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POLÍTICA PÚBLICA DE ACESSO A EDUCAÇÃO SUPERIOR: Programa
Universidade para Todos – PROUNI
*Mariana Leal de Souza - UNESP
1. Introdução
O Programa Universidades para Todos- PROUNI foi criado em decorrência da
necessidade de expansão do acesso de jovens de baixa renda à educação superior
e para atender a crescente demanda por vagas, de uma parcela da população
excluída da universidade.
A Educação Superior no Brasil sempre foi um tema de grande importância,
porém, apesar de, a cada ano, o número de vagas nas Instituições de Ensino
Superior- IES serem expandidas, não há como negar que existe o problema do
acesso e permanência do aluno à educação superior para a maioria dos brasileiros.
De acordo com os dados do Censo 2009 do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), no Brasil são 2.314 IES, que
registraram 5.954.021 matrículas, em 28.671 cursos de graduação presencial e a
distância. O número de inscrições para esses cursos, em 2009 foi de 6.889.269. Já
o número de concluintes foi de 959.197. Nota-se que a problemática da evasão é
presente e objeto de preocupação das IES.
Desta forma para se melhorar o acesso às pessoas historicamente excluídas,
a intervenção do estado pela via das políticas públicas de acesso à educação
superior pode ser um instrumento capaz de garantir o cumprimento dos direitos
fundamentais e a igualdade de tratamento entre os cidadãos.
O presente trabalho tem como objetivo analisar o Programa Universidade
para Todos (PROUNI), enquanto política pública de educação superior no desafio
de assegurar o acesso ao ensino superior e a permanência de jovens de baixa
renda na universidade, em ações afirmativas que são medidas que visam à
democratização do acesso ao emprego e à educação. Estudar o direito à Educação
e compreender a formulação e implementação do Programa Universidade para
Todos.
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Para compreender a implantação e concepção do Programa Universidade
para Todos-PROUNI, faz-se necessário estudos acerca do direito a educação, da
formulação das políticas públicas, das políticas públicas educacionais no Brasil.
Para atingir os objetivos propostos, a metodologia será a pesquisa
bibliográfica, com análises de fontes teóricas e documentais. Estas fontes de
pesquisa constituirão o suporte teórico para o desenvolvimento do trabalho,
compreendendo que a fundamentação do conhecimento tem como base o
questionamento acima mencionado.
São referenciais teóricos principais deste trabalho, os textos de Lindomar W.
Boneti (2003, 2005, 2006), Janete M. Lins de Azevedo (2004) e Maristela Bernardo
(2001), além do estudo das leis constitucionais e infraconstitucionais que regem o
ordenamento jurídico relativo ao ensino superior.
Para a elaboração do presente trabalho apresentar-se-ão algumas
considerações a cerca de políticas públicas direcionadas para a educação, as
garantias constitucionais que as sustentam, o Programa Universidade para Todos e
ao final serão realizadas as últimas considerações sobre o trabalho.
2. Breves Considerações sobre o direito a Educação no Brasil
A Constituição de 1934 garantiu a educação como um direito de todos, foi a
primeira a prestigiar o tema da educação e a determinar como competência privativa
da União sua normatização. Contudo, a Constituição de 1937, a Constituição do
Estado Novo, significou um retrocesso, pois impôs ao Estado uma responsabilidade
subsidiária quanto á gratuidade do ensino, já que inseriu o direito à educação no
capítulo destinado à família, prevendo a colaboração do Estado na manutenção
desse dever.
A Carta Magna de 1946 foi parecida com a de 1934, porém mais
democratizante já que criou um órgão específico para cuidar da educação, o
chamado Conselho Nacional da Educação.
Após o golpe militar de 1964, depois da imposição de vários Atos
Institucionais e Complementares, é aprovada a Constituição da República
Federativa do Brasil no ano de 1967 pelo Congresso Nacional, que disciplinou sobre
a educação no capítulo intitulado “Da família, da Educação e da Cultura”, no qual
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favoreceu a iniciativa privada, inclusive com a oferta de bolsas de estudo e ainda
tratava do direito a educação inicialmente no lar, sob forte influência católica.
A superação do regime militar e o surgimento da Nova República culminaram
na Emenda Constitucional n° 26 de 1985 que convoca uma Assembléia Nacional
Constituinte para a elaboração da Constituição de 1988, a qual consolida o Estado
Democrático de Direito, o voto direto para Presidente da República, consagra
importantes avanços pela participação de movimentos sociais organizados que
resulta à sociedade um tratamento especial envolvendo seguridade, educação,
cultura, desporto, ciência, tecnologia, comunicação, meio ambiente, família, criança,
adolescente, idoso e índios.
Piovesan (1998) menciona que o texto de 1988, ao simbolizar a ruptura com
o regime autoritário, empresta aos direitos e garantias ênfase extraordinária,
situando-se como o documento mais avançado, abrangente e pormenorizado sobre
direitos humanos, na história constitucional do país.
Em nossa atual Constituição o direito à educação se encontra no artigo 6º, no
Capítulo dos Direitos Sociais que prevê: São direitos sociais à educação, à saúde, o
trabalho, à moradia, o lazer, à segurança, à previdência social, a proteção à
maternidade e a infância, à assistência aos desamparados na forma desta
Constituição.
Não se pode tratar do direito à educação desvinculado dos fundamentos da
república brasileira, prevista no art. 1° da CF/1988, e dos objetivos fundamentais
previstos no art. 3° da Carta Constitucional. O art. 1° prevê como um dos
fundamentos, no inciso II, a cidadania, e no inciso III, a dignidade da pessoa
humana, e a educação constitui-se sem sombra de dúvida em uma necessidade
para a efetiva aplicação desses fundamentos, pois somente através dela pode-se
construir cidadania em seu pleno sentido, como também à dignidade da pessoa
humana exige a implementação do acesso à educação aos objetivos fundamentais
da república, no art. 3° da CF/1988, especialmente ao inciso I, cuja redação prevê a
construção de uma sociedade livre, justa e solidária, o que somente é possível
através da educação.
Entretanto, a efetivação do direito à educação depende não só da sua
previsão normativa abstrata, mas de instrumentos jurídicos que obriguem
especialmente o Estado á sua concretização.
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Para analisar tal situação, se faz necessário analisar especificamente os
dispositivos presentes no capítulo específico pertinente ao tema, do art. 205 ao 214
da Constituição Federal.
Conforme o artigo 205 da CF/1988:
A educação, direito de todos e dever do estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Observa-se que fica claro de quem é o direito, quem são os responsáveis por
prover esse direito, como a sociedade deve se comportar, e quais os objetivos a
serem alcançados com a educação.
O artigo 206 da CF/1988 prevê os princípios que devem nortear o ensino no
Brasil, entre eles, Igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
Gestão democrática do ensino público, na forma da lei e Garantia de padrão de
qualidade.
O principio da igualdade e gratuidade no acesso e permanência nas
instituições de ensino constitui uma das diretrizes fundamentais para elaboração das
políticas públicas educacionais. Em um país de imensas desigualdades sociais,
torna-se imprescindível aos poderes públicos à implementação de políticas públicas
voltadas à concretização do direito à igualdade e gratuidade ao ensino público como
previsto no artigo mencionado acima.
Para Santos (2003), temos o direito a ser iguais quando a nossa diferença
nos inferioriza; e temos o direito a ser diferentes quando a nossa igualdade nos
descaracteriza. Portanto a igualdade tem que reconhecer diferenças sem reproduzir
desigualdades.
Embora se considere que os princípios expressos no artigo 206 também se
apliquem ao ensino superior, devendo atentar-se ao fato de que a universalização e
a gratuidade do Ensino Superior não são tratadas nos mesmos parâmetros do
ensino Fundamental e Médio, visto que não é considerado nível obrigatório de
ensino, ocorrendo a previsão de acesso aos níveis mais elevados de ensino
condicionado às capacidades de cada um, tendo como único critério de ingresso
nas universidades públicas, a questão da intelectualidade.
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O artigo 208 da Constituição Federal versa sobre os deveres do Estado para
com a educação, no artigo 209 está previsto a liberdade de ensino para a iniciativa
privada, observando o cumprimento das normas gerais da educação nacional e
autorização e a avaliação de qualidade pelo poder público, no artigo 210 trata do
direito á formação básica comum e o respeito aos valores culturais e artísticos, no
211 esta descrita à distribuição de competências entre a união, os Estados,
Municípios e Distrito Federal em relação ao ensino e no 212 e 213 aborda a
distribuição quantitativa dos recursos aplicados pelos entes citados no artigo anterior
as instituições de ensino.
O artigo 214 prescreve os objetivos do plano Nacional de Educação-PNE,
que tem as seguintes metas: erradicação do analfabetismo, universalização do
atendimento escolar, melhoria da qualidade do ensino, formação para o trabalho,
promoção humanística, científica e tecnológica do País.
Após a promulgação da Constituição Federal em outubro de 1988, no mês de
dezembro do mesmo ano, foi apresentado o Projeto de Lei n° 1258/1988 na Câmara
Federal, em favor de novas e atualizadas normas para a educação nacional. Porém
a tramitação do projeto de lei, as discussões, apresentação de substitutivos e
emendas sobre a educação duraram 8 (oito) anos para, só em 1996, ser aprovada a
nova LDB, a lei nº 9.396/1996.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) foi criada com o objetivo de
viabilizar a educação nacional, normatizando princípios, fundamentos, direitos e
garantias previstas na Constituição Federal/1988. Assim, Souza (2001.p. 51) expõe
que “Cabe à lei de diretrizes e bases definir: a natureza de cada sistema, os órgãos
que comandam o seu funcionamento, as competências desses órgãos, a natureza
dos atos normativos a serem expedidos, o espaço delimitado em que cada sistema
atua”.
No que se refere à educação superior, destacamos alguns artigos da LDB/96,
que julgamos como principais norteadores da estrutura e do funcionamento do
ensino superior no Brasil.
O artigo 43 dispõe sobre as finalidades do Ensino Superior: formar
profissionais nas diversas áreas de conhecimento; proporcionar educação em nível
avançado através do aperfeiçoamento cultural e profissional, incentivar o trabalho de
pesquisa, a investigação científica e o pensamento reflexivo; promover a divulgação
de conhecimentos culturais, científicos, e técnicos que constituem patrimônio da
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humanidade; estimular o conhecimento da situação e dos problemas dos povos em
geral, principalmente os nacionais e regionais, bem como funcionar uma instituição
social, promovendo a extensão para a comunidade, visando conquistas e benefícios
para a mesma.
O artigo seguinte trata do Ensino Superior, ou seja, o artigo 44 disciplina o
estabelecimento dos cursos e programas que a educação superior irá abranger:
cursos seqüenciais por campo do saber, cursos de graduação, de pós-graduação
(mestrado, doutorado, especialização ou aperfeiçoamento), e cursos de extensão,
para candidatos que atendam as condições estabelecidas em cada Instituição de
Ensino Superior.
A LDB em seu artigo 45 prevê que as instituições públicas e privadas
poderão promover os cursos relativos à educação superior com diversos graus de
abrangência ou especialização. Com relação à autorização, o reconhecimento dos
cursos e o credenciamento das Instituições de Ensino, está previsto no artigo 46,
inclusive estabelecido que será necessário o processo de avaliação a ser realizado
pelo MEC, e essa autorização ou esse reconhecimento terá um prazo determinado,
com renovação periódica, a ser estabelecida pelo órgão avaliador.
O artigo 47 da LDB/96, estabelece a duração mínima de 200 (duzentos) dias
letivos, não computando os dias para realização dos exames finais, se necessário.
O parágrafo 1° estabelece que as instituições de ensino devem informar e cumprir
os programas dos cursos, sua duração, requisitos, qualificação dos professores e
demais componentes curriculares. O parágrafo 3°, do mesmo artigo, prevê que é
obrigatória a freqüência de discentes e docentes, salvo nos programas de educação
à distância; e no parágrafo 4°, disciplina que os cursos noturnos deverão ser
oferecidos com a mesma qualidade dos diurnos.
A LDB/96 prevê também a validade nacional dos diplomas dos cursos
reconhecidos, quando registrados. Revalidação de diplomas de cursos de
graduação e pós-graduação; transferência de alunos para outra faculdade na
existência de vagas por meio de processo seletivo; ocorrendo vagas nas instituições
de ensino superior, abrirão matrículas nas disciplinas de seus cursos a alunos não
regulares, mediante a realização de processo seletivo, nos artigos 48, 49 e 50
respectivamente.
Segundo o artigo 51 da LDB/96, as instituições de ensino credenciadas como
universidades, ao deliberar sobre critérios e normas de seleção e admissão de
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estudantes, levarão em conta os efeitos desses critérios sobre a orientação do
Ensino Médio.
Para que as desigualdades sociais sejam de fato reduzidas, é necessário que todos tenham iguais oportunidades Ora, sabemos bem que, no âmbito educacional, as desigualdades são latentes. As escolas públicas de primeiro e segundo graus, na grande maioria, nem de longe se comparam com as escolas privadas. Os alunos que dali saem não estão preparados para enfrentar a concorrência no mundo hoje dito globalizado, sendo certo que, em razão de seu poder aquisitivo, não se achem em condições de ingressar em uma universidade pública (MUNIZ, 2002, p. 234).
A regulamentação da titulação do quadro profissional das universidades e o
regime de trabalho integral dos mesmos encontram-se no artigo 52 da LDB/96.
O artigo 53 da LDB/96 estabelece a autonomia universitária e elenca as
atribuições das universidades de criar, organizar e extinguir cursos e programas;
fixar os currículos de seus cursos e programas; estabelecer programas e projetos de
pesquisa científica; fixar o número de vagas de acordo com sua capacidade;
elaborar e reformar os seus estatutos; conferir graus, diplomas e outros títulos;
firmar convênios e acordos; aprovar e executar planos de projetos de investimentos
referentes a obras; administrar os rendimentos; receber doações, heranças, legados;
e no parágrafo único do mesmo artigo, fica definido que cabe ao colegiado de
ensino e pesquisa decidir sobre criação, modificação e extinção de cursos;
programação das pesquisas e atividades de extensão, contratação e dispensa de
professores; planos de carreira docente.
Os estatutos jurídicos dispõem de normas especiais para atender às
peculiaridades de estrutura, organização e financiamento pelo poder público, bem
como, plano de carreira e do regime jurídico estão disciplinados no artigo 54 da
LDB/96.
O artigo 55 dispõe que os recursos suficientes para a manutenção e
desenvolvimento das instituições de ensino superior por ela mantida, serão de
responsabilidade da União, devendo ser assegurada em seu orçamento geral; no
artigo 56, institui a previsão do princípio da gestão democrática nas instituições
públicas de ensino superior, bem como a existência de órgãos colegiados
deliberativos.
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O último artigo da LDB/96 estipula o mínimo de 8 (oito) horas-aula semanais
para os professores nas instituições públicas de ensino.
Com a publicação da nova Lei em 20 de dezembro de 1996, revogaram-se
automaticamente as disposições das Leis n° 4024/1961, 5540/1968, 5692/1971 e as
demais leis e decretos-lei que a modifiquem ou quaisquer outras disposições em
contrário.
Em consonância com o debate da LDB/96 se inicia o debate para a
construção do Plano Nacional de Educação- PNE, mais um normativo de garantia
de educação, que é aprovado pelo Congresso Nacional em 09 de janeiro de 2001,
regulamentado pela Lei n/ 10.172.
Segundo o senador Ricardo Santos,
O PNE busca ações integradas dos três níveis de governo, criando um entrelaçamento intergovernamental, consubstanciado no regime de colaboração, e abre as portas para a integração intragovernamental, isto é, no âmbito de cada governo, para que não se compartimentem as políticas sociais (BRASIL, 2001, p.10).
Nessa década, o governo considerava fundamental ampliar as vagas do
Ensino Superior no Brasil. Mas alegando, que devido às limitações das finanças
públicas, não havia então como criar novas universidades federais, nem como
expandir os cursos, surge o crescimento das instituições privadas, como medida
para conciliar as questões de acesso. Concomitantemente, ocorre no cenário
nacional a falta da equidade social na oferta e no acesso à Educação Superior.
As metas do PNE que interferem na Educação Superior são as seguintes:
Prover até o final da década, a oferta de educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos. Diversificar o sistema superior de ensino, favorecendo e valorizando estabelecimentos não-universitários que ofereçam ensino de qualidade e que atendam clientes com demandas específicas de formação: tecnológica, profissional liberal, em novas profissões, para exercício do magistério ou de formação geral. Diversificar a oferta de ensino, incentivando a criação de cursos noturnos com propostas inovadoras, de cursos seqüenciais e de cursos modulares, com a certificação, permitindo maior flexibilidade na formação e ampliação da oferta de ensino. Criar políticas que facilitem às minorias, vítimas de discriminação, o acesso à educação superior, através de programas de compensação de deficiências de sua formação escolar anterior, permitindo-lhes desta forma, competir em igualdades de condições nos processos de seleção e admissão a esse nível de ensino (BRASIL, 2001).
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De acordo com o PNE, fica claro que o que importa é a ampliação e
democratização do acesso, questões importantes como a qualidade do ensino,
neste momento, não são prioridade, o que se verifica claramente no veto de outras
propostas.
Ampliar a oferta de ensino público de modo a assegurar uma proporção nunca inferior a 40% do total das vagas, prevendo inclusive a parceria da União com os estados na criação de novos estabelecimentos de Educação Superior (VETADO); Assegurar, na esfera federal, através de legislação, a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Superior, constituído, entre outras fontes, por pelo menos 75% dos recursos da União vinculados a manutenção e ao desenvolvimento do ensino, destinados à manutenção e expansão da rede de instituições federais (VETADO); Ampliar o programa de crédito educativo, associando-o ao processo de avaliação das instituições privadas e agregando contribuições federais e estaduais, e, tanto quanto possível das próprias instituições beneficiadas, de modo a atender a, no mínimo, 30% da população matriculada no setor particular, com prioridade para os estudantes de menor renda (VETADO). Elevação, na década, através de esforço conjunto da união, Estado, Distrito Federal e Municipios, do percentual de gastos públicos em relação ao PIB, aplicados em educação, para atingir o minimo de 7%. Para tanto, os recursos devem ser ampliados, anualmente, à razão de 0,5% do PIB, nos quatro primeiros anos do Plano e de 0,6% no quinto ano (VETADO). ( BRASIL, 2001).
Os vetos geraram grande reação da comunidade acadêmica, principalmente
pelo fato de grande parte das dificuldades enfrentadas pelas universidades públicas
estarem relacionadas à ausência de mais recursos, pois os disponíveis não eram
suficientes nem mesmo para a manutenção destas.
Um dos maiores problemas enfrentados pelos estudantes das classes menos
favorecidas reside na qualidade da Educação Básica oferecida pelo Estado, e dela
dependem para prosseguir sua escolaridade, considerando então que a falta ou
carência na educação básica se torna um dos grandes obstáculos para o acesso ao
Ensino Superior.
Contudo, fica claro que não basta apenas o Estado criar leis e planos, que na
sua maioria são para atender demandas que não vêm da população, baseado na
premissa de igualdade para todos, uma vez que se faz necessária a criação de
oportunidades concretas que garantam na prática, condições de concretização do
direito á educação.
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3. Formulação e Implementação de Políticas Públicas
Os artigos citados podem ser usados como embasamento legal para as
políticas públicas educacionais, uma vez que tem como princípio a igualdade de
condições de acesso e permanência a educação.
Segundo Mello (1986), a educação objetiva propiciar a formação necessária
ao desenvolvimento das aptidões, das potencialidades e da personalidade do
educando. O processo educacional tem por meta: (a) qualificar o educando para o
trabalho; e (b) prepará-lo para o exercício consciente da cidadania. O acesso à
educação é uma das formas de realização concreta do ideal democrático.
O termo igualdade é utilizado como uma meta a ser alcançada, é a pretensão
da CF/1988. Percebe-se que já é considerada a desigualdade existente no país,
acreditando na necessidade de uma sociedade preparada para o enfrentamento á
disparidade social e racial, a educação pode se tornar um instrumento de redução
das desigualdades e criação de oportunidades para mobilidade social.
Conforme André Lázaro (Secretário de Educação Continuada, Alfabetização
e Diversidade, SECAD/MEC) a história da educação brasileira tem sido marcada
pela iniqüidade e também pela luta para que o acesso á educação realize a
promessa democrática, estabelecida pela constituição cidadã.
Considerando que a desigualdade é latente em nossa sociedade. A
oportunidade de estudar para maioria dos brasileiros significa, ser pertencente a
uma classe privilegiada. De acordo com o Censo da Educação Superior de 2011,
realizado pelo INEP os números comprovam tal realidade quando demonstram que
apenas 17,6% dos jovens entre 18 e 24 anos têm acesso ao ensino superior.
As políticas públicas são implementadas para suprir necessidades que a
sociedade esteja perpassando em dado momento histórico, onde o Estado deve
intervir com ações para minimizar estas carências, possibilitando a garantia do
direito à educação.
Entretanto as políticas públicas podem ser criadas e estabelecidas pelos mais
variados interesses, como, por exemplo, visando ao bem comum em determinado
setor, visando a interesses de grupos dominantes, interesses internacionais, com
vistas a estratégias políticas, entre outros.
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Entende-se por políticas públicas o resultado da dinâmica do jogo de forças que se estabelecem no âmbito das relações de poder, relações estas constituídas pelos grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que provocam o direcionamento (e/ou redirecionamento) dos rumos de ações de intervenção administrativa do Estado na realidade social e/ou de investimentos (BONETI, 2006, p. 74).
Pode-se perceber que sempre há alguma intenção por de traz das políticas
públicas, observando que nem sempre virá como interesses particulares de grupos
do poder, podendo ser por diversos fatores benéficos, como melhoria de estatísticas
e a melhoria da imagem do país no exterior.
A implementação destas políticas públicas pode também ser resultado de
uma correlação de forças, formada por conflitos de interesses de diferentes grupos e
classes sociais.
Estes outros agentes participantes dessa correlação de forças, certamente não com tanto poder de barganha como as representações das elites econômicas, têm, no entanto peso considerável na elaboração e instituição das políticas públicas. Os movimentos que congregam as lutas sociais em defesa de segmentos menos protegidos da sociedade também cumprem seus papéis nesta correlação de forças procurando sempre angariar benefícios desta correlação de forças. (BONETI, 2006, p. 62)
Para Cunha (2009), as políticas públicas podem ser entendidas como o
conjunto de planos e programas de ação governamentais voltados à intervenção no
domínio social, por meio dos quais são traçadas as diretrizes e metas a serem
fomentadas pelo Estado, sobretudo na implantação dos objetivos e direitos
fundamentais dispostos na Constituição.
No Brasil, para a elaboração e a instituição das políticas públicas, Boneti
(2007, p. 15) explica que depende de alguns fatores preponderantes, a saber os
interesses da expansão do capitalismo internacional, explicitados pelas elites
globais; os interesses originados no contexto nacional, os das classes dominantes e
dos vários segmentos que compõem a sociedade civil, a instância do local.
Assim o autor pontua três fatores importantes para a concepção e
implantação de uma política pública. Este é um momento que exige amplo debate, e
são os agentes de poder que realizam e definem o grau de importância para a
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sociedade. No caso das políticas públicas brasileiras, os agentes de poder
internacional contam com grande poder de interferência nas mesmas.
Um dos importantes agentes determinantes das políticas públicas nacionais são as elites internacionais. Isto é, entende-se que existe uma correlação de forças no plano global (internacional) que interfere na definição das políticas públicas nacionais (BONETI, 2007, p.59).
Além das influências dos grupos internacionais, existem também os
interesses das diversas classes dominantes e segmentos nacionais elitizados e, por
último, a população carente que mais precisa e depende das políticas públicas para
atender suas necessidades mais latentes.
Na sociedade, portanto, a influência dos diversos setores, e dos grupos que predominam em cada setor, vai depender do grau de organização e articulação destes grupos com ele envolvidos. Este é um elemento chave para que se compreenda o padrão que assume uma determinada política e, portanto, porque é escolhida uma determinada solução e não outra, para a questão que estava sendo alvo de problematização (AZEVEDO, 2004, p. 63).
Algumas políticas públicas se expressam por ações governamentais
conhecidas atualmente como ações afirmativas que buscam de uma forma geral,
proporcionar oportunidades para aquelas pessoas que historicamente foram
colocadas ás margens dos seus direitos, principalmente no que se refere aos
direitos fundamentais, como tratamento isonômico, acesso a qualquer dos níveis de
educação e educação de qualidade o que possibilita o direito de ter um emprego
digno e que proporcione o sustento de toda família.
A sociedade nacional, sobretudo, no que tange a educação, começaram a
cobrar critérios mais justos e igualitários de acesso dos cidadãos ás instituições de
educação superior. Isso considerando a desigualdade encontrada neste nível de
educação no Brasil, conforme dados apresentados pelo IBGE, através da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios- 2005 (2007).
Assim, foram criadas as ações afirmativas para a educação, que podem ser
políticas públicas ou privadas. Contudo, este trabalho trata somente das políticas
públicas criadas pelo Governo Federal que tendem a diminuir a exclusão dos
afrodescendentes, indígenas e aqueles indivíduos menos afortunados que sempre
estudaram em escolas públicas.
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A proteção contemporânea que o Estado esta dedicando aos grupos socialmente vulneráveis como as minorias étnicas e sociais com políticas públicas educacionais tendem a promover sua ascensão na sociedade até um nível de equiparação com os demais, e objetivam acelerar o processo de igualdade. (PIOVESAN, 2002, p. 190)
Entretanto a mera implantação de políticas públicas não basta para
assegurar de modo efetivo o exercício do direito ao acesso á educação, é
imprescindível que seja oferecido uma base educacional de qualidade, iniciando
pelo ensino fundamental, o médio, e conseqüentemente o ensino superior,
promovendo assim uma sociedade mais justa e igualitária, no âmbito social e
econômico.
Portanto as políticas públicas de acesso ao ensino superior são medidas
importantes, por ter como uma das suas caracterícas a finalidade de integrar as
pessoas consideradas em desvantagem socialmente. Entendo-se que as políticas
educativas derivam de uma compreensão de que a busca de igualdade entre os
cidadãos não pode ser atingida e mantida somente aplicando as mesmas regras de
direito para todos.
Percebe-se que ao querer igualar os cidadãos desiguais com os iguais, para
tentar idealizar oportunidades, criam-se mais diferenças entre os mesmos. Por isso,
devem ser tratadas igualmente as pessoas consideradas pela sociedade como
“iguais” e de maneira desigual às pessoas consideradas como “desiguais”.
Por isso, o Estado cria políticas públicas levando em consideração aspectos
sociais de grande relevância, para que as pessoas socialmente desfavorecidas
possam gozar dos mesmos direitos que os demais indivíduos.
Não basta apenas o Estado criar leis constitucionais e infraconstitucionais
alegando a igualdade para todos. A sociedade tem que começar a perceber que é
necessário que haja a igualdade na prática, no caso concreto. Portanto as ações
afirmativas têm a intenção de cumprir com a meta constitucional. Isso porque a
Constituição Federal, em seu preâmbulo impõe ao Estado Brasileiro que assegure a
concretização do bem-estar, da igualdade e da justiça como valores supremos de
uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos e fundamentada na cidadania
e na dignidade humana.
4. PROUNI- Programa Universidade para Todos
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O acesso á educação Superior no Brasil é uma demanda cada vez mais
crescente. Se considerarmos os dados do INEP (2011) em que 17,6% dos jovens
entre 18 e 24 anos estão matriculados no ensino superior, identificamos uma
defasagem ainda grande em relação ao acesso á universidade.
Neste sentido, torna-se necessária á adoção de políticas públicas que
garantam o ingresso da juventude na escola e na universidade. Não estamos
falando somente de disponibilidade de vagas, mas a garantia de fato do acesso
através de políticas que permitam a manutenção do jovem na escola e na
universidade.
Várias iniciativas importantes foram tomadas no sentido de apresentar
algumas propostas que favoreçam a inclusão de jovens no ensino superior. Dentre
as principais políticas atuais de acesso, encontra-se o Programa Universidade para
Todos – PROUNI, abordado neste estudo.
O Ministério da Educação (MEC) pretendia instituir o PROUNI por meio de
medida provisória, porém a decisão do governo foi encaminhar o projeto de Lei- PL
ao congresso em 13 de maio de 2004, prevendo apenas bolsas de estudo integrais
concedidas a brasileiros que ainda não tivessem curso superior, houvessem feito o
ensino médio em escola pública e cuja renda familiar não excedesse a um salário
mínimo per capta.
Inicialmente, o PL previa apenas bolsas de estudos integrais concedidas a
“brasileiros não portadores de diploma de curso superior e cuja renda familiar não
exceda a um salário mínimo per capta” (BRASIL, MEC, 2004, Art. 1º). As bolsas
atenderiam a cerca de 80 mil alunos, sendo destinadas apenas aos concluintes do
Ensino Médio em escolas públicas e à formação de professores da rede pública em
cursos de licenciatura ou pedagogia.
Os critérios para selecionar os beneficiários foram dois: o perfil
socioeconômico do estudante e a nota no Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM),
com exceção dos professores da rede pública. Os ingressantes em nível superior,
pelo PROUNI, seriam dispensados do processo seletivo específico das instituições
privadas. O programa destacou-se por incluir políticas afirmativas, por meio da
oferta de bolsas aos auto declarados negros e indígenas.
As IES não-beneficentes ofereciam uma bolsa para cada nove alunos
regularmente matriculados em cursos efetivamente instalados (Art.5º, caput). Já as
beneficentes deveriam destinar uma bolsa integral para cada quatro alunos de
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cursos de graduação ou seqüencial de formação específica (Art. 11º). Em
contrapartida, ficariam isentas do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ),
da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), da Contribuição Social para
Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e da Contribuição para o Programa
de Integração Social (PIS).
No PROUNI, o vínculo das IES valeria por dez anos, renováveis por iguais
períodos. Não poderiam participar instituições com desempenho insuficiente no
Sistema Nacional de Avaliação de Educação Superior (SINAES) por dois anos
consecutivos ou três intercalados, no período de cinco anos (art. 7º, § 4º).
Na Medida Provisória e na Lei, o desvinculamento foi abrandado para
desempenho insuficiente no SINAES por três anos seguidos. Enquanto o PL
condicionava a participação das IES no Financiamento ao Estudante do Ensino
Superior (FIES) à adesão do PROUNI, na MP essa restrição foi suavizada: o acesso
ao FIES passou a ser prioritário para as IES aderentes ao PROUNI (BRASIL,
PODER EXECUTIVO, 2004, Art. 13º).
As IES que descumprissem as regras do PROUNI seriam multadas em até
1% do faturamento anual (punição retirada da MP e da Lei), teriam que restituir a
porcentagem de 10% (IES não-beneficentes) e 20% (IES beneficentes) de bolsas
integrais caso ficassem abaixo do mínimo e seriam desvinculadas do PROUNI em
caso de reincidência.
Dessa forma, percebe-se que o programa sofreu varias alterações desde sua
concepção original, como projeto de lei, depois como medida provisória e finalmente,
na elaboração da lei que o institui.
Quando se observa a formulação da politica pública, de forma mais detalhada, por meio da evolução do Projeto de lei, da Medida Provisória até a lei do Prouni e o decreto que o regulamentou, é possível afirmar que as alterações no texto legal conduziram a flexibilização de requisitos e sanções e à redução da contrapartida das instituições particulares. A redação final do documento refletiu o jogo político, no qual o MEC teve de ceder e acomodar os interesses privados, e estes atores não foram plenamente atendidos (CARVALHO, 2006, p. 05).
Promulgada a Lei nº 11.960/2005, que instituiu o Programa Universidade
para Todos - PROUNI com o objetivo de destinar bolsas de estudos integral ou
parcial de 50% (cinqüenta por cento) ou 25% (vinte e cinco por cento) para
estudantes de cursos de graduação ou seqüenciais em instituições de ensino
485
superior particulares, de baixa renda e que não sejam portadores de diploma de
curso superior (MEC, 2006)
Conforme a Lei n° 11.096 de 13 de janeiro de 2005:
A instituição privada de Ensino Superior, com fins lucrativos ou sem fins lucrativos não beneficentes, poderão: I- Aderir ao PROUNI mediante assinatura de termo de adesão, cumprindo-lhe oferecer no mínimo, 1 (uma) bolsa integral para cada 9 (nove) estudantes regularmente pagantes e devidamente matriculados ao final do correspondente período letivo anterior, conforme regulamento a ser estabelecido pelo Ministério da Educação, excluído o número correspondente a bolsas integrais concedidas pelo PROUNI ou pela própria instituição, em cursos efetivamente nela instalados; II- Alternativamente, em substituição ao requisito previsto no inciso I deste parágrafo, oferecer 1 (uma) bolsa integral para cada 19 (dezenove) estudantes regularmente pagantes e devidamente matriculados em cursos efetivamente nela instalados, conforme regulamento a ser estabelecido pelo Ministério da Educação, desde que ofereça, adicionalmente, quantidade de bolsas parciais de 50% (cinqüenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) na proporção necessária para que a soma dos benefícios concedidos na forma desta lei atinja o equivalente a 10% (dez por cento) da receita anual dos períodos letivos que já têm bolsas do PROUNI, efetivamente recebidas, em cursos de graduação ou seqüencial de formação específica.
Em contrapartida as Instituições de Ensino Superior não beneficente ficam
isentas do pagamento do imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), da
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, do Programa de Integração Social (PIS)
e da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS). As bolsas
integrais são para estudantes com renda familiar per capita de até um e meio salário
mínimo, e as parciais, de 50% (cinqüenta e cinco por cento) para aqueles com renda
familiar de até três salários mínimos per capita.
Há uma troca de favores, as instituições oferecem as vagas, bem como o
ensino ao aluno, em contrapartida, o governo federal isenta proporcionalmente
essas instituições do pagamento do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica, da
Contribuição Social sobre Lucro Líquido, do PIS e do COFINS.
Os requisitos para o estudante obter bolsa de estudo pelo PROUNI segundo
o art. 2° da Lei que o institui são os seguintes:
A bolsa será destinada: I – A estudante que tenha cursado o ensino Médio completo em escola da rede pública ou em instituições privadas na condição de bolsista integral; II – A estudante portador de deficiência, nos termos da lei; III – A professor da rede pública de ensino, para os cursos de licenciatura, normal superior e pedagogia,
486
destinados á formação do magistério da educação básica, independente da renda.
Esse programa também reserva bolsas aos cidadãos autodeclarados negros,
pardos ou índios. O percentual de bolsas destinadas aos cotistas é igual àquele de
cidadãos negros, pardos e índios, por unidade da Federação, segundo o último
censo do IBGE. O candidato cotista também deve enquadrar-se nos demais critérios
de seleção do programa.
O programa tem como pré requisito a participação na prova do Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM) e demais critérios. Conforme prevê o art. 3° da
mesma Lei que institui o PROUNI.
O estudante a ser beneficiado pelo PROUNI será pré-selecionado pelos resultados e pelo perfil socioeconômico do Exame Nacional do Ensino Médio-ENEM ou outros critérios a serem definidos pelo Ministério da Educação, e, na etapa final, selecionado pela instituição de Educação Superior, segundo seus próprios critérios, à qual competirá, também, aferir as informações prestadas pelo candidato.
Desde quando foi apresentada a proposta do Programa Universidades para
Todos até sua redação final, diversas opiniões permearam o debate sobre seus
propósitos, principalmente no que se refere á relação do Estado com o setor privado
da educação.
Os que se posicionam de modo desfavorável defendem que:
Para Carvalho (2006, p. 04)
O aumento de vagas ociosas, no setor privado, combinado com a procura pelo ensino superior por parte da população de baixa renda, levou á criação do PROUNI que, estatiza vagas nas instituições particulares em troca da renuncia fiscal. O programa surge em beneficio das instituições particulares que se encontram em situação de risco financeiro, agravado pelos números da evasão e inadimplência.
Para Catani, Hey e Gilioli (2006, p.06)
Nesse, sentido, traz uma noção falsa de democratização, pois legitima a distinção dos estudantes por camada social de acordo com o acesso aos diferentes tipos de instituições (prioridade de inserção dos pobres no espaço privado), ou seja, contribui para a manutenção da estratificação social existente.
487
Em sentido Contrário alegam:
Para Schwartzman (2008, p. 21)
É pela expansão inteligente do ensino superior, através da criação de instituições diferenciadas; de parcerias apropriadas com o setor privado; e de políticas de direcionamento dos recursos públicos aos estudantes necessitados e em condições de estudar e desenvolver, que a educação superior brasileira poderá se tornar cada vez mais inclusiva.
Para Marinho (2005, p. 02),
Este programa deve ser encarado como uma ação emergencial, enquanto a política educacional se constrói, reconhecendo-se que o Brasil não poderia continuar dando as costas para aqueles que querem cursar uma faculdade e, para isso, neste momento, dependem de bolsas de estudos.
Outro argumento comumente utilizado por quem se posiciona contrário ao
PROUNI é que ele garante aos estudantes de baixa renda o acesso a instituições de
qualidade questionável. Para Carvalho (2006), o programa foi uma medida
economicamente viável para o governo, porém academicamente o investimento no
setor público seria mais adequado para se promover uma democratização do
acesso ao ensino superior com qualidade.
Ainda para a mesma autora, a criação do PROUNI como forma de
democratizar o acesso ao ensino superior traz benefícios a um número reduzido de
alunos que têm acesso ao ensino superior particular acadêmica de qualidade, pois
muitos estudantes recebem bolsas em instituições de pouca qualidade acadêmica.
Deste modo, fica claro que o programa utiliza-se de mecanismos de
renúncia fiscal para o financiamento do setor privado, ou seja, as instituições
privadas de ensino superior gozam do privilégio de imunidade fiscal, não recolhendo
aos cofres públicos a receita tributária devida, que poderia ser investida no ensino
público.
(...) longe de resolver ou de corrigir a distribuição desigual dos bens educacionais, a privatização promovida pelo programa tende a aprofundar as condições históricas de discriminação e de negação do direito à educação superior a que são submetidos os setores populares. A alocação dos estudantes pobres nas instituições particulares cristalizará mais ainda a dinâmica de segmentação e diferenciação no sistema escolar, destinando escolas academicamente superiores para os que passarem nos vestibulares
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das instituições públicas e escolas academicamente mais fracas, salvo exceções, para os pobres. (MANCEBO, 2004b, p. 86)
Notícia veiculada por jornal (O Estado de São Paulo, 2009) informa que
23% das IES que participam do PROUNI, têm notas baixas (conceitos 1 e 2) em
avaliação realizada pelo INEP. O jornal analisou dados do Índice Geral de Cursos
(IGC) anunciado pela primeira vez em setembro de 2008 e que permite comparar o
desempenho das instituições.
Estes dados refletem os objetivos das instituições de ensino, sendo
propósito da maioria das IES privadas, o ensino, contrastando com as IES públicas
que tem como objetivo, o ensino, pesquisa e extensão. Mas quais são as intenções
do mercado em relação aos futuros profissionais?
A que interesses e necessidades a universidade- como principal espaço de produção de saber – deve atender por meio dos conhecimentos por ela produzidos? São conhecimentos e tecnologias a serem utilizadas no processo de construção de uma sociedade mais justa, uma sociedade democrática? Ou são conhecimentos e tecnologias adequados à produção de um modo de pensar e de agir na sociedade que fazem valer e preservar interesses de grupos dentro de uma visão neoliberal, cuja marca seria a eficiência, o lucro, a racionalidade do sucesso individual, e na qual se pensa vender quantidade como se fosse qualidade? (FAVERO, 2003, p. 181).
Preocupar-se com que tipo de educação se oferta nas IES privadas deveria
ser uma premissa para um programa que prega a democratização do ensino, a fim
de promover a inclusão social de pessoas historicamente excluídas para que
possam ter ascensão social.
Considerando que o Estado é o garantidor dos direitos ao acesso ao ensino
superior dos cidadãos, que este deve, portanto, promover o ingresso dos estudantes,
isso significa acessibilidade para todos, indiferente de raça, religião, ou qualquer
outro recurso de discriminação, o governo ao invés de abrir mais universidades
públicas e aumentar os investimentos naquelas já existentes, institui políticas
públicas de acesso ao Ensino superior.
Na área do acesso, a maior frustração da ultima década foi o objetivo de democratização do acesso não foi conseguido. Na maioria dos países os fatores de discriminação, sejam eles a classe, a raça, sexo ou etnia, continuaram a fazer do acesso uma mistura de mérito e privilégio. (SANTOS, 2004, p. 76).
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Este acesso proposto pelo Prouni é questionável pois, para a concessão da
bolsa o aluno tem que atender aos critérios de elegibilidade para a vaga, como
obtenção de nota mínima no ENEM, em algumas IES particulares também é exigido
passar no vestibular da instituição, ter perfil socioeconômico, podemos considerar
que as exigências desencadeiam uma seleção que promove a exclusão social, que
nos remete à seguinte reflexão Programa Universidade para Todos, de que “todos”
está se falando?
Promove acesso a educação superior com baixo custo para o governo, isto
é, uma engenharia administrativa que equilibra impacto popular, atendimento as
demandas do setor privado e regulagem das contas do Estado, cumprindo a meta
do Plano Nacional de Educação (PNE- Lei n° 10.172/2001) de aumentar a
proporção de jovens de 18 a 24 anos matriculados em curso superior para 30% até
2010. Pretende, ainda, atender ao aumento da demanda por acesso à educação
superior, valendo-se da alta ociosidade do ensino superior privado. (CATANI, 2006,
p. 127).
Outro ponto recorrente nos discursos daqueles que são contrários ao
PROUNI é a questão da permanência do estudante na educação superior. Na visão
de alguns autores, o PROUNI promove apenas uma política de acesso e não de
permanência, pois estudantes de baixa renda não teriam condições de manter as
despesas de um curso superior, aumentando, conseqüentemente a evasão na
educação superior (CATANI et al, 2006).
A questão da permanência torna-se ainda mais crítica para os estudantes
que recebem bolsas parciais, pois aqueles que não conseguirem arcar com as
despesas das mensalidades não terão condições de prosseguir no curso até sua
conclusão. Considerando o problema dos bolsistas parciais, o governo criou o Bolsa
Permanência.
De acordo com o MEC, a Bolsa Permanência é um benefício, no valor de
até R$ 300,00 mensais, concedido a estudantes com bolsa integral em utilização,
matriculados em cursos presenciais com no mínimo 6 (seis) semestres de duração e
cuja carga horária média seja superior ou igual a 6 (seis) horas diárias de aula, de
acordo com os dados cadastrados pelas instituições de ensino junto ao MEC.
Embora não tenha gastos com mensalidades, o bolsista integral precisa
arcar com despesas que podem ter impacto nos gastos familiares, considerando
que se seu curso tem carga horária de 6 horas diárias, que o impossibilita de
490
trabalhar, e como apenas o valor do beneficio da bolsa permanência é insuficiente
para suas despesas, demonstra a pouca preocupação do Prouni com a
permanência dos estudantes na educação superior
Enquanto as IES pública oferecem condições de permanência como
“ transporte, moradia estudantil, alimentação subsidiada, assistência médica
disponível nos hospitais universitários e bolsas de pesquisa” ( CARVALHO;
LOPREATO, 2005, p. 103)
Considerações Finais
O presente estudo teve como objetivo primordial compreender o Programa
Universidade para Todos – PROUNI, enquanto política pública de educação
superior no desafio de assegurar o acesso e permanência de cidadãos de baixa
renda à universidade, sob o discurso do governo de democratização da educação
superior.
Para a realização deste trabalho houve a necessidade de analisar
documentos, projetos e programas do governo a respeito da facilitação do acesso
ao ensino superior no Brasil. Procurou-se compreender o direito à educação, a
formulação, a implementação e a relevância do Prouni e os interesses políticos
envolvidos na elaboração desta política pública.
Na busca de entendimento do que sejam as políticas públicas, percebeu-se
que as mesmas, na maioria das vezes, são criadas pelo acontecimento de algum
fato na sociedade que necessita de determinada providência. Ou seja, política
pública é gerada por um fato político e consequentemente originará outro fato, qual
seja a intervenção do Estado nessa mesma sociedade. Contudo, nem sempre as
políticas publicas são criadas para atender a interesses da população em geral.
Muitas vezes, são instituídas por interesses de grupos dominantes, muitas vezes por
interesses internacionais, e até mesmo particulares.
O jogo de interesses envolve questão de ordem maior na construção de
políticas públicas, cujas capacidade para a elaboração das mesmas voltadas para a
educação do setor público é indistinta da liberdade que um país tem de desenvolver
um projeto voltado para o desenvolvimento humano e seus elementos sociais e
econômicos, constituintes da soberania nacional.
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O Prouni é sim, programa de acesso, embora se constitua num sentido
restrito de democracia, ou seja, doação de um direito que é visto como beneficio
contraditório no contexto democrático de algo que já devia ser assegurado, é uma
política de acesso ao ensino superior, cumprindo com seu propósito amplamente
divulgado pelo governo federal, assegurando o acesso de estudantes que não
teriam como continuar seus estudos seja pela matrícula em uma instituição pública
ou custear uma instituição privada.
Também se caracteriza como política de privatização prejudicial às decisões
do Estado quanto à gestão do ensino superior público, incentivando o aumento de
IES privadas por meio do subsidio representado pela renúncia fiscal.
Considerando que a grande maioria dos alunos que estão sentados nos
bancos das instituições públicas que ofertam ensino, pesquisa e extensão de
qualidade, além de moradia no campus, assistência médica, alimentação entre
outros, são os filhos da elite que tem condições de pagar escolas e cursinhos
particulares para obtenção de êxito nos vestibulares destas, fica nítida a oferta de
ensino de qualidade aos filhos da burguesia e educação de segunda classe aos
filhos das famílias de baixa renda.
A polêmica entre as IES privadas e as Instituições públicas recai sobre o não
investimento dos recursos que deixam de ser arrecadados pelo governo federal. As
Instituições públicas questionam se não seria mais eficiente a arrecadação e
repasse para elas para ampliação de vagas públicas, geração de novos cargos,
estrutura e processos administrativos. Em contrapartida a iniciativa privada, que já
dispõe de vagas e estrutura para administrar, justifica maior eficiência no uso dos
recursos uma vez que pode absorver de forma imediata a demanda existente.
Ao invés de privilegiar as IES privadas, os recursos não recolhidos pelas
instituições privadas, privilegiadas por conta das isenções fiscais, poderiam ser
investidos no setor público, capaz de democratizar a educação superior. Porém,
para atender a meta da Política Nacional de Educação, de ampliar para 30% (trinta
por cento) a população de 18 a 24 anos no ensino superior até 2010, ficando
evidente a preferência do MEC em conceder benefícios e não promover direitos.
O Prouni se caracteriza mais como política assistencialista do que como
democratização do acesso, pois, oferta as vagas sem se preocupar com a
permanência dos alunos nas instituições, delegando a função de “cuidar” da
permanência e conclusão dos alunos nos cursos oferecidos, às instituições privadas.
492
Concluindo, com este estudo, percebemos que o Programa Universidade
para Todos, não assegura o exercício do direito ao acesso de pessoas em situação
de vulnerabilidade social, nem tampouco é para todos, como preconiza, sendo
necessário ampla discussão e mais pesquisas relacionadas à temática para que
novas propostas sejam engendradas no cenário da educação superior a fim de
solucionar a questão da inserção dos cidadãos de baixa renda no ensino superior
brasileiro, permitindo sua permanência e, comtempladas pela qualidade de ensino.
*Discente do Programa de Pós-graduação em Serviço Social – Mestrado (2013-2015), da
Faculdade de Ciências Humanas e Sociais, UNESP/Franca.
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