PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PUC-SP

Anne Jacqueline Soares de Sales

O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA DE

INCLUSÃO SOCIAL E EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO

CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

Mestrado em Direito Previdenciário

SÃO PAULO

2010

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO

PUC-SP

Anne Jacqueline Soares de Sales

O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA DE

INCLUSÃO SOCIAL E EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO

CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

Mestrado em Direito Previdenciário

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Direito Previdenciário, sob a orientação do Prof., Doutor Luiz Alberto David Araújo.

SÃO PAULO

2010

ERRATA

FLS LINHA ONDE SE LÊ LEIA-SE

43 14 “Sendo as prestações consideradas ...”

“Considerando-se ser as prestações ...“

51 14 “... medicamentos a braço de custo ...”

“ ... medicamentos a baixo custo ...”

52 1 “Para gerenciar mais bem ...” “Para gerenciar melhor ...”

“Sendo o Brasil ...”

68 21 “A expressão “dignidade”, mencionada nesse importante documento, ...”

“A expressão ‘dignidade’, mencionada naquele importante documento, ...”

69 17 “... faz com que o homem diferencie-se ...”

“... faz com o homem se diferencie ...”

70 2 “... da sociedade familiar mas ...”

“... da sociedade familiar, mas ...”

70 7 “... sociedades temporais, ela ...”

“... sociedades temporais: ela ...”

90 2 Lei Orgânica da Previdência Social ...”

“... Lei Orgânica da Assistência Social ... “

Banca Examinadora

________________________________________

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________________________________________

O pacto social estabelece entre os cidadãos uma tal igualdade que todos se comprometem nas mesmas condições e todos devem gozar idênticos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo o ato de soberania, que o mesmo é dizer, todo ato autêntico da vontade geral, obriga ou confere direitos igualmente a todos os cidadãos, de forma que o soberano conhece apenas o corpo da nação e não distingue nenhum dos que a compõem. Que é então, propriamente, um ato de soberania? Não é uma convenção entre um superior e um subordinado, mas sim uma convenção do corpo com cada um de seus membros: convenção legítima, porque tem como base o contrato social; eqüitativa, porque é comum a todos; útil, porque não pode ter outro objetivo que não seja o bem comum, e sólida, porque tem por garantia a força pública e o poder supremo.

Jean-Jacques Rousseau, O Contrato Social

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, pela vida e pelas oportunidades que colocou em meu

caminho, nunca me faltando nos momentos mais difíceis.

A todos os meus familiares, pelo apoio incondicional que fortaleceu meu

espírito e me impulsionou em direção às minhas conquistas.

Aos meus professores, em especial ao meu orientador, Professor Luiz Alberto

David Araujo, pelos valiosos esclarecimentos que me levaram ao caminho certo.

A todos os meus amigos, pois sem eles certamente tudo seria mais difícil, já

que eles me impulsionaram em direção à minha meta.

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo geral analisar o Benefício de Prestação Continuada (BPC), programa temporário de transferência de renda, no valor mensal de 01 (um) salário mínimo, para idosos de 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e pessoas com deficiência incapacitante para o trabalho e a vida independente, cuja renda per capita familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo. Para tanto, busca conhecer o modo pelo qual este benefício promove a inclusão social das pessoas menos favorecidas, tendo em vista este ser muitas vezes a única renda do indivíduo e de toda sua família. Diante disso, procura-se verificar se esse benefício atinge seus principais objetivos, quais sejam: construir a cidadania, resguardar direitos sociais mínimos de uma parcela considerável da população brasileira – que, de outra forma, não poderia subsistir –, contribuir para que se minimizem as desigualdades sociais, a fim de favorecer a inclusão social dos desassistidos e bem como afirmar o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, consoante o artigo 5º da Constituição Federal. A metodologia segue o modelo de pesquisa explicativa e bibliográfica.

PALAVRAS-CHAVE: Benefício de prestação continuada. Dignidade da pessoa humana. Assistência social.

ABSTRACT

This paper aims at analyzing the Continuous Cash Benefit (BPC) program, temporary income transfer, the monthly value of 01 (one) minimum wage, for older than 65 (sixty five) years or older and disabled people disabling for work and independent living, whose family income is less than ¼ of the minimum wage. To that end, seeks to know the way in which this benefit promotes social inclusion of disadvantaged people in order this is often the only income of the individual and his entire family. Therefore, we seek to determine whether this benefit reaches its main objectives, namely: to build citizenship, minimum social rights protect a sizable portion of the population - that otherwise could not exist - that contribute to minimize social inequalities, to promote the social inclusion of underprivileged and as well as affirming the fundamental principle of human dignity, according to Article 5 of the Federal Constitution. The methodology follows the model of research and explanatory literature.

KEY WORDS: Continuous benefits. Human dignity. Social assistance.

LISTA DE ABREVIATURAS

BPC - Benefício de Prestação Continuada

CEME - Central de Medicamentos

CLPS - Consolidação da Legislação de Previdência Social

CLT - Consolidação das Leis do Trabalho

CNS - Conselho Nacional de Saúde

CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira

DATAPREV - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social

FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social

FUNABEM - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor

FUNAC - Fundo Nacional de Ação Comunitária

FUNRURAL - Fundo de Assistência do Trabalhador Rural

IAPB - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários

IAPC - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários

IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários

IAPM - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos

IAPSE - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Servidores do Estado

IAPTEC - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e

Cargas

INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social

INPS - Instituto Nacional de Previdência Social

INSS - Instituto Nacional do Seguro Social

IPASE - Instituto de Previdência a Assistência dos Servidores dos Estados

LBA - Legião Brasileira de Assistência

LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social

LOPS - Lei Orgânica da Previdência Social

MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social

MTIC - Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio

MTPS - Ministério do Trabalho e Previdência Social

ONG - Organização não Governamental

ONU - Organização das Nações Unidas

RBPS - Regulamento de Benefícios da Previdência Social

ROCSS - Regulamento de Organização e Custeio da Seguridade Social

SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social

SSR - Serviço Social Rural

SUS - Sistema Único de Saúde

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 11

CAPÍTULO I: A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL E NO MUNDO ..................... 13

1.1 Breve análise histórica da Seguridade Social ............................................... 13

1.2 Considerações sobre a Seguridade Social brasileira ................................... 18

1.3 A Assistência Social no Atual Cenário Brasileiro .......................................... 35

1.3.1 Conceito de Assistência Social ........................................................................ 35

1.3.2 Beneficiários da Assistência Social .................................................................. 39

1.3.3 Natureza Jurídica da Assistência Social .......................................................... 40

1.3.4 Cenário Atual ................................................................................................... 44

1.3.5 Benefício de Prestação Continuada ................................................................ 48

CAPÍTULO II: A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 198852

2.1 Seguridade Social: Conceito ............................................................................ 55

2.2 Direitos protegidos pela Seguridade Social ................................................... 57

2.2.1 Saúde .............................................................................................................. 57

2.2.2 A Assistência Social como Política de Seguridade Social ............................... 59

2.2.3 Previdência Social ........................................................................................... 60

2.3 Seguridade como Direito Fundamental ........................................................... 62

2.4 Custeio da Seguridade Social .......................................................................... 64

CAPÍTULO III: O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA

HUMANA .................................................................................................................. 66

3.1 Conceito de Dignidade ...................................................................................... 66

3.2 Interpretação Constitucional ............................................................................ 73

CAPÍTULO IV – O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA

DE INCLUSÃO SOCIAL E DE EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL

DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA ................................................................. 77

CONCLUSÃO ........................................................................................................... 90

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 97

A N E X O S ............................................................................................................ 100

INTRODUÇÃO

Todas as pessoas são iguais perante a lei. No entanto, na prática, observa-

se que uma pequena parcela da população detém grande parte da riqueza, enquanto

a maioria nem sequer tem acesso às mínimas condições de sobrevivência. Tal

situação – que é bastante visível na sociedade brasileira – desperta, nos indivíduos,

angústia, revolta e desejo de agir de forma desesperada e condenável. Isso redunda

no crescimento dos índices de criminalidade e, por consequência, na dificuldade de

se manter a paz social. Esse assunto deve ser debatido pela sociedade e pelo

Estado, que precisam encontrar uma resposta prática e urgente para o problema,

levando em conta os princípios da igualdade, justiça e dignidade da pessoa humana.

Para que seja possível a cada pessoa gozar, em toda a sua plenitude, dos

direitos da cidadania, é essencial que, desde logo, se estenda a todos a proteção das

leis, fazendo-se justiça às pessoas pertencentes aos grupos minoritários da

sociedade. O presente trabalho de pesquisa justifica-se na necessidade de integrar

os diversos segmentos da sociedade em desenvolvimento, como meio de diminuir a

pobreza, a marginalidade e a violência, que aumentam proporcionalmente ao

crescimento da população e à diminuição de oportunidades de trabalho, estudo e

assistência social.

A concepção orgânica concebe que cada indivíduo é responsável pela

função que lhe é destinada pelo sistema. Contrariamente, conforme a concepção

individualista da sociedade, parafraseando Norberto Bobbio (p. 76), o justo é que a

cada indivíduo sejam garantidos os meios que lhe permitam satisfazer as próprias

necessidades e atingir a sua meta, que é a felicidade. Isso porque, segundo essa

perspectiva, o importante é o indivíduo e não a sociedade ou o Estado. Inspirada

nessa visão individualista, segue um trecho da Carta dos Direitos Humanos da ONU,

cujos artigos I e XXV rezam:

Artigo I

Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. São dotadas de razão e consciência e devem agir em relação umas às outras com espírito de fraternidade.

Artigo XXV

12

1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle.

Este trabalho busca analisar as principais questões ligadas à seguridade

social, desde as primeiras ações instituídas, sua evolução no Brasil e em outros

países, sua abrangência, para verificar se as políticas implementadas até o

momento vêm, de fato, apresentando resultados no sentido de promover uma real

diminuição das desigualdades sociais.

Como objetivo geral, visa analisar o Benefício de Prestação Continuada

(BPC), programa temporário de transferência de renda, no valor mensal de 01 (um)

salário mínimo, para idosos de 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e pessoas com

deficiência incapacitante para o trabalho e a vida independente, cuja renda per

capita familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo.

Quanto aos objetivos específicos, pretende: a) conhecer os mecanismos

legais utilizados pelos órgãos da seguridade social com vistas a proceder à inclusão

social das pessoas menos favorecidas, à luz dos preceitos consagrados na

Constituição Federal da República Federativa do Brasil (contempla-se a seguridade

social porque a ela incumbe tratar dos aspectos práticos com vistas ao amparo do

grupo estudado); b) avaliar as medidas de proteção social atuais; c) analisar como a

sociedade brasileira tem evoluído quanto a essa questão, observando a tendência

dos demais países democráticos.

Quanto à metodologia, esta é uma pesquisa explicativa e bibliográfica, cujos

propósitos estão acima enumerados e que, portanto, para sua consecução, baseia-

se em pesquisa bibliográfica assim como em leituras de folhetos e consultas a sites

na Internet especializados sobre o assunto. Tais fontes constituem o referencial

teórico do trabalho.

13

CAPÍTULO I: A SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL E NO MUNDO

1.1 Breve análise histórica da Seguridade Social

A necessidade de proteger-se contra a ocorrência de eventos causadores

da degradação humana sempre esteve no centro das preocupações do homem. Não

por acaso, a origem da seguridade social decorre daí, uma vez que o nascimento

dos primeiros sistemas protetivos – ainda que rudimentares – remonta à origem da

própria humanidade.

Sempre se considerou que o surgimento da seguridade social estivesse

relacionado à concretização da idéia de solidariedade, de amor ao próximo e de

empatia para com o sofrimento dos homens enquanto irmãos. Por outro lado, a

proteção contra riscos está ligada ao próprio instinto de sobrevivência humano.

Visando a resolver os problemas acarretados em épocas de crise, miséria e

doença, as sociedades passaram, ao longo do tempo, a elaborar esquemas que

possibilitassem acumular uma base de recursos para serem usados no futuro.1

Celso Barroso Leite2, ao rememorar Bertrand Russel, assevera que:

[...] quando um homem primitivo, nas brumas da pré-história, guardou um naco de carne para o dia seguinte depois de saciar a fome, aí estava nascendo a previdência. É certo que o grande filósofo se referia antes à previdência, simplesmente; mas não é menos verdadeiro que dela para a previdência social foi apenas uma questão de técnica [...].

Apesar de o termo usado ser previdência, a mesma idéia aplica-se à

seguridade social, mormente se considerada esta como o ramo do Direito que cuida

do atendimento das contingências e necessidades dos integrantes de uma

comunidade diante da ocorrência de situações que possam vir a lhes trazer algum

prejuízo, sendo este geralmente de ordem econômica.

1 HORVARTH JÚNIOR, Miguel. Direito Pevidenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2006. 2 LEITE, Celso Barroso. Um século de Previdência Social. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1983.

14

Atualmente, entretanto, tem-se conhecimento de que as primeiras

associações de ajuda mútua originaram-se na Grécia e na Roma antigas, ou ainda

em períodos remotos da história chinesa. A esse respeito, Sérgio Pinto Martins3

certifica que a família romana, por meio do pater familias, tinha o dever de ajudar os

mais necessitados, tendo sido criadas, para este fim, associações que eram

financiadas pelas contribuições de seus membros.

O mesmo autor destaca, ainda, a existência de associações denominadas

confrarias, as quais congregavam pessoas de uma mesma categoria ou profissão

que, mediante o pagamento de taxas anuais, poderiam contar com assistência em

caso de velhice, doença ou pobreza. Tais associações, quando tinham

características religiosas, eram também chamadas de guildas.

Há também registros acerca da existência, desde a Antiguidade, de

algumas iniciativas de proteção social, principalmente aos velhos e inválidos. As

primeiras aposentadorias, do modo como se conhece modernamente, foram

concedidas aos veteranos do exército romano, além de prêmio pelos serviços

prestados, na forma de um pedaço de terra, ou, na sua impossibilidade, uma

determinada renda em dinheiro, que seria usufruída pelo beneficiário até o fim da

sua vida.4

Percebe-se assim que, num primeiro momento, a história da seguridade

social parte do aprimoramento da previdência e da prestação de serviços

assistenciais, sendo a obrigatoriedade da participação no custeio o modo mais

adequado de sua operacionalização, utilizado desde a Idade Média, inclusive na

assistência aos pobres decorrente da obrigação criada por Carlos Magno.5

Outra contribuição importante para a instituição da seguridade social foi a

criação das cooperativas. As mencionadas entidades tiveram sua origem nas obras

assistenciais desenvolvidas pelo industrial Robert Owen, as quais ofereciam

refeição, residência e davam assistências aos doentes e inválidos de sua fábrica.6

3 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. São Paulo: Atlas, 2003. 4 CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Bracha. Curso de direito da seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2001). 5 Corrêia, Curso, cit., p. 2. 6 Corrêia, Curso, cit., p. 2.

15

Posteriormente, com o surgimento do Estado Moderno, nasceu também a

noção de indivíduo como sujeito dotado de direitos. A partir daí, começou-se a

desenvolver sistemas e programas destinados a amparar aqueles que se

encontrassem em situação de penúria e a oportunizar o oferecimento de um quadro

mais amplo de auxílios – além de contemplar os casos de doença e funeral,

alcançava também os de invalidez.

Foi assim que, em 1344, firmou-se o primeiro contrato de seguro marítimo e,

em seguida, surgiu a cobertura de risco contra incêndio. Em 1601, foi editado na

Inglaterra o Poor Relief Act, ou seja, a Lei de Amparo aos Pobres, considerada a

primeira lei sobre assistência social.

A seguridade social emergiu como uma resposta aos anseios por segurança

dos trabalhadores durante o advento da Revolução Industrial, época em que muitos

deles perderam o emprego e não tiveram condições de sobreviver às próprias

expensas. A fim de minimizar tais danos, Napoleão Bonaparte firmou com a Santa

Sé, em 1801, a Concordata, mediante a qual ficava a Igreja Católica responsável

pela defesa dos trabalhadores desamparados e a prestação de serviços de

assistência a eles.

Apesar dessas iniciativas, somente em 1883, na Alemanha, com a

instituição de um seguro-doença obrigatório para os trabalhadores da indústria,

reunindo contribuições do Estado, dos trabalhadores e das empresas – projeto de

autoria do chanceler Otto von Bismarck –, ocorreu a primeira iniciativa sistematizada

e organizada de proteção social e obrigatória, e assegurada pelo Estado, ainda que

destinada a uma pequena parcela de trabalhadores.7

Em decorrência das desigualdades geradas devido à implantação do

sistema capitalista de produção e como consequência do aumento dos movimentos

socialistas, apareceram as primeiras Constituições com viés social. A primeira

Constituição a incluir a previdência social entre seus artigos foi a do México, em

7 NEVES, Ilídio das. Direito da segurança social: princípios fundamentais numa análise prospectiva. Coimbra: Editora Coimbra, 1996.

16

1917, seguida pela Constituição alemã de Weimar, de 1919. A partir daí, e baseado

no modelo bismarkiano, começou a se espalhar pelo mundo a adoção de medidas

protetivas em favor do cidadão comum.

Após a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), foi firmado o Tratado de Paz

de Versalhes (1919), que tornou o seguro social obrigatório em todo o mundo,

ficando excluídos apenas os Estados Unidos. Em 1941, o então presidente dos

Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt e o primeiro-ministro britânico, Winston

Churchill, assinaram a Carta do Atlântico, em que se expressava a preocupação com

a segurança social, no sentido de garantir que todos os homens vivessem “livres do

medo e da necessidade”.8

Apesar de todas essas iniciativas anteriores, somente com o Plano

Beveridge, instituído por Sir William Beveridge em 1942, para cuidar da reconstrução

social inglesa após a destruição causada pela Segunda Guerra Mundial, houve uma

verdadeira evolução no campo da seguridade social, com a preocupação de

atendimento às crianças, aos idosos e mutilados, cuidando-se de doenças e da

cobertura de todas as necessidades do ser humano, desde o nascimento até a

morte. Mas esse plano causou reação negativa nos liberais da época, e somente foi

implementado entre 1944 e 1949, tendo perdido muito do caráter solidário de seu

criador e sendo utilizado para propagar o socialismo.

Posteriormente às importantes reformulações do sistema inglês de

segurança social propostas na Inglaterra por Lord Beveridge (1941/1946), surgiram a

Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948) e o Pacto dos Direitos

Econômicos, Sociais e Culturais (1966).

A Declaração Universal dos Direitos do Homem, proclamada pela

Assembléia Geral da ONU em 1948, seguiu a orientação da Declaração de Direitos

do Povo de Virgínia de 1776 e da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão

de 1789, em que se enfatizava que “todos os homens nascem livres e iguais em

8 Corrêia, Curso, cit., p. 7.

17

dignidade e direitos” e se destacava a prevalência da solidariedade em “[...] agir em

relação uns aos outros com espírito de fraternidade”.

Foram reconhecidos ainda, no documento, os direitos econômicos, sociais e

culturais: direito à segurança social, ao trabalho, ao repouso, ao lazer, à livre

associação a sindicatos e à educação. No tocante à proteção previdenciária, a

Declaração enunciava o direito à segurança em caso de desemprego, doença,

invalidez, viuvez, velhice ou em outros casos: perda dos meios de subsistência por

eventos imprevisíveis bem como assistência à maternidade e à infância.

Mas foi somente por meio da assinatura do Pacto Adicional de São

Salvador, em 1988, que os direitos sociais foram devidamente regulamentados na

América. Seu artigo 9º trata especificamente da previdência social, estabelecendo

que todas as pessoas têm direito à cobertura dos riscos da velhice ou incapacidade

laborativa e à pensão em caso de morte do provedor da família. Também prevê

assistência médica para os trabalhadores e subsídio ou pensão em caso de acidente

do trabalho e licença-maternidade remunerada para a mulher trabalhadora.

Observa-se o surgimento da seguridade social ao longo da história das

civilizações como a concretização da idéia de solidariedade, de amor ao próximo e

empatia para com o sofrimento dos homens enquanto irmãos. A preocupação com a

sua eventual degradação sempre esteve presente na humanidade, pois a indigência

sempre foi considerada um fator de risco para o desenvolvimento de uma sociedade

que deseja conquistar a segurança, a justiça e a paz social.

Destaca-se que a proteção contra riscos está diretamente relacionada ao

próprio instinto de sobrevivência humano. Visando a resolver os problemas

acarretados em épocas de crise, miséria e doença, as sociedades passaram, ao

longo do tempo, a elaborar esquemas que possibilitassem acumular uma base de

recursos para serem usados no futuro. Inicialmente, a idéia surgiu na forma de

beneficência, que deu lugar a outras formas, como assistência pública, socorro

mútuo, seguro social e, modernamente, seguridade social.9

9 JÚNIOR, Miguel Horvath. Direito Previdenciário. 6ª ed. São Paulo: Quartier Latin, 2006.

18

A filosofia da seguridade social parte da premissa do amor ao próximo e

começou pelas ações de filantropia praticadas pela Igreja, por meio de hospedagem,

distribuição de alimentos, criação de órfãos, anciãos, inválidos e doentes. A

assistência social, de outra maneira, é um trabalho desenvolvido por toda a

sociedade, em benefício próprio e, nisso, diferencia-se da seguridade.

O socorro mútuo, por sua vez, inicialmente consistia na formação de grupos

para ajuda recíproca, por meio da arrecadação de contribuições de todos os

associados que partilhassem os mesmos interesses, a fim de conferir empréstimos

aos seus membros que se encontrassem em situação de necessidade.

O seguro social surgiu após a Revolução Industrial e deu origem à figura do

trabalhador assalariado caracterizado por encontrar-se desprotegido quando

exposto aos eventos imprevisíveis ou danosos, tais como acidentes do trabalho,

doença, velhice, invalidez e morte. Entretanto, o seguro social previa proteção

apenas para os segurados e não para seus familiares.

Quanto à seguridade social, trata-se da proteção criada pela sociedade por

meio da prática de uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e

sociais, que podem gerar ameaças à subsistência dos indivíduos e de suas famílias,

em casos de privação da saúde ou emprego. Assim, desenvolveram-se mecanismos

para proteção em casos de enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice

e morte, além de assistência médica e de ajuda financeira às famílias com filhos.

1.2 Considerações sobre a Seguridade Social brasileira

Similarmente ao que ocorreu em outros países, o surgimento da seguridade

social no Brasil percorreu vários passos. Inicialmente, cobria apenas alguns setores

da sociedade e, vagarosamente, foi-se universalizando, passando a contemplar todo

cidadão com as ações compreendidas pelo sistema de seguridade social.

Do ponto de vista dos benefícios, verificou-se o mesmo processo gradativo.

No início, concedia-se apenas pensão por falecimento. Depois, passou-se a oferecer

19

uma ampla variedade de benefícios – aposentadoria em diversas modalidades,

pensões por morte e invalidez e auxílios diversos.

É verdade que, em seu nascedouro, o estabelecimento do sistema de

seguridade social no Brasil confundia-se com a implementação de ações de

natureza tão somente assistencial e/ou previdenciária. E foi com caráter assistencial

que, em 1543, foi fundada a Santa Casa de Misericórdia de Santos, considerada a

primeira ação de seguridade social instituída no país.

Em 1793, foi instituído um plano de proteção aos oficiais da Marinha, o qual

concedia pensão à viúva e aos filhos dependentes.

A Constituição de 1824, em seu art. 179, inciso XXI, por sua vez,

normatizou, pela primeira vez no Brasil, os socorros públicos. Os mencionados

socorros nada mais eram que uma espécie de assistência aos carentes, por meio do

qual a sociedade da época os amparava.

Em 1827, o plano protetivo dos oficiais da marinha, que vigoraria por mais

de cem anos, foi estendido aos oficiais do Exército.

Em 1835, foi aprovada a criação do Montepio Geral dos Servidores do

Estado (MONGERAL), primeira entidade privada de previdência do país.10

Em 1850, surgiu a primeira regulamentação da previdência privada imperial,

ao ser criada a caixa econômica e um fundo de assistência à Corte.

Em 1888, foi editada a Lei nº. 3.397, de 24 de novembro, a qual, além de

tratar das despesas da monarquia brasileira para o exercício seguinte, previa a

criação de uma caixa de socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de

propriedade do Estado.

10 Tavares, op. Cit., 2008.

20

No ano seguinte, foi regulamentado o direito à aposentadoria dos

funcionários dos Correios com a edição do Decreto nº. 9.912-A, de 26 de março de

1889. Naquela época, era concedida aposentadoria aos sujeitos que tivessem

cumprido 30 anos de serviço e com idade mínima de 60 anos.

Em 1890, foi editado o Decreto nº. 221, de 26 de fevereiro, que dispôs sobre

a aposentadoria aos trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Brasil. Os efeitos

advindos deste normativo foram, em 17 de maio do mesmo ano, estendidos a todos

os ferroviários do país. Ainda naquele ano, foi criado o Montepio obrigatório dos

empregados do Ministério da Fazenda, por intermédio do Decreto nº. 942-A.

A Constituição de 1891 usou, pela primeira vez, o termo aposentadoria para

os funcionários públicos, sendo estas custeadas pela União.

Em 1894, foi apresentado pelo Deputado Medeiros e Albuquerque um

projeto de lei com proposta de criação de um seguro contra acidentes de trabalho.

Em outras legislaturas, essa iniciativa foi seguida por outros parlamentares, como

Gracho Cardoso, Latino Arantes, Adolfo Gordo e Prudente de Moraes Filho. Suas

propostas, contudo, não lograram ser implementadas.

Merece destaque, tendo em vista sua importância institucional e legal, a

edição do Decreto nº. 3.724, de 15 de janeiro de 1919, o qual introduziu o seguro de

acidentes de trabalho e a indenização obrigatória do empregador, em casos de

acidentes com os empregados no ambiente de trabalho. A origem desse decreto

decorre da famosa Greve de 1917, ocasião em que os operários paulistas faziam

suas reivindicações por melhores salários, condições de trabalho e proteção social

por parte dos empregadores e do Estado.

Em 24 de janeiro de 1923, foi assinado o Decreto nº. 4.682, mais conhecido

como Lei Elói Chaves, considerado o marco inicial da previdência social no Brasil.

Por intermédio desse decreto, oferecia-se pensão e assistências médica e

farmacêutica aos empregados ferroviários. Com a necessidade de se acompanhar o

cumprimento do estabelecido pela denominada Lei Elói Chaves, instituiu-se o

Conselho Nacional do Trabalho, com a edição do Decreto nº. 16.037, de 30 de abril

21

de 1923, lhe tendo sido incumbidas a coordenação e a superintendência das Caixas

de Aposentadorias e Pensões, surgidas a partir de então.

Em 1926, o Decreto nº. 5.109, de 20 de dezembro, estendeu o regime da

Lei Elói Chaves a outras empresas, como as de navegação marítima e fluvial e as de

exploração de portos pertencentes à União, Estados e Municípios.

A partir de 1930, o Brasil passou a produzir mais e importar menos e o

Estado aumentou o grau de intervenção na economia e de regulação social, dando

início ao desenvolvimento do mercado interno, visando à substituição de

importações. O sistema previdenciário acompanhou o dinamismo político-econômico

e reestruturou-se. Criaram-se, assim, com a edição do Decreto nº. 19.497, as Caixas

de Aposentadorias e Pensões destinadas, inicialmente, aos empregados de força,

luz, bondes e telefones vinculados aos estados, municípios e às empresas

particulares.11

Em 1º de outubro de 1931, publicou-se o Decreto nº. 20.465, visando a

disciplinar os critérios para a instituição das Caixas de Aposentadoria e Pensões.

Uma das principais medidas desse decreto foi disciplinar os critérios para concessão

de benefícios.

Com a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC), em

26 de novembro de 1930, tornou-se possível supervisionar a previdência social.

Dessa maneira, as Caixas de Aposentadorias e Pensões passaram a organizar-se

em Institutos de Aposentadorias e Pensões que congregavam os trabalhadores

urbanos e os agrupavam de acordo com suas respectivas categorias profissionais.

Entretanto, os trabalhadores domésticos e autônomos não tinham cobertura da

previdência.

Daí em diante proliferaram os Institutos de Aposentadoria e Pensões como

órgãos gestores subordinados ao MTIC. Esses órgãos dispunham de natureza

paraestatal, porque foram criados como autarquias. A classe operária começou,

11 VIEIRA, Marco André Ramos. Manual de Direito Previdenciário. Niterói, RJ: Impetus, 2006.

22

então, a ter voz mediante o governo para fazer suas reivindicações por meio de

sindicatos, justiça do trabalho e política previdenciária.

Os principais Institutos advindos desta época foram:

a) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM), criado pelo

Decreto nº. 22.827, de 29 de junho de 1933;

b) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), criado pelo

Decreto nº. 24273, de 22 de maio de 1934;

c) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB), criado pelo

Decreto nº. 24.615, de 9 de junho de 1934;

d) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI), instituído pela

Lei nº. 367, de 31 de dezembro de 1936;

e) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Servidores do Estado (IAPSE),

instituído pelo Decreto-Lei nº. 288, de 23 de fevereiro de 1938;

f) o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e

Cargas (IAPETC), criação do Decreto-Lei nº. 651, de 26 de agosto de 1938.

Após a criação dos IAPs, o Estado pôde interferir na gestão dos Institutos,

exercendo a direção por meio de funcionários estatais, nomeados pelo poder

executivo. As relações entre o Estado e a classe operária passaram a ser

organizadas mediante a articulação de três sistemas inter-relacionados: sindicatos,

justiça do trabalho e política previdenciária, conforme a visão do Estado Novo em

relação ao trabalhador brasileiro.

Em 1939, o IAPB sofreu uma profunda reforma, tanto no plano de benefícios

como na sua administração: o auxílio-enfermidade tornou-se obrigatório; instituiu-se

pensão para os dependentes de associados presos ou a serviço militar; cortou-se a

carência para a concessão de benefícios aos portadores de doenças como

tuberculose, lepra e desvios mentais; viabilizou-se a concessão de pensão à viúva

empregada, desde que ganhasse até dois salários mínimos; os aposentados

passaram a ter direito ao auxílio-maternidade, em caso de parto de esposa não

segurada.

23

Em 9 de setembro de 1940, o Decreto-Lei nº. 2.122 criou, no sistema

previdenciário, o regime misto, em que o interessado e o sócio-cotista com capital de

até 30 contos de réis eram segurados obrigatórios e aqueles que tivessem capital

superior a este valor eram segurados facultativos.

Em 1942, criou-se a Legião Brasileira de Assistência (LBA), ficando esta

incumbida da proteção à maternidade e à infância, ao amparo aos velhos e

desvalidos e à assistência médica aos necessitados.

Em dezembro do mesmo ano, foi estabelecida uma Carteira de Seguros de

Acidentes do Trabalho vinculada à Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Serviços

Aéreos e de Telecomunicações, pela qual todos os associados da Caixa tornaram-

se segurados.

Em 1º de maio de 1943, aos trabalhadores brasileiros possibilitou-se

receber maior proteção do Estado, com a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT),

um compêndio de todos os atos normativos adotados e resoluções tomadas desde

1930 no âmbito das relações trabalhistas.

Em 1946, foi promulgada uma nova Constituição com importantes avanços

na legislação do Trabalho e da Previdência Social, tais como: direito à gestante de

descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego ou salário; assistência

sanitária ao trabalhador e à gestante; estabelecimento de custeio tripartite (pela

União, empregador e empregado), em favor da maternidade e auxílio à velhice,

invalidez e morte; obrigatoriedade do empregador constituir seguro contra acidentes

do trabalho. No texto da nova Constituição, apareceu então, pela primeira vez, a

expressão “previdência social” em substituição à terminologia “seguro social”.

A década de 1950 iniciou-se com um reajuste de pensões e aposentadorias,

fixando-se ainda o limite de dez salários mínimos na contribuição para os Institutos.

Em junho de 1951, Getúlio Vargas encaminhou ao Congresso Nacional proposta

para criação do Serviço Social Rural (SSR), com intuito de fornecer serviços e

assistências sociais, aprendizagem e promoção de cooperativas no campo. Tal

projeto sofreu muita pressão dos latifundiários e só foi aprovado em 1955.

24

Em 26 de agosto de 1960, foi editada a Lei nº. 3.807, a primeira Lei

Orgânica da Previdência Social (LOPS), unificando-se, assim, as normas para todos

os institutos previdenciários. Desde esse momento, portanto, pôde-se contar com

maior uniformização de benefícios e serviços, a unificação de alíquotas de

contribuição incidentes sobre a remuneração dos trabalhadores e a ampliação da

cobertura dos riscos e contingências sociais.

Em agosto de 1962, a Lei nº. 4.130 suprimiu a exigência de idade de 55

anos para aposentadoria por tempo de serviço. Tal medida culminou nas

aposentadorias precoces, de pessoas ainda em condições de trabalho e saúde

perfeita. O fim da idade mínima para a aposentadoria e a concessão de benefícios

sem a correspondente fonte de custeio (contribuições dos segurados) são

apontadas como causas do déficit da Previdência que perdura até hoje.

Com a regulamentação da LOPS pelo Decreto nº. 48.959, aprovou-se o

Regulamento Geral da Previdência Social. Em 1963, houve a criação do Fundo de

Assistência do Trabalhador Rural (FUNRURAL), e a Lei nº. 4.266 estabeleceu o

salário-família.12

Em 1965, com a promulgação da Emenda Constitucional nº. 11, instituiu-se

o princípio da precedência da fonte de custeio. De acordo com esse princípio,

nenhuma prestação de serviço ou benefício – de caráter assistencial ou

previdenciário – poderia ser criado, majorado ou estendido sem a respectiva fonte de

custeio total.

Em 1966, a gestão dos institutos passou às mãos do Instituto Nacional de

Previdência Social (INPS). Entretanto, continuaram a coexistir com o INPS, o IPASE,

o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Servidores Públicos

(IAPFESP) e o Serviço de Assistência e Seguro Social dos Economiários (SASSE).

Uma importante medida desse período foi o estabelecimento de um teto para as

contribuições e para os benefícios, fixado em cinco salários mínimos.

12 Vieira, Manual, cit., p.8.

25

Em fevereiro de 1967, foi autorizada a prestação de assistência

farmacêutica aos segurados da Previdência Social no fornecimento de remédios,

financiamento para aquisição de medicamentos ou dação em consignação de

medicamentos a empresas conveniadas. No mesmo ano, foi promulgada a

Constituição de 1967 que, entretanto, não inovou no que diz respeito à matéria,

reproduzindo, tão somente, os dispositivos já constantes da Carta anterior.

Ainda em 1967, o seguro contra acidentes do trabalho – que soia ser

privatizado – foi estatizado pelo governo, uma vez que a seguradora responsável

pelo seu pagamento sempre recorria à Justiça quando não queria pagar o seguro.

Muitas vezes, graças aos inúmeros recursos e aos bons advogados,

descaracterizava a causa acidentária e eximia-se de responsabilidade, fazendo com

que o ônus caísse sobre a Previdência Social, que era obrigada a pagar os

benefícios por incapacidade, invalidez ou morte.

Com a estatização do seguro contra acidentes do trabalho, a Previdência

passou a conceder benefícios como auxílio-acidente, auxílio-doença, aposentadoria

por invalidez e pensão por morte, assistência médica cirúrgica, hospitalar e

odontológica, aparelhos de prótese e transporte de acidentado.

Em 14 de setembro de 1967, com a edição da Lei nº. 5.316, também

chamada Lei Acidentária, previu-se o pagamento de um pecúlio em caso de morte

ou invalidez permanente do segurado. O pecúlio era pago em uma única parcela

enquanto os demais benefícios eram de prestação continuada, pagos mês a mês. O

custeio das prestações era da empresa que contribuía com um percentual incidente

sobre sua folha de salários, conforme sua atividade.

A Lei nº. 5.440-A, de 23 de maio de 1968, introduziu a aposentadoria por

tempo de serviço (aos 30 anos), sendo o percentual de 80% do salário-de-benefício

para os homens e 100% para as mulheres. O segurado que continuasse em

atividade após os 30 anos tinha um acréscimo de 4% por ano de contribuição, até o

máximo de 100%.

26

A década de 70 foi marcada pela universalização do Regime Geral de

Previdência Social (RGPS), tendo sido os benefícios ampliados para dar cobertura

aos empregados domésticos, autônomos de diversas categorias, inclusive a não

contribuintes, como inválidos e trabalhadores rurais com mais de setenta anos,

extensivo aos seus dependentes.

Em 25 de maio de 1971, foi instituído o Programa de Assistência ao

Trabalhador Rural (Pró-Rural), pela Lei Complementar nº. 11, concedendo-se ao

trabalhador rural aposentadoria por velhice e invalidez, pensão por morte, auxílio-

funeral, serviços de saúde e serviço social. À época, a aposentadoria correspondia a

50% do salário mínimo, e a pensão, a 30%. Ainda em 1971, foi criado o Ministério do

Trabalho e Previdência Social (MTPS).

Em 11 de setembro de 1972, a Lei nº. 5.589 voltou-se para o amparo do

empregado doméstico, dando-lhe direito à carteira assinada, férias remuneradas e

aos benefícios da Previdência Social, mediante contribuição de 8% do empregador e

8% do empregado sobre a remuneração paga.

A Lei nº. 5.890, de 8 de junho de 1973, fixou o teto de contribuição em vinte

salários mínimos. Em ocasião posterior, desvinculou-se o reajuste do salário mínimo,

o que, com o passar do tempo, fez com que este teto caísse para dez salários

mínimos, fato que provocou uma corrida dos beneficiários aos tribunais, reclamando

equivalência dos seus proventos com o teto anteriormente vigente. Muitos juízes

deram-lhes razão, tendo sido condenada a Previdência a pagar-lhes aposentadoria

na base de vinte salários mínimos.

Em 8 de junho de 1973, a Lei nº. 5.939 criou condições especiais para os

benefícios dos jogadores profissionais de futebol, que eram reajustados pelo salário-

de-contribuição da época em que atuavam. A contribuição dos clubes de futebol

incidia sobre a renda líquida dos espetáculos, sendo obrigatório o recolhimento da

contribuição descontada dos jogadores para financiar os seguros de acidentes do

trabalho.

Em 1974, por meio da Lei nº. 6.136, de 7 de novembro, foi previdencializado

o benefício do salário-maternidade, que anteriormente ostentava natureza jurídica de

27

direito trabalhista, sendo inicialmente concedido apenas às seguradas empregadas.

As demais categorias de seguradas somente tiveram direito a esse benefício vinte

anos depois. Também foi incluído o amparo previdenciário aos maiores de 70 anos

de idade ou inválidos no valor de meio salário-mínimo. Este benefício atualmente

consta do rol de benefícios assistenciais, conforme preceitua o art. 230 da

Constituição Federal:

Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida. § 1º Os programas de amparo aos idosos serão executados preferencialmente em seus lares. § 2º Aos maiores de sessenta e cinco anos é garantida a gratuidade dos transportes coletivos urbanos.

Ainda em 1974, a previdência e a assistência social desvincularam-se do

Ministério do Trabalho, já que foi criado o Ministério da Previdência e Assistência

Social (MPAS).

Em 1976, a legislação previdenciária foi reunida na Consolidação da

Legislação de Previdência Social (CLPS). O seguro de acidentes do trabalho, por

sua vez, foi regulamentado, com a edição da Lei nº. 6.367, de 19 de outubro.

Em 1º de setembro de 1977, a Lei nº. 6.439 criou o Sistema Nacional de

Previdência e Assistência Social (SINPAS), responsável pela concessão e

manutenção de benefícios, prestação de serviços, custeio de atividades e

programas, gestão administrativa, financeira e patrimonial da Previdência e

Assistência Social, sob a orientação, coordenação e controle do Ministério da

Previdência e Assistência Social (MPAS).

O SINPAS ainda incluía o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS)13,

a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), a Legião Brasileira de

Assistência (LBA), a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social

(DATAPREV) e a Central de Medicamentos (CEME), este último como órgão

autônomo.

13 Este INPS é diverso do anteriormente mencionado.

28

Também foram criados, nessa data, o Instituto Nacional de Assistência

Médica da Previdência Social (INAMPS), ao qual cabia a assistência médica, e o

Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS),

responsável pela administração financeira e patrimonial.

Em 15 de julho de 1977, foi editada a Lei nº 6.435, que dispôs, pela primeira

vez no Brasil, sobre entidades de previdência privada.

Até 1978, a tendência dominante foi a de compor a “clientela” dos

segurados da previdência e da seguridade social a partir do corpo de empregados

do mercado formal de trabalho dos setores público e privado. Com a ampliação dos

contingentes nos mercados informais, iniciou-se um movimento de inclusão desses

grupos nos sistemas de Previdência e Seguridade, o que, aliás, veio a constituir-se

em orientações doravante na Constituição de 1988.

Em 1978, os vendedores ambulantes foram incluídos no grupo dos

segurados obrigatórios da Previdência e, a partir de outubro de 1979, outros grupos

foram contemplados, como empregados de representações estrangeiras, ministros

de confissão religiosa e os membros de institutos de vida consagrada e de

congregação em ordem religiosa.

Se, por um lado, esses movimentos de inclusão ampliaram

significativamente o contingente de segurados, por outro, obrigaram o sistema

previdenciário a conceder benefícios sem qualquer contrapartida de contribuição.

Em 28 de agosto de 1979, foi sancionada a Lei de Anistia, concedendo

benefícios àqueles que haviam sido afetados por atos do regime militar, os quais

puderam contar o tempo em que estiveram afastados do trabalho, com proventos

equivalentes aos salários da atividade e valor da aposentadoria fixado na máxima

promoção que a pessoa pudesse ter tido se não apresentasse sua vida profissional

afetada por atos do regime totalitário.

No início de 1980, foram conferidas anistias de dívidas e parcelamentos de

longo prazo (até dez anos) para empresas que tivessem débito para com o SINPAS.

29

Desse ato, beneficiaram-se as Federações de Futebol e os Clubes de Futebol

Profissional. Em seguida, o parcelamento do débito em seis meses foi oferecido a

todos os devedores.

A anistia de dívidas, a contagem de tempo de serviço sem que houvesse

contribuição e a concessão de benefícios sem a respectiva contribuição foram

alguns dos fatores que começaram a afetar o equilíbrio financeiro do sistema. Com a

finalidade de aumentar a arrecadação e reduzir despesas, a Lei nº. 6.950, de 4 de

novembro de 1981, designou uma taxa de 20% incidente sobre o preço de venda de

produtos supérfluos e determinou carência de três meses para que os segurados

pudessem receber assistência médica, à exceção do acidente de trabalho.

O salário-de-contribuição, em novembro de 1981, voltou a corresponder a

vinte salários mínimos, tendo sido esse teto mantido até 1987, quando o Decreto-Lei

nº. 2.351, de 7 de agosto daquele ano, fixou o teto com base no salário mínimo “de

referência”. As alíquotas de contribuição foram elevadas, ficando a das empresas

em 10% e as dos segurados, de 8,75% a 10%. As alíquotas de contribuição dos

aposentados variavam de 3% a 5% e a dos pensionistas restou estabelecida em 3%.

Com a promulgação, em 1981, da Emenda Constitucional nº. 18, viabilizou-

se a concessão de aposentadoria especial para o professor e para a professora

após contarem, respectivamente, 30 e 25 anos de efetivo exercício, com direito a

salário integral. Esse benefício, contudo, seria restringido, mais tarde, pela Emenda

Constitucional nº. 20, de 15 de dezembro de 1998, sendo mantido apenas para os

professores do ensino infantil, fundamental e médio e sendo extinto para os

professores universitários.

Em 6 de junho de 1984, a Lei nº. 7.485 isentou, definitivamente, os

aposentados e pensionistas do RGPS do pagamento de contribuições

previdenciárias. Em novembro do mesmo ano, os benefícios passaram a ser

reajustados na mesma data dos reajustes do salário mínimo, por meio de índices da

política salarial. A vinculação com o salário mínimo só seria extinta na Constituição

de 1988.

30

Com a Constituição de 1988, promulgada em 5 de outubro, concebeu-se um

novo conceito: o de seguridade social. Esta compreende um conjunto de ações dos

poderes públicos, com participação da sociedade, estruturadas em três

componentes: previdência social, saúde e assistência social.

Em 1990, extinguiu-se o MPAS e criou-se o Ministério do Trabalho e

Previdência Social (MTPS), vinculou-se o INAMPS ao Ministério da Saúde e

instituiu-se o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), resultante da função do

IAPAS e o INPS.

Em 24 de julho de 1991, a Lei nº. 8.212 abriu espaço para que se

disciplinasse a organização da seguridade social e estabeleceu seu plano de

custeio, enquanto a Lei nº. 8.213, da mesma data, instituiu o Plano de Benefícios da

Previdência Social.

Em 1992, foi editada a Lei nº. 8.540, de 22 de dezembro, a qual dispôs

acerca da contribuição do empregador rural para a Seguridade Social. Nesse ano, o

MTPS foi extinto, ao criar-se o Ministério da Previdência Social (MPS), que existiu

até 1995, quando se restabeleceu o MPAS. No ano seguinte, o INAMPS foi extinto.

O Decreto nº. 2.172/97 trouxe o Regulamento de Benefícios da Previdência

Social (RBPS) e o Decreto nº. 2.173/97, o Regulamento de Organização e Custeio

da Seguridade Social (ROCSS). A Emenda Constitucional nº. 20, de 15 de

dezembro de 1998, veio regulamentar a seguridade, fixando as normas para os

servidores públicos, definindo a destinação específica das contribuições para a

previdência e assistência social, extinguindo a aposentadoria por tempo de serviço,

criando a aposentadoria por tempo de contribuição e determinando critérios mais

rígidos para a concessão de alguns benefícios.

O Decreto nº. 3.048/99 definiu o Regulamento da Previdência Social,

reunindo normas sobre o custeio da previdência social e prestações previdenciárias.

As Leis Complementares nº. 108 e 109, ambas de 2001, deram força ao papel dos

sistemas de previdência privada. A Emenda Constitucional nº. 41/2003 reduziu a

proteção previdenciária dos agentes públicos ocupantes de cargo efetivo, quase

31

equiparando as normas dos Regimes Próprios de Previdência àquelas do Regime

Geral.

Ainda em 2001, a agroindústria passou a contribuir para a Seguridade

Social, nos termos do definido pela Lei nº. 10.256. No ano seguinte, o salário-

maternidade foi estendido às mães adotivas, conforme estabelecido pela Lei nº.

10.421.

Em 2003, a Medida Provisória nº. 103 alterou a denominação do MPAS

para Ministério da Previdência Social. A assistência social, por sua vez, pôde contar

com um ministério próprio: o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à

Fome (MDS).

Em 29 de maio de 2003, foi publicado o Decreto nº 4.712, o qual alterava o

Decreto nº 1744/95, responsável por regulamentar o benefício de prestação

continuada devido à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, de que trata a Lei

nº 8.74/93. Meses depois, em 1º de dezembro do mesmo ano, foi publicada a Lei nº

10.741, que criou o Estatuto do Idoso.

Em 14 de janeiro de 2005, publicou-se a Lei nº 11.098, que autorizou a

criação da Secretaria da Receita Previdenciária (SRP) bem como atribuiu ao

Ministério da Previdência Social as competências relativas à arrecadação,

fiscalização, lançamento e normatização das receitas previdenciárias.

1.3) Breve evolução da Assistência Social no Brasil

A assistência social no Brasil percorreu vários passos até chegar à sua atual

configuração. As principais modificações do modelo brasileiro foram:

• Lei nº. 8.212, de 24.07.91, também chamada Lei Orgânica da

Seguridade Social, que reabre a isenção de contribuição à Seguridade;

• Lei nº. 356, de 07.12.91, que regulamenta o custeio da seguridade e

prevê a isenção da contribuição à Seguridade Social;

32

• Decreto-Lei nº. 752, de 16.02.93, que dispõe sobre a concessão de

CEFF a que se refere o art. 55 da Lei Orgânica da Seguridade Social;

• Portaria nº. 281, de 02.04.93, do Ministério do Bem Estar Social, que

transfere para atribuição da Fundação Legião Brasileira de Assistência

as atividades burocráticas do CNSS;

• Decreto-Lei nº. 984, de 12.11.93, que suspende o pagamento de

subvenções sociais e determina o recadastramento de entidades sociais;

• Decreto-Lei nº. 1000, de 12.11.93, que determina exceções à suspensão

determinada pelo DL nº. 984/93;

• Lei nº. 8.742, de 07.12.93, denominada Lei Orgânica da Assistência

Social (LOAS), que cria o CNAS e extingue o CNSS.

Segundo a LOAS, a proposta era manter um conjunto articulado de ações

governamentais e não-governamentais pautado em princípios e diretrizes

preestabelecidos, dando-se prioridade à família como público-alvo dos serviços

assistenciais e buscando-se integrar os grupos atendidos por faixa etária ou por

situações circunstanciais ou conjunturais, principalmente: incluindo crianças de zero

a seis anos, indivíduos na faixa de sete a catorze anos, idosos, portadores de

deficiências; visando à erradicação do trabalho infantil e à educação profissional do

adolescente; e estipulando programas de renda mínima e de combate à pobreza.

Como destinatários dos serviços sociais, a LOAS considera os segmentos

excluídos das políticas sociais e que apresentem condições de vulnerabilidade, quer

sejam em virtude do ciclo de vida quer seja em decorrência de deficiências ou

incapacidades, como no caso dos moradores de rua, migrantes, menores expostos

ao trabalho escravo etc.

A política aprovada define as competências das três instâncias

governamentais e das instâncias de controle social, enfatizando o papel da

sociedade civil, enquanto integrante dos órgãos de deliberação e controle ou rede

complementar ao Estado. Não estabelece, entretanto, critérios transparentes e

democráticos na articulação entre as instâncias governamentais e não-

governamentais, deixando uma lacuna no que diz respeito à relação entre os setores

público e privado.

33

Também a lei deixa a assistência social como separada das demais

políticas, nem sequer relacionando-as com as componentes da seguridade social.

Propõe o estabelecimento de percentuais nas três esferas para financiamento,

indicando a revisão da legislação que trata da transferência de recursos, critérios de

partilha e formas de financiamento da assistência social. Mas, ao mesmo tempo, não

esclarece a relação entre o Estado e as entidades sociais.

Conforme se observa, os modelos de regulação da filantropia modificaram-

se mais no que concerne à parcela de contribuição do Estado, ou seja, pelo volume

de recurso orçamentário destinado à assistência social, pelas alternativas de

captação e repasse que propiciou ao setor privado, do que pela natureza da atenção

prestada pelos serviços sociais aos beneficiados.14

Por outro ângulo, o desafio que agora se apresenta para a sociedade

brasileira é o de que ela deixe de agir só pelo habitual senso de autodefesa – hoje

posto em relação à violência, à droga, à delinqüência – e que supere a

estigmatização dos desempregados e a preocupação da acumulação do capital,

para influir no processo de equidade social.

Esse desafio não é fácil, ao considerar-se que o setor da assistência social

constitui-se no campo da personalização e, muitas vezes, da cultura tecnocrática,

impenetráveis à população beneficiária, que dificilmente terá protagonismo nas suas

propostas e, consequentemente, ao exercício da cidadania.

Não se trata de transferir a responsabilidade do Estado para a sociedade

civil e sim de implementar uma reforma do Estado que o coloque em primazia na

condução das políticas públicas, incluindo a assistência social. Como diz Sposati,

1994, (apud Mestriner, 2001):

A menção à laicização supõe clara a noção da concepção do que é dever do Estado na garantia de padrões de dignidade social a todos os brasileiros. Política social pública significa que o campo da assistência

14 MESTRINER, Maria Luíza. O Estado entre a filantropia e a assistência social. São Paulo: Cortez, 2001.

34

social se processa, ainda hoje, num amálgama entre o estatal e o privado, criando uma dificuldade quando se pretende estabelecer o caráter público da assistência social, distinto do privado.

Torna-se preciso fazer uma reforma do Estado que inclua a sociedade e

suas organizações por meio de novas formas de parceria, de um sistema de

regulação democrática e transparente, calcada no compromisso ético e sob um novo

referencial normativo, que valorize essas organizações e reforce a sua credibilidade,

eliminando a excessiva burocracia e o favorecimento.

Para desempenhar bem a função para a qual foi criada, a assistência social

terá de ser reconhecida como uma questão de direito, no sentido de efetivamente

garantir a inserção dos pobres e das classes populares, como segmentos ativos e

participantes do processo de produção e distribuição da riqueza, seja na qualidade

de subempregados, pequenos contribuintes ou consumidores de recursos mínimos.

A mediação do Estado nesse confronto de interesses entre a classe

dominante e a menos favorecida é fundamental, pois, se, por um lado, o pobre não é

introduzido no mercado de trabalho, diante da saturação desse mercado, por outro,

deve-se definir e institucionalizar medidas alternativas de controle social. Assim, a

ampliação da cobertura do seguro social, nas três modalidades (saúde, previdência

social e assistência social), a diminuição do limite de idade para a aposentadoria, a

reintegração das mulheres no papel de donas de casa e assim por diante, são

formas de organização da vida dos segmentos populacionais redundantes no

mercado de trabalho, com vista a impedir que tais segmentos sintam-se excluídos do

sistema e insiram-se na circunstância da marginalização.

Convém lembrar que, para se colocar a assistência social a serviço do

trabalho e da extensão da cidadania, é preciso, primordialmente, ter consciência da

importância da participação de todos os segmentos da sociedade para possibilitar:

a) democratizar o Estado em sua organização e funcionamento,

especialmente no que tange à sua relação com a maioria da população (O’Donnell,

1987, apud Pereira, 1996);

35

b) combater o primarismo político no campo assistencial, responsável pela

concentração do poder nas mãos de poucos, e a prevalência de mecanismos

arcaicos na sua operacionalização, como o paternalismo e o clientelismo (Pereira,

1988);

c) criar canais institucionais de participação da maioria da população,

visando a permitir-lhe o acesso a informações fidedignas e controle do Estado;

d) encarar a assistência social como um processo que atravessa as demais

políticas sócio-econômicas e assume o papel fundamental de deselitizá-las e

universalizá-las. A assistência social usada apenas como socorro contingencial em

situações de extremas necessidades não deve ser legitimada de forma permanente,

por representar um anacronismo social, ético e político (Pereira, 1996).

Somente desse modo, a assistência social poderá deixar de ser um

instrumento de socialização de carências e de recursos mínimos para se transformar

em um processo de socialização da política, por meio do qual seus benefícios e

impactos, além da ajuda material, possam contribuir para a ampliação efetiva da

cidadania.15

1.3 A Assistência Social no Atual Cenário Brasileiro

1.3.1 Conceito de Assistência Social

Como preconiza o art. 203 da Constituição Federal de 1988, a assistência

social será prestada àquelas pessoas que não reúnam condições de manutenção

própria, mesmo que não tenham contribuído para a previdência social. Nesse caso,

a condição básica é simplesmente a necessidade do assistido. A Lei nº. 8.742/93

assim define a assistência social, importante segmento da seguridade social:

15 PEREIRA, Potyara Amazoneida. A assistência social na perspectiva dos direitos – crítica aos padrões dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus, 1996.

36

A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política da Seguridade Social não-contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada través de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Os serviços de assistência social de responsabilidade do Estado

caracterizam-se pela maneira de intervir na vida social, sempre buscando meios de

mudar a realidade cotidiana do cidadão brasileiro e criar perspectivas de melhoria do

padrão de vida. Devido à globalização, acentuada desde meados da década de

1980, houve maior flexibilidade e desregulamentação das relações de trabalho e,

assim, muitos trabalhadores ficaram desempregados, ampliando um processo

histórico de exclusão social.

A retirada da segurança reprodutiva da esfera contratual dos direitos civis

levou a uma maior participação do Estado da regulação dos direitos humanos, em

decorrência do princípio da cidadania consagrado pelo texto da Constituição de

1988. Assim, os direitos civis compreendem a igualdade formal de todos perante a

lei e podem ser garantidos por meio das instituições legais, independentemente das

condições de cada indivíduo.

Entretanto, o Estado precisa de uma estrutura administrativa e um modelo

de gestão social para a prestação de serviços sociais, o que aumenta os custos

financeiros dos direitos sociais. A efetivação, ampliação e extensão dos direitos

sociais dependem, portanto, da dimensão dos recursos nacionais que estão

condicionados às prioridades do governo. Essas prioridades podem ser alteradas,

no entanto, de acordo com o direcionamento das políticas públicas.

Os objetivos da assistência social são: a proteção à família, à maternidade,

à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes

carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho, a habilitação e a

reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração

à vida comunitária e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa

portador de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios para garantir

sua subsistência ou de tê-la provida por sua família (art. 2º da Lei 8.742/93).

37

Para uma melhor compreensão do conceito de assistência, é interessante

observar que alguns autores a definem pelo seu caráter de atendimento,

classificando as ações como assistenciais (mediatas) e assistencialistas (imediatas),

dando uma idéia de ações momentâneas. Desse modo, a assistência pode ser vista

de duas maneiras: como outorga e como conquista.

Como outorga, nada mais é que a dação de recursos à população mais

carente, sendo utilizada como meio de manipulação das massas, fortemente

associada ao paternalismo e ao clientelismo. Essa é característica do Estado

autoritário.

A assistência como conquista representa uma resposta às lutas sociais, e,

segundo alguns autores, pode refletir-se em ações do Estado em momentos de crise

e organização popular, quando então a própria população exige que o Estado lhe

faça concessões no que se refere à garantia de seus direitos sociais.16

Entretanto, essa face paternalista da assistência torna-se um problema

justamente quando se acrescenta o termo “social”, que habitualmente constrange e

estigmatiza os mantenedores e beneficiários dos benefícios e serviços assistenciais,

gerando preconceito quando se fala de medidas assistenciais. Levando-se em conta

sua própria natureza, a assistência social está ligada fundamentalmente à noção de

pobreza, miséria e exclusão.

Deixando de lado o conceito de pobreza absoluta, o destinatário da

assistência social deixa de ser o miserável para ser o relativamente pobre, com

renda e padrão de vida menos favoráveis do que aqueles que se encontram na parte

de cima da pirâmide social. Para ser efetiva, a assistência social deve estruturar-se

em torno das necessidades humanas, criadas pelas desigualdades sócio-

econômicas, e não em torno de uma clientela-limite que, a rigor, não deveria existir.

Para tanto, é necessário, conforme Schons (1999):

16 SCHONS, Selma Maria. Assistência social entre a ordem e a “des-ordem”: mistificação dos direitos sociais e da cidadania. São Paulo: Cortez, 1999.

38

a) permanente esforço de aproximação da assistência social com as demais

políticas sócio-econômicas, de acordo com um projeto articulado de atenção às

necessidades humanas que, como o próprio nome indica, difere das necessidades

animais, que são naturais e constantes (Baran e Sweezy, 1974);

b) problematização da questão fundamental da redistribuição relativa de

recursos entre ricos e pobres, com vistas a uma política mais equitativa de proteção

social;

c) construção, no campo da assistência social, de um conhecimento mais

sofisticado acerca dos problemas sócio-econômicos, que afetam o país e o mundo, e

dos processos de tomada de decisão política, referentes a esses problemas;

d) sistematicidade, continuidade e previsibilidade das ações e dos recursos

para assistência social;

e) garantias legais ao direito à assistência social;

f) pessoal qualificado para realizar tarefas bem mais complexas que a

simples mitigação de sintomas de carências severas, tais como: pesquisas e

diagnósticos, com vistas à definição de prioridades políticas compatíveis com a

complexidade da pobreza relativa ou da desigualdade e da exclusão social.

Dessa maneira, será possível identificar-se a assistência social como uma

política social que: seja realmente genérica na atenção do problema e específica nos

destinatários; tenha por prioridade o real atendimento das necessidades sociais

básicas; seja isenta do senso de oportunidade de mercado e do populismo; seja

inclusiva, porque prioriza políticas, serviços e direitos de grupos específicos

setoriais, conforme suas reais necessidades sociais.

39

1.3.2 Beneficiários da Assistência Social

Por ser a assistência social um plano de prestações sociais mínimas e

gratuitas a cargo do Estado para prover pessoas necessitadas de condições dignas

de vida, é um direito fundamental que garante a proteção do indivíduo quando em

situações críticas, tais como maternidade, infância, adolescência, velhice e

limitações físicas.

A competência para legislar em matéria de assistência social é distribuída

entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme art. 24, incisos XIV e

XV, da Constituição Federal de 1988.

O requisito básico para o gozo das prestações gratuitas de assistência

social é a comprovada impossibilidade de manutenção e sobrevivência autônoma,

inclusive com auxílio da família. Essa impossibilidade de sustento próprio é

considerada: permanente, se a pessoa estiver incapacitada para o trabalho por

motivo de idade avançada ou deficiência física ou mental que a afaste da atividade

laboral de forma definitiva; provisória, se houver chance de habilitação ou

reabilitação profissional, ou quando ocorrer calamidade. A responsabilidade pelo

sustento das pessoas é inicialmente da família (art. 229 e art. 230 da CF) e,

supletivamente, do Poder Público.

As prestações de assistência podem ser efetivadas mediante pagamento

em dinheiro (nesse caso, sendo denominadas como benefícios) ou prestações de

serviços ou entrega direta de bens materiais (como roupa, alimentos e remédios).

Segundo o art. 203, incisos I a III, da CF, e regulamentação da previsão

constitucional pela Lei nº. 7.842/93, ficou definido que:

1) cabe aos Municípios o pagamento dos benefícios de auxílio funeral e

natalidade, e a prestação de serviços de proteção da infância e da adolescência;

40

2) as ações assistenciais em caráter de emergência, em caso de

calamidade, são atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios.

No que diz respeito aos beneficiários da prestação continuada, a Lei nº

7.842/93 considera pessoa idosa aquela com idade superior a 67 anos (art. 38) e

define necessidade (art. 20, § 3º) da seguinte forma: “Considera-se incapaz de

prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa, a família cuja

renda mensal per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.”

A interpretação de normas legais em matéria envolvendo direitos

fundamentais deve levar em consideração o conceito-chave do mínimo existencial

que, no caso da prestação continuada, está apoiado: a) na impossibilidade de

exercício de atividade laboral; b) na impossibilidade de sustento próprio. Esses dois

conceitos, vinculados ao mínimo existencial, proporcionam ao juiz a possibilidade de

realizar uma interpretação que desenvolva o direito de acordo com o princípio ético-

jurídico da dignidade da pessoa humana.17

As políticas sociais, enquanto estratégias oficiais, devem dar respostas à

sociedade brasileira e garantias no sentido de acabar com a situação de miséria em

que se encontra uma enorme parcela da população. Romper a atual situação de

miséria do povo brasileiro deve implicar um saldo que o fortaleça e signifique um

avanço na constituição de sua cidadania.18

1.3.3 Natureza Jurídica da Assistência Social

As situações da vida que correspondem a necessidades sociais têm

reconhecida proteção do Estado e, dessa maneira, assumem natureza jurídica. A

relação jurídica estabelecerá o conteúdo e o alcance da prestação que as normas

17 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e Assistência Social: legitimação e fundamentação constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003. 18 SPOSATI, Aldaíza de Oliveira [et al]. A assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise. 9ª ed.. São Paulo: Cortez, 2007.

41

constituem em favor daqueles que necessitem de ajuda diante das adversidades. A

relação jurídica é, portanto, o instrumento de ação de que se vale o Direito

Previdenciário, para, intervindo na vida social, proporcionar a seguridade.

Segundo uma definição mais geral, pode-se dizer que a relação jurídica é “o

laço que, sob a garantia da ordem jurídica, submete o objeto ao sujeito”.19

Aquele que se viu atingido pela contingência geradora da necessidade – e

que, por isso, é beneficiário da proteção social –, é denominado sujeito ativo, e

aquele a quem cabe prestar a proteção é chamado de sujeito passivo.

O primeiro é investido do poder de exigir do outro determinado

comportamento (poder que se denomina direito subjetivo). O segundo, por outro

lado, tem o dever jurídico de agir conforme aquele comportamento. A relação jurídica

tem por objeto a prestação, isto é, o comportamento devido pelo sujeito passivo,

comportamento esse que tanto pode consistir na realização de um fato como na

dação de algo, representada pelo benefício.

Assim, sempre que a prestação vier revestida de expressão pecuniária,

está-se diante de um benefício. Se, entretanto, tal prestação referir-se às operações

realizadas a favor do credor, chamar-se-á de serviço. As prestações médicas –

sejam no âmbito da prevenção ou do tratamento – são exemplos de serviços cujo

fornecimento, aos que deles necessitem, é de responsabilidade da seguridade

social.

Os benefícios e serviços foram elencados pela Lei Orgânica da Assistência

Social – LOAS, no seu art. 22:

“Art. 22 – As prestações asseguradas pela previdência social consistem em benefícios e serviços […]”

Assim, o elo jurídico que une o beneficiário ao sistema de seguridade social

expressa-se comumente de dois modos: a) por meio de um benefício, que

19 CLÓVIS BEVILACQUA. Teoria Geral do Direito Social. Brasília: Ministério da Justiça, 4ª ed.. 1972, p. 54.

42

corresponde a prestação de dar (datio); b) por meio de um serviço, que significa

prestação de fazer (facere). A tipologia jurídico-institucional peculiar à seguridade

social, no terreno das prestações, realiza-se por meio desse binômio: benefícios e

serviços.

Os benefícios e serviços devem ser uniformes e equivalentes para o setor

urbano e o rural; ambos devem apresentar-se como instrumentos de seletividade e

de distributividade; somente podem ser criados, majorados ou estendidos após a

definição das respectivas fontes de financiamento.

Diante disso, compreende-se que o sistema de seguridade social brasileiro

assenta-se em duas vertentes: a previdenciária (seguro social) e a assistencial

(saúde e assistência social). Assim, esses três componentes nada mais são que as

linhas de execução da seguridade social.

No modelo consagrado pela ordem jurídica brasileira, resulta da conexão –

e, mais do que isso, da combinação – entre prestações, em dado momento, a

cobertura e o atendimento integral a que faz jus o indivíduo, de acordo com o

princípio da universalidade e cobertura do atendimento.

O antigo Regulamento do Regimento da Previdência Social já estabelecia a

distinção entre benefício e serviço, explicitando que:

Art. 38 – Para os efeitos deste Regulamento, considera-se: I – benefício – a prestação pecuniária exigível, pelos beneficiários, nas condições estabelecidas neste Regulamento; II – serviço – a prestação assistencial a ser proporcionada aos beneficiários, nos termos deste Regulamento, condicionada aos meios e recursos locais e às possibilidades administrativas e financeiras do INPS.

A base de sustentação constitucional do Direito Previdenciário qualifica toda

e qualquer prestação como verdadeiros e próprios direitos públicos subjetivos. O

direito público de prestação tem por objeto o rendimento de um serviço público, a

exemplo do direito à pensão.

43

Sendo as prestações consideradas como direitos subjetivos públicos dos

necessitados, não pode haver distinção entre elas quanto ao respectivo nível de

exigibilidade. Não basta que um dado direito seja deferido constitucionalmente a

alguém; é necessário que a norma atribua ao titular do direito o poder de exigir do

obrigado a prestação que lhe é devida.

O principal elemento que distingue assistência social de seguridade é que

esta cria direitos subjetivos, garante prestações que visam a prevenir ou reparar o

dano, eliminando, com sua certeza e tempestividade, as conseqüências anti-sociais

antes que elas se instalem. Os direitos sociais só podem ser entendidos como tais

quando exigidos pela população, o que implica na prestação jurisdicional do Estado.

O Direito Previdenciário estuda um sistema de proteção dentro do qual, do

ponto de vista estritamente jurídico, cada prestação pode ser exigida pelo

necessitado que, fundeado em comandos constitucionais, a ela faz jus. A

seguridade social é um serviço estatal que se destina a defender o direito à

solidariedade.20

Imaginando-se uma relação jurídica entre a pessoa doente pobre e a

sociedade, o objeto ou prestação devida pela sociedade ao pobre seria a cura da

doença. O mais importante é que qualquer pessoa tem o direito de não ficar doente.

Por isso, a Constituição Federal de 1988 estatui que:

Art. 196 – A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

As normas que o Direito Previdenciário estuda constituem, quando

conferem direitos, os modos de acesso aos fins da ordem social.

Consequentemente, as prestações, no sistema de seguridade social, são todas

20 WAGNER BALERA. Noções preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004.

44

direitos subjetivos públicos dos quais emanam certos fins do Estado brasileiro,

podendo todos os cidadãos, por conseguinte, exigir dele o seu integral implemento.

1.3.4 Cenário Atual

A assistência social no Brasil constitui, hoje, um campo em permanente

transformação. Se antes o foco de compreensão da assistência social era dado pela

benemerência, pautado pela filantropia e pelo assistencialismo com conotação de

clientelismo político, após 1988, foi alçada à condição de um direito social inscrito no

âmbito da seguridade social.

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) representou a extinção de

todas as estruturas federais que, por décadas, foram responsáveis pela prestação

de serviços assistenciais no Brasil. Em seu lugar, iniciou-se a implantação do

Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social.

Esse fato marca o rompimento com um modelo de gestão conhecido de

todos – burocratas do sistema, autoridades políticas dos três níveis de governo,

ONGs e usuários – mas muito criticado em seu funcionamento e desgastado pelas

constantes denúncias de corrupção, e assinala o início da construção do novo

modelo, descentralizado e participativo.

O momento atual caracteriza-se pela existência de um esforço de

reconceituação e busca de identidade da assistência social, pelo desenvolvimento

do processo de implantação das estruturas públicas que compõem o sistema

descentralizado e participativo e pela construção das relações inter-organizacionais

e intergovernamentais que devem operá-lo.21

Conforme o art. 204 da CF 1988:

21 AGUIAR, Carlos Alberto Monteiro de. Assistência Social no Brasil: a mudança no modelo de gestão. Artigo publicado no site http://fundap.mht.

45

Art. 204 – As ações governamentais na área de assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal, e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II - participação da população, por meio de organizações representativas na formulação e no controle das ações em todos os níveis.

Antes da Lei Orgânica da Assistência Social, havia políticas federais,

políticas estaduais e políticas municipais. Cada nível de governo definia e executava

suas ações de modo autônomo, desconhecendo completamente a ação dos demais.

O mesmo acontecia na esfera federal, onde sempre faltou a necessária coordenação

de ações, mesmo no campo mais restrito de ações típicas de assistência social.

Essa característica foi, em determinados momentos, muito criticada por sua

completa irracionalidade no uso dos recursos públicos, principalmente aqueles

destinados ao financiamento de serviços assistenciais prestados pela rede de

entidades sociais não-governamentais.

As ONGs estiveram e estão presentes na história da assistência social no

Brasil com importância crescente. Suas relações com o setor público, no modelo

pré-LOAS, foram marcadas também por desenvolverem ações de modo

independente em relação à política pública, muito embora dependentes dos recursos

públicos, captados nos três níveis de governo, e de participação voluntária de

segmentos da sociedade e de instituições internacionais.

Entretanto, a assistência social nos níveis municipal, estadual e federal de

governo sempre foi marcada pelo assistencialismo, com predomínio do nível federal,

que orientava ou definia a estruturação desse campo. Os órgãos estaduais, com

pequenas diferenças, mantiveram denominações assemelhadas às estruturas

federais e diferenciaram-se entre si especialmente pela capacidade técnica e

financeira.

Dessa forma, as regiões Sul e Sudeste brasileiras desenvolveram estruturas

maiores e mais independentes, enquanto as regiões Norte e Nordeste restringiram-

46

se a estruturas simples e dependentes de uma maior presença técnica e financeira

do governo federal, seja no financiamento das ações estaduais, na execução direta

de ações ou por meio de convênios mantidos com entidades sociais privadas.

No nível municipal, o que se observa é que o mesmo fenômeno ocorreu,

porém com maior intensidade – particularmente em face da pouca disponibilidade

de recursos, que levava os prefeitos a utilizarem-nos, corruptamente, com fins

políticos e para clientes de maior potencial eleitoral.

A Lei nº. 8.742/93 (LOAS) dispõe sobre a organização da assistência social

e, em seu art. 1º, assegura a assistência social como direito do cidadão e dever do

Estado e como política de seguridade social não-contributiva. Assegura também a

participação de organizações públicas e privadas na realização de ações de

assistência social para o atendimento de necessidades básicas no provimento de

mínimos sociais.

Estabelece como objetivos: a proteção à família, à maternidade, à infância,

à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a

promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das

pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida

comunitária; e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal ao portador de

deficiência e ao idoso que comprove não possuir meios de prover a própria

manutenção ou de tê-la provida por sua família.

É importante ressalvar que a lei também redefine o papel da União, dos

Estados e Municípios no campo da assistência social, organizando um sistema

público articulado com vista à definição e execução da política nacional de

assistência social. Ao fazer isto, ela vincula o funcionamento desse sistema público à

existência de uma rede de entidades e organizações de assistência social (privada),

à participação da sociedade civil e à necessidade de integração com as demais

políticas sociais (art. 2º), para dar maior amplitude às ações de combate à pobreza,

garantia dos mínimos sociais, instrumento de proteção às pessoas em situações de

contingências e meio de universalização dos direitos sociais.

47

A política nacional ficou a cargo da União, que concede e mantém o

benefício de prestação continuada (garantia de um salário mínimo mensal à pessoa

portadora de deficiência e ao idoso com 70 anos ou mais que comprove não possuir

meios de prover a própria manutenção), fornece apoio técnico e financeiro aos

serviços, programas e projetos de enfrentamento à pobreza, e atende, em conjunto

com Estados, Distrito Federal e Municípios, ações assistenciais de caráter

emergencial.

Aos Estados cabe a coordenação e execução de programas, distribuindo os

recursos aos diversos municípios para serem canalizados aos serviços de

assistência social, fornecendo apoio técnico e financeiro na execução de programas

de combate à fome e atendendo ações emergenciais.

Por outro lado, o Distrito Federal e os Municípios exercem a coordenação e

execução de programas no seu nível, destinam recursos financeiros para custeio do

pagamento de auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos

Conselhos Municipais de Assistência Social, executam os projetos de combate à

pobreza, incluindo parceria com organizações da sociedade civil, e prestam os

serviços assistenciais.

Segundo a Lei 9.842, os recursos para o financiamento da assistência social

são provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, das

contribuições sociais ligadas à seguridade social e outros que compuserem o Fundo

Nacional de Assistência Social. Para tanto, transforma o Fundo Nacional de Ação

Comunitária (FUNAC) em Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

A lei impõe como condições para o repasse de recursos aos Municípios,

Estados e Distrito Federal, a instituição e funcionamento dos seguintes órgãos:

Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade

civil; Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos

Conselhos de Assistência Social; e Plano de Seguridade Social.

O modelo idealizado pela LOAS incorpora uma dimensão de participação da

sociedade civil na formulação da política nacional de assistência social de duas

48

formas: a primeira, de caráter permanente, por meio da criação dos conselhos nos

três níveis de governo; a segunda, pela realização da Conferência Nacional de

Assistência Social, de convocação obrigatória a cada dois anos.

Enfatiza-se que a atual política nacional de assistência social, enquanto

instrumento de universalização de direitos sociais, ainda é um tanto incipiente, uma

vez que consiste apenas no pagamento dos respectivos benefícios: o da prestação

continuada, concedido pelo governo federal aos idosos e portadores de deficiência;

os benefícios de natalidade e funeral, pagos pelos municípios com apoio financeiro

dos Estados; o da isenção fiscal, concedido pela União, Estados e Municípios às

entidades sociais; e um benefício fiscal no Imposto de Renda de pessoas físicas

idosas e de famílias com indivíduos portadores de deficiência.

Não existe nenhuma outra regulamentação que permita o exercício de

direito em relação a serviços de assistência social, sendo essa uma questão

complexa que ainda passará por longo debate.

1.3.5 Benefício de Prestação Continuada

Inicialmente, cumpre ressaltar que no início da década de 1970 passam a

ser instituído no Brasil os primeiros programas de cunho assistencial. Nesta esteira,

entre 1974 e 1975, o regime militar então em vigor no país, cria um benefício

denominado Renda Mensal Vitalícia (RMV).

Originalmente a RMV era um benefício destinado a inválidos e à pessoas

com, no mínimo, 70 anos de idade. Estes beneficiários não eram capazes de prover

o próprio sustento nem podiam ser sustentados por suas famílias. Outro requisito

para sua concessão era o recolhimento de, pelo menos, 12 (doze) contribuições à

Previdência Social ao longo de sua vida ativa. Tal exigência restringia o acesso à

RMV a pessoas que, em algum momento de sua vida já houvessem trabalhado, o

que leva a concluir que, na época, muitas pessoas portadoras de deficiência, bem

como aquelas que nunca ingressaram no mercado de trabalho não tiveram acesso à

RMV.

49

A concessão da RMV era de responsabilidade do INPS, para os segurados

urbanos, e do Funrural, enquanto existiu, para os beneficiários residentes nas áreas

rurais. Seu funcionamento provinha de contribuições sobre a folha salarial do fundo

administrado pela Previdência Social e seu valor correspondia a meio salário

mínimo.

O benefício de prestação continuada foi instituído pela Lei nº. 8.742, de

1993, mais conhecida como LOAS, que regulamenta o art. 203 da Constituição

Federal de 1988. Na verdade, tecnicamente, não se trata de benefício

previdenciário, como explica Ibrahim (2008). Porém, sua concessão e administração

são feitas pelo INSS em decorrência de maior eficiência administrativa. Isso porque

não depende de contribuição do beneficiário, mas apenas da comprovação de

necessidade.

É um direito garantido pela Constituição Federal de 1988 e consiste no

pagamento de um salário mínimo mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais

e a pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e para o

trabalho, ou seja, que não possuam condições de prover o seu sustento, juntamente

com sua família. O Benefício de Prestação Continuada (ou BPC) também encontra

respaldo na Lei nº. 10.741, de 1º de outubro de 2003, que institui o Estatuto do

Idoso.

Os atendidos pelos benefícios de prestação continuada são todos os

brasileiros, inclusive os indígenas, ou estrangeiros naturalizados e domiciliados no

Brasil. O benefício cessará nas seguintes situações:

• superação das condições que lhe deram origem;

• morte do beneficiário;

• morte presumida do beneficiário, declarada em juízo;

• ausência declarada do beneficiário, na forma da lei civil;

• falta de comparecimento do beneficiário portador de deficiência ao

exame médico pericial, por ocasião da revisão do benefício;

• falta de apresentação, pelo idoso ou pela pessoa portadora de

deficiência, da declaração de composição do grupo e renda familiar,

por ocasião de revisão do benefício.

50

Tais benefícios são pessoais e intransferíveis, não gerando direito à pensão

por morte aos herdeiros e sucessores e extinguindo-se com a morte do segurado.

Mas a Lei faculta aos herdeiros o recebimento de benefícios eventualmente não

recebidos em vida pelo segurado (art. 23 do Regulamento do Benefício de

Prestação Continuada, aprovado pelo Decreto nº. 6.214/07).

Para que o cidadão receba o benefício de prestação continuada, não é

necessário que tenha contribuído para a Previdência Social, mas alguns requisitos

precisam ser considerados: o idoso deve comprovar que tem 65 anos ou mais e que

o total de sua renda mensal familiar seja menor que ¼ do salário mínimo vigente.

Considera-se renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos

auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos,

pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada,

comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos

do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda

Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, exceto quando se aplica a

concessão do BPC a outro idoso na família.

Para efeitos do BPC, são considerados como integrantes da família: o

requerente, o cônjuge, o companheiro, a companheira, o filho menor de 21 anos ou

inválido, os pais e o irmão não emancipado, menor de 21 anos ou inválido. No caso

de pessoa com deficiência, a condição de incapacidade para o trabalho deverá ser

atestada por laudo da perícia médica do INSS.

Além do benefício de prestação continuada, o governo federal vem

oferecendo outros benefícios inseridos em seus programas públicos, tais como:

Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás, entre outros. Entretanto, visando à

unificação e à redundância, o governo unificou os procedimentos por meio da Lei nº.

10.836, de 2004, instituindo o benefício Bolsa Família, o qual oferece o benefício

básico, para famílias que se encontram em situação de extrema pobreza, e o

benefício variável, para aquelas em situação de pobreza ou extrema pobreza que

também componham-se de gestantes, nutrizes, crianças de zero a doze anos ou

adolescentes até quinze anos.

51

A função do Programa Bolsa Família é proporcionar às famílias carentes

recursos para sua alimentação, observando-se a permanência das crianças no

ensino regular, exame pré-natal, acompanhamento nutricional e de saúde.

Outro programa foi criado pela Lei nº. 10.835/2004, que instituiu a renda

básica da cidadania a partir de 2005 (Ibrahim, 2008), visando a assegurar uma

renda mínima para as famílias, a ser utilizada em alimentação, educação e saúde.

No entanto, esse benefício dependerá de verba orçamentária. Seus beneficiários

são todos os brasileiros residentes no País e estrangeiros residentes há pelo menos

cinco anos no Brasil.

Além desses, outro benefício voltado para a seguridade social é aquele

oferecido pelo programa Farmácia Popular do Brasil, que objetiva disponibilizar

medicamentos a braço custo em farmácias populares, por meio de convênios

firmados com Estados, Distrito Federal, Municípios e hospitais filantrópicos assim

como com farmácias e drogarias da rede privada.

Para gerenciar mais bem os programas assistenciais do governo, o Decreto

nº. 6.135/07 fundou o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal,

com o objetivo de cuidar da identificação e caracterização socioeconômica das

famílias de baixa renda além de viabilizar a seleção de beneficiários e a integração

das ações sociais.

52

CAPÍTULO II: A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Constituição de 1988 valorizou consideravelmente a previdência, a saúde

e a assistência social, tomando-as como direitos sociais (art. 6º), o que significa

dizer que todos os cidadãos têm direito às prestações oferecidas pelo Estado, desde

que delas careçam para sobreviver. Desse modo, o Estado também efetua a

redistribuição de renda quando arrecada tributos maiores dos mais ricos e os

converte em benefícios para os mais pobres.

A seguridade social é de responsabilidade de todos os segmentos da

sociedade e do Poder Público, e tem como função assegurar os meios que garantam

a distribuição da saúde, previdência e assistência social, propiciando tranquilidade

aos indivíduos e às famílias nos momentos de contingência. Tais recursos são

oriundos de receitas da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal

bem como de contribuições sociais dos empregados e empregadores. Isso faz com

que uma pessoa, mesmo que não tenha contribuído para a Previdência, possa

receber o mínimo necessário à sobrevivência, como determina a Lei Orgânica da

Assistência Social (LOAS).

Atualmente, o sistema previdenciário brasileiro opera em regime de

repartição simples, de forma que os trabalhadores ativos financiam as prestações

dos benefícios concedidos, com a perspectiva de que as futuras gerações, por sua

vez, financiem as respectivas aposentadorias futuras. No entanto, tendo em vista

fatores demográficos, como a alta expectativa de vida, que resulta no

envelhecimento da população brasileira, aliados aos fatores tecnológicos e à crise

econômica, tal situação torna-se mais difícil de ser concretizada – num futuro não

muito distante.

No que concerne à evolução de seu conceito, a assistência social, desde a

década de 1980, foi considerada um direito social e uma ampliação do conceito de

cidadania. Nesse período, especificamente a partir de 1987, houve amadurecimento

da ideia de cidadania em termos das categorias profissionais, e surgiram duas

correntes distintas de profissionais: de um lado, aqueles que assumiram uma

posição paternalista e burocrática e, de outro, os que entendiam cidadania como o

53

espaço de lutas e reivindicações populares, passando a defender a construção de

um novo projeto social para as classes excluídas dos bens e serviços da

sociedade.22

A concepção de cidadania como uma melhor qualidade de vida levanta uma

questão crucial: se a qualidade de vida está restrita ao mínimo constituído, à

superação da pobreza ou à conquista do bem-estar social, de interesse coletivo.23

Mas, no caso do Brasil, há um grave problema no que tange à condução

das políticas públicas: o julgamento de o que se considera pobreza ainda é

inadequado. Mesmo a Constituição de 1988 ajuíza a pobreza absoluta como uma

situação de extrema privação, em que as pessoas não dispõem do mínimo

necessário para manter a vida ou a subsistência, tendo de recorrer ao trabalho

escravo ou semi-escravo, à mendicância, à prostituição, ao furto ou ao roubo para

atender necessidades de máxima urgência. Essa percepção perpetua a ideia de

desigualdade como um fenômeno natural, o que resulta em direcionamento das

ações de assistência social para o paternalismo, mantendo os mais pobres num

círculo indefinidamente fechado.

Na verdade, a pobreza relativa – que leva em conta as desigualdades

sociais, o planejamento, a continuidade e a previsibilidade na provisão de benefícios,

serviços e direitos – é que deveria nortear as políticas públicas, o que exige um

conhecimento bastante sofisticado dos processos de desenvolvimento e distribuição

de riqueza, diminuído o fosso entre ricos e pobres.24

A maior contribuição do texto constitucional de 1988 foi, na opinião de

Pereira (1996), a inclusão da assistência social como um componente da seguridade

social, paralela à saúde e à previdência, ou seja, como um direito de cidadania

social. Desse modo, os “desamparados”, conforme designado no art. 60 da

Constituição Federal de 1988, mesmo que não tenham um trabalho que lhes permita

22 SCHONS, Selma Maia. Assistência social entre a ordem e a “des-ordem”: mistificação dos direitos sociais e da cidadania. São Paulo: Cortez, 1999. 23 MOTA, 1988; OLIVEIRA, 1987; BELFIORI et al, 1985, apud SCHONS, 1999. 24 PEREIRA, Potyara Amazoneida. A assistência social na perspectiva dos direitos – crítica aos padrões dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus, 1996.

54

contribuir para a Previdência Social, têm assegurado seu direito de proteção gratuita

pelo poder público, nos termos da lei.

Porém, enquanto a Constituição determina a transferência de um salário

mínimo mensal para todo e qualquer idoso e deficiente sem condições de prover sua

manutenção, a LOAS adota uma sistemática de cálculo de benefícios e um critério

de elegibilidade tão rigoroso que restringe a categoria de inválidos, deixando de

acolher vários portadores de enfermidades no benefício de prestação continuada.

Ocorre que a seguridade social brasileira, desde suas origens, apresenta

um contexto social marcado pela exclusão e pela desigualdade. A maneira como se

estruturou a sociedade brasileira permitiu que, muitas vezes, os direitos sociais

mínimos fossem concedidos pelos governantes de forma populista, prática que

contribui para que a pobreza persista e que distancia, de modo cruel, o

desenvolvimento econômico do progresso social.25

As políticas sociais no Brasil têm-se demonstrado sempre inadequadas,

casuísticas, sem regras estáveis ou reconhecimento de direitos. Ademais, tais

políticas estão recorrentemente subordinadas a interesses econômicos e políticos,

permitindo, assim, a continuidade do quadro de desigualdade social que impera na

sociedade brasileira até hoje. Os programas sociais apenas disfarçam os

desequilíbrios no usufruto da riqueza nacional e os possíveis conflitos sociais

decorrentes das precárias condições de vida a que estão sujeitas as camadas

menos favorecidas da população.26

No mesmo sentido, a área de assistência social, estabelecida como política

pública somente em 1988, vem sendo reduzida face à incapacidade do Estado

brasileiro de produzir bens públicos, o qual delega às organizações beneficentes

grande parcela da tarefa de prestar serviços de assistência social, seguindo a

tendência de privatização das responsabilidades sociais e redução de gastos com as

políticas sociais. Isso mostra que, na realidade, o Estado não vem enfrentando os

25 ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental à previdência social na perspectiva dos princípios constitucionais diretivos do sistema previdenciário brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. 26 YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. São Paulo: Cortez, 1993.

55

problemas sociais de forma responsável e adequada, o que leva os cidadãos que

precisam de assistência social a submeter-se a toda sorte de exigências, demoras e

humilhações, à espera de verem reconhecidos seus direitos fundamentais.27

2.1 Seguridade Social: Conceito

A seguridade social “compreende um conjunto integrado de ações de

iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos

relativos à saúde, à previdência social e à assistência social”.28

Observa-se, assim, que o direito à seguridade visa a garantir o mínimo de

condição social adequada a uma vida digna para todas as pessoas, conforme prevê

a Constituição Federal de 1988, em seu art. 1º, inciso III. A universalidade é uma

característica dos direitos humanos; portanto, a abrangência da seguridade social

deve ser a mais ampla possível.

A saúde é um bem que deve estar à disposição de toda a população,

mediante serviços de saúde proporcionados pelo Sistema Único de Saúde, não

sendo permitido qualquer tipo de discriminação no seu atendimento, cujo acesso

deve ser universal e igualitário. Do mesmo modo, a assistência social deve ser

oferecida a todas as pessoas que dela necessitem, ou seja, que porventura se

encontrem em condições que não lhes permitam prover o próprio sustento.

Por outro lado, os benefícios e serviços prestados pela seguridade social

também devem obedecer aos princípios da uniformidade e equivalência entre as

populações urbanas e rurais. Isso não significa, de acordo com Tavares (2008), que

o tratamento será exatamente igual para todos, mas haverá pequenas

diferenciações em conformidade com peculiaridades existentes em cada grupo.

27 MESTRINER, Maria Luíza. O Estado entre a filantropia e a assistência social. São Paulo: Cortez, 2001. 28 Tavares, Op. Cit., 2008.

56

Outro princípio é o da seletividade, pelo qual são fixados critérios de

atendimento de acordo com as necessidades mais prementes, procurando-se

oferecer alguma vantagem aos mais carentes.

Para equilibrar o valor dos benefícios ao longo do tempo, também se aplica

o princípio da irredutibilidade, que visa a manter o poder aquisitivo das prestações,

seja no pagamento do salário mínimo (art. 7º, inciso IV), no salário dos empregados

(art. 7º, inciso VI), na remuneração dos servidores públicos e militares (art. 37, inciso

XV; art. 142, parágrafo 3º, inciso VIII e art. 42, parágrafo 1º), dos servidores do

Poder Judiciário (art. 95, inciso III) e do Ministério Público (art. 128, parágrafo 5º,

inciso I, alínea c).

A equidade na forma de participação do custeio (Tavares, 2008) é uma

decorrência do princípio geral da isonomia, isto é, deve haver igualdade de cobrança

desde que os financiadores estejam na mesma condição. Se os trabalhadores não

têm a mesma capacidade de pagamento que as empresas, estas devem contribuir

mais por eles.

A diversidade da base de financiamento é outra característica das

contribuições da seguridade social, predicado este que prevê o custeio advindo da

participação dos trabalhadores, de empresas e do Estado. Dessa forma, a

Constituição de 1988 prevê que a arrecadação para a seguridade social seja

composta por recursos provenientes dos trabalhadores e empregadores, além de

uma parcela dos orçamentos de cada unidade da Federação (art. 195).

A seguridade social é gerida por modelo democrático e descentralizado,

com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do

Governo. Destarte, o objetivo é resguardar os interesses das minorias em face do

poder da eventual maioria, nas decisões em matéria de seguridade. Como exemplos

desses mecanismos de proteção, podem ser citados o art. 3º da Lei nº. 8.213/91,

que instituiu o Conselho Nacional de Previdência Social e o art. 17 da Lei nº.

8.742/93, que criou o Conselho Nacional de Assistência Social.

57

Entretanto, como a seguridade social tem como finalidade garantir o

pagamento de prestações previdenciárias a todos os que delas necessitem, é

preciso que haja um mecanismo de controle de despesas, ou seja, que cada

aumento, extensão ou criação de benefícios sejam devidamente garantidos por uma

receita preexistente (art. 195, parágrafo 5º). Esse princípio objetiva o equilíbrio

atuarial do sistema de seguridade, já que as receitas são distribuídas para atender a

determinadas despesas previstas. Portanto, a criação, o aumento de valor ou a

extensão de alguns benefícios ou serviços de saúde, previdência ou assistência

social somente poderão ser cogitados quando existir uma fonte de custeio suficiente

para cobrir os gastos.

2.2 Direitos protegidos pela Seguridade Social

2.2.1 Saúde

A saúde é um direito de todos os cidadãos e um dever do Estado, direito

esse que independe de contribuição, conforme assegura a Constituição Federal de

1988 em seu art. 196. Portanto, não se admite que qualquer pessoa que precise de

atendimento médico deixe de ser atendido sempre que procurar auxílio junto a

qualquer das instituições públicas que compõem o Sistema Único de Saúde –

SUS.29

A saúde é, destarte, considerada um segmento autônomo da seguridade

social, sendo um direito garantido por meio das políticas sociais e econômicas, com

o objetivo de reduzir o risco de doenças e proporcionar o acesso universal e

igualitário a ações e serviços oferecidos no sentido de promoção, proteção e

recuperação, sendo a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis

objeto de regulamentação pela Lei nº. 8.080/90, a qual deixa encarregadas por sua

execução tanto entidades públicas como algumas entidades de iniciativa privada que

eventualmente prestem serviços ao SUS.

29 IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 12ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.

58

A partir da Constituição de 1988, todos têm direito à saúde, não se

admitindo que qualquer sujeito seja excluído do sistema. A sociedade como um todo

participa da gestão, por meio do Conselho Nacional de Saúde – CNS, criado pelo

Decreto nº. 5.839, de 2006, órgão colegiado de caráter permanente e deliberativo,

integrante da estrutura do Ministério da Saúde e composto por representantes do

governo, prestadores de serviços, profissionais da saúde e usuários. O Sistema

Único de Saúde é organizado de modo descentralizado para o atendimento integral,

com prioridade para as atividades preventivas e sem prejuízo das ações

assistenciais.

O SUS é financiado com recursos provenientes do orçamento da

seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além

de outras fontes. É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou

subvenções a instituições privadas com objetivo de lucro, e apenas é permitido o

reembolso de despesas da prestação de serviços por entidade privada nos casos

em que o SUS não possua condições de oferecê-los.

A Emenda Constitucional nº. 51, de 2006, prevê que os gestores locais do

Sistema Único de Saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes

de combate às endemias por meio de processo seletivo público, conforme a

natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos à sua atuação.

Tais agentes são responsáveis por orientar a população, informando-a e

incentivando a correta utilização de medidas preventivas e o uso correto de

medicação, de acordo com a Lei nº. 11.350/06.

Cabem ainda ao Sistema Único de Saúde as seguintes atribuições (Ibrahim,

2008, p. 11):

• controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de

interesse da saúde, além de participar da produção de

medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemo-derivados e

outros insumos;

• executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica bem como

as de saúde do trabalhador;

59

• ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;

• participar da formulação da política e da execução das ações de

saneamento básico;

• incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e

tecnológico;

• fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu

teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;

• participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e

utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e

radioativos;

• colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do

trabalho.

Além disso, prevê também a Constituição de 1988 que a lei deve dispor

sobre as condições e requisitos necessários na remoção de órgãos, tecidos e

substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, assim como a

coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado

qualquer tipo de comercialização desses materiais.

2.2.2 A Assistência Social como Política de Seguridade Social

Como preconiza o art. 203 da CRFB, de 1988, a assistência social será

prestada àquelas pessoas que não reúnam condições de manutenção própria,

mesmo que não tenham contribuído para a previdência social. Nesse caso, a

condição básica é simplesmente a necessidade do assistido. A Lei nº. 8.742/93

assim define a assistência social, importante segmento da seguridade social:

A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política da seguridade social não-contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Os objetivos da assistência social são: a proteção à família, à maternidade, à

infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes;

60

a promoção da integração ao mercado de trabalho, a habilitação e a reabilitação das

pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida

comunitária; e a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa

portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios para garantir

sua subsistência ou de tê-la provida por sua família (art. 2º da Lei 8.742/93).

2.2.3 Previdência Social

O direito à previdência social é composto por um conjunto de normas

previdenciárias, confeccionadas à luz da legalidade, segundo o art 1º. e o art. 3º. da

Constituição Federal de 1988, assim como o art. 60º, inciso IV. Entretanto, o

elemento peculiar dessa técnica de proteção social – a qual difere substancialmente

dos demais preceitos prestacionais – decorre do caráter contributivo da previdência

social, que prevê a obrigatoriedade do recolhimento de contribuições para que seja

prestado o serviço social.

Justamente por isso, a ampliação desse direito à previdência originou um

direito mais amplo, qual seja o regime geral que concede aposentadorias sem a

contraprestação correspondente, utilizando-se da capacidade dos que podem

contribuir e da solidariedade social para amparar os beneficiários nos momentos de

suas necessidades.

Atualmente, a Previdência Social é, sobretudo, uma instituição que visa

prover as necessidades vitais de todos os que exercem formalmente atividade

remunerada e de seus dependentes, nos eventos previsíveis de suas vidas, por

meio de um sistema de seguro obrigatório custeado por toda a sociedade direta e

indiretamente.30

As medidas de proteção social coletivas nasceram naturalmente da

solidariedade, uma vez que a previdência social, inicialmente, era mutualista e

30 ROCHA, Daniel Machado da. O Direito fundamental à previdência Social na perspectiva dos princípios constitucionais protetivos do Sistema Previdenciário brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.

61

visava à tutela dos grupos que exerciam uma mesma atividade, identificando-se num

destino comum. Com o advento da Revolução Industrial, que proporcionou o

aumento da produtividade e da mais-valia, os trabalhadores passaram a ser

considerados responsáveis pelo seu próprio destino, sem a necessidade de

intervenção estatal.

No final do século XIX, a questão da responsabilidade civil, nos casos de

acidentes de trabalho, derrubou a concepção do individualismo e da exclusão social,

fazendo com que surgisse um sistema de solidariedade, em princípio na Alemanha

de Bismarck, que, por sua vez, fez com que emergisse um novo sentimento: o da

responsabilidade social.

Com o fim da Primeira Guerra Mundial, a sociedade passou a exigir do

Estado a criação de mecanismos capazes de amenizar as dificuldades, por meio de

uma intervenção mais efetiva, que fez nascer o Estado Social de Direito, doravante

responsável pela tutela da dignidade econômica da pessoa humana. A solidariedade

torna-se, então, voluntária ou imposta pelo Direito.

A previdência social possui um arcabouço de normas que são expressão de

princípios basilares. Um deles é o da solidariedade, pela qual todos são

responsáveis pela vida, liberdade e dignidade dos demais. Outro princípio é o da

universalidade, que contém a ideia de inclusão, significando que a previdência social

deve ser acessível a todos, tanto aos que contribuem como aos que não o fazem.

O art. 194, inciso I, da Constituição Federal trata da “universalidade da

cobertura e do atendimento”. Entretanto, se é verdade que o direito à saúde deve

ser assegurado a todos de forma gratuita, por outro lado, muitos trabalhadores estão

excluídos do seguro social, em razão de desemprego, terceirização, cooperativismo

etc.

62

2.3 Seguridade como Direito Fundamental

A seguridade social é um direito social, desde que se considere sua

natureza de direito humano fundamental. Entretanto, na doutrina, há aqueles que

discordam dessa afirmação, como o Professor Ricardo Lobo Torres31, por considerar

que a seguridade não esteja associada à ideia de liberdade e sim à de justiça. Tal

percepção difere da maioria dos autores, como Flávia Piovesan, Fábio Konder

Comparato e Norberto Bobbio.

Ocorre que o Brasil compromete-se, perante a comunidade internacional, a

reconhecer e proteger os direitos sociais como direitos humanos fundamentais,

conforme consideram diversos acordos internacionais dos quais o país é signatário,

como, por exemplo, o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e

Culturais, de 1966; a Convenção Americana de Direitos Humanos, de 1969; e a

Declaração Universal de Direitos Humanos, que verbaliza:

Artigo XXII – Todo homem, como membro da sociedade, tem direito à seguridade social (...) Artigo XXC.1 – Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar, a si e à sua família, saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle. 2 – A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais.

Contudo, a discussão que permeia essa questão diz respeito à definição de

o que seja o mínimo existencial. Qualquer indivíduo depende de condições materiais

mínimas para sua sobrevivência, considerando-se uma vida digna. Quando ele não

pode sozinho ou no ambiente familiar garantir a continuidade da sua existência,

deve ter esse direito assegurado pelas prestações positivas do Estado. Assim,

moradia, alimentação, saúde e educação constituem elementos fundamentais para

que a pessoa possa gozar a vida em toda a sua plenitude, com liberdade e

igualdade de oportunidades.

31 apud Carvalho, 2006.

63

Como os homens – em virtude de fatores políticos, sociais, econômicos e

culturais – não nascem nem permanecem iguais ao longo de suas vidas, a garantia

a um mínimo social prevista em lei indica que há possibilidade de diminuir as

desigualdades, sempre com vistas à equidade. Mesmo os autores que não

consideram os direitos sociais como direitos humanos fundamentais concordam em

que há um limite fora do qual não se pode assegurar a existência humana, isto é,

cada ser humano precisa de direitos sociais mínimos para ser reconhecido como

membro da sociedade, portanto, detentor de seus direitos civis.32

No caso brasileiro, o Regime Geral de Previdência Social estabeleceu um

valor teto do salário de contribuição, acima do qual não incide a contribuição

descontada do salário do trabalhador celetista. Tal valor é o parâmetro de cálculo do

benefício mínimo a ser pago a cada segurado.

As pessoas beneficiárias da seguridade social são ex-trabalhadores idosos,

doentes, incapazes ou seus filhos menores. A maioria compõe-se de pessoas

velhas, que não conseguem manter-se por haver perdido, total ou parcialmente, sua

capacidade para o trabalho. Desse modo, o benefício da previdência social é sua

única fonte de renda, o que lhes permite continuar a vida com dignidade.

Do mesmo modo, a saúde pública deve oferecer à população os

procedimentos necessários para que toda pessoa disponha dos meios de prevenção

ou tratamento – de forma igualitária e universal –, garantindo-se a todos os

brasileiros o direito mínimo à saúde, dentro da noção de mínimo existencial. Nesse

caso, os benefícios prestados pela seguridade social e os serviços nas áreas de

saúde e assistência social destinados ao segmento mais carente, envelhecido ou

incapacitado da população, são, de fato, direitos humanos fundamentais, pois fica

claro que são imprescindíveis a uma vida digna.

32 CARVALHO, Rogério Tobias de. Imunidades tributárias e contributivas para a seguridade social. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.

64

2.4 Custeio da Seguridade Social

O custeio da seguridade social dá-se por meio da cobrança de contribuições

sociais das empresas, dos segurados contribuintes da Previdência Social e de

recursos provenientes das dotações orçamentárias das entidades da Federação. Na

realidade, de acordo com Tavares (2003), tais receitas constituem tributos,

vinculados a uma atuação estatal específica, para assegurar determinadas

prestações. A Constituição de 1988, em sua redação original, preconizava que todas

as contribuições arrecadadas iriam para a seguridade (saúde, previdência ou

assistência social).

Posteriormente, com a publicação da Emenda Constitucional nº. 12, de 15

de agosto de 1996, que possibilitou a instituição da Contribuição Provisória sobre

Movimentação Financeira (CPMF), destinou-se o produto arrecadado para a área da

saúde (Fundo Nacional de Saúde), introduzindo-se pela primeira vez uma fonte

definida de custeio da seguridade.

Entretanto, a Emenda Constitucional nº. 20, de dezembro de 1998,

reformulou o sistema de seguro social e vedou a utilização de recursos arrecadados

via contribuição das empresas sobre a remuneração dos trabalhadores e da

contribuição dos segurados da Previdência Social para a cobertura de despesas

com o pagamento de benefícios do Regime Geral de Previdência. Então, instituiu-se

a cobrança de contribuição específica, destinada à Previdência Social.

No entanto, apesar dos esforços para separar a seguridade social da

previdência social, ainda existem contribuições destinadas de forma genérica, como

no caso das contribuições sobre a receita, calculadas em função do faturamento

líquido das empresas. Além disso, como há duas pessoas jurídicas com capacidade

de tributar, a União e o Instituto Nacional do Seguro Social, persiste a formação de

fundos distintos conforme a destinação dos recursos arrecadados para a

seguridade: o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, gerido pelo INSS, e o

Fundo Nacional de Saúde, gerido pela União. Em decorrência disso, alguns

doutrinadores entendem a contribuição para a seguridade como um imposto

enquanto outros o denominam taxa.

65

De acordo com Tavares (2003), o financiamento da saúde, previdência e

assistência social está inserido num sistema organizado por princípios que definem

as normas e as condutas dos diversos órgãos envolvidos. De qualquer modo, a

seguridade social abrange três espécies de direitos sociais. Isso acontece porque o

Brasil é um país em que grande parte da população está abaixo da linha de pobreza,

necessitando, portanto, de ações estatais que possam diminuir as desigualdades,

proteger a saúde, diminuir a pobreza e defender a dignidade da pessoa humana,

objetivos explícitos na Constituição Federal (art. 3º, inciso III). A Constituição

reconhece que a saúde, a educação, a previdência e a assistência são direitos

fundamentais.

66

CAPÍTULO III: O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA DIGNIDADE DA PESSOA

HUMANA

3.1 Conceito de Dignidade

A proteção dos direitos humanos deveria ser o objetivo maior de qualquer

povo, independentemente de sua forma de governo ou de seu estágio de

desenvolvimento. E a proteção dos direitos humanos é, em última análise, a

proteção à vida. Na verdade, nem sempre foi assim. O trajeto, contudo, foi longo

para que as sociedades chegassem à chamada “Era dos Direitos”. Os direitos foram

nascendo gradualmente, advindas das transformações pelas quais foi passando a

humanidade, após muita luta contra os velhos poderes estabelecidos.

O Direito é uma construção humana, que se foi aperfeiçoando em função

das necessidades coletivas, guiado pela razão que aponta quais os meios pelos

quais se podem solucionar conflitos. Sem as saídas apontadas pelo Direito, os

conflitos podem gerar guerra. Como a tendência à guerra é inclinação natural do

homem, deduz-se que o Direito é a vitória da razão sobre a natureza humana.

A Democracia, como Estado de Direito, exige reconhecimento e proteção

dos direitos humanos. Inexistindo Direito, inexiste Democracia e, sem Democracia e

Direito, não existem as condições mínimas para a solução pacífica dos conflitos. A

justiça social somente manifesta-se em ambiente de paz, quando é possível a

efetiva proteção dos direitos humanos.33

O Direito surge em decorrência da experiência comportamental de um grupo

social para suprir uma necessidade ou um ideal de justiça desse grupo. As leis são

criadas pelos homens como expressão de um sentimento que nasce da observação

dos fenômenos sociais e da valoração que se costuma atribuir aos atos humanos

para que o controle social seja efetivo, na busca do equilíbrio entre direitos e

deveres, entre poder e necessidade, entre riqueza e pobreza, entre o bem e o mal.

33 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

67

Para que haja desenvolvimento, é necessário que todos tenham

oportunidades iguais e que sejam neutralizados os fatores principais de privação da

liberdade: pobreza, carência de oportunidades econômicas, negligência dos serviços

públicos e intolerância ou ingerência excessiva na vida dos cidadãos. Para quebrar-

se esse círculo vicioso de subdesenvolvimento e desrespeito aos direitos humanos,

todo esforço é válido, novos horizontes devem ser deslumbrados e as nações mais

ricas devem ser solidárias para com as mais pobres a fim de quebrar as barreiras

que impedem a plena expressão da dignidade humana.

A Carta das Nações Unidas (1945) estava imbuída da ideia do respeito aos

direitos fundamentais do ser humano, quando asseverava “a fé nos direitos

fundamentais do homem, na dignidade e valor da pessoa humana, na igualdade de

direitos de homens e mulheres e das nações grandes e pequenas”.

A Declaração Universal dos Direitos do Homem (1958) é composta por trinta

artigos e um preâmbulo com sete considerandos, em que reconhece solenemente: a

dignidade da pessoa humana, como base da liberdade, da justiça e da paz; o ideal

democrático baseado no progresso econômico, social e cultural; o direito de

resistência à opressão; e, finalmente, a concepção comum desses direitos.

A expressão “dignidade”, mencionada nesse importante documento, diz

respeito ao direito que cada ser humano tem de viver, de ser como é e de ser aceito

pelos demais em suas potencialidades e limitações, a cada indivíduo cabendo

pensar e agir por si próprio e manter-se, ser livre para ir e vir, expressar suas idéias

e opiniões e professar uma religião, podendo o sujeito dedicar-se ao trabalho sem

ser explorado pela escravidão, e não ser exposto a qualquer tipo de discriminação,

tortura, penas degradantes ou tratamento cruel, tendo a possibilidade de constituir

família e exercer seu direito de receber proteção dos tribunais na defesa de seus

interesses, de participar do processo político, de votar e ser votado, e de receber

proteção do Estado em situações de risco à sobrevivência.34

34 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2002.

68

A vida humana, conforme mencionada no art. 5º, caput, da Constituição de

1988, é considerada um processo que vai, desde a germinação, transformando-se

ao longo do tempo, progredindo nas diversas etapas do tempo até que muda de

qualidade, quando ocorre a morte. O ser humano, além de ser considerado um

simples indivíduo, é dotado de personalidade, desejos, emoções, sentimentos e

necessidades e, por isso, merece uma vida digna. A dignidade é o bem maior e

constitui-se na fonte primária de todos os outros bens jurídicos.

Para que se compreenda o verdadeiro sentido da palavra dignidade, é

necessário conhecer a natureza humana e reconhecer que cada pessoa é igual às

outras, e, ao mesmo tempo, totalmente diferente em sua essência, já que sua

personalidade é formada a partir da sua vivência, das oportunidades e experiências

que cada um pôde desfrutar ao longo da vida.

Cada pessoa é portadora de um grande mistério, que é a personalidade

humana. Sabe-se que um dos traços essenciais de qualquer civilização é o respeito

à dignidade humana, qualidade que faz com que o homem diferencie-se dos outros

animais, já que apenas o homem age pela inteligência e pela vontade. O homem

não existe apenas pela matéria física. Ele contém uma existência mais rica e

elevada, que encerra o conhecimento e é movida pelo amor: o espírito, que vale

mais do que todo o universo material. A pessoa humana, por mais dependente que

seja da matéria, existe em função da própria existência de sua alma. O espírito é a

raiz da personalidade.35

Assim, admitir que cada pessoa seja um universo importante significa que,

não importa quão pobre de recursos ela seja, deve ser respeitada pela essência de

sua natureza humana e pela capacidade que possui de crescer espiritualmente.

Cada pessoa tem dignidade absoluta, simplesmente por estar em permanente

contato com o absoluto, no qual ela pode encontrar sua plena realização.

35 MARITAIN, Jacques. Os Direitos do Homem e a Lei Natural. 2ª ed.. José Olympio, 1947.

69

Entretanto, cada pessoa é um todo, mas não um todo fechado. É um todo

aberto, que ouve, fala e troca impressões com o mundo que a rodeia, e com o qual

precisa conviver como ser social. Além disso, o homem é um animal político, já que

necessita não apenas da sociedade familiar mas também da civil. O fim da

coletividade é o bem comum, portanto, ela não sobrevive sem o respeito à vida

humana da multidão, formada de totalidades simultaneamente carnais e espirituais.

Entendendo que cada pessoa tem relação com o absoluto, a pessoa

humana supera todas as sociedades temporais, ela é mais importante do que o

todo, justamente em razão da dignidade absoluta da alma. A alma é sagrada e

transcende a sociedade política. Por outro lado, o homem encontra-se subordinado

ao grupo, e o grupo não atinge sua finalidade senão servindo ao homem.

Na história da evolução das sociedades, observa-se um crescimento e uma

valorização do ser humano, num movimento contínuo em direção à liberdade e à

emancipação política e social, que depende do respeito à pessoa humana. A justiça

e o Direito, pois, impondo sua lei ao homem e dirigindo-se à razão e ao livre-arbítrio,

baseia-se no respeito à sua personalidade, à sua dignidade.

Ao mesmo tempo, a justiça, o direito, as estruturas jurídicas e a unificação

de forças internas do corpo social são os requisitos necessários para que a

humanidade possa caminhar rumo a graus mais elevados de organização e

consciência coletiva, fatores que passam pelo reconhecimento da igualdade entre os

homens.

O ser humano é detentor de direitos porque é uma pessoa, um senhor de si

próprio e de seus atos. A dignidade humana não teria sentido se não estivesse

relacionada à concepção de que a pessoa possui direitos e deve ser respeitada. A

noção de direito e a de obrigação moral são paralelas, pois ambas se referem à

liberdade que cada um tem de realizar o seu destino. Cada pessoa, na qualidade de

cidadã, tem direito a ser tratada com dignidade. Diante disso, tem o direito de decidir

entre o que é certo ou errado, fazer o bem ou praticar o mal, agir, portanto, de

acordo com a sua vontade.

70

Os direitos fundamentais da pessoa são: o direito à existência e à vida; o

direito à liberdade pessoal ou de conduzir sua vida como responsável por seus atos,

diante das leis; o direito à procura da perfeição da vida humana, moral e racional; o

direito à procura do bem eterno e da felicidade; o direito à integridade corporal; o

direito à propriedade privada dos bens materiais, que é uma salvaguarda da

liberdade da pessoa; o direito de contrair matrimônio e constituir família segundo sua

vontade e escolha; o direito de associação, o respeito da dignidade humana em

cada indivíduo, representando ele ou não um valor econômico para a sociedade. E

todos esses direitos são consequentes da dignidade da pessoa humana.

Assim, percebe-se que a dignidade humana tem um sentido bem mais

abrangente, por isso está contida em todas as constituições modernas. A

convivência entre os seres humanos presume o respeito a cada um e a todos,

mediante a reunião de esforços em prol do bem comum. Reconhecer o valor do

outro, o seu direito à vida e à igualdade de oportunidades somente é possível

quando se compreende o valor da dignidade.

Dignidade é a expressão que traduz um valor moral e espiritual que é

inerente à pessoa, além de estabelecer um direito individual de proteção em relação

ao Estado ou em relação aos demais indivíduos. Estabelece ainda o dever

fundamental de tratamento igualitário dos próprios semelhantes.36

Diante disso, percebe-se que a idéia de dignidade do homem é uma

qualidade primordial à vida humana. Não há vida sem dignidade, por isso esses dois

preceitos são valores essencialmente independentes e necessariamente correlatos,

num paradoxo necessário para a manutenção do seu conteúdo, e do mais alto grau

de importância como determinantes da positivação jurídica.37

Os movimentos de proteção à vida e à dignidade acompanharam os

movimentos sociais e as primeiras ações em direção à democracia, começando já

no século XIII com a Carta Magna, outorgada pelo Rei João Sem Terra, em

36 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 19ª ed.. São Paulo: Atlas, 2006. 37 ARAÚJO, Luiz Alberto David (Coord.). Defesa dos direitos das pessoas portadoras de deficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

71

Runnymede, perto de Windsor, no ano de 1215. Prosseguindo, a Declaração dos

Direitos do Homem e do Cidadão, propugnada pelos revolucionários franceses por

meio da Revolução Francesa (1789), defendia o mesmo princípio, assim como

defendido pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela

Assembléia Geral das Nações Unidas (1948).

Porém, é importante destacar que a proteção à vida digna surgiu

expressamente quando da determinação da intangibilidade da dignidade do homem

introduzida pela Lei Fundamental de Bonn (1949), a qual propunha que: “A

dignidade do homem é intangível. Os Poderes Públicos estão obrigados a respeitá-

la e protegê-la”.

Também a Constituição italiana de 1947 estabeleceu, como princípio

fundamental, que todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais

perante a lei. Neste mesmo sentido, a Constituição de Portugal de 1976 instituiu

“uma República soberana, baseada, entre outros valores, na dignidade da pessoa

humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre,

justa e solidária”.

Igualmente, a Constituição espanhola de 1978 ressalvava a proteção da

dignidade da pessoa, dos direitos invioláveis que lhe são inerentes, assim como o

livre desenvolvimento da personalidade, o respeito pela lei e pelos direitos do outro,

considerados fundamentais como fundamentos da ordem política e da paz social.

No Brasil, observa-se que a Constituição de 1988, no intuito de reforçar

seus propósitos democráticos, apontou a dignidade da pessoa humana como

princípio fundamental, colocando, em seu art. 1º:

Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político.

72

O direito à previdência social está contemplado na Constituição de 1988

como direito fundamental, constituindo prioridade dentro do ordenamento jurídico e

contribuindo para ratificar o princípio de dignidade da pessoa humana. Conforme o

art. 6º do texto constitucional, “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho,

a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à

infância, a assistência aos desamparados”.

A proteção aos menos favorecidos, portando, não se refere apenas ao

direito a não discriminação, mas, acima de tudo, coloca como obrigação prestatória

do Estado quando o indivíduo não pode, de outra maneira, prover uma existência

humanamente digna.

Desse modo, é possível perceber que a dignidade da pessoa humana

possui dois aspectos estruturais: um negativo, significando a afirmação da

integridade física e espiritual do homem como dimensão irrenunciável da sua

individualidade autonomamente responsável, e outro positivo, que diz respeito à

ampla possibilidade de desenvolvimento e autodeterminação.

Dito isso, é forçoso reconhecer que o sentido de dignidade hoje em todos os

textos constitucionais dos países democráticos representa o reconhecimento desse

direito como próprio da condição humana, desconsiderando-se ambiente, época,

valores e condições e concebendo dignidade, portanto, como parte da própria

natureza humana e inseparável do homem. De tal maneira, é justo que decorram

dela todos os demais direitos.

Por consequência, a dignidade da pessoa humana é, a um só tempo, limite

e tarefa dos poderes estatais e da comunidade em geral. Tem-se como limite não

apenas o fato de que a pessoa não pode ser reduzida à condição de mero objeto da

ação própria e de terceiros mas também a questão de que a dignidade gera efeitos

fundamentais (negativos) contra atos que a violem e exponham a grave ameaça.

Como tarefa da previsão constitucional da dignidade humana, ela implica em

deveres concretos de tutela por parte dos órgãos estatais, no sentido de proteger a

73

dignidade de todos, assegurando também, por meio de medidas positivas

(prestações), o devido respeito e promoção.38

3.2 Interpretação Constitucional

O art. 1º da Constituição Federal qualifica a República Federativa do Brasil

como Estado Democrático de Direito, que tem como princípios a divisão de poderes,

a garantia de direitos individuais, a subordinação da Administração à lei e o controle

das leis pelo Judiciário.

O Estado de Direito pressupõe uma constituição com feição social,

destinada a “assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a

segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores

fundamentais de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos”, como

expressam o preâmbulo constitucional e o art. 3º, “construir uma sociedade livre,

justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a

marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de

todos”.

Portanto, a Constituição de 1988 abre perspectivas para a construção de

uma sociedade que defende os direitos sociais, criando instrumentos que

possibilitam o desenvolvimento da cidadania fundada na solidariedade e no respeito

à dignidade da pessoa humana. A homogeneidade social e alguma medida de

segurança social não servem apenas ao indivíduo isolado mas à capacidade

funcional da democracia como um todo.

As análises feitas por diversos doutrinadores deixam claro que o constituinte

preocupou-se em garantir um amplo rol de direitos sociais, seja por meio de

princípios ou de determinações positivas ao Estado, o que conferiu à Constituição

um caráter eminentemente social. Os direitos sociais foram determinados de acordo

com o princípio fundamental da dignidade, o que significa dizer que o Estado tem

como obrigação garantir um mínimo de recursos materiais de que uma pessoa

38 MAURER, Beatrice et. Al. Dimensões da Dignidade: Ensaios de Filosofia do Direito e Direito Constitucional (org. Ingo Wolfgang Sarlet). Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005.

74

precisa para exercer sua própria autonomia. Os princípios são sempre superiores às

leis, uma vez que seu conteúdo refere-se aos valores que o sistema jurídico deve

preservar.

Dentre esses princípios, destacam-se a universalidade e a seletividade. O

princípio da universalidade é tratado como “universalidade da cobertura e do

atendimento”, ou seja, ninguém pode ficar excluído da proteção que cabe à

seguridade social fornecer, ficando assegurada a subsistência de todos os que

efetivamente dela necessitarem. Justamente por essa razão, a Seguridade Social

deve definir os requisitos para a concessão de benefícios e serviços.

A seletividade destina-se a garantir os mínimos essenciais à vida digna,

levando em conta as necessidades do homem diante das adversidades, protegendo

tanto o indivíduo como a família, a maternidade, a infância, a adolescência, a

velhice, as pessoas portadoras de deficiências, visando à sua promoção à vida

comunitária.

Ao tratar do princípio da dignidade da pessoa humana, o constituinte adotou

o pensamento de Sarlet (2006, p. 30):

No pensamento estóico, a dignidade era tida como a qualidade que, por ser inerente ao ser humano, o distinguia das demais criaturas, no sentido de que todos os seres humanos são dotados da mesma dignidade, noção esta que se encontra, por sua vez, intimamente ligada à noção de liberdade pessoal de cada indivíduo (o Homem como ser livre e responsável por seus atos e seu destino), bem como à idéia de que todos os seres humanos, no que diz respeito à sua natureza, são iguais em dignidade.

39

Segundo o pensamento cristão, a noção de dignidade da pessoa humana

está presente tanto no Velho como no Novo Testamento, especialmente no que

tange à criação do homem à imagem e semelhança de Deus, portanto, essa

qualidade, adicionada à capacidade de autodeterminação humana, coloca a

existência do homem como função da sua vontade.

39 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.

75

Não se pode menosprezar também a contribuição do filósofo Immanuel Kant

para a concepção de dignidade, tal qual se conhece até os dias atuais e como se

encontra presente em toda a doutrina jurídica. Para ele, cada homem é um ser

único, tem seus valores, sua dignidade, mas não um preço. Sua noção de dignidade

se resume a este axioma: “age de tal maneira que uses a humanidade, tanto na tua

pessoa como na pessoa de qualquer outro, sempre e simultaneamente como um fim

e nunca como simplesmente um meio”.40

A proteção jurídica do princípio da dignidade da pessoa humana consolidou-

se juntamente com a expressão “direitos fundamentais”, que surgiu na França em

1770, inspirando a posterior Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de

1789. Os direitos econômicos e sociais ganharam importância em razão dos

movimentos sociais iniciados ao longo do século XIX. A fusão dos direitos individuais

com os direitos sociais apareceu na Constituição mexicana de 1917 e na

Constituição de Weimar, de 1919.

Entretanto, a despeito desse progresso em direção à proteção dos direitos

humanos e sociais, durante as duas Grandes Guerras Mundiais, o mundo assistiu ao

retrocesso, com a extrema violação desses direitos, ensejando a assinatura, ao final

dos conflitos, de tratados internacionais como a Declaração Universal dos Direitos

Humanos (1948), voltados a resguardar os direitos fundamentais e a reconhecer a

dignidade da pessoa, independentemente das diferenças de raça, cor, sexo, língua,

religião, opinião, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra

condição.

No ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal de 1988 foi a

primeira a prever um título próprio dedicado aos direitos fundamentais e a inserir a

dignidade da pessoa humana no rol dos fundamentos da República. Como se pode

encontrar na definição de vários doutrinadores, o princípio de dignidade da pessoa

humana expressa um conjunto de valores civilizatórios incorporados ao patrimônio

da humanidade e seu conteúdo constitucional está intimamente associado aos

direitos fundamentais, envolvendo aspectos dos direitos individuais, políticos e

40 MARTINS, Flademir Jerônimo Belinati. Dignidade da pessoa humana: princípio constitucional fundamental. Curitiba: Juruá, 2005.

76

sociais. Seu núcleo material é representado pelo mínimo existencial, que significa o

conjunto de bens e utilidades básicas para a subsistência física e o usufruto da

própria liberdade. Abaixo desse nível, ainda que haja sobrevivência, não há

dignidade.

77

CAPÍTULO IV – O BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA COMO FORMA

DE INCLUSÃO SOCIAL E DE EXPRESSÃO DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL

DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

A assistência social, que resulta no cumprimento de benefícios sociais de

prestação continuada pelo Estado, serve como uma espécie de ajuda para aqueles

que, do contrário, viveriam com dificuldade. Percebe-se, assim, que a assistência

tem dupla face: por um lado, é prestação de serviços; por outro, é uma ação sócio-

educativa, sendo um espaço de reconhecimento e apoio aos projetos da própria

população que dela se beneficia.41

A perspectiva de organização e de participação dos usuários nos programas

e serviços sociais públicos coloca a questão em outro plano e relaciona-a a outras

conquistas dos que lutam por uma verdadeira cidadania social, representando, por

isso, um importante passo para a inclusão social.

A Lei nº. 8.742, de 1993, conhecida como Lei Orgânica da Assistência

Social (LOAS), regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988,

que tratam da prestação da assistência social, de seus objetivos, dos benefícios

assistenciais e do perfil dos beneficiários. As funções da LOAS são: assegurar que o

disposto na Constituição seja transformado em direito real; definir, detalhar e

explicitar a natureza, o significado e o campo próprio da assistência social no âmbito

da seguridade social, sua competência, organização e recursos.42

A LOAS prevê benefícios eventuais (auxílio a natalidade, a funeral e a

calamidades públicas) e de prestação continuada (renda mínima para idosos e

deficientes, benefício no valor de até 25% do salário mínimo para cada criança

pobre de até seis anos de idade), prestação de serviços assistenciais, programas de

assistência social e projetos de enfrentamento da pobreza.

41 YAZBEK, Maria Carmelita Yazbek. Classes subalternas e assistência social. São Paulo: Cortez, 1993. 42 PEREIRA, Potyara Amazoneida. A assistência social na perspectiva dos direitos – crítica aos padrões dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus, 1996.

78

À medida que a assistência social desempenhar a função de incluir e manter incluídos os segmentos pobres da sociedade no bojo das políticas públicas setoriais, ela deixará de ser pontual, isolada e restrita, e cumprirá um papel universalizante essencial. (PEREIRA, Op. Cit., 1996).

Neste sentido, toda a população deve ter acesso às políticas sociais,

cumprindo o preceito constitucional de garantia do combate à fome e à miséria, de

modo a promover a diminuição das dificuldades enfrentadas pelo povo brasileiro e

contribuir para o avanço da sua cidadania.43

O governo brasileiro valorizou a atenção à assistência social a partir da

década de 60, em resposta aos expressivos movimentos sociais urbanos e rurais,

deflagrado pelo sindicalismo operário e com o apoio dos intelectuais, profissionais e

da Igreja, em favor dos pobres e oprimidos.

O social tornou-se, mais notadamente a partir dessa época, um campo de

reivindicação coletiva em que os segmentos menos favorecidos manifestavam-se e

exigiam um novo direcionamento das políticas sociais. Mas, apesar do clamor

popular, o Estado ainda não reconhecia com amplitude os direitos da população

mais pobre, continuando a manter uma política excludente, baseada em benefícios

oferecidos como privilégios, e não como direitos efetivos.44

Desse modo, embora muitas vezes pretendendo pautar-se no “modelo de

bem-estar social”, o caráter excludente do regime autoritário burocrático e suas

vinculações aos interesses privados não conformavam as políticas sociais adotadas

como direitos. O assistencial foi compreendido apenas como uma solução

emergencial e casuística para certos momentos de crise popular.

43 SPOSATI, Aldaíza de Oliveira et al. Assistência na trajetória das políticas sociais brasileiras: uma questão em análise. 9ª ed.. São Paulo: Cortez, 2007. 44 (Teixeira, 1984, apud Sposati et all, 2007).

79

Sendo o Brasil concomitantemente subdesenvolvido e industrializado,

apresenta um capitalismo moderno, caracterizado pela extrema concentração de

renda e pelas profundas desigualdades sociais. É justamente para enfrentar essas

desigualdades que o Estado vem contando com a execução da assistência social

como uma espécie de compensação benevolente aos trabalhadores mais pobres,

carentes e desamparados.

Deste modo, a assistência social brasileira configura-se mais como sendo

um mecanismo de controle social, usado para diminuir as tensões sociais, do que

propriamente num meio de promover a cidadania.

Contudo, compreender o assistencial como sendo um mecanismo do

Estado – que opera a partir dos interesses do grupo no poder – não implica

necessariamente que, para a população, haja o mesmo sentido e uso. Por isso, as

políticas sociais permitem o avanço das lutas populares. A intervenção do Estado,

diante dos impactos negativos que a desigualdade produz, visa a assegurar as

condições mínimas de vida e trabalho, criando, dessa forma, uma estabilidade

mínima à dominação.

Observa-se que as políticas sociais brasileiras, apesar do mecanismo

assistencial, são fenômenos políticos enquanto expressão do confronto de interesse

de classes. No espaço das relações sociais é que se busca uma nova forma de

cidadania. Essa nova forma pôde ocorrer na conjuntura de luta pós-78 e no

movimento de retorno ao Estado democrático de direito, no debate em torno da

questão dos direitos humanos.

A assistência é um dos direitos sociais reconhecidos pela Constituição de

1988, vinculados aos valores da liberdade, da igualdade de chances e da

solidariedade. Assim sendo, as prestações assistenciais destinam-se a garantir, às

pessoas que não têm meios de sustento, as condições básicas de uma vida digna e

de cidadania, além de constituir-se um instrumento para erradicação da pobreza e

de redução das desigualdades sociais e regionais.45

45 TAVARES, Marcelo Leonardo. Previdência e assistência social: legitimação e fundamentação constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003.

80

A importância do alcance das políticas de assistência, no caso brasileiro,

verifica-se pela efetiva cobertura que foi sendo gradativamente ampliada desde a

década de 80. Para que se tenha uma ideia, apenas no ano 2000, foi possível

resgatar mais de dois milhões de pessoas da indigência, graças à prestação do

benefício continuado no valor de um salário mínimo.

As normas sobre assistência social, previstas no art. 203 da Constituição

Federal de 1988, possuem dupla natureza: de princípios e de regras.

São considerados princípios de eficácia limitada: a criação de programas de

proteção da família, da maternidade, da infância, da adolescência e da velhice

(inciso I); o amparo às crianças e adolescentes carentes (inciso II); e a promoção da

integração ao mercado de trabalho (inciso III). Essas normas impõem ao Estado a

implantação de uma rede de ações que se destina à proteção das pessoas

necessitadas que se encontrem em situação de pobreza.

Conforme a Lei 8.742/93, com relação aos benefícios previstos nos incisos

I, II e III do art. 203:

1) cabe aos Municípios o pagamento dos benefícios de auxílio funeral e

natalidade, e a prestação de serviços de proteção da infância e da

adolescência;

2) as ações assistenciais de caráter emergencial, em caso de calamidade,

são de atribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios.

Já quanto às regras, consideram-se como tais as normas previstas nos

incisos IV e V, sendo que o primeiro trata de serviços de habilitação e reabilitação

profissional de pessoas portadoras de deficiência e promoção de integração à vida

comunitária, enquanto o segundo dispõe sobre o pagamento de benefício de

prestação continuada no valor de um salário mínimo ao idoso ou portador de

deficiência que comprovadamente não possuam meios de sustento próprio ou de

sua família.

81

Em relação ao benefício de prestação continuada, a norma constitucional

possui natureza de regra, devendo ser a previsão objetiva dos requisitos para a

fruição dos benefícios concretizada por lei. A Lei 8.742/93 estabelece, em seu art.

20, os seguintes requisitos: deficiência, idade avançada e situação de necessidade.

De acordo com o site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à

Fome (2009), o benefício de prestação continuada (BPC) é um direito garantido pela

Constituição Federal de 1988 e consiste no pagamento de um salário mínimo

mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais e a pessoas com deficiência

incapacitante para a vida independente e para o trabalho. Em ambos os casos, a

renda per capita familiar precisa ser inferior a ¼ do salário mínimo. O BPC também

está legalmente amparado pela Lei 10.741, de 1º de outubro de 2003, que institui o

Estatuto do Idoso.

O benefício é gerido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate

à Fome (MDS), a quem compete a sua gestão, acompanhamento e avaliação. Ao

Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) compete a sua operacionalização. Os

recursos para custeio do BPC provêm do Fundo Nacional de Assistência Social

(FNAS). Para que o benefício de prestação continuada seja concedido, o cidadão

deve proceder da seguinte maneira:

1. solicitar ao INSS, por meio de requerimento próprio, o qual deve ser

preenchido e assinado pelo requerente ou responsável legal;

2. declarar, em formulário próprio, a composição do grupo familiar e

comprovar renda inferior a ¼ do salário mínimo mensal por pessoa

da família;

3. no caso das pessoas idosas, comprovar a idade mínima de 65 anos;

4. no caso das pessoas com deficiência, ter a sua condição de

incapacitada para a vida independente e para o trabalho atestada

pela perícia médica do INSS;

5. pessoas com deficiência deverão aguardar a convocação do INSS

para a realização da perícia médica;

82

6. o requerimento, acompanhado da documentação, deverá ser

entregue ao INSS ou nos locais autorizados.

Os pré-requisitos previstos em lei são: comprovação de idade, a qual deve

ser de 65 anos ou mais, além da comprovação de que o total de sua renda mensal e

dos membros de sua família, dividido pelos integrantes, seja menor que ¼ do salário

mínimo vigente; a pessoa com deficiência deve comprovar que está incapacitada

para o trabalho e para a vida independente, e também é exigido que o total de sua

renda mensal e dos membros de sua família, dividido pelos integrantes, seja menor

que um quarto do salário mínimo vigente. Não é necessário que o solicitante já

tenha contribuído para a Previdência Social, entretanto, é preciso observar as

determinações que seguem.

Considera-se renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos

auferidos mensalmente pelos membros da família composta por salários, proventos,

pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada,

comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos

do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda

Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, exceto quando se aplica a

concessão do BPC a outro idoso na família conforme previsão do parágrafo único do

art. 34 da Lei 10.741, de 2003 (Estatuto do Idoso).

Além disso, só são considerados integrantes da mesma família para efeitos

de acesso ao BPC, o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim

entendido, o requerente, o cônjuge, a companheira, o companheiro, o filho não

emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido, os pais e o irmão

não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido.

No que concerne à exigência contida no parágrafo 3º. do art. 20 da Lei nº.

8.742/9346, esta tem sido motivo de constantes indeferimentos do BPC pelo INSS.

46 Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (hum) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família. (...) § 3º. Considera-se incapaz de prover a manutenção de pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo.

83

Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação de Inconstitucionalidade

nº. 1232, do Distrito Federal, entendeu ser plenamente válido o dispositivo acima

citado, ementando-o nos seguintes termos:

Constitucional. Impugna dispositivo de lei federal que estabelece o critério para receber o benefício do inciso V do artigo 203, da CF. Inexiste a restrição alegada em face ao próprio dispositivo constitucional que reporta a lei para fixar os critérios de garantia do benefício de salário mínimo à pessoa portadora de deficiência física e ao idoso. Esta Lei traz hipótese objetiva de prestação assistencial do Estado. Ação julgada improcedente.

Situação de separação, divórcio ou similares deverão ser comprovadas com

documentos; requerimentos por procuração, responsáveis por menores ou sob tutela

e curatela deverão ser acompanhados da documentação legal; no caso de pessoa

com deficiência, a condição de incapacidade para o trabalho e para a vida

independente deve ser atestada pela perícia médica do INSS.

Mas, afinal, como o BPC pode proporcionar uma vida mais digna para todos

os seus beneficiários?

A Constituição Federal esculpiu como um dos fundamentos da República

Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana47, entendendo-a como um valor

moral inerente a toda e qualquer pessoa e, nas palavras de Alexandre de Moraes48:

Constituindo-se um mínimo invulnerável que todo estatuto jurídico deve assegurar, de modo que, somente excepcionalmente, possam ser feitas limitações ao exercício dos direitos fundamentais, mas sempre sem menosprezar a necessária estima que merecem todas as pessoas enquanto seres humanos.

O Benefício de Prestação Continuada (BPC) é um programa assistencial

criado em janeiro de 1996, cuja operacionalização incumbe ao Instituto Nacional de

Seguro Social (INSS), que atua sob a coordenação do Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Esse programa foi instituído em

consonância com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 203, que estabeleceu,

47 Artigo 1º, Inciso III, CF/88. 48 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 18ª ed.. São Paulo: Atlas, 2005.

84

no Título VIII – Da Ordem Social –, Capítulo II da Seguridade Social e Seção IV da

Assistência Social:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: (...) V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Entretanto, somente com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência

Social – Lei 8.742 (LOAS) – ficou explicitado como esse benefício seria

operacionalizado e concedido, da seguinte forma:

Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de 1 (um) salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção e nem de tê-la provida por sua família. § 1º. Para os efeitos do disposto no caput, entende-se por família a unidade monomolecular, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes. § 2º. Para efeito de concessão deste benefício, a pessoa portadora de deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho. § 3º. Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo. § 4º. O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo o da assistência médica. § 5º. A situação de internado não prejudica o direito do idoso ou o portador de deficiência ao benefício. § 6º. A deficiência será comprovada através de avaliação e laudo expedido por serviço que conte com equipe multiprofissional do Sistema Único de Saúde (SUS) ou do Instituto do Seguro Social (INSS), credenciados para esse fim pelo Conselho Municipal de Assistência Social. § 7º. Na hipótese de não existirem serviços credenciados no Município de residência do beneficiário, fica assegurado o seu encaminhamento ao Município mais próximo que contar com tal estrutura.

Também a LOAS previu dois outros dispositivos sobre a concessão do BPC:

Art. 21. O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem.

49

49 Ou seja, se os beneficiários continuam apresentando renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo. Para tanto, é realizada uma avaliação social, feita por assistentes sociais, por meio de

85

§ 1º. O pagamento do benefício cessa no momento em que forem superadas as condições referidas no caput ou em caso de morte do beneficiário. § 2º. O benefício será cancelado quando se constatar irregularidade na concessão ou utilização.

Esse artigo estabeleceu um processo sistemático de revisão do benefício

com o objetivo de manter um controle sobre a sua utilização, impedindo que

benefícios fossem concedidos ou mantidos fora dos critérios exigidos, tanto em

casos de morte do beneficiário como nas situações em que não mais houvesse as

condições requeridas, ou naquelas situações compatíveis com fraudes.50

Não se pode deixar de considerar que esse benefício, ao representar uma

garantia de rendimento, comporta as características de certeza e regularidade,

desde que sejam cumpridos os requisitos necessários que comprovem a

necessidade da pessoa beneficiária.

Cabe ressaltar que a implementação do BPC extinguiu a renda mensal

vitalícia – concedida às pessoas maiores de 70 anos e criada pela Lei 6.179 de 11

de dezembro de 1974 – assim como o auxílio-natalidade e o auxílio-funeral. A renda

mensal vitalícia era um benefício da Previdência Social, de caráter assistencial,

concedido às pessoas idosas e às inválidas que cumprissem algumas exigências

ligadas à sua incapacidade para o trabalho, tais como o volume de renda.

Segundo a convenção da ONU de 2006, pessoas com deficiência são

aquelas que têm impedimentos de natureza física, mental, intelectual ou sensorial,

os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir a sua participação

plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.

Para cálculo da renda per capita familiar, considera-se a soma dos

rendimentos brutos obtidos mensalmente pelos membros da família, composta por

visitas domiciliares e em instituições de abrigo, para atualização dos dados de composição familiar, aferição de renda e outras informações sobre o beneficiário. 50 MACIEL, Carlos Alberto Batista. As armadilhas do Benefício de Prestação Continuada: sociabilidade x racionalidade da operacionalização do benefício. Araraquara, 2005. Tese (Doutorado em Sociologia). Faculdade de Ciências e Letras. Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho.

86

salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência

pública ou privada, comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não

assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo e rendimentos auferidos

do patrimônio. O BPC é um direito individual e intransferível, ou seja, em caso de

morte do beneficiário, o BPC não pode ser transferido para outra pessoa da família.

É um benefício de provisão não contributiva, ou seja, não é preciso ter contribuído

para a Previdência Social para se ter acesso a ele.

No caso da pessoa idosa, conforme o Estatuto do Idoso, Lei nº. 10.741, de

1º de outubro de 2003, o BPC de uma pessoa idosa não pode entrar no cálculo da

renda familiar para concessão do benefício a outro idoso membro da mesma família.

O Benefício de Prestação Continuada pode ser concedido a mais de um membro da

família, desde que a renda familiar seja inferior a ¼ do salário mínimo vigente.

Compreende-se por renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos

brutos obtidos mensalmente pelos membros da família composta por salários,

proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou

privada, comissões, pró-labore, outros rendimentos do trabalho não assalariado,

rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos obtidos do patrimônio,

Renda Mensal Vitalícia e Benefício de Prestação Continuada, ressalvado o disposto

no parágrafo único do art. 19 (referente ao item Concessão do Benefício para mais

de uma pessoa na mesma família).

O conceito de “família” para cálculo da renda per capita, conforme disposto

no inciso 1º do art. 20 da Lei no 8.742, de 1993, é o seguinte: conjunto de pessoas

que vivem sob o mesmo teto, assim entendido, o requerente, o cônjuge, a

companheira, o companheiro, o filho não emancipado, de qualquer condição, menor

de 21 anos ou inválido, os pais e o irmão não emancipado, de qualquer condição,

menor de 21 anos ou inválido. O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho

mediante comprovação de dependência econômica e desde que não possuam bens

suficientes para sustento próprio e educação.

A comprovação da renda familiar mensal per capita será feita mediante

Declaração da Composição e Renda Familiar, em formulário instituído para este fim,

87

assinada pelo requerente ou seu representante legal. As informações são

confrontadas com os documentos pertinentes e o declarante fica sujeito às penas

previstas em lei no caso de omissão de informação ou declaração falsa.

Mesmo os moradores de rua podem requerer o benefício. Neste caso, deve

ser adotado como referência o endereço do serviço da rede sócio-assistencial pelo

qual esteja sendo acompanhado ou, em sua falta, deve ser fornecido endereço de

pessoas com as quais mantém relação de proximidade.

O brasileiro naturalizado, domiciliado no Brasil, idoso ou com deficiência,

observados os critérios estabelecidos no regulamento (renda per capita e idade, no

caso dos idosos), que não receba qualquer outro benefício no âmbito da seguridade

social ou de outro regime, nacional ou estrangeiro – salvo o da assistência médica –

é também beneficiário do Benefício de Prestação Continuada. Além disso, o BPC é

um direito reclamável, ou seja, se o requerimento for negado e o candidato não

concordar com a decisão do INSS, poderá entrar com recurso à Junta de Recurso

da Previdência Social.

Diante de tudo o que foi abordado acerca do BPC, observa-se que esse

benefício pretende, em sua essência, atender ao princípio de dignidade da pessoa

humana, um dos pilares da Constituição brasileira.

Isso porque, em conformidade com os objetivos fundamentais do Estado

brasileiro, consagrados no art. 3º da Constituição Federal – “construir uma

sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a

pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover

o bem de todos” –, abrem-se as perspectivas de realização social profunda pela

prática dos direitos sociais, visando à construção da cidadania e à promoção da

justiça social, fundadas na dignidade da pessoa humana.51

Aparentemente, o constituinte de 1988 preocupou-se em garantir um amplo

rol de direitos sociais, tanto por meio de princípios quanto determinações positivas

51 STRINGARI, Amana Kauling. O benefício de prestação continuada como política de afirmação da dignidade da pessoa humana. Artigo, 2006, disponível em: http://www.uol.com.br.

88

ao Estado, o que conferiu à Constituição dele decorrente um caráter eminentemente

social. A relação que envolve o princípio da dignidade da pessoa humana e os

direitos sociais prestacionais é analisada por Tavares (2003) da seguinte forma:

Em relação aos direitos sociais, da dignidade humana resulta a obrigação de o estado garantir um mínimo de recursos materiais suficientes para que, a partir daí, a pessoa possa exercer sua própria autonomia. A dignidade humana, ao servir de princípio fundamentador dos direitos prestacionais, consolida o conceito de “mínimo social” e gera, por consequência, a incorporação dos direitos prestacionais mínimos à concepção material de direitos fundamentais.

Estas disposições têm natureza jurídica de princípios, porquanto se

caracterizam pela generalidade e porque seu conteúdo refere-se aos “valores que o

sistema jurídico deve preservar”. Dentre esses princípios, destacam-se a

universalidade e a seletividade. O princípio da universalidade é tratado como

“universalidade da cobertura e do atendimento”.

O “dever-ser” contido na universalidade indica ao legislador que deve respeitar a igualdade, garantia fundamental prevista no art. 5º da Constituição, não podendo haver excluídos da proteção que cabe à seguridade social fornecer, já que “Todos têm direito constitucional a um mínimo de bem-estar".

52

No que tange à universalidade da cobertura, entende-se que a proteção

social deve alcançar todos os eventos cuja reparação seja premente, a fim de

manter a subsistência de quem dela necessite. A universalidade do atendimento

significa, por sua vez, a entrega das ações, prestações e serviços de seguridade

social a todos os que necessitem, tanto em termos de Previdência Social (obedecido

o princípio contributivo) como no caso da saúde e da assistência social.

Quanto ao princípio da seletividade, este pressupõe que os benefícios são

concedidos a todos aqueles que efetivamente deles necessitem, motivo pelo qual a

seguridade social deve apontar os requisitos para a concessão de benefícios e

serviços. Por outro lado, o inciso III do art. 194 da Constituição Federal prevê,

juntamente com a seletividade, a distributividade na prestação dos benefícios e

52 CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Curso elementar de Direito Previdenciário: conforme a legislação em vigor até abril 2005. São Paulo: LTr, 2005a.

89

serviços, razão pela qual eles benefícios devem contribuir com a melhor distribuição

de renda e bem-estar social.

A seletividade destina-se à garantia dos mínimos vitais necessários à

obtenção de bem-estar. A distributividade visa à redução das desigualdades sociais

e regionais, com o que implementa a justiça social.

A Constituição Federal de 1988 e a Lei n. 8.742/93 não selecionaram as

contingências, adotando a posição de que os mínimos vitais prescindem de causas

para serem supridos pelas políticas assistenciais. Foram selecionadas as

necessidades, todas elas referentes a condições mínimas necessárias à existência

digna do homem. Estão protegidas as necessidades das famílias, da maternidade,

da infância, da adolescência, da velhice, das crianças e dos adolescentes carentes,

a promoção das pessoas portadoras de deficiência e a sua integração à vida

comunitária.53

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) reconhece a assistência como

política pública de seguridade social não contributiva, como um direito do cidadão e

dever do Estado. A LOAS regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituição Federal

de 1988, que tem como um de seus objetivos “a habilitação e reabilitação das

pessoas portadoras de deficiências e a promoção de sua integração à vida

comunitária”. Ao mesmo tempo, é uma medida que visa a assegurar às pessoas de

70 anos ou mais um meio de sustento baseado no mínimo social até o fim da vida.

O reconhecimento desses direitos do idoso e do deficiente representa uma

mudança de paradigma na relação do Estado com a sociedade: a assistência passa

a ser um dever do Estado a quem dela necessitar em vez da troca de favores, e do

socorro de emergência, caso a caso e paliativo, que era concedido pela renda

mínima, caracterizada pelo assistencialismo. É o reconhecimento da cidadania pelo

direito a mínimos sociais, em respeito à vida.

53 SANTOS, Maria Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: LTr, 2003.

90

CONCLUSÃO

Após o desenvolvimento das ideias apresentadas neste trabalho, conclui-se

que a Lei Orgânica da Previdência Social (LOAS) foi elaborada em consonância com

os princípios constitucionais da igualdade e dignidade da pessoa humana,

justamente para possibilitar o acesso da porção menos favorecida da população aos

meios de desenvolvimento humano, pois somente dessa forma se pode buscar uma

sociedade mais justa e solidária.

Esses princípios constituem as bases da assistência social, que deve ser

prestada em favor dos excluídos para promover sua integração à vida social. A

LOAS prevê que a assistência social deverá ser operacionalizada por meio do

benefício de prestação continuada, de benefícios eventuais e de programas e

serviços ao cidadão, voltados à saúde e qualidade de vida. Resta saber se, da forma

como se apresentam na lei, tais benefícios realmente têm, de fato, assegurado a

inclusão social e atuado de modo efetivo na construção da cidadania.

Os princípios representam a matriz de onde nascem as normas, portanto,

estão acima delas na pirâmide normativa e representam os valores defendidos na

ordem constitucional. As regras vigem, os princípios valem; já o valor que neles se

insere se exprime em graus distintos. Os princípios, enquanto valores fundamentais,

governam a Constituição e determinam a ordem jurídica. Estes, muito mais do que

simplesmente a lei, são a expressão do Direito em toda a sua extensão,

substancialidade, plenitude e abrangência.

No que concerne aos direitos sociais básicos, a Constituição de 1988 define

princípios fundamentais como os valores sociais do trabalho e a livre iniciativa, e

estabelece objetivos fundamentais para a república, tais como o desenvolvimento

nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das

desigualdades sociais. Um capítulo é dedicado aos direitos sociais, abrangendo de

forma genérica a educação, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a

proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desempregados e portadores

de deficiência.

91

Os direitos sociais formam o arcabouço do Estado social brasileiro.

Entretanto, resta alguma dúvida quanto à natureza desses direitos. Para alguns, eles

pertencem à mesma categoria dos demais direitos fundamentais (os chamados

direitos da liberdade). Nesse caso, a liberdade baseia-se no direito natural e os

direitos sociais básicos resumem-se em matéria de legislação ordinária. Para outros,

com base no princípio constitucional da igualdade, os direitos sociais, enquanto

expressões da dignidade, estão no topo da pirâmide, no centro de todo o sistema

constitucional.

O Estado social no Brasil vem-se fortalecendo no sentido de criar as

condições e pressupostos indispensáveis ao exercício dos direitos fundamentais.

Portanto, é preciso reconhecer a situação atual de dependência do indivíduo em

relação às prestações do Estado. Muitas vezes, o benefício de prestação continuada

é a única fonte de renda para o indivíduo e toda a família que o circunda. A

importância desse benefício está em proporcionar a distribuição de recursos para

diminuir a desigualdade, nivelando os diversos segmentos da população e reduzindo

as injustiças sociais.

A assistência, portanto, é um dos direitos sociais de realização dos

fundamentos da República e dos objetivos vinculados aos valores da liberdade, da

igualdade de oportunidades e da solidariedade. Por isso, as prestações assistenciais

– e dentre elas o benefício de prestação continuada – são destinadas a garantir, às

pessoas incapazes de prover seu próprio sustento, as condições básicas de vida

digna e cidadania, cumprindo ainda o objetivo constitucional de erradicação da

pobreza e da miséria.

Desse modo, a promoção da justiça social deve ser implementada por meio

de ações programáticas do Estado, já que este tem o dever de construir

mecanismos, como o caso da assistência social, que garantam acesso às

oportunidades e ao exercício da liberdade. É exatamente a vinculação desses

direitos sociais ao valor da dignidade humana que os torna fundamentais.

Os direitos prestacionais fundamentais da assistência social estão

vinculados ao exercício do valor da liberdade e representam formas de garantia

92

fática dos direitos individuais e dos princípios mais valiosos para a construção de

uma verdadeira democracia, assegurando o mínimo social.

É importante discutir, nessa altura, se a LOAS, da forma como foi

implementada, vem conseguindo cumprir o papel que lhe cabe na execução de

determinações constitucionais, de acordo com os princípios que lhe deram origem, e

se, na prática, vem criando efetivas oportunidades para a inclusão social dos menos

favorecidos.

Considerada em nível abstrato, a normatividade do texto da Lei Maior (art.

60, § 4º, IV) é, num primeiro momento, a potencialidade da eficácia, não é ainda a

eficácia propriamente dita. Esta somente acontece quando o texto normativo vincula-

se ao caso constitucional, isto é, ao problema que se coloca perante a Constituição

em busca de solução por meio de normas específicas aplicáveis ao caso concreto.

A observância, a prática e a defesa dos direitos sociais, e a sua inviolável

contextura formal, constituem hoje o pressuposto mais importante, que faz com que

a dignidade da pessoa humana seja resguardada. Sem a concretização dos direitos

sociais não se poderá jamais alcançar uma sociedade livre, justa e solidária,

conforme previsto no art. 3º do texto constitucional. O mesmo pode-se dizer da

redução das desigualdades sociais, que é, ao mesmo tempo, um princípio da ordem

econômica e um dos objetivos fundamentais do ordenamento jurídico republicano

(art. 170, VII e art. 3º).

Em obediência aos princípios fundamentais do Título I da Constituição

Federal de 1988, a boa doutrina deve interpretar a garantia dos direitos sociais como

cláusula pétrea e matéria que requer um entendimento adequado dos direitos e

garantias individuais do art. 60. Em outras palavras, graças aos seus vínculos com

princípios constitucionais, os direitos sociais recebem em nosso direito constitucional

positivo uma garantia tão elevada e reforçada que legitima sua inserção no âmbito

conceitual da expressão “direitos e garantias individuais” do art. 60.

Diante disso, é inconstitucional qualquer lei ordinária ou emenda à

Constituição que afetar, abolir ou suprimir a essência protetora dos direitos sociais

93

presentes no ordenamento maior. Ademais, não há distinção de grau ou de valor

entre os direitos sociais e os direitos individuais. Ambos são elementos de um bem

superior: a dignidade da pessoa humana.

Na verdade, para tornar eficazes os direitos sociais, o Estado precisa

ministrar duas formas distintas de garantia: a jurídica e a econômica, sendo a

primeira de natureza formal e a segunda de natureza material.

Com respeito aos direitos fundamentais, a concepção liberal entendia,

dogmaticamente, que bastava a garantia jurídica, sem a necessidade de garantia

econômica, a qual seria oferecida pelo próprio sistema de regulação de bens da

sociedade.

Mas não só se há invocado a ausência de meios processuais – para

declarar inferior e secundária a garantia dos direitos de segunda geração no corpo

normativo dos ordenamentos constitucionais – como também o caráter de prestação

que da parte do Estado eles forçosamente assumem, caindo, por isso, de certo

modo, num estado de dependência da vontade estatal. Não raro, tal vontade termina

por descumprir a execução dos direitos no âmbito da Lei Maior, em virtude de uma

alegada limitação de recursos e disponibilidades materiais. Fatores econômicos

objetivos e reais seriam, portanto, decisivos para concretizá-los. Quanto mais

desfalcada de bens ou mais débil a ordem econômica de um país constitucional,

mais vulnerável e frágil nele a proteção efetiva dos direitos fundamentais; mais

programaticidade e menos juridicidade ostentam.

Ante a dificuldade da doutrina de estabelecer um conceito claro para o valor

da dignidade humana, cumpre buscar na filosofia de Immanuel Kant as bases para a

sua compreensão. Conforme a filosofia kantiana,54

(...) a dignidade da pessoa não consiste apenas no fato de ser ela, diferentemente das coisas, um ser considerado e tratado, em si mesmo, como um fim em si e nunca como um meio para a consecução de determinado resultado. Ela resulta também do fato de que, pela sua vontade racional, só a pessoa vive em condições de autonomia, isto é, como ser capaz de guiar-se pelas leis que ele próprio edita.

54 BONAVIDES, Paulo. Op. Cti., 2008.

94

A partir desse enunciado, compreende-se que todo homem tem dignidade e

unicidade, ou seja, não pode ser substituído por nenhum outro, por coisa nenhuma,

já que cada ser humano é único em sua essência. A noção de dignidade humana

para Kant está centrada na seguinte fórmula: “age de tal maneira que uses a

humanidade, tanto na tua pessoa como na pessoa de qualquer outro, sempre e

simultaneamente como um fim e nunca simplesmente como um meio”.

Ao construir sua concepção com base na natureza racional do ser humano,

Kant aponta a autonomia da vontade como fundamento da dignidade da natureza

humana. A dignidade, como qualidade intrínseca da pessoa humana, é irrenunciável

e inalienável, constituindo elemento que qualifica o ser humano como tal e dele não

pode ser destacado, de tal sorte que não se pode cogitar na possibilidade de

determinada pessoa ser titular de uma pretensão a que lhe seja concedida a

dignidade. Esta, portanto, compreendida como qualidade integrante e irrenunciável

da própria condição humana, pode – e deve – ser reconhecida, respeitada,

promovida e protegida, não podendo, contudo, ser criada, concedida ou retirada –

embora possa ser violada –, já que existe em cada ser humano como algo que lhe é

inerente.55

A dignidade da pessoa humana expressa um conjunto de valores

civilizatórios incorporados ao patrimônio da humanidade. O conteúdo jurídico do

princípio vem associado aos direitos fundamentais, envolvendo aspectos dos direitos

individuais, políticos e sociais. Seu núcleo material elementar é composto do mínimo

existencial, locução que identifica o conjunto de bens e utilidades básicas para a

subsistência física e indispensável ao desfrute da própria liberdade. Aquém do

patamar mínimo, ainda que haja sobrevivência, não há dignidade.

Para se compreender o real sentido da palavra dignidade, é necessário

conhecer a pessoa, esse ser igual, em tantos aspectos, a todos os outros e, no

entanto, tão diferente de seus semelhantes. É preciso aceitar cada ser como único,

insubstituível, e, portanto, apenas por sua natureza, representante de toda a

humanidade.

55 SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988. 4ª ed.. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.

95

Por mais indigente que uma pessoa seja, ela é importante como um todo,

por sua essência e por subsistir de maneira independente. Dizer que o homem é

uma pessoa significa que, no fundo de seu ser, ele é um todo mais do que uma

parte. A pessoa tem uma dignidade absoluta simplesmente porque ela está em

permanente contato com o absoluto, no qual ela pode encontrar plena auto-

realização.

Na história da evolução das sociedades, observa-se um crescimento de

valorização do ser humano, num movimento em direção à liberdade e à

emancipação política e social, levando ao respeito pelo homem como pessoa. A

justiça e o direito, impondo sua lei ao homem e dirigindo-se à razão e ao livre-

arbítrio, baseia-se no respeito à sua personalidade, à sua dignidade.

Dignidade da pessoa humana é um valor supremo que atrai o conteúdo de

todos os direitos fundamentais do homem, a começar pelo direito à vida. Daí decorre

que a ordem econômica deve buscar assegurar a toda pessoa uma existência digna

(art. 170), enquanto a ordem social visará à realização da justiça social (art. 193), e a

educação, por seu turno, visará ao desenvolvimento do potencial de cada ser

humano e a construção de sua cidadania (art. 205).

Assim, nota-se que a dignidade humana tem um sentido bem mais

abrangente, por isso está contida em todas as constituições modernas. A

convivência entre os seres humanos presume o respeito a cada um e a todos,

mediante a reunião em esforços em prol do bem comum. Reconhecer o valor do

outro, o seu direito à vida e à igualdade de oportunidades somente é possível

quando se compreende o valor da dignidade.

Dentre os fundamentos que alicerçam o Estado Democrático de Direito

brasileiro, destacam-se a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art.1º, incisos

II e III). Há, portanto, uma relação direta e unívoca entre o princípio do Estado

Democrático de Direito e os princípios fundamentais, donde se depreende que os

direitos fundamentais fornecem a base para a realização do princípio democrático,

graças à sua função democratizadora.

96

Os conceitos que definem o valor da dignidade da pessoa humana

relacionam-se diretamente com as funções da assistência social. As prestações que

a compõem são responsáveis por garantir o mínimo de direitos sociais aos mais

necessitados, por meio do Benefício de Prestação Continuada (BPC), em

consonância com os direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de

1988.

Tais benefícios são prestados pelo Estado em resposta às necessidades

dos sujeitos que dele dependem, os idosos e portadores de deficiência, que não

podem garantir sua sobrevivência nem com a ajuda da sua família, em decorrência

de situação de pobreza, sendo, muitas vezes, o auxílio mensal recebido do BPC a

única fonte de renda de toda a família.

Por fim, este trabalho possibilitou verificar que o Benefício de Prestação

Continuada tem por base, antes de tudo, a solidariedade, a dignidade, a cidadania e

resguarda direitos sociais mínimos de uma parcela considerável da população

brasileira, que, de outra forma, não poderia subsistir. Por tudo isso, pode-se dizer

que esse benefício proporciona a diminuição das desigualdades sociais, possibilita a

inclusão social dos desassistidos e afirma o princípio fundamental da Constituição

Federal de 1988: a dignidade da pessoa humana.

97

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100

A N E X O S

101

Tabela 1. BPC - Pagamento em 2008

Final do

Benefício

Tabela de Pagamento de Benefício 2008

Para benefícios até 1 salário mínimo

1 20/12 25/01 25/02 25/03 24/04 26/05 24/06 25/07 25/08 24/09 27/10 24/11 22/12

2 21/12 28/01 26/02 26/03 25/04 27/05 25/06 28/07 26/08 25/09 28/10 25/11 23/12

3 26/12 29/01 27/02 27/03 28/04 28/05 26/06 29/07 27/08 26/09 29/10 26/11 26/12

4 27/12 30/01 28/02 28/03 29/04 29/05 27/06 30/07 28/08 29/09 30/10 27/11 29/12

5 28/12 31/01 29/02 31/03 30/04 30/05 30/06 31/07 29/08 30/09 31/10 28/11 30/12

6 2/01 1/02 3/03 1/04 2/05 2/06 1/07 1/08 1/09 1/10 3/11 1/12 2/01

7 3/01 7/02 4/03 2/04 5/05 3/06 2/07 4/08 2/09 2/10 4/11 2/12 5/01

8 4/01 8/02 5/03 3/04 6/05 4/06 3/07 5/08 3/09 3/10 5/11 3/12 6/01

9 7/01 11/02 6/03 4/04 7/05 5/06 4/07 6/08 4/09 6/10 6/11 4/12 7/01

0 8/01 12/02 7/03 7/04 8/05 6/06 7/07 7/08 5/09 7/10 7/11 5/12 8/01

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2009.

102

Tabela 2. Beneficiários do BPC por Modalidade – 2005

Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação

Beneficiários BPC

Idosos

Pessoas c/deficiência

NORTE 206.100 84.568 121.532

Rondônia 19.638 9.270 10.368

Acre 10.278 2.465 7.813

Amazonas 47.944 17.692 30.252

Roraima 3.649 1.410 2.239

Pará 93.613 38.242 55.371

Amapá 9.607 5.515 4.092

Tocantins 21.371 9.974 11.397

NORDESTE 767.615 302.205 465.410

Maranhão 97.399 44.580 52.819

Piauí 28.701 6.521 22.180

Ceará 111.777 38.655 73.122

Rio Grande do Norte 35.037 7.706 27.331

Paraíba 54.159 17.080 37.079

Pernambuco 156.499 60.317 96.182

Alagoas 42.170 17.881 24.289

Sergipe 24.694 8.103 16.591

Bahia 217.179 101.362 115.817

SUDESTE 728.143 379.573 348.570

Minas Gerais 236.212 98.840 137.372

Espírito Santo 32.138 13.741 18.397

Rio de Janeiro 115.235 73.813 41.422

São Paulo 344.558 193.179 151.379

SUL 214.857 97.562 117.295

Paraná 101.995 48.458 53.537

Santa Catarina 26.916 10.504 16.412

Rio Grande do Sul 85.946 38.600 47.346

CENTRO-OESTE 192.366 99.392 92.974

Mato Grosso do Sul 40.182 24.885 15.297

Mato Grosso 52.077 25.983 26.094

Goiás 75.669 37.429 38.240

Distrito Federal 24.438 11.095 13.343

TOTAL BRASIL 2.109.081 963.300 1.145.781

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2009.

103

Tabela 3. Beneficiários do BPC segundo a modalidade do Programa – mar/2005

Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação

Beneficiários BPC Beneficiários BPC - Idoso

Beneficiários BPC - Pessoa c/deficiência

NORTE 206.100 84.568 121.532

Rondônia 19.638 9.270 10.368

Acre 10.278 2.465 7.813

Amazonas 47.944 17.692 30.252

Roraima 3.649 1.410 2.239

Pará 93.613 38.242 55.371

Amapá 9.607 5.515 4.092

Tocantins 21.371 9.974 11.397

NORDESTE 767.615 302.205 465.410

Maranhão 97.399 44.580 52.819

Piauí 28.701 6.521 22.180

Ceará 111.777 38.655 73.122

Rio Grande do Norte 35.037 7.706 27.331

Paraíba 54.159 17.080 37.079

Pernambuco 156.499 60.317 96.182

Alagoas 42.170 17.881 24.289

Sergipe 24.694 8.103 16.591

Bahia 217.179 101.362 115.817

SUDESTE 728.143 379.573 348.570

Minas Gerais 236.212 98.840 137.372

Espírito Santo 32.138 13.741 18.397

Rio de Janeiro 115.235 73.813 41.422

São Paulo 344.558 193.179 151.817

SUL 214.857 97.562 348.295

Paraná 101.995 48.458 53.537

Santa Catarina 26.916 10.504 16.412

Rio Grande do Sul 85.946 38.600 47.346

CENTRO-OESTE 192.366 99.392 92.974

Mato Grosso do Sul 40.182 24.885 15.297

Mato Grosso 52.077 25.983 26.094

Goiás 75.669 37.429 38.240

Distrito Federal 24.438 11.095 13.343

TOTAL BRASIL 2.109.081 963.300 1.145.781

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2009.

104

Tabela 4. Percentual de beneficiários do BPC: Idoso - mar/2005

Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação

%

NORTE 41,0

Rondônia 47,2

Acre 24,0

Amazonas 36,9

Roraima 38,6

Pará 40,9

Amapá 57,4

Tocantins 46,7

NORDESTE 39,4

Maranhão 45,8

Piauí 22,7

Ceará 34,6

Rio Grande do Norte 22,0

Paraíba 31,5

Pernambuco 38,5

Alagoas 42,4

Sergipe 32,8

Bahia 46,7

SUDESTE 52,1

Minas Gerais 41,8

Espírito Santo 42,8

Rio de Janeiro 64,1

São Paulo 56,1

SUL 45,4

Paraná 47,5

Santa Catarina 39,0

Rio Grande do Sul 44,9

CENTRO-OESTE 51,7

Mato Grosso do Sul 61,9

Mato Grosso 49,9

Goiás 49,5

Distrito Federal 45,4

TOTAL BRASIL 45,7

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2009.

105

Tabela 5. Percentual de beneficiários BPC: Pessoas c/deficiência – mar/2009

Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação

%

NORTE 59,0

Rondônia 52,8

Acre 76,0

Amazonas 63,1

Roraima 61,4

Pará 59,1

Amapá 42,6

Tocantins 53,3

NORDESTE 60,6

Maranhão 54,2

Piauí 77,3

Ceará 65,4

Rio Grande do Norte 78,0

Paraíba 68,5

Pernambuco 61,5

Alagoas 57,6

Sergipe 67,2

Bahia 53,3

SUDESTE 47,9

Minas Gerais 58,2

Espírito Santo 57,2

Rio de Janeiro 35,9

São Paulo 43,9

SUL 54,6

Paraná 52,5

Santa Catarina 61,0

Rio Grande do Sul 55,1

CENTRO-OESTE 48,3

Mato Grosso do Sul 38,1

Mato Grosso 50,1

Goiás 50,5

Distrito Federal 54,6

TOTAL BRASIL 54,3

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2009.

106

Tabela 6. Pagamentos BPC por modalidade: mar/2005 – R$

Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação

Benefícios BPC (R$) Benefícios BPC – Idoso (R$)

Benefícios BPC - Pessoa c/deficiência (R$)

NORTE 53.938.887,11 22.098.184,29 31.840.702,82

Rondônia 5.129.415,39 2.420.596,89 2.708.818,50

Acre 2.678.589,83 642.770,83 2.035.819,00

Amazonas 12.570.377,47 4.631.717,18 7.938.660,29

Roraima 955.306,36 369.274,12 586.032,24

Pará 24.519.805,93 9.992.858,55 14.526.947,38

Amapá 2.507.946,52 1.439.364,61 1.068.581,91

Tocantins 5.577.445,61 2.601.602,11 2.975.843,50

NORDESTE 200.498.996,43 78.825.966,54 121.673.029,89

Maranhão 25.486.351,13 11.640.231,11 13.846.120,02

Piauí 7.500.338,14 1.698.143,69 5.802.194,45

Ceará 29.157.600,32 10.083.862,13 19.073.738,19

Rio Grande do Norte 9.130.417,24 2.008.030,40 7.122.386,84

Paraíba 14.103.315,86 4.437.510,04 9.665.805,82

Pernambuco 40.932.308,81 15.738.878,64 25.193.430,17

Alagoas 11.012.390,55 4.662.118,50 6.350.272,05

Sergipe 6.442.314,80 2.112.525,65 4.329.789,15

Bahia 56.733.959,58 26.444.666,38 30.289.293,20

SUDESTE 190.312.940,27 99.120.379,39 91.192.560,88

Minas Gerais 61.713.959,76 25.791.182,90 35.922.776,86

Espírito Santo 8.402.987,83 3.585.078,18 4.817.909,65

Rio de Janeiro 30.101.497,07 19.273.965,76 10.827.531,31

São Paulo 90.094.495,61 50.470.152,55 39.624.343,06

SUL 56.214.344,22 25.468.629,24 30.745.714,98

Paraná 26.716.180,02 12.653.561,63 14.062.618,39

Santa Catarina 7.039.827,33 2.742.737,61 4.297.089,72

Rio Grande do Sul 22.458.336,87 10.072.330,00 12.386.006,87

CENTRO-OESTE 50.267.142,35 25.930.657,81 24.336.484,54

Mato Grosso do Sul 10.483.648,50 6.490.321,58 3.993.326,92

Mato Grosso 13.615.160,60 6.781.567,63 6.833.592,97

Goiás 19.777.954,73 9.763.351,25 10.014.603,48

Distrito Federal 6.390.378,52 2.895.417,35 3.494.961,17

TOTAL BRASIL 551.232.310,38 251.443.817,27 299.788.493,11

Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2009.

107