Planejamento Estratégico: instrumento de gestão por resultados e a percepção dos

gestores públicos sobre sua importância na agregação do valor público

Hellen Caires Teixeira*

Resumo

O presente artigo busca traçar um paralelo entre o planejamento estratégico e o

sucesso de uma gestão pública focada em resultados. Assim, apresenta uma breve evolução da

gestão pública brasileira desde o estágio denominado administração pública burocrática até o

que se conhece por Gestão por Resultados (GpR). O marco inicial da administração pública

gerencial no Brasil é atribuído à gestão do ministro Bresser à frente do Ministério da

Administração e Reforma do Estado (Mare) e, desde então, os governos buscam realizar uma

reforma administrativa que se comprometa com os resultados, enfim, com a agregação de

valor público. O trabalho também pretende apresentar os quatros eixos estratégicos

necessários para se proceder a uma verdadeira reforma do Estado. Finalmente, é destacado um

diagnóstico do estágio de planejamento de órgãos com autonomia administrativa do Estado de

Minas Gerais e como seus gestores entendem a importância de se desenvolver uma gestão por

resultados, utilizando-se do planejamento estratégico. O objetivo é contribuir para o

conhecimento da situação administrativa dos órgãos públicos pesquisados e fomentar o debate

sobre as necessidades de reforma da administração pública. Os resultados encontrados foram,

de certa forma, positivos, vez que todas as instituições, objeto da pesquisa, demonstraram

conhecer a importância do planejamento estratégico para a agregação do valor público,

embora ainda encontrem muitas dificuldades para concretizar o planejamento.

Palavras-chave: Evolução da Administração Pública Brasileira. Princípio da Eficiência.

Gestão por Resultado. Eixos estratégicos de modernização da gestão. Órgãos Autônomos.

Planejamento Estratégico. Cultura de Planejamento.

*Defensora Pública Estadual de Minas Gerais, assessora da Defensoria Pública Geral em planejamento e

infraestrutura e coordenadora de convênios e projetos da Defensoria Pública de Minas Gerais, Rua Bernardo

Guimarães, 2640, 2º andar, Bairro Santo Agostinho, Belo Horizonte, Minas Gerais,

hellen.teixeira@defensoria.mg.gov.br

1 INTRODUÇÃO

Positivado na Constituição Federal, com o advento da Emenda 19/98, o Princípio da

Eficiência, se apresenta como um dos grandes vetores para a Administração Pública. À luz de

uma Constituição classificada pelos estudiosos como documento político pragmático a

eficiência deixa, portanto, de ser um princípio implícito e se torna uma obrigação do gestor

público.

Diante de um Estado que, por meio de seus mais diversos órgãos, clama por caminhos

que levem a uma gestão pública por resultados sentiu-se a necessidade de compreender como

as instituições públicas do Estado de Minas Gerais, que gozam de autonomia administrativa,

têm considerado os elementos modernos de gestão, a se iniciar pelo próprio planejamento.

Tudo isso porque, na difícil equação entre demandas crescentes e limitação de

recursos, a escolha do caminho mais eficiente só se faz possível por meio de uma gestão

responsável.

Assim, o presente trabalho, sem a pretensão de esgotar o tema, procura apresentar uma

síntese dos movimentos de reforma do Estado e um breve relato sobre os caminhos já

percorridos pelos gestores públicos de Minas Gerais.

Entretanto, o objetivo maior da pesquisa é realizar um diagnóstico de como quatro

importantes órgãos autônomos do Estado de Minas Gerais, a saber, Tribunal de Contas,

Tribunal de Justiça, Defensoria Pública e Ministério Público, têm utilizado o planejamento

estratégico como instrumento de gestão e qual sua percepção sobre sua importância na

geração de resultados, enfim, na agregação de valor público.

A escolha de referidos órgãos se deu porque tais instituições prestam serviços de

grande impacto e importância social e suas autonomias administrativas e orçamentárias lhes

permitem desenvolver, com plenitude, um planejamento que possa impactar diretamente na

prestação de seus serviços.

Sabe-se que, dentro de um modelo de Gestão por Resultados o planejamento é o

primeiro elemento do conhecido ciclo de gestão, representado pelas abreviaturas PDCA, que,

traduzidas para o português, importam em Planejar – Fazer – Avaliar – Reconduzir.

Inegável, portanto, que o planejamento é de grande importância para a obtenção de

bons resultados, pois dá início ao agir do processo de gestão.

Com o intuito ainda de contribuir para um debate sobre as soluções para o

desenvolvimento de uma Gestão por Resultados, é sugerida uma agenda estratégica de ações

importantes para a reforma do Estado, que se apresenta por quatro eixos, conforme proposta

do Professor Abrucio: profissionalização, eficiência, efetividade e

transparência/accountability.

Afinal, o que todos desejam é que a reforma da gestão pública brasileira tome, de vez,

seu caminho de sucesso e, guardadas as limitações que possam imperar no presente trabalho,

que fomente o debate e discussões sobre o tema.

2 EVOLUÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

No mundo ocidental, notadamente nos países europeus e Estados Unidos, o pós-guerra

culminou no que se concebeu como Estado do Bem-estar Social (CARVALHO, 2004, p.365).

Neste contexto, o Estado, como grande provedor de direitos sociais, após poucas

décadas de desenvolvimento, necessitou se rearranjar na busca de um equilíbrio fiscal com

maior controle das contas públicas e eficiência na prestação de seus serviços. (SERRA, 2008,

p. 17).

Assim, a crise econômica acabou for forçar uma reforma do Estado de forma a

permitir que ele pudesse melhor prover os direitos sociais e garantir os individuais.

(PEREIRA, 1996, p. 1)

Com a redemocratização do Estado brasileiro que se deu início ao que se definiu como

processo recente de reforma do Estado, buscou-se, assim, corrigir os equívocos do regime

militar, que restou marcado pelo descontrole financeiro, irresponsabilidade dos governantes,

politização da democracia em estados e municípios e fragmentação excessiva das empresas

públicas (ABRUCIO, 2007, pag. 68).

Neste contexto, a Constituição Federal de 1988 introduziu importantes novidades à

administração pública brasileira, tendo o citado autor destacado três mudanças profundas. A

primeira delas consistiu na democratização do Estado, pelo favorecimento do controle

externo, com incremento das funções do Ministério Público e Tribunais de Contas. Em

segundo lugar, destaca-se a descentralização e consequente participação popular com escolha

de políticas públicas mais próximas às realidades locais. Finalmente, a exigência do concurso

público e um esforço de melhoria da capacitação dos servidores públicos, seguindo-se da

criação de escolas de governo (ABRUCIO, 2007, pag. 68).

No entanto, em pouco tempo se observou que a Constituição era insuficiente para

gerar a desejada reforma na administração pública brasileira, tendo os governos de Fernando

Collor e Itamar pouco acrescentado.

Somente no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, por meio do ministro

Bresser Pereira e a criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare), é

que se concebeu a necessidade de se experimentar o que já era observado pela administração

pública mundial e passou-se a discutir o que se definiu como administração pública gerencial.

Nas palavras do próprio ministro:

A reforma da administração pública que o governo Fernando Henrique Cardoso está

propondo desde 1995 poderá ser conhecida no futuro como a segunda reforma

administrativa do Brasil. Ou a terceira, se considerarmos que a reforma de 1967

merece este nome, apesar de ter sido afinal revertida. A primeira reforma foi

burocrática, de 1936. A reforma de 1967 foi um ensaio de descentralização e de

desburocratização. A atual reforma está apoiada na proposta de administração

pública gerencial, como uma resposta à crise do Estado dos anos 80 e à globalização

da economia – dois fenômenos que estão impondo, em todo o mundo, a redefinição

das funções do Estado e da sua burocracia. (PEREIRA, 1996, p. 1)

Entende-se por gestão por resultados aquela que é caracteriza por uma estratégia em

que se definam os resultados esperados; que introduz uma cultura e um conjunto de

ferramentas de gestão orientado à melhoria da eficácia, da eficiência, da produtividade e da

efetividade no uso dos recursos do Estado; que possui sistemas de informação que permitam

monitorar a ação pública e gerar transparência; se preocupa com processos de melhoramento

contínuo nos serviços prestados; possui sistemas de contratação de funcionários qualificados e

sistema de informação que favoreçam a tomada de decisões dos que participam destes

processos. (SERRA, 2008, p. 27)

Além de buscar disseminar a cultura da administração pública gerencial atribui-se ao

ministro Bresser importante reorganização administrativa do governo federal e melhoria da

gestão da informação, bem como o fortalecimento das carreiras de Estado.

Ocorreu ainda importante mudança legislativa com a promulgação das Emendas

Constitucionais nº 19 e 20, quando se estabeleceu parâmetros de restrição orçamentária e de

otimização das políticas públicas, sendo o princípio da eficiência inserido na Carta Maior.

Portanto, fatores externos, como a pressão de organismos internacionais de concessão de

créditos e as dificuldades internas do Estado Brasileiro acabaram por impulsionar a

mencionada reforma administrativa. (ABRUCIO, 2007, pag. 71).

Lado outro, é bom destacar que Bresser acabou por disseminar o equívoco de que há

um completo rompimento do que se denominou de administração burocrática da

administração pública por resultados ou gerencial. Isso porque, além de não se poder

distingui-las no tempo, a primeira não merece a responsabilidade pela ineficiência do Estado.

Ora, sabe-se que a teoria burocrática de Max Weber introduziu na gestão pública preceitos

como: a) regras prévias que estabelecem a organização, b) hierarquia de cargos definidos e

delimitados, c) a administração baseia-se em documentos, d) separação entre vida privada e

organizacional, e) divisão de trabalho, f) impessoalidade nas relações, g) escolha das pessoas

por sua qualificação, h) prerrogativas aos funcionários.

Inegável, portanto, que a teoria burocrática, que, inclusive, inspirou a Constituição

Federal, é responsável pela legalidade, impessoalidade e transparência da administração

pública, não podendo ser descartada no atual modelo de gestão por resultados.

Outro equívoco, não mais conceitual, da era FHC foi a prevalência da equipe

econômica sobre o gerencial. A Emenda Constitucional nº 19 deixou claro que é o

planejamento que decorre do orçamento e não o contrário. Logo, o Plano Plurianual, em que

pese com contornos atuais mais próximos ao debate social, mais se caracteriza como

orçamento plurianual. Assim, não se parte da necessidade da política pública a ser implantada,

mas da previsão orçamentária.

A despeito das importantes reformas destacadas, o governo de Fernando Henrique

Cardoso não conseguiu implantar, definitivamente, uma cultura de planejamento. Sabe-se que

os anseios sociais são inúmeros e apertada é a agenda política. Planejar exige médio e longo

prazo e os frutos de uma gestão bem planejada podem não ser colhidos por aqueles que a

idealizaram.

O diagnóstico da dificuldade de se conciliar os anseios da classe política com a

necessidade de se implantar uma gestão responsável e planejada foi apresentado pelo

presidente do Clube de Roma, Ricardo Diez-Hochleitner:

Chamou a atenção dos fundadores do Clube o fato de os governos mostrarem-se

incapazes de adotar perspectivas de longo prazo, e deixarem-se absorver

exclusivamente por questões do dia-a-dia e por dificuldades políticas

circunstanciais. Essa falta de visão e a impotência dos governos e de instituições

internacionais em face dos problemas extremamente sérios que afligem o mundo

moderno (o desemprego, o subdesenvolvimento, a proteção do meio-ambiente, os

conflitos sangrentos que assolam a África e outros pontos do planeta, a aids etc.)

levantaram questões fundamentais sobre a estrutura e os métodos da governancia,

assim, como sobre a competência dos políticos. (DROR, Y. 1999, p. 15)

O governo Lula e, pode-se, dizer que também sua sucessora, mantiveram as iniciativas

anteriores de modernização da administração pública, mas permaneceu sem a capacidade de

se estabelecer uma agenda em prol da reforma da gestão pública. Verdade é que em alguns

ministérios se observa uma maior organização e planejamento, em outros menos, mas os

entraves para não se observar uma reforma administrativa focada em resultados continuam os

mesmas: dificuldades na governança, tensões políticas de toda ordem e uma extensa e ainda

centralizadora estrutura administrativa.

Ademais, o professor Fernando Luiz Abrucio destaca pontos positivos e negativos da

gestão petista:

O governo Lula continuou uma séria de iniciativas advindas da experiência anterior

da modernização do Estado brasileiro, particularmente no reforço de algumas

carreiras jurídicas, no campo do governo eletrônico e na nova moldagem que deu à

Controladoria Geral da União, hoje um importante instrumento no combate à

ineficiência e à corrupção. Além disso, aproveitou sua inspiração na democracia

participativa para discutir mais e melhor o PPA com a sociedade, em várias partes

do Brasil, realizando um avanço no campo do planejamento. Só que a experiência

petista no plano local, com vários casos de sucesso, tem sido menos aproveitada do

que se esperava, infelizmente. Claro que é difícil avaliar um período governamental

que ainda não acabou, mas alguns pontos podem ser ressaltados.

(...)

A pior característica do modelo administrativo do governo Lula foi o amplo

loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e em diversos pontos do

Executivo federal, inclusive com uma forte politização da administração indireta e

dos fundos de pensão.

(...)

Ao mesmo tempo que abre as portas da administração pública à politização, o

governo Lula deixa como legado positivo o aperfeiçoamento de alguns importantes

mecanismos de controle da corrupção. As ações de Polícia Federal e,

principalmente, o trabalho da Controladoria Geral da União são inegáveis avanços

da gestão petista que devem ser definitivamente incorporados pelo Estado brasileiro.

(ABRUCIO, 2007, p. 77)

O autor ainda destaca como positivo ações da era Lula como a criação do Programa

Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito

Federal e o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios

Brasileiros, além da implantação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social.

Destarte, como o presente trabalho tem seu foco nos caminhos então percorridos pela

gestão pública mineira e também a preocupação de seus órgãos autônomos de buscarem um

planejamento de médio e longo prazo, não se poderia deixar de mencionar a evolução dos

Estados da federação nas narradas reformas administrativas, notadamente, a experiência

mineira.

No âmbito estadual observou-se uma diversidade nos movimentos de reformas da

gestão. Assim, alguns Estados deram início à sua reforma quando das mudanças observadas

pela criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare) outros de forma

mais tardia.

Neste cenário, destaca-se o desempenho do Conselho de Secretários Estaduais de

Administração (Consad), criado em 2000 que, aliado às iniciativas livres e fomento do

Governo Federal, busca dar apoio e trocar experiências de gestão entre os Estados.

Destacam Fernando Luiz Abrucio e Francisco Gaetani que, desde a década de 1990,

cinco fatores passaram a interagir para as mudanças administrativas nos Estados:

1) a crise financeira dos governos estaduais e a construção de uma coalizão e de

instituições pró ajuste fiscal;

2) a propagação das ideias da Nova Gestão Pública após 1995, com o reforço

recente de técnicos com passagem pelo Governo Federal, os quais, sobretudo desde

2003, migraram para governos estaduais;

3) disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo País;

4) fortalecimento de fóruns federativos interestaduais, como o Conselho de

Secretários Estaduais de Administração (Consad);

5) o processo de construção de rede entre a União e os estados em prol do

PNAGE, em termos de diagnóstico, montagem e negociação do programa.

(ABRUCIO; GAETANI, 2008)

Em Minas Gerais, o Estado também experimentou uma grave crise fiscal após o Plano

Real e encontrou dificuldades para se adaptar à nova gestão para resultados, merecendo

destaque as ações implantadas a partir do primeiro mandato do Governador Aécio Neves,

quando o atual Governador Antônio Augusto Anastasia, ainda Secretário, se comprometeu

com a mudança. Pode-se, portanto, destacar que as mudanças se iniciaram na primeira gestão

do PSDB, se resumindo em três estágios. Neste sentido:

O Estado adotou o Choque de Gestão, em 2003, voltado para o equilíbrio fiscal e

para o saneamento da Administração; o Estado para Resultados, com início em

2007, voltado para a melhoria de indicadores sociais e de desenvolvimento

estrutural, a partir de processo de pactuação de metas, de monitoramento intensivo e

de mensuração dos resultados. Agora, no 3º estágio, mantendo os propósitos de

equilíbrio fiscal, de qualidade do gasto público e o foco nos resultados, busca,

porém, inovar nas metodologias de acompanhamento da ação governamental e

avançar no plano de governança para a cidadania. (PIRES, 2011, p. 69)

Portanto, o governo mineiro se preocupou, em um primeiro momento enxugar as

contas públicas, seguindo-se de uma extensas definição de indicadores e programas

estruturadores e, finalmente, criou e fortaleceu o escritório de projetos do Estado, denominado

GERAIS, vinculado à Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) que fica incumbido de

monitorar todos os projetos em execução pelo Executivo. Assim, construiu uma metodologia

para controle da execução dos projetos, pelo qual se nomeia uma gestão que é responsável

para gerir todas as etapas de um projeto ou programa e alimenta o sistema utilizado para o

monitoramento.

A Lei de Responsabilidade Fiscal também foi um importante marco para que os

Estados buscassem o equilíbrio fiscal e tivessem que se voltar para o planejamento, que seja

apenas o orçamentário, notadamente, no que se refere aos limites com gasto de pessoal.

O presente trabalho também buscou investigar como os órgãos autônomos, quais

sejam, aqueles que recebem seu orçamento por meio de duodécimo e possuem liberdade

administrativa em destinar seus recursos, agem diante deste processo de gestão por resultados,

abordagem que merecerá maior aprofundamento nos tópicos seguintes, quando se fará uma

análise da utilização do planejamento estratégico como instrumento de modernização da

gestão. No entanto, desde já, se apresenta um breve histórico dos movimentos de gestão nos

órgãos autônomos.

Poder Judiciário e Ministério Público, desde o advento da Constituição Federal,

alcançaram sua autonomia administrativa e orçamentária, isso porque, desde então, possuíam

a competência para elaborar sua proposta orçamentária para aprovação pelo legislativo. A sua

autonomia orçamentária, entretanto, foi incrementada com a edição da Lei de

Responsabilidade Fiscal, que acabou por definir limites para gasto com seu pessoal. Assim, os

limites para prover suas folhas de pagamento permitiram que estes órgãos incrementassem

seus serviços com novos servidores e valorização daqueles que já se encontravam na carreira.

Portanto, tais instituições, talvez em um reduzido espaço de quinze ou dez anos, tiveram um

incremento significativo em seu quadro de servidores e também em sua estrutura física,

pulverizando representações na significativa extensão territorial do Estado de Minas Gerais.

Já as Defensorias Públicas dos Estados, somente conquistaram sua autonomia

administrativa e orçamentária com a Emenda Constitucional nº 45/2004. No plano estadual o

caminho para a efetivação da autonomia administrativa e orçamentária somente se

concretizou em 2011, quando o Executivo deixou de considerar o órgão como integrante de

sua estrutura administrativa, embora, a administração da instituição, já estivesse desde 2003,

pela Lei Complementar Estadual, entregue a um corpo administrativo integrado por

defensores. O Tribunal de Contas do Estado recebeu autonomia pela Constituição Estadual,

reforçada pela Lei Complementar 102 de 17 de janeiro de 2008 que fixou sua atribuição para

elaborar sua proposta orçamentária, conforme art. 4º.

Logo, se verifica que todos os órgãos observados, notadamente, a Defensoria Pública

possuem um recente histórico de autonomia administrativa e, ainda, por não possuírem a

função de administração como típica acabaram se preocupando, mais tardiamente, em

implantar instrumentos de gestão por resultados em sua estrutura.

É certo, portanto, que o Estado brasileiro tem percorrido um árduo caminho para

buscar a eficiência e efetividade dos serviços públicos, muito aquém dos clamores populares.

A extensa agenda de reivindicações restou estampada nas ruas no último mês de junho de

2013, ampliando-se o debate quanto aos anseios da população.

Sabe-se ainda que as dificuldades para gerir um país continental e tão desigual como o

Brasil são inúmeras, não entanto, não há outro caminho senão buscar a definição de

prioridades, trançando-se os objetivos de médio e longo prazo a serem alcançados. Deve-se

ainda continuar no fortalecimento das instituições que defendem a democracia e, enfim,

construir uma renovação da administração pública focando-se nos resultados dos serviços

públicos, pela qualificação de seus agentes e efetiva transparência na gestão.

3 ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E A QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

Um dos temas mais próximos ao planejamento refere-se ao orçamento. Ademais, estão

tão intimamente ligados que, indevidamente, chegam a ser confundidos. No entanto, tem-se

que o planejamento deve preceder à delimitação orçamentária.

Talvez um cenário de completo descontrole orçamentário, que somente passou a ser

combatido mais seriamente após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, tenha levado o

gestor a partir do orçamento para, então, buscar o planejamento, ficando este último, muitas

vezes, prejudicado e limitado a exercícios orçamentários.

A Constituição Federal vem tratar do orçamento público na seção II do cap. II do título

VI, denominada “Dos Orçamentos” (arts. 165 a 169), podendo-se ainda destacar as normas

sobre o controle da execução orçamentária (arts. 70 a 75), o orçamento do Poder Judiciário

(art. 99), do Ministério Público (§2º do art. 127), da Defensoria Pública (§2º do art. 134) e a

fiscalização orçamentária dos municípios (art. 31).

É o orçamento a dimensão do Estado de Direito que, apoiada nas receitas,

especialmente a tributária, instrumentaliza a realização das despesas (TORRES, 2005, p. 177).

Também a Constituição Federal prevê três estágios de planejamento orçamentário. A

conhecida trindade orçamentária compreende, segundo o art. 165 do texto constitucional, o

plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA).

O plano plurianual busca estabelecer os programas e as metas do governo de longo

prazo, conforme observa Ricardo Torres:

É um planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento econômico, do

equilíbrio entre as diversas regiões do País e da estabilidade econômica.

Deve conter principalmente a previsão das despesas de capital. Mas a CF de 88

ressalva que, além das despesas de capital, nele se incluem outras delas decorrentes,

bem como as relativas aos programas de duração continuada, com o que modificou a

legislação anterior (Ato Complementar nº 43, de 1969). (TORRES, 2005, p. 172)

É, portanto, a definição de onde se deseja chegar para os próximos quatro anos. Daí o

seu grande desafio, pois pode ultrapassar mandatos e pretensões políticas. No entanto, deve

ser o alicerce para os objetivos estatais, na medida em que programas e projetos mais

estruturados não se concretizam em curto espaço de tempo.

Ele compreende os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos para

um quadriênio. No âmbito do Estado de Minas é denominado de PPAG, documento este que

possui os programas e metas para todo o Estado, nele incluindo-se os programas

estruturadores, cuja execução, em regra, se atribui ao executivo e também os programas

especiais sendo aqueles executados pelos órgãos autônomos como Judiciário, Defensoria

Pública e Ministério Público.

Minas Gerais também optou por estabelecer objetivos de longo prazo, por meio do

Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Assim, fixou as metas do Estado para

um período de 20 anos, compreendido entre 2011 a 2030 e tem como visão de futuro

inspiradora tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver. Tal documento, elaborado

pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, restou enriquecido e aprovado pela

Assembleia Legislativa.

Entende-se que, a despeito do veto ao artigo 3º da LRF o PPA é obrigatório e sua

vigência deve incluir parte do mandato seguinte ao ano em que foi elaborado evitando-se a

ruptura a cada nova eleição.

O PPA ou PPAG em Minas Gerais, deve, portanto, compreender toda a gestão do

Estado, vale dizer, abrangendo também metas para os órgãos autônomos e demais poderes

estaduais, a indicar a unicidade da administração estadual. Mesmo porque, o seu processo de

elaboração se deu com a contribuição de todos os agentes públicos envolvidos, bem como a

sociedade.

A segunda lei orçamentária é a denominada Lei de Diretrizes Orçamentárias, novidade

introduzida pela Constituição Federal, com inspiração nas legislações da Alemanha e França.

Ela compreenderá, basicamente, as metas programáticas para a Administração Pública,

incluindo as despesas de capital; disporá sobre a legislação tributária; orientará a elaboração

do orçamento e disporá sobre política de pessoal; além de critérios e formas de limitação de

empenho e condições para transferência de recursos para entidades públicas e privadas.

É simples orientação ou sinalização, de caráter anual, para a feitura do orçamento,

devendo ser elaborada no primeiro semestre (art. 35, II, do Ato das Disposições

Transitórias). Não cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da

relação entre os Poderes do Estado. Da mesma forma que o plano plurianual, não

vincula o Congresso Nacional quanto à elaboração da lei orçamentária, nem o

obriga, se contiver dispositivos sobre alterações da lei tributária, a alterá-la

efetivamente, nem o impede, no caso contrário, de instituir novas incidências fiscais,

que isso significaria o retorno da reserva de iniciativa das leis que criam tributos ao

Poder Executivo e conflitaria com o princípio da anterioridade definido no art. 150,

III, b; (contra: IVES GANDRA DA SILVA MARTINS, op. cit. p. 199). (TORRES,

2005, p. 174)

Finalmente, tem-se a Lei Orçamentária Anual (LOA) que disporá sobre todo o

orçamento fiscal, o de investimento das empresas estatais e o da seguridade social. Tem suas

diretrizes fixadas pela LDO que, por sua vez, se baseia no PPA, constituindo uma evolução do

orçamento e planejamento do Estado.

Com todo o exposto pode-se verificar que a qualidade do gasto público está

intimamente ligada à definição das prioridades definidas pela sociedade, etapa esta que é

inerente ao planejamento e que se instrumentaliza pela elaboração do tripé orçamentário

destacado, só então se irá verificar quais os recursos disponíveis para os fins desejados.

Para tanto a qualidade do gasto público somente será observada por meio de uma

gestão com foco em seus resultados, vale dizer, mediante a conhecida dinâmica circular:

Planejar – Fazer – Avaliar – Reconduzir (PDCA – sigla em inglês de Plan – Do – Check -

Act). (SERRA, 2008, p. 41). Instrumentos estes que integram o que se entende por Gestão por

Resultado (GpR) e visam a maximização da criação do valor público. Destacando-se que a

avaliação, penúltima etapa do processo, é importante, não apenas para se aprender com as

dificuldades e facilitadores encontrados, mas como meio de assegurar transparência às ações

desenvolvidas pela administração pública.

4 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS

No presente estágio da pesquisa, aqueles que possuem um mediano conhecimento

sobre gestão pública, sem dúvida, já compreenderam sobre a importância do planejamento.

No entanto, com receio de que o convencimento desta questão ainda não esteja,

suficientemente, sólido cabe reiterar sobre a importância do planejamento.

Isso porque, é comum que se pense que o planejamento é peça complexa formulada

por burocratas, baseada em gráficos e planilhas indecifráveis. No entanto, se verifica que

planejar é evento cotidiano, afinal, planeja-se concluir a faculdade, casar, ter filhos, trocar de

carro, fazer uma desejada viagem. Enfim, se faz a previsão de quais atos serão inicialmente

necessários, de quanto dinheiro será gasto, quantos dias e reuniões serão necessárias para se

conquistar um resultado esperado.

Assim, quando se decide investir tempo e dinheiro em algum negócio rentável se

espera que o investidor tenha estudado o mercado, calculado a melhor forma de atrair a

clientela e saiba qual o tempo será necessário para se obter o retorno dos recursos investidos.

O mesmo deve ocorrer com a administração pública, planeja-se com o fim de buscar

um aperfeiçoamento na qualidade dos serviços prestados, na escolha de qual a melhor forma

de executar uma política pública, enfim, qual região do Estado necessita com mais urgência

da intervenção, quantos agentes e órgãos públicos deverão estar envolvidos, qual o tempo

para conclusão do procedimento licitatório, etc.

Sabe-se que os recursos são finitos e insuficientes para as crescentes demandas sociais

e, assim, deve-se buscar a melhor forma de otimização de gastos, pois o cidadão tem deixado

de ser sujeito passivo diante da precária prestação de serviços e tem buscado exigir, em níveis

progressivos, a melhoria dos serviços, respeito à sua cidadania e transparência.

A Gestão por Resultado (GpR) é, portanto, um importante mecanismo para otimizar o

valor público e tem como primeiro componente o planejamento, segundo o ciclo de gestão do

PDCA, já destacado.

Isso porque:

A transformação de um Estado típico do século XIX (e de sua administração

pública) para os tempos atuais faz pressupor uma troca na sua missão, a de passar de

uma situação de exercício de autoridade (e de polícia) – entendida como garantia da

paz interna, da ordem e da defesa exterior – para outra, assumindo funções de

regulador do mercado, de promotor do desenvolvimento e provedor do bem-estar.

Esta mudança estimula novas exigências aos modelos de condução e gestão do

Estado, como também ao modelo de relação existente entre o Estado e seus

cidadãos. (SERRA, 2008, p.37)

Assim, o planejamento estratégico é um processo utilizado para formulação de uma

estratégia organizacional de médio e longo prazo no qual se busca o conhecimento do

ambiente ao qual a organização está inserida.

Segundo Chiavenato:

O planejamento estratégico é um processo de formulação e execução de estratégias

organizacionais para buscar a inserção da organização e de sua missão no ambiente

onde ela atua e tem como produto o plano de ação. Por sua vez, a estratégia define a

estrutura organizacional e os processos internos no sentido de alcançar efeitos

altamente positivos sobre o desempenho organizacional. (CHIAVENATO e

SAPIRO, 2009, p. 51)

Está, desta forma, relacionado com os objetivos estratégicos que são desejados pela

organização. No entanto, sua existência isolada não contempla o resultado desejado. É preciso

que se avance às demais etapas do ciclo de gestão e que o planejamento contemple também os

planos táticos e operacionais.

Sem dúvida, o planejamento estratégico, é um método que surgiu nas organizações

privadas, no entanto, com certas adaptações é plenamente ajustável ao setor público.

Destacando-se que o resultado desejado pelo privado é o lucro, ao passo que a administração

pública deve visar a agregação de valor público.

A estratégia, portanto, se refere ao caminho que deverá ser percorrido para o alcance

de um resultado futuro, assim, um planejamento deve gerenciar essa estratégica. Assim, deve

realizar uma análise do ambiente interno e externo, além da formulação, implementação,

avaliação e controle da estratégia.

Há várias metodologias utilizadas para a realização do planejamento estratégico,

dentre as principais encontra-se o Gerenciamento por Diretrizes – GPD e o Balenced Score

Card – BSC.

Com certa medida, a qual, inclusive, deseja-se aprofundar neste trabalho, os órgãos

públicos autônomos parecem entender a importância de se pensarem sobre o planejamento

estratégico.

De forma mais evidente quando se trata do Poder Executivo, diante de toda a evolução

da administração pública destacada, também os órgãos autônomos estão buscando seu próprio

planejamento. Resta saber se as demais etapas do ciclo da GpR estão sendo realizadas ou se o

famigerado documento é apenas decorativo.

Assim, por meio de simples consulta aos sítios institucionais verifica-se que vários

órgãos públicos já investiram tempo e recursos públicos na elaboração de seus planejamentos

estratégicos. Espera-se que os resultados destes difíceis projetos sejam conquistados.

Antes, porém de evoluir para o diagnóstico colhido frente aos órgãos autônomos do

Estado de Minas importantes reflexões serão apresentadas ainda no presente tópico. Referem-

se elas a proposta dos quatro eixos estratégicos da GpR.

4.1 O planejamento estratégico e os quatro eixos de modernização da gestão

O Professor Fernando Luiz Abrucio apresenta uma agenda reformista para a

modernização da gestão pública brasileira que é composta por quatro eixos estratégicos:

profissionalização, eficiência, efetividade e transparência/accountability. (2007, pag 79).

Portanto, qualquer reforma séria que aposte em um discurso focado em resultados e

desenvolvimento da democracia deve focar nos quatro elementos apresentados.

No que toca à profissionalização destaca o citado autor que deve ocorrer uma

limitação séria quanto ao número de cargos em comissão, vale dizer, aqueles de livre

nomeação/exoneração. É indispensável ainda que o alto escalão governamental seja

capacitado e integrado por servidores de carreira, em sua maioria, com notáveis

conhecimentos para o encargo. Também se destaca a importância de que existam cargos de

recrutamento amplo, mas estes devem servir para oxigenar a administração, apresentando

interessantes conhecimentos do mercado e mesmo da academia. Finalmente, deve existir um

projeto amplo de investimento na capacitação dos servidores, pois estes são os executores de

qualquer plano de modernização.

Com referência à eficiência esta se relaciona com a interação entre o bem produzido e

os recursos consumidos, ou seja, entre a produção e o orçamento (SERRA, 2008, p.37). Ela

pode, além de reduzir gastos, otimizar recursos.

No Estado brasileiro um grande dificultador da eficiência provém do descompasso

entre o planejamento e a forma como ele é executado. Se por um lado observa-se que a

maioria das despesas é engessada, vale dizer, são de repasse obrigatório, as conhecidas

emendas parlamentares acabam sendo uma válvula de escape e, em sua maioria,

desconectadas com um planejamento sólido de médio e longo prazo. Tanto o excesso da

primeira, quanto o da segunda não são desejáveis.

Ora metas governamentais só podem se efetivamente perseguidas, com

monitoramento e avaliação adequados, se houver certa regularidade na alocação das

despesas públicas, algo que o contingenciamento torna muito difícil, reduzindo,

assim, as chances de aumentar a eficiência da máquina pública. (ABRUCIO, 2007,

p. 82)

No entanto, sem dúvida, podem ser tomadas várias medidas com foco na

modernização da máquina pública e conquista da desejada eficiência. Podem ser destacadas,

assim, o governo eletrônico que, além de permitir um alicerce para a continuidade das ações,

gera a desejada transparência e possibilidade de controle. Também a adoção de políticas de

desburocratização é importante e pode reduzir o custo das atividades estatais. Logo, se

apresenta como interessante que a administração reflita sobre seus processos internos e passe

a descartar ações que são desnecessárias para o alcance dos resultados.

Cabe reforçar que desburocratizar não só aumenta a eficiência como combate a

corrupção e, principalmente, coloca os cidadãos em pé de igualdade, exatamente

num país em que a desigualdade começa pelo acesso ao Estado – é a marca do

chamado personalismo em nossa história. (ABRUCIO, 2007, p. 82)

A efetividade como terceiro eixo estratégico apresenta-se, conforme proposta de

Alberto Serra:

Propõe-se entender por efetividade a relação existente entre um produto e a variação

provocada na situação social (produto-resultado). Qualifica-se como efetivo um

serviço ou ação de governo quando sua incidência na consecução do objetivo de

mudança social fixado seja alta. De fato, seria a última medição da ação de governo

e sua política pública. (SERRA, 2008, p.37)

É efetivo, portanto, o serviço que atende a expectativa social, na conformidade do

ordenamento jurídico vigente. É um plus na eficiência e fundamental para que o pacto social

seja revalidado, para que se legitime a outorga de poder dada pelo povo ao seu representante.

No conflito entre os anseios populares e o produto gerado pela administração pública,

destaca ainda o professor Fernando Luiz Abrucio que se faz necessário que também o cidadão

tenha conhecimento da importância de se buscar uma gestão por resultados, na medida em

que ela é o principal mecanismo para se conquistar a efetividade das políticas públicas.

Esta revolução gerencial dependerá, portanto, de um convencimento dos diversos

atores políticos e sociais sobre a necessidade de se adotar este novo modelo de

gestão. Daí que não bastarão alterações institucionais; serão necessárias mudanças

na cultura política, como ocorreu com a responsabilidade fiscal. (ABRUCIO, 2007,

p. 82)

Finalmente, se tem o aumento da transparência como quarto ponto da agenda de

reformas a ser desenvolvido, sendo que o próprio planejamento estratégico pode se

transformar em importante instrumento de controle social, na medida em que divulga os

planos e metas de uma instituição, possibilitando que os resultados sejam exigidos pelos

cidadãos.

Falar em transparência, entretanto, não importa apenas em divulgação de dados da

gestão, mas divulgação acessível, clara e de fácil interpretação.

Nesse campo, se apresentam importantes vitórias legislativas como a Lei 12.527 de

18 de novembro de 2011 que apresenta normas gerais quanto a divulgação de dados públicos.

No entanto, esse instrumento legislativo, como tantos outros, não terá validade se não gerar

fiscalização e cobrança.

A transparência é, assim, talvez, uma das maiores ferramentas para se buscar uma

gestão pública por resultados, pois, permite o controle, seja pelas instituições encarregadas de

tal finalidade, seja pelo povo, verdadeiro destinatário dos serviços públicos.

Logo, diante dos quatro eixos estratégicos apresentados se tem que a instituição que

desejar criar um plano sólido de mudança em sua gestão deverá utilizá-los como pilares de

seu planejamento. Assim, a pesquisa realizada junto aos órgãos autônomos de Minas Gerais

buscou também identificar os tais eixos nos planejamentos apresentados.

5 A PERCEPÇÃO DOS GESTORES PÚBLICOS SOBRE A IMPORTÂNCIA DO

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA GERAÇÃO DE RESULTADOS

5.1 A importância do planejamento estratégico para as instituições autônomas e

delimitações da pesquisa

Por meio de entrevista junto aos gestores e pesquisa nos sítios institucionais de órgãos

autônomos do Estado de Minas Gerais buscou-se apresentar um diagnósticos do grau de

envolvimento desses quanto à elaboração de seu planejamento e preocupação com uma gestão

por resultados.

As instituições pesquisadas foram: Tribunal de Contas, Tribunal de Justiça, Defensoria

Pública e Ministério Público.

A pesquisa se limitou a analisar os documentos de planejamento encontrados à

disposição da população, constante de sítios virtuais, bem como entrevistas com servidores ou

membros responsáveis por setores de planejamento do órgão. Assim, não se investigou se as

ações planejadas ou descritas como de prioridade para a instituição são, de fato,

implementadas e apresentam o resultado desejado.

Ademais, a pretensão da pesquisa se limita em apurar se o planejamento estratégico é

percebido pelos gestores como um importante instrumento para a agregação de valor público,

ou seja, é um elemento fundamental para uma reforma administrativa.

De maneira superficial, também se desejou verificar se há instrumentos

administrativos para se avançar às fases seguintes ao planejamento. Assim, outro ponto

investigado consistiu em verificar se as instituições possuem uma unidade administrativa

responsável pelo monitoramento de cada ação, projeto ou programa.

Importante ressaltar que a fonte de pesquisa se voltou para tais órgãos porque estes,

em que pese integrarem metas gerais do Estado, por exemplo, estabelecidas pelo PPAG,

possuem autonomia para administrar seus serviços e quadro de servidores, além de autonomia

para sua execução orçamentária. Vale dizer, embora todos os órgãos públicos tenham seus

orçamentos dependentes, em sua maioria, do caixa único do Estado as instituições públicas

que gozam de autonomia administrativa e orçamentária possuem liberdade para decidir qual a

melhor forma de executar seus serviços, como se dará o plano de carreira de seus servidores e

membros, enfim, não dependem do Executivo para sua administração.

Devem estes órgãos, portanto, buscar seus resultados por meio de seus próprios

gestores e, assim, devem não apenas estar atentos às suas atividades finalísticas, mas como

encontrar o melhor caminho para gerir sua estrutura e, consequentemente, ampliar seus

resultados.

Portanto, a alta gestão de tais instituições deve se ater, com grande propriedade, de

como planejar um crescimento e incremento de seus serviços.

Nesse ponto, ao passo que a autonomia de tais órgãos, que abrangem carreiras

estruturantes do Estado de Direito Brasileiro, é muito bem aceita para o desenvolvimento da

democracia, é também certo que tais instituições não possuem como função típica a

administração, atividade esta mais afeta ao Poder Executivo. Vale dizer, que tais órgãos não

se criaram para a execução de políticas públicas, no entanto, o sucesso de suas atividades

também é dependente de uma gestão moderna e eficiente, ou seja, focada em resultados.

Assim, a considerar que os órgãos autônomos devem encontrar seus próprios

caminhos, devem estes estar atentos a instrumentos do conhecido ciclo de gestão, quais sejam,

Planejar-Fazer-Avaliar-Reconduzir. Neste contexto, o planejamento estratégico é um

importante aliado para a consecução dos objetivos de uma Gestão por Resultados (GpR).

No que se refere ao Judiciário, Defensoria e Ministério Público há autonomia

administrativa e orçamentária delimitada pela Constituição Federal e quanto aos limites de

gasto com pessoal, Tribunal de Justiça e Ministério Público possuem delimitação na Lei de

Responsabilidade Fiscal, reafirmando sua autonomia orçamentária, na medida em que dentro

do limite de seis e dois por cento do orçamento do Estado, respectivamente, também possuem

liberdade para gerar incremento em seu gasto com pessoal.

No que atinge à Defensoria Pública, projeto de lei complementar federal, que dava

cumprimento ao texto da Constituição e fixava o limite de dois por cento para gastos com

pessoal, restou vetado pela Presidência da República, frustrando a grande expectativa de

crescimento que tinham estes órgãos estaduais.

Quanto ao Tribunal de Contas mineiro a autonomia para execução de seus recursos é

conferida pela Lei Complementar Estadual 102/2008, conforme já se destacou.

Assim, além de analisar os planejamentos disponíveis em sítios institucionais foram

realizadas entrevistas com os seguintes questionamentos: a) descrição do planejamento

estratégico ou similar instrumento de planejamento; b) sua metodologia e processo de

elaboração; c) quais as normatizações internas indicam a obrigação de realizar planejamento;

d) se o planejamento contou com assessoria externa; e) se existe setor específico de

planejamento e qual a estrutura; f) como se dá a revisão do planejamento e o monitoramento

de ações; g) treinamento de servidores e h) dificuldades e experiências exitosas.

Veja-se, portanto, os resultados encontrados:

5.1.1 Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG)

O Tribunal de Contas, desde 2003, tem se empenhado em realizar seu planejamento

estratégico embora não possuam processo institucionalizado de monitoramento de ações e

projetos, com a formatação de escritório de projetos.

O planejamento estratégico do TCE foi implantado em 2004, com a aprovação do

primeiro Plano Estratégico, elaborado para o período de 2004-2008. Atualmente, está em

vigor o Plano Estratégico elaborado e aprovado para o período de 2010-2014. Este foi

elaborado utilizando-se a metodologia do Gerenciamento pelas Diretrizes e de forma

complementar e integrada também se utilizou a metodologia do Balanced Score Card - BSC.

Segundo relatado, quando de sua elaboração:

Contou com a participação da alta administração, auditores e procuradores,

integrando a equipe também servidores de cargos de direção e assessoramento cujos

trabalhos foram coordenados pela equipe do Núcleo de Planejamento e

Desenvolvimento Organizaciconal (NPDO), assessorada por Consultores do

Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), instituição contratada. (informação

verbal)1

A Portaria n. 46/PRES/03 instituiu o Núcleo de Planejamento e Desenvolvimento

Organizacional e, atualmente, na Resolução 05/2013 criou a Assessoria de Planejamento e

desenvolvimento Organizacional, ambas com atribuição, entre outras, de coordenar e

acompanhar ações de planejamento visando à melhoria contínua do desempenho institucional

e à modernização administrativa, bem como com a finalidade de promover a atuação

integrada dos diversos setores, em conformidade com as diretrizes e os objetivos

estabelecidos pelo Tribunal.

Há previsão para elaboração de novo plano em 2014 para o período de 2015 a 2019.

Foi contratada assessoria para a elaboração dos dois planejamentos estratégicos, “o

contrato de n. 64/2003 entre o TCEMG e a FDG – Fundação de Desenvolvimento Gerencial,

precedido de procedimento licitatório – Processo de Dispensa de Licitação n. 04/2003"2.

1 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TCE, em 07/08/2013.

2 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TCE em 07/08/2013.

A instituição possui, em sua estrutura organizacional, a Assessoria de Planejamento e

Desenvolvimento Organizacional, unidade específica para o exercício das atribuições

inerentes ao planejamento estratégico, incluindo a elaboração do Plano Estratégico

Institucional. O setor é vinculado à Presidência do TCEMG, conforme Resolução n. 05/2013.

O responsável pelo setor é o Assessor de Planejamento, cargo de recrutamento

limitado entre os servidores efetivos, alguns com especialização em Gestão Estratégica.

O Plano Estratégico do TCEMG, como visto, possui a vigência de 5 anos e sua revisão

se dá anualmente, se necessário.

A periodicidade do monitoramento das metas é mensal, realizada pela Assessoria de

Planejamento em conjunto com a Coordenadoria da Corregedoria, que é responsável pela

divulgação dos dados oficiais do Tribunal de Contas.

Conforme relatado ainda não existe, quando do ingresso, curso de capacitação em

gestão estratégica para os servidores/membros do TCEMG.

A grande dificuldade encontrada, relativamente ao Planejamento Estratégico

Institucional, ainda é a mudança de gestão, que se dá de dois em dois anos

(presidência, vice-presidência e corregedoria), bem como dos respectivos gestores.

Tal mudança demanda capacitação para os novos gestores nas ferramentas de gestão

estratégica, sobretudo às utilizadas para a execução dos planos estratégicos.3

O seu plano estratégico está no portal do Tribunal de Contas: em “Institucional”,

dentro de “Planejamento e Gestão”.

Em análise ao planejamento estratégico do TCE, com foco na proposta dos quatros

eixos para a reforma do Estado, verifica-se que o órgão quanto a transparência traça dois

indicadores: a) índice de conhecimento do tribunal e b) índice de reconhecimento,

estabelecendo várias iniciativas estratégicas, como definição e implantação de uma política de

comunicação institucional e promoção de uma maior interação com a sociedade,

jurisdicionados e demais instituições.

Também apresenta objetivos para buscar uma maior efetividade de seus serviços,

assim, traça indicadores para medir a eficiência do tribunal, como índice de cumprimento de

suas deliberações e decisões, bem como tempo decorrido entre o fato e a fiscalização.

Com referência à eficiência apresenta um plano para racionalizar a geração, reduzir o

número e conferir maior celeridade à tramitação de processos. Assim, tem planos para investir

em tecnologia da informação e desenvolver a gestão do conhecimento. Outro ponto

importante é a preocupação com a avaliação da relação custo/benefício das ações de controle

e a consolidação de uma gestão por resultados.

3 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TCE em 07/08/2013.

Quanto a profissionalização estabelece como objetivo definir e implantar política de

gestão de pessoas.

Nos últimos anos o TCE reestruturou as carreiras de seus servidores, apresentando

significativa melhoria. Também é conhecida a preocupação do órgão com a capacitação.

Assim, oferece, inclusive, cursos de pós-graduação em gestão pública para seus servidores,

importando em melhoria dos serviços e vantagens na carreira.

Verifica-se que o TCE, portanto, experimentou significativa melhoria em sua gestão e

também se compromete, diante de sua função de controle externo, a auxiliar a gestão de

outros órgãos e entes federativos, como os municípios, realizando vários encontros técnicos

para orientação e aprimoramento de uma gestão por resultados. Das instituições pesquisadas

se apresenta como aquela que a mais tempo tem se preocupado em aprimorar sua gestão.

5.1.2 Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (TJMG)

Foi realizada entrevista junto à gerência do Centro de Padronização e Qualidade na

Gestão (CEPAQ) e assessoria de planejamento estratégico do Tribunal perante o Conselho

Nacional de Justiça (CNJ), bem como pesquisa ao sítio institucional, constando que o TJMG

possui planejamento estratégico, quinquenal, elaborado pela metodologia do Balanced Score

Card – BSC, conforme indicação do CNJ, nos termos da Resolução nº 70 de 18 de março de

2009, com vigência entre 2013 e 2017. “Antes o Tribunal elaborava seu planejamento

estratégico com a metodologia do Gerenciamento por Diretrizes – GPD.”4

Existem normatizações internas que indicam a obrigação de se realizar o planejamento

estratégico, sendo ela a Resolução 519 de 2007. Em 2010, atendendo-se determinações da

Resolução 70/09 do CNJ, o TJMG editou a Resolução 638/10 que dispõe planejamento

estratégico e seu acompanhamento trimestral e revisão anual.

A elaboração do vigente planejamento contou com a participação da Associação dos

Magistrados Mineiros, o Sindicato dos Servidores da Justiça de 2ª Instância do

Estado de Minas Gerais e o Sindicato de Servidores da Justiça de Minas Gerais que

também participam de sua revisão e da proposta orçamentária, não houve

contratação de assessoria.

Há setor específico de planejamento, sendo a Secretaria Executiva de Planejamento

e Qualidade na Gestão Institucional (SEPLAG) que também é auxiliada pela

Assessoria Técnica e Jurídica ao Planejamento e à Gestão Institucional (ASPLAG),

pelo Centro de Controle da Execução Orçamentária (CECOEX), pelo Centro de

4 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG em 12/08/2013

Padronização e Qualidade na Gestão (CEPAQ) e pelo Centro de Informações para

Gestão Institucional (CEINFO). 5

A revisão do Planejamento Estratégico se dá no mês de março de cada ano, pela Corte

Superior, por proposta do Comitê Estratégico de Gestão Institucional e consulta às áreas

envolvidas, nos termos do artigo 8º da Resolução 638/2010. O acompanhamento das ações é

trimestral e a execução dos marcos dos projetos é verificada por meio de reuniões e contatos

da equipe do CEPAQ com as áreas responsáveis. As informações são reunidas e apresentadas

ao Comitê Executivo para validação. Após isso, são enviadas ao Presidente que tem a

incumbência de reunir o Comitê Estratégico para a Reunião de Análise da Estratégia – RAE.

Segundo informações coletadas na entrevista o processo está formalizado, mas há

dificuldades, sobretudo, porque, na primeira instância o sistema não é integrado e os dados

precisam ser recolhidos de mais de 300 bancos de dados. Foi relatado que o controle dos

projetos e iniciativas estratégicas ainda é incipiente e a análise dos resultados precisa ser

automatizada.

A fim de melhorar a disponibilização das informações estratégicas, iniciou-se um

projeto chamado Sistema de Informações Estratégicas do Judiciário – SIJUD que

envolve a implantação de solução de armazém de dados, onde estes serão extraídos

das bases de dados dos diversos sistemas informatizados operacionais do Tribunal e

passarão por um processo de limpeza e transformação, considerando a qualidade do

dado e sua organização, serão carregados no armazém e deverão ser acessados por

meio de consultas estruturadas pelos próprios usuários finais. Além disso, o Tribunal

adquiriu um software para gestão estratégica que se encontra em fase inicial de

implantação e deverá auxiliar na condução do monitoramento.6

A Escola Judicial Desembargador Edésio Fernandes, por meio da Diretoria Executiva

de Desenvolvimento de Pessoas, garante nos Programas de Educação Continuada o conteúdo

referente ao Planejamento Estratégico para os cursos de formação inicial. Além disso, há

módulos específicos para tratar a matéria também em outros segmentos de capacitação como,

por exemplo, nos cursos de desenvolvimento gerencial.

Por meio do site da instituição é divulgado o Mapa Estratégico do Tribunal contendo

os objetivos prioritários e seus resultados, além dos vários veículos de mídia utilizados pela

Assessoria de Comunicação Institucional.

Restou consignado:

A implantação de uma gestão estratégica envolve mudança cultural e, portanto,

encontra resistências. Também a introdução de rotinas de mediação de indicadores e

o trabalho com projetos exigem tempo e dedicação dos gestores. Assim, acredita a

5 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG, em 12/08/2013.

6 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG, em 12/08/2013.

entrevistada que, “num futuro próximo, de posse de ferramentas informatizadas,

algumas etapas serão simplificadas”7.

Foi relatado a identificação de pontos positivos advindos da gestão estratégica como a

possibilidade da alta gestão e demais gestores conseguirem ter uma visão global da

instituição; melhor ambiente para gerenciar mudanças como a introdução do processo

eletrônico e que a gestão estratégica possibilita uma integração de informações para subsidiar

a tomada de decisões.

Verifica-se, portanto, que o Tribunal mineiro, sobretudo após o apoio e diretrizes do

CNJ, tem se dedicado a uma gestão estratégica, seus processos internos de planejamento e

monitoramento já estão devidamente normatizados, restando o desafio do efetivo

monitoramento e apuração dos resultados.

Também se constata que seu planejamento estratégico, vigência 2013-2017, está

alinhado com os quatro eixos estratégicos para modernização da gestão pública, quais sejam,

profissionalização, eficiência, efetividade e transparência. Assim, quanto a gestão de pessoas

seu mapa estratégico apresenta o objetivo de desenvolver conhecimento, habilidades e

atitudes dos magistrados e servidores para o cumprimento do plano se preocupando também

com o desenvolvimento pessoal e profissional desses.

Observa-se que a instituição tem buscado aprimorar seu relacionamento com a

sociedade e demais instituições, inclusive, recentemente, reestruturou seu site, que está atento

às exigências da Lei de Transparência. Assim, disponibiliza informações quanto a gestão

pública. Apresenta indicadores como índice de confiança no Poder Judiciário e índice de

satisfação do cliente/usuário.

A eficiência operacional das ações do TJMG mereceu um objetivo estratégico:

garantir a agilidade e a qualidade nos trâmites judiciais e administrativos. Vários indicadores,

como aprodutividade dos juízes, índices de processo antigos e agilidade no julgamento, foram

delimitados, bem como, ações estratégicas e metas para se buscar a desejada eficiência.

Também medidas administrativas foram apresentadas no que se refere à eficiência

operacional e fluxos internos. Por sua vez, a efetividade no cumprimento das decisões

judiciais foi destacada pelo objetivo estratégico de número 5.

7 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no TJMG, em 12/08/2013.

5.1.3 Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais (DPMG)

A Defensoria mineira, instituição que tem sua autonomia administrativa ainda muito

recente, realizou seu primeiro planejamento estratégico em 2009 com vigência até 2012, cujo

documento não se encontra disponível para consulta pública. Foi relatado que este não restou

elaborado com a participação dos defensores e servidores e não chegou a ser

institucionalizado.

Assim, desde 2010, passou a utilizar uma metodologia anual de planejamento,

conforme previsão na Lei Complementar Estadual 65/2003, cuja elaboração possibilita

sugestões de defensores e servidores. Este documento encontra-se disponível para consulta no

sítio institucional, sendo definido como Plano Geral de Atuação (PGA).

A entrevista foi realizada com a Subdefensoria Pública Geral, sendo destacado que:

a instituição elaborou um planejamento estratégico para o período de 2009 a 2012,

no entanto, esse não restou efetivo, pois não foi divulgado e nem sua elaboração se

deu com a participação de toda a instituição, como uma forma de criar uma cultura

do planejamento estratégico e demais níveis de planejamento – tático e operacional,

que ultrapassassem as fronteiras dos mandatos de cada nova gestão.8

Ressaltou-se ainda que:

A partir de 2011, o PGA passou a adotar nova metodologia, apresentando índices de

referência, indicadores e metas, além de traçar alguns objetivos de cunho

estratégico, ao lado dos táticos e operacionais, como uma forma de compensação a

uma ausência de efetividade do instrumento de planejamento estratégico. O PGA

tem vigência anual e é um importante instrumento para elaboração do planejamento

orçamentário. Também o art. 97-A da Lei Complementar Federal nº 80/94 impõe a

elaboração da proposta orçamentária que é encaminhada ao Executivo Estadual, que

decorre do planejamento orçamentário feito pela instituição.9

O sítio institucional da Defensoria apresenta poucas informações quanto aos

programas e ações desenvolvidos e seu portal de transparência se limita a informar quanto a

gasto com servidores e defensores. Relata o entrevistado “que se espera que com a

implantação da Ouvidoria Geral, que depende de recursos orçamentários, a comunicação com

a sociedade possa também contribuir para o planejamento da DPMG”. (Informação verbal)10

Devido à insuficiência de recursos orçamentários, tanto o planejamento estratégico

quanto o PGA foram elaborados por Defensores Públicos e servidores da casa. No entanto, a

8 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.

9 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.

10 Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.

instituição está realizando pesquisa para contratação de assessoria externa que ficará

responsável por conduzir a elaboração do planejamento estratégico.

Não existe setor de planejamento estratégico apenas a assessoria da Defensoria Geral

fica responsável pelo acompanhamento de ações estratégicas.

Quando da elaboração do PGA é designada comissão de defensores e servidores

para sua elaboração e consulta aos demais envolvidos. A comissão é dissolvida após

a entrega do documento, ficando o acompanhamento a cargo da alta gestão ou

coordenadores finalísticos, conforme as demandas vão surgindo. 11

Também a concepção e a organização de um núcleo permanente de planejamento

estão como objetivo a ser concretizado, seja por mudanças legislativas com a Lei da área

meio, seja por normatização interna.

Segundo relatado no curso de formação de novos Defensores Públicos, são ministradas

palestras tratando da importância da adesão aos objetivos e metas do PGA, de modo a criar ou

fortalecer a cultura do planejamento, mas ainda não há um programa de treinamento

específico e sistematizado para os servidores acerca do planejamento institucional. Em

ocasiões pontuais, foram proferidas palestras de apresentação do PGA, bem como sobre a

importância do planejamento institucional.

Restou consignado que com a metodologia utilizada a partir do PGA 2011/2012, foi

possível dar concretude às ações previstas, inclusive, em virtude do estabelecimento de metas.

Tais ações permitiram à Administração Superior uma compreensão maior e mais organizada

dos objetivos a serem perseguidos, no entanto, conforme destacado, não há acompanhamento

das metas. Relatou-se que se pretende dar cumprimento até março de 2014 à primeira meta do

PGA vigente, qual seja, realizar o planejamento estratégico, assim, o seu processo de

elaboração permitirá um debate interno não apenas quanto aos objetivos da DPMG, mas

também sobre a importância do planejamento.

Uma dificuldade narrada, assim como em outras instituições foi:

a inexistência da cultura de planejamento em vários setores da instituição, bem

como, o excesso de trabalho na área finalística por parte dos coordenadores locais,

que são defensores públicos e não conseguem, sequer, registrar o que é executado, já

que muitos não contam com um quadro de pessoal de apoio, enquanto outros,

simplesmente, não se preocupam em aderir ao esforço de perseguir metas, apesar de

existir um documento formal de planejamento (PGA).12

Segundo o entrevistado a “ausência de um núcleo de planejamento e monitoramento

permanente dificulta o processo de identificação dos pontos negativos e positivos da

11

Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013. 12

Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.

instituição, as ameaças e oportunidades, que são dinâmicas ao longo do tempo”. (Informação

verbal)13

A instituição possui um setor de projetos e convênios, embora sua concepção, que se

deu por meio da Resolução 61/2006 tenha se dado com a nítida intenção de possibilitar a

elaboração de projetos para captação de recurso frente a União, por meio de convênios,

deseja-se que receba a caracterização de escritório de projetos. No entanto, foi relatado que a

ausência de recursos ainda não permitiu sua estruturação efetiva.

Também não há normatização interna quanto a atribuições para o monitoramento dos

projetos e programas da instituição.

O PGA acaba por contemplar ações e metas para uma nova estruturação do sítio

institucional, programa para valorização e capacitação de servidores, bem como, várias

medidas administrativa que se focam numa melhoria da eficiência e eficácia das atividades

finalísticas do órgão.

Embora narradas várias dificuldades e deficiências verifica-se que os gestores da

DPMG estão preocupados com a necessidade de reestruturar as unidades internas

administrativas e se focar em uma gestão por resultados.

5.1.4 Ministério Público do Estado de Minas Gerais

Em pesquisa ao sítio institucional do Ministério Público de Minas Gerais e entrevista

junto ao seu setor de planejamento estratégico, verificou-se que a instituição possui

planejamento de longo prazo, que compreende os períodos de 2010 a 2023.

O Ministério Público, instituição que se estruturou, em Minas Gerais,

verdadeiramente, após encontrar limites para seu gasto com pessoal na Lei de

Responsabilidade Fiscal, começou a discutir elementos de uma gestão por resultados em

2009, quando preparou seu planejamento estratégico com vigência para 2010 a 2023.

Documento este que se apresenta sintonizado com os instrumentos para uma gestão por

resultados. Também se criou ferramentas para o monitoramento dos programas e projetos do

órgão.

13

Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada na DPMG, em 27/08/2013.

O referido planejamento foi elaborado pelo método Balanced Score Card –BSC aliado

ao PMBOK (gerenciamento de projetos) e o documento foi concebido por meio de consulta

de vários setores administrativos e membros do Ministério Público, por meio de comissões

para diretrizes.14

Criou-se a Secretaria Especial de Planejamento Estratégico (SEPE) e foi reformulada a

Coordenadoria de Planejamento Institucional (COPLI). O documento foi elaborado por meio

de consultoria externa, contratada para tal finalidade, e se consolidou no “Programa MP e

Gestão com Resultados”, sendo também estruturado o Escritório de Projetos, cujos servidores

passam por processo de capacitação para gestão de projetos.

Também restou consignado no planejamento do MPMG a preocupação com os quatro

eixos estratégicos para a evolução da gestão pública.

No que se refere à transparência apresenta como objetivo melhorar o acesso da

sociedade ao Ministério Público, inclusive, acaba de reestruturar seu sítio virtual. Outro macro

objetivo consiste em divulgar para a sociedade as atribuições, ações e os resultados da atuação

do Ministério Público.

A preocupação com a eficácia também foi contemplada no plano estratégico, tendo

como objetivos estratégicos: promover a mudança da cultura organizacional e o

aperfeiçoamento dos métodos de gestão. Assim, também objetiva uma uniformidade de

atuação, respeitando-se a independência funcional.

Quanto a eficiência vários objetivos estratégicos foram desenvolvidos como

redefinição de fluxos internos, controle da atuação e desenvolvimento de sistemas de

informação que fomentem a integração institucional e interinstitucional.

A gestão dos recursos humanos, também contempla plano de capacitação em áreas

finalísticas e administrativas, alinhadas ao planejamento estratégico, além de investimentos na

gestão de pessoas.

Assim, o MPMG apresenta-se preocupado com a utilização de instrumentos de gestão

por resultados e possui estrutura para viabilizar o desenvolvimento de sua administração.

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Entrevista concedida. Pesquisa de campo realizada no MPMG, em 28/08/2013.

6 CONCLUSÃO

Uma conclusão, indissociável, do presente estudo consiste no fato de que nenhuma

instituição se sustenta de forma eficiente, por um período razoável de tempo, se não observar

e planejar seu crescimento e sua manutenção no mercado.

Embora se verifique que as instituições públicas e privadas possuem fundamentação

de existência diversa, sendo que as primeiras primam pela agregação de valor público,

enquanto as segundas o lucro, é também certo que as públicas sofrem duas grandes pressões,

que acabam por impulsionar o desenvolvimento de sua gestão. A primeira delas consiste na

razão de sua própria existência, qual seja, a pressão que a sociedade exerce para que os

serviços sejam prestados com qualidade e eficiência. A segunda refere-se ao próprio

crescimento das demais instituições públicas, como ocorre com as ora pesquisadas. Assim, o

crescimento e o fortalecimento de uma deve impulsionar ao da outra.

Para melhor visualizar a questão veja-se que os órgãos autônomos pesquisados, de

certa forma, se relacionam com o sistema de justiça e a regularidade da gestão pública. Assim,

é devido que todos busquem o caminho do desenvolvimento para evitar que um possa ignorar

ou suplantar o trabalho que o outro realiza e, assim, gerar prejuízo ao cidadão, perpetuando o

desequilíbrio quando da distribuição orçamentária e desenvolvimento institucional.

Logo, para se alcançar os resultados desejados pela sociedade, a gestão pública deve

ser aprimorada e trilhar o conhecido caminho de uma Gestão por Resultados (GpR), assim,

desenvolver o ciclo: Planejar-Fazer-Avaliar-Reconduzir.

É o planejamento, notadamente em sua formatação estratégica, ferramenta de

fundamental importância para alavancar a obtenção da deseja eficiência.

O presente estudo, portanto, desejou investigar se os órgãos autônomos de Minas

Gerais estão planejando e repensando sua gestão, assim, apresenta um breve relato quanto a

existência de planejamento estratégico, ou documento similar e sobre a percepção dos

gestores no que atinge à sua importância.

Logo, se verificou que o exercício de planejar de forma estratégica é, relativamente,

recente e ainda persiste o desafio de ampliar a consciência dos gestores quanto a sua

importância para a devida obtenção de resultados.

Outro grande desafio é ultrapassar o segundo passo do ciclo de gestão, ou seja, avaliar

e reconduzir. Mesmo que se observe que muitas ações importantes são realizadas as fases de

avaliação e de recondução são desenvolvidas ainda de forma muito primitiva e, na maioria das

vezes, inexistem. Ora, é inegável que estas últimas fases são fundamentais para tomada de

decisões quanto a manter ou modificar uma ação, além de importantes ferramentas para a

transparência da gestão.

Ademais, a avaliação só se faz possível por meio de mecanismos de monitoramento e,

verificou-se que, mesmo quando a instituição já se estruturou para tal finalidade, o controle

dos projetos e ações internas ainda é muito primitivo.

Em análise às instituições pesquisadas, verifica-se que o Tribunal mineiro foi

impulsionado a desenvolver seu planejamento diante das metas e determinações estabelecidas

pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que, além de determinar prazo e metodologia para o

planejamento, estabeleceu diretrizes e indicadores para o Judiciário Nacional. Assim, o CNJ

tem sido um importante ator neste processo, buscando integrar e alinhar os Tribunais

brasileiros.

Quanto ao Ministério Público verifica-se que foi realizado primoroso processo de

planejamento, criando-se o escritório de projetos, tão importante para o monitoramento e

gestão de programas e ações. O processo de monitoramento ainda é recente e servidores estão

sendo capacitados para tal finalidade. Importante destacar que é uma instituição que

apresentou significativo crescimento na última década e já possui sólido documento que irá

nortear o seu desenvolvimento e a busca pelos resultados esperados pela sociedade.

No que se refere à Defensoria Pública verifica-se que sua carência orçamentária,

reduzido quadro de servidores e precária estrutura tem dificultado sua organização

administrativa. No entanto, é inegável que a instituição também teve importante

desenvolvimento e está atenta às necessidades de adotar uma Gestão por Resultado (GpR).

Também o Tribunal de Contas está alinhado com os projetos de desenvolvimento da

sua gestão e preocupado com o seu papel de disseminador de conhecimentos para uma

administração gerencial. Verificou-se que foi o primeiro a realizar seu planejamento

estratégico (2003) e tem enfrentado as mesmas dificuldades que os demais órgãos, embora se

entenda que apresenta um maior desenvolvimento, dentre os órgãos analisados, nesse

processo.

Pretende-se, desta forma, que o estudo possa auxiliar na reflexão sobre os caminhos

que a gestão pública brasileira, notadamente, a mineira, tem a trilhar. Deseja-se, assim, que, a

cada dia, os gestores melhorem a percepção de que o tempo e os recursos são escassos diante

das inúmeras demandas, logo, não há margem para más escolhas.

Abstract

This paper presents a parallel between strategic planning and success of a public

administration focused on results. Thus, traces a brief evolution of Brazilian public

management from the stage that is called bureaucratic public administration to what is known

as Managing for Results (GPR). The milestone of managerial public administration in Brazil

is assigned the management of the Minister Bresser front of the Ministry of Administration

and State Reform (Mare) and since then, governments seek to conduct an administrative

reform that commits to the results, finally, with the added public value. The work also aims to

present the four strategic needed to carry out real reform of the state. Finally, a diagnosis is

highlighted in the planning stage with administrative organs of the State of Minas Gerais and

how their managers understand the importance of developing a results-based management,

using strategic planning. The aim is to contribute to the knowledge of the administrative

situation of the surveyed public agencies and stimulating debate about the needs of public

administration reform. The results were, in a way, positive, since all institutions, the research

object, knew about the importance of strategic planning for the aggregation of public value,

although many find it difficult to achieve the planning.

Key words: Evolution of the Brazilian Public Administration. Principle of Efficiency.

Managing for Results. Major Strategic management modernization. Autonomous

departaments. Strategic Planning. Culture of Planning.

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