politica dos transportes

Proposta de Poltica dos Transportes Urbanos para Moambique

Junho de 2008

Esta publicao foi produzida pela Nathan Associates Inc. para reviso da Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional.

Proposta de Poltica dos Transportes Urbanos para Moambique

RENNCIA DE RESPONSABILIDADES

Este documento foi elaborado graas ao apoio do povo americano atravs da Agncia Americana para o

Desenvolvimento Internacional (USAID). O seu contedo da nica responsabilidade do autor ou autores, e no reflecte

necessariamente os pontos de vista da USAID ou do Governo dos Estados Unidos.

ndice Sumrio Executivo iii

1. Introduo 1

Objectivo 1

Historial 1

2. Problemas dos Transportes Urbanos em Maputo 3

Tarifas Excessivas 3

Servios Irregulares, Inadequados e no Fiveis 4

Viaturas em Mau Estado de Manuteno 5

VIaturas Mal Conduzidas 6

Rendimentos Inadequados dos Operadores 6

Congesto do Trfego 6

sustentabilidade 7

o que pode ser feito? 7

3. Poltica e Quadro Regulador dos Transportes Pblicos 9

Poltica 9

Quadro Regulador 10

4. Estrutura da Indstria dos Transportes Pblicos 15

Operaes do Sector pblico 15

Operaes do Sector privado 17

Infra-EStrutura 18

5. Custos e Receitas 21

6. Objectivos e Opes de Poltica 25

Possveis Objectivos 25

Elementos da Poltica 27

I I P O L T I C A D O S T R A N S P O R T E S U R B A N O S P A R A M O A M B I Q U E

7. Recomendaes 35

Viso 35

Regulamentao e Concorrncia 36

PROPRIEDADE e Estrutura da Indstria 37

Diviso de Responsabilidades 38

financiamento 39

Rede viria 40

Tipos de Viaturas 41

Infra-Estrutura 42

Aplicao a Outras Cidades 43

8. Prximas Etapas 45

Melhorar a Aplicao dos Regulamentos 45

Encorajar os Proprietrios a Formarem Cooperativas ou Empresas 45

Encorajar a Utilizao de Autocarros de Maior Dimenso 46

Rever a Rede viria 46

Rever a Estrutura e os Nveis de Tarifas 47

Rever a Posio das Empresas Pblicas de Autocarros 47

projecto PilotoDemonstrar Concesses em Rotas SELECCIONADAS 47

Plano Director dos Transportes para Maputo 48

Clarificar a Poltica dos Transportes pblicos 48

Criar Autoridades dos Transportes Urbanos e Nacionais 48

Fortalecer as Capacidades 49

Potenciais Benefcios 49

Apndice. Reunies Realizadas 51

Sumrio Executivo Os servios de transportes pblicos em Maputo so ineficazes, inadequados, no so fiveis e a relao custo / eficincia fraca. A maior parte das viaturas usadas inadequada para o fim a que se destina, encontra-se em mau estado de conservao e a sua conduo m. O servio foi descrito como sendo um servio pobre para pessoas pobres. insustentvel na medida em que se no forem tomadas medidas drsticas em breve, a capacidade do sistema ir baixar, a qualidade do servio prestado ir deteriorar-se e os custos aos utentes iro aumentar.

O sector privado, que possui, de longe, a maior parte do mercado dos servios de transportes pblicos, encontra-se fragmentado e desorganizado e s consegue funcionar desobedecendo aos regulamentos. Os servios prestados pelo operador de autocarros do sector pblico no so prestados numa base frequente, no so fiveis e acarretam prejuzos significativos que so assumidos pelo governo.

As tarifas cobradas pelos operadores do sector privado so mais elevadas do que as praticadas pelo operador do sector pblico e so consideradas excessivas por alguns utentes. Um aumento de tarifas recentemente aprovado teve que ser rescindido e os operadores no conseguem arrecadar receitas suficientes para fazerem face aos custos. No foi possvel determinar os verdadeiros custos e receitas de operao para o sector privado mas, aos nveis actuais dos gastos, a receita claramente insuficiente para as despesas de manuteno e de reposio das viaturas. Uma grave ineficcia na operao faz subir o seu custo e se o sistema operasse de forma eficiente, poderia prestar melhores servios a uma tarifa semelhante actualmente aplicada, sem necessidade de pagamento de subsdios.

A poltica dos transportes pblicos do governo no clara, aplicada de forma inconsistente e o grau de aplicao dos regulamentos reduzido. A poltica dos transportes deve ser clarificada, os seus objectivosacessibilidade, segurana, cobertura, fiabilidade, convenincia, conforto, consideraes de natureza ambiental, congesto do trfego e sustentabilidadetornados mais especficos e os regulamentos alterados de modo a que reflictam esta poltica.

Vrias instituies esto envolvidas na prestao de servios mas as responsabilidades so incompatveis e sobrepem-se, facto que gera confuso. Devem ser criadas autoridades dos transportes para se responsabilizarem por todos os aspectos da prestao de servios dos transportes pblicos e para providenciarem sistemas integrados e coordenados de transportes pblicos.

I V P O L T I C A D O S T R A N S P O R T E S U R B A N O S P A R A M O A M B I Q U E

A natureza fragmentada do sector privado constitui a principal causa da ineficcia e os pequenos operadores devem ser progressivamente consolidados. Eventualmente, quatro a seis grandes operadores do sector privado devem prestar todos os servios de autocarros em Maputo.

Tal como acontece nos outros pases, o funcionamento dos servios dos transportes do sector pblico em Moambique no lucrativo; isto aplica-se a todos os sectores, no apenas ao dos transportes rodovirios. As empresas de autocarros do sector pblico devem, portanto, ser privatizadas como actividade em funcionamento ou atravs da venda do seu patrimnio a preo do mercado.

A actual forma de concorrncia no mercado possui consequncias indesejveis, mas os benefcios da concorrncia ainda podem ser usufrudos atravs de concesses de rotas. Com efeito, esta j constitui uma poltica do governo embora, at data, ainda no tenha sido atribuda nenhuma concesso. Esta poltica deve ser implementada em todas as zonas urbanas e recomenda-se que o conceito seja testado e demonstrado com a maior brevidade possvel atravs de um projecto piloto. Contudo, antes de se atriburem quaisquer concesses, importante que todos os detalhes sejam cuidadosamente analisados.

O tipo de viaturas usadas para a maior parte dos servios no eficiente nem adequado para o grande volume de trfego que elas devem transportar nas zonas urbanas. Devem ser utilizados autocarros de maior dimenso, particularmente nas principais rotas e as pequenas viaturas retiradas gradualmente. Este processo j foi iniciado, mas deve ser acelerado.

A rede viria de autocarros desenvolveu-se aos poucos ao longo de muitos anos e deve ser reorganizado para que possa satisfazer as necessidades actuais. Deve ser feita uma reviso da rede com urgncia antes de as concesses serem atribudas. A rede deve basear-se em grande medida no princpio de via principal via secundria, em que os grandes autocarros circulam nas rotas principais e as viaturas de menor dimenso nas vias secundrias.

A infra-estrutura dos transporteso sistema rodovirio, os terminais dos autocarros, as paragens, as oficinas e as garagens inadequada e encontra-se em mau estado. Esto a ser construdos terminais em Maputo, mas estas devem estar devidamente localizadas, com um layout adequado e com capacidade suficiente. A gesto do trfego e o controlo do estacionamento so de m qualidade e embora a congesto do trfego no constitua ainda um problema grave em Maputo, devem ser tomadas medidas agora para evitar que o mesmo se transforme num problema grave.

A viso dos transportes pblicos em todas as cidades de Moambique deve ser de uma rede viria bem planeadas com nveis de servio adequados para satisfazer a procura, viaturas adequadas em todas as rotas, um operador por rota e uma operao bem organizada e eficiente que seja lucrativa, a uma tarifa acessvel. Esta viso pode ser materializada, mas apenas se os sectores pblico e privado tiverem a vontade e a determinao para faz-la funcionar: a tarefa no ser fcil.

1. Introduo OBJECTIVO Em nome da FEMATRO, os consultores realizaram um estudo com o objectivo de

Examinar questes relacionadas com a poltica dos transportes, com nfase nas necessidades do Grande Maputo;

Identificar opes de polticas com vista a proporcionar um melhor servio de transportes urbanos de passageiros a baixo custo;

Apoiar a elaborao de uma proposta de poltica dos transportes que contenha recomendaes a curto, mdio e longo prazos para os transportes pblicos em Maputo; e

Determinar se as opes de polticas aplicveis a Maputo tambm seriam aplicveis a outras grandes cidades de Moambique, tais como a Beira e Nampula.

A equipa que realizou o estudo reuniu-se com representantes do governo central; autarquias; operadores dos transportes dos sectores pblico e privado, incluindo os operadores dos transportes ferrovirios, areos e martimos, assim como operadores de autocarros; doadores e outros intervenientes. Apresentmos as nossas concluses iniciais e recomendaes a um largo espectro de intervenientes num workshop realizado em Maputo e obtivemos informao de retorno valiosa. Este relatrio apresenta as nossas concluses, sugere opes de polticas e descreve as implicaes dessas opes para os utentes e provedores de servios urbanos de transporte de passageiros.

HISTORIAL Os servios pblicos de transporte de passageiros nas principais cidades de Moambique so prestados essencialmente por pequenos operadores do sector privado que utilizam viaturas conhecidas por chapas, na sua maioria mini autocarros de 15 lugares, e um menor nmero de veculos de 25 lugares. Em Maputo e noutras grandes cidades, estes servios so suplementados por empresas pblicas que operam autocarros convencionais de maior dimenso, mas a parte do mercado que cabe a estes operadores reduzida.

Os chapas prestam um servio essencial, mas os autocarros grandes provavelmente seriam mais eficientes e mais adequados a um ambiente urbano moderno. Com efeito, a actual poltica do governo desencoraja o uso de pequenas viaturas de transporte pblico no centro das cidades. No contexto deste debate, a Confederao das Associaes Econmicas de Moambique (CTA) encomendou um estudo sobre a poltica dos transportes urbanos no Grande Maputo com o objectivo de avaliar estas questes luz das melhores prticas internacionais. O estudo foi

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realizado pela Nathan Associates Inc. e financiado pela Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional; o seu relatrio final, Poltica dos Transportes Urbanos para o Grande Maputo, foi apresentado em Dezembro de 2006.

O referido relatrio concluiu que o actual sistema funciona na medida em que fornece transporte aos cidados a um preo acessvel, com uma interveno mnima do governo e o nico custo para o governo o subsdio pago ao operador da empresa pblica de transportes. Contudo, o relatrio assinalou que os pequenos operadores no possuem as habilidades de gesto nem tm acesso ao crdito comercial e que muitos esto a consumir capital por adiarem a manuteno preventiva e de rotina, tornando as viaturas inseguras.

As principais recomendaes contidas no relatrio so que o sistema deve permanecer tal como est a curto prazo (at 2010), mas com uma melhor aplicao dos regulamentos e uma melhor infra-estrutura, nomeadamente terminais e paragens dos autocarros; numa fase posterior, devem ser introduzidas faixas de prioridade para os autocarros. O relatrio recomendou ainda que, mais a longo prazo, as viaturas pequenas sejam substitudas pelas de maior dimenso nas estradas primrias, devendo as viaturas mais pequenas circular nas estradas secundrias e locais que vo dar s rotas principais num sistema integrado. Os pequenos operadores do sector privado devem ser consolidados em cooperativas de operadores ou em empresas formais visando facilitar o controlo e devem ser realizadas aces de formao destinadas aos proprietrios do sector privado em matria de habilidades bsicas de gesto e manuteno.

Desde que o referido relatrio foi elaborado, registaram-se novos desenvolvimentos. O custo do combustvel continuou a aumentar significativamente e em Fevereiro de 2008 o governo aprovou o aumento das tarifas cobradas pelos chapas. Eclodiram manifestaes pblicas e os aumentos propostos no foram implementados. Depois destes protestos, o governo e a FEMATRO tm estado a analisar estratgias com vista a reduzir o custo do transporte pblico. O presente estudo pretende apoiar a FEMATRO no dilogo com o governo com vista a desenvolver recomendaes a curto, mdio e longo prazos para as questes da poltica dos transportes.

De acordo com os termos de referncia, o enfoque do estudo apenas o sector dos transportes rodovirios. Todavia, que os transportes ferrovirios quer os martimos poderiam desempenhar um papel maior nos transportes pblicos no futuro, pelo que recomendamos a realizao de um plano director dos transportes para o grande Maputo que abarque todos os modos de transporte pblico a breve trecho.

Algumas das recomendaes contidas no presente relatrio j esto a ser implementadas ou esto a ser tomadas em considerao. Para alm disso, vrios intervenientes dos sectores pblico e privado realizaram estudos e iniciaram projectos relacionados com os transportes pblicos em Maputo e toda esta actividade deve ser coordenada.

2. Problemas dos Transportes Urbanos em Maputo Maputo possui uma populao de mais de um milho de habitantes, a maior parte dos quais so de renda baixa. O sistema dos transportes pblicos, que abarca cerca de 80 rotas em Maputo e na vizinha Matola, dominado por operadores sector privado, a maior parte dos quais possui apenas um ou dois chapas. Um operador de autocarros do sector pblico possui uma frota de cerca de 40 autocarros grandes em 24 rotas. O sistema semelhante ao dos sistemas existentes em muitas outras cidades africanas. Uma empresa pblica no saudvel presta um servio muito limitado, enquanto que viaturas de menor dimenso operadas numa base amplamente informal prestam todo o restante servios. O sistema funciona na medida em que quase todos tm acesso aos transportes pblicos, mas o servio insatisfatrio em muitos aspectos, tendo sido correctamente descrito como um servio pobre para pessoas pobres. Os principais problemas do actual sistema incluem tarifas elevadas, servios de m qualidade, viaturas em mau estado de manuteno e operao, receitas inadequadas para os operadores e congesto do trfego.

TARIFAS EXCESSIVAS Os custos de operao tm vindo a aumentar de forma constante nos ltimos anos, enquanto que a receita lquida dos operadores tem vindo a baixar. As tarifas tm vindo a aumentar periodicamente, mas no o suficiente para compens-los totalmente pelo aumento dos custos. Os operadores dos transportes consideram que as tarifas so baixas, enquanto que alguns utentes acham que so excessivas.

Em Fevereiro de 2008, eclodiram protestos quando foi apresentada uma proposta para aumentar substancialmente as tarifas aplicadas pelos chapas. Um factor que contribuiu para a agitao pblica pode ter sido a escala do aumento proposto: as tarifas vinham sendo mantidas ao mesmo nvel desde 2005, enquanto que os custos de operao subiram de forma constante. Em resultado disso, quando o aumento das tarifas se tornou inevitvel, o nvel do aumento (at 50 por cento) foi um choque para as pessoas cuja renda muito baixa. Se se tivesse autorizado que as tarifas tivessem aumentado frequentemente em valores reduzidos, tal como acontece com a maior parte dos outros bens e servios, o efeito teria sido muito menos extremo; na realidade, as tarifas aplicadas no so exorbitantes, embora se possa argumentar que as tarifas so excessivas em funo da qualidade do servio prestado.

No obstante, o actual sistema financeiramente ineficaz em vrios aspectos e o custo da ineficincia reflecte-se nas tarifas cobradas. Os custos de operao da empresa pblica de


transportes so excessivo (tal como se analisa em seguida) e podiam ser reduzidos; a utilizao de viaturas pequenas nas rotas de grande volume de trfego no rentvel em termos de custos; e a utilizao de recursos, principalmente viaturas e mo-de-obra, ineficiente. A utilizao de viaturas adequadas a cada rota constitui um potencial para poupanas. Com efeito, as tarifas que cobrem na ntegra o custo da prestao do servio so provavelmente aceitveis embora, neste momento, os padres de servios sejam de baixa qualidade e a eficincia seja baixa: um servio prestado de maneira eficiente iria provavelmente cobrir o seu custo com tarifas econmicas e sem a necessidade de subsdio do governo.

Do ponto de vista do utente, o servio de autocarros no rentvel sob o ponto de vista de custos. Embora as tarifas cobradas sejam claramente acessveis maioria dos viajantes uma vez que os servios so devidamente patrocinados, a qualidade m. Se as operaes fossem mais eficientes, a mesma m qualidade de servios poderia ser prestada a um preo mais baixo ou, melhor ainda, um servio mais seguro podia ser prestado ao mesmo preo.

SERVIOS IRREGULARES, INADEQUADOS E NO FIVEIS O funcionamento dos chapas no obedece a um horrio, partindo dos terminais quando esto cheios ou se o motorista espera encontrar muitos passageiros logo aps partir do terminal. A frequncia da partida depende, pois, da procura, sendo a frequncia menor nas horas mortas. Teoricamente, este procedimento correcto, mas significa que um passageiro que queira apanhar o chapa em paragens que no sejam o terminal poder ver-se numa situao em quem todos os chapas esto cheios e no consegue arranjar um lugar, a no ser que um passageiro desa nessa paragem. Caso contrrio, o passageiro pode ver-se forado a entrar numa viatura que j esteja cheia. Os tempos de espera so longos e os padres de conforto so baixos, com os passageiros apinhados em viaturas que no so prprias para os servios para os quais esto a ser usados.

Os autocarros operados pela empresa pblica TPM funcionam de acordo com um calendrio mas, na maior parte das rotas, um horrio pouco frequente. Por essa razo, embora as tarifas sejam inferiores s praticas pelos chapas, os passageiros que preferem o servio de menor custo tm um servio muito infrequente.

Um inconveniente adicional para os passageiros um resultado da estrutura tarifria e das medidas tomadas oficiosamente pelos condutores e cobradores com vista a aumentarem os seus rendimentos. As rotas so muitas vezes divididas em duas, pelo que os passageiros tm de pagar duas tarifas pela mesma viagem em vez de uma; os passageiros muitas vezes enfrentam um inconveniente adicional de terem de desembarcar de um chapa e apanharem outro.

A capacidade efectiva do sistema tambm inadequada. Esta situao particularmente notria nos perodos de pico noite, altura em que se vem grandes filas de passageiros nas principais paragens do centro da cidade. A capacidade adicional fornecida por operadores ilegais, normalmente com viaturas imprprias para o efeito. So necessrios cerca de 1.000 autocarros grandes para servirem uma populao de um milho de habitantes. Os 35 autocarros operados diariamente pelos TPM mais os cerca de 3.700 chapas seu circulam em Maputo e na Matola oferecem o equivalente a cerca de 700 autocarros grandes (ou uma capacidade total de

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passageiros sentados de aproximadamente 63.000). Considerando que um nmero significativo de chapas no circula todos os dias, a frota combinada claramente inadequada.

No tempo disponvel para o estudo, no foi possvel examinar a rede viria para apurar at que ponto as cidades de Maputo e Matola esto cobertas. Contudo, vrias rotas no municpio da Matola esto previstas, mas no servidas. Sistema virio evoluiu aos poucos ao longo de muitos anos e provavelmente no satisfaz as actuais necessidades da maneira mais eficiente.

Aliada irregularidade do servio causada pela inexistncia de horrios, a fiabilidade do servio afectada por falhas mecnicas. A frequncia com que os chapas registam avarias no est documentada, mas estas so provavelmente muito frequentes tomando em considerao o mau estado de manuteno. Os TPM apresentaram estatsticas das avarias: dos 35 autocarros que circulam num dia tpico, sete a oito registam avarias. Uma vez que cada autocarro percorre cerca de 350 quilmetros por dia, isto representa aproximadamente 1.,600 quilmetros por avaria: isto significa que um passageiro que percorra 10 quilmetros de casa para o servio e vice-versa nos autocarros dos TPM pode contar com quatro avarias dos autocarros por ano. Um nmero aceitvel para este tipo de operao com uma frota submetida a uma boa manuteno seria mais prximo dos 10.,000 quilmetros por avaria.

VIATURAS EM MAU ESTADO DE MANUTENO O estado geral da frota mau em grande medida devido a baixos padres de manuteno. Os condutores dos chapas, que so contratualmente responsveis pela manuteno de rotina e reparaes, tende a minimizar os gastos fazendo apenas a manuteno suficiente para manter as viaturas operacionais. Em resultado disso, muitos chapas deixam escapar quantidades excessivas de fumo negro e tm pneus gastos, luzes defeituosas, vidros pra-brisas com rachas, vidros partidos, espelhos retrovisores danificados ou inexistentes e outros defeitos. provvel que outras questes ligadas segurana, tais como traves e direco, tambm tenham uma manuteno de m qualidade. Uma inspeco de segurana ineficaz aumenta o problema.

Os autocarros do sector pblico tambm esto sujeitos a uma m manuteno. Alega-se que a principal razo desta situao e a escassez de peas sobressalentes, mas a inexistncia de um sistema de manuteno preventiva eficaz constitui provavelmente um factor importante, embora a compra de autocarros para os quais no existem peas sobressalentes no mercado local contribua para o problema. A escassez de peas sobressalentes atribuda em parte ao facto de serem fornecidas peas sobressalentes em quantidade insuficiente na altura da aquisio dos autocarros e que, para algumas viaturas, como o caso dos autocarros chineses da marca Yutong entregues h dois anos, as empresas apresentam uma experincia operacional insuficiente para saberem que sobressalentes devem ter em stock. Em resultado disso, uma grande parte dos autocarros est fora de servio durante perodos prolongados espera da chegada dos sobressalentes, enquanto que outros so canibalizados para fornecerem peas aos outros: na prtica, os autocarros que so canibalizados raramente voltam a funcionar.


VIATURAS MAL CONDUZIDAS Muitos chapas so conduzidos de maneira perigosa. Embora no existissem estatsticas sobre acidentes, uma simples observao da maneira como os chapas so conduzidos e o estado das prprias viaturas, muitas das quais mostram sinais de danos causados por acidentes, comprovam este facto. Porque os condutores tm de maximizar o nmero de viagens que podem fazer num dia para maximizar as receitas, eles tm um incentivo para conduzirem demasiado depressa e mostram a tendncia de fazer corridas com outros chapas para chegarem paragem seguinte e apanharem os passageiros, por vezes obstruindo outros chapas para impedi-los de chegarem at aos passageiros. Esta prtica tambm afecta o restante trfego.

Os proprietrios dos chapas no se responsabilizam pelo comportamento dos seus condutores: a sua nica preocupao que o motorista efectue os pagamentos dirios pela utilizao da viatura. A aplicao dos padres de conduo altamente ineficaz: embora a polcia aplique multas por incumprimento das regras de trnsito, as multas so consideradas como um custo de operao e no impedem que os condutores conduzam de maneira agressiva.

RENDIMENTOS INADEQUADOS DOS OPERADORES Tal como foi analisado noutro ponto deste relatrio, os proprietrios e condutores dos chapas no esto dispostos a facultar dados exactos sobre os cistos e as receitas por vrias razes: os proprietrios no tm conhecimento dos verdadeiros nmeros e os condutores tm um incentivo para no os revelarem. Por essa razo, no foi possvel fazer uma comparao dos custos e receitas reais. Contudo, aos nveis actuais, a receita lquida claramente insuficiente para a manuteno e reposio das viaturas.

A no eficincia das prticas de operao afecta estes nmeros de forma adversa. A utilizao no eficiente das viaturas reduz a receita, enquanto que a falta de manuteno preventiva est na origem de custos de manuteno e operao excessivos a longo prazo. A utilizao de pequenas viaturas em rotas com um grande volume de trfego no suficiente e inviabiliza os servios. A viabilidade requer a maximizao do tempo da viatura no servio de receita-ganhos e a minimizao do tempo de inactividade resultante da espera nos terminais e paragens. Contudo, os chapas passam bastante tempo espera nos terminais. Isto indica uma capacidade excedentria substancial nestas rotas, facto que reduz as receitas e aumenta os custos. Algumas rotas urbanas provavelmente tm uma capacidade excessiva, pelo que se deve efectuar um estudo para se definir o grau de capacidade excessiva.

CONGESTO DO TRFEGO Alguns afirmam que os chapas provocam a congesto do trfego nos centros das cidades. Isto verdade em certas partes de Maputo nas horas de ponta, mas no constitui um problema to grande como em algumas cidades africanas. Fora do Maputo, o problema no parece ser grave. porm, medida que a cidade via crescendo e o nmero de viaturas particulares e outras aumenta, a congesto tornar-se- um problema grave e ter maiores propores se continuarem a ser usadas viaturas pequenas nas rotas dos autocarros que circulam para o centro das cidades. O principal factor que ir contribuir para a congesto continuaro a ser as viaturas particulares no as viaturas

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dos transportes pblicos, sejam elas pequenas ou grandes. Por isso, a poltica dos transportes do governo deve estipular at que ponto o transporte particular ser permitido.

Os pequenos autocarros so menos eficientes na sua utilizao do espao de estrada do que os autocarros de maior dimenso. Um autocarro grande ocupa o mesmo espao de estrada que dois chapas, mas pode transportar um nmero de passageiros cinco vezes maior. A actual mistura de tamanhos de viaturas inadequada para os servios prestados e a conduo irresponsvel complica ainda mais o problema. A forma mais eficiente de transportar um grande volume de passageiros atravs das viaturas maiores permitidas por lei ou que podem operar em segurana nas estradas em causa. Para as principais rotas de Maputo e Matola, as viaturas mais adequadas so os autocarros grandes que transportam at 100 passageiros. Em algumas rotas, at mesmo viaturas de maior capacidade ainda, tais como os autocarros articulados que transportam 150 passageiros ou mais, seriam mais eficientes. Os veculos mais pequenos, como o caso dos chapas de 15 ou 25 lugares, so eficientes apenas nas rotas de baixa procura ou em que o estado das estradas torna a circulao das viaturas de maior dimenso insegura ou impraticvel.

SUSTENTABILIDADE O actual sistema insustentvel. Isso no significa que deixar eventualmente de funcionar, mas continuar a deteriorar-se em termos de capacidade, segurana e qualidade, enquanto que os custos aumentaro de forma constante em termos reais. Aos nveis actuais, os rendimentos provenientes dos servios dos chapas so inadequados para a manuteno e reposio da frota de viaturas ou para alargar a capacidade que ser necessria com o aumento da procura. Com o tempo, as tarifas que cobrem os custos sero insuportveis para um nmero cada vez maior de utentes. Neste momento, no existem subsdios adequados para o sector privado. Os. TPM tambm so ineficientes; de modo particular, os seus custos gerais so demasiado elevados para a actual operao e a empresa s pode continuar a funcionar com o subsdio do governo.

O actual sistema de chapas s pode sobreviver operando ilegalmente. Se todos os regulamentos fossem aplicados, os operadores no conseguiriam manter o seu negcio. Estes vem-se forados a infringir a lei para cobrir os custos; caso contrrio, no haveria servios.

O QUE PODE SER FEITO? O servio prestado em Maputo ineficiente, inadequado, no fivel, inseguro, inconveniente e desconfortvel e no eficaz em termos de custos. Infelizmente, o actual sistema o nico funcional nas actuais circunstncias. Uma medida possvel seria, portanto, deixar o sistema como est. Porm, medida que a cidade for crescendo e a procura de transportes aumentar, os problemas indicados sero exacerbados. O maior nmero de carros particulares, assim como a maior procura de transportes pblicos estaro na origem de uma congesto do trfego crnica; a ineficcia inerente ao actual sistema tornar-se- mais acentuada e a qualidade do sistema ir deteriorar-se significativamente, enquanto que os custos aos utilizadores continuaro a aumentar em termos reais. Esta no uma opo realista.

Seria difcil tornar a aplicao dos regulamentos mais rigorosa, mas essencial para que se possa conseguir alguma melhoria, pelo que este um assunto de mxima prioridade. A aplicao


efectiva de regulamentos resultaria em padres de conduo melhorados, viaturas mais seguras e servios mais fiveis; os passageiros no seriam cobrados em excesso, tal como acontece em algumas rotas neste momento. Todavia, esta medida, por si s, iria na verdade agravar alguns problemas. O sistema funciona neste momento apenas porque os condutores e operadores conseguem infringir muitas das regras. A aplicao efectiva dos regulamentos de segurana automvel iria garantir que todas as viaturas circulassem em situao de segurana, mas muitas esto num estado to mau que no seria econmico reabilit-las at atingirem um padro aceitvel. O nmero de viaturas que circulam seria consequentemente reduzido, enquanto que os gastos com as viaturas que so reabilitadas resultaria em custos acrescidos para os utentes.

A proibio da carga em excesso reduziria ainda mais a capacidade do sistema. Para alm disso, se os operadores fossem forados a cobrar as tarifas aprovadas, as suas receitas iriam baixar, a no ser que fosse aprovado um aumento substancial. Os custos acrescidos, as receitas reduzidas e a capacidade reduzida teriam resultados desastrosos.

As causas fundamentais de muitos problemas so a falta de clareza da poltica dos transportes, a no observncia de alguns dos aspectos da poltica, regulamentos desajustados e uma fraca aplicao dos regulamentos em geral. Os requisitos bsicos para melhorar o servio de autocarros urbanos em Moambique so, portanto:

Formular uma poltica que seja clara, consistente e adequada s necessidades de Maputo e de outras cidades.

Alterar regulamentos para que estejam em conformidade com esta poltica, sempre que tal se revelar necessrio.

Mais importante (e mais difcil), garantir a aplicao efectiva dos regulamentos.

3. Poltica e Quadro Regulador dos Transportes Pblicos POLTICA A poltica nacional dos transportes de Moambique, que est consagrada na Lei 5/96 de 1996, baseia-se, em grande medida, nos princpios do mercado livre e substitui a poltica do regime socialista. Neste captulo, analisamos seis aspectos dessa poltica: a legislao e planificao, os papis dos sectores pblico e privado, o financiamento, a concorrncia, o emprego e os papis dos governos central e local.

Legislao e Planificao Ao abrigo da actual poltica, o governo responsvel por decretar a legislao dos servios de transportes pblicos, por fazer cumprir as leis e regulamentos e por planificar os servios. A poltica confere ao governo um grau de controlo dos tipos de viaturas que podem circular, favorecendo os grandes autocarros nos servios urbanos e inter-cidades.

Papis dos Sectores Pblico e Privado No quadro da poltica anterior, o governo era o principal provedor dos servios de transporte. A actual poltica estipula que o sector privado deve ser responsvel pela prestao destes servios. Qualquer envolvimento do sector pblico na prestao destes servios deve ser em parceria com o sector privado, ou como um operador comercial, em p de igualdade com o sector privado. Nas grandes cidades, d-se preferncia s grandes empresas pblicas, em parceria com o sector privado. A definio de parceria no clara, embora o termo seja geralmente usado para descrever uma situao em que os servios so operados pelo sector privado mediante alguma forma de contrato ou concesso das autoridades do governo local. No que diz respeito aos servios inter-cidades, dada preferncia s empresas privadas, sem o envolvimento do sector pblico.

Financiamento Oficialmente, a poltica determina que os servios de transportes pblicos devem ser operados numa base comercial, sem subsdio. Contudo, o entendimento geral que necessrio prestar servios aplicando tarifas sociais, e os seus nveis so controlados pelo governo. Isto pode criar problemas se as tarifas forem controladas a nveis insuficientes para cobrir o custo do fornecimento dos servios. No que diz respeito aos operadores do sector pblico, como o caso dos TPM, os prejuzos resultantes so compensados pelo governo (transgredindo a poltica),


enquanto que os operadores do sector privado que no so devidamente subsidiados no podem cobrir os seus custos com as tarifas aprovadas, devendo recorrer a prticas ilcitas para sobreviverem. A partir de Fevereiro de 2008, foi oferecido aos operadores dos chapas urbanos um desconto parcial nos impostos sobre os combustveis como forma de ajud-los a fazerem face aos elevados custos de combustvel.

Concorrncia A poltica nada define explicitamente sobre a concorrncia. O sistema de licenciamento, ao abrigo do qual os operadores no tm a liberdade de operarem onde quiserem e devem aplicar as tarifas especificadas pelo governo, implica que a poltica preconize que o nvel de concorrncia deve ser controlado pelo governo.

Emprego A actual poltica refere-se ao emprego reconhecendo que o transporte constitui uma grande fonte de emprego, mas no faz uma declarao especfica sobre se os objectivos da indstria dos transportes devem incluir a criao do emprego ou se se deve sublinhar a minimizao dos custos atravs da maximizao da eficincia, mesmo que o nmero de pessoas empregues nesta indstria tivesse que ser reduzido.

Papis dos Governos Central e Local O governo central responsvel pela legislao nacional e por regulamentar os servios de transporte inter-provincial. O papel dos municpios no que diz respeito ao fornecimento de transportes pblicos no est claro. Na prtica, parece que as autoridades locais exploram os transportes pblicos para rendimentos fiscais, mas as suas responsabilidades de planificao, legislao e aplicao da lei no esto claramente especificadas.

QUADRO REGULADOR Os transportes pblicos em Moambique so regulados pelos governos central e local. O governo tem a tarefa de aprovar rotas e horrios, pelo que implicitamente responsvel pela planificao dos servios de transportes, incluindo as rotas e o nvel de servios a serem prestados. Tambm legislam sobre os tipos de viaturas que devem circular, bem como as tarifas aplicadas.

Na prtica, os operadores, ou as suas associaes tomam a maior parte destas decises, e o governo apenas d o seu aval, embora este no decida sobre as tarifas a serem aplicadas. Embora esta prtica tenha resultado num servio de transportes que satisfaz a maior parte das necessidades, existem falhas no sistema e os papis e responsabilidades dos operadores e das autoridades devem ser definidos com maior clareza, devendo as partes cumprir as suas responsabilidades de forma mais efectiva.

Planificao e Licenciamento de Servios As rotas no so planificadas formalmente. Pelo contrrio, alguns operadores de chapas experimentam uma nova rota ou extenso de uma rota e, se forem bem sucedidos, a FEMATRO prope uma mudana formal e as licenas so alteradas consoante a nova situao. Por vezes, o

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municpio identifica uma rota ou as comunidades locais contactam o municpio para solicitarem uma rota. O actual plano quinquenal do Municpio da Matola inclui a extenso dos servios pblicos para que abarquem todo o municpio, facto que implica a planificao de rotas adicionais. Todavia, algumas destas rotas no so da preferncia dos operadores (essencialmente devido ao mau estado das estradas), pelo que algumas so servidas apenas por algumas viaturas, enquanto que outras no beneficiam de qualquer servio. De acordo com os regulamentos existentes, no se pode obrigar um operador a circular numa determinada rota. Na prtica, portanto, os operadores decidem sobre que rotas devem ser servidas.

A legislao permite ao governo atribuir concesses para operar em rotas especficas. Para se qualificar para uma concesso, um operador deve ter pelo menos duas viaturas e um horrio e deve especificar os locais de paragem. A concesso vlida por 20 anos, mas foram elaboradas propostas no sentido de reduzir este perodo para dez ou cinco anos. Supostamente, as concesses conferem exclusividade da rota a um operador, mas o termo rota no est definido: por exemplo, vrias rotas podem convergir num corredor comum, no estando claro se isto deve ser considerado como uma nica rota com diversas variaes ou vrias rotas distintas. Se o detentor da concesso tiver um mau desempenho, pode ser dada uma concesso a um outro operador para operar na mesma rota ou pode ser indicado para substitu-lo. Para alm disso, o governo deve aprovar as mudanas de horrio. O requisito segundo o qual um operador deve especificar um horrio duvidoso: o horrio no usado para coordenar servios nem para garantir que muitos chapas partam do terminal ao mesmo tempo.

At data, ainda no foram atribudas quaisquer concesses, pelo que ainda possvel rectificar potenciais falhas no sistema atravs da elaborao de regulamentos mais precisos.

O actual procedimento preconiza que o proprietrio de um autocarro ou chapa faa um requerimento autoridade relevante solicitando uma licena para operar a viatura; a autoridade emite a licena que especifica a rota em que a viatura deve circular. Na prtica, o proprietrio requer a rota para a qual a licena deve ser emitida. A autoridade no toma em considerao o nmero de autocarros j licenciados para a referida rota quando emite novas licenas, o que faz com que algumas rotas estejam saturadas e outras no tenham capacidade suficiente. Para alm disso, os operadores ilegais operam sem licenas em rotas por si escolhidas e zombam do sistema.

Os chapas no obedecem a qualquer horrio. Os condutores e os cobradores decidem quando devem partir do terminal; podem esperar at que o chapa encha ou se acham que iro apanhar passageiros logo no princpio da rota, partem com a metade da capacidade de passageiros e faro o que quer que achem que ir trazer mais receitas ou minimizar os seus custos. O funcionamento dos autocarros dos TPM obedece a um horrio, mas devido escassez dos autocarros, o servio no frequente.

O governo central administra as licenas para os servios inter-provinciais, os governos provinciais administram licenas para os servios intra-provinciais e os governos municipais administram os transportes pblicos urbanos. Esta diviso de responsabilidades pode criar problemas: por exemplo, no possvel coordenar um servio inter-provincial com um servio intra-provincial porque os calendrios so definidos por autoridades diferentes. Do mesmo modo,


vrias rotas entre Maputo e Matola so licenciadas por uma das autoridades, dependendo do local onde o operador est baseado. Existe uma boa cooperao entre os dois municpios na planificao das rotas, sendo realizadas reunies frequentes entre os dois, mas nenhum deles tem o controlo total dos servios que opera dentro das suas fronteiras e no existe autoridade com responsabilidade por garantir que a zona urbana, como um todo, tenha uma rede viria devidamente coordenada. Para ultrapassar esta situao, os municpios de Maputo e da Matola esto a considerar a possibilidade de criarem uma comisso conjunta de municpios que inclua outros como Marracuene.

Tipos de Viaturas O governo tambm tem um papel a desempenhar na definio dos tipos de autocarros, embora na legislao no exista nenhuma disposio especfica sobre esta matria. At certo ponto, os regulamentos locais impostos pelos municpios determinam a dimenso dos autocarros que podem operar em certos tipos de servios. Uma lei recente (apenas para Maputo e Matola) probe especificamente autocarros com menos de 25 lugares de operarem no centro das cidades, mas permite a sua circulao nas zonas afastadas do centro ou onde o estado da estrada assim determine. As viaturas j licenciadas continuaro a ser licenciadas, desde que estejam em condies de circular; todavia, esta medida constitui um incentivo para manter as viaturas em circulao para alm da sua vida econmica.

Embora as viaturas de maior dimenso fossem mais adequadas para muitos servios, as viaturas pequenas so mais amplamente usadas porque a sua compra muito mais fcil: possvel comprar 10 minibuses em segunda mo pelo preo de um autocarro grande novo. A manuteno das viaturas pequenas mais fcil para um pequeno operador: muitas das peas sobressalentes so as mesmas que das viaturas ligeiras ou carrinhas e, por isso, so fceis de adquirir e as habilidades de manuteno deste tipo de viaturas so mais comuns. Se houvesse mais autocarros grandes em uso, as condies de manuteno e o fornecimento de sobressalentes iria melhorar se no houvesse um nmero demasiado diversificado de marcas e modelos.

Os autocarros usados pelos operadores do sector pblico so adquiridos pelo governo; as decises sobre a aquisio so tomadas pelos responsveis pela planificao do Ministrio dos Transportes e os operadores tm pouco a dizer quanto escolha de viaturas.

Tarifas As tarifas cobradas pelos servios de transportes pblicos devem ser aprovadas pelo Governo. Os municpios so nominalmente responsveis por regularem as tarifas, embora em 2008 o Ministrio dos Transportes tivesse decidido sobre as tarifas propostas para Maputo e Matola para que estas fossem consistentes entre as duas cidades. No futuro, o comit proposto em representao dos dois municpios ser a entidade responsvel por tomar decises sobre as tarifas a aplicar.

Aplicao da Lei A responsabilidade pelo controlo das operaes dos chapas partilhada pela polcia central da Repblica, polcia municipal e controladores da FEMATRO. Existe pouca coordenao entre

Q U A D R O R E G U L A D O R E D E P O L T I C A S 13

estas trs entidades e uma certa duplicao de responsabilidades. Por vezes, os autocarros tm que parar frequentemente em diferentes postos de controlo para inspeco por autoridades diferentes. A corrupo constitui um problema srio e os regulamentos no so aplicados de maneira efectiva. O Municpio de Maputo est a considerar a possibilidade de propor que a lei seja aplicada por um Comit dos Transportes, em vez da polcia de trnsito ou da polcia municipal.

Os funcionrios da FEMATRO tm a tarefa de garantir que os operadores cumpram os requisitos de licenciamento, mas a escassez de instalaes adequadas para terminais torna o controlo difcil. Os condutores / cobradores conseguem cobrar tarifas que no so as aprovadas e circulam em distncias reduzidas em vez da rota completa porque no existem mecanismos de controlo efectivo.

Os operadores ilegais (que operam sem licenas) representam uma grande parte do mercado. A maior parte percorre distncias curtas e rotas com muito trfego utilizando viaturas que no oferecem condies de segurana, nomeadamente carrinhas de caixa aberta que transportam um nmero excessivo de passageiros em condies perigosas. Alguns chapas licenciados tambm circulam em rotas para as quais no foram licenciadosnormalmente em rotas que so mais atractivas do que aquelas para as quais as suas viaturas foram licenciadas. Por essa razo, muitas rotas so servidas por menos viaturas do que as licenciadas para essas rotas, enquanto que as rotas mais populares tm mais viaturas do que as licenciadas ou do que as que so necessrias. Muitos operadores legais viram-se forados a tornarem-se ilegais porque no tm condies para pagar impostos e o valor das licenas.

No existe uma forma eficaz de impedir o funcionamento ilegal. Estima-se que entre 15 e 30 por cento dos veculos que operam em Maputo sejam ilegais. Dos 200 chapas que operam em rotas de longo curso fora de Nampula, apenas 70 se encontram numa situao legalizada. H indicaes de que uma rota em Maputo servida inteiramente por 30 ou 40 viaturas ilegais (embora os operadores nesta rota paguem as taxas dirias FEMATRO). A polcia no permite qualquer outro operador nesta rota.

Um outro problema relacionado com a aplicao da lei a segurana. A associao dos operadores de Nampula afirmou que a maior parte dos operadores formais nesta cidade interrompe o seu trabalho antes das 18.00 ou 19 horas devido a problemas de segurana, incluindo o assalto aos chapas. A falta de iluminao pblica em algumas estradas e a presena inadequada da polcia so apontadas como sendo as principais razes.

4. Estrutura da Indstria dos Transportes Pblicos OPERAES DO SECTOR PBLICO Vrias empresas pblicas de transporte fornecem servios de transportes urbanos de passageiros em Moambique, nomeadamente os TPM em Maputo (a maior), os TPN em Nampula e os TPB na Beira.

TPM Os TPM prestam servios urbanos e suburbanos no Grande Maputo e gerem uma pequena operao de autocarros de aluguer (charter), mas no prestam servios de longo curso. A sua rede urbana composta por 61 rotas, embora apenas 24 tenham autocarros em circulao neste momento devido sua escassez. A rota mais extensa tem cerca de 30 quilmetros. Os autocarros charter, que foram introduzidos em 2007, operam em Moambique e nos pases vizinhos. Considera-se que a procura deste mercado no satisfeita e os TPM afirmam que o servio lucrativo e contribui para o custo do funcionamento dos servios urbanos. Nesta operao, existem 5 autocarros de luxo, no havendo planos para uma expanso imediata.

excepo dos autocarros charter, a frota operacional composta por 60 autocarros, dos quais aproximadamente 35 a 40 circulam todos os dias, durante todo o dia. Alguns autocarros tm 12 anos; 35 devero ser lanados para a sucata; e um nmero significativo de veculos est avariado num determinado momento devido sua idade e estado e aos atrasos verificados na aquisio de peas sobressalentes. A explicao dada para a falta de sobressalentes para os autocarros mais recentes que antes de se ganhar experincia operacional, torna-se difcil saber que sobressalentes manter em stock. Com efeito, a principal razo para a escassez de sobressalentes provavelmente a falta de fundos. Normalmente, os TPM tm falta de dinheiro para pagar combustvel e salrios e no possuem os recursos necessrios para investir num stock de peas sobressalentes essenciais. Porm, no manter um stock adequado de peas quando estas no existem no mercado local falta de perspectiva porque a indisponibilidade de viaturas da resultante reduz ainda mais as receitas.

Em Junho ou Julho de 2008, os TPM aguardam receber 100 novos autocarros. Os TPM no tm planos de usar nenhum destes para substituir os seus autocarros mais antigos (embora esta medida fosse aconselhvel), mas iriam usar os autocarros antigos que se encontram em pior estado apenas nas horas de ponta. O plano prev reforar o servio nas 24 rotas operacionais, e posteriormente reintroduzir outras rotas. Est a ser considerada a possibilidade de introduo de servios a dois


nveis, com veculos bsicos a praticarem tarifas baixas e viaturas mais confortveis com tarifas mais elevadas.

Os cobradores recolhem o valor correspondente aos bilhetes e devem entregar toda a receita no fim de cada turno. Os salrios das tripulaes dos TPM so pagos de uma maneira convencional, ao contrrio das tripulaes dos chapas. A integridade das receitas constitui um problema; os bilhetes so vendidos e os inspectores fazem um controlo aleatrio. Alguns autocarros possuem mquinas electrnicas de venda de bilhetes e os TPM tm planos de equipar todos os seus autocarros com estas mquinas. Esta medida ir no s facilitar as inspeces, como tambm ir facilitar a introduo de uma estrutura tarifria graduada mais complexa e eliminar a necessidade de cobradores, alguns dos quais podem ser submetidos a uma reciclagem para serem condutores.

Os TPM empregam 490 trabalhadores, incluindo 173 condutores. Isto significa cerca de 12 trabalhadores por autocarro, enquanto que cinco por autocarro seriam suficientes. A infra-estrutura (central de autocarros e escritrios) e a organizao dos TPM esto direccionadas para uma frota de cerca de 300 autocarros. O actual nvel de operao no consegue suportar estes custos gerais. A receita total diria de aproximadamente MT 150.000cerca de 850 passageiros que pagam tarifas por autocarro por dia, e um total de cerca de 1.000 passageiros, incluindo os que tm direito a bilhete gratuito. Isto representa um nmero de passageiros razovel, mas com a actual escassez de autocarros, deve-se obter um nmero mais elevado.

TPN Os TPN foram criados em 2006 depois de uma empresa pblica com o mesmo nome, operada pelo Municpio de Nampula, ter declarado falncia. Os TPN circulam em seis rotas, algumas totalmente dentro da cidade de Nampula e outras at s vilas vizinhas; a rota mais extensa de 80 quilmetros. Novas rotas sero abertas quando forem recebidos novos autocarros. A empresa possui 6 autocarros chineses da marca Yutong. Um encontra-se avariado espera de grandes reparaes e os outros precisam da substituio de peas, mas ainda se encontram operacionais. Na altura em que efectuamos a nossa visita, trs autocarros encontravam-se na central. Algumas peas sobressalentes so fornecidas quando os autocarros so entregues, mas em quantidade insuficiente. Os TPN requisitaram peas sobressalentes com muita sada, como o caso dos filtros (quase dois anos aps o incio da operao). Embora os TPM operem com viaturas semelhantes e coloquem os TPN em contacto com um importador com peas para os autocarros da marca Yutong, as duas empresas no cooperam na aquisio de peas. O Ministrio dos Transportes prometeu que iria fornecer mais 14 autocarros ao longo deste ano, mas no facultou detalhes sobre a marca ou o tipo. Os TPN contam operar cerca de 30 autocarros no futuro.

Para as rotas em Nampula, os TPN cobram uma tarifa de 5 MT, a mesma que a praticada pelos chapas; nas rotas mais distantes, cobra tarifas graduadas. As rotas da cidade no so lucrativas porque as tarifas so demasiado baixas, mas as rotas extensas arrecadam lucros suficientes para cobrir os prejuzos nos servios da cidade. Os TPN no recebem qualquer subsdio do governo. Desde a sua constituio, a empresa conseguiu um pequeno excedente de operao todos os anos, embora este valor esteja a reduzir com o envelhecimento da frota e o aumento dos custos de manuteno. O excedente insuficiente para cobrir os custos de capital e a empresa est a utilizar o dinheiro na reabilitao dos seus escritrios e parque de estacionamento. Tambm se

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prope instalar uma bomba de gasolina. Os fundos existentes so insuficientes para pagar a pavimentao do estacionamento ou para a construo das oficinas, cuja falta se faz sentir com urgncia.

Os TPN tm 36 trabalhadores, dos quais 14 so condutores e cobradores. Os 22 trabalhadores administrativos e de manuteno so excessivos para uma operao desta dimenso, nmero que seria mais apropriado para uma frota de cerca de 50. Se for devidamente pavimentada e equipada, a central de autocarros pode cuidar de cerca de 50 autocarros.

OPERAES DO SECTOR PRIVADO Cerca de 1.000 empresas privadas em Maputo e 600 na Matola fornecem servios de transportes urbanos de passageiros utilizando cerca de 2.500 e 1.200 veculos, respectivamente. A FEMATRO estima que 60 por cento destes veculos estejam operacionais. A grande maioria so pequenas empresas familiares. De acordo com o relatrio de 2006, 70 por cento dos autocarros privados e pblicos licenciados de Maputo tm capacidade para 15 passageiros, 10 por cento para 26 e 16 por cento para 29. Os restantes 3 por cento so autocarros grandes operados pelos TPM. Existem cerca de 80 rotas em Maputo e Matola, a maior parte das quais tem entre 9 e 30 quilmetros de extenso.

Em Nampula (com uma populao de 500.000 habitantes) existem cerca de 100 proprietrios com frotas que vo de uma a 10 viaturas, praticamente todas de 15 lugares. Cerca de 250 chapas operam em 17 rotas na cidade e cerca de 200 (na sua maioria ilegais) fora dela. A associao dos operadores considera que este nmero suficiente. Os servios de longo curso so prestados por autocarros de 25 e 30 lugares, alguns dos quais grandes, e por camies com bancos que transportam passageiros e carga em condies muito precrias. Um grande operador de NampulaMikulatem cerca de 20 autocarros que prestam servios de longo curso. A maior parte dos seus autocarros encontra-se em mau estado e tm cerca de 10 anos.

A maior parte dos proprietrios dos chapas so membros das associaes dos operadores que, por sua vez, so membros da FEMATRO. A principal funo das 23 associaes em Maputo de controlar as rotas garantindo que as viaturas sejam devidamente licenciadas e que os condutores obedeam aos regulamentos. Cada rota controlada por uma associao.


Documento 4-1

Aumento da Participao Privada no Sector dos Transportes em Moambique

A propriedade e a responsabilidade pelas operaes dos

transportes esto a ser gradualmente transferidas para o

sector privado. Por exemplo, investidores privados

moambicanos e portugueses detm neste momento 80

por cento da Companhia Martima e os trabalhadores iro

provavelmente adquirir as restantes aces do governo

em algum momento. O governo no est envolvido nas

operaes dirias da empresa.

O governo detm 100 por cento das aces dos CFM, a

empresa de portos e caminhos-de-ferro. Os CFM esto

divididos em trs regies, nomeadamente Sul, Centro e

Norte. Nas regies Norte e Centro, o governo controla a

infra-estrutura e o material rolante ferrovirio, mas os

consrcios gerem as operaes. Estes consrcios esto

estruturados de tal maneira que os CFM detm o controlo

maioritrio. Na regio norte, por exemplo, 49 por cento

do consrcio SDCN propriedade dos CFM e 51 de

interesses privados, incluindo vrios interesses

moambicanos e duas empresas ferrovirias baseadas nos

Estados Unidos. O prprio SDCN detm 51 por cento de

outro consrcio, o CDN, enquanto que os CFM detm os

restantes 49 por cento. Deste modo, os interesses directos

e indirectos dos CFM no CDN totalizam cerca de 74 por

cento. O mecanismo semelhante ao da regio centro,

em que o grande consrcio inclui duas empresas

ferrovirias indianas.

Na diviso sul, os CFM continuam a gerir os servios

ferrovirios, enquanto que empresas subcontratadas

gerem alguns terminais porturios. Por razes

estratgicas, algumas operaes, tais como terminais de

combustvel, continuam sob o controlo total do governo.

O governo detm 89 por cento da LAM, a companhia

area nacional, e os funcionrios os restantes 11 por

cento, mas a LAM gerida como empresa privada com

um envolvimento mnimo do governo. O conselho de

administrao possui um delegado nomeado pelo Estado

(com funes no executivas). A LAM tem de operar

comercialmente e cobrir os seus custos. O transporte

areo domstico foi liberalizado h cinco anos: os

estreantes no mercado no duraram muito tempo e a

LAM o nico operador.

Nenhuma destas trs organizaes lucrativa. Os CFM

atingiram o ponto de equilbrio financeiro. Os prejuzos

da LAM no so compensados pelo governo e esta

empresa acumulou trs anos de prejuzo. O seu excedente

no consegue cobrir totalmente os custos financeiros. A

LAM prev renovar a sua frota com aeronaves mais

eficientes em termos de gastos de combustvel e

aumentar a sua rede de rotas domsticas e regionais,

esperando-se que esta medida torne a empresa lucrativa.

INFRA-ESTRUTURA A infra-estrutura dos transportes inclui o sistema rodovirio, terminais, centrais, oficinas e instalaes para os pedestres que complementam os transportes pblicos. As estradas de Maputo, que se encontram em mau estado, esto a beneficiar de melhoramentos ao abrigo do programa Pro-Maputo. Algumas estradas principais so largas, rectas, bem pavimentadas e adequadas para autocarros de capacidade mxima. Os passeios, que afectam os pedestres e o seu acesso aos autocarros, necessitam urgentemente de reabilitao e a falta de iluminao das estradas em algumas zonas contribui para a existncia de problemas de segurana. O Municpio de Maputo tem planos de alargar as estradas da cidade e poder, um dia, abrir faixas exclusivas para os autocarros. A gesto do trfego e o controlo do estacionamento, no geral de m qualidade, ainda apresentam nveis tolerveis pois o volume de trfego ligeiro, mas tornar-se-o num problema muito srio se no forem tomadas medidas antes do aumento do volume de trfego.

E S T R U T U R A D A I N D S T R I A 19

Os terminais dos autocarros encontram-se em mau estado. Todos localizam-se em paragens beira da estrada ou em terrenos fora da estrada com condies mnimas. O Municpio de Maputo tem planos de construir oito terminais urbanos, trs no centro da cidade e cinco nos arredores, estando previsto que alguns sejam concludos em 2008. Os terminais sero propriedade do municpio, mas sero geridos pelo sector privado mediante concesses. No sero usados para o estacionamento a longo prazo, servios e limpeza e o municpio gostaria que o sector privado providenciasse oficinas e centrais. A grande central de autocarros dos TPM em Maputo pode albergar algumas centenas de veculos. Esto a ser construdos abrigos nas paragens beira da estrada, mas os chapas continuam a parar em qualquer stio para carregar e descarregar passageiros, independentemente da segurana ou das condies do trfego.

5. Custos e Receitas Os proprietrios dos chapas alugam as suas viaturas a condutores mediante o pagamento de uma taxa diria. At 2007, as taxas eram MT 1.500 para uma viatura de 15 lugares e MT 1.800 para 25 lugares, mas estas taxas foram reduzidas para MT 800 e MT 1.200, respectivamente, uma vez que os condutores j no tinham condies de pagar as taxas estabelecidas aps o pagamento do combustvel, cujos preos aumentaram. As taxas so standard em todas as rotas, independentemente das variaes de rendibilidade.

Os condutores retm todas as receitas das tarifas para pagarem o aluguer dirio e cobrirem os custos de operao (isto , combustvel e lubrificantes, pneus, reviso e manuteno de rotina, taxas cobradas pela FEMATRO, portagem, salrio do cobrador). O saldo constitui o rendimento do condutor. O proprietrio do chapa responsabiliza-se pelos custos da licena da viatura, impostos e grandes reparaes. Os proprietrios devem tambm pagar FEMATRO uma taxa diria de MT 20 por cada viatura para cobrirem o custos dos inspectores da associao; na prtica, os condutores pagam estas taxas. Portanto, a taxa diria de aluguer do proprietrio deve ser suficiente para cobrir os custos referentes s grandes reparaes, depreciao, licenas e impostos; providenciar um retorno razovel do investimento; e compensar pelo tempo gasto na administrao do negcio (que, na prtica, mnimo). pouco provvel que as taxas cobradas actualmente sejam suficientes.

do interesse do condutor no declarar o valor correcto da receita e apresentar um valor excessivo dos gastos como forma de persuadir o proprietrio a cobrar o mnimo possvel. Do mesmo modo, do interesse do proprietrio exagerar o valor dos gastos referentes s grandes reparaes para minimizar a sua responsabilidade fiscal. Para determinar os custos e receitas exactos seria necessrio efectuar um estudo detalhado, que no pode ser levado a cabo dentro do calendrio previsto para este estudo, mas com base na utilizao das viaturas observada e nos actuais nveis de tarifas, chegmos concluso de que as receitas mal chegam para cobrir os custos totais de operao, manuteno e reposio da frota.

Em 2005, as tarifas praticadas eram MT 5 por uma distncia de at 9 km, MT 7,5 at 30 km e, em algumas rotas apenas, MT 10 por 30 km. Nas rotas de longo curso, os passageiros que pretendem percorrer uma distncia curta tm de pagar a tarifa mais baixa e os que percorrem uma grande distncia a tarifa mais alta. Para evitar que os passageiros percorram uma distncia superior paga, eles recebem bilhetes que podem voltar a ser usados, os quais so recolhidos quando desembarcam. Um passageiro que no apresente um bilhete deve pagar a tarifa por inteiro. Este sistema simples parece ser eficaz.


Em Fevereiro de 2008, foi aprovado um aumento das tarifas. A tarifa de MT 5 foi aumentada para MT 7,5 e a de MT 7,5 passou para MT 10. Contudo, uma manifestao pblica de desagrado impediu os operadores de implementarem este aumento. Contudo, estes tm conseguido cobrar tarifas mais elevadas atravs de tcticas como a diviso de rotas para que os passageiros paguem duas vezes. Esta situao comum nas horas de ponta se o chapa estiver cheio de passageiros que pretendam percorrer toda a rota, o que significaria que s seriam cobradas 15 tarifas (na prtica mais do que este nmero, uma vez que se transportam passageiros de p) pelo percurso: se a maior parte dos passageiros percorresse distncias curtas, seriam cobradas mais tarifas e a receita seria maior. Muitas vezes, os passageiros tm de enfrentar o inconveniente duplo de terem que desembarcar de um chapa e apanhar outro (ou voltar a apanhar o mesmo), ao invs de se manterem a bordo e pagar uma segunda tarifa. Nas horas mortas, a rotao de passageiros maior, pelo que as rotas so mais lucrativas sem ter que se recorrer as estas tcticas. Por isso, os cobradores cobram de acordo com o mercado, aplicando tarifas mais elevadas nas horas de ponta em algumas rotas. Isto faz sentido sob o ponto de vista econmico e deve ser formalizado para que os passageiros conheam exactamente que tarifas lhes sero cobradas.

O aumento das tarifas no tem acompanhado o custo dos insumos, em particular do combustvel. Em 2002, o preo do combustvel era de MT 8,5 por litro e a tarifa de MT 5 por qualquer percurso. Em 2005, o combustvel aumentou para MT 27,5 por litro, mas a tarifa continuou a mesma. A tarifa de curta distncia continua a ser de MT 5, embora o preo do combustvel tenha quadruplicado a partir de 2002.

As tarifas dos TPM so mais baixas do que as cobradas pelos chapas por razes de ordem social visando providenciar transporte a um preo acessvel para os pobres. Contudo, este benefcio social no geral no existe na prtica, uma vez que os TPM apenas circulam em algumas rotas. cobrada uma tarifa fixa de MT 5 em todas as rotas dos TPM, excepo de Boane e Marracuene, em que se aplica uma tarifa de MT 10; os passageiros que percorrem distncias mais curtas nestas rotas pagam MT 5. Podem ser adquiridos bilhetes semanais e mensais com desconto, enquanto que certas categorias de passageiros, nomeadamente os deficientes fsicos e idosos, viajam gratuitamente. Estima-se que cerca de 20 por cento dos passageiros se inserem nesta categoria. Os chapas no transportam passageiros gratuitamente nem concedem tarifas concessionais.

Embora a poltica do governo no seja de subsidiar os operadores dos autocarros, o Estado concede subsdios aos operadores dos sectores pblico e privado. Para permitir que as empresas do sector pblico cobrem tarifas baixas, e tambm para compensar os prejuzos contrados devido sua ineficincia, o governo paga-lhes subsdios substanciais e tambm d-lhes apoio atravs da compra de novos autocarros. H indicaes de que o servio charter dos TPM lucrativo e contribui para o custo inerente aos servios urbanos, mas esta contribuio provavelmente insignificante. Todos os meses, os TPM requerem assistncia ao governo para a satisfao das suas obrigaes mais urgentes, em especial no que diz respeito ao combustvel e salrios. O subsdio concedido aos TPM de aproximadamente 40 por cento do total dos seus gastos. O Governo prev reduzir o subsdio aos TPM, mas se forem fornecidos mais 100 autocarros que aplicaro tarifas que no cobrem os custos, os prejuzos iro aumentar.

C U S T O S E R E C E I T A S 23

No caso dos operadores do sector privado que fornecem servios urbanos, o governo oferece um subsdio sob a forma de desconto no imposto sobre os combustveis. Este subsdio foi introduzido em Fevereiro de 2008 em resposta aos protestos pblicos contra o aumento das tarifas proposto. Inicialmente, este subsdio tinha a forma de um desconto de 30 por cento do imposto. Os operadores tinham que submeter o pedido atravs da FEMATRO, acompanhado dos recibos de todo o combustvel comprado. Contudo, a maior parte dos operadores mostrava-se relutante em submeter estes pedidos porque pensavam que tal iria permitir ao governo calcular o nmero de quilmetros percorridos e, a partir da, as receitas obtidas e que tal poderia resultar em pagamentos adicionais de imposto sobre as vendas. Os condutores mostravam-se tambm provavelmente relutantes em facultar informao aos proprietrios que lhes permitiria calcular as receitas obtidas.

O sistema mudou e os operadores passaram a ter direito a um desconto de MT 4,35 por litro sobre o preo normal de MT 35,25 por litro. Existe um limite dirio de 40 litros para os veculos com capacidade at 25 passageiros e 60 litros para os de maior dimenso. Todavia, e mesmo com estes parmetros, os operadores continuam a no querer submeter recibos e apenas cerca de 1.400 de um total de aproximadamente 3.400 operadores em Maputo e Matola submeteram pedidos no primeiro ms. Um menor nmero foi submetido no segundo ms e no terceiro menos ainda.

O Ministrio dos Transportes gere um fundo para o qual se contribui com 5 por cento da receita do imposto sobre o combustvel. Este fundo pretende financiar as actividades dos transportes em todo este sector mas, na prtica, s tem sido utilizado para o transporte rodovirio de passageiros e ferries, essencialmente para o pagamento do subsdio de combustvel aos operadores dos chapas urbanos e para as peas sobressalentes destinadas aos TPM. Neste momento, o ministrio no tem planos de subsidiar os servios que operam em regime de concesso no futuro.

6. Objectivos e Opes de Poltica POSSVEIS OBJECTIVOS Para elaborar uma poltica dos transportes pblicos adequada, torna-se necessrio primeiro decidir o que se pretende alcanar com essa poltica. Qualquer poltica que seja definida deve ser possvel de materializar nas condies existentes e cada objectivo deve ser considerado luz da sua viabilidade: o que desejvel nem sempre acessvel. Os objectivos mais provveis para uma poltica dos transportes num ambiente urbano de um pas como Moambique so os seguintes:

Acessibilidade Segurana Cobertura Fiabilidade Convenincia Conforto Consideraes de ordem ambiental Congesto do trfego Sustentabilidade.

Acessibilidade Claramente, os servios devem ser acessveis, mas este termo deve ser definido. Para que possam ser acessveis s pessoas de renda extremamente baixa, as tarifas teriam de ser realmente muito baixasto baixas na maior parte dos casos que no cobririam os custos de operao. Por essa razo, tm de ser subsidiados; ao mesmo tempo, a maior parte dos passageiros que est em condies de pagar tarifas mais elevadas iria beneficiar custa do contribuinte. Se a tarifa no for suficiente para cobrir os custos, essencial que haja um subsdio: a questo que se coloca quanto que o governo est preparado para pagar como subsdio. Os responsveis pela definio das polticas devem decidir o nvel mnimo de renda abaixo da qual as tarifas dos autocarros no seriam acessveis e a quem que o subsdio estar direccionado. Se o subsdio se destinar apenas aos utentes mais pobres, os que definem as polticas devem traar uma estratgia que garanta que apenas os utentes mais pobres iro beneficiar. Se eles decidirem no conceder nenhum subsdio, mas antes minimizar as tarifas, ento o nvel de servio deve ser igualmente baixo para que as tarifas consigam cobrir os custos.


Muitos passageiros tm condies e esto dispostos a pagar tarifas mais elevadas do que as que os passageiros mais pobres conseguem pagar. A estes passageiros poder-se- oferecer um servio de melhor qualidade a preos mais elevados. Em muitas cidades, por exemplo, os autocarros com ar condicionado cobram tarifas mais elevadas do que os que no possuem este extra e que transportam mais passageiros de p.

Segurana A segurana igualmente importante mas, mais uma vez, os padres definidos afectam o custo do servio. Na prtica, devem ser feitas algumas concesses. Por exemplo, se por razes de segurana todos os passageiros tiverem que estar sentados e usar o cinto de segurana, sero necessrias muito mais viaturas e a sua capacidade ser muito mais reduzida do que nas situaes em que se pode transportar passageiros de p. Isto ir aumentar os custos de maneira substancial, e em muitas cidades a necessidade de os autocarros transportarem passageiros de p aceite, muito embora esta situao aumente o risco de ferimentos na eventualidade da ocorrncia de um acidente. Numa cidade como Maputo, os padres bsicos de segurana devem impor que os traves, direco, luzes e pneus estejam em bom estado e a realizao de vistorias peridicas deve garantir que se obedea a esses padres.

Cobertura A cobertura da rede constitui uma outra questo de poltica: quanto mais densa for a rede viria, melhor ser a cobertura e mais reduzida ser a distncia que se deve percorrer a p de e para a paragem mais prxima. Isto significa mais rotas com menor frequncia. Tambm significa que as viaturas mais pequenas devem circular em estradas mais estreitas em zonas residenciais,. Por ltimo, uma rede mais densa aumenta o custo de operao e a maior complexidade torna o controlo complicado. importante, pois, encontrar o equilbrio entre uma boa cobertura da rede e os custos de fornecimento e controlo do servio.

Fiabilidade Os servios devem ser o mais fiveis possvelmas, de novo, a fiabilidade tem um custo. At um certo ponto, os padres de manuteno melhorados aumentam a fiabilidade e reduzem o custo, mas por exemplo, se todas as viagens previstas tiverem que ser realizadas sem qualquer falha, manter mais viaturas em standby para substituir as que tenham problemas acarretar mais custos. Deve ser tomada uma deciso sobre que nvel de falha aceitvel, tomando em considerao o efeito nos custos e, portanto, nas tarifas e/ou o nvel de subsdio necessrio.

Convenincia A convenincia em termos de tempo de espera ou de transbordo durante uma viagem tambm tem um custo. Um servio com uma maior frequncia ir reduzir o tempo que os passageiros devem aguardar nas paragens, mas resultar em factores de carga mais reduzida ou implicar a necessidade de utilizar viaturas com menor capacidade, sendo que qualquer das alternativas ir aumentar o custo de operao e, por isso, a tarifa ou o subsdio. Do mesmo modo, reduzir o nmero de transbordos a que os passageiros esto sujeitos durante as suas viagens ir melhorar a convenincia, mas exigir uma rede viria mais complexa e ir aumentar os custos.

O B J E C T I V O S E O P E S D E P O L T I C A S 27

Conforto O conforto tambm tem um custo. Quanto mais passageiros forem transportados numa viatura, menor o custo por passageiromas tambm menor o nvel do conforto. Em termos de proporo de passageiros sentados e de p e do nmero mximo de passageiros de p numa viatura com uma certa dimenso, o conforto deve ser especificado depois de se tomar em considerao o custo. Do mesmo modo, um maior espao entre os assentos aumenta o conforto, mas reduz a capacidade. Os assentos estofados confortveis tm um custo mais elevado e a sua manuteno mais difcil. O ar condicionado aumenta significativamente o conforto num clima quente, mas a um custo substancialmente elevado. Todos estes factores devem ser tomados em linha de conta. Tal como se analisou, pode ser vivel oferecer diferentes nveis de servios com diferentes nveis de conforto a preos devidamente diferenciados.

Consideraes de Ordem Ambiental O efeito dos servios de transportes pblicos no ambiente deve ser tomado em considerao ao definir uma poltica. Em particular, devem ser especificados os padres referentes s emisses de gases e aos nveis de rudo, enquanto que outros aspectos, tais como o impacto visual das viaturas dos transportes pblicos tambm pode ser considerado. Como sempre, os padres mais elevados tm implicaes em termos de custos e o efeito sobre os custos e tarifas deve ser tomado em conta quando se toma uma deciso de poltica.

Congesto do Trfego Os transportes pblicos tm uma influncia importante na congesto do trfego. verdade que as viaturas de transporte pblico podem contribuir para a congesto em certas circunstncias. Se essas viaturas forem demasiado pequenas, fazendo com que seja necessrio um grande nmero para satisfazer as necessidades, ou se elas forem conduzidas incorrectamente ou sem respeito s regras, este facto ir perturbar os outros utentes da via e contribuir para a congesto do trfego. Porm, a maior causa da congesto do trfego nas ruas das cidades o transporte particular e se este tipo de transporte for desencorajado e as pessoas utilizarem transportes pblicos, a congesto ser significativamente reduzida. A poltica relativa ao controlo do transporte privado deve ser cuidadosamente analisada.

Sustentabilidade A poltica dos transportes pblicos deve garantir que o sistema seja sustentvel. De forma particular, os rendimentos provenientes do sistema devem ser suficientes para cobrirem totalmente todos os custos e para manterem a frota em bom estado de circulao (o que significa fazer a reposio das viaturas sempre que for necessrio). Tambm deve haver um excedente suficiente que encoraje o investimento na indstria, no apenas para manter os servios, mas tambm para financiar a expanso resultante do aumento da procura.

ELEMENTOS DA POLTICA O quadro institucional e regulador para a materializao dos objectivos das polticas deve tomar em conta certos elementos: a legislao e a concorrncia, a propriedade e estrutura da indstria, a diviso de responsabilidades, o financiamento, o tipo de viaturas, a rede viria e a infra-estrutura.


Legislao e Concorrncia As opes bsicas de polticas no que diz respeito concorrncia e o grau de regulamentao necessrio so:

A concorrncia no mercado entre os modos de transporte e os operadores; e A concorrncia para o mercado, mas no no mercado.

A concorrncia no mercado comum nos pases em desenvolvimento e envolve todos os operadores e condutores que competem uns com os outros na estrada. Ela exige uma interveno mnima por parte do governo, mas est na origem de um sistema no planificado e descoordenado em que os operadores decidem as rotas em que devem circular, o nvel do servio a ser prestado em cada uma delas e os tipos de viaturas a serem usadas. As rotas mais movimentadas so normalmente as que apresentam um servio em excesso, enquanto que as rotas menos movimentadas tm um servio inadequado. Um benefcio terico que as foras do mercado mantm os custos no mnimo mas, na prtica, tal acontece em detrimento da qualidade geral do servio prestado. A concorrncia no mercado num contexto de transportes pblicos em particular resulta em prticas indesejveis, tais como as situaes em que os condutores fazem corridas uns com os outros at s paragens, obstruindo o movimento uns dos outros para maximizar o nmero de passageiros, superlotando as viaturas e outros tipos de conduo perigosa.

A concorrncia para o mercado alia os benefcios da concorrncia aos de um sistema planificado e coordenado. Ela envolve os operadores para que participem de forma competitiva em concursos para a adjudicao de concesses exclusivas para operarem em cada uma das rotas. Em circunstncias ideais, proporciona um servio de transportes pblicos planificado e que opera de modo a satisfazer, na ntegra, as necessidades dos utentes em cada cidade. Exige uma capacidade de planificao slida por parte das autoridades, bem como sistemas reguladores e de aplicao da lei robustos que garantam que os servios sejam prestados de acordo com o plano. Ser difcil conseguir alcanar este objectivo em Moambique num futuro imediato, mas esta opo infinitamente prefervel primeira e deve constituir o objectivo em ltima instncia.

Propriedade e Estrutura da Indstria Existem vrias opes para a propriedade e estrutura da indstria dos transportes pblicos, sendo que nem todos so mutuamente exclusivos:

Todos os operadores dos transportes sob propriedade pblica Todos os operadores dos transportes sob propriedade privada Misto de propriedade pblica e privada (em diferentes propores) Um operador monopolista Alguns grandes operadores Muitos pequenos operadores Mistura de dimenses

Teoricamente, a propriedade pblica ou privada no importante. Contudo, se houver uma mistura de propriedade pblica e privada, estes dois sectores devem operar em termos iguais. Por exemplo, se os servios forem subsidiados, todos os operadores devem ser elegveis da mesma maneira, independentemente do tipo de propriedade. Do mesmo modo, caso se preveja que os operadores do sector privado operem numa base comercial e cubram os seus custos na ntegra a


partir das receitas, os operadores do sector pblico devero operar na mesma base. Na prtica, os proprietrios do sector pblico no tm conseguido fornecer servios eficientes e eficazes em termos de custos quer nos pases desenvolvidos quer nos pases em desenvolvimento e, nas ltimas dcadas, a tendncia mundial tem demonstrado que os operadores dos transportes do sector pblico so substitudos por empresas do sector privado.

Um operador dos transportes pode ser propriedade conjunta dos sectores pblico e privado, com qualquer uma delas a deter a maioria das aces e, com isso, o controlo efectivo. Se o sector pblico tiver o controlo, os investidores do sector privado mostram-se normalmente relutantes em correr o risco de investir o seu dinheiro numa organizao que pode no ser lucrativa e sobre a qual no tm nenhum controlo, pelo que, na prtica, esta situao muito rara em todo o mundo. Quando o sector privado possui o controlo nominal atravs de uma maioria de aces, os representantes do Estado muitas vezes impem exigncias irrealistas, e esta situao tambm no funciona bem na prtica. J foram tentadas vrias parcerias entre os sectores pblico e privado na rea dos transportes em Moambique (martimos, ferrovirios, porturios e aviao), mas nenhuma resultou em organizaes lucrativas.

Em termos de dimenso, os grandes e pequenos operadores tm vantagens em circunstncias diferentes mas, em geral, quanto maior for a procura de um servio, mais adequado se torna que as unidades de operao sejam grandes at uma dimenso que no cheque ao ponto em que as organizaes se tornam difceis de gerir. A dimenso mnima de uma unidade (seja uma cooperativa, empresa ou outra forma de organizao) em termos do nmero de viaturas deve corresponder ao nmero de viaturas necessrias para circularem numa rota inteira. Poder haver uma mistura na dimenso dos operadores numa grande zona urbana em que alguns operadores circulam apenas numa nica rota e outros em vrias rotas. Uma outra alternativa seriam vrios operadores de dimenso semelhante, cada um a circular em vrias rotas.

Um monoplio no desejvel nem prtico por vrias razes. Numa cidade grande como Maputo, um monoplio teria provavelmente que operar mais de 1.000 autocarros para poder satisfazer a procura. Normalmente, as empresas desta dimenso so difceis de gerir, em particular se as habilidades de gesto forem inadequadas. Mais importante o facto de que um monoplio poder abusar da sua posio explorando os utentes em termos da eficincia dos servios prestados, salvo se houver mecanismos de controlo efectivo para o evitar. Na prtica, numa cidade como Maputo, o nmero mximo de unidades de uma frota para uma operao eficiente seria de cerca de 300 autocarros grandes.

Diviso de Responsabilidades Vrias instituies esto envolvidas no fornecimento de servios de transportes: sector pblico, governos central e local e sector privado, operadores de transportes e proprietrios de viaturas. Cada um tem um papel a desempenhar e cada um deve ser responsabilizado pelas reas em relao s quais tem maior capacidade de resposta.

Uma atribuio correcta de responsabilidades depende das circunstncias. Por exemplo, num pas pequeno o governo central poder estar em condies de controlar todos os servios de transporte. Poder no ser necessrio um nvel intermdio de autoridade. Num pas grande como


Moambique, pode ser mais correcto que diferentes nveis do governo, nomeadamente o central, provincial e municipal, sejam responsveis por diferentes aspectos da legislao. Do mesmo modo, em certas circunstncias, pode ser prefervel que o governo seja responsvel pelos servios dos transportes e que seja proprietrio das viaturas e da infra-estrutura; noutras, provavelmente o sector privado o mais adequado para desempenhar este papel.

A responsabilidade entre as vrias instituies deve ser dividida de tal modo que os servios sejam operados no melhor interesse dos utentes. Os interesses dos operadores, as associaes de operadores, os agentes da lei e outros nunca devem sobrepor-se ao interesse pblico.

Financiamento Os rendimentos dos operadores dos transportes devem ser suficientes para cobrirem todos os custos inerentes ao fornecimento do servio, incluindo a manuteno das viaturas num nvel aceitvel e a reposio das mesmas quando tiver chegado a altura. Isto pode ser conseguido a partir das tarifas e de fontes secundrias de receitas, tais como a venda de espao publicitrio nos autocarros ou atravs de uma combinao de receitas das tarifas e assistncia financeira do governo.

A assistncia financeira do governo pode assumir vrias formas. Os operadores podem receber subsdios para compens-los de quaisquer prejuzos que sejam contrados. Com efeito, as empresas pblicas recebem este tipo de assistncia em que o governo financia a despesa essencial, como o caso da conta salrios e de combustvel, que no pode ser totalmente coberta pelas receitas provenientes das tarifas. Esta assistncia traz consigo o risco de no incentivar o operador a ser eficiente: a falta de controlo dos custos no acarretar qualquer penalizao, uma vez que qualquer prejuzo ser compensado. D a estes operadores uma vantagem injusta em relao aos que minimizam os custos atravs da eficincia.

Uma outra forma de assistncia a aquisio de viaturas pelo governo para que sejam geridas pelos operadores. Embora teoricamente esta medida possa ser eficaz, na prtica, os procedimentos de aquisio seguidos pelo governo muitas vezes resultam na compra de viaturas que no so adequadas para o fim a que se destinam: os prprios operadores que esto em melhores condies de saber exactamente que tipo de viaturas necessrio e que marcas e modelos so os mais adequados.

Uma outra forma de subsdio, nomeadamente a reduo dos impostos pagos pelos operadores, pode ser uma forma til de assistncia, desde que seja aplicada de maneira efectiva e equitativa. Com efeito, o governo prev simplificar a tributao para as pequenas empresas como forma de ajud-las desta maneira. Contudo, na prtica, a administrao de concesses fiscais pode ser difcil e embora estas medidas possam ser teis por reduzirem os custos, no iro resolver o problema completamente. Um desconto no imposto sobre o combustvel dado aos operadores de autocarros em alguns pases, mas o procedimentos administrativos so complexos e esto sujeitos ao uso indevido. A iseno do pagamento de certos impostos cobrados s empresas pode ser mais fcil de administrar, mas tambm pode ser difcil evitar o abuso.


Uma forma de subsdio que est a tornar-se cada vez mais comum nos pases subdesenvolvidos a atribuio de concesses exclusivas para rotas ou grupos de rotas num contrato com base no custo lquido ou bruto. Esta possibilidade deve ser tomada em considerao para o caso de Moambique na altura em que se introduzir um sistema concessionrio para os transportes urbanos. Ao abrigo de um contrato com base no custo lquido, se o servio no for rentvel, o operador retm toda a receita das tarifas e as autoridades pagam um subsdio ao operador numa base previamente determinada para cobrir a diferena entre o custo e a receita. Contudo, se o servio for lucrativo, as autoridades recebem uma parte das receitas, ou toda a receita acima de um nvel previamente estabelecido. Os potenciais operadores concorrem com base no pagamento que as autoridades devem efectuar no caso de um servio no lucrativo ou, no caso deste ser rentvel, o pagamento que o operador dever efectuar s autoridades pelo direito de operar a concesso. Na prtica, raro um operador pagar uma concesso.

Ao abrigo de um contrato com base no custo bruto, o operador entrega toda a receita s autoridades e recebe um pagamento pelo fornecimento de um servio. Tipicamente, este pagamento superior ao valor da receita colectada e a diferena entre as duas somas constitui o subsdio. As ofertas (licitaes) baseiam-se no pagamento total que um operador pede pelo fornecimento do servio e se todas as outras condies forem iguais, a concesso atribuda ao concorrente com preo mais baixo. Os contratos com base no custo bruto so cada vez mais comuns em detrimento dos contratos com base no custo lquido.

As tarifas concessionais constituem uma outra questo de poltica bastante importante. Neste momento, as empresas pblicas de autocarros oferecem viagens gratuitas a certas categorias de passageiros e o custo referente ao transporte destes passageiros , na verdade, reembolsado como parte dos subsdios que estas empresas recebem. Porm, os operadores do sector privado no oferecem estes benefcios. Se o governo pretender que os operadores privados transportem passageiros a ttulo gratuito a taxas reduzidas e concessionais, deve criar um mecanismo efectivo de reembolsar os operadores por este servio.

Muitos outros pases pagam subsdios substanciais aos operadores dos transportes pblicos, mas a maioria destes pases so desenvolvidos, os rendimentos so elevados e permitem que a base fiscal suporte um nvel muito mais elevado de subsdio do que possvel na maioria dos pases em desenvolvimento, incluindo Moambique. Para alm disso, o ndice de posse de viaturas tambm elevado, pelo que a necessidade de transportes pblicos consideravelmente menor, particularmente nas cidades mais pequenas.

Tipos de Viaturas Existem muitas opes de tipos de viaturas que podem ser operadas nos servios de transportes pblicos urbanos, desde pequenas viaturas, como o caso dos chapas de 15 lugares que fornecem a maior parte dos servios nas cidades de Moambique, at aos grandes autocarros articulados de dois andares que transportam 250 passageiros ou mais de uma nica vez.

No existe um tamanho ideal de viatura de transporte pblico. As viaturas mais pequenas so apropriadas em certas circunstncias, por exemplo nos casos em que as estradas so estreitas, ou em que o pavimento de m qualidade, ou ainda em que a procura baixa, o que faria com que


um veculo maior no ficasse completamente lotado. No outro extremo, em que a procura grande e o estado das estradas bom, muit

politica dos transportes

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