico em sua aplicação e integração ou mesmo para a elaboração de novas normas. Os princípios gerais do Direito são os alicerces do ordenamento jurídico, informando o sistema independentemente de estarem positivados em norma legal”.
Humberto Ávila8 ao analisar a evolução da distinção entre os princípios e
regras destaca a conceituação de princípio elaborada por ESSER como “normas que
estabelecem fundamentos para que determinado mandamento seja encontrado”. LARENZ, citado
por Avila (2011, p. 38) no mesmo sentido, os define como “normas de grande relevância
para o ordenamento jurídico, na medida em que estabelecem fundamentos normativos para
interpretação e aplicação do Direito, deles decorrendo, direta ou indiretamente, normas de
comportamento”. Indicariam apenas a direção em que estaria situada a regra a ser
encontrada, determinando o primeiro passo na sua direção. Completando a
conceituação e a diferenciação entre princípio e regra DWORKIN, citado por Avila
(2011, p. 39) caminhou no sentido da análise da aplicação de cada um, sendo o
Princípio aplicado em conjugação com outros Princípios e as Regras
independentemente da forma de incidência ou não incidência ao caso específico.
Após extensa análise acerca da distinção entre Princípios e Regras,
concluiu Ávila9 que:
Princípios são normas imediatamente finalísticas, primariamente
prospectivas e com pretensão de complementariedade e de parcialidade, para cuja
aplicação se demanda uma avaliação da correlação entre os estado de coisas a ser
promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua
promoção.
7 REALE, 2003, p. 638 ÁVILA, 2011, p. 389 ÁVILA, 2011, p. 85
10
Regras são normas imediatamente descritivas, primariamente
retrospectivas e com pretensão de decidibilidade e abrangência, para cuja aplicação
se exige a avaliação da correspondência, sempre centrada na finalidade que lhes dá
suporte ou nos princípios que lhes são axiologicamente sobrejacentes, entre a
construção conceitual da descrição normativa e a construção conceitual dos fatos.
Ou seja, os Princípios buscam a promoção de um estado ideal de coisas
mediante a adoção de condutas necessárias (descritas nas regras) e sua aplicação
deve ser analisada em consonância com os demais princípios que regem o
ordenamento jurídico, observadas a razoabilidade e a proporcionalidade.
Por outro lado, as Regras definem a conduta a ser adotada e as sanções
decorrentes de seu descumprimento, com finalidade subjacente aos princípios
superiores. Busca a correspondência entre o conceito de norma e o conceito do fato
e aplica-se com exclusividade a cada caso e com abrangência total, admitindo
exepcionalmente sua não aplicação em face de exceções que possam trazer maior
benefício do que a aplicação da regra em si.
3 O PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA
3.1 ORIGEM DO PRINCÍPIO (como, quando e onde nasceu)
O termo "eco-eficiência" foi cunhado pelo Conselho Empresarial Mundial
para o Desenvolvimento Sustentável (WBCSD) no livro "Curso de Mudança" em sua
publicação de 1992. Baseia-se no conceito de criação de mais bens e serviços ao
mesmo tempo utilizando menos recursos e com menor desperdício e poluição.
Segundo a definição do WBCSD, a ecoeficiência é alcançada mediante a
entrega de "... mercadorias a preços competitivos e serviços que satisfaçam as necessidades
humanas e tragam qualidade de vida, reduzindo progressivamente o impacto ambiental de bens e
intensidade de recursos ao longo do ciclo de vida a um nível de, pelo menos, em conformidade com a
capacidade estimada da Terra".
Este conceito descreve uma visão para a produção de bens de valor
econômico e de serviços, reduzindo os impactos ecológicos da produção. Em outras
palavras ecoeficiência significa produzir mais com menos.
11
Devem ser observados sete elementos para que seja alcançado10:
- Reduzir o consumo de materiais com bens e serviços;
- Reduzir o consumo de energia com bens e serviços;
- Reduzir a dispersão de substâncias tóxicas;
- Intensificar a reciclagem de materiais;
- Maximizar o uso sustentável de recursos renováveis;
- Prolongar a durabilidade dos produtos;
- Agregar valor aos bens e serviços.
Falando da instrumentalização do Princípio destacam que a não geração,
redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos bem como o estímulo à
adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo assim como a recuperação
energética relacionam-se diretamente com os elementos antes descritos.
3.2 CONCEITO
Na esfera nacional a diretriz empresarial indicada na publicação ganhou
“status” de norma cuja definição, com mínima alteração ortográfica, foi introduzida
como Princípio no Artigo 6º, V, da Lei 12.305/10 - PNRS.:
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
Desse modo na ecoeficiência é estabelecida uma relação entre processo
produtivo e responsabilidade ambiental, donde se emerge uma combinação de
ações otimizadas e racionalizadas para propiciar aumento no desempenho
econômico e produtivo, reduzindo ao mínimo os impactos ambientais.
3.3 O PRINCÍPIO NA LEI DO PNRS
Como alhures exposto, os Princípios representam “ enunciações normativas
de valor genérico, que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento juridico em sua
aplicação e integração ou mesmo para a elaboração de novas normas” e sua aplicação deve
ser analisada em consonância com os demais princípios que regem o ordenamento
jurídico, observadas a razoabilidade e a proporcionalidade.
10 MARTINS, Juliana Xavier Fernandes. MURARI, Gabriel Garcia – Os Princípios Ambientais na Política Nacional dos Resíduos Sólidos. A Questão Principiológica in BECHARA, 2012, p. 20.
12
SILVA FILHO e SOLER (2012, p.26) destacam que “Princípios são a base de
qualquer assunto, uma vez que, conforme acepção direta do vocábulo, se referem ao início, à
origem.”
A observância do princípio da ecoeficiência em todo o contexto da Lei do
PNRS destaca-se no fato da busca não só da otimização da utilização dos recursos
naturais mas também da implementação da não geração, redução, reutilização,
reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final
ambientalmente adequadas dos rejeitos finais após todos os processos possíveis de
tratamento e (re)aproveitamento.
Assim vamos observar o entrelaçamento dos diversos Princípios do
Direito Ambiental com da Ecoeficiência que serão analisados a seguir.
4 POLITICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
4.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Segundo o texto legal a PNRS pode ser definida como o conjunto de
princípios, objetivos e instrumentos e as diretrizes e metas relativas à gestão
integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado de resíduos sólidos, as
responsabilidades dos geradores e do poder público.
Sobressai do conceito elementos específicos e de grande relevância para
o entendimento dos objetivos e do alcance do normativo. Destaque-se a distinção
entre gestão e gerenciamento, o primeiro ligado ao Poder Público e o segundo ao
Setor Privado, as responsabilidades de cada ator e o poder de império para a
aplicação de instrumentos indutores. Além disso a lei traz elementos de política
social, quando trata da reciclagem, por meio da coleta seletiva e logística reversa, e
da necessidade da participação e da organização dos catadores em associações ou
cooperativas, destinatários de algumas das políticas públicas aplicáveis.
Também cabe destaque o enfoque na distinção essencial entre resíduos e
rejeitos que é o cerne da lei em torno da qual tudo é estabelecido pois é fundamental
para o meio ambiente a destinação de cada qual, e que merecem ser melhor
estudados.
A distinção fica clara quando conceituamos rejeitos11 como sendo “resíduos
sólidos que não podem mais ser recuperados, cabendo-lhe somente a disposição (eliminação) em
11 SILVA FILHO, 2012, p. 18
13
aterros”. A possibilidade de recuperação dos resíduos sólidos deve levar em conta os
processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis de acordo com o
texto legal12 que não se preocupou em quantificar o termo economicamente viável.
Particularmente entendo que se tratando de defesa do meio ambiente,
direito difuso e obrigação do Estado13, a condicionante foi incluída de forma infeliz
porquanto a defesa do meio ambiente é informada, entre outros, pelo Princípio do
Poluidor-Pagador, que veremos a seguir, o qual possibilita ao Estado inviabilizar
atividades danosas e impor penalidades aos infratores, independente da reparação
dos danos14. No mesmo sentido o Princípio da Precaução15 determina que, no caso
específico, quem não puder dar destinação ambientalmente adequada aos resíduos
que produzir não deveria ser autorizado a produzir.
A dificuldade de se estabelecer o parâmetro “economicamente viável” está
ligada ao projeto político-econômico do Estado, separado didaticamente em fases de
crescimento, desenvolvimento e desenvolvimento sustentável, todos ligados à
distribuição/acumulação dos lucros e dos custos econômicos/sociais/ambientais.
LEMOS (2012, p. 227) comenta que mesmo antes da Lei 12.305/10 –
PNRS o judiciário do Acre já tinha apreciado a questão da responsabilidade pelas
garrafas “PET”, condenando o Estado e a Autarquia do Meio Ambiente
solidariamente, a exigirem a apresentação de um plano adequado pelas empresas
sobre a coleta e o destino ambientalmente correto para as embalagens descartadas
de seus produtos, sob o argumento que estes não vinham cumprindo suas
obrigações relativamente às embalagens em questão.
No Modelo Econômico de Crescimento o que importa é o crescimento da
economia, ou seja, da agricultura, da indústria e da urbanização, visando apenas
aspectos quantitativos, não importando o quanto isso afeta o ambiente.
12 Lei 12.305/205 - Art. 3º - XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada;
13 CF/1988 - Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
14 CF/1988 - Art. 225 - § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
15 De acordo com MACHADO (2011, p. 99) - O princípio da precaução estabelece que “Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.
14
A conferência da ONU de 1972 em Estocolmo, sobre o “Meio Ambiente
Humano”, destacou que o crescimento das nações ricas teve origem na degradação
e no progressivo aumento da escassez de recursos naturais, sendo que naquele
evento alguns países chegaram a propor “crescimento zero”, visando salvar o que
ainda não havia sido destruído, com consequências, no mínimo desastrosas,
mantendo o status dos países ricos e obstaculizando a ascensão dos países pobres.
Nesse sentido destaca Leonardo Boff (2012) “Um rico médio consome 16 vezes
mais que um pobre médio. Um africano tem trinta anos a menos de expectativa de vida que um
europeu ”.
Edis Milaré16 destaca que o Brasil, em pleno regime militar autoritário,
liderou um grupo que pregava “crescimento a qualquer custo” fundado na teoria que
as nações subdesenvolvidas apresentavam graves problemas socioeconômicos e
não deveriam destinar recursos para proteger o meio ambiente. A poluição e a
degradação do meio ambiente eram vistas como um mal menor. Tal política
redundou em consequências conhecidas: a desertificação de áreas do Rio Grande
do Sul e do noroeste do Paraná; surgimento de áreas de grande poluição ambiental
como em Cubatão/SP; o aparecimento de doenças como anencefalia e outras no
interior de São Paulo em face da poluição por agentes químicos; a perda de terra
fértil em face da erosão e a contaminação por agrotóxicos e por metais pesados,
dentre outros.
Leonardo Boff (2012) sintetiza com propriedade esse período:
“Não se trata da economia num sentido transcendental, como aquela instância, pouco importam os modos, que garante as bases materiais da vida. Mas da economia categorial, aquela realmente existente que, nos últimos tempos, deu um golpe a todas as demais instâncias (à política, à cultura e à ética) e se instalou, soberana, como o único motor que faz andar a sociedade. É a “Grande Transformação” que já em 1944 o economista húngaro-norteamericano Karl Polanyi denunciava vigorosamente. Este tipo de economia cobre todos os espaços da vida, se propõe acumular riqueza a mais não poder, tirando de todos os ecossistemas, até a sua exaustão, tudo o que seja comercializável e consumível, se regendo pela mais feroz competição. Esta lógica desequilibrou todas as relações para com a Terra e entre os seres humanos.”17
Nessa fase nenhuma importância tinha a destinação/recuperação dos
resíduos, muito menos os aspectos econômicos de seu tratamento sendo que os
dividendos do processo não beneficiavam a população, mas apenas grupos e
indivíduos diretamente ligados aos setores econômicos envolvidos. O custo de 16 MILARE, 2011, p. 66, 6717 BOFF, 2012
15
degradação do meio ambiente era socializado e pago por toda a população,
inclusive pelas gerações futuras, enquanto os lucros econômicos eram restritos a
poucos.
Por outro lado o conceito de desenvolvimento sustentável traz um
paradoxo em si mesmo visto que contém uma desconstrução intrínseca e envolve
uma mudança de visão.
Essa mudança de visão “envolve a substituição da norma econômica de expansão
quantitativa(crescimento) por aquela melhoria qualitativa (desenvolvimento) como caminho para um
futuro progresso. Esta mudança encontra resistência da maioria das instituições econômicas e
políticas, que estão alicerçadas no tradicional crescimento quantitativo”18
A declaração de Estocolmo, já citada, destaca como princípios, apenas
tratando de desenvolvimento, que “o homem é portador solene da obrigação de proteger e
melhorar o meio ambiente, para as gerações presente e futuras” e que “os recursos não renováveis
da Terra devem ser utilizados de forma a evitar seu esgotamento futuro”, numa visão ainda
tímida que tratava da utilização apenas.
A Rio 92 já tratou de desenvolvimento sustentável ao estabelecer que
“Com o fim de chegar a um desenvolvimento sustentável e a uma melhor qualidade de vida para
todos os povos, os Estados deverão reduzir e eliminar os modos de produção e de consumo não
viáveis e desenvolver políticas demográficas apropriadas” em seu Princípio de número oito.
A partir daí os parâmetros para a expressão “economicamente viável”
encontra um balizador que é a obstaculização de produção e consumo não viáveis
economicamente. Podemos concluir, apesar do paradoxo, que quando a disposição
final dos resíduos não poder ser suportada pelos custos do produto ou pelo custo do
dano ambiental a sua produção deverá ser eliminada/inviabilizada pelo Poder
Público
Outro ponto inovador e altamente positivo para a proteção do meio
ambiente é a obrigatoriedade de eliminação dos "lixões" substituindo-os por aterros
sanitários licenciados e monitorados, erradicando as comunidades e atividades
precárias que exploravam (e eram exploradas) existentes em seu entorno.
Sobressai-se novamente a necessidade de implementação de políticas públicas para
viabilizar a existência digna dessas pessoas que sobreviviam das atividades de
"catação nos lixões”, sem qualquer proteção física ou social.
Os “lixões”, eram/são, locais a céu aberto onde, sem nenhum tratamento,
18 MACHADO, 2011, p. 74.
16
as descargas praticadas por particulares ou por Prefeituras Municipais, apresentam
certos perigos como a poluição das águas subterrâneas e por conseguinte dos
cursos d'águas vizinhas, proliferação de animais parasitas (insetos e roedores),
odores nauseabundos de fermentação, tendo efeito adverso sobre os valores da
terra, criando transtorno público, com interferência na vida comunitária e no
desenvolvimento, pondo em risco não só a saúde da coletividade, como a dos
infelizes que demandam tais depósitos como “catadores de lixo”19
Acerca da saúde e dos lixões MACHADO(2012, p. 662) destaca que, de
acordo com o artigo 48 da Lei 12.305/10 - PNRS, nas áreas de disposição final dos
resíduos ou rejeitos são proibidas: I- utilização dos rejeitos como alimentação; II- catação; III –
criação de animais domésticos; IV – fixação de habitações temporárias ou permanentes.
Assevera que “O fins dessas interdições é a proteção da saúde humana, pois os
locais onde se depositam os rejeitos se tornam facilmente degradados, podendo contaminar os que
queiram se alimentar de restos de comida, que pretendam trabalhar na catação dos materiais e até
morar nesses lixões, ainda que por pouco tempo”
De acordo com Severino Lima Júnior (in ANTUNES, 2012), da articulação
nacional do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR),
um aspecto positivo da Política Nacional de Resíduos Sólidos foi a inclusão dos
catadores no texto da lei, de modo a evitar que esses trabalhadores, que já vivem
sob condições precárias, percam totalmente suas fontes de renda com o
encerramento dos lixões. “A PNRS diz que agora as prefeituras têm obrigatoriedade de contratar
cooperativas, a não ser nas cidades onde não haja catadores. E vai além: as Prefeituras e os
Estados, na elaboração de seus planos, têm a obrigação de prever a participação dos catadores se
quiserem recursos federais”. Segundo ele, a ideia é que os catadores recebam apoio
para formação de cooperativas – fortalecendo sua organização e seu poder de
barganha frente a indústria da reciclagem – e com a inclusão destas nos programas
de coleta seletiva formais. “Muitas prefeituras não querem reconhecer o papel e a importância
do catador no ciclo de destinação adequada dos resíduos, pelas dificuldades que têm algumas
cooperativas em termos de organização e também pela dificuldade de algumas prefeituras perderem
o vício de contratação de empresas terceirizadas”, avalia. Segundo ele, mais de 90% do
material que é reciclado no país passa pela mão de um catador, seja em lixões, na
rua, em cooperativas ou por programas oficiais de coleta seletiva.20
Por fim não é demais lembrar que a defesa do meio ambiente é
19 MACHADO, 2011,p. 66420 ANTUNES, 2012
17
multifacetada permeando toda a ordem sociopolítico-econômica. Assim não é
dissociada das regulamentações afins que tratam do saneamento básico21, das
embalagens de agrotóxicos22, do lançamento de óleo e substâncias poluidoras nas
águas nacionais23, da Política Nacional do Meio Ambiente24, das sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente25, da
Política Nacional de Educação Ambiental26, das normas reguladoras das parcerias
público-privadas27, das normas reguladoras de consórcios públicos28, e das normas
suplementares estabelecidas pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária -SNVS, Sistema Unificado de Atenção à
Sanidade Agropecuária - SUASA, Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e
Qualidade Industrial - SINMETRO, além das diretrizes emanadas do Comitê
Interministerial da PNRS e do Comitê Orientador para Implantação da Logística
Reversa criados pelo Decreto Federal 7.217/2010 que regulamentou a Lei 12.395/10
– PNRS.
4.2 OS OBJETIVOS DA LEI
Segundo ARAÚJO e JURAS (2011) o objetivo subjacente da lei é a “não
geração, redução, reutilização reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos além da disposição final
ambientalmente adequada dos rejeitos“. Já o primeiro objetivo destacado é a proteção da
saúde pública e da qualidade ambiental. Acrescentam como objetivos subsidiários o
estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo; a redução do
volume e da periculosidade dos resíduos; o controle especial dos resíduos, tanto
comuns como os perigosos, impondo ao governo que se organize nesse sentido,
com parceria da iniciativa privada e o incentivo à indústria da reciclagem mediante
adoção de instrumentos econômicos. Aborda também a inserção da perspectiva
ambiental no âmbito da administração pública por meio das licitações. Sob o aspecto
social determina o reconhecimento da importância das associações e cooperativas
de coleta seletiva de resíduos urbanos (“lixo reciclável”).
21 Lei Federal 11.445/2007 e Decreto Federal 7.217/201022 Lei Federal 9.974/200023 Lei Federal 9.966/200024 Lei Federal 6.938/198125 Lei Federal 9.605/1998 e Decreto Federal 6.514/200826 Lei Federal 9.795/199927 Lei Federal 11.079/200428 Lei Federal 11.107/2005
18
Na mesma linha MACHADO (2011 p. 639), comentando que os objetivos
são os fins, são as linhas mestras a serem percorridas e observadas em toda a
análise a Lei 12.305/10 - PNRS., classifica e analisa três objetivos como principais e
outros doze subsidiários, dos contidos no Artigo 7º29 da Lei. A proteção da saúde e
da qualidade ambiental por meio da valorização da reciclagem e da reutilização, da
fiscalização ambiental e da reavaliação periódica do licenciamento das empresas
para que faça cessar o inconveniente. A não geração de resíduos, observando-se a
metodologia dos “5 erres“: repensar, reduzir, reutilizar, reciclar e responsabilizar,
citando RIBEIRO E MORELI (2009)30. Aduz que “não gerar” as partir da Lei
12.305/10 - PNRS. não é mais opção moral mas obrigação legal, de acordo com o
Artigo 7º, inciso II.
Com perceptível entusiasmo comenta, como terceiro objetivo principal,
que a valorização dos catadores mereceu amplo destaque e proteção na lei. Sua
importância transparece no objetivo de integração nas ações de responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; na obrigatoriedade de inserção das
cooperativas nos Planos Municipais de Gerenciamento de resíduos sólidos; No
29 Art. 7o São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como
disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar
impactos ambientais;V - redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e
insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;VII - gestão integrada de resíduos sólidos;VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial,
com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos;IX - capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;X - regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007;
XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:a) produtos reciclados e recicláveis;b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e
ambientalmente sustentáveis;XII - integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a
melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;
XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.30 RIBEIRO, Daniel V. . MORELLI, Marcio R. Resíduos Sólidos: Problema ou Oportunidade? Rio de
Janeiro. Interciência: 2009, p. 12
19
estabelecimento de prioridade de recursos para os Municípios que implantarem
coleta seletiva com cooperativas e na obrigatoriedade de ação das empresas
signatárias de acordos setoriais de atuar em parceria com as cooperativas. Por outro
lado estabelece a proteção dos catadores desde que associados ou cooperados,
desincentivando a atuação isolada ou o emprego em empresas privadas, mediante
as seguintes ações: Incentivo a criação de cooperativas; eliminação dos lixões e
emancipação econômica dos catadores além de linhas de financiamento para induzir
a implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para
cooperativas. Merece destaque ainda o parágrafo 2º do Artigo 36 que dispensa de
licitação a contratação das cooperativas pelos Municípios para, entre outras
atividades, implantar o sistema de coleta seletiva; adotar procedimentos para
reaproveitar os resíduos sólidos oriundos da coleta urbana e implementar o sistema
de compostagem dos resíduos sólidos orgânicos.
4.3 PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DO PNRS
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando uma
sadia qualidade de vida, para as presentes e futuras gerações, previsto na
Constituição Federal, é norteado por diversos princípios que devem ser obedecidos
para que se possa atingi-lo. Todos são interligados e destinam-se a regular o
comportamento dos diversos atores corresponsáveis pela sua manutenção. Decorre
e sustenta a vida na sua própria essência pois sem um meio ambiente equilibrado a
espécie humana tende a desaparecer. Por isso esse direito é precedente a todos os
demais porque não exerce direitos quem não está vivo.
Como já definido, os Princípios buscam a promoção de um estado ideal
de coisas mediante a adoção de condutas necessárias (descritas nas regras) e sua
aplicação deve ser analisada em consonância com os demais princípios que regem
o ordenamento jurídico, observadas a razoabilidade, a proporcionalidade e a
subsidiariedade.
Sob esse angulo, destacamos cinco princípios diretamente ligados à
Gestão e Gerenciamento dos Resíduos Sólidos, que analisaremos a seguir.
20
4.3.1 Poluidor-Pagador x Protetor-Recebedor
O Princípio do Poluidor-Pagador não deve induzir à fórmula simplista do
“poluiu, pagou” estabelecendo uma mera compensação pelos danos. Vai além, inclui
todos os custos da proteção ambiental como de reparação e de repressão a ainda
os próprios da utilização de recursos ambientais até então encarados como de uso
gratuito, de custo zero.31
No mesmo sentido MACHADO32 destaca que o Princípio é aquele que
obriga o poluidor a pagar a poluição que pode ser causada ou que já foi causada,
recuperando ou indenizando.
Contém uma visão redistributiva inspirando-se na teoria econômica de
que os custos sociais externos acompanham o processo produtivo, entre eles o
custo resultante dos danos ambientais que devem ser internalizados para programar
os custos da iniciativa privada e sendo repassado aos consumidores também como
atores do sistema.33
Noutro vértice, o uso gratuito dos recursos naturais tem representado um
enriquecimento ilícito e ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa o
recurso ou o usa em menor escala fica privada dele. O poluidor que usa
gratuitamente o meio ambiente para nele lançar poluentes invade a propriedade
pessoal de todos os que não poluem, confiscando-lhes indiretamente a
propriedade.34
Pelo lado oposto, o Princípio do Protetor-Recebedor traz a lógica inversa
do Poluidor-Pagador, consistindo em que “quem protege um bem natural deva
receber incentivo por isto”, como veremos adiante ao analisar os instrumentos e
efeitos econômicos do PNRS.
A questão financeira é analisada e resumida por Rogério Emílio de
Andrade35, a propósito da utilização dos recursos ambientais:
“Por isso faz-se necessária a existência de um arcabouço regulatório capaz de internalizar os custos decorrentes da degradação ambiental no seio da atividade que o promove: o poluidor deve pagar pelos custos da degradação ambiental e os agentes econômicos devem ter tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.
31 ARAÚJO – JURAS, 2011, p. 60.32 MACHADO, 2011, p. 9333 ARAÚJO – JURAS, 2011, p. 60/6134 MACHADO, 2011, p. 94.35 ANDRADE, Rogério Emilio de, - Instrumentação Jurídica dos Incentivos Econômicos Instituídos
Pela Política Nacional de Resíduos Sólidos in BECHARA, 2012, p. 274
21
4.3.2 Visão Sistêmica
Considerando “Sistema” como a “conexão dos elementos em todo orgânico e
funcionalmente unitário” Paulo Afonso Machado36 assevera que o princípio da Visão
Sistêmica deve levar em conta as variantes ambientais, social, cultural, econômica,
tecnológica e de saúde pública na Gestão dos Resíduos Sólidos, como forma de
praticar a interdisciplinariedade e transversalidade na formulação de todos os planos
previstos na Lei.
No mesmo sentido SILVA FILHO e SOLER (2012 p. 22) entendem que “a
gestão de resíduos sólidos deve ser desencadeada sempre de maneira integrada – abrangendo todas
as etapas e todos os resíduos – além de considerar dimensões políticas, econômicas, ambiental,
cultural e social, sendo executada sob controle social e com vistas ao desenvolvimento sustentável, o
que reitera a necessidade de inclusão das vertentes social, ambiental e econômica”
4.3.3 Cooperação
O Princípio da Cooperação vem estabelecido no inciso VI do artigo 6º -
“Art. 6o São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos - VI - a cooperação
entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade;”
Não esquecendo que Princípios “são as linhas mestras a serem percorridas e
observadas em toda a análise da PNRS” segundo MACHADO (2011), o princípio induziu
toda a lei quando foi estabelecida a forma de cooperação “obrigatória”, em virtude de
constar no texto legal as responsabilidades de cada ator envolvido.
Assim temos como atores o Poder Público, em seus três níveis, com a
possibilidade de formação de Microrregiões ou Consórcios entre os Municípios, a
Iniciativa Privada diante da responsabilidade compartilhada entre o
fabricante/importador – distribuidor – varejista, aí incluído a da logística reversa, item
de absoluta importância, senão o mais importante das inovações trazidas pela lei e
Sociedade Civil Organizada além dos cidadãos.
Ainda a necessidade de cooperação na fiscalização e pela aplicação
correta da PNRS, a ser operada pelo cidadão via Ministério Público, pelas ONG's e
pelas Cooperativas de Catadores, como entes habilitados à Ação Civil Pública de
acordo com MACHADO ( 2012 p. 641)37
36 MACHADO in PHILIPPI JR, 2012, p. 4637 O Associativismo tem uma vantagem processual, pois a associação ou a cooperativa de catadores
de material reutilizável tem legitimidade para agir como autora ou litisconsorte da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985). Ninguém esclarecido e bem-intencionado pode negar que essa
22
4.3.4 Responsabilidade Compartilhada
Insculpido originalmente no Artigo 225 da Constituição Federal o Princípio
da Responsabilidade Compartilhada pode ser analisado sob vários aspectos, entre
eles como sendo o dever legal em preservar e defender o meio ambiente por todos e
em todas as atividades desenvolvidas, ou seja, pelo Poder Público e pela
Coletividade, inseridos aí as atividades do poder público e das pessoas físicas e
jurídicas.
Pode ser visto também sob o ângulo da solidariedade intergeracional,
uma vez que os danos provocados ao Meio Ambiente não raramente se manifestam
após só transcurso de um longo período de tempo38. Nesse mesmo sentido, sobre a
indisponibilidade do direito a um meio ambiente equilibrado MILARÉ (2011, P 189)
comenta que “Estabeleceu-se por via de consequência, um dever não apenas moral, mas como
também jurídico e de natureza constitucional para as gerações atuais de transmitir esse 'patrimônio'
ambiental às gerações que nos sucederem e nas melhores condições do ponto de vista do equilíbrio
ecológico”
Por seu turno o PNRS estabelece a responsabilidade compartilhada entre
o Poder Público, responsável pelos planos de “GESTÃO”; os geradores de resíduos,
sejam eles o próprio poder público, extratores, industriais, comerciantes e geradores
de outras atividades, responsáveis pelos planos de “GERENCIAMENTO” e por fim
os geradores de resíduos domésticos urbanos (consumidores).
Para os geradores de resíduos domiciliares, a responsabilidade cessa
com a disponibilização adequada para coleta ou com a devolução dos resíduos
sujeitos a logística reversa nos locais disponibilizados pelos responsáveis39. No caso
da exigibilidade da logística reversa o gerador urbano deverá devolvê-los aos
demais fluxos estabelecidos pelos fabricantes, importadores, comerciantes e
distribuidores, uma vez que, frise-se, regra geral, o gerenciamento de tais resíduos
não será mais incluído nos sistemas de limpeza urbana comum40. No entanto
quando da existência de coleta seletiva bastará o acondicionamento adequado
(diferenciado dos resíduos domésticos comuns) para que cesse a responsabilidade.
cooperativa ou associação, ao mesmo tempo em que cuida dos interesses de seus associados, tem uma finalidade de proteger o meio ambiente ( apud Gilson Dipp – AR- 497-BA)
38 LEMOS 2012, p. 7839 Lei 12.305/2010 - Art. 28. O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade pelos resíduos com a disponibilização adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo art. 33, com a devolução.40 SILVA FILHO, 2012, p. 68
23
Quanto à responsabilidade dos demais atores: Poder Público e Geradores
não domésticos, e das técnicas indicadas: coleta seletiva, educação ambiental
logística reversa e acordos setoriais trataremos com mais detalhes nos tópicos
seguintes.
4.3.5 Valor Socioeconômico dos Resíduos Sólidos
Segundo ARAÚJO e JURAS (2011, p. 64):
“Refletindo preocupação tanto com a economia de ciclo integral quanto a integração dos catadores, tem-se como princípio expresso o reconhecimento do resíduo sólido como reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor da cidadania”.
O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis – MNCR41
estima que o número de catadores no Brasil seja em torno de 800 mil pessoas,
sendo que a maior parte trabalha em lixões e nas ruas, sem qualquer organização, e
que obtém uma renda entre R$ 136 e R$ 318 mensais decorrente do recolhimento
de 2 a 3 toneladas de material, o que demonstra situação de pobreza e extrema
vulnerabilidade o que abre caminho para a exploração de mão de obra e compra dos
materiais por preços irrisórios praticados por pequenos e médios empresários
atravessadores.
Assevera que “A cadeia produtiva dos recicláveis brasileira é muito admirada, mas
esconde um ciclo de injustiça e exploração que beneficia centenas de empresas que se autointitulam
socialmente responsáveis. Verdadeiros cartéis de compradores submetem catadores à condição de
mão de obra barata.”
Exemplo dessa vulnerabilidade foi a queda dos preços em quase 70%
durante a crise mundial de 2009 levando muitas organizações de catadores quase à
falência sem que qualquer ação pública fosse efetivada para evitar o dano, apesar
dos Municípios terem gastado mais com a coleta de resíduos nas ruas, pois os
catadores não tiveram como coletá-los por falta de compradores. A indústria, em
tempos de crise corta gastos e prefere a utilização de matérias-primas virgens,
deixando de lado a “responsabilidade ambiental”, primando pelo lucro, essência do
capitalismo.
Nesse sentido a luta do MNCR é para que o Governo passe a efetuar o
pagamento pelos serviços prestados pelos Catadores por meio das cooperativas, em
41 PHILIP JR, 2012, p.415
24
cumprimento ao PNRS, porém é necessária muito mais vontade política e
planejamento dos Municípios. Destaca que Diadema/SP “foi a primeira a remunerá-los por
toneladas de resíduos, recuperado com o mesmo valor pago para as empresas de coleta comum para
enterrar o material”. Estudo realizado pelo MNCR e a Universidade Federal da Bahia: “
Revelou também que a criação de um posto de trabalho em uma organização de catadores necessita
de um investimento entre os menores no mercado, cerca de 4 mil Reais por posto de trabalho.
Comparativamente o custo para criação de um posto de trabalho na construção civil, por exemplo,
que é de 33,3 mil Reais”42.
Ao par da reciclagem por meio da coleta seletiva e da organização dos
catadores existe a possibilidade, de acordo com o artigo 9º, parágrafo único43 da Lei
12.305/10 - PNRS. de que seja efetuada a “recuperação energética” dos resíduos ou
seja, a geração de energia a partir da incineração dos mesmos, em face da
supressão na redação original da expressão “após esgotadas as possibilidades de
gestão enumeradas no caput ” constante no texto original do projeto de lei. Isso
significou a vitória de um lobby das empresas fabricantes dos equipamentos de
incineração em detrimento do princípio maior norteador de toda a Lei 12.305/10 -
PNRS.
Reafirmando: o parágrafo único da lei permite que os resíduos sólidos
sejam “DIRETAMENTE” incinerados logo após sua coleta, sem respeitar qualquer
das condicionantes da Lei 12.305/10 - PNRS, apenas regulamentação
anterior/posterior acerca da emissão de gases conforme indica o Decreto
7.404/2010, regulamentador do PNRS.
Contra esse arranjo o MNCR enviou carta ao então presidente Luis Inácio
Lula da Silva, donde destacamos, face a incisividade o seguinte texto44:
“A incineração exige elevados investimentos que certamente inviabilizarão a implantação de projetos socioambientais e de infraestrutura para a coleta e reciclagem de materiais. O lobby de empresas multinacionais de equipamentos de incineração junto às Prefeituras por todo o Brasil tem causado estranhamento à sociedade civil organizada, que não vê chegar
42 MNCR, in PHLIPIP JR, 2012, p.428
43 Art. 9o Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos.
§ 1o Poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental e com a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental.
44 PHILIP JR, 2012, p. 432/433
25
investimentos para os programas de coleta seletiva, mas assiste a cenas de demonstração do interesse dos administradores públicos em investir quantias milionárias em uma tecnologia atrasada, recheada de incertezas quanto a seus efeitos e benefícios econômicos”.
E de forma mais contundente e preocupante:
“ Sabemos que há interesse do setor de indústrias de plástico em implantar incineradores no Brasil e com a queima dos resíduos se ver eximida de suas responsabilidades, o que inclusive, estimula o maior consumo de embalagens no mercado brasileiro”...
A previsão ainda não se concretizou mas não está afastada totalmente.
Porém há notícias de acordo setoriais em andamento acerca de garrafas “PET” e de
embalagens de lubrificantes.
Porém há os que defenderam a incineração, sem maiores
considerações45, como os citados por MACHADO(2012, p 667):
“Salienta o professor Walter Engrácia de Oliveira que a “ incineração do lixo em instalações centrais de caráter público é um processo sanitariamente adequado, desde que se instalem dispositivos que evitem ou minimizem os efeitos da poluição do ar ...”46
“ É um processo caro, mas absolutamente necessário, “ porque queimamos dinheiro, remédios em desacordo, alimentos deteriorados, lixo hospitalar, tóxicos, material gráfico apreendido pela Polícia, enfim um tipo específico de lixo que requer esse sistema”47
Há um evidente confronto entre os que patrocinam a causa da utilização
dos incineradores e os que patrocinam a causa da reciclagem e da integração
socioeconômica dos catadores. Parece-nos claro que o custo ambiental e social pela
inclusão dos catadores por meio das cooperativas será infinitamente menor que os
custos econômicos e ambientais decorrentes da incineração que, no mais, excluirá
parte da responsabilidade dos poluidores.
5 O PRINCÍPIO DA ECOEFICIÊNCIA NA LEI 12.305/2010.
O Princípio da Ecoeficiência se manifesta em todo o PNRS cabendo
destacar os instrumentos que induzirão sua realização.
45 O posicionamento foi colocado sob paradigma anterior à Constituição de 1988 e da Lei da PNRS, logo deve ser analisado sob a ótica daquele tempo.46 In “Resíduos Sólidos e poluição ambiental”, Revista DAE 101/52, l97547 Eros de Souza Rinaldi, in O Estado de São Paulo, 18.02.1976
26
5.1 MEDIDAS E INSTRUMENTOS DA ECOEFICIÊNCIA NA LEI.
5.1.1 Instrumentos e Efeitos Econômicos
As medidas e os instrumentos econômicos encontram-se regulados no
Capítulo V da Lei 12.305/10 – PNRS.:
Art. 42. O poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de:I - prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo;II - desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida;III - implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda;IV - desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional;V - estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa;VI - descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs;VII - desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos;VIII - desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos.
Para viabilizar os instrumentos, sempre balizados pela Lei Complementar
101/200048, o Poder Público poderá conceder incentivos fiscais, financeiros ou
creditícios aos diversos atores, tais como: I - indústrias e entidades dedicadas à reutilização,
ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional; II - projetos
relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com
cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis
formadas por pessoas físicas de baixa renda; III - empresas dedicadas à limpeza urbana e a
atividades a ela relacionadas., IV - Consórcios públicos constituídos, nos termos da Lei no 11.107, de
2005, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de serviços públicos que
envolvam resíduos sólidos (estes com prioridade na obtenção de incentivos).49
Ao comentar os instrumentos econômicos ARAÚJO e JURAS (2012 p.
156) entendem que a expressão “poderá”: “Trata-se de dispositivo inócuo, uma vez que o
Poder Executivo pode instituir determinadas medidas sem necessidade de lei, desde que com o
devido suporte financeiro e orçamentário.”
48 Lei de Responsabilidade Fiscal.49 Artigos 44 e 45 da Lei 12.305/10 - PNRS.
27
Quanto ao capítulo 5 da Lei 12.305/10 - PNRS considera-o coerente com
o ciclo integral do produto pois indica que os instrumentos econômicos sejam
voltados para:
“… o desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida, assim como a prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo e o desenvolvimento de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria de processo produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos, até a implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas de catadores de materiais reutilizáveis/recicláveis e a descontaminação de áreas contaminadas, incluindo áreas órfãs, passando pelo desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou regional, pela estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa e, ainda, pelo desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos”50
A propósito noticiou com destaque o Jornal do Movimento Nacional dos
Catadores de Material Reciclável (MNCR)51 a aprovação da Medida Provisória 499,
convertida na lei 12375/2010, que concede crédito presumido do Imposto sobre
Produtos Industrializados – IPI - na aquisição de resíduos sólidos utilizados como
matérias-primas ou produtos intermediários na fabricação de seus produtos, e ainda
conceitua para os efeitos do crédito: “resíduos sólidos são os materiais, substâncias, objetos
ou bens descartados resultantes de atividades humanas em sociedade.”
“ No último dia 15 de Dezembro, o Congresso aprovou a MP 499 com vários artigos sobre legislação tributária. Na MP foi incluída a proposta de redução do IPI sobre produtos de materiais prima recicláveis da indústria que comprovadamente comprem o resíduo diretamente das organizações de catadores. A medida beneficia os catadores na cadeia produtiva de recicláveis. O incentivo foi o único ponto que teve parecer favorável do deputado relator. “Os catadores têm condições difíceis de sobrevivência”, afirmou, destacando a importância desse incentivo para o meio ambiente. Um regulamento do Executivo definirá quais materiais recicláveis podem gerar o crédito presumido, que poderá ser usado apenas para abater o IPI a pagar dos produtos que contenham esse tipo de material em sua composição.”
No mesmo sentido manifestou-se o sítio do Ministério do Meio Ambiente:
A partir desta terça-feira (22), as empresas que adquirirem resíduos sólidos que serão usados como matéria-prima ou material intermediário na fabricação de seus produtos terão crédito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O incentivo fiscal foi anunciado pela ministra Tereza Campello na última segunda-feira (21), durante abertura do 10º
50 ARAUJO e JURAS, 2012, p. 157
51 Ano IV - número 4 - Dezembro de 2010 - Setor de Comunicação do MNCR www.mncr.org.br ,
28
Festival e do Fórum Lixo e Cidadania, em Belo Horizonte.A medida é válida até 31 de dezembro de 2014. O crédito presumido permite o ressarcimento das contribuições para o PIS/Pasep e Cofins. Os resíduos sólidos deverão ser adquiridos diretamente de cooperativas de catadores de materiais recicláveis, constituídas por no mínimo 20 cooperados pessoas físicas, sendo vedada, neste caso, a participação de pessoas jurídicas.
Acerca de instrumentos econômicos e fiscais para proteção do meio
ambiente destaca ARAÚJO e JURAS ( 2012, p. 62) que, embora a Lei 12.305 tenha
sido o primeiro diploma legal a assumir explicitamente a adoção do Princípio do
Protetor-Recebedor, porquanto os catadores representam a condição de protetores
do meio ambiente, outras legislações já o faziam como a não tributação do Imposto
Territorial Rural – ITR sobre as áreas de florestas52 e o chamado ICMS ecológico
como compensação para municípios que possuam áreas ambientalmente
protegidas53
5.1.2 Instrumentos e Efeitos Socioeconômicos
Partindo do Princípio do Valor Socioeconômico dos Resíduos,
reconhecido no inciso VIII do Artigo 6º da Lei 12.305/10 - PNRS temos que uma das
finalidades/consequências será o resgate das pessoas que sobrevivem a partir da
coleta dos resíduos sólidos, conforme já abordado no item 4.2.5 acima.
Para que esse resgate seja possível o PNRS estabeleceu que somente
por meio do associativismo será efetivado. Para tanto criou a instrumentos
incentivadores, especialmente no Artigo 80 do Decreto 7404/2012 que regulamenta
a Lei 12.305/10 - PNRS., como a cessão de terrenos públicos para montagem de
galpões de triagem, pátios de compostagem, áreas de transbordo etc.; destinação
dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração
pública federal às associações e cooperativas dos catadores de materiais
recicláveis; pagamento por serviços ambientais, nos termos definidos na legislação,
entre outros.
No mesmo sentido o artigo 54 da Lei 12.305/10 - PNRS decreta o fim dos
lixões para 2014, entretanto medidas preparatórias serão indispensáveis por parte
do Poder Público para que a inclusão seja viável. Elaboração de Planos Municipais
que estabeleçam a forma de relacionamento com as cooperativas, a implantação de
52 Lei Federal - 9393/1996.53 Adotado por vários Estados mas com pioneirismo do Estado do Paraná por meio do artigo 132 da
Constituição Estadual de 24 de abril de 2000.
29
coleta seletiva e os acordos setoriais que incluam os catadores são as mínimas
necessárias.
A fluência do prazo para essa extinção tem causado insegurança nas
pessoas que vivem nos lixões como retratado em reportagem do sitio
www.G1.globo.com 54 : “O fim dos lixões, previsto para ocorrer até 2014, preocupa parte dos
cerca de 1 milhão de brasileiros que vivem da coleta de materiais recicláveis. A lei aprovada em 2010
determina que eles sejam incluídos em um novo modelo de coleta do lixo. “Eles temem não conseguir
participar desse processo”, diz Jaira Puppin, coordenadora de comitê interministerial de
Inclusão Social dos Catadores.
Também gera resistência e desconfiança quanto a formalização, nas
palavras de Maria do Carmo Cantilio, presidente da Recuperlixo do Município de
Serra, Espirito Santo:
“Concordo que acabem com os lixões, mas que não coloquem os trabalhadores escravizados”, explica. “Aqui, não somos empregados e não temos patrão. Eles (governo e prefeituras) têm que avaliar: dar o anzol e deixar eles pescarem”, afirma Maria. Segundo ela, um catador consegue até cerca de R$ 1 mil, de acordo com sua capacidade de trabalho e locais onde consegue retirar o material. Na cooperativa, o rendimento médio é de R$ 400 mil.” (sic)
Na mesma reportagem o diretor de Ambiente Urbano do Ministério do
Meio Ambiente, Sérgio Gonçalves, afirma que “mais de 60% dos municípios brasileiros
dispõem de forma inadequada” o lixo. De acordo com ele, apenas 900 municípios dos
5.565 existentes no Brasil possuem algum tipo de coleta seletiva, seja organizado
por empresas ou cooperativas. Ele ressalta que a estimativa do governo é de que o
total de catadores organizados em cooperativas seja de apenas 35 mil catadores. “O
potencial de organização é muito grande”, explica.
Esses trechos de reportagem sinalizam para uma tarefa hercúlea de
organização e convencimento para que o objetivo do resgate social possa ser feito
com sucesso pois como já dissemos somente com a lei, sem comprometimento
político nada se fará.
Quantificando a tarefa, os dados divulgados pelos estudos norteadores das
audiências públicas para elaboração do Plano Nacional dos Resíduos Sólidos
constataram o seguinte55
54 http://g1.globo.com/brasil/noticia/2011/02/catadores-temem-fim-dos-lixoes-e-buscam-saida-em-cooperativas.html
55 http://4ccr.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/cursos/curso-politica-nacional-de-residuos-solidos/audiencias_publicas_regionais_centro-oeste_plano_nacional_de_residuos_solidos.pdf
30
• Há hoje entre 400 e 600 mil catadores56;
• Ao menos 1.100 organizações coletivas de catadores estão em
funcionamento em todo o país;
• Entre 40 e 60 mil catadores participam de alguma organização coletiva57;
• 27% dos municípios declaram ao IBGE ter conhecimento da atuação de
catadores nas unidades de destinação final dos resíduos;
• 50% dos municípios declaram ao IBGE ter conhecimento da atuação de
catadores em suas áreas urbanas;
• Cerca de 60% das organizações coletivas e dos catadores estão nos
níveis mais baixos de eficiência;
6. RESPONSABILIDADES DOS ATORES
Em decorrência do princípio da prevenção58 a gestão e o gerenciamento
dos resíduos sólidos exigem seis tipos de planos; o Plano Nacional de Resíduos
Sólidos; os planos estaduais; os planos municipais de gestão integrada podendo
estar incluídos nos planos microrregionais ou nos planos intermunicipais e os planos
de gerenciamento de resíduos sólidos a cargo dos geradores de resíduos.
LIMA e ARAÚJO59 explicam que:
“ … não há vinculo formal entre o plano nacional e os planos estaduais e municipais. O princípio que se aplica no caso é o da coordenação entre as diferentes esferas governamentais, não o da hierarquia, entre outros fatores, em virtude de esses planos não serem aprovados por lei. Assim, Estados, Distrito Federal e Municípios não precisam, ou melhor, não deveriam esperar a finalização do plano nacional.”
Ao par da responsabilidade compartilhada, em atendimento ao Princípio
da Informação60, a Lei 12.305/10 - PNRS estabelece a criação do SINIR – Sistema 56 Os números são conflitantes, o MNCR estima em 800 pessoas, e a Rede Globo em 1 milhão.57 Mais uma vez os números são conflitantes, o próprio MMA estima em apenas 35 mil.58 De forma muito simplificada poderíamos definir o princípio da prevenção como a ação antecipada
do Poder Público para evitar os danos ao meio ambiente.59 In THEODORO, 2011, p. 200 – Política Nacional dos Resíduos Sólidos, Gênese e Perspectivas.60 - O Princípio da Informação estabelece o direito ao acesso livre de qualquer cidadão às informações estatais relativas ao meio ambiente sendo obrigação do Poder Público prestá-las e até mesmo produzi-las caso inexistentes, conforme explicitado em diversos diplomas legais. O exercício
31
Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos, já disponível na
INTERNET, no “sítio” http://www.sinir.gov.br e do Cadastro Nacional de Operadores
de Resíduos Perigosos, cujos dados serão fornecidos pelos entes no âmbito de sua
responsabilidade e servirão para o controle social do Programa.
6.1 GOVERNO FEDERAL
A tarefa de elaboração do Plano Nacional de Resíduos Sólidos foi
atribuída ao Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos, criado
pela Portaria 117 do Ministério do Meio Ambiente em 30 de maio de 2011. O Plano
de vigência indeterminada levou em conta uma perspectiva de 20 anos, com a
necessária revisão quadrienal.
Em setembro de 2011 foi publicada a versão preliminar iniciando-se então
uma série de cinco audiências públicas regionalizadas, visando a elaboração de um
texto final a ser submetido à aprovação da Presidência da República.
De acordo com o Artigo 15 da Lei 12.305/10 - PNRS as diretrizes a serem
obedecidas foram:
I - diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos;II - proposição de cenários, incluindo tendências internacionais e macroeconômicas;III - metas de redução, reutilização, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada;IV - metas para o aproveitamento energético dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos sólidos;V - metas para a eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;VI - programas, projetos e ações para o atendimento das metas previstas;VII - normas e condicionantes técnicas para o acesso a recursos da União, para a obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade federal, quando destinados a ações e programas de interesse dos resíduos sólidos;VIII - medidas para incentivar e viabilizar a gestão regionalizada dos resíduos sólidos;IX - diretrizes para o planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos das regiões integradas de desenvolvimento instituídas por lei complementar, bem como para as áreas de especial interesse turístico;X - normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos;XI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua implementação e operacionalização, assegurado o controle social.
do direito à informação reafirma as funções da cidadania, favorecendo a pesquisa e a educação ambiental e permite ao cidadão e aos órgãos oficiais o recurso ao judiciário para preservação do meio ambiente sadio.
32
Na introdução do Plano o Comitê destaca a versão preliminar61, que foi
objeto de discussão nas audiências públicas regionais e na consulta pública
compreende o diagnóstico da situação atual dos resíduos sólidos, cenários, metas,
diretrizes e estratégias para o cumprimento das metas.
Posteriormente, após as contribuições advindas do processo de
participação social, o documento foi apreciado nos Conselhos Nacionais de Meio
ambiente, das Cidades, de Recursos Hídricos, de Saúde e de Política Agrícola.
O propósito das audiências e consulta pública foi o de colher sugestões e
contribuições, tanto de setores especializados (prestadores privados de serviços,
academia, empresas privadas que atuam na área), setor público e da sociedade em
geral, sobre as diretrizes, estratégias e metas apresentadas, como também
identificação de propostas de programas que orientarão a política de resíduos
sólidos no país.
O diagnóstico que integra a primeira versão do Plano Nacional de
Resíduos Sólidos baseou-se em dados secundários, preferencialmente obtidos de
fontes oficiais de âmbito nacional. Esta conduta sinalizou para a necessidade de
obtenção de um número maior de informações, dados que apresentem maior
confiabilidade, pesquisas a serem produzidas em intervalos menores de tempo.
No capítulo 1 é apresentado apenas o Sumário Executivo do Diagnóstico.
O Diagnóstico completo encontra-se apresentado em documentos à parte que se
encontram à disposição no site do MMA e do IPEA para consulta. Em seguida o
Capítulo 2 que trata da cenarização, conforme exposto anteriormente. O Capítulo 3
apresenta as propostas sobre as diretrizes e estratégias por tipo de resíduo, para o
atingimento das metas. O documento é finalizado com um descritivo geral dos
Planos de Metas Favorável, Intermediário e Desfavorável por tipo de resíduos
(resíduos sólidos urbanos e catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis;
resíduos da construção civil; resíduos industriais; resíduos agrosilvopastoris;
resíduos de mineração; resíduos de serviços de saúde; e resíduos de serviços de
transportes).
Dentre as metas estabelecidas destacamos a Redução dos Resíduos
Sólidos Urbanos Secos dispostos em aterros sanitários e Inclusão de Catadores de
Materiais Reutilizáveis e Recicláveis inclusão social dos catadores por meio do
61 www.mma.gov.br/253_publicacao02022012041757_PLANO NACIONAL RESÍDUOS SÓLIDOS
33
associativismo em cooperativas, conforme disposto no item 3.13 do Plano62. Note-
se que instrumentos indispensáveis para o sucesso também são abordados como
logística reversa e coleta seletiva, que serão tratados em tópico próprio.
Diretriz 01 : Redução de 70% dos resíduos recicláveis secos dispostos
em aterros sanitários, com base na caracterização nacional em 2012.
Diretriz 02: Inclusão e fortalecimento da organização de 600.00063
catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.
Estratégias : As metas relacionadas com a parcela dos Resíduos Sólidos
Urbanos Secos implicam em ações visando a coleta seletiva nos municípios e
adequada destinação da parcela seca dos Resíduos Sólidos Urbanos - RSU,
conforme previsto na lei 12.305/2010 que estabeleceu a Política Nacional de
Resíduos Sólidos e seu respectivo Decreto regulamentador (Decreto no.
7.404/2010).
E segue descrevendo a estratégia: “Importante também a implementação
da Logística Reversa, principalmente de embalagens em geral. Neste tocante é de
vital importância a atuação dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis no
que se refere à coleta seletiva e à Logística Reversa de Embalagens, a triagem do
material e sua adequação aos padrões estabelecidos para fins de aproveitamento
em unidades recicladoras. Tais ações permitem que ocorra uma redução da
quantidade de resíduos, ainda passíveis de aproveitamento, a serem dispostos em
aterros sanitários”.
As estratégias abaixo listadas deverão ser adotadas de forma conjunta
permitindo uma sinergia entre elas e a consequente obtenção dos resultados
desejados:
1. Implantação da coleta seletiva em todos os municípios brasileiros priorizando-se, inicialmente, os municípios de maior porte ou aqueles que integram Regiões Metropolitanas, RIDEs ou Aglomerações Urbanas, bem como municípios-sede da Copa 2014 e Olimpíadas 2016.
2. Implantação de sistemas de logística reversa pós-consumo de Embalagens em geral, de forma progressiva, a partir do ano de 2013 até o ano de 2020, a partir de Acordos Setoriais. Tais Acordos possibilitarão o estabelecimento de metas regionais/estaduais dependendo das estruturas existentes de logística reversa e sua respectiva viabilidade de implementação.
3. Implantação de medidas que incentivem as práticas de reutilização e reciclagem dos diversos materiais que compõe os RSU. Esta medida corresponde a incentivos para o desenvolvimento tecnológico da
62 www.mma.gov.br/253_publicacao02022012041757_PLANO NACIONAL RESÍDUOS SÓLIDOS63 Este número tende a ser oficial porquanto consta no Plano Nacional e originou-se de dados intra-governo.
34
reciclagem e sua aplicabilidade na produção de produtos novos passíveis de reciclagem bem como o incentivo ao uso de materiais reciclados propriamente ditos na composição de novos produtos, sem a perda de suas características e qualidade.
4. Incentivos (fiscais, financeiros e creditícios) voltados ao incremento da reciclagem no país.
5. Equacionamento das demandas por alterações tributárias (bitributação, isenções etc) visando o estímulo a reutilização e reciclagem de uma maneira geral.
6. Indução do emprego de produtos que tenham na sua composição materiais reciclados, nas compras públicas.
7. Promover o fortalecimento das cooperativas e associações de catadores, incrementando sua eficiência
8. Promover a criação de novas cooperativas e associações e regularização das existentes
9. Promover a articulação em rede das cooperativas e associações de catadores
10. Fortalecer iniciativas de integração e articulação de políticas e ações federais direcionadas para o catador, como por exemplo o Programa Pró-Catador e a Proposta de Pagamentos por Serviços Ambientais Urbanos
11. Apoio a realização de projetos, instalação e operação de unidades de triagem, (obras e equipamentos),
12. Ações de capacitação técnica e gerencial dos membros das cooperativas e associações.
13. Ações de educação ambiental especificamente aplicadas à temática da coleta seletiva e da atuação dos catadores junto à população afetada, visando o fortalecimento da imagem do catador e a valorização de seu trabalho na comunidade.
14. Promover a integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis aos sistemas de logística reversa.
15. Articulação junto aos órgãos estaduais de meio ambiente visando a uniformização dos procedimentos referentes ao processo de licenciamento.
16.Apoio a municípios que implantarem programas de coleta seletiva com a participação de catadores de materiais recicláveis e reutilizáveis por meio de associações ou cooperativas.
As metas de redução dos resíduos recicláveis secos dispostos em aterros,
com base na caracterização nacional de 2012 é apresentada na Tabela 1 (fls.49) e a
Meta para inclusão de catadores em associações, na Tabela 2 (fls.50), sendo
classificadas como favorável, intermediária e desfavorável.
Acerca do Plano Nacional comentam ARAÚJO e JURAS (2011, p. 92) que
aquele traria uma nova visão já que historicamente o MMA tratou a questão dos
resíduos como assunto local, municipal. Tinham a expectativa e estranheza de que o
Plano trouxesse, além de diretrizes também normas sobre a disposição de rejeitos e
resíduos em atendimento ao inciso X do artigo 1564 o que o aproximaria de um
Regulamento e não de um plano. Na leitura do Plano porém a impropriedade não se
64 X- Normas e diretrizes para a disposição final dos rejeitos e, quando couber, dos resíduos;
35
concretizou porquanto ele, nesta parte só traz mesmo as diretrizes.
Outra preocupação é a forma como serão integrados o Plano Nacional
com os Planos Estaduais e Municipais devendo aquele funcionar como parâmetro
para emprego dos recursos da União ou controlados pelo Governo Federal e a
estes, efetivamente, a responsabilidade pelos serviços de controle das situações
ambientais e gerenciamento das situações que demandam gerenciamento de
resíduos por meio dos licenciamentos e, no âmbito municipal a prestação dos
serviços de limpeza urbana.
6.2 GOVERNOS ESTADUAIS
Os planos deveriam ser elaborados no mesmo prazo dos planos
nacionais e municipais por força do artigo 55 da Lei 12.305/10 - PNRS, ou seja, até
2012, porém muitas Unidades não atenderam, sendo esta uma condição para que
os Estados se habilitassem nos recursos do Governo Federal devendo seguir os
mesmos requisitos mínimos.
Numa comparação do artigo 17 que fixa o conteúdo mínimo do Plano
Estadual, com o Artigo 15 (transcrito às fls. 31) que fixa o conteúdo do Plano
Nacional, constatamos que são repetidos os conteúdos, apenas adequando-os à
abrangência territorial do Ente Federado. Inobstante, foi acrescentada, no inciso XI65,
a necessidade de identificação pelo plano estadual de zonas favoráveis para a
localização de unidades de tratamento de resíduos sólidos ou de disposição final de
rejeitos, bem como de áreas degradadas por disposição inadequada de resíduos a
serem recuperadas, de acordo com os zoneamentos ecológico-econômico e
zoneamento costeiro.
Adicionalmente ainda, a lei explicita que os Estados poderão elaborar
planos microrregionais direcionados às regiões metropolitanas ou às aglomerações
urbanas respeitado, logicamente, a autonomia municipal e as prerrogativas a cargo
dos municípios. MILARÉ (2011, p. 870) destaca que:
“Essa prerrogativa conferida aos estados encontra apoio no artigo 11 da Lei
65 - XI – previsão, em conformidade com os demais instrumentos territorial, especialmente o zoneamento ecológico-econômico e o zoneamento costeiro, de: a) zonas favoráveis para a localização de unidades de tratamento de resíduos sólidos ou de disposição final de rejeitos; b) áreas degradadas em razão de disposição inadequada de resíduos sólidos u rejeitos a serem objeto de recuperação ambiental.
36
e visa a apoiar e priorizar as iniciativas do Município de soluções
consorciadas ou compartilhadas entre dois ou mais Municípios. A adoção
desse modelo envolvendo mais de um município , não só aproveita as
sinergias como propicia uma maior eficiência e menor custo dos serviços a
cargo dos municípios que, em sua maioria não tem recursos suficientes
para arcar com os gastos necessários para uma boa gestão dos resíduos.”
6.3 GOVERNOS MUNICIPAIS E DISTRITO FEDERAL
Como já citado anteriormente não há hierarquia entre os Planos Nacional,
Estadual e Municipal, vige o princípio da cooperação. Entretanto a Lei estabelece
que para a obtenção preferencial de recursos Federais os Planos Municipais
deverão contemplar soluções compartilhadas intermunicipais ou a inserção nos
planos Microrregionais além da implantação da coleta seletiva com a participação de
cooperativas ou outras formas de associação dos catadores, numa nítida indução à
ação conjunta e solução voltada ao aspecto social que permeiam toda a lei.
Dada a necessidade de experiência técnica mais avançada para
tratamento de certos tipos de tratamento de resíduos e a necessidade de grandes
volumes de recursos financeiros, a União e os Estados precisam auxiliar
financeiramente os Municípios.
A previsão de conteúdo mínimo está estabelecida no artigo 19 da Lei,
despontando, desde logo o caráter de detalhamento maior do que o Plano Estadual,
sendo mais acentuadas as características operacionais e a ausência de proposição
de cenários, conforme ARAÚJO e JURAS, 2011, p. 107:
Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo:I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território, contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e disposição final adotadas;II - identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente
adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que trata o § 1o do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental, se houver;III - identificação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais;IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33, observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS;
37
V - procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007;VI - indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;VII - regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais disposições pertinentes da legislação federal e estadual;VIII - definição das responsabilidades quanto à sua implementação e operacionalização, incluídas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder público;IX - programas e ações de capacitação técnica voltados para sua implementação e operacionalização;X - programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos;XI - programas e ações para a participação dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, se houver;XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos;XIII - sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei nº 11.445, de 2007;XIV - metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente adequada;XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder público local na coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no art. 33, e de outras ações relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito local, da implementação e operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20 e dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33;XVII - ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de monitoramento;XVIII - identificação dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras;XIX - periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente o período de vigência do plano plurianual municipal.
Podemos classificar os requisitos em função de sua finalidade a saber:
–Diagnostico66, onde destacamos o Inciso IV que identificará os resíduos
sólidos e os geradores sujeitos ao plano de gerenciamento ou de logística reversa e
VI que determinará a integração com o Plano de Saneamento Básico;
–Normativo67, que descreverá a forma de participação do Município na
coleta seletiva e na logística reversa;
66 Incisos I, II, III, IV VI e XVIII67 Incisos VII, XV e XVI
38
–Social68 que tratam da capacitação técnica, da educação ambiental e da
interação com as cooperativas além da geração de emprego e renda.
–Operacional69, com destaque para a sincronia de ações com o Programa
de Saneamento Básico, da definição das responsabilidades de gerenciamento da
operação dos aterros e da política urbana e da necessidade de reavaliação periódica
do plano.
6.3.1 Coleta Seletiva
A Coleta Seletiva deve integrar todos os planos de resíduos sólidos, mas
no Municipal tem caráter Normativo e Operacional uma vez que é o Município o
responsável pela política de limpeza urbana e controle dos resíduos, e constitui
instrumento essencial para se atingir a meta de disposição final ambientalmente
adequada pois consiste em um verdadeiro filtro.
MILARÉ (2011, p.877) destaca que,
“Por meio da coleta seletiva é possível dar destinação final adequada aos resíduos sólidos, possibilitando não só a reciclagem, mas também eventual reutilização, recuperação e aproveitamento energético, ou até mesmo a sua destinação para a compostagem. Além disso, permite a identificação dos resíduos sólidos não passíveis de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis e, bem assim, a disposição final desses rejeitos em aterros.”
É inafastável a ideia de que a coleta seletiva é um dos instrumentos para
a realização do Princípio da Ecoeficiência pois abrange três, dos “cinco erres”70
necessários. Também será determinante para a erradicação dos lixões no prazo de 4
anos71.
A expressão é conceituada no artigo 3º “ V - coleta seletiva: coleta de resíduos
sólidos previamente segregados conforme sua constituição ou composição;” Assim basicamente
deve contemplar a obrigação de separação dos resíduos secos dos úmidos
possibilitando a disponibilização adequada para a limpeza pública de modo a facilitar
a remessa para reciclagem ou compostagem.
6.3.2 Educação Ambiental
68 Incisos IX, X, XI e XII69 Incisos V, XII, XIII e XIX70 “5 erres“ : repensar, reduzir, reutilizar, reciclar e responsabilizar, citando RIBEIRO E MORELI
(2009)
71 Até agosto/2014 ou seja, quatro anos após a publicação da Lei do PNRS em 05 de agosto de 2010.
39
Com viés aparentemente social, conforme classificado acima por influir
inclusive no treinamento, a educação perpassa todas a atividades. No tocante à
questão dos resíduos sólidos salta aos olhos que sem a colaboração da população a
limpeza pública a destinação dos resíduos sólidos não terá níveis de eficiência
satisfatórios.
“Tem como objetivo o aprimoramento do conhecimento, dos valores, do comportamento e
do estilo de vida relacionados com a gestão e o gerenciamento ambientalmente adequados dos
resíduos sólidos”72.
Para se ter uma ideia da necessidade e da importância da coleta seletiva
e da educação voltada a esse objetivo, segundo dados da Pesquisa Nacional de
Saneamento Básico (PNSB) de 2008 menos de mil municípios, dos mais de cinco
mil brasileiros, contavam com programas de coleta seletiva obtendo como resultado
a retirada de apenas 3% dos resíduos recicláveis quando o potencial estimado é de
31,90%, segundo a versão preliminar do Plano Nacional de Resíduos.73
Inobstante a importância para a reciclagem, a Educação Ambiental deve
ser muito mais abrangente conforme PHILIP JR (2012, p. 239) “Na verdade
considerando que nem todos os resíduos gerados pela população são recicláveis … fica claro que a
única forma de ter sucesso na gestão sustentável da produção, do consumo e dos resíduos é reduzir
ao mínimo a geração, aumentar ao máximo a reutilização e a reciclagem e promover a disposição
final e o tratamento ambientalmente adequado dos rejeitos” e segue “Portanto a reciclagem deve
ser das últimas soluções para se pôr em prática quando já estiverem esgotadas as possibilidades de
redução e de reutilização”. Posiciona-se no sentido de que o foco das atividades
educacionais deve levar em conta todo ciclo de vida dos produtos e não apenas a
parte pós-consumo.
6.4 GERADORES DE RESÍDUOS
6.4.1 Plano de Gerenciamento de Resíduos
A Plano de Gerenciamento de Resíduos é a principal obrigação dos
geradores não domiciliares ou equiparados.
A responsabilidade dos geradores domiciliares ou equiparados, como já
comentado, será norteada pela educação ambiental que detiverem, uma vez que a
não geração, pela escolha de consumo que menor nível de resíduos produzir, e pela
obrigação de disponibilizar adequadamente para coleta pela limpeza pública, ou de
72 Artigo 77 Decreto 7404/2010.73 CRESPO e COSTA in PHILIPP 2012, p. 299
40
devolução das embalagens se o produto for sujeito a logística reversa, será
determinante para o cumprimento da norma, embora possam sofrer sanções
administrativas e até penais conforme a extensão do dano que causarem.
Quanto aos demais estão sujeitos explicitamente na Lei 12.305/10 -
PNRS.74 como obrigados, independentemente da existência do Plano Municipal de
Gestão, a produzirem o Plano os geradores de resíduos dos serviços públicos de
saneamento básico; de resíduos industriais; de resíduos de saúde pública e de
resíduos de mineração; Os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços
que gerem resíduos perigosos, que, por sua natureza, composição ou volume, não
sejam equiparados aos resíduos domiciliares no Plano Municipal de Resíduos
Sólidos; As empresas de construção civil de acordo com as normas do SISNAMA;
Os que gerem resíduos de transportes originários de portos, aeroportos, terminais
alfandegários rodoviários e ferroviários e passagem de fronteira e as empresas de
transportes, com critérios mais rígidos para as de resíduos perigosos e as atividades
agrosilvopastoris se exigido por outros órgãos do SISNAMA.
ARAÚJO e JURAS ( 2011, p. 116), comparando o texto do projeto original,
constataram que foi retirada da Lei a obrigação para as pessoas jurídicas que
tenham em sua finalidade social a atuação no tratamento ou em qualquer outra
etapa do gerenciamento de resíduos sólidos. Asseveram que na maior parte a Lei
12.305/10 - PNRS. somente organizou as regras que já existiam, uma vez que várias
resoluções emitidas pelo CONAMA já estabeleciam essa exigência, porém sem a
força de lei, o que muitas vezes era questionado.
Deve obedecer ao seguinte conteúdo mínimo75: a descrição do
empreendimento ou atividade e o diagnóstico dos resíduos sólidos gerados ou
administrados, contendo a origem, o volume e a caracterização dos resíduos,
incluindo os passivos ambientais a eles relacionados. Observadas as demais
normas pertinentes e do Plano Municipal ou de Gestão Integrada, se existente, a:
identificação dos responsáveis a cada etapa do gerenciamento dos resíduos;
definição dos procedimentos operacionais relativos às etapas do gerenciamento de
resíduos sólidos sob responsabilidade do gerador, identificação das soluções
consorciadas ou compartilhadas com outros geradores; ações preventivas e
corretivas a serem executadas em situação de gerenciamento incorreto ou 74 Artigo 20 da Lei.75 Artigo 21 da Lei.
41
acidentes; metas e procedimentos relacionados à minimização da geração de
resíduos sólidos, a reutilização e reciclagem, observadas a legislação pertinente; a
descrição das ações relativas a responsabilidade compartilhadas dos produtos, se
houver; medidas saneadoras dos passivos e a revisão no prazo de vigência da
licença ambiental.
Em respeito à Lei Complementar 123, que estabelece tratamento
diferenciado para as micro e pequenas empresas, estas estão dispensadas do plano
de gerenciamento desde que não gerem resíduos perigosos.
O Plano é parte obrigatória do pedido de licenciamento ambiental
conforme disposto no artigo 24 da Lei 12.305/10 - PNRS.
Cabe destaque a possibilidade prevista o Artigo 55 do Decreto 7404/2010:
Art. 55. Os empreendimentos sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos localizados em um mesmo condomínio, Município, microrregião, região metropolitana ou aglomeração urbana, que exerçam atividades características de um mesmo setor produtivo e que possuam mecanismos formalizados de governança coletiva ou de cooperação em atividades de interesse comum, poderão optar pela apresentação do referido plano de forma coletiva e integrada.Parágrafo único. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos apresentado na forma do caput deverá conter a indicação individualizada das atividades e dos resíduos sólidos gerados, bem como as ações e responsabilidades atribuídas a cada um dos geradores.
Nesse sentido exemplifica com extrema clareza as vantagens do ganho
de escala, KUDRJAWZEW76:
“Este artigo vem fomentar a reutilização e a reciclagem dos resíduos, o aumento da escala de determinado resíduo viabiliza sua reutilização ou reciclagem. Por exemplo a geração de 10 t/mês de escória metalúrgica é um problema, já a geração de 1.000t/mês viabiliza sua reutilização na pavimentação, na preparação de bases e outras aplicações na construção civil; da mesma forma a geração de 1/t mês de garrafas PET é um problema, já a geração de 100 t/mês viabiliza o fornecimento para a indústria de reciclagem... Quanto mais bem separados e identificados os resíduos, maiores são as chances de reutilização e reciclagem”.
MACHADO (2011, p. 658) considera importantes os tópicos relativos à
indicação dos responsáveis a cada etapa do gerenciamento e a definição dos
procedimentos operacionais sob a responsabilidade do gerador, além das medidas
saneadoras que devem ser apresentadas no caso de passivo ambiental, consistindo
76 KUDRJAWZEW, Vladimir, “ Planos de Gerenciamento, in PHILIP, 2011, P. 443.
42
na responsabilidade técnica por toda a elaboração, operacionalização, e
monitoramento das etapas, não afastando a responsabilidade das pessoas jurídicas
e de seus representantes caso as infrações sejam cometidas por suas ordens,
porém não exclui a das pessoas físicas coautoras ou copartícipes do mesmo fato
(art. 3º caput e § único da Lei 9605/98).
Relativamente às medidas saneadoras e ao passivo ambiental destacam-
se os procedimentos da Responsabilidade pelo Ciclo de Vida do Produto, a Logística
Reversa e os Acordos Setoriais a seguir tratados.
6.4.2 Responsabilidade pelo Ciclo de Vida do Produto
Diferentemente da Responsabilidade Compartilhada “latu sensu”
insculpido originalmente no Artigo 225 da Constituição como sendo o dever legal em
preservar e defender o meio ambiente por todos e em todas as atividades
desenvolvidas, ou seja, pelo Poder Público e pela Coletividade, inseridos aí as
atividades do poder público e das pessoas físicas e jurídicas, a responsabilidade
pelo ciclo de vida do produto deve ser analisada de modo “stricto sensu”
determinado pela Lei 12.305/10 - PNRS, ou seja, no âmbito das pessoas jurídicas
geradoras de resíduos sólidos, aplicando-se efetivamente aos fabricantes, os
importadores, os distribuidores e aos comerciantes de forma geral e
subsidiariamente aos consumidores.
É nesse ponto, objetivamente, que a Lei 12.305/10 - PNRS mais se
aproxima do princípio da Ecoeficiência (correlação constatada neste trabalho) uma
vez que como seus objetivos77, embora genéricos estabelece a obrigação de: I -
compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de gestão
empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias sustentáveis; II
- promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a sua cadeia produtiva ou
para outras cadeias produtivas; III - reduzir a geração de resíduos sólidos, o desperdício de materiais,
a poluição e os danos ambientais; IV - incentivar a utilização de insumos de menor agressividade ao
meio ambiente e de maior sustentabilidade; V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produção
e o consumo de produtos derivados de materiais reciclados e recicláveis; VI - propiciar que as
atividades produtivas alcancem eficiência e sustentabilidade; VII - incentivar as boas práticas de
responsabilidade socioambiental.
Não é outro o sentido do Princípio da Ecoeficiência definido no artigo 6º
da Lei 12.305/10 - PNRS.:
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a
77 Artigo 30, § único da Lei 12.305/10 - PNRS.
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preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
Daí decorrem as responsabilidades a eles atribuídas no Artigo 32 da Lei
12.305/10 - PNRS.: I - investimento no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no
mercado de produtos: a) que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à reciclagem
ou a outra forma de destinação ambientalmente adequada; b) cuja fabricação e uso gerem a menor
quantidade de resíduos sólidos possível; II - divulgação de informações relativas às formas de evitar,
reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos; III - recolhimento dos
produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua subsequente destinação final
ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de sistema de logística reversa na forma do
art. 33; IV - compromisso de, quando firmados acordos ou termos de compromisso com o Município,
participar das ações previstas no plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, no caso de
produtos ainda não inclusos no sistema de logística reversa.
MACHADO (2011, p. 646) comentando os incisos do artigo 32 da Lei
12.305/10 - PNRS destaca que a lei não quantifica esses investimentos, entretanto
que não se provando esses dois tipos de investimentos não poderá a autoridade
administrativa autorizar sua produção ou deverá cancelá-la no caso de revisão
administrativa. Concernente ao inciso III constata a inexatidão na obrigação no
sentido de que esta não estabelece a obrigação de somente recebê-lo ou
conjuntamente ir buscá-los e recolher os produtos.
Essa dúvida é esclarecida na análise da logística reversa e na
possibilidade de acordos setoriais.
6.4.3 Logística Reversa
A continua migração da população das áreas rurais para as áreas urbanas
e o crescente desenvolvimento econômico acabaram por proporcionar avanços
extraordinários na produção de bens de consumo imediato e bens de consumo
duráveis. A durabilidade pode ser apurada por meio do desgaste natural ou termo da
vida útil do bem ou pela sua obsolescência técnica ou até mesmo social ante a
massacradora mídia consumista. Disseminou-se a falsa e simplista ideia de que
quanto mais se consome melhor é a qualidade de vida.
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Esse crescimento extraordinário trouxe em seu bojo a geração
desenfreada de resíduos pós-consumo e de passivos ambientais cujo ônus vinha
sendo arcado pela coletividade como um todo (presente e futura). “O contrassenso
está no fato de que os prejuízos são socializados, enquanto os benefícios são
auferidos exatamente por quem dá origem aos custos ambientais externos, ou seja,
pelos responsáveis pela introdução no mercado de produtos cujo consumo resultará
na geração de resíduos especiais pós-consumo”, destaca Danielle de Andrade
Moreira78
A tentativa de dessocializar o custo desse passivo ambiental na legislação
brasileira vem desde a edição da lei 6938/81 que instituiu a Política Nacional do
Meio Ambiente que em seu artigo 4º já tratava do Princípio do Poluidor-Pagador,
visto neste trabalho.
O conceito legal de logística reversa consta no Artigo 3º, inciso XII da Lei
12.305/10 - PNRS.:
XII - logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada;
A Lei 12.305/10 - PNRS veio consolidar a exigência de se estabelecer a
logística reversa de produtos que já constavam em Instruções CONAMA como pilhas
e baterias, pneus, óleos lubrificantes e agrotóxicos tratado em lei especial. Quanto a
lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista e produtos
eletrodomésticos o CONAMA já vinha patrocinando estudos, ficando então a
novidade por conta de outros produtos cuja embalagens após o consumo constitua-
se em resíduo perigoso. Conclui ARAÚJO e JURAS (2011, p. 139) que a inclusão em
dispositivo legal das matérias tratadas em Resoluções lhe impõe a obrigatoriedade
legal, antes passível de ser discutida. O estabelecimento da obrigatoriedade da
logística reversa para outros produtos fica na pendência de Decreto do Poder
Executivo após consulta pública regulamentada na forma do artigo 30 do Decreto
7404/2010.
Merece destaque a Lei 12.493/99 do Estado do Paraná que já estabelecia
em seus artigos 11 e 12 a logística reversa para pneus usados e agrotóxicos
78 - O Princípio do Poluidor Pagador aplicado à responsabilidade ambiental pós-consumo, in BECHARA, 2012, P. 188
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impróprios para utilização bem como das embalagens vazias 79. No mesmo sentido a
Lei 13509/2010 80 inovou com relação a embalagens de tinta e aparelhos
eletrônicos.
Rol de ações exemplificativas para implantação da logística reversa
consistem em i) implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens
usados; ii) disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis e iii)
atuar em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores
de materiais reutilizáveis e recicláveis, quando forem obrigados por acordo setorial81
Consoante o espírito da responsabilidade compartilhada “latu sensu” o
Poder Público poderá participar das ações de logística reversa quando o particular
não dispuser de capacidade para estruturar-se, entretanto o mesmo deverá arcar
com os custos na forma previamente acordada, em observância ao Princípio do
Poluidor-Pagador.
6.4.4 Acordos Setoriais e Termos de Compromisso
O conceito de Acordo Setorial encontra-se no Artigo 3º da Lei 12.305/10 -
PNRS.: I - acordo setorial: ato de natureza contratual firmado entre o poder público e fabricantes,
importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantação da responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida do produto;
De forma subliminar o § 1º do Artigo 33 da Lei 12.305/10 - PNRS induz ao
raciocínio que os Acordos Setoriais devem ser estabelecidos prioritariamente com os
setores de embalagens plásticas, metálicas e de vidro, e aos demais produtos e
embalagens considerando o grau e extensão do impacto à saúde pública e ao meio
ambiente dos resíduos gerados.
79 - Art. 11. 6 As empresas fabricantes e/ou importadoras de pneus são responsáveis pela coleta e reciclagem dos produtos inservíveis, obedecidas as condições e critérios estabelecidos pelo Instituto Ambiental do Paraná – IAP.Art. 12. As empresas produtoras e/ou comercializadoras de agrotóxicos, seus componentes e afins, em todo o território do Estado do Paraná, são responsáveis pelo estabelecimento de mecanismos de coleta e recebimento e pela destinação das embalagens vazias dos produtos por elas fabricados e/ou comercializados, bem como pelos produtos apreendidos pela ação fiscalizatória e pelos tomados impróprios para utilização, obedecidas as condições e critérios estabelecidos pelo Instituto Ambiental do Paraná - IAP.80 - Art. 3º Para efeito desta lei, consideram-se como resíduos especiais toda e qualquer substância e produto descartado após qualquer tempo de uso, independente de sua validade, com potencial poluidor, de contaminação ao meio ambiente, que contenham substâncias de caráter contaminante ou que prejudiquem a correta disposição dos resíduos com características domiciliares, abaixo relacionados. I – pneumáticos; II - pilhas e baterias; III – lâmpadas; IV - embalagens de tintas, solventes e óleos lubrificantes ; V - equipamentos e componentes eletroeletrônicos.81 Artigo 33, § 3º da Lei 12.305/10 - PNRS.
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Para contextualizar o problema das embalagens vale a pena recorrer a
trecho estatístico elaborado por Titan Silva e Suely M.V.G de Araújo82, onde indicam
que as embalagens plásticas são responsáveis por 17% da massa de resíduos
sólidos urbano brasileiro, que corresponde a 280 mil toneladas dia, sendo as
grandes vilãs do meio ambiente, representando ao mesmo tempo praticidade e
barateamento dos produtos. Comparando-se com o consumo do Japão, o Brasil
consome onze quilos por habitante/ano ao passo que aquele consome setenta
quilos. Esse “vazio” tem sido buscado pela indústria brasileira que prefere substituir
o uso de embalagens de vidro retornável estimado em um estoque de cinco bilhões
de unidades com vida útil de até sete anos e um período de reutilização de até
quatro vezes, pelas de plástico, descartáveis.
“ Ocorre que essa mudança nas embalagens usadas pela indústria mascara
uma transferência de passivo ambiental, pois, ao não ter mais o custo de
logística reversa que envolve a coleta, a esterilização, o armazenamento e o
tratamento dos resíduos provenientes da lavagem dos cascos transferia
esse custo para o poder público e a sociedade na forma de lixo reciclável.'
Ao final reconhecem os Autores que “É certo que a lei 12.305/10 tem papel
fundamental na mudança desse paradigma industrial.”
A solução porém não é nova. Vários Autores, dentre eles LIMA e
ARAÚJO83, destacam a decisão do Desembargador Ivan Bortoletto, em 05/08/2002
(quase dez anos antes da entrada em vigor da Lei 12.305/10 - PNRS), com base na
Lei 12.493/99-PR já citada, condenou a empresa de refrigerantes IMPERIAL a
obrigação de fazer, consubstanciada na “adoção de providências em relação à destinação
final e ambientalmente adequada das embalagens plásticas de seus produtos, e destinação de parte
dos seus gastos com publicidade em educação ambiental ...”
82 - Política Nacional dos Resíduos Sólidos, in THEODORO, 2011, p. 20383 - Política Nacional dos Resíduos Sólidos, in THEODORO, 2011,p. 208
47
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir da evolução dos modelos econômicos da fase de simples
crescimento, passando pelo desenvolvimento e hodiernamente pelo conceito de
desenvolvimento sustentável pode-se perceber a preocupação das sociedades com
a questão ambiental.
No Brasil antes mesmo da questão ambiental passar a integrar a
Constituição Federal de 1988 com um Capítulo próprio, o marco para essa
passagem foi a Lei 6938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente -
PNUMA, editada quando o País ainda estava sofrendo das agruras de um regime
autoritário que visava o crescimento a qualquer custo, prevendo princípios, objetivos
e mecanismos que viriam a se tornar fundamentais para a proteção ambiental e para
as regulações posteriores acerca de temas específicos como saneamento básico,
recursos hídricos, florestas, clima, agrotóxicos, responsabilização penal por danos
ao meio ambiente, educação ambiental, culminando com a Política Nacional de
Resíduos Sólidos estudada neste trabalho.
As questões relativas ao meio ambiente não são isoladas, sua análise
deve levar em conta a transversalidade das normas para uma proteção o mais
completa possível sem deixar de lado a necessidade de sobrevivência digna do
homem.
Nesse contexto também os Princípios de Direito Ambiental, como
formadores do alicerce normativo também são complementares não sendo possível
a análise de qualquer deles isoladamente, também das regras deles resultantes.
Assim pudemos constatar que a lei da Lei 12.305/10 - PNRS, como regra
derivada de todos os Princípios Ambientais, representa a corporificação das
obrigações e dos instrumentos e meios para que possa ser realizado o ideal
apresentado no Princípio da Ecoeficiência.
Sob os fundamentos da teoria dos “5 R's” a lei traz mecanismos
tendentes a:
Repensar o modo de produção e de consumo de forma a minimizar a
geração de resíduos durante a produção e pós-consumo;
Reduzir a utilização de recursos naturais virgens e de embalagens
descartáveis;
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Reutilizar produzindo e priorizando a utilização de embalagens retornáveis
e duráveis;
Reciclar fazendo retornar ao ciclo produtivo os resíduos pós-consumo
Responsabilizar que pode ser analisado sob várias óticas ou seja, o
Educacional, o Preventivo, o Reparatório e o Punitivo.
Também não deixou de contemplar a realidade socioeconômica nacional
ao elevar a patamares de absoluta importância os brasileiros que vivem da “catação
de materiais recicláveis”, prevendo mecanismos de proteção e de valorização dessa
classe.
Estabeleceu a responsabilidade compartilhada pela solução do problema
definindo as obrigações atinentes a cada um dos atores e os mecanismos a serem
por eles implementados.
Reafirmamos nosso entendimento de que somente o normativo é pouco
para a concretude da solução. É necessário o efetivo comprometimento do Poder
Público, das Empresas e de toda a sociedade civil que, de resto, pagarão caro pelo
descaso com a questão ambiental. Ainda, destacamos como componente essencial
a Educação Ambiental e a mudança de estratégia, da punição dos que degradam o
meio ambiente para a premiação dos que protegem ou se beneficiam de um
ambiente sem degradação, substituindo-se gradativamente figura do poluidor-
pagador pela do protetor-recebedor.
Por sim concluímos que a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS,
instituída pela Lei 12.305/81 é o instrumento, por excelência, para a realização do
Princípio da Ecoeficiência uma vez que contempla todas as fazes de vida dos
produtos ou seja, “do berço ao túmulo”.
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TABELA 1
METAS DE REDUÇÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS RECICLÁVEIS SECOS
DISPOSTOS EM ATERROS84
84 Fonte: Plano Nacional de Resíduos Sólidos (2012) – Versão preliminar para consulta, p. 89
50
TABELA 2
METAS PARA INCLUSÃO DE CATADORES EM ASSOCIAÇÕES85
85 Fonte: Plano Nacional de Resíduos Sólidos (2012) – Versão preliminar para consulta, p. 90
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ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios - da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.
BECHARA, Érika. Coordenadora. Aspectos Relevantes da Política Nacional de Resíduos Sólidos. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
BOFF, Leonardo. O Impossível Pacto entre o Lobo e o Cordeiro. Disponível em: http://leonardoboff.wordpress.com/2012/07/09/o-impossivel-pacto-entre-o-lobo-e-o-cordeiro/
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
FURLAN, Anderson. FRACALOSSI, William. Direito Ambiental. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010.
HELU, Wilson Venturelli; MATTAR, Eudes de Oliveira. Aspectos da Política Ambiental Integrada. 1. ed. São Paulo: Letras Jurídicas, 2009.
PHILIPPI JR, Arlindo. Coordenador. Politica Nacional, gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. 1. ed. São Paulo: Manole. 2012.
LEMOS, Patricia Faga Iglecias. Resíduos Sólidos e Responsabilidade Civil Pós Consumo. 2. ed. São Paulo: RT, 2012.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente – Gestão Ambiental em Foco. 7. ed. São Paulo: RT, 2011.
NÁDER, Paulo. Introdução do Estudo do Direito, 30. ed. Rio de Janeiro: Forense. 2008.
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THEODORO, Suzi Huff. Os 30 anos da Política Nacional do Meio Ambiente. 1. ed. Rio de Janeiro: Garamons, 2011