PLANEJAMENTO E CONFECÇÃO DA LEI

ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL João Henrique Mildenberger

Introdução

O orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância e, provavelmente, o mais antigo da

administração pública. É utilizado pelos governos para organizar os seus recursos financeiros. Iniciou-se com a intenção

de controlar as finanças públicas, e, com a evolução, vem incorporando novas instrumentalidades.

Sua existência está prevista constitucionalmente e é materializada anualmente numa lei específica que

“estima a receita e fixa despesa” para um determinado exercício.

Por causa dessa característica, as despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao

orçamento. Adicionalmente ao ditame constitucional, é importante observar o citado no art. 2º da Lei nº 4.320, de 17 de

março de 1964, transcrito a seguir:

“Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política

econômica, financeira e programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e

anualidade.”

1 Ciclo orçamentário

a) Fluxo do Processo de Elaboração da Proposta Orçamentária

Conceito: é o conjunto de fases que compreendem atividades típicas do orçamento público, desde sua elaboração até

etapas posteriores a sua execução. É formado pelas fases de elaboração, aprovação, execução e controle (avaliação).

ATENÇÃO: O ciclo orçamentário é maior que o exercício financeiro. A fase de elaboração ocorre antes,

enquanto as fases de controle e avaliação ocorrem depois.

Elaboração: são realizados estudos, definidos os objetivos, metas, e estimados os valores necessários para a

realização destas prioridades;

Elaboram suas próprias propostas orçamentárias: Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas;

As propostas são consolidadas pela Secretaria do Orçamento Federal (SOF) em um único orçamento (princípio da

unidade), o qual é repassado ao Presidente da República;

O Presidente envia a proposta orçamentária consolidada ao Legislativo.

Aprovação: trata-se do próprio processo legislativo, visto que o orçamento é uma lei em sentido formal;

Inicialmente, a proposta é recebida pela Comissão Mista Permanente de Orçamento, a qual cabe emitir um parecer

sobre o mesmo;

A proposta é apreciada pelas duas Casas do Congresso Nacional. Nesta fase ocorrem discussões, emendas e,

finalmente, a votação;

Caso aprovado, o projeto é enviado ao Presidente da República para a sanção e publicação no Diário Oficial da

União.

Execução: é o próprio processamento das despesas previstas;

O Executivo tem até 30 dias para estabelecer, por meio de decreto, o cronograma de execução mensal de

desembolso;

A SOF descentraliza as dotações orçamentárias, distribuindo-as às unidades orçamentárias;

A fase de execução tem a exata duração do ano civil.

Controle e Avaliação: é a aferição e o acompanhamento da execução das despesas, verificando se os prazos estão

sendo cumpridos e os padrões e normas estão sendo respeitados.

No âmbito externo, o controle é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União

(TCU);

No âmbito interno, é exercido pela Controladoria Geral da União (CGU).

Ciclo Orçamentário no Brasil

O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, que, de

acordo com a Constituição Federal de 1988, compreende o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a

lei orçamentária anual (LOA).

b) Proposta Setorial

O Sistema POS – Proposta Orçamentária Setorial, foi desenvolvido com o propósito específico de servir como

instrumento facilitador da etapa de elaboração das propostas orçamentárias pelos Órgãos e Entidades e do registro de

informações relacionadas à proposta setorial, com detalhes suficientes para subsidiar o desenvolvimento das análises

técnicas e do processo decisório. O processo de elaboração do Orçamento estabelece 04 (quatro) etapas distintas a serem

desenvolvidas pelos agentes envolvidos: I. Diagnóstico e análise do desempenho dos Órgãos. II. Determinação dos

limites orçamentários para programação (Valores Referenciais de Custeio - VRC). III. Elaboração das propostas

orçamentárias pelos Órgãos e Entidades. IV. Consolidação e formalização do projeto de lei orçamentária anual. A etapa

III constitui o momento reservado aos Órgãos e Entidades para elaborarem suas Propostas Orçamentárias e encaminhá-

las para análise da Coordenadoria de Orçamento, visando sua incorporação aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade

Social. A POS, sinteticamente, compreende: • A programação para cada Ação (atividade e projeto) com os respectivos

recursos e metas. A meta corresponde à quantificação do produto, ou seja, bens ou serviços produzidos e prestados

acompanhados da correspondente justificativa. • O detalhamento da despesa por natureza, fonte de recursos, com

detalhamento do cálculo e a justificativa para cada item de natureza da despesa. • A priorização das obras, equipamentos

e transferências a municípios e a instituições privadas sem fins lucrativos. • O grau de prioridade atribuído pelo Titular

da Pasta aos programas sob a responsabilidade do Órgão. • A localização espacial (município) da programação de obras,

equipamentos. O Sistema permite a consolidação das informações e fornece relatórios gerenciais e auxiliares,

favorecendo assim, o trabalho interno de cada Órgão setorial, bem como o da Secretaria de Planejamento e Gestão,

responsável pela consolidação da Proposta Orçamentária.

2 Elaboração da Lei Orçamentária Anual

Lei orçamentária anual é o produto final do processo orçamentário coordenado pela Secretaria de Orçamento

Federal (SOF). Ela abrange apenas o exercício financeiro a que se refere, sendo o documento legal que contém a

previsão de receitas e despesas a serem realizadas no exercício financeiro.

A lei orçamentária anual é uma lei ordinária formal, pois percorre todo o processo legislativo (discussão,

votação, aprovação, publicação). A LOA é o documento que reúne a gestão anual dos recursos públicos, e nenhuma

despesa poderá ser realizada se não for por ela autorizada ou por lei de créditos adicionais.

É conhecida como a lei dos meios porque é um “meio” para garantir créditos orçamentários e recursos

financeiros para a realização dos planos, programas, projetos e atividades dos entes governamentais.

A lei orçamentária anual é um instrumento de planejamento que operacionaliza no curto prazo os programas

contidos no plano plurianual.

O projeto de lei orçamentária anual contempla as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser

atingidas no exercício financeiro. A lei orçamentária disciplina todas as ações do Governo Federal. É com base nas

autorizações da lei orçamentária anual que as despesas do exercício são executadas. Ela é composta pelos orçamentos

fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais. Ela prevê os recursos a serem arrecadados e fixa as despesas a

serem realizadas pelo Governo.

Com a aprovação e promulgação da LOA, as despesas nela contidas são apenas “autorizadas”, visto que no

decorrer do exercício financeiro o gestor público deverá reavaliar a real necessidade e utilidade de sua execução. Essa

regra não se aplica apenas às despesas obrigatórias, sobre cuja conveniência e oportunidade não compete ao

ordenador de despesas decidir, mas executá-las em cumprimento a um compromisso imperativo anteriormente

assumido.

Conforme o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), até a entrada em

vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/64, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo

Chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional

até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto), e devolvido para sanção

presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).

A lei orçamentária anual (LOA) discriminará os recursos orçamentários e financeiros para o atingimento das

metas e prioridades estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e compreenderá:

• o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,

inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88);

• o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social

com direito a voto (art. 165, § 5º, inciso II, da CF/88); e

• o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração

direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso III,

da CF/88).

a) Os Planos Orçamentários – PO

Tipos do Orçamento

O surgimento do orçamento público está intimamente ligado à ideia de controle. Prova disso é que o orçamento

originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinação dos recursos públicos.

Um dos vestígios mais interessantes dessa ideia está na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo

Rei João Sem Terra. Porém, deve-se considerar que esse é apenas um esboço daquilo que hoje se considera como

orçamento público moderno. De lá para cá, foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às

exigências e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.

Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de orçamento público, não é comum

verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual, no processo de elaboração dos orçamentos. De

forma oposta, a evolução mais comum é a modificação paulatina de uma determinada técnica por outra. Assim, pode

haver alguns casos de convívio de mais de um modelo na elaboração do orçamento, seja em momentos de transição

política, seja pelas características legais que envolvem sua concepção.

Para efeitos didáticos, é possível relacionar algumas dessas técnicas ou práticas que são marcantes na evolução

orçamentária. A seguir, serão apresentados os modelos de orçamento tradicional (ou clássico), de desempenho (ou de

realizações) e por programas.

Orçamento Clássico ou Tradicional

No Brasil, a prática orçamentária federal antecedente à Lei nº 4.320/64 baseava-se na técnica tradicional de

orçamentação. Essa técnica clássica produz um orçamento que se restringe à previsão da receita e à autorização de

despesas.

Não se verifica uma preocupação primária com o atendimento das necessidades bem formuladas da

coletividade ou da própria administração pública. Nem mesmo ficam claros os objetivos econômicos e sociais que

motivaram a elaboração da peça orçamentária. Por outro lado, nesse modelo de orçamento, há uma preocupação

exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra característica dessa

técnica é a elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas

receitas e despesas. Ao tomar essa direção, a distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção

dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar. Nesse

caso, as distorções são inevitáveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas

para garantir maior “fatia” nos orçamentos seguintes.

Orçamento de Desempenho ou de Realizações

A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça orçamentária. Evidenciar as

“coisas que o governo compra” passa a ser menos importante em relação às “coisas que o governo faz”.

Assim, saber o que a administração pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina

a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode, ainda, ser considerado um

orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao sistema de planejamento.

Orçamento-Programa

Essa técnica orçamentária foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967,

que menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina:

“em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser

realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.

Contudo, o marco legal que cristalizou a adoção do orçamento-programa no Brasil foi a Portaria da Secretaria de

Planejamento e Coordenação da Presidência da República nº 9, de 28 de janeiro de 1974, que instituiu a classificação

funcional-programática. Essa portaria vigorous com alterações no decorrer dos anos, porém sem mudanças estruturais – até

1999.

A partir do exercício de 2000, houve sua revogação, pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do

Orçamento e Gestão, que instituiu uma classificação funcional e remeteu a estrutura programática aos planos plurianuais de

cada governo e esfera da Federação.

A concepção do orçamento-programa está ligada à ideia de planejamento. De acordo com ela, o orçamento deve

considerar os objetivos que o governo pretende alcançar durante um período determinado de tempo.

Com base nessa característica, o orçamento-programa ultrapassa a fronteira do orçamento como simples

documento financeiro, aumentando sua dimensão. Sendo assim, pode-se dizer que o orçamento passa a ser um

instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no

planejamento.

Alguns autores têm destacado vantagens do orçamento-programa em relação a métodos de elaboração

orçamentária tradicionais, como:

• melhor planejamento de trabalho;

• maior precisão na elaboração dos orçamentos;

• maior determinação das responsabilidades;

• maior oportunidade para a relação dos custos;

• maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e da população em geral;

• facilidade para identificação de duplicação de funções;

• melhor controle da execução do programa;

• identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;

• apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e

• ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

Em sua elaboração, o orçamento-programa tem uma lógica que o distingue de outros modelos. Essa lógica pode

ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, dão a esse modelo toda a sua peculiaridade. São elas:

• determinação da situação: identificação dos problemas existentes;

• diagnóstico da situação: identificação das causas que concorrem para o surgimento dos problemas;

• apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas;

• estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas;

• definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso;

• determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos;

• determinação dos recursos: arrolamento dos meios, sejam recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais

ou serviços de terceiros necessários; e

• determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados.

Orçamento Participativo

Os orçamentos públicos nas democracias representativas são elaborados pelos Poderes Executivo e

Legislativo. Aliás, segundo os juristas especializados, a principal razão da existência do Legislativo, na sua função

precípua de representação popular, está na coparticipação com o Executivo na alocação dos recursos públicos por

intermédio da elaboração dos orçamentos.

O orçamento participativo incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por

meio de lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade. Trata-

se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição das ações do governo, para resolução dos problemas por

elas considerados prioritários.

O orçamento participativo é exercitado no Brasil em alguns estados da Federação e em algumas prefeituras.

Na União, verificam-se algumas iniciativas, embora ainda bem subliminares, durante a tramitação legislativa.

Há, esporadicamente, audiências públicas ou, até mesmo, como aconteceu no processo de tramitação do

orçamento para 2012, a abertura para apresentação de emendas de iniciativa popular, direcionadas para ações de

implementação de políticas públicas prioritárias de apoio aos pequenos municípios.

No Brasil, dada a quantidade de despesas obrigatórias e a pouca flexibilidade para o redirecionamento das ações

governamentais, os processos que contemplam a participação popular na definição dos orçamentos se atêm a uma

parcela restrita da alocação dos recursos.

Orçamento Base Zero

O orçamento base zero constitui uma técnica para elaboração do orçamento desenvolvida nos Estados Unidos

(EUA), pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e adotada pelo Estado da Geórgia no Governo Jimmy

Carter, e tem como principais características:

• análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível

de gasto já existente~ e

• apresentação de justificativas para todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

b) Revisão das Ações Orçamentárias

Para compatibilidade entre as peças orçamentárias, é necessário na elaboração do projeto de lei orçamentária

revisão em todas as ações dispostas no PPA e sua transcrição para a LDO de cada exercício deixando assim o orçamento

totalmente de acordo com o disposto no PPA E LDO do exercício.

c) Etapas do Processo de Elaboração Orçamentária

O Poder Executivo elabora uma proposta;

O legislativo aprecia essa proposta;

Execução do processo;

Controle e avaliação da execução.

c) Estrutura Programática

ESTRUTURA PROGRAMÁTICA

Os instrumentos básicos de programação são:

• Plano Plurianual (PPA)

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

• Lei Orçamentária Anual (LOA)

O processo da estrutura programática inicia-se na definição dos programas do Plano Plurianual que indicam o

que será desenvolvido pelo Governo, no período. O levantamento das informações pertinentes a esses programas

permitem traçar o perfil característico dos projetos, atividades e das operações especiais. Nas propostas orçamentárias as

ações estarão quantificadas física e financeiramente para o exercício de referência.

Os Programas definidos no plano representam o elo de ligação entre o Plano Plurianual e os Orçamentos

Anuais.

PLANO PLURIANUAL

Instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de definição das macro orientações do Governo

Estadual para um período de quatro anos. O Plano Plurianual apresenta as estratégias e diretrizes básicas para a ação

governamental, explicitando Programas de Governo com seus respectivos objetivos, categorias de despesa, suas ações e

produtos com valor planejado e respectiva distribuição regional.

O Plano Plurianual tem como princípios básicos:

• Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo Estadual;

• Organização dos propósitos da administração estadual em programas

• Integração do plano com o orçamento, através dos programas;

• Busca da transparência.

As Ações representam o primeiro nível de detalhamento dos Programas nos PPA´s e representam os títulos dos

Projetos, Atividades e Operações Especiais nas LOA's.

LEI ORÇAMENTÁRIA

PLANO PLURIANUAL

PROGRAMAS

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Instrumento normatizador de planejamento de curto prazo que estabelece as diretrizes orçamentárias para um

exercício financeiro. Assim sua periodicidade é anual e compreende:

• As prioridades da Administração Pública Estadual;

• A projeção e a apresentação da receita para o exercício;

• Os critérios para distribuição dos recursos orçamentários;

• A estrutura e organização dos orçamentos;

• As diretrizes gerais para a elaboração e execução dos orçamentos do Estado;

• Os ajustamentos do Plano Plurianual;

• As disposições sobre as alterações na legislação tributária;

• As disposições relativas às despesas do Estado com pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes, com base

na receita corrente líquida;

• As disposições relativas à destinação de recursos provenientes de operações de crédito;

• Disposições transitórias;

• Demais disposições.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

O Orçamento Público do Estado é um instrumento em que o governo detalha os propósitos e as ações para o

período de um ano e para as quais fixa a despesa com base em uma receita estimada.

O orçamento público tem o propósito de atender a vários fins, entre os quais:

• Planejamento – o orçamento deve refletir a implementação do plano de médio prazo do Governo. As ações

orçamentárias (projetos e atividades) devem resultar em produtos que contribuam para a consecução de objetivos dos

programas de governo;

• Controle dos gastos públicos – deve detalhar a especificação dos objetos de gastos de forma que se possa ter um

controle sobre as despesas que estão sendo realizadas;

• Gestão dos recursos – o orçamento deve especificar com clareza as ações orçamentárias, produtos e metas físicas

com a finalidade de fornecer aos administradores e a comunidade em geral o conhecimento das tarefas a serem

desenvolvidas para atingir determinado objetivo.

CONCEITOS UTILIZADOS NA ESTRUTURA PROGRAMÁTICA

AÇÕES: São operações das quais resultam bens ou serviços, que contribuem para atender ao objetivo de um

programa. As ações, conforme suas características podem ser classificadas como atividade, projetos ou operações

especiais.

ATIVIDADES: São instrumentos de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um

conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, e que concorrem para a manutenção da ação do

Governo.

DESCRIÇÃO DO PRODUTO: É a expressão quantitativa e qualitativa de um propósito, demonstrando cada

passo intermediário que conduz a realização de um objetivo definido nos projetos e atividades. Nas descrições dos

produtos são explicitados os produtos finais que se pretende produzir num determinado exercício.

DIRETRIZES: Conjunto de critérios de ação e de decisão que deve disciplinar e orientar os diversos aspectos

envolvidos no processo de planejamento.

DOTAÇÃO: Limite de crédito consignado na Lei de Orçamento, ou crédito adicional, para atender

determinada despesa.

OBJETIVO: É o resultado que se pretende alcançar com a realização das ações governamentais.

OPERAÇÕES ESPECIAIS: Conjunto de despesas que não contribuem para a manutenção das ações de

Governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços,

representando, basicamente, o detalhamento da função “Encargos Especiais”.

PROGRAMAS: São instrumentos de organização da ação governamental, que visam proporcionar maior

racionalidade e eficiência na administração pública, ampliar a transparência na aplicação dos recursos e produzir uma

melhor visão dos resultados e benefícios gerados para a sociedade. Toda a ação do Governo está estruturada em

programas que são definidos no Plano Plurianual para um período de quatro anos. Os programas são elos de ligação

entre o plano e o orçamento. A partir do programa são identificadas ações sob a forma de projetos, atividades ou

operações especiais.

PROJETOS: São instrumentos de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um

conjunto de operações, limitadas no tempo, e que concorrem para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do Governo.

PRODUTO: É um bem ou serviço mensurável resultante da ação, destinado ao público-alvo ou o investimento

para a produção desse bem ou serviço.

QUADRO DE DETALHAMENTO DE DESPESA (QDD): Instrumento que detalha, a nível operacional, os

projetos, atividades e operações especiais constantes da Lei Orçamentária, especificando por grupo de natureza, os

elementos de despesa, modalidades de aplicação e as respectivas fontes. É o ponto de partida para a execução

orçamentária.

RECEITA CORRENTE LÍQUIDA: Somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais,

industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, deduzidas as parcelas

entregues aos Municípios por determinação constitucional, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema

de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da

Constituição e as duplicidades.

UNIDADES DE MEDIDA: Padrão que se estabelece para mensurar a produção de um bem ou serviço.

CADASTRO DA ESTRUTURA PROGRAMÁTICA

O cadastro de programas e ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais) é o acervo dos

programas definidos no Plano Plurianual e dos Projetos, Atividades e Operações Especiais que os compõem e que

expressam a programação anual, constante dos Orçamentos Fiscal e Próprio da Administração Indireta e de

Investimento das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista Independentes.

O cadastro dos Projetos, Atividades e Operações Especiais, segundo os Programas definidos no Plano

Plurianual está detalhado na Tabela 05, deste Manual.

4 Tramitação na Câmara Municipal

5 Receita Orçamentária

Conceitos Básicos e Definições

Apresentam-se a seguir alguns conceitos de receita orçamentária.

Receita é a soma de dinheiro percebida pelo Estado para fazer face à realização dos gastos públicos. O conceito

de receita, embora fundamentalmente classificada no de ingresso, dele se estrema, pois o ingresso corresponde também

à entrada de dinheiro que ulteriormente será restituído, como ocorre nos empréstimos e nos depósitos. Por outro lado, a

receita não se confunde com o patrimônio público, nem com os direitos da Fazenda Pública. Há ingressos provenientes

da exploração dos bens dominiais do Estado, que compõem a atividade financeira (Ricardo Lobo Torres).

Receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou

correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo (Aliomar Baleeiro). Examinando

o referido conceito, observa-se que a entrada de dinheiro nos cofres públicos somente será considerada receita pública

se atendidos os seguintes requisitos:

• integrar-se de modo permanente no patrimônio do Estado, pelo que as entradas com natureza transitória, como as

decorrentes de fiança, não constituem receita pública;

• não estar sujeita essa integração a quaisquer condições de devolução, pelo que os ingressos provenientes de

empréstimos não constituem receita pública;

• em decorrência da aludida integração, o patrimônio público deve ser acrescido de um elemento novo, e desse modo a

venda de um bem não se inclui na noção de receita pública, eis que determinará uma baixa patrimonial correspondente

à saída do bem.

Ingresso é qualquer entrada de dinheiro nos cofres públicos, mas se reserva a denominação de receita

pública ao ingresso que se faça de modo permanente no patrimônio estatal e que não esteja sujeito à condição devolutiva

ou correspondente baixa patrimonial (Luiz Emygdio Franco Rosa Junior). Assim, ingresso ou entrada é o gênero do

qual a receita pública é espécie, embora do ponto de vista contábil as duas expressões sejam equivalentes.

Portanto, receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,

condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.

Cabe ainda mencionar o entendimento contido no Manual Técnico de Orçamento (MTO), que determina que a

receita pública é a soma de ingressos, impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos, arrecadados para

atender às despesas públicas. Nesse contexto e coadunando com o disposto no item 1.2 (Marcos Legais Fundamentais),

a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, representa o marco fundamental da classificação da receita pública

orçamentária.

No capítulo II dessa lei, intitulado “DA RECEITA”, o dispositivo legal disciplina as entidades de Direito Público

interno, que são: a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e respectivas autarquias, ressaltando, no art. 11,

§ 4º, a discriminação das fontes de receitas pelas duas categorias econômicas básicas, as receitas correntes e as receitas

de capital.

Essa lei estabelece que os itens da discriminação da receita mencionados no art. 11 serão identificados por

números de código decimal, cujo significado será abordado mais adiante.

Com o tempo, alguns anexos da Lei nº 4.320/64 sofreram alterações, com o objetivo de incorporar as

transformações econômicas do País e seus reflexos nas receitas públicas e na política orçamentária do governo. No ano

de 2001, para atender às disposições da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade

Fiscal, em termos da uniformização referente aos procedimentos de execução orçamentária, no âmbito da União,

Estados, Distrito Federal e Municípios, o conteúdo do Anexo III da Lei nº 4.320/64 foi consolidado no Anexo I da

Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001. Cabe à SOF o detalhamento da classificação da receita

a ser utilizado, no âmbito da União, o que é feito por meio de portaria de classificação orçamentária por natureza de

receita.

Características da Receita

O orçamento é o instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou privada. Por meio dele,

podemos representar o fluxo previsto dos ingressos e recursos e das despesas previstas em determinado período.

Existem duas características básicas em relação às receitas:

• caráter não devolutivo; e

• finalidade de cobertura das despesas públicas.

Em termos de receita pública, essa matéria é disciplinada, em linhas gerais, pelos arts. 3º, 9º, 11, 35 e 57 da Lei

nº 4.320/64, e os arts. 9º e 11, que tratam especificamente da classificação da receita. Vale, ainda, ressaltar que o art. 3º

prevê que a lei orçamentária anual (LOA) deverá abarcar todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas

em lei, com a ressalva prevista no parágrafo único.

• Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

[...]

• Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nele arrecadadas;

II - as despesas nele legalmente empenhadas.

[...]

• Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei, serão classificadas como receita

orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito,

ainda que não previstas no orçamento.

Dentro desse entendimento, as receitas públicas são ingressos de recursos financeiros aos cofres do Estado, que

se desdobram em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros para o erário, e

em ingressos extraorçamentários, quando representam apenas entradas compensatórias.

Uma importante característica associada à receita, que se consolidou após a LRF, foi a de procurar tornar sua

estimativa a mais realista possível, dadas as restrições impostas pela referida lei, em termos de autorizar, de uma forma

geral, aumentos de despesa sem comprovada contrapartida na receita, particularmente nos casos de despesa de caráter

continuado.

Sob a ótica restrita, somente as receitas orçamentárias podem ser consideradas públicas. Esse entendimento se

respalda no princípio da universalidade do orçamento, segundo o qual, o orçamento deve conter todas as receitas e

despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Esse

princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, §5º) e Lei nº 4.320/64 (art.

2º), pois, dessa forma, se viabiliza a execução das políticas públicas; a receita orçamentária é fonte de recursos utilizada

pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas da

sociedade.

Cabe ressaltar que, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previsão de arrecadação das receitas, a

mera ausência formal desse registro não lhes retira o caráter orçamentário, na conformidade do disposto no art. 57 da

Lei nº 4.320/64.

Uma característica importante relacionada com as receitas é a própria função distributiva do Estado, como forma

de promover uma maior igualdade entre os Estados e Municípios da Federação. Esse rateio é mecanismo constituído

com a finalidade de amenizar as desigualdades regionais, ou seja, “promover o equilíbrio socioeconômico entre

Estados e entre Municípios” (artigo, 161, inciso II, da Constituição).

No rol das transferências de receitas federais, destacam-se aquelas estabelecidas no próprio texto

constitucional, quais sejam:

• Fundo de Participação dos Estados (FPE) – artigo 159-Ia;

• Fundo de Participação dos Municípios (FPM) – artigo 159-Ib;

• Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) – artigo 159-Ic;

• Fundo Constitucional do Norte (FNO) – artigo 159-Ic;

• Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) – artigo 159-Ic;

• Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-artigo 159-II;

• Imposto Territorial Rural (ITR) – artigo 158-II;

• Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) – artigo 153-§5º, e

Classificação da Receita

Tipos de Receita

Receita pública é a soma de ingressos orçamentários (impostos, taxas, contribuições e outras fontes de recursos)

arrecadados para atender às despesas públicas.

Outro conceito para receitas públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo poder

público para alocação e cobertura das despesas públicas. Dessa forma, todo ingresso orçamentário constitui uma receita

pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas.

As receitas públicas constituem rendas do Estado e podem ser originárias ou derivadas.

• Receitas Originárias: são aquelas que provêm do próprio patrimônio do Estado. Ex: patrimoniais, agropecuárias,

industriais, de serviços.

·• Receitas Derivadas: são aquelas obtidas pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva. Dessa forma, o Estado

exige que o particular entregue uma determinada quantia na forma de tributos ou de multas.

A Lei nº 4.320/64 regulamenta os ingressos de disponibilidades de todos os entes da Federação classificando-

os em dois grupos: orçamentários e extraorçamentários.

Os ingressos orçamentários são aqueles pertencentes ao ente público arrecadados exclusivamente para

aplicação em programas e ações governamentais. Esses ingressos são denominados receita pública. São, na

verdade, disponibilidades de recursos financeiros que ingressam durante o exercício e constituem elemento

novo para o patrimônio público. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execução das políticas públicas, a

receita orçamentária é fonte de recursos utilizada pelo Estado em programas e ações cuja finalidade precípua é

atender às necessidades públicas e demandas da sociedade.

Essas receitas pertencem ao Estado, integram o patrimônio do Poder Público, aumentam- lhe o saldo financeiro e,

via de regra, por força do princípio da universalidade, estão previstas na LOA.

Nesse contexto, embora haja obrigatoriedade de a LOA registrar a previsão de arrecadação das receitas, as

meras ausências formais desse registro não lhes retiram o caráter orçamentário, haja vista o art. 57 da Lei nº 4.320/64

classificar como receita orçamentária toda receita arrecadada que represente ingresso financeiro orçamentário, inclusive

a proveniente de operações de crédito.

Os ingressos extraorçamentários são aqueles pertencentes a terceiros arrecadados pelo ente público

exclusivamente para fazer face às exigências contratuais pactuadas para posterior devolução. Têm caráter

provisório. Esses ingressos são denominados recursos de terceiros. São recursos financeiros de caráter temporário e

não integram a LOA. O Estado é mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas

restituições não se sujeitam à autorização legislativa. Exemplos: depósitos em caução, fianças, operações de

crédito por ARO, emissão de moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.

De acordo com os conceitos contábeis e orçamentários estabelecidos, a receita pública pode ou não provocar

variação na situação patrimonial líquida. Conforme os efeitos produzidos ou não no patrimônio líquido, a receita

pública pode ser efetiva e não efetiva.

• Receita pública efetiva é aquela em que os ingressos de disponibilidades de recursos não constituem obrigações

correspondentes e, por isso, alteram a situação líquida patrimonial. É aquela proveniente das funções próprias do setor

público enquanto agente arrecadador. Ex.: impostos.

• Receita pública não efetiva é aquela em que os ingressos de disponibilidades de recursos não alteram a situação

líquida patrimonial. As receitas não efetivas não partem da arrecadação. Ex.: operações de crédito.

A Natureza da Receita

Cabe à Secretaria de Orçamento Federal/MP o detalhamento da classificação da receita a ser utilizado, no

âmbito da União, o que é feito por meio de portaria de classificação orçamentária por natureza de receita.

A classificação da receita por natureza busca a melhor identificação da origem do recurso segundo seu fato

gerador. Em face da necessidade de constante atualização e melhor identificação dos ingressos aos cofres públicos, o

esquema inicial de classificação foi desdobrado em seis níveis, que formam o código identificador da natureza de

receita, conforme consta no Manual Técnico do Orçamento (MTO), bem como no Ementário de Classificação das

Receitas Orçamentárias:

Categoria Econômica da Receita A receita é classificada em duas categorias econômicas, com os seguintes códigos.

• Receitas correntes: classificam-se nessa categoria aquelas receitas oriundas do poder impositivo do Estado

(tributária e de contribuições); da exploração de seu patrimônio (patrimonial); da exploração de atividades econômicas

(agropecuária, industrial e de serviços); as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito

público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes (transferências

correntes); e as demais receitas que não se enquadram nos itens anteriores (outras receitas correntes).

• Receitas de Capital: de acordo com o art. 11, § 2º da Lei nº 4.320/64, com redação dada pelo Decreto-Lei nº

1.939, de 20 de maio de 1982, são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de

dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou

privado, destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento

corrente. O superávit do orçamento corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas

correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1 da Lei nº 4.320/64, não

constituirá item de receita orçamentária.

Cabe ainda destacar a distinção entre receita de capital e receita financeira. O conceito de receita financeira

surgiu com a adoção pelo Brasil da metodologia de apuração do resultado primário, oriunda de acordos com o Fundo

Monetário Internacional (FMI).

Desse modo, passou-se a denominar como receitas financeiras aquelas receitas que não são consideradas na

apuração do resultado primário, como as derivadas de aplicações no mercado financeiro ou da rolagem e emissão de

títulos públicos.

Origem

A origem refere-se ao detalhamento da classificação econômica das receitas, ou seja, ao detalhamento das

receitas correntes e de capital de acordo com a Lei nº 4.320/

64. A mudança da atual nomenclatura (de “fonte” para “origem”) deveu-se à imprecisão do conceito existente entre a

fonte a que se refere esse classificador de receitas e a fonte relacionada com o financiamento das despesas

constantes da programação orçamentária.

Espécie

A espécie constitui um maior detalhamento da categoria anterior (origem). Essa classificação não está

relacionada à Lei nº 4.320/64, mas, sim, à classificação adotada pela SOF/STN (classificação discricionária). No caso

dos tributos, a espécie relaciona os tipos de tributos previstos na Constituição Federal. A mudança da atual nomenclatura

(de “subfonte” para “espécie”) deveu-se também à imprecisão daquele conceito, uma vez que alguns entendiam que se

tratava de especificação das fontes de recursos relacionadas ao financiamento das despesas constantes da

programação orçamentária.

Rubrica A rubrica é o nível que detalha a espécie com maior precisão, especificando a origem dos recursos financeiros.

Agrega determinadas receitas com características próprias e semelhantes entre si.

Alínea

A alínea é o nível que apresenta o nome da receita propriamente dita e que recebe o registro pela entrada de

recursos financeiros.

Subalínea

A subalínea constitui o nível mais analítico da receita, o qual recebe o registro de valor, pela entrada do recurso

financeiro, quando houver necessidade de maior detalhamento da alínea.

Receita Primária e Financeira

A receita primária do governo compreende toda receita arrecadada com tributos (impostos, taxas e

contribuições), a receita própria e da previdência. A receita é classificada, ainda, como primária (P) quando seu

valor é incluído na apuração do resultado primário no conceito acima da linha, e não primária ou financeira (F)

quando não é incluída nesse cálculo. As receitas financeiras são basicamente as provenientes de operações de

crédito (endividamento), de aplicações financeiras e de juros.

As demais receitas, provenientes dos tributos, contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais

e de serviços, são classificadas como primárias. Costuma-se atribuir essa classificação – (P) ou (F) – à fonte de

recursos, descrita no item anterior, mas, na verdade, esse é um atributo da natureza de receita, que identifica a

origem do recurso. Assim, o fato de uma fonte de recursos conter essencialmente naturezas de receita classificadas

como primárias faz com que essa fonte também tenha a mesma característica.

Naturalmente o total das receitas e despesas teria que resultar em uma soma zero, caracterizando um orçamento

equilibrado. Esse quadro, entretanto, revela ainda algumas questões importantes. A arrecadação tributária representa,

aproximadamente, 85% do montante da receita primária, sendo essa a principal receita do governo.

O Brasil vem evidenciando recordes de arrecadação tributária, devido principalmente ao aumento da eficácia

arrecadatória proporcionada pela tecnologia em termos de sistemas integrados e de monitoramento. Mesmo com

algumas reduções e isenções tributárias (recente redução do IPI) e um pouco mais remotamente o fim da CPMF, o

governo vem arrecadando mais ano após ano.

Receita Própria, Vinculada, Tributária e Previdenciária

Receita Própria Essa parte da receita corresponde aos componentes arrecadados pelos órgãos e unidades orçamentárias em

função do seu esforço de arrecadação. Essa receita fica fora do contingenciamento e seu montante é modesto no

contexto do orçamento, ficando em torno de 2% do total orçamentário da receita primária. Na realidade, representa o

conjunto de receitas das entidades da administração indireta e fundos cujas arrecadações derivem de suas atuações no

mercado de bens e serviços, de seus esforços na captação de recursos adicionais ou de vinculações de receitas geradas

por atividades a cargo da entidade. Arrecadações em razão de sua atuação econômica no mercado. Essas receitas são

aplicadas pelas próprias unidades geradoras.

A Receita Própria tem um comportamento muito diferente das demais receitas. Essa receita normalmente tem

uma forte natureza contratual. São aluguéis, taxas de ocupação, taxas por prestação de serviços etc. Sua previsibilidade

está fortemente associada aos contratos, no que se refere a renovações, reajustes, cancelamentos, novos contratos etc.

Receita Vinculada Essa receita é arrecadada com destinação específica estabelecida na legislação vigente. Por um lado, a

vinculação da receita é um instrumento de garantia de recursos à execução do planejamento; por outro lado, o aumento

dessa vinculação acaba introduzindo uma maior rigidez na programação orçamentária. Naturalmente o governo é contra

o processo de “engessamento” do orçamento.

Receita da Previdência

Essa receita é arrecadada de diversas formas e tem também várias destinações. A previdência social é o seguro

para a pessoa que contribui. A renda transferida pela previdência social é utilizada para substituir a renda do trabalhador

contribuinte, quando ele perde a capacidade de trabalho, seja por doença, invalidez, idade avançada, morte, desemprego

involuntário, ou mesmo a maternidade e a reclusão. As principais fontes de receita para a previdência são as seguintes:

• receita corrente – valor das receitas definidas na Lei nº 8.212/91 para cobertura das despesas correntes e de capital

da seguridade social, provenientes de contribuições e de outras receitas;

• receita de contribuições – valor das receitas arrecadadas diretamente pela previdência

social, oriundas de contribuições de empresas, empregadores domésticos, segurados,

inclusive domésticos, e contribuintes individuais, conforme Lei nº 8.212/91;

• receita patrimonial – valor das receitas de aluguéis, arrendamentos, juros, taxas de ocupação de imóveis, juros de

títulos de rendas, dividendos e outras receitas provenientes de aplicações do patrimônio da entidade, conforme Lei

nº 8.212/91;

• outras receitas correntes – valor de outras receitas correntes referentes a serviços administrativos, multas e juros

previstos em contrato, atualizações monetárias, indenizações, restituições, receita de dívida ativa e outras conforme

Lei nº 8.212/91;

• receita de capital – valor proveniente de alienação ou resgate de bens móveis, bem como alienação de títulos

mobiliários, amortização de empréstimos e repasse de capital, conforme Lei nº 8.212/91; e

• repasse da União – recursos adicionais do orçamento fiscal, fixados obrigatoriamente na lei orçamentária anual,

destinados ao pagamento dos encargos previdenciários da União (EPU) e à cobertura de eventuais insuficiências

financeiras decorrentes do pagamento de benefícios. As contribuições sociais das empresas cujas bases de incidência são

o faturamento (conhecidas como Cofins) e o lucro e, ainda, as que incidem sobre a receita de concursos de prognósticos

são recolhidas pela União e, posteriormente, transferidas para a previdência social.

• A receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres públicos de forma definitiva, incondicional e que

acresça um elemento positivo no patrimônio do Estado. É, portanto, espécie do gênero entrada, por possuir

características que lhe são peculiares.Atenção! A Lei nº4.320/64 ao adotar a classificação econômica, adota o termo

receita pública em sua acepção mais ampla, ou seja,abarcando todo e qualquer ingresso ou entrada nos cofres

públicos. Assim sendo, considera como receitas públicas verbas provenientes de venda de bens ou obtenção de

empréstimos, que seriam meros movimentos de caixa sob a ótica de uma classificação jurídica. Todavia, para fins de

prova, em havendo expressa alusão a referida lei, normalmente o gabarito adota o conceito econômico de

receita.Desta definição de receita pública, inúmeras classificações poderão surgir, a depender do elemento

discriminador eleito.

• As diversas classificações de receitas públicas podem ser resumidas no quadro abaixo:

• Possíveis classificações de receita pública

• Elemento discriminador

• Tipos de classificação

• Quanto à origem da receita

• a)Originárias

• b)Derivadas

• c)Transferidas

• Quanto ao motivo da percepção da receita

• a)Receitas correntes

• b)Receitas de capital

• Quanto à periodicidade de sua percepção

• a)Ordinárias

• b)Extraordinárias

• Quanto à previsão orçamentária

• a)Orçamentárias

• b)Extraorçamentárias

• Por identificador de Resultado Primário

• a)Primárias

• b)Financeiras

• Trataremos nesse post da classificação quanto à previsão orçamentária.

• As receitas quanto à previsão orçamentária podem ser classificadas em orçamentárias ou extraorçamentárias a

depender se constam ou não no respectivo orçamento.

• 1. Orçamentárias

• São orçamentárias as receitas que estiverem previstas no orçamento de modo que serão consideradas quando da

fixação das despesas públicas. O administrador público poderá contar com elas para fazer frente às despesas públicas

em que incorrerá o ente, posto que tais receitas são incorporadas ao patrimônio público (não são passíveis de

restituição).

• A arrecadação das receitas orçamentárias carecem de autorização legislativa e a realização desta receita se

vinculará a execução do orçamento.

• Como exemplo de receitas orçamentárias podemos citar a receita advinda dos tributos, da exploração do

patrimônio do Estado, dos recursos provenientes do desenvolvimento bem sucedido de atividade econômico pelo

Poder Público, etc.

• 2. Extraorçamentárias

• São extraorçamentárias as receitas que não fazem parte do orçamento de modo que não serão consideradas

quando da fixação das despesas públicas. São receitas públicas apenas na acepção mais ampla do termo, uma vez que

não poderá o administrador público contar com elas para custear despesas públicas previstas na peça orçamentária. O

único motivo que justifica sua inserção no conceito de receita, malgrado não se incorporem ao patrimônio público, é

que como adentram nos cofres públicos deverão ser precedidas de lançamento.

• O Poder Público adquire tais receitas extraorçamentárias em atenção a futura despesa extraorçamentária, o que em

termos contábeis seria um passivo exigível. Assim, tais entradas já possuem destino certo, de modo a inviabilizar seu

aproveitamento no custeio de outras despesas (inclusive aquelas previstas no orçamento). De acordo com a

classificação de Aliomar Baleeiro, são meros movimentos de caixa.

• Desta feita, a arrecadação das receitas extraorçamentáriasprescinde de autorização legislativa e a realização

desta receita não se vinculará a execução do orçamento.

• São exemplos de receitas extraorçamentárias os recursos financeiros que adentram nos cofres públicos a título de

fiança, caução, depósitos para garantia, etc. Atenção, contudo, para alguns casos peculiares:

• a)Retenção na fonte: será considerada receita extraorçamentária se a retenção for realizada pelo ente que não

ficará com os recursos para si. Se se tratar de retenção de tributo cuja arrecadação pertencer ao mesmo ente que a efetuou, como por exemplo o imposto de renda retido na fonte pelo Estado, DF ou Município, na forma dos

artigos 157, I e 158, I da Constituição, será considerada receita orçamentária;

• b) Operação de Crédito X Operação de Crédito por Antecipação da Receita Orçamentária:

• a.A operação de crédito é o compromisso financeiro assumido pelo ente público em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, etc., devendo o ente apontar de onde sairão os

recursos que custearão esta nova despesa e tem como finalidade atender ao desequilíbrio orçamentário ou financiar investimentos. Será considerada receita orçamentária e, portanto, depende de autorização legislativa.

• b.A operação de crédito por antecipação de receitadestina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro, devendo ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano,

sendo proibida enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada, além de outros

requisitos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, podendo o ente dar em garantia a receita dos impostos de sua competência tributária. Será considerada receita extraorçamentária e, portanto, independe de autorização

legislativa.

• Cuidado! Nada impede que receitas extraorçamentárias se convertam em receitas orçamentárias. É o caso

da cauçãodada em garantia no bojo de contrato administrativo e que, em razão de eventual inadimplência do

particular, será perdida em favor do Poder Público. O valor depositado passará a integrar o patrimônio, passando a

fazer parte do orçamento.

6 Despesa Orçamentária:

Despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para custear os serviços públicos

(despesas correntes) prestados à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de capital).

Despesa orçamentária é aquela que depende de autorização legislativa para ser realizada e que não pode ser

efetivada sem a existência de crédito orçamentário que a corresponda suficientemente.

Classificam-se em categorias econômicas, também chamadas de natureza da despesa e tem como objetivo

responder à sociedade o que será adquirido e qual o efeito econômico do gasto público. Dividem-se, de acordo com o

art. 12 da Lei 4.320/1964, conforme o esquema abaixo:

Despesas correntes:

Despesas de custeio: destinadas à manutenção dos serviços criados anteriormente à Lei Orçamentária Anual (LOA),

e correspondem, dentre outros gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e gastos com obras de

conservação e adaptação de bens imóveis;

Transferências correntes: são despesas que não correspondem à contraprestação direta de bens ou serviços por parte

do Estado e que são realizadas à conta de receitas cuja fonte seja transferências correntes. Subdividem-se em:

Subvenções sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de instituições públicas ou privadas de caráter

assistencial ou cultural, desde que sem fins lucrativos;

Subvenções econômicas: destinadas a cobrir despesas de custeio de empresas públicas de caráter industrial,

comercial, agrícola ou pastoril.

Despesas de capital:

Despesas de investimentos: despesas necessárias ao planejamento e execução de obras, aquisição de instalações,

equipamentos e material permanente, constituição ou aumento do capital do Estado que não sejam de caráter comercial

ou financeiro, incluindo-se as aquisições de imóveis considerados necessários à execução de tais obras;

Categorias Econômicas[

3 - DESPESAS CORRENTES

4 - DESPESAS DE CAPITAL.

Grupo da Natureza da Despesa

1 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS

2 - JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA

3 - OUTRAS DESPESAS CORRENTES

4 - INVESTIMENTOS

5 - INVERSÕES FINANCEIRAS

6 - AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA

7 - RESERVA DO RPPs

8 - RESERVA DE CONTINGÊNCIA

Pode-se classificar a despesa orçamentária em três etapas:

- planejamento;

- execução; e

- controle e avaliação.

PLANEJAMENTO

A etapa do planejamento e contratação abrange a fixação da despesa orçamentária, a

descentralização/movimentação de créditos, a programação orçamentária e financeira e o processo de licitação.

Fixação da despesa

A fixação da despesa orçamentária insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas

em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades

traçadas pelo governo. A despesa é fixada pela Lei Orçamentária Anual.

Dotação inicial

Valor do orçamento inicial fixado pela Lei Orçamentária Anual, distribuído no âmbito da Unidade

Orçamentária por Funcional Programática, Elemento de Despesa e Fonte de Recursos.

Dotação atual

Valor inicial acrescido e/ou reduzido pelos créditos e/ou alterações aprovados.

EXECUÇÃO

Na forma prevista na Lei Federal nº 4.320/64, os estágios da despesa orçamentária são o empenho, a liquidação

e o pagamento.

EMPENHO: é o ato emanado de autoridade competente que cria a obrigação de pagamento. O empenho, que

consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico, é formalizado mediante a emissão de um

documento denominado Nota de Empenho, do qual deve constar o credor e a importância da despesa, bem como os

demais dados necessários ao controle da execução orçamentária. O artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64 veda a

realização de despesa sem prévio empenho. Quando o valor empenhado for insuficiente para atender a despesa a ser

realizada, o empenho poderá ser reforçado. Caso o valor do empenho exceda o montante da despesa realizada, o

empenho deverá ser anulado parcialmente. Será anulado totalmente quando o objeto do contrato não tiver sido

cumprido, ou ainda, no caso de ter sido emitido incorretamente. No sistema SIAFEM/SP, a nota de empenho possui

campo para informar o Município onde ocorre a despesa.

LIQUIDAÇÃO: consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos

comprobatórios do respectivo crédito e tem por objetivo apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância

exata a pagar; e a quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.

PAGAMENTO: consiste na entrega de numerário ao credor, por meio de crédito em conta corrente e só pode

ser efetuado após a regular liquidação da despesa. No sistema SIAFEM/SP é utilizado o documento ORDEM

BANCÁRIA, para registro da movimentação do numerário entre contas bancárias. Sua validação junto à rede bancária

implica em um crédito para o favorecido e comprova, para a administração estadual, a quitação de uma obrigação.

Classificação da Despesa Orçamentária 2

A classificação da despesa orçamentária, segundo a sua natureza, é identificada pelo conjunto de códigos, a

seguir indicados:

1º Dígito: Categoria Econômica

2º Dígito: Grupo de Natureza de Despesa 3º/4º Dígitos: Modalidade de Aplicação 5º/6º Dígitos: Elemento de

Despesa

7º/8º Dígitos: Item de Despesa

CATEGORIA ECONÔMICA: a despesa orçamentária, assim como a receita orçamentária, é classificada em

duas categorias econômicas:

3 - DESPESAS CORRENTES: classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente,

para a formação ou aquisição de um bem de capital.

4 - DESPESAS DE CAPITAL: classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a

formação ou aquisição de um bem de capital.

GRUPO DE NATUREZA DE DESPESA: é um agregador de elementos de despesa com as mesmas

características quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:

1 - Pessoal e Encargos Sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos

eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias,

tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,

inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e

contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do artigo 18 da Lei

Complementar 101, de 2000.

2 - Juros e Encargos da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de

operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.

3 - Outras Despesas Correntes: despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de

serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica independente da forma contratual,

pagamento de diárias, contribuições, subvenções, vale-alimentação, vale-transporte, além de outras da categoria

econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.

4 - Investimentos: despesas orçamentárias com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de

imóveis considerados necessários à realização, das mesmas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material

permanente.

5 - Inversões Financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização;

aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a

operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras

despesas classificáveis neste grupo.

6 - Amortização da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da

atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

MODALIDADE DE APLICAÇÃO: tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por

órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo ou por outro ente da federação e suas respectivas entidades,

e objetiva possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados. Também indica se

tais recursos são aplicados mediante transferência para instituições privadas, multigovernamentais ou ao exterior.

20 - Transferências à União: despesas orçamentárias realizadas pelo Estado, mediante transferência de recursos

financeiros à União, inclusive para suas entidades da administração indireta.

40 - Transferências a Municípios: despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros

do Estado aos Municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta.

41 – Transferências a Municípios – Fundo a Fundo: despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de

recursos financeiros da União, dos Estados ou do Distrito Federal aos Municípios por intermédio da modalidade fundo a

fundo.

50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos: despesas orçamentárias realizadas mediante

transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração

pública.

60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos: despesas orçamentárias realizadas mediante

transferência de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração

pública.

70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais: despesas realizadas mediante transferência de recursos

financeiros a entidades nacionais, criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federação.

80 - Transferências ao Exterior: despesas orçamentárias realizadas mediante transferência de recursos financeiros a

órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países, a organismos internacionais e a fundos instituídos por

diversos países, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.

90 - Aplicações Diretas: aplicação direta pela unidade orçamentária detentora dos créditos a ela alocados ou oriundos

de descentralização a outras entidades integrantes ou não dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, no âmbito da

mesma esfera de governo.

91 - Aplicação Direta Decorrente de Operação dentre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social: despesas orçamentárias de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais

dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisição de

materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor

dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante

desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de Governo.

ELEMENTO DE DESPESA: tem por finalidade identificar os objetos do gasto abaixo relacionados

01 - Aposentadoria do RPPS, Reserva Remunerada e Reformas dos Militares: despesas orçamentárias com

pagamento de aposentadorias dos servidores inativos do Regime Próprio de Previdência do Servidor - RPPS, e de

reserva remunerada e reformas dos militares.

3 – Pensões do RPPS e do Militar: despesas orçamentárias com pagamento de pensões civis do RPPS e dos militares.

4 - Contratação por Tempo Determinado: despesas orçamentárias com a contratação de pessoal por tempo

determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, de acordo com a legislação

específica, inclusive obrigações patronais e outras despesas variáveis, quando for o caso.

5 - Outros Benefícios Previdenciários do Servidor ou do Militar: despesas orçamentárias com benefícios

previdenciários do servidor ou do militar, exclusive aposentadorias, reformas e pensões.

7 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência: despesas orçamentárias com os encargos da entidade

patrocinadora no regime de previdência fechada, para complementação de aposentadoria.

8 - Outros Benefícios Assistenciais do Servidor ou do Militar: despesas orçamentárias com benefícios assistenciais

inclusive auxílio-funeral devido à família do servidor ou do militar falecido na atividade, ou do aposentado ou a terceiro

que custear, comprovadamente, as despesas com o funeral do ex-servidor ou do ex-militar; auxílio-reclusão devido à família do servidor ou do militar afastado por motivo de prisão; auxílio-natalidade devido à servidora ou militar por

motivo de nascimento de

filho, ou a cônjuge ou companheiro servidor público ou militar quando a parturiente não for servidora; auxílio-creche ou

assistência pré-escolar devido ao dependente do servidor ou militar, conforme regulamento, auxílio-doença e salário

família.

11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil: despesas orçamentárias com: subsídios, vencimentos ou

remunerações e vantagens do Pessoal Civil, regimes especiais de trabalho, adicionais por tempo de serviço, sexta-parte,

pró-labore, gratificações, cumulação de cargos ou funções de execução ou pela prestação de serviços de natureza

especial devida aos membros do Ministério Público prevista na Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro

de 1993, abonos, quotas, porcentagens fiscais, prêmios de produtividade, salário de pessoal regido pela Consolidação

das Leis Trabalhistas (CLT), e outras despesas decorrentes de pessoal em serviço na entidade. Incluem-se as despesas

relativas ao pagamento dos valores atrasados decorrentes da aplicação das Leis Federais nºs 10.474 e 10.477, de 27 de

junho de 2002, sobre a diferença de vencimentos, férias pagas em pecúnia, licença prêmio paga em pecúnia, 13º salário,

cumulação, 1/3 de férias, entre outros, bonificação por resultados e outras despesas correlatas de caráter permanente.

12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar: despesas orçamentárias com: soldos, gratificações, adicionais

e outras despesas decorrentes de pagamento de pessoal militar e outras despesas correlatas, de caráter permanente,

previstas na estrutura remuneratória dos militares.

13 - Obrigações Patronais: despesas orçamentárias com encargos que a administração tem pela sua condição de

empregadora, e resultantes de pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas, tais como Fundo de Garantia por

Tempo de Serviço e contribuições para Institutos de Previdência; inclusive a alíquota de contribuição suplementar para

a cobertura do déficit atuarial, bem como os encargos resultantes do pagamento com atraso das contribuições de que

trata este elemento de despesa.

14 - Diárias - Civil: despesas orçamentárias com alimentação, pousada e locomoção urbana, do servidor público

estatutário ou celetista que se deslocar da sua sede em objeto de serviço, em caráter eventual ou transitório,

entendido como sede, o Município onde a repartição estiver instalada e onde o servidor tiver exercício em caráter

permanente.

15 - Diárias - Militar: despesas orçamentárias decorrentes do deslocamento do militar da sede de sua unidade por

motivo de serviço, destinadas à indenização das despesas de alimentação e pousada.

16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil: despesas orçamentárias relacionadas às atividades do cargo/emprego

ou função do servidor, e cujo pagamento só se efetua em circunstâncias específicas, tais como: hora-extra; substituições;

outras despesas da espécie, decorrentes do pagamento de pessoal dos órgãos e entidades da administração direta e

indireta; e, despesas decorrentes da distribuição dos valores referentes aos honorários advocatícios concedidos em

qualquer feito judicial à Fazenda do Estado. (verba honorária).

17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar: despesas orçamentárias eventuais, de natureza remuneratória,

devidas em virtude do exercício da atividade militar, exceto aquelas classificadas em elementos de despesas específicos.

18 - Auxílio Financeiro a Estudantes: despesas orçamentárias com ajuda financeira concedida pelo Estado a

estudantes comprovadamente carentes e concessão de auxílio para o desenvolvimento de estudos e pesquisas de

natureza científica, realizadas por pessoas físicas na condição de estudante, observado o disposto no artigo 26 da Lei

Complementar nº 101, de 2000.

20 - Auxílio Financeiro a Pesquisadores: despesas orçamentárias com apoio financeiro concedido a pesquisadores,

individual ou coletivamente, exceto na condição de estudante, no desenvolvimento de pesquisas científicas e

tecnológicas, nas suas mais diversas modalidades, observado o disposto no artigo 26 da Lei Complementar nº 101, de

2000.

21 - Juros sobre a Dívida por Contrato: despesas orçamentárias com juros referentes a operações de crédito

efetivamente contratadas.

22 - Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato: despesas orçamentárias com outros encargos da dívida pública

contratada, tais como: taxas, comissões bancárias, prêmios, imposto de renda e outros encargos.

23 - Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária: despesas orçamentárias com a remuneração real devidas pela

aplicação de capital de terceiros em títulos públicos.

24 - Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária: despesas orçamentárias com outros encargos da dívida mobiliária,

tais como: comissão, corretagem, seguro etc.

25 - Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita: despesas orçamentárias com o pagamento

de encargos da dívida pública, decorrentes de operações de crédito por antecipação da receita, autorizada na forma

prevista no art. 174, § 8o, da Constituição do Estado.

27 - Encargos pela Honra de Avais, Garantias, Seguros e Similares: despesas orçamentárias que a administração é

compelida a realizar em decorrência da honra de aval, garantias, seguros, fianças e similares concedidos.

30 - Material de Consumo: despesas orçamentárias com álcool automotivo; gasolina automotiva; diesel automotivo;

lubrificantes automotivos; combustível e lubrificantes de aviação; gás engarrafado; outros combustíveis e lubrificantes;

material biológico, farmacológico e laboratorial; animais para estudo, corte ou abate; alimentos para animais; material de coudelaria ou de uso zootécnico; sementes e mudas de plantas; gêneros de alimentação; material de construção para

reparos em imóveis; material de manobra e patrulhamento; material de proteção, segurança, socorro e sobrevivência;

material de expediente; material de cama e mesa, copa e cozinha, e produtos de higienização; material gráfico e de

processamento de dados; aquisição de disquete; pen-drive; material para esportes e diversões; material para fotografia e

filmagem; material para instalação elétrica e eletrônica; material para manutenção, reposição e aplicação; material

odontológico, hospitalar e ambulatorial; material químico; material para telecomunicações; vestuário, uniformes,

fardamento, tecidos e aviamentos; material de acondicionamento e embalagem; suprimento de proteção ao vôo;

suprimento de aviação; explosivos e munições; bandeiras, flâmulas e insígnias e outros materiais de uso não-duradouro.

31 - Premiações Culturais, Artísticas, Científicas, Desportivas e Outras: despesas orçamentárias com a aquisição de

prêmios, condecorações, medalhas, troféus etc., bem como com o pagamento de prêmios em pecúnia, inclusive

decorrentes de sorteios lotéricos.

32 - Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita: despesas orçamentárias com aquisição de materiais, bens

ou serviços para distribuição gratuita, tais como livros didáticos, medicamentos, gêneros alimentícios e outros materiais,

bens ou serviços que possam ser distribuídos gratuitamente, exceto se destinados a premiações culturais, artísticas,

científicas, desportivas e outras.

33 - Passagens e Despesas com Locomoção: despesas orçamentárias realizadas diretamente ou por meio de empresa

contratada, com aquisição de passagens (aéreas, terrestres, fluviais ou marítimas), taxas de embarque, seguros,

fretamento, pedágios, locação, ou uso de veículos para transporte de pessoas e suas respectivas bagagens, inclusive

quando decorrentes de mudanças de domicílio no interesse da administração.

35 - Serviços de Consultoria: despesas orçamentárias decorrentes de contratos com pessoas físicas ou jurídicas,

prestadoras de serviços nas áreas de consultoria e assessoria técnica ou auditoria financeira ou jurídica, ou

assemelhadas, inclusive os encargos sociais e obrigações fiscais decorrentes da contratação desses serviços.

36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física: despesas orçamentárias decorrentes de serviços prestados por

pessoa física pagos diretamente a esta e não enquadrados nos elementos de despesa específicos, tais como: remuneração

de serviços de natureza eventual, prestado por pessoa física sem vínculo empregatício; estagiários, monitores

diretamente contratados; gratificação por encargo de curso ou de concurso; diárias e ajuda de custo a colaboradores

eventuais; locação de imóveis; salário de internos nas penitenciárias e outras despesas pagas diretamente à pessoa física

por quaisquer serviços prestados, desde que não tenham vínculo empregatício com o órgão. Incluem-se no elemento, os

encargos sociais e as obrigações fiscais decorrentes da contratação desses serviços.

37 - Serviços de Limpeza, Vigilância e Outros - Pessoa Jurídica: despesas com a prestação de serviços, realizadas

por pessoas jurídicas para órgãos públicos, tais como: vigilância e segurança patrimonial; controle de operação e

fiscalização de portarias e edifícios; limpeza e asseio.

38 - Arrendamento Mercantil: despesas orçamentárias com contratos de arrendamento mercantil, com opção ou não

de compra do bem de propriedade do arrendador.

39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica: despesas orçamentárias decorrentes da prestação de serviços por

pessoas jurídicas para órgãos públicos, tais como: assinaturas de jornais e periódicos; serviços de comunicação

(exclusive aqueles que correm à conta de serviços de utilidade pública); fretes e carretos; locação de imóveis (inclusive

despesas de condomínio e tributos à conta do locatário, quando previstos no contrato de locação); locação de

equipamentos e materiais permanentes; software; conservação e adaptação de bens móveis; conservação, manutenção e

reformas de bens imóveis; seguros em geral; serviços de asseio e higiene; serviços de divulgação, impressão,

encadernação e emolduramento; serviços funerários; despesas com congressos, simpósios, conferências ou exposições;

vale-refeição; auxílio-creche (exclusive a indenização a servidor); encargos resultantes do pagamento com atraso de

obrigações não tributárias, bem como demais serviços prestados por pessoa jurídica não enquadrados nos elementos 35-

Serviços de Consultoria e 37 - Serviços de Limpeza, Vigilância e Outros - Pessoa Jurídica.

41 - Contribuições: despesas orçamentárias às quais não corresponda contraprestação direta em bens e serviços e não

sejam reembolsáveis pelo recebedor, inclusive as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de

direito público ou privado, observado o disposto na legislação vigente.

42 - Auxílios: despesas orçamentárias destinadas a atender a despesas com investimentos ou inversões financeiras de

outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos

artigos 25 e 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000.

43 - Subvenções Sociais: despesas orçamentárias para cobertura de despesas de instituições privadas de caráter

assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, de acordo com os artigos 16, parágrafo único, e 17 da Lei Federal no

4.320, de 17 de março de 1964, observado o disposto no artigo 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000.

45 - Subvenções Econômicas: despesas orçamentárias com o pagamento de subvenções econômicas, a qualquer título,

autorizadas em leis específicas, tais como: ajuda financeira a entidades privadas com fins lucrativos; concessão de

bonificações a produtores, distribuidores e vendedores; cobertura, direta ou indireta, de parcela de encargos de

empréstimos e financiamentos e dos custos de aquisição, de produção, de escoamento, de distribuição, de venda e de

manutenção de bens, produtos e serviços em geral; e, ainda, outras operações com características semelhantes. Despesas

para cobrir a diferença entre os preços de mercado e o custo de remissão de gêneros alimentícios ou outros bens, bem

como a cobertura do diferencial entre níveis de encargos praticados em determinados financiamentos governamentais e

os limites máximos admissíveis para efeito de equalização.

46 - Auxílio-Alimentação: despesas orçamentárias com auxílio-alimentação pagas em forma de pecúnia, de bilhete ou

de cartão magnético, diretamente aos militares, servidores, estagiários ou empregados da administração pública direta e

indireta.

47 - Obrigações Tributárias e Contributivas: despesas orçamentárias decorrentes do pagamento de tributos e

contribuições sociais e econômicas (Imposto de Renda, ICMS, IPVA, IPTU, Taxa de Limpeza Pública, CONFINS,

PIS/PASEP etc.), exceto as despesas incidentes sobre a folha de salários, classificadas como obrigações patronais, bem

como os encargos resultantes do pagamento em atraso das obrigações de que trata este elemento de despesa.

48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas: despesas orçamentárias com a concessão de auxílio financeiro

diretamente a pessoas físicas, sob as mais diversas modalidades, tais como: ajuda ou apoio financeiro, subsídio ou

complementação na aquisição de bens, não classificados explícita ou implicitamente em outros elementos de despesa,

observado o disposto no art. 26 da Lei Complementar nº 101, de 2000.

49 - Auxílio-Transporte: despesas orçamentárias com auxílio-transporte pagas em forma de pecúnia, de bilhete ou de

cartão magnético, diretamente aos militares, servidores, estagiários ou empregados da administração pública direta ou

indireta, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo municipal, intermunicipal ou

interestadual nos deslocamentos de suas residências para os locais de trabalho e vice-versa, ou trabalho-trabalho nos

casos de acumulação lícita de cargos ou empregos.

50 - Serviços de Utilidade Pública: cobertura de despesas com o consumo de energia elétrica, água, esgoto, gás

encanado e; habilitação de telefonia fixa e móvel celular, exceto serviços exclusivos contratados junto às

concessionárias.

51 - Obras e Instalações: despesas com estudos e projetos; serviços de gerenciamento de obras; início, prosseguimento

e conclusão de obras; pagamento de pessoal temporário não pertencente ao quadro da entidade e necessário à realização

das mesmas; pagamento de obras contratadas; desapropriação de imóveis necessários à realização da obra; instalações

que sejam incorporáveis ou inerentes ao imóvel, tais como: elevadores, aparelhagem para ar condicionado central etc.

52 - Equipamentos e Material Permanente: despesas orçamentárias com aquisição de aeronaves; aparelhos de

medição; aparelhos e equipamentos de comunicação; equipamentos para informática; aparelhos, equipamentos,

mobiliários e utensílios médico, odontológico, laboratorial e hospitalar; instrumentos cirúrgicos; aparelhos e

equipamentos para esporte, ginástica e diversão; aparelhos e utensílios domésticos, fogões, geladeiras, frizer; baixelas,

aparelhos de jantar; prataria, baterias e jogos de cristal; armamentos; coleções e materiais para acervo de bibliotecas de

propósito específico (exceto livros e materiais didáticos e paradidáticos para Bibliotecas Públicas, conforme

estabelecido no artigo 18 da Lei Federal nº 10.753, de 30 de outubro de 2003), discotecas e filmotecas; embarcações;

equipamentos de manobra e patrulhamento; equipamentos de proteção, segurança, socorro e sobrevivência;

instrumentos musicais e artísticos; máquinas, aparelhos e equipamentos de uso industrial; máquinas, aparelhos e

equipamentos gráficos e equipamentos diversos; máquinas, aparelhos e utensílios de escritório; máquinas, ferramentas

de grande porte, ferramentas acionadas por força motriz e jogos de ferramentas; máquinas, trator e equipamentos

agrícolas, rodoviários e de movimentação de carga; aeronaves; mobiliário em geral; obras de arte e peças para museu;

semoventes; veículos diversos; veículos ferroviários; veículos rodoviários; animais vivos não criados para alimentação;

e outros materiais permanentes.

59 - Pensões Especiais: despesas orçamentárias com pagamento de pensões especiais, inclusive as de caráter

indenizatório, concedidas por legislação específica, não vinculadas a cargos públicos.

61 - Aquisição de Imóveis: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização

de obras ou para sua pronta utilização.

62 - Aquisição de Produtos para Revenda: despesas orçamentárias com a aquisição de bens destinados à venda futura.

63 - Aquisição de Títulos de Crédito: despesas orçamentárias com a aquisição de títulos de crédito não representativos

de quotas de capital de empresas.

64 - Aquisição de Títulos Representativos de Capital já Integralizado: despesas orçamentárias com a aquisição de

ações ou quotas de qualquer tipo de sociedade, desde que tais títulos não representem constituição ou aumento de

capital.

65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas: despesas orçamentárias com a constituição ou aumento de

capital de empresas industriais, agrícolas, comerciais ou financeiras, mediante subscrição de ações representativas do

seu capital social.

66 - Concessão de Empréstimos e Financiamentos: despesas orçamentárias com a concessão de qualquer empréstimo

ou financiamento, inclusive bolsas de estudo reembolsáveis.

71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado: despesas orçamentárias com a amortização do principal da dívida

pública contratual, interna e externa.

73 - Correção Monetária e Cambial da Dívida Contratual Resgatada: despesas decorrentes da atualização do valor

do principal da dívida contratual, interna e externa, efetivamente amortizado.

75 - Correção Monetária da Dívida de Operações de Crédito por Antecipação da Receita: despesas orçamentárias

com correção monetária da dívida decorrente de operação de crédito por antecipação de receita.

81 - Distribuição de Receitas: despesas orçamentárias decorrentes da transferência a outras esferas de governo de

receitas tributárias, de contribuições e de outras receitas vinculadas, prevista na Constituição ou em leis específicas, cuja

competência de arrecadação é do órgão transferidor.

91 - Sentenças Judiciais: despesas orçamentárias resultantes de:

a) pagamento de precatórios, em cumprimento ao disposto no art. 100 e seus parágrafos da Constituição Federal, e no

art. 78 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT (Emenda Constitucional nº 30);

b) cumprimento de sentenças judiciais, transitadas em julgado, de empresas públicas e sociedades de economia mista,

integrantes do Orçamento Fiscal;

c) cumprimento de sentenças judiciais, transitadas em julgado, de pequeno valor, na forma definida em lei, nos termos

do § 3º do art. 100 da Constituição Federal;

d) cumprimento de decisões judiciais, proferidas em mandados de segurança e medidas cautelares; e

e) cumprimento de outras decisões judiciais.

92 - Despesas de Exercícios Anteriores: despesas orçamentárias com o cumprimento do art. 37 da Lei Federal no

4.320, de 17 de março de 1964, que assim estabelece: “Art.37 - As despesas de exercícios encerrados, para as quais o

orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado

na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição

interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagas à

conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elemento, obedecida, sempre que possível, a

ordem cronológica.”

93 - Indenizações e Restituições: despesas orçamentárias com indenizações, exclusive as trabalhistas, e restituições,

devidas por órgãos e entidades a qualquer título, inclusive devolução de receitas quando não for possível efetuar essa

devolução mediante a compensação com a receita correspondente, bem como outras despesas de natureza indenizatória

não classificadas em elementos de despesas específicos.

94 - Indenizações e Restituições Trabalhistas: despesas orçamentárias resultantes do pagamento efetuado a servidores

públicos civis e empregados de entidades integrantes da administração pública, inclusive férias e aviso prévio

indenizados, multas e contribuições incidentes sobre os depósitos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço etc., em

função da perda da condição de servidor ou empregado, podendo ser em decorrência da participação em programa de

desligamento voluntário; bem como a restituição de valores descontados indevidamente, quando não for possível efetuar

essa restituição mediante a compensação com a receita correspondente; e outras indenizações relativas a pessoal.

96 - Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado: despesas orçamentárias com ressarcimento das despesas

realizadas pelo órgão ou entidade de origem quando o servidor pertencer a outras esferas de governo ou a empresas

estatais não-dependentes e optar pela remuneração do cargo efetivo, nos termos das normas vigentes.

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL: esta classificação permite identificar qual é o órgão e unidade

responsável pela execução da despesa.

Órgão: identifica no âmbito estadual, Secretarias de Estado, Tribunais, Assembléia Legislativa, Ministério

Público, Procuradoria Geral do Estado e Defensoria Pública, que integram os Orçamentos Fiscal e de Seguridade Social.

Para identificação no sistema SIAFEM/SP, utiliza-se código com cinco dígitos.

Unidade Orçamentária: consiste em cada uma das unidades do Órgão, para qual a lei orçamentária consigna

dotações orçamentárias específicas. Classificam-se também como unidades orçamentárias, as entidades da

administração indireta, institucionalmente vinculadas aos órgãos: autarquias, fundações e empresas estatais

dependentes. No sistema SIAFEM/SP, a Unidade Gestora Orçamentária tem atributos para gerir e controlar os recursos

orçamentários, dentre as quais a distribuição de recursos às unidades de despesa e fundos.

Unidade Gestora: menor nível de detalhamento da classificação institucional no sistema SIAFEM/SP, a qual

cabe a execução orçamentária e financeira da despesa propriamente dita.

PROCESSO: é o conjunto de atos e documentos que compõe determinada rotina legal. Possui cadastro

obrigatório no sistema SIAFEM/SP.

CREDOR: são considerados credores, as pessoas físicas ou jurídicas que constam nos documentos

orçamentários e financeiros, como favorecidos de obrigações contraídas pelas unidades gestoras.

FONTE DE RECURSOS: indica a origem ou a procedência dos recursos. Esta classificação combina o

critério de origem do recurso e o da vinculação de receita às despesas orçamentárias. A vinculação de receitas e

despesas visa demonstrar as parcelas de recursos que já estão comprometidas com o atendimento de determinadas

finalidades, e aqueles que podem ser livremente alocados.

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL: segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções, buscando

responder basicamente à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. A atual classificação

funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, e é

composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de

ação governamental nas três esferas de Governo. A classificação funcional é representada por cinco dígitos. Os dois

primeiros referem-se à função, enquanto que os três últimos dígitos representam a subfunção, que podem ser traduzidos

como agregadores das diversas áreas de atuação do setor público, nas esferas legislativa, executiva e judiciária.

Função: maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. A função se relaciona com a

missão institucional do órgão, por exemplo, educação, saúde, cultura, transporte, direitos da cidadania etc. A função

“encargos especiais” engloba as despesas orçamentárias em relação às quais não se pode associar um bem ou serviço,

tais como dívida, transferências constitucionais a municípios etc.

Subfunção: representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada área de

atuação governamental.

ESTRUTURA PROGRAMÁTICA: Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização dos objetivos estratégicos definidos no Plano Plurianual – PPA para o período de quatro anos. Conforme

estabelecido no artigo 3º da Portaria MOG nº 42/1999, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, código e identificação, respeitados os conceitos e

determinações nela contidos.

Programa: Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de

ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores

instituídos no Plano (PPA), visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou

demanda da sociedade. O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento.

Ações: As ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços), que contribuem para atender ao

objetivo de um programa. As ações, conforme suas características podem ser classificadas como atividades, projetos ou

operações especiais.

a) Atividade: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um

conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço

necessário à manutenção da ação de governo.

b) Projeto: é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um

conjunto de operações limitadas no tempo, dos quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o

aperfeiçoamento da ação de governo.

c) Operação Especial: despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de

governo, das quais não resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Princípios Orçamentários

De um modo objetivo, podemos dizer que: os princípios orçamentários são aquelas regras fundamentais que

funcionam como norteadoras da prática orçamentária. É um conjunto de premissas que devem ser observadas durante

cada etapa da elaboração orçamentária. Os princípios orçamentários visam a estabelecer regras básicas, a fim de

conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução, avaliação e controle do

orçamento público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União,

Estados, Distrito Federal e Municípios – , são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e

infraconstitucionais quanto pela doutrina.

Ao analisar os princípios orçamentários, podemos dividi-los, para fins desse estudo, em duas categorias

distintas: os princípios orçamentários clássicos (ou tradicionais) e os princípios orçamentários modernos (ou

complementares).

Os princípios orçamentários clássicos são aqueles cuja consolidação deu-se ao longo do desenvolvimento do

orçamento (desde a Idade Média, até meados do Século XX), e surgiram numa época em que os orçamentos tinham

forte conotação jurídica. Já os princípios orçamentários modernos começaram a ser delineados na era moderna do

orçamento, quando sua função extrapolou as fronteiras político-legalistas, invadindo o universo do planejamento

(programação) e da gestão (gerência).

Muitos autores reconhecem que vários princípios orçamentários tradicionais estão acolhidos na ordem jurídica

brasileira, seja de modo mais ou menos explícito. A seguir, destacam-se alguns dos princípios orçamentários clássicos

mais representativos.

Na literatura especializada, existem referências para tantos outros princípios, clássicos e modernos. Contudo,

expõem-se aqui aqueles considerados mais úteis no escopo pretendido para este curso.

Princípios Orçamentários Clássicos

Princípio da Anualidade

De acordo com o princípio da anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro.

Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil (art. 34 da Lei nº 4.320/64). A

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforçar esse princípio, ao estabelecer que as obrigações assumidas no

exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício.

Princípio da Clareza

Pelo princípio da clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo. Exemplo:

elaboração anual do Orçamento Federal ao Alcance de Todos (Ofat), o orçamento cidadão brasileiro.

Princípio do Equilíbrio

No respeito ao princípio do equilíbrio, fica evidente que os valores autorizados para a realização das despesas no

exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. O princípio do equilíbrio

passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despesas sem a correspondente

arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o

cumprimento das metas fiscais, que serão vistas mais adiante. A Constituição de 1988 tratou de uma espécie de equilíbrio

ao mencionar a “Regra de Ouro”, em seu artigo 167, inciso III. Tal dispositivo preconiza que a realização das operações de

crédito não deve ser superior ao montante das despesas de capital.

Princípio da Exclusividade

No princípio da exclusividade, verifica-se que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação

das despesas e à previsão das receitas. Esse princípio está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição, incluindo, ainda, sua

exceção, haja vista que a LOA poderá conter autorizações para abertura de créditos suplementares e a contratação de

operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária.

Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade estabelece que a elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em

relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição Federal à

União, Estados, Distrito Federal e Municípios:

• exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

• cobrar tributos no mesmo exercício financeiro da lei que o instituiu ou elevou em relação a fatos ocorridos anteriores

à vigência da lei, ressalvadas condições expressas na Constituição Federal;

• instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer

distinção em razão de ocupação profissional ou funções por eles exercidas;

• utilizar tributo com efeito de confisco;

• estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais,

ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder público; e

• instituir impostos sobre:

- patrimônio, renda ou serviços, entre os poderes públicos;

- templos de qualquer culto;

- patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de

educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e

- livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão.

Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) das Receitas

Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou

determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador público de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com

suas prioridades. Em termos legais, a Constituição Federal, em seu art. 167, inciso IV, veda a vinculação de receita de impostos

a uma determinada despesa. As exceções previstas referem-se à repartição de receitas em razão dos Fundos de Participação dos

Estados e Municípios, bem como daqueles direcionados às ações e serviços públicos de saúde, manutenção e desenvolvimento

do ensino, realização de atividades da administração tributária e prestação de garantias às operações de crédito por antecipação

de receita. De forma geral, no Brasil, esse princípio não vem sendo observado.

Nos últimos anos, paulatinamente têm sido criadas outras receitas (que não tributos) com automática vinculação

a áreas de despesas específicas. Recentemente, vários fundos foram criados vinculando a receita a áreas como

telecomunicações, energia e ciência e tecnologia, entre outros. A vinculação, se, por um lado, garante a regularidade no

aporte de recursos para determinadas áreas, por outro, diminui significativamente a margem de manobra do governante

para implementar políticas de acordo com suas prioridades.

O resultado é que, em algumas áreas, há excesso de recursos que não podem ser carreados para outras que estão

com escassez. O excesso de vinculação faz com que haja, em boa medida, uma repartição definida legalmente entre as

áreas de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opções alocativas dos administradores públicos.

Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade diz respeito à garantia da transparência e pleno acesso de qualquer interessado às

informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.

Princípio da Unidade Orçamentária

O princípio da unidade orçamentária diz que o orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar

contidas numa só lei orçamentária.

Princípio da Uniformidade

Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios,

no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo

comparações ao longo do tempo.

Princípio da Universalidade

Pelo princípio da universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não

podendo haver omissão. Por conta da interpretação desse princípio, os orçamentos da União incorporam receitas e

despesas meramente contábeis, como, por exemplo, a rolagem dos títulos da dívida pública. Daí os valores globais dos

orçamentos ficam superestimados, não refletindo o verdadeiro impacto dos gastos públicos na economia. Tal ideia

se reflete no art. 3º da Lei nº 4.320/64, transcrito a seguir:

“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas

em lei.”

Princípio do Orçamento Bruto

Determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não

líquidos. Esse princípio também está previsto na Lei nº 4.320/64, em seu art. 6º, que veda qualquer dedução dos valores

de receitas e despesas que constem dos orçamentos.

Princípios Orçamentários Modernos

Princípio da Simplificação

Pelo princípio da simplificação, o planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil

compreensão. Conforme o manual técnico que orientou a proposta orçamentária da União para o exercício de 2000 (ano

considerado como marco da Reforma Gerencial Orçamentária), essa simplificação está bem refletida na adoção do

problema como origem para criação de programas e ações.

Princípio da Descentralização

Segundo o princípio da descentralização, é preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo

de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o

cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa que a executa.

Princípio da Responsabilização

Conforme o princípio da responsabilização, os gerentes/administradores públicos devem assumir de forma

personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de uma determinada ação de governo, buscando a solução ou o

encaminhamento de um problema.