parte ii – contribuição das políticas comunitárias para a...

Parte II – Contribuição das políticas comunitárias para acoesão económica e social

II.1 União Económica e Monetária (UEM) . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

II.2 Mercado interno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

II.3 Política de concorrência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

II.4 A Política Agrícola Comum: políticas de preços e de mercado . . . . 81

II.5 Emprego, desenvolvimento de recursos humanos e coesão . . . . . 89

II.6 Política de ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

II.7 Política de Investigação e Desenvolvimento. . . . . . . . . . . . . . 99

II.8 Política de transportes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

II.9 Política energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

II.10 Política empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

II.11 A Política Comum das Pescas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

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Parte II – Contribuição das políticas comunitárias para a coesão económica e social

II.1 União Económica e Monetária (UEM)

Com base no fundamento lógico de que a estabilidademacro-económica leva a um maior crescimento real, eque as políticas económicas dos Estados-Membros de-veriam ser mais consistentes dentro de uma zona mone-tária, o Tratado da CE define vários critérios de conver-gência económica que precisam de ser preenchidos porforma a poderem participar no Euro. Após terem alcança-do um elevado grau de convergência sustentável relati-vamente à estabilidade de preços, situação das finançaspúblicas (défice e dívida pública), taxas de câmbio e ta-xas de juro a longo prazo, o Concelho decidiu, em Maiode 1998, que 11 Estados-Membros reuniam as condi-ções para poder aderir ao Euro a partir de 1 de Janeiro de1999. Entre estes 11 Estados-Membros encontram-setrês países da coesão (Espanha, Irlanda e Portugal), ten-do o quarto país da coesão, a Grécia, entrado na zonaEuro no começo do ano 2001.

Seria muito mais difícil para os países da coesão conse-guirem uma estabilidade mais sólida fora do enquadra-mento da UEM. Este enquadramento baseia-se na coor-denação e no controlo das políticas económicas levadasa cabo pelos Estados-Membros, que são os principaisresponsáveis por elas. Os resultados alcançados pelos

países da coesão em termos de estabilização, desde oinício dos anos 90, têm sido surpreendentes, sobretudona Grécia e em Portugal, onde as taxas de inflação atingi-am, em 1990, os 20% e os 13%, respectivamente. Estegrau de estabilidade, historicamente notável, alcançadonos países da coesão faculta melhores oportunidades aoinvestimento privado, que já havia contribuido significati-vamente para o aumento das taxas médias de cresci-mento da UE nos últimos anos. O desempenho dos paí-ses da coesão em termos de convergência nominal,expressa em baixas taxas de inflação, e de convergênciareal, expressa no crescimento do PIB real acima da mé-dia da UE, foram obtidos em paralelo durante a segundametade dos anos 90 (Gráficos 16 e 17).

Esta tendência tem sido particularmente forte no caso daIrlanda, que é um óptimo exemplo de como as conver-gências real e nominal têm vindo a caminhar de mãos da-das desde os meados dos anos 80, quando foi criadauma estratégia a longo prazo de uma mistura de políticasmacro-económicas orientadas para a estabilidade (verCaixa). Este processo de recuperação foi mais lento emEspanha e em Portugal. Na Grécia, progressos importan-tes a nível da convergência nominal têm-se vindo a

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Variação % anual (em termos reais)

16 Crescimento do PIB nos países da coesão, 1990-99

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Variação % anual

17 Inflação de preços nos países da coesão, 1990-99

traduzir num diferencial de crescimento positivo relativa-mente à UE, o que não se havia verificado desde a déca-da de 70.

Para que não houvesse dúvidas de que estes progressosem termos de estabilização não eram meramente tempo-rários, foram reforçados procedimentos de coordenaçãoe de controlo económicos multilaterais no seio da UE,procedimentos esses que englobam diferentes áreas dapolítica económica, tais como as políticas orçamentais,políticas de emprego, reformas estruturais e diálogo ma-cro-económico com os parceiros sociais. Dados os avan-ços verificados na estabilidade macro-económica,tem-se vindo a dar mais ênfase ao bom funcionamentodos mercados de produtos, de capitais e do trabalho quepermitem a concretização de todos os benefícios daUEM, em termos do crescimento e da coesão que se pre-tende sejam alcançados. Embora a decorrer a ritmos va-riados nos diferentes Estados-Membros, a liberalizaçãodos mercados e a privatização de empresas públicasnão contribuiram só para a consolidação monetária ao re-duzir a necessidade de subsídios, mas – e ainda mais im-portante – também melhoraram a eficiência global e acompetitividade dessas economias. Sem a existênciadestes mercados abertos e flexíveis, as elevadas taxasde crescimento da Irlanda não teriam conseguido tor-nar-se sustentáveis. A criação de mercados de capital ede produtos mais eficazes durante a década de 90 permi-tiu que a economia portuguesa atingisse rapidamenteuma estabilização macro-económica sem ter criadograndes desequilíbrios. As reformas dos mercados detrabalho em Espanha durante a segunda metade da dé-cada de 90 contribuiram para um maior crescimento, tan-to do emprego, como do PIB. Contudo, as reformas estru-turais nos países da coesão, sobretudo na Grécia,deverão ser ainda reforçadas.

A introdução do Euro irá também beneficiar o crescimen-to devido a uma mais abrangente integração do mercadoatravés de custos de transacção mais baixos, que permi-tem pôr fim a uma necessidade de câmbio de moeda, eao risco que lhe está associado, bem como eliminar oscustos inerentes à comparação de preços. Pode ter-seuma ideia da dimensão dos efeitos regionais iniciais, re-correndo às estimativas, efectuadas para 1994, dos cus-tos cambiais relacionados com o comércio1. Essas esti-mativas foram efectuadas multiplicando o comércio decada região com outros países de zona Euro pelas mar-gens de oferta e procura das moedas que participam noEuro (Figura A.15). Os resultados sugerem que são ca-racterísticas nacionais, e não regionais, que determinama escala das economias, e que os custos cambiais sãoelevados em regiões onde:

− a volatilidade da taxa cambial relativamente ao nú-cleo estável da zona do Marco alemão tenha sido

bastante elevada, nomeadamente regiões em Espa-nha, Irlanda, Itália, Portugal e Finlândia;

− a quota do comércio externo com outras zonas Euroseja elevada, em que assumem particular relevânciaos seis países membros fundadores da ComunidadeEuropeia;

− a quota de produção de bens industriais seja eleva-da, tal como acontece no nordeste de Espanha, nazona leste da França, no nordeste da Bélgica, no nor-deste de Itália e no norte de Portugal; por outro lado,nas cidades mais importantes e nas regiões periféri-cas, onde existe uma predominância do sector dosserviços, as poupanças associadas aos custos cam-biais são relativamente baixas.

Estes efeitos iniciais ou estáticos da introdução do Euroirão despoletar efeitos dinâmicos na estrutura da produ-ção, à medida que a concorrência aumentar, que se cria-rem economias de escala, que os produtos se tornemmais diversificados, e que o ritmo da inovação e do cres-cimento aumente. Do mesmo modo, é provável que severifiquem mudanças nos mercados regionais no que serefere aos produtos, ao capital e ao trabalho. Vale a penareferir alguns efeitos específicos que a União Monetáriairá ter sobre a integração dos mercados de trabalho e decapital.

Existe uma probabilidade de os custos mais baixos detransacção produzirem um efeito sobre o preço e a dispo-nibilidade do capital, uma vez que se verificará uma redu-ção dos diferenciais das taxas de juro entre os Estados-Membros participantes, devido ao desaparecimento dasdos prémios de risco das taxas de juro e a um aumento daeficiência dos mercados financeiros que se encontravampreviamente fragmentados. Desde Janeiro de 1999 quetodos os mercados financeiros da UE realizam transac-ções em Euros, o que constitui uma prova bem visível daexistência da União Monetária. O capital pode, pois, serdeslocado mais facilmente dentro da UE para investi-mentos em regiões onde possa render mais juros, o quenão constitui já um factor de incerteza causado pela pos-sibilidade de haver uma flutuação das taxas de câmbio.Por conseguinte, as características específicas das di-versas regiões adquirem um peso maior na concorrênciaao capital móvel.

Existe uma preocupação generalizada relativamente aoimpacto do Euro sobre os mercados laborais, ou seja: aofacilitar a comparação entre os salários praticados pelosdiferentes países participantes, surgirá uma maior trans-parência que poderá levar à reivindicação da equaliza-ção dos mesmos. No entanto, as diferenças salariais en-tre os países reflectem diferenças subjacentes daprodutividade. A competitividade regional depende não

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só dos custos de mão-de-obra em si, como também doscustos em relação à produtividade da mão-de-obra (istoé, de custos de unidade de mão-de-obra), entre outrosfactores.

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A experiência irlandesa

Os fundamentos do recente desempenho da economia ir-landesa foram lançados durante a década de 80, emboraos resultados mais marcantes só se tivessem verificadoem meados dos anos 90. No fundo, foi o receio de umcrescimento desequilibrado da dívida pública e dos jurosda dívida – sobretudo porque uma grande parte da dívidase encontrava em mãos estrangeiras (mais de 40% em1987) – que despoletou um reformulação da política e oavanço para uma consolidação orçamental.

A consolidação orçamental foi conseguida sobretudo atra-vés do controlo da despesa pública, que sofreram uma di-minuição de 50% para cerca de 30% do PIB – em partedevido a uma redução dos juros da dívida – e que serviupara transformar em excedente um défice orçamental demais de 10% do PIB, em 1985.

Ao mesmo tempo, as reduções dos impostos e a reformafiscal desempenharam um papel importante para os acor-dos tripartidos alcançados entre o Governo, os sindicatose os empregadores (em quatro ocasiões desde 1988), oque permitiu que se alcançasse um aumento dos custosde mão-de-obra compatível com a baixa inflação e comuma melhoria substancial da competitividade. Para alémdisso, e uma vez que o crescimento em termos reais se en-contrava bastante abaixo do crescimento da produtivida-de, verificou-se também um aumento significativo doslucros dos investimentos. Apesar das limitações aos paga-mento, os salários reais conseguiram aumentar de formasignificativa, especialmente durante a segunda metadedos anos 90, incentivando fortemente o consumo privado ea procura doméstica.

A consolidação orçamental e a moderação salarial permiti-ram que os critérios de Maastricht fossem preenchidos eque as condições monetárias fossem flexibilizadas. Taisfactos, juntamente com a convergência das taxas de juropara os níveis exigidos pela UEM, e com o fortalecimentoda competitividade e os lucros acrescidos, criaram condi-ções particularmente favoráveis a um crescimento rápidoda produção e do emprego durante a segunda metadedos anos 90, sem colocar em perigo a estabilidade dospreços.

Devido à evolução positiva da competitividade, o cresci-mento foi, desde o começo, comandado pelas exporta-ções. Para além disso, os investimentos tornaram-seprogressivamente numa fonte importante de crescimentoà medida que a capacidade de utilização financeira foi au-mentando, que os lucros foram crescendo e que as condi-ções monetárias se foram tornando mais flexíveis. Entre1994 e 2000, o investimento aumentou mais de 13% aoano, subindo de cerca de 16% para 25% do PIB.

O investimento directo estrangeiro (IDE), que permaneceucomo objectivo-chave da estratégia de desenvolvimento,tornou-se bastante importante, não só para aumentar asreservas de capital, como também a transferência de tec-nologias. Tal facto deu origem a aglomerações de empre-sas transformadoras estrangeiras altamente competitivase dinâmicas, que se têm vindo a estabelecer no campo daelectrónica e da indústria farmacêutica e, mais recente-mente, no campo dos serviços comercializados internaci-onalmente, tais como serviços financeiros e centros deatendimento permanente.

As políticas macro-económicas levadas a cabo fizeram-seacompanhar por uma política estrutural activa, que incluiaa formação da mão-de-obra, por forma a evitar que as ele-vadas taxas de crescimento fossem prejudicadas pela es-cassez de mão-de-obra especializada. O crescimento damão-de-obra foi incentivado pelas reformas dos sistemasfiscais e de protecção social, bem assim como pelo re-gresso dos emigrantes. Por conseguinte, a taxa de empre-go aumentou de cerca de 52,5% da população em idadeactiva em 1985, para 62,5% em 1999.

Outro aspecto que vale a pena referir é a contribuição dosFundos Estruturais, que não só aumentaram o afluxo docapital líquido para a economia, mas – e mais importante –também co-financiaram as medidas estruturais para o de-senvolvimento regional, a expansão das infraestruturas e oaumento da formação da mão-de-obra. A Irlanda mostrabem aquilo que pode ser atingido se a assistência dosFundos Estruturais fôr integrada numa política coerente,que saiba sobretudo manter condições macro-económi-cas saudáveis, e que seja apoiada por um consenso soci-al. Trata-se, de facto, de um exemplo de ‘boas práticas’ deprimeira linha.

1 Hallet, Martin 1999, The Regional impact of the single currency, in Manfred M. Fischer and Peter Nijkamp (eds.), ‘Spatialdynamics of European integration – Regional and policy issues at the turn of the century’, Springer-Verlag: Berlin, pp.94-109.

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II. 2 Mercado interno

Integração e políticas estruturais

Esta secção analisa, em primeiro lugar, a amplitude da in-tegração económica na Europa mais vasta – tanto nosEstados-Membros existentes, como nos países candida-tos – em termos da convergência de níveis de preços, daexpansão do comércio e do crescimento do investimentodirecto. Em segundo lugar, verifica se a estrutura da acti-vidade económica, em termos da sua distribuição entresectores, se está a tornar mais ou menos semelhante en-tre países e regiões, o que reflecte a medida em que es-tas se estão a tornar mais ou menos especializadas naprodução de bens e serviços específicos. Em terceiro lu-gar, examina os possíveis efeitos sociais de uma integra-ção reforçada.

Várias teorias económicas sugerem que, considerandotodos os factores, a integração reforçada deveria condu-zir a uma limitação de disparidades entre as economiasenvolvidas. Todavia, tal convergência não está de modoalgum assegurada e, quando acontece, pode levar maistempo do que é social ou politicamente aceitável. A análi-se do capítulo anterior confirma que as diferenças de ren-dimento (PIB) per capita tanto entre Estados-Membros,como em regiões parecem de facto terem sido reduzidasao longo do tempo.

Dentro da tendência global, tem havido diferenças signi-ficativas nas experiência e, enquanto que a recuperaçãotem sido rápida em algumas partes da União, noutras aslacunas têm sido difíceis de suprir. É difícil atribuir cau-sas e efeitos a estes desenvolvimentos. Com efeito estestêm coincidido, por um lado, com avanços relativamenteà união económica e monetária e, por outro lado, com aintrodução de políticas de coesão para aumentar o inves-timento nas zonas menos desenvolvidas da União, aoabrigo dos Fundos Estruturais. Na Parte III deste Relató-rio examinam-se mais pormenorizadamente os impactosdestas últimas políticas.

Diferenças de preços, comércioe fluxos de investimento

Limitando as diferenças de preços

À medida que a integração económica avança, os cus-tos das transacções entre mercados tendem a diminu-ir, limitando assim as diferenças de preços. Na União,constata-se que os preços estão, de facto, a tornar-semais similares (como mostra um estudo recente, base-ado num inquérito de preços de 270 grupos de produ-tos efectuado pela Eurostat1). Isto verifica-separticularmente nos artigos manufacturados que ge-ralmente são sujeitos a comércio, embora em algunscasos – os veículos motorizados, por exemplo – os pre-ços ainda difiram manifestamente entre os Esta-dos-Membros. As diferenças de preços continuam aexistir, porém, na maioria dos serviços, incluindo a ha-bitação e artigos não mercantis, reflectindo a variaçãonas condições de mercado locais (Ver Quadro A.22em Anexo).

Verifica-se também que os preços dos bens industria-is, especialmente maquinaria e equipamento, em al-guns dos países mais avançados da Europa Central jáse tornaram semelhantes aos da UE, o que talvez nãoseja de estranhar dado que uma grande parte do mer-cado é fornecida por importações provenientes daUnião.

As condições dos mercados financeiros na UE, que jáestavam a começar a ser integrados durante a décadade 90, tornaram-se cada vez mais semelhantes desdea introdução do Euro. Isto é particularmente evidenteno que diz respeito às taxas de juro nominais a longoprazo, que reflectem tanto as expectativas de futurastaxas de inflação, como as condições dos mercadosde capitais, que convergiram bastante (ver GráficoA.26).

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Padrões comerciais dos países dacoesão aproximam-se dos padrõesdos Estados-Membros mais prósperos

O comércio entre os Estados-Membros da União continu-ou a expandir-se durante a década de 90, sendo o au-mento particularmente pronunciado nos casos da Finlân-dia e da Suécia, na sequência da sua adesão à UE. Aomesmo tempo, houve um aumento ainda maior no comér-cio de todos os Estados-Membros, especialmente a Irlan-da, com países fora da União. Isto reflecte duas situa-ções: primeiro, o processo continuado de globalização ea posterior redução de barreiras comerciais no contextodo Uruguai round e, em segundo lugar, a taxa de cresci-mento de mercado mais elevada no resto do mundo, so-bretudo os EUA, do que na UE (ver Gráficos A.27-A.29).Por consequência, as economias da UE parecem estar atornar-se mais intimamente integradas na economia glo-bal, ao mesmo tempo que a sua integração umas com asoutras continua a aumentar.

Os efeitos da integração económica também podem serobservados nas mudanças do padrão de comércio, quetende a tornar-se mais homogéneo entre países, ao mes-mo tempo que se tornam mais interdependentes. A situa-ção dos fluxos comerciais indica que a dimensão do co-mércio intra-indústria (que avalia a semelhança dacomposição de exportações e importações) é elevadaem todos os Estados-Membros da EU. Este índice, calcu-lado para o comércio intra-UE dos 12 (isto é, a zona euro),de 1988 a 1998, mostra que a Grécia, Irlanda e Portugalainda têm um grau consideravelmente mais baixo de co-mércio intra-indústria do que todos os outros países, oque sugere a existência de uma ‘lacuna de desenvolvi-mento’ relativamente à sua estrutura produtiva. Em Portu-gal, contudo, o comércio intra-indústria aumentou signifi-cativamente, ainda que o índice seja ainda mais baixo doque em todos os outros países, exceptuando a Grécia.Na maioria dos outros países o índice aumentou, com omaior aumento a ter lugar em Espanha, que agora tem umnível maior do que muitos dos outros Estados-Membros(ver Gráfico A.30).

Os PEC não estão a competir nos mesmossectores de mercado dos Estados-Membros da UE

O comércio entre os Estados-Membros da UE e os 13 paí-ses candidatos (isto é, incluindo a Turquia) expandiu-serapidamente no decorrer da década de 1990, em parteimpulsionado pelos acordos europeus, sendo que aque-les primeiros acabaram por se tornar os mais importantesparceiros comerciais dos segundos. Entre 1993 e 1999,o valor do comércio entre os dois grupos de países quasetriplicou, ascendendo a 210 mil milhões de Euros. O con-junto dos países candidatos foram responsáveis por13,7% das exportações externas totais da UE em 1999.

O excedente comercial da UE com eles diminuiu signifi-cativamente em 1999, mas cifrou-se ainda em 25,8 milmilhões de Euros, 45% desse montante com a Polónia e20% com a Turquia. Tanto a quota da UE de exportaçõesdos PEC, como também a quota de mercadorias da UEdas importações dos PEC continuaram a aumentar. Osnúmeros são mais elevados no caso da Hungria, onde aquota de importações da UE foi de 64% em 1999, en-quanto que 76% das exportações húngaras foram para aUE, e no da Estónia, onde os números foram 65% e 73%,respectivamente. O crescimento registado em ambas asquotas é também evidente nos outros países, mesmo na-queles – tal como a Letónia e a Lituânia – onde foram rela-tivamente baixos.

As cláusulas sobre comércio livre dos acordos europeuscom os 10 PEC abriram caminho à sua integração econó-mica com a EU e os acordos adicionais sobre agricultura,recentemente adoptados, promovê-la-ão ainda mais.Consequentemente, a proporção de comércio agrícolaisento de direitos mais do que duplicou: de 36% para81% no caso das importações da UE, e de 18% para 39%no caso das exportações para os PEC. Além disso foiacordado prosseguir negociações com cada um dos paí-ses, tendo em vista aumentar ainda mais estes valores.

Em geral, todos os países deverão sair a ganhar com aexpansão do comércio, particularmente aqueles que jáestabeleceram relações comerciais e estreitas interde-pendências em certos sectores, e que tendem a ser, porum lado, os mais próximos da UE (Hungria, RepúblicaCheca, Polónia e Eslováquia) e, por outro lado, os maispróximos dos PEC (Áustria, Alemanha e os países nórdi-cos) (ver Gráficos A.31 e A.32).

A composição do comércio entre a UE e os PEC está con-forme às expectativas, dadas as respectivas vantagenscomparativas. As exportações da UE estão mais concen-tradas do que as exportações dos PEC nos produtosavançados e de alta tecnologia, em que a mão-de-obraespecializada é importante. Para a maioria dos PEC asexportações consistem, em grande medida, em produtosde mão-de-obra relativamente intensiva, sobretudo nocaso da Roménia, Polónia e Eslováquia, bem como pro-dutos de recursos intensivos, especialmente no que dizrespeito ao Estados Bálticos e à Bulgária. Por outro lado,a composição das exportações da Eslovénia, Hungria eRepública Checa são mais semelhantes às suas importa-ções da UE e consistem, em larga medida, em produtosde alta tecnologia (sobretudo artigos de engenharia e veí-culos).

Além disso, especialmente nesses últimos países, o co-mércio intra-indústria cresceu em relação ao comércio in-tra-indústria ao longo da década de 1990. Não obstante,uma análise detalhada dos tipos de produtos

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transaccionados dentro dos grupos de mercadorias re-vela que as exportações da UE estão concentrados emvalor mais elevado por unidade e secção do mercado demaior qualidade, em que as competências da mão-de-obra e a I&D são importantes, enquanto que os PEC seespecializam nas franjas de mercado de preço e qualida-de mais baixos, produzindo, por exemplo, componentesque são então exportados para a UE para montagem emprodutos finais. Dos PEC, apenas a Hungria parece estara avançar para indústrias de engenharia com mais tecno-logia e mais ênfase na especialização.

A conclusão parece ser que a maioria dos PEC ainda nãoestá a competir de maneira eficaz até mesmo com osEstados-Membros do Sul da UE, nos mesmos sectoresde mercado, dadas as grandes diferenças de valoresunitários que existem entre as exportações dos dois tiposde países. Tal facto leva a crer que são infundados os re-ceios sentidos pelos Estados-Membros do Sul da UE deque o alargamento possa resultar numa grande perdados seus mercados de exportação.

Comércio acompanhado pelo crescimentodo Investimento Directo Estrangeiro na UE ...

A integração económica verifica-se não só através do co-mércio, mas também através do investimento directo es-trangeiro (IDE), por empresas que estabelecem filiaisnoutros países para obter acesso ao mercado – especial-mente importante no que respeita aos serviços – e para ti-rar partido de custos de produção mais baixos. Dadosprovisórios oriundos da Eurostat (sobre médias calcula-das de IDE durante os anos 1998 e 1999) indicam que osafluxos de IDE são maiores para a Irlanda, Suécia e os pa-íses do Benelux em relação ao PIB do que para outrosEstados-Membros, embora no caso da Irlanda e dos Paí-ses Baixos a maior parte deles sejam originários de paí-ses fora da UE (ver Gráficos A.33 e A.34).

Uma grande parte do IDE toma a forma de fusões e aqui-sições, cujo número quase duplicou entre 1991 e 1999(de 2872 para 5572, tendo-se verificado a maior parte doaumento desde a recuperação, em 1994). O número defusões entre empresas da UE ou entre empresas em queuma empresa da UE é licitante subiu significativamentenos últimos anos, sugerindo um movimento em direcçãoà concentração aumentada da actividade económica eum forte desejo das empresas de se tornarem maiores,talvez para conseguirem competir mais eficazmente nosmercados internacionais (ver Gráfico A.35).

... com importantes fluxos para o Leste

As empresas da UE são responsáveis pela maioria dosfluxos de IDE para os PEC, que aumentaram significativa-mente durante a segunda metade da década de 1990.

Embora a proporção de fluxos seja insignificante em rela-ção ao PIB dos Estados-Membros da UE, é substancialem relação ao PIB dos países que os recebem (fluxosanuais ascendendo a cerca de 5% do PIB dos PEC) e éresponsável por uma grande parte do seu investimentode capital total (cerca de 20%). Como tal, o IDE tem tidoum impacto importante no crescimento e potencial pro-dutivo.

Muito deste IDE, contudo, tem-se concentrado em trêspaíses — Hungria, República Checa e Polónia — sendocada um deles responsável por 25-30% do total (ver Grá-fico A.36). Embora os números do IDE não sejam apre-sentados de maneira comparável a nível regional, os da-dos seleccionados mostram que as cidades capitais e asregiões que as circundam, bem como as regiões industri-alizadas que confinam com a EU receberam uma quotade investimento desproporcionada (dois terços do IDE naHungria foram para Budapeste, 62% do total enviadopara a Eslováquia foram para a região de Bratislava, qua-se metade dos fluxos para a Letónia foram para Riga e aárea de Tallinn foi responsável por 80-90% do IDE man-dado para a Estónia)2.

É pouco provável que os fluxosde IDE afectem emprego e salários na UE

Segundo a maioria dos estudos, o principal motivo parainvestir nos PEC é conseguir acesso aos seus mercados.O facto de mais de metade do investimento ser feito emsectores não-mercantis demonstram-no, mas parecetambém ser esse o caso no que diz respeito ao investi-mento em sectores mercantis. Este ponto de vista é tam-bém baseado no facto de a maioria do IDE tomar a formade fusões e aquisições de empresas existentes, mais doque investimento ‘de raíz’ (isto é, em novas instalações deprodução). Assim sendo, poderá parecer que o investi-mento nos PEC não deveria afectar grandemente o em-prego e salários na UE e que complementa, em vez desubstituir, as exportações da UE.

O impacto da integração:concentração ou especialização?

Continua a discutir-se se a integração económica refor-çada e em particular a introdução de uma moeda únicanum Mercado Único será susceptível de aumentar ou re-duzir o grau de especialização regional, que é importantepara se avaliar se as regiões são susceptíveis ou não dese tornarem mais ou menos vulneráveis a choques a sec-tores específicos. O testemunho dos EU, pelo menos noque diz respeito à indústria transformadora, aponta parao aumento da especialização3, mas não se pode forçosa-mente presumir que a experiência dos EUA se venha a re-produzir na Europa. Esta incerteza é reforçada pelo facto

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de, até agora, os estudos se terem tendencialmente con-centrado na indústria transformadora, em que os factoresque dão origem à concentração e aglutinação aumenta-das – sob a forma de economias de escala na produção eproximidade dos fornecedores e outros produtores damesma indústria – são mais evidentes. Na prática, po-rém, a indústria transformadora está a tornar-se menosimportante na União, em termos tanto de PIB como deemprego, sendo responsável por apenas cerca de umquarto do emprego, acrescendo ainda o facto de a futuralocalização da actividade económica na UE dependeressencialmente do padrão de localização de uma sériede serviços-chaves (a “nova economia”), que não segui-rá necessariamente o da indústria transformadora.

Tendências divergentes naconcentração regional de sectores

Há estudos que confirmam que a actividade transforma-dora nos Estados-Membros está lentamente a tornar-semais concentrada4. Todavia, esta tendência não é unifor-me. Uma quantidade de indústrias que inicialmente esta-vam espacialmente dispersas tornaram-se mais concen-tradas, principalmente as de mão-de-obra intensiva nãoespecializada com produção em declínio ou taxas decrescimento lentas (têxteis, vestuário e calçado, em parti-cular) que começaram a concentrar-se mais no Sul daEuropa. Para as regiões actualmente dependentes des-tes sectores existe uma vulnerabilidade aumentada aoschoques económicos, semelhante à que provocou a res-truturação económica nas regiões do Norte ao longo dasúltimas décadas. Ao mesmo tempo, cerca de metadedas indústrias de média e alta tecnologia, que inicialmen-te estavam espacialmente concentradas, continuaramassim (por exemplo, aviação, veículos motorizados, en-genharia electrotécnica), enquanto que outras, commão-de-obra altamente especializada e com taxas decrescimento relativamente altas (por exemplo, maquina-ria de escritório, rádio, televisão e comunicações, instru-mentos de precisão), se tornaram mais dispersas. Estasúltimas espalharam-se geralmente da parte central daUnião para a Irlanda, Finlândia e Estados-Membros doSul (ver Quadro A.23).

A análise das forças subjacentes às mudanças indicaque as dotações de recursos e o potencial de mercado(proximidade dos mercados principais) são da máximaimportância. Quanto à primeira, a dotação de capital,que foi a força motriz por detrás da localização de indús-trias de capital intensivo na década de 1970, parece terperdido importância em relação à disponibilidade deuma mão-de-obra melhor preparada, que se tornou fac-tor essencial para a determinação da localização de in-dústrias de especialização intensiva nos anos da décadade 1980 e 1990. Como é provável que os níveis de esco-laridade se tornem mais homogéneos na União, isso

deverá funcionar como factor contrário ao aumento daconcentração espacial. Ao mesmo tempo, o potencial demercado tornou-se cada vez mais importante para a loca-lização de indústrias com fortes ligações a montante e ajuzante, pelo que uma localização mais central atrai in-dústrias em posição cimeira na cadeia de valor acrescen-tado. Por outro lado, a importância do potencial de mer-cado para as indústrias com grande potencial deeconomias de escala decresceu marcadamente duranteesse período.

Serviços: um factor cada vezmais importante, mas complicador

A análise a nível regional e a inclusão dos serviços nessaconjuntura parecem alterar as conclusões, embora atéagora a análise efectuada tenha incorporado apenassectores de serviços muito amplos, pelo que os resulta-dos deverão ser interpretados com algumas reservas.Não será surpreendente que, quando uns poucos secto-res de serviços definidos de modo alargado são incluí-dos, as regiões pareçam ter-se tornado mais homogéne-as em termos de estrutura sectorial da sua actividadeeconómica, visto que todas as regiões experimentaramuma mudança para os serviços. Está ainda por averiguarse este resultado se mantem se os serviços forem maisdesagregados, e se os serviços comerciais, em que a cri-ação de emprego tem sido especialmente elevada, foremconsiderados separadamente, embora talvez seja signifi-cativo que a vasta categoria de serviços mercantis, junta-mente com serviços financeiros, pareça estar hoje relati-vamente bastante concentrada.

No entanto, sejam quais forem as forças localizadoras emacção, uma conclusão geral dos estudos efectuados éque a estrutura da actividade económica tem tendência amudar muito lentamente por causa da escala de investi-mento exigido a longo prazo para alterar significativa-mente esse padrão. Assim, ao longo dos últimos 20-30anos, a distribuição sectorial da actividade económicanão mudou grandemente na maioria dos Estados-Mem-bros e das regiões. Existem, contudo, excepções, taiscomo a Irlanda, onde o crescimento tem sido mais rápidoe o IDE muito mais elevado do que em qualquer outrolado, ou a Finlândia, onde o declínio do PIB no início dadécada de 1990 e a subsequente restruturação da activi-dade económica, causados em parte pelo colapso da an-tiga União Soviética, têm sido maiores do que noutraspartes da União.

Os efeitos sociais da integração

Embora o aumento da especialização tenha tendência afavorecer os empregados nos sectores para os quais aprocura se está a expandir nas diferentes economias –

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trabalhadores altamente especializados, nas economiasmais avançadas, trabalhadores pouco especializados,nas menos avançadas, em que a produção está concen-trada em actividades de mão-de-obra intensiva e de salá-rios baixos – na realidade, e como já se viu, é pouco pro-vável que o resultado seja tão simples. A maior parte docomércio na UE é do tipo intra-indústria, em que artigossemelhantes são trocados, e isso é susceptível de come-çar a ser cada vez mais o caso nos próximos anos.

O declínio da procura de trabalhadores pouco especiali-zados e os consequentes problemas sociais causadospelo seu desemprego tende a resultar, na prática, doavanço tecnológico, que favorece os mais altamente es-pecializados e escolarizados, mais do que das trocas co-merciais. Isto implica que o problema da políticas nestedomínio não seja o de procurar abrandar o processo deintegração, mas de aumentar a formação e os níveis decompetência dos trabalhadores, bem como a relevânciado que lhes é ensinado para os empregos cuja procurase está a expandir.

Um estudo recente do Banco Mundial sobre a distribui-ção de rendimento em 80 países ao longo de quatro dé-cadas fornece dados positivos sobre a estreita relaçãoexistente entre o crescimento total e o rendimento médiodos 20% da população mais pobre, e de como isso acon-tece independentemente do grau de abertura ao comér-cio externo5. Simultaneamente, em muitos países, a posi-ção relativa da camada mais pobre da sociedade nãomelhorou grandemente ao longo desse período, e em al-guns até se deteriorou. De forma idêntica, a distribuiçãode rendimento é mais desigual nos EUA do que na Euro-pa e a exclusão social não deixa de constituir um proble-ma (embora pareça resultar de origens diferentes, deuma saída da mão-se-obra e dos baixos salários, mais doque do desemprego) apesar da integração económicamais estreita entre regiões.

Isto sugere, como no caso da convergência regional, queas políticas que acompanham a integração económica re-forçada, neste caso as políticas de protecção social e polí-ticas activas de mercado de mão-de-obra, têm um impor-tante papel a desempenhar na determinação do resultadofinal. A integração reforçada cria um ambiente mais favo-rável à redução de desigualdades sociais, mas não asse-gura necessariamente que tal redução seja realizada.

Observações finais

A conclusão que parece surgir desta análise é que o pro-cesso de integração económica tende a favorecer umatendência geral em direcção a uma diminuição de dispa-ridades. Não obstante, a teoria económica sugere queisto está condicionado pelo completar da integração, aopasso que a integração parcial pode bem ter efeitos ad-versos. As políticas europeias para estabelecer a uniãoeconómica e monetária e o ultrapassar de barreiras pare-cem ter contribuído positivamente para a convergência,particularmente através da promoção de maior estabili-dade macroeconómica, aumento do comércio internoatravés da redução dos custos de transacção no seu sen-tido mais vasto e mais competição, todos eles factores fa-voráveis ao crescimento económico6.

Ao mesmo tempo, o impacto ao nível de regiões específi-cas é imprevisível, dado que o crescimento mais rápido éinevitavelmente acompanhado pela restruturação econó-mica e dada a multiplicidade de factores – sociais e políti-cos, bem como económicos – que contribuem para odesenvolvimento económico. Nestas circunstâncias, pa-rece essencial adoptar uma abordagem abrangente comum número de diferentes medidas conducentes ao trata-mento dos factores que determinam a competitividade.Esta é a conclusão política sobre a qual os Estados-Mem-bros acordaram, tal como reflectido em sucessivas gera-ções de políticas estruturais que são objecto de análisena Parte III do relatório.

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1 Comissão Europeia, Market integration and differences in price levels between EU Member States, in ‘The EU Economy –1999 Review’, (European Economy) Brussels/Luxembourg 1999.

2 Cf. DIW/ EPRC, ‘The Impact of EU Enlargement on Cohesion’, relatório final provisório de um estudo para a DG de PolíticaRegional da Comissão Europeia, Berlin e Glasgow 2000, p. 39f.

3 Ver Paul R. Krugman, Lessons of Massachusetts for EMU, in Francisco Torres/ Francesco Giavazzi (eds.), ‘Adjustment andgrowth in the European Monetary Union’, Cambridge 1993, pp. 241-269.

4 Karen-Helene Midelfart-Knarvik/ Henry Overman/ Stephen Redding/ Anthony J. Venables, ‘The Location of EuropeanIndustry’; relatório para a DG dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão Europeia, Economic Paper No. 142,Brusselas 2000. Apesar de algumas diferenças nos dados e na metodologia, muitos dos resultados foram confirmados porum outro estudo levado a cabo para a Comissão: Karl Aiginger/ Michael Böheim/ Klaus Gugler/ Michael Pfaffermayr/ YvonneWolfmayr-Schnitzer (WIFO): ‘Specialisation and (Geographic) Concentration of European Manufacturing’; Enterprise DGWorking Paper No. 1; Background paper for the ‘The Competitiveness of European Industry: 1999 Report’, Brussels 1999.

5 David Dollar / Aart Kraay 2000, ‘Growth Is Good for the Poor’, The World Bank, Development Research Group, Washington D.C., March 2000; (pode ser descarregado através de www.worldbank.org/research).

6 Embora os elevados custos de acesso aos mercados levem inicialmente as empresas a encontrarem-se dispersasgeograficamente, a sua eventual redução torna as regiões centrais mais atractivas. A proximidade de um grande mercado ea realização de economias de escala poderá levar a um processo de aglutinação. Contudo, a integração total resultante naeliminação próxima dos custos de transação pode tornar as regiões periféricas, que mantiveram a vantagem do baixo custo,uma localização atractiva para as empresas

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II.3 Política de concorrência

A provisão de auxílio estatal é um dos instrumentos à dis-posição das autoridades nacionais e regionais para influ-enciar a distribuição espacial da actividade económica.Os resultados do Oitavo Inquérito sobre os auxílios esta-tais1 revelam que a apoio estatal ainda ocupa um lugarcentral nas políticas industriais e regionais da maior partedos Estados-Membros. Ao longo do período de 1996 a1998, o montante total de auxílios estatais concedido naUnião atingiu uma média de 79,8 mil milhões de Euros aoano, isto é, 2,4% da despesa total do governo (emborafosse ligeiramente menos do que no período de 1994 a1996 – ver Quadro 6).

Os resultados do Inquérito mostram que existem dispari-dades significativas entre os Estados-Membros no querespeita à concessão de apoio estatal. Em termos dostrês indicadores apresentados no quadro abaixo, a

diferença entre o nível mais baixo e mais alto é de trêspara um.

Constatam-se as seguintes características:

− A despesa de apoio estatal por pessoa empregada eper capita da população nos quatro países da coe-são, em termos de Euros, permaneceu bastante aba-ixo da média da UE e bastante abaixo da de muitosdos Estados-Membros mais prósperos, tais como aAlemanha, Itália, França e Bélgica, embora a dispari-dade tivesse diminuido ao longo do período de 1994a 1998; no período de 1996 a 1998, os países da coe-são foram responsáveis por 10,5% da despesa totalde auxílios estatais na UE, em oposição aos 9,5% noperíodo de 1994 a 1996;

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Quadro 6 Total dos auxílios estatais nos Estados-Membros 1994-1996 e 1996-1998

% PIB(a preços de 1997)

EUR por pessoaempregada

EUR per capita % Despesa do governo

1994-96 1996-98 1994-96 1996-98 1994-96 1996-98 1994-96 1996-98

Áustria 0,65 0,65 342 353 143 147 1,17 1,23

Bélgica 1,26 1,18 698 677 255 249 2,33 2,26

Dinamarca 0,99 0,94 526 513 257 257 1,60 1,59

Alemanha 1,97 1,45 1,007 786 430 327 3,96 2,95

Grécia 1,36 1,24 352 334 131 125 2,38 2,25

Espanha 1,14 0,98 367 318 132 120 2,47 2,22

Finlândia 0,50 0,47 249 248 96 97 0,85 0,85

França 1,11 1,13 588 618 225 237 2,02 2,08

Irlanda 0,88 0,99 389 497 137 188 2,12 2,66

Itália 1,83 1,57 809 712 314 276 3,38 3,04

Luxemburgo 0,99 0,53 624 343 324 188 2,24 1,27

Países Baixos 0,65 0,62 362 349 127 126 1,23 1,24

Portugal 1,37 1,63 260 323 117 148 2,98 3,44

Suécia 0,99 0,78 476 388 220 178 1,49 1,24

RU 0,54 0,52 227 223 99 100 1,17 1,20

UE15 1,32 1,12 591 526 235 214 2,54 2,35

Excluindo despesa da agricultura e Fundos Estruturais

− o volume do auxílio estatal diminuiu nos últimos anos,sobretudo nos Estados-Membros mais prósperos,onde a despesa per capita e por pessoa empregadaestá acima da média da UE. A principal excepção éa França onde, nos últimos anos, a despesa aumen-tou significativamente tanto em termos absolutoscomo relativos.

Dado o seu efeito na distribuição regional da actividadeeconómica e rendimento, o controlo do auxílio estatalcontinuará a ser um instrumento-chave da política de co-esão da Comunidade. Permitir altos níveis do auxílio es-tatal nos Estados-Membros e regiões mais prósperas po-deria pôr em causa a eficácia tanto dos esforços dapolítica da Comunidade, como das políticas regionais na-cionais de apoio às regiões mais fracas. O auxílio finan-ceiro para apoiar empresas nestas últimas é vital paracorrigir disparidades regionais e é importante que a suaeficácia não seja comprometida pela concessão despro-porcional de apoio estatal em outras partes. O controlo ri-goroso do auxílio estatal deverá, por consequência, serconsiderado como um complemento essencial do apoiodos Fundos Estruturais para as regiões menos favoreci-das.

O auxílio estatal às regiões é, de longe, a maior categoriasingular de auxílio estatal na UE. Entre 1996 e 1998, osEstados-Membros concederam 18,8 mil milhões de Eu-ros em auxílioestatal para fins regionais, que representa-ram 57,6% de todo o apoio estatal concedido à indústriae serviços na União. Na década de 1990 houve uma proli-feração de medidas de auxílio regional por toda a Comu-nidade e um alargamento gradual das áreas de qualifica-ção para auxílio regional, fazendo surgir um perigo realpara a eficácia do auxílio regional como meio de promo-ver a coesão económica e social.

No final de 1997, a Comissão adoptou novas Directrizespara o auxílio regional nacional, com o objectivo de refor-çar o controlo sobre a sua aplicação. Estas consolidaramos critérios utilizados para avaliar a compatibilidade dasmedidas de auxílio regional nacional e clarificaram as re-gras de demarcação das regiões que se poderiam quali-ficar para apoio ao abrigo do Artigo 87 (3)(a) e (c) do Tra-tado. Foi, assim, solicitado aos Estados-Membros que,até ao ano 2000, adaptassem os respectivos sistemas deauxílio às novas regras.

Um elemento-chave do exercício foi a revisão dos mapasde auxílio regional em cada país, com vista a provocaruma considerável redução na cobertura do auxílio. Noperíodo 1999-2000, foram estabelecidos novos mapas

de auxílio regional para cada Estado-Membro. Os princi-pais objectivos foram atingidos visto que os novos mapasforam definidos na base de um método transparente eobjectivo que assegurava igual tratamento para todos osEstados-Membros. Ao mesmo tempo, a população totalda UE abrangida pelo auxílio regional foi reduzida de46,7% para 42,7%. Uma aplicação rigorosa dos critériosde eligibilidade resultou numa demarcação mais rígidadas regiões apoiadas, permitindo aos Estados-Membrosconcentrar o auxílio regional nas regiões que sofrem pro-blemas económicos mais graves aumentando, assim, asua eficácia.

Um elemento final a ter em consideração é o papel que osserviços de interesse económico geral podem desempe-nhar nas regiões menos desenvolvidas, tal como expostono Artigo 16 do Tratado.

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II.3 Política de concorrência

1 Comissão das Comunidades Europeias, Oitavo relatorio sobre os auxílios estatais na União Europeia, COM(2000)205 Final,14.4.2000

II.4 A Política Agrícola Comum: políticas de preços e demercado

Aspectos políticos e orçamentais

Desenvolvimentos, situação actual e perspectivas

Em termos de despesa, a Política Agrícola Comum (PAC)é a política mais importante da UE. A reforma da PAC de1992 e a reforma da Agenda 2000 iniciaram uma mudan-ça de políticas de sustentação de preços para pagamen-tos directos aos agricultores, baseados em produçõeshistóricas.

Em Julho de 1997, a publicação da Agenda 2000 apre-sentou uma nova reforma da PAC. Foram definidas váriasprioridades-chaves, incluindo a consolidação da compe-titividade do sector agrícola, o apoio a métodos de cultivoque contribuissem para manter e melhorar as áreas e pai-sagens rurais e proteger as fontes de rendimento dosagricultores, promovendo, simultaneamente, o desenvol-vimento da economia rural como um todo. A reforma in-cluiu dois elementos importantes. Em primeiro lugar, ospreços oficiais foram reduzidos; em segundo lugar foi es-tabelecido um novo quadro para a política de desenvolvi-mento rural, que foi considerado como o elemento centralda reforma e, daí em diante, como o segundo pilar daPAC.

Aspectos orçamentais

Em 1998, as secções de Orientação e Garantia doFEOGA, isto é, a fonte do financiamento global dos doispilares da PAC, representaram 54,6%, ou 43,3 mil mi-lhões de Euros, do orçamento da União Europeia. Só oapoio a preços e mercados da secção de Garantia doFEOGA representou 48,9% da despesa total da Comuni-dade, isto é, 38,7 mil milhões de Euros (todas as referên-cias seguintes a esta secção do FEOGA são referências àsecção Garantia). As perspectivas para o período de2000 a 2006 são de um nível largamente inalterado dedespesa agrícola global, mas de uma redução, em ter-mos relativos, para 44,8 mil milhões de Euros em 2002,

46,8% das apropriações totais, e para 42,5 mil milhões deEuros em 2006, isto é, 46,0% (Gráfico 18).

Desde a reforma de 1992, os pagamentos directos paraauxílio e, em menor escala, o montante destinado ao de-senvolvimento rural, representam quotas crescentes dadespesa total na agricultura, à custa dos gastos no apoioao mercado e pagamentos às exportações. As últimasduas categorias foram responsáveis por apenas 29% dadespesa total em 1998, contra 82% em 1992 (ver GráficoA.37 em Anexo).

A substituição de pagamentos compensatórios directospelo apoio aos mercados aumentou a quota de subsídiosno rendimento agrícola. Em 1998, os subsídios represen-tavam, em média, 28,6% do rendimento agrícola naUnião, contra 15% em 1990 e 5% em 1980. No seu todo,eles contribuíram para estabilizar o rendimento.

A França (23,2%) e, em menor escala, a Alemanha(14,3%) continuam a ser os principais beneficiários doFEOGA. Desde 1998, a Espanha (13,7%) ocupou o

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FEOGA-Orientação

FEOGA-Garantia

FEOGA em % do orçamento comunitário (eixo direito)

Biliões EUR

18 Despesa do FEOGA, 1983-2000, e previsões para 2001-06

Para 2001-06, não está disponível repartição entre FEOGA-Garantia e FEOGA-Orientação

%

terceiro lugar, à frente da Itália. Estes três países rece-bem mais de metade da despesa total do FEOGA. Quan-to ao resto, a quota de Portugal, embora baixa, aumentounos últimos 10 anos de 0,6% para 1,6% (ver QuadroA.24).

Todavia, a posição dos Estados-Membros muda consi-deravelmente se a despesa for relacionada com o núme-ro dos empregados na agricultura. Os países da coesão,exceptuando a Irlanda, estão no fim da lista devido aogrande número de empregados neste sector. Nos casosonde, tal como no Mediterrâneo, predomina um tipo deprodução de mão-de-obra mais intensiva (na Grécia,Espanha, Itália e Portugal) cerca de 8,5% do emprego éna agricultura, devido, em parte, ao facto de as explora-ções agrícolas serem, em média, de menor dimensão.Contudo, a despesa do FEOGA por pessoa empregadatem tido, nos últimos 10 anos, tendência a aumentar vistoque o emprego tem diminuído e a discrepância entre ospaíses que recebem menos (Portugal, em particular) eque recebem mais tem vindo a diminuir.

Contributo do apoio aos preços agrícolase mercados para a coesão nacional

O impacto da PAC – ou, pelo menos, do primeiro pilar – nacoesão está ligado à grande redistribuição de rendimen-to entre cidadãos europeus que provêm de transferênci-as entre grupos sociais, sectores, regiões e Estados-Membros. A actual mudança de apoio aos preços parapagamentos directos implica uma mudança nos fluxosde transferência. Isto tem implicações distributivas paraos consumidores e contribuintes. Com o apoio ao preçode mercado, os consumidores com rendimentos maisbaixos pagam uma quota desproporcionada de transfe-rências em relação à sua quota de rendimento e, por con-seguinte, espera-se que beneficiem dos níveis de preçosinternos reduzidos.

A PAC envolve também grandes transferências entreEstados-Membros e regiões. O montante de tais transfe-rências pode ser calculado a partir de informação orça-mental, juntamente com estimativas do efeito do comér-cio internacional1.

Os padrões de transferências entre Estados-Membrosem 1998 foi muito semelhante ao de 1993: os contribuin-tes líquidos e os beneficiários líquidos foram os mesmos(ver Quadro A.26). Em 1998, as transferências líquidasforam positivas para 5 Estados-Membros, três dos quaiseram países da coesão (Espanha, Irlanda e Grécia). Amudança na escala de tais transferências difere entreEstados-Membros. O montante aumentou consideravel-mente para a Espanha e a França entre 1993 e 1998,grandemente por causa dos aumentos de pagamentos

directos (sobretudo a produtores de cereais). O aumentofoi mais pequeno para a Irlanda e resultou de transferên-cias comerciais positivas, pagamentos elevados aprodutores de carne de vaca e vitela e um pequeno con-tributo para o orçamento agrícola. O montante de transfe-rência líquida diminuiu nos casos da Grécia e Dinamarca,embora tenha permanecido positivo – no caso da Grécia,devido, em grande medida, aos pagamentos directos euma baixa contribuição orçamental; e no da Dinamarca,por causa de transferências comerciais positivas.

Os restantes 10 Estados-Membros são contribuintes lí-quidos da PAC. Portugal é o único país da coesão paraquem as transferências líquidas foram negativas em1998, bem como em 1993, em resultado de um baixo ní-vel de pagamentos directos recebidos e de um nível ele-vado de protecção contra importações. Excepto para osPaíses Baixos, que recebem um baixo nível de pagamen-tos directos, a contribuição líquida de todos estes paísesdeclinou entre 1993 e 1998.

Contributo do apoio aos preços agrícolase mercados para a coesão regional

As regiões desempenham um papel cada vez mais pre-ponderante na operacionalidade da PAC, embora hajanítidas diferenças entre Estados-Membros. Em geral, asregiões são responsáveis, por um lado, pelas medidasrelativas à utilização do solo rural (protecção ambiental,agro-turismo e infraestruturas, por exemplo) e, por outrolado, por proporcionar apoio a subsectores agrícolas es-pecíficos. Nesse sentido, são grandes as diferenças en-tre Estados-Membros: enquanto as regiões italianas ge-rem cerca de 70% do orçamento agrícola em Itália, asmedidas agrícolas empreendidas pelos departamentosfranceses (que são muito maiores do que as empreendi-das pelas regiões) são responsáveis por apenas cercade 2% do orçamento em França.

O efeito da reforma de 1992

Os produtores de cereais, sementes oleaginosas e carnetêm beneficiado dos pagamentos directos introduzidospela reforma de 1992. Este sistema proporcionou com-pensação por perdas resultantes do alinhamento dos Eu-ropeus com os preços mundiais e, ipso facto, impediu aqueda do rendimento da agricultura em várias regiões,tendo mesmo, em alguns casos, conduzido a um aumen-to do rendimento. As regiões mais afectadas pelo novosistema foram as áreas de produção de cereais da Fran-ça (Centre, Poitou-Charentes), Alemanha (Bayern), Espa-nha (Castilla y León, Castilla-la Mancha) e Portugal (Alen-tejo), bem como as áreas de criação de gado da Irlanda,Reino Unido (Escócia, País de Gales, Sudoeste), França(Basse-Normandie) e Alemanha (Bayern). O resultado foi

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II.4 A Política Agrícola Comum: políticas de preços e de mercado

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Guyane (F)

Guadeloupe

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Martinique

(F)

Réunion

(F)

Canarias (E)

Açores (P)

Madeira

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EUR/UAT (preços constantes de 1985)

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3000 - 5000

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10000 - 15000

≥ 15000

sem dados

Pagamentos directos da PACe outras transferências

Fonte: Eurostat - De RoseNota: UAT: unidade anual de trabalho

B, D, NL, UK: NUTS1IRL, A, FIN: NUTS0

0 100 500 km

SIG16SIG16

© EuroGeographics Association para as fronteiras administrativas

14 Apoio total da PAC por UAT, 1995-1996

um aumento do nível de apoio em termos do montante doapoio em relação ao emprego agrícola (Mapa 14).

Os apoios à produção também são utilizadas para outrosprodutos, tais como o azeite – proporcionando, dessa for-ma, apoio a muitos produtores das regiões mediterrâni-cas – e o algodão, produzido principalmente na Grécia.Além disso tem havido melhorias, neste caso devido àsforças de mercado, nas regiões de produção de vinho,bem como nas que produzem fruta e legumes: La Rioja eAndaluzia, em Espanha; Puglia, na Itália; Aquitânia, naFrança, bem como muitas regiões nos Países Baixos eBaden-Württemberg, na Alemanha. Em geral, os produ-tos mediterrânicos provaram ser relativamente competiti-vos nos mercados mundiais e a sua quota na produçãoagrícola total tem aumentado, em parte devido à moder-nização dos sistemas de distribuição num certo númerode regiões costeiras.

As transferências totais para a agricultura, incluindo tantoos pagamentos indirectos, como os directos, têm aumen-tado em relação ao número de empregados em todas asregiões da União, verificando-se o maior aumento nas re-giões francesas (sobretudo as que produzem cereais) enos novos Länder alemães. Em termos de apoio em rela-ção à área de terreno agrícola, as regiões na Grécia rece-bem o nível mais elevado de apoio na União.

Em termos gerais, a reforma não alterou radicalmente adistribuição de apoio entre as regiões europeias. Em1996, como em 1991-92, as regiões onde o nível de apoiopor pessoa empregada na agricultura é relativamente ba-ixo em relação ao valor acrescentado bruto por pessoaempregada situam-se nos Países Baixos, Portugal, Espa-nha, Itália e Grécia (i.e. estão situadas no canto inferior di-reito do Gráfico A.38).

Ao mesmo tempo, a redução do apoio ao preço de mer-cado afectou mais as regiões com um nível alto de valoracrescentado por pessoa empregada, o que conduziu auma distribuição mais equitativa de ajuda entre as re-giões. Além disso, várias regiões continuaram a recebermais ou menos o mesmo nível de apoio a seguir à refor-ma, tendo os pagamentos directos compensando a redu-ção do apoio ao preço de mercado, enquanto que outrosexperimentaram uma redução. O resultado é um enfra-quecimento da relação entre o nível de apoio às regiões eo desempenho agrícola. As regiões vitivinícolas, porexemplo, tal como as que produzem fruta e legumes,conseguiram manter, ou mesmo aumentar, o seu rendi-mento agrícola, apesar de beneficiarem de apoio directoe indirecto em escala muito limitada.

Embora a reforma de 1992 tenha conduzido a uma distri-buição mais equitativa do apoio nas regiões, esta tam-bém se tornou mais dispersa. A distribuição de

transferências em relação ao PIB per capita (GráficoA.39, que mostra a proporção cumulativa de transferênci-as em relação à população das regiões, ordenada porPIB per capita) mostra que:

− o efeito da PAC é negativo nas regiões menos prós-peras, onde vivem 20% da população da UE (mos-trando o gráfico que estas recebem menos em trans-ferências do que o seu nível relativo de PIB percapita);

− As regiões que mais beneficiam são as que estão en-tre o 2º e o 6º decil em termos de PIB per capita.

Contributo do apoio aos preços agrícolase mercados para a coesão social

Durante os últimos anos, desenvolveram-se vários mode-los diferentes de produção agrícola, distintos pela sua es-trutura, métodos e objectivos:

− um modelo “produtivista”, adaptado aos mercadosinternacionais e cada vez mais concentrado em algu-mas áreas da União. Tomando o valor acrescentadobruto por unidade de trabalho anual como medida deprodutividade, os valores mais altos encontram-se naDinamarca, Champagne-Ardenne e Picardia, emFrança, e Sachsen-Anhalt, na Alemanha;

− um modelo “adaptativo”, concentrado em regiões es-pecíficas e em produtos específicos e orientado paramercados locais ou nacionais. Esta forma de agricul-tura é baseada na produção local tradicional e é umareacção a uma procura crescente de maior qualida-de por parte dos consumidores;

− Um modelo de “transição”, que está sujeito a cons-trangimentos crescentes e permanente mudança,com os agricultures a mudarem continuamente osseus métodos de produção e aquilo que produzemem resposta ao desenvolvimento de grandes merca-dos agrícolas, aumento da concorrência e a sempremaior pressão das cadeias agro-alimentares.

− Um modelo de “marginalização”, caracterizado porestruturas de produção que são cada vez mais instá-veis e precárias e que, se não forem capazes de seadaptarem, mais cedo ou mais tarde estão destina-das a desaparecer. Utilizando as propriedades agrí-colas abaixo de 4 UDE2 como um indicador de preca-riedade, as regiões em questão incluem o Centro, emPortugal, Valle d’Aosta, Abruzzi, Basilicata e Molise,em Itália, e a Galiza, em Espanha.

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Esta tipologia de modelos é confirmada por uma análisedo tamanho económico médio das propriedades agríco-las, em 1997, e da mudança, entre 1993 e 1997, nas 20regiões com os níveis mais baixos e mais altos (ver Qua-dro A.27). Há uma clara distinção entre as regiões do Sule do Norte. As 20 regiões com propriedades de menor di-mensão estão todas situadas na Grécia, Espanha, Itália ePortugal. Além disso, a dimensão económica média daspropriedades agrícolas diminuiu 2,2% durante o períodode 4 anos, enquanto que aumentou 24,6% nas 20 primei-ras regiões todas localizadas no Norte. Além disso, o em-prego na agricultura tende a ser mais elevado nas re-giões com propriedades pequenas, tal como em Creta,onde quase 38% do emprego era na agricultura em 1997e onde a dimensão média das propriedades era de ape-nas 4,7 UDE, tendo-se registado, durante esse período,um decréscimo de 10%.

Embora a reforma de 1992 tenha reduzido a despesa doapoio ao mercado em favor dos pagamentos directos, adistribuição de apoio em relação à dimensão das proprie-dades agrícolas continua a não ser equitativa, uma vezque o apoio ainda está fixado numa base “por hectare” (oque significa que o apoio aumenta com a dimensão eco-nómica). Antes da reforma, o sistema de apoio favoreciaas herdades com um certo nível de produção e, de facto,de uma dimensão relativamente grande (de 16 UDE e aci-ma). Embora os pagamentos directos se tenham tornadomais importantes desde a reforma, as principais benefi-ciárias continuam a ser as grandes propriedades (acimade 40 UDE). A desigualdade da distribuição de apoio évista ainda de forma mais contundente se se tiver em

conta o facto de que 10% das propriedades na UE sãoresponsáveis por dois terços da margem bruta padrão to-tal, e metade são responsáveis por 95%. Por consequên-cia, a PAC continua a apoiar o desenvolvimento de gran-des unidades especializadas à custa das propriedadesde pequena e média dimensão, que desempenham umimportante papel social e económico em várias regiões(Gráfico 19).

A perspectiva do alargamento

A inclusão dos 10 países candidatos da Europa Centralna União (isto é, deixando de lado Chipre e Malta) condu-zirá a:

− um aumento de 2,4 vezes o número de empregadosna agricultura (de 6,9 milhões, em 1998, para 16,6 mi-lhões);

− um aumento de 12,7% no valor acrescentado brutodo sector agrícola (em Euros);

− um aumento de 5,4% nas importações agrícolas tota-is (intra- mais extra-Comunidade) e de 4,9% nas ex-portações.

Com quase 10 milhões de pessoas empregadas, a agricul-tura nos países da Europa Central é uma fonte considera-velmente maior de empregos do que na UE. A

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Quadro 7 Valor acrescentado e emprego na agricultura na União Europeia e nos PEC

Valor acrescentado Emprego Valor acrescentado Emprego

milhõesde euros

% 000s % milhõesde euros

% 000s %

Bélgica 3233 1,4 95 2,4 Bulgária 2308 21,1 770 24,4

Dinamarca 4449 2,9 90 3,3 Chipre 356 4,4 30 10,2

Alemanha 23724 1,2 1034 2,9 Estónia 294 6,3 54 8,8

Grécia 8813 8,1 704 17,8 Hungria 2323 5,5 263 7,0

Espanha 21897 4,2 1020 7,4 Letónia 235 4,3 172 17,2

França 39876 3,1 968 4,3 Lituânia 986 10,3 345 21,4

Irlanda 4105 5,4 136 8,5 Malta 85 2,7 : :

Itália 32167 3,0 1118 5,4 Polónia 6735 4,8 2704 18,1

Luxemburgo 117 0,7 3 1,9 Eslováquia 841 4,6 179 8,1

Países Baixos 10742 3,1 232 3,0 Rep. Checa 2277 4,6 250 5,3

Áustria 4354 2,3 229 6,2 Roménia 6405 17,4 4851 44,0

Portugal 3765 3,9 611 12,6 Eslovénia 715 4,1 96 10,8

Finlândia 4289 3,7 148 6,4

Suécia 4538 2,1 121 3,0

RU 15566 1,2 421 1,6 PEC 12 / 11 23559 6,8 9715 22,0

UE15 181635 2,4 6930 4,5 UE 27 / 26 205194 2,6 16645 8,4

Fonte: Contas nacionais; Inquérito sobre Forças do Trabalho; Institutos Nacionais de Estatística; cálculos DG REGIO

produtividade, medida em termos de valor acrescentadopor pessoa, é, porém, apenas 9% do nível na União. Toda-via, em termos relativos, a contribuição da agricultura parao PIB e para o emprego é muito maior nos PEC – particular-mente na Roménia e na Bulgária – do que na UE (Quadro7).

Embora os actuais dados das Contas Económicas Agrí-colas nos PEC tornem difíceis as comparações exactas, épossível identificar grandes diferenças entre os paísescandidatos e a União.

− Na Polónia e Roménia, a produtividade muito baixados trabalhadores reflecte a grande proporção demicro e pequenas propriedades na produção total,combinada com uma densidade relativamente altade mão-de-obra por hectare. Estes tipos de estrutu-ra, herdados do período de pré-transição na Polóniae, em menor escala, na Roménia, reflectem a presen-ça de uma agricultura de mão-de-obra intensiva con-siderável e de semi-subsistência. A Bulgária está tal-vez mais polarizada entre a agricultura de pequenaescala e mão-de-obra intensiva e a produção exten-siva de cereais em grande escala.

− Na Hungria, República Checa e Eslováquia, a produ-tividade da mão-de-obra é mais elevada, reflectindoa importância das grandes estruturas e do desenvol-vimento de propriedades mais orientadas para omercado. Na Eslovénia, os níveis de valor acrescen-tado são significativamente aumentados por políti-cas de apoio ao preço de mercado.

− Os Estados Bálticos situam-se algures entre os doisgrupos. Aqui, os recentes baixos níveis de produtivi-dade reflectem as significativas recessões e restrutu-ração que têm vindo a ocorrer em anos recentes.

Em todos os casos, a baixa produtividade por hectare epor unidade de trabalho corresponde a um elevado ráciotrabalho/capital, em comparação com a União Europeia,e a um nível comparativamente baixo de utilização de in-vestimento (Gráfico 20). Isto reflecte custos de factor re-lativos nos PEC, bem como barreiras ao investimento. NaRepública Checa, Polónia e Hungria, o capital por empre-gado é nada mais do que um terço do da França, se fo-rem tidas em conta só as propriedades comerciais. Essevalor desce substancialmente, particularmente na Poló-nia, se forem incluídas propriedades mais pequenas.Nestes países, as estatísticas nacionais sugerem que tal-vez haja um tractor para cada 20 trabalhadores agrícolas.

Estruturas e agricultura de subsistência

Uma característica comum dos países onde, antes de1989, a agricultura era, em grande medida, colectiva é adiminuição da discrepância entre, por um lado, as gran-des propriedades colectivas ou na posse do Estado e,por outro lado, as unidades privadas muito pequenas(como as das áreas montanhosas da Roménia). A dimen-são média das propriedades geridas pelo Estado querestam, incluindo as cooperativas privadas, está a de-crescer consideravelmente, enquanto que a das proprie-dades privadas tem vindo gradualmente a aumentar.

Na Polónia e na Eslovénia, onde o sector privado já eraimportante antes da transição, em 1989, a mudança es-trutural é menos pronunciada. Na Polónia, a dimensãodas propriedades privadas está a aumentar apenas ligei-ramente, à medida que as propriedades na posse doEstado vão sendo privatizadas, embora, em geral, a suapequena dimensão represente uma desvantagem a maislongo prazo (ver Quadro A.28).

Cada vez mais esta distinção entre pequenas proprieda-des privadas e grandes latifúndios colectivos está a ser

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20

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BG CZ EE HU LV LT PL RO SI SK

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Valor acrescentado por hectare de área agrícola utilizada

Valor acrescentado por pessoa empregada

Índice, UE=100 (em Euros)

20 Valor acrescentado na agricultura nos países da Europa Central, 1998

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4000

6000

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10000

12000

0 -<4 4-<8 8-<16 16-<40 40-<100 >= 100 Todadimensão

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2000

4000

6000

8000

10000

12000

1990/92 1995/97

EUR/UAT a valores de 1985

19 Subsídios à produção por UAT por grupo de agricultores por UDE, 1990-92 e 1995-97

UAT = Unidade Anual de TrabalhoUDE = Unidade de Dimensão Europeia

substituída por um dualismo entre propriedades competi-tivas orientadas para o mercado e um sector desemi-subsistência. Este último é um factor que contribuipara baixos níveis de produtividade, falta de orientaçãode mercado e resistência à mudança estrutural em al-guns países candidatos. Embora não exista qualquer de-finição padronizada de agricultura de subsistência, elaestá geralmente associada com propriedade de peque-na dimensão, trabalho agrícola familiar como actividadeem tempo parcial ou actividade complementar, níveis al-tos de consumo da produção obtida, bem como um pa-pel importante nas estruturas familiares alargadas.

A agricultura de subsistência não é um fenómeno novonos PEC. As pequenas porções de terreno da família de-sempenharam um papel importante no período depré-transição. Contudo, a sua dimensão aumentou des-de a transição, reflectindo uma reacção ao ajustamentosocial e económico. A importância da agricultura de sub-sistência varia claramente entre os países, persistindosignificativamente na Roménia, Bulgária e Polónia. Emcontraste, desempenha apenas um reduzido papel naHungria, República Checa e Lituânia.

Consequentemente, a agricultura de subsistência defini-da nestes termos reflecte tanto os factores históricos,como também uma resposta racional a níveis elevadosde desemprego rural, baixos rendimentos e à naturezados sistemas de segurança social. Por exemplo, mais deum milhão de agricultores polacos recebem uma pensãoagrícola, que absorve a maior parte do orçamento agríco-la. Tais transferências da segurança social desempe-nham um papel importante no rendimento agrícola do-méstico e poderão mesmo representar mais de metadedo orçamento agrícola doméstico total em alguns países.A agricultura de subsistência pode, portanto, desempe-nhar um papel importante no bem-estar familiar global eigualmente na absorção de mão-de-obra onde as fontesalternativas de emprego forem escassas. Todavia, a po-breza rural continua a ser um problema considerável nosPEC (ver Caixa, na Parte I, Coesão Social).

Políticas de apoio de mercado

Em geral, os dados da OCDE sugerem que as políticascorrentes de apoio de mercado nos PEC, com excepçãoda Eslovénia e, em menor extensão, da Polónia, têm tidopouco efeito sobre o valor acrescentado agrícola e o ren-dimento do sector. Deve ser realçado que, devido às re-conhecidas limitações destes dados, as conclusões de-vem ser consideradas indicativas de tendências muitogerais. Em média, os PEC afastaram-se de uma posiçãode apoio negativo de mercado, durante os últimos anos,para uma situação próxima da neutralidade. Isso pode,contudo, esconder um implícito apoio de mercado devi-do a significativas diferenças de qualidade entre

produção doméstica e mercados mundiais, particular-mente no sector da pecuária. Por outro lado, também re-flecte competitividade de preços e (em alguns casos)escolhas de políticas para manter os preços baixos, parti-cularmente no sector dos cereais. Neste domínio, os ce-reais e as oleaginosas desempenham um papel impor-tante na produção agrícola final, particularmente paragrandes produtores como a Hungria e a Roménia. A res-truturação macroeconómica e as taxas de câmbio ten-dem a desempenhar um papel igualmente importante,particularmente na Bulgária e na Roménia. O quadro namaioria dos países é, por conseguinte, de baixos níveisde apoio, aumentando gradualmente ao longo do tempo,com excepção da Eslovénia que tem níveis de apoio se-melhantes aos da União.

Quando a estrutura de apoio de preço de mercado é exa-minada por hectare ou por unidade pecuária (ver GráficoA.40), os níveis de apoio para as oleaginosas e cereaissão geralmente baixos ou negativos nos países candida-tos, com a notável excepção do trigo na Polónia. Apesarda considerável intervenção política, o apoio dos preçosno sector pecuário não elevou os preços internos signifi-cativamente acima dos preços mundiais, embora hajauma transferência implícita devido a diferenças de quali-dade, particularmente para a carne de vaca e porco. Asúnicas áreas de maior apoio são as do açúcar e do leite.Aqui, tal como na UE, o apoio ao açúcar está relativamen-te concentrado. É de referir que a aplicação de preços daUE aos PEC iria aumentar os níveis de apoio de preço demercado, sem os fazer subir aos níveis da UE. Isto reflec-te produções mais baixas por hectare e por unidade pe-cuária.

O efeito da actual política de apoio de mercado nos paí-ses candidatos sobre a coesão nacional e rendimentosagrícolas na maioria dos países é relativamente reduzidodado o baixo nível de transferências dos consumidorespara os produtores, com excepção do leite e talvez doaçúcar. Contudo, há transferências significativas naEslovénia e em alguns sectores noutros países, tais comoa Polónia. Conforme os preços vão convergindo com osníveis da UE e a produção aumenta, estas transferênciasaumentarão também, com efeitos correspondentes norendimento, embora não seja claro de que modo isso iráafectar o sector de semi-subsistência.

Perspectivas

O alargamento em direcção à Europa Central dá origem aum sem-número de desafios quanto às disparidades na-cionais e regionais na União. É provável que o impactoglobal sobre o crescimento e o emprego na UE-15 sejapequeno, mas alcançar ganhos de produtividade nosPEC e lidar com as consequências de tais ganhos nasáreas rurais, particularmente da adaptação da

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mão-de-obra, é muito importante. As políticas de desen-volvimento agrícola e rural são particularmente significati-vas aqui, dado o importante papel da agricultura em mui-tas áreas.

O alargamento irá manifestamente ampliar as disparida-des na UE entre as áreas rurais e entre estas e as áreasurbanas. A convergência de preços entre os PEC e aUE-15 irá aumentar as transferências dos consumidorespara os produtores nos PEC, mas estes efeitos positivosno rendimento agrícola poderão vir a ser postos em cau-sa por uma série de factores que afectem negativamentea competitividade da agricultura dos PEC (por exemplo, aavaliação da taxa de câmbio real). Deverá, contudo, no-tar-se que estes processos reflectem um ajustamentoeconómico mais amplo e estão já em curso no período depré-admissão.

Muitos PEC são caracterizados por uma estrutura dualis-ta de propriedade. Para as mais orientadas para o mer-cado o desafio-chave poderia ser a necessidade de mer-cados com melhor factor de funcionamento. Por outrolado, as estruturas de pequena dimensão das proprieda-des e os altos níveis de emprego na agricultura colocamdesafios específicos à melhoria da eficiência do sector,particularmente porque os custos sociais parecem serelevados.

Num certo número de países e particularmente na Romé-nia e na Bulgária, onde o emprego na agricultura tem au-mentado, tanto em termos absolutos como relativos, temhavido migração das áreas urbanas para as rurais vistoque as condições económicas têm piorado. Por esse mo-tivo, a agricultura tem sido importante para amortecer ochoque e tem possibilitado a satisfação de necessidadesessenciais. A pequena dimensão das propriedades, abaixa produtividade da mão-de-obra e baixos rendimen-tos, a falta de emprego alternativo e a confiança na agri-cultura de subsistência podem muito bem estar na raíz dapobreza rural. Não obstante, a agricultura de subsistên-cia também pode desempenhar um papel importante namanutenção do rendimento agrícola e rural e pode, em al-guns casos, complementar a segurança social ou, defacto, substituir medidas do mercado de trabalho. Aomesmo tempo, porém, a agricultura de subsistência criouum problema de sub-emprego, que deverá ainda ser so-lucionado no futuro, tentando alcançar um desenvolvi-mento mais equilibrado e diversificado das áreas emquestão. A este respeito, a criação de fontes alternativasde emprego e mercados de trabalho em funcionamento

parece ser tão importante como a melhoria dos níveis ge-rais de competências.

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1 Para análise de estimativas preliminares, ver ‘Primeiro Relatório sobre a Coesão Económica e Social’.2 A dimensão económica é convencionalmente expressa em termos da Unidade de Dimensão Europeia (UDE), que

corresponde a uma margem bruta padrão (MBP) – a diferença entre a produção agrícola bruta e o custo associado com aprodução – de 1200 Euros. A Rede de dados contabilísticos da propriedade agrícola considera ‘muito pequenas’ aspropriedades inferiores a 4UDE.

II.5 Emprego, desenvolvimento de recursos humanos ecoesão

A Estratégia Europeia de Emprego (EEE) foi lançada háapenas alguns anos, no final de 1997, e está assente emvários processos. O papel da União é o de coordenação,permanecendo os Estados-Membros responsáveis pelaconcepção e execução da política de emprego.

Um novo quadro operacional, particularmenteno processo do Luxemburgo …

O processo do Luxemburgo incorpora um número de ele-mentos que são importantes para o seu sucesso:

− Primeiro, está alicerçado em objectivos definidos emcomum, que se baseiam em valores partilhados entreos Estados-Membros e abrangem questões que secrê serem preocupação comum na política de em-prego.

− Estes objectivos são transparentes e, por conseguin-te, abertos ao escrutínio e crítica públicos.

− São definidas várias maneiras de avaliar adequada-mente o progresso relativamente aos resultados de-sejados, quer em termos de indicadores quantitati-vos quer qualitativos.

− Como o interesse está centrado nos resultados a ní-vel da UE, a definição dos meios e condições sob osquais os programas e políticas são executados é dei-xada para os Estados-Membros individuais, que sãoresponsáveis pela sua própria política de emprego.

− A pressão dos pares, por meio de exame anual e aná-lise comparativa, é utilizada para orientar o curso dapolítica e melhorar a eficácia da actuação.

Este método estabelece um equilíbrio entre a coordena-ção da UE na definição de objectivos comuns e os

resultados e responsabilidades dos Estados-Membrosna decisão dos conteúdos específicos dessa política.

… que representa um novométodo de coordenação

A Estratégia Europeia de Emprego baseia-se num deter-minado número de princípios-chaves, aspecto que dis-tingue o método aberto de coordenação ‘Luxemburgo’de anteriores tentativas de desenvolver uma abordagemeuropeia credível da política de emprego. Esses princípi-os são:

− Subsidiariedade. A definição dos meios e condiçõesmediante os quais os programas e políticas são exe-cutados é deixada para os Estados-Membros indivi-duais.

− Convergência. Os objectivos de emprego acordadosem comum são levados a cabo através de acçãoconcertada em que cada Estado-Membro contribuipara aumentar o desempenho global da UE. Esteprincípio foi tornado ainda mais concreto pelo Conse-lho Europeu de Lisboa, em Março de 2000, em que opleno emprego foi adoptado como objectivo primor-dial da União, juntamente com os objectivos de au-mentar a taxa global de emprego na UE de 62% para70%, em 2010, e a taxa de emprego das mulheres, de52,5% para mais de 60%.

− Gestão por objectivos.

− Monitorização dos países.

− Uma abordagem integrada. O processo do Luxem-burgo não envolve apenas Ministérios do Trabalho eEmprego, mas compromete os governos nacionaiscomo um todo, bem como uma vasta gama de outraspartes interessadas.

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Objectivos

A operacionalização dos objectivos do processo doLuxemburgo traduz-se nos quatro pilares das Directri-zes Emprego: habilitação para o emprego (ampliandoas hipóteses de os indivíduos permanecerem, entra-rem ou voltarem a entrar no Mercado de trabalho,proporcionando ajuda inicial aos desempregados,preparando os jovens para o mundo do trabalho, tor-nando os sistemas de benefícios fiscais e formaçãomais favoráveis ao emprego); capacidade empresa-rial (desenvolvendo uma cultura do empreendimento,tornando mais fácil iniciar e dirigir empresas); adapta-bilidade (ajudando os empregados e empresas a se-rem mais flexíveis, modernizando o quadro legal eorganizativo do emprego); e igualdade de oportunida-des (desenvolvendo políticas que favoreçam a toma-da de iniciativas, que possibilitem a mais mulheresretomar o emprego a todos os níveis e em todos ossectores, reconciliando melhor o trabalho e a vida fa-miliar e facilitando o regresso ao trabalho após um pe-ríodo de ausência).

A força das Recomendações

O instrumento das Recomendações – utilizado pelaprimeira vez em 2000 – tem demonstrado o seu valorna concentração dos esforços dos Estados-Membrosem desafios-chaves. A maioria dos Estados-Membrostomou providências para dar resposta às Recomenda-ções que lhes foram endereçadas. As 52 Recomenda-ções adoptadas para 2000 referiam-se aodesemprego da juventude, desemprego de longa du-ração, desincentivos ao emprego incorporados no sis-tema fiscal ou sistema de benefícios, o potencial deemprego do sector de serviços, parcerias sociais, dis-criminação sexual laboral e sistemas estatísticos. Amaioria das Recomendações tem sido mantida (na to-talidade ou corrigida) porque a sua implementação ex-cede o período de tempo de um único ano; 8Recomendações foram abandonadas porque já se ti-nha obtido progresso suficiente – quanto aos serviços(Bélgica, Alemanha, Irlanda, Itália), o fardo adminis-trativo sobre as empresas (Espanha), sistemas estatís-ticos (Alemanha, Reino Unido) e parceria social(França). Novas Recomendações foram incluídas,dando ênfase adicional a duas novas questões priori-tárias e que deverão merecer uma atenção políticacrescente: conseguir uma combinação mais equilibra-da de políticas através dos quatro pilares utilizandouma abordagem mais englobante e a aprendizagemao longo da vida. Para 2001, a Comissão propõe-seendereçar as Recomendações aos Estados-Membros(ver Quadro A.29 em Anexo).

Uma estratégia de aprendizagemque se revê a si mesma …

Vale a pena notar que o processo do Luxemburgo está,ele próprio, sujeito a avaliação crítica. Em 2000, foi levadaa cabo uma ‘Revisão de Meio do Período’ a fim de identifi-car tanto os melhoramentos a que dera início, como ospontos mais débeis sobre os quais seria necessário agir.A revisão identificou algumas mudanças e êxitos impor-tantes (em particular, trouxe o desafio do emprego e osobjectivos do emprego para a primeira linha do debateeuropeu e nacional, estreitou mais a relação entre a políti-ca económica e a social, criou uma estrutura integradapara a reforma estrutural, conduziu a um envolvimentocrescente de uma vasta gama de agentes e a maior trans-parência das políticas de emprego e aumentou a respon-sabilidade política). Além disso, possibilitou que as Di-rectrizes se recentrassem nos principais objectivos deLisboa. Porém, identificou também alguns desafios queainda persistem.

Apesar da melhoria global, as diferenças regionais no de-sempenho do mercado de trabalho continuam substanci-ais e até aumentaram em alguns Estados-Membros.

O padrão regional de emprego mudou pouco desde1980 e parece haver poucos testemunhos de uma distri-buição mais equilibrada de criação de trabalho líquidoentre regiões.

As Directrizes Emprego levaram em linha de conta estasituação desde o início e chamaram a atenção para o pa-pel das entidades locais e regionais na política de empre-go. Conforme referido no Relatório Conjunto do Emprego2000, a importância da acção a nível local e regional écada vez mais reconhecida pelos Estados-Membros,mas é preciso fazer mais para aumentar a cooperaçãoentre os diferentes níveis de governo, para desenvolveruma estratégia regional e local de emprego mais abran-gente; as entidades regionais e locais e outros agenteslocais precisam de se envolver mais na concepção e im-plementação das directrizes em apreço, acrescentando,assim, uma dimensão local à EEE. Este aspecto está re-flectido na proposta de Directriz 12 1.

Começaram a surgir sobrecargas do mercado de traba-lho em vários Estados-Membros. Este facto exige umaactuação orientada no sentido de melhorar a empregabi-lidade, tanto das pessoas em geral, como das que cor-rem o risco de exclusão social, em particular. Os sistemasde ensino e a formação contínua são de crucial importân-cia.

Apesar dos melhoramentos nos sistemas de ensino (fre-quentemente apoiados nas regiões Objectivo 1 pelosFundos Estruturais), alguns jovens ainda abandonam o

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II.5 Emprego, desenvolvimento de recursos humanos e coesão

ensino demasiado cedo, com pouquíssimas habilita-ções. Isto pode conduzir a dificuldades de adaptação àmudança tecnológica e à exclusão social. Os países dacoesão enfrentam as maiores dificuldades neste domí-nio. Em todos os Planos Nacionais de Acção (PNA) apre-sentados para 2000, excepto no da Espanha, são expos-tas medidas para combater o abandono precoce daescola. A maior parte dos Estados-Membros tem alarga-do o apoio a jovens com problemas de aprendizagem.Muitos introduziram medidas específicas destinadas agrupos-alvos (pessoas com incapacidades, minorias ét-nicas, jovens em desvantagem) e a áreas em que os índi-ces de abandono escolar são elevados. Por exemplo, aFrança, os Países Baixos, Portugal, a Suécia e o ReinoUnido criaram zonas especiais de acção educativa, con-cebidas para manter os jovens no ensino e formação, porforma a aumentar o índice de sucesso e procurar resolvera exclusão social.

Os manifestos benefícios da Sociedade da Informaçãorepresentam uma ameaça para os excluídos da revolu-ção da TI. A Cimeira de Lisboa salientou os principais es-forços que são necessários para garantir que todos pos-sam partilhar desses benefícios. Há muitos exemplos deesforços dos Estados-Membros (Grécia, Portugal) paraproporcionar instrução e formação a pessoas com dificul-dades de aprendizagem através da TIC e desenvolverapoio especial para melhorar as competências em TICdos trabalhadores não especializados e dos que estãoem sectores específicos. Tais iniciativas deverão promo-ver a inclusão social nos Estados-Membros interessados.Todavia, a actuação é desigual no espaço da União e háainda muito por fazer.

Todos os PNA colocam, de modo firme, as políticas deemprego para pessoas com incapacidades na agendapolítica. Em muitos Estados-Membros tem havido umamudança acentuada de afastamento dos programasdestinados às pessoas com incapacidades no sentido deuma abordagem mais tendente a encorajá-las a partici-par em programas gerais do mercado de trabalho activo.Existem, porém, vários Estados-Membros que implemen-taram medidas específicas. Três dos países da coesão(Portugal, Grécia e Espanha) estabeleceram alvos para aparticipação em formação de pessoas com incapacida-des e outras medidas de prmoção da empregabilidade.

Há também algumas situações, manifestas nos PNA para2000, que sugerem que os Estados-Membros estão a to-mar mais atenção às necessidades das minorias étnicasno desenvolvimento da política de emprego. Não obstan-te, existem diferenças entre os Estados-Membros, tantona interpretação do significado de ‘minoria étnica’, comona combinação de políticas de promoção directa da inte-gração no mercado de trabalho e medidas para comba-ter a discriminação. A maioria tem tendência a

concentrar-se na integração, mas alguns Estados-Mem-bros adoptam uma mistura das duas (Dinamarca, Suécia,Reino Unido). Em alguns Estados-Membros (França, Por-tugal) tem havido lugar ao debate público sobre a discri-minação no trabalho, reflectindo consultas empreendi-das pela Comissão a nível da UE sobre a implementaçãodo Artigo 13 do Tratado.

O objectivo horizontal da igualdade de oportunidades detrabalho independentemente do sexo tem sido imple-mentado apenas em parte e as políticas tendem ainda aser apresentadas como neutras relativamente aos sexos.

Durante os cinco anos anteriores a 1999, quase dois ter-ços dos 6,8 milhões de empregos líquidos adicionais naUE foram ocupados por mulheres. Todavia, mais de 70%destes empregos eram em tempo parcial. Outros indica-dores do mercado de trabalho sugerem, porém, que háainda um longo caminho a percorrer para conseguir mai-or igualdade de oportunidades no mercado de trabalho.

Os PNA confirmam que os Estados-Membros têm melho-rado a sua implementação da igualdade de oportunida-des de trabalho, independentemente do sexo. Contudo,muito embora tenha havido algum progresso na análisede impacto do sexo das iniciativas políticas (particular-mente na Finlândia e Irlanda), muitos países parecem nãoter planos nem medidas neste domínio.

Nem sempre tem sido fácil coordenar, em todos os ca-sos, o processo do Luxemburgo com o processo do orça-mento que traduz os objectivos, compromissos e medi-das preconizadas em cabimentações orçamentais(possivelmente pluri-anuais).

Além disso, resta ainda o desafio de integrar, a nível naci-onal, o contributo de outros instrumentos, tais como osFundos Estruturais Europeus (e, em particular o FundoSocial Europeu) na implementação dos PNA.

A tradução em acção dos objectivos contidos no pilar daadaptabilidade está a sofrer um atraso. Muita da acçãoabrangida por este pilar é da responsabilidade dos par-ceiros sociais, que têm o maior interesse em contribuirpara mais e melhores empregos e cuja cooperação é ne-cessária para a implementação de medidas concretas nolocal de trabalho. Nem todos os Estados-Membros facili-tam o envolvimento dos parceiros sociais e muitos PNA,devido a informações insuficientes, não conseguem re-flectir a actividade e iniciativas que efectivamente se rea-lizam. Não obstante, o ónus de se tornarem mais activos ede uma maior transparência recai sobre os parceiros so-ciais. Para incentivar o progresso, as Directrizes doEmprego 2001 convidam os parceiros sociais a criar ‘umprocesso dentro do processo’, isto é, a serem responsá-veis pelo desenvolvimento e apresentação de relatórios

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de acções que estão dentro do seu campo de acção eque vão de encontro aos objectivos globais das Directri-zes do Emprego.

... adaptando-se a novas circunstâncias ...

A proposta da Comissão para as Directrizes do Emprego2001 também foi influenciada pelas conclusões da Ci-meira de Lisboa. Foram incluídas prioridades estratégi-cas primordiais numa secção introdutória. Também fo-ram tomados em consideração a nova ênfase dada aopleno emprego, ao papel dos parceiros sociais, à apren-dizagem ao longo da vida, ao nível de escolaridade e à in-clusão social. Algumas das Directrizes foram racionaliza-das (por exemplo, a aprendizagem ao longo da vida estáagora consignada numa Directriz, em vez de repartidapor várias) ou clarificadas (por exemplo, o papel potenci-al das entidades locais e regionais na política de empre-go) e foram incluídos objectivos mais específicos. Novasquestões, tais como as sobrecargas do mercado de tra-balho e o trabalho não declarado, foram também consig-nadas.

… e preparando o futuro

O processo do Luxemburgo é baseado no Tratado (Arti-go 128) e, como tal, não tem limite de tempo definido. Em2002, os resultados globais da estratégia e os seus ob-jectivos serão revistos e será levada a cabo uma avalia-ção do impacto global, para permitir aos responsáveisdas políticas considerarem opções estratégicas parauma revisão das Directrizes. Este processo de avaliaçãoiniciar-se-á em breve (a nível dos Estados-Membros e daUE) e deverá proporcionar a informação necessária paraas decisões políticas necessárias em 2002. Neste exercí-cio, torna-se necessário distinguir duas componentes:

− avaliação da política, concentrando-se nas áreasonde se pode esperar que as Directrizes do Empre-go tenham influenciado as escolhas políticas a nívelnacional, bem como o efeito dessas escolhas;

− macro-avaliação, verificando o progresso feito na re-alização dos objectivos-chaves da EEE – combate aodesemprego, aumento das taxas de emprego, me-lhoria da adaptabilidade da mão-de-obra e capaci-dade de resposta dos mercados de trabalho, redu-ção da discriminação do sexo no acesso ao mercadode trabalho e desenvolvimento da aprendizagem aolongo da vida.

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1 ‘Todos os agentes a nível regional e local devem ser mobilizados para a implementação da Estratégia Europeia de Emprego.Os Estados-Membros encorajarão as entidades locais e regionais a desenvolverem estratégias a favor do emprego, porforma a explorarem na íntegra as possibilidades oferecidas pela criação de emprego a nível local’.

II.6 Política de ambiente

Os objectivos sociais e económicos, incluindo um re-forço da coesão, não estão em conflito com os objecti-vos ambientais, mas são, de facto, complementares.Não há nenhuma contradição inerente entre, por umlado, a busca de maior crescimento económico nas re-giões e Estados-Membros mais débeis e, por outrolado, a melhoria do ambiente. Na verdade, a qualida-de ambiental é um elemento-chave da qualidade devida em qualquer região. Por consequência, os me-lhoramentos ambientais podem aumentar a atracçãode uma região para os investidores externos e o seupotencial económico – para o crescimento do turismo,por exemplo. Além disso, os membros mais débeis dasociedade, especialmente, e em particular, os dasáreas urbanas interiores ou as regiões menos desen-volvidas, têm probabilidades de beneficiar de formadesproporcionada dos melhoramentos. O crescimen-to nas regiões menos desenvolvidas, além do mais,promoverá a sua boa-vontade e capacidade de pagarpor um ambiente mais limpo.

Contudo, há uma interacção entre as duas políticas eessa interacção tem que ser gerida de modo a assegurarque haja ganhos em ambas as frentes1. A ‘qualidade am-biental melhorada terá que advir essencialmente de mu-danças na actividade económica e de políticas so-cio-económicas2, e é importante avaliar essas mudançasem termos não só de benefícios ambientais, mas tambémdos seus efeitos sobre a coesão.

O ponto de partida para a análise da interacção é quea política ambiental, por necessitar de investimentoadicional para atingir padrões mais altos ou por impornovas taxas sobre actividades danosas em termos am-bientais, parece aumentar os custos. Na realidade,porém, torna os custos dos danos ambientais mais vi-síveis. Além disso, quaisquer custos precisam de serconfrontados com os benefícios acima assinalados,ainda que estes tendam a ser mais difíceis de quantifi-car. Os custos das medidas não devem ser considera-dos exagerados; as estimativas tendem a mostrar queeles são, de facto, muito pequenos em relação aoscustos globais de produção, especialmente quando a

implementação é pela via de instrumentos baseadosno mercado. Por exemplo, uma das partes mais ambi-ciosas da política ambiental na UE é atingir os objecti-vos de Quioto para a redução de emissões de gasesde efeito estufa. Contudo, o custo estimado disto é decerca de 7,5 mil milhões de Euros por ano – apenas0,09% do PIB da UE3 – o que tem que ser contrapostoaos benefícios de evitar os efeitos prejudiciais da mu-dança climática acelerada.

Todavia, enquanto que, em termos globais, os aumen-tos de custos tendem a ser relativamente pequenos,podem muitas vezes ser concentrados em regiões ousectores, ou sobre grupos sociais particulares. O fac-to dos benefícios da protecção ambiental a longo pra-zo pesarem bem mais do que os seus custos poderánão se aplicar a todos numa sociedade. Por conse-guinte, as medidas ambientais podem ter implicaçõesdistributivas significativas4.

Há, por conseguinte, três questões principais a levantarquando se analisa o impacto, na coesão, das políticasambientais:

− os custos de implementação incidem desproporcio-nadamente sobre os Estados-Membros, regiões ougrupos sociais menos prósperos?

− os benefícios, em aumento da qualidade de vida, porexemplo, derivam desproporcionadamente dessescustos?

− Existem ganhos para o sector do emprego?

Em alguns casos, tais como no que diz respeito à pros-secussão dos objectivos de Quioto, é difícil identificarou quantificar efeitos diferenciais significativos. Toda-via, em duas áreas-chaves da política ambiental, osresíduos e a água, os efeitos diferenciais podem seridentificados.

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Política europeia de resíduos

O Quinto Programa de Acção Ambiental ‘Em direcção àsustentabilidade’ reitera as prioridades da gestão dos re-síduos na seguinte ordem de preferência5:

− Sempre que possível, a geração de resíduos deveser evitada

− Se tal não for possível, devem ser reutilizados

− Em caso contrário, deverão ser reciclados

− Se não, os resíduos deverão ser aproveitados pararecuperação de energia

− Apenas se nada do acima exposto for possível deve-rá ser utilizado o aterro sanitário como último recurso.

Segundo um estudo efectuado para a Comissão6, há vári-os elementos que são relevantes para a coesão.

Primeiro, a produção de resíduos é menor nos países dacoesão do que no todo da UE, variando de 90% da média(Irlanda) para apenas 65% (Grécia). Por consequência, ocusto potencial de execução da política de resíduos éproporcionalmente inferior nos países da coesão, embo-ra como o PIB per capita nestes países continua a con-vergir para a média da UE eles possam produzir mais re-síduos.

Em segundo lugar, porém, os Países da Coesão ficarampara trás no tratamento de resíduos.

Isto aplica-se tanto para a mais eficaz forma de trata-mento, a reciclagem (Portugal, em particular, reciclaapenas 4% do total de resíduos, em contraste comuma média de 9% da UE), como para a pior forma deeliminação, o aterro sanitário (93% dos resíduos gre-gos acabam aqui, em contraste com uma média de66% da UE). Apenas em Espanha o perfil de elimina-ção dos resíduos é semelhante ao da UE como umtodo e, mesmo aí, tal aplica-se muito menos às regiõesmenos desenvolvidas.

É, por conseguinte, provável que o custo de satisfazer osobjectivos da gestão dos resíduos recaia de forma tão (ouainda mais) pesada sobre estes países (excepto a Espa-nha), como no todo da UE, apesar de a sua produção deresíduos ser mais baixa. Por consequência, exceptuan-do a Espanha, a todos eles foi dada uma extensão de pra-zo, até 2006, para satisfazer o primeiro conjunto de ob-jectivos. Além disso, o Fundo de Coesão está a contribuirgrandemente para os custos – mais de 200 milhões de

Euros anualmente, cobrindo até 75% dos custos (ver“Investimentos do Fundo de Coesão no ambiente e trata-mento de resíduos”), o que significa que os custos que in-cidem sobre estes países serão muito menores do queem qualquer outra parte.

Acresce ainda que, em termos de benefícios, é provávelque observem uma redução relativamente grande na de-posição de resíduos em aterro sanitário, para além da cri-ação de até 46 mil postos de trabalho na gestão de taisprogramas (4 mil na Irlanda, 9 mil em Portugal, 10 mil naGrécia e 23 mil em Espanha).

Os resíduos nos PEC

A situação nos países candidatos da Europa Central ésemelhante à dos países da coesão. A produção deresíduos municipais é baixa (tipicamente 70% da mé-dia da UE), mas está a crescer depressa (está previstoque aumente em 50% durante o período de 1995 a2010). Além disso, a proporção eliminada em aterrossanitários é alta (tipicamente 80% ou mais). O proble-ma é particularmente grave na Polónia, onde quase99% dos resíduos são eliminados em aterros sanitári-os, que cobrem um total de 3020 hectares e incluemdescargas de 1000 toneladas por ano de resíduoshospitalares perigosos (incinerados). Isto sublinhaum problema típico em muitos países candidatos, queé o de os aterros sanitários frequentemente não satis-fazerem os padrões de segurança da UE.

Um problema adicional em alguns países é a responsabi-lidade pelos resíduos, herdada de actividades passadas,tanto militares como industriais. Por exemplo, a produçãode óleo de xisto na Estónia, ao longo dos últimos 60 anos,deixou montes de entulho com mais de 100 metros de al-tura que não só estragam a paisagem, mas também con-taminam os lençóis de água subterrâneos. Os danoscausados pela produção de óleo de xisto representamum grande desafio relativamente às concepção de políti-cas para os enfrentar, dadas as implicações que qual-quer redução do desenvolvimento regional e fornecimen-to de energia podem ter.

Conclusões semelhantes em termos de políticas seaplicam aos países da coesão. Apesar de produziremmenos resíduos, os países candidatos necessitarãode gastar tanto, se não mais, per capita do que a médiada UE para implementar a prática num contexto emque os rendimentos são muito mais baixos. É provávelque o Fundo de Coesão e o ISPA (o instrumento estru-tural de pré-adesão) deam um contributo importantepara isto. Em termos de emprego, as estimativas paraos actuais Estados-Membros sugerem que a imple-mentação da prática poderia criar até 50 mil postos detrabalho nos PEC.

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Políticas europeias da Água

É provável que as melhorias na qualidade da água exijamuma grande parte dos 260 mil milhões de Euros, estima-dos como necessários para um período de 20 anos, paraa UE dos 15 obedecer às 10 directivas sobre o ambiente.Existem, por isso, potenciais efeitos significativos sobre acoesão.

Há uma característica da gestão dos recursos hídricosque condiciona estes efeitos. O papel das autoridadespúblicas neste processo significa, entre outras coisas,que muito poluidores estavam habituados a não pagarpelos danos que causam. Agora, e à medida que o ‘prin-cípio do poluidor- pagador’ vai sendo mais sistematica-mente aplicado, é provável que se verifique uma acentu-ada redistribuição de custos, tanto entre os grupossociais como as regiões.

Segundo um estudo para a Comissão7, existem quatroelementos específicos da legislação sobre recursos hí-dricos da UE que poderão ter efeitos sobre a coesão:

− a Directiva-quadro da Água

− a Directiva Água Potável

− a Directiva Tratamento de Águas Residuais Urbanas

− a Directiva Nitratos

Estas directivas são seguidamente consideradas de for-ma individual.

A Directiva-quadro da Água

Adoptada em 2000 e incorporando muitas directivas an-teriores, a Directiva-quadro da Água melhora a coorde-nação dos padrões e faz deslocar o planeamento das en-tidades administrativas (tais como os municípios) paraentidades ‘naturais’ (tais como as responsáveis pelas ba-cias hidrográficas). Um ponto-chave para a coesão, po-rém, é a exigência, de acordo com o princípio do polui-dor-pagador, de aumentar o limite até ao qual os custosdos serviços de água são recuperados dos utilizadores.

Actualmente, a recuperação dos custos é baixo, especi-almente nos países da coesão e sobretudo no que respei-ta aos produtores agrícolas. A eliminação da subvençãocruzada que agora existe poderia ter um efeito negativona coesão. Embora o actual padrão de subvenção cruza-da entre agregados familiares, indústria e agricultura sejacomplicado e varie de região para região, podem tirar-sealgumas conclusões.

A total recuperação dos custos dos agregados familiaresiria reduzir o seu rendimento numa percentagem estima-da em 1,7% nos países da coesão, em contraste comuma média de apenas 0,2% noutros Estados-Membros.Porém, isto é uma estimativa máxima, visto que a Directi-va apenas determina um aumento da recuperaçãos docusto, não a total recuperação do custo. O Fundo de Co-esão cobrirá uma grande parte do custo de investimentono melhoramento da drenagem principal do abasteci-mento de água. A deslocação dos custos, dos contribu-intes para os agregados familiares, significará que certosgrupos de utilizadores pagarão mais impostos do que pa-gam actualmente, incluindo aqueles com baixos rendi-mentos, com grandes famílias e que vivem em comunida-des mais pequenas ou remotas.

A recuperação do custo do abastecimento pela indústriajá é geralmente mais elevada do que para os agregadosfamiliares e, na maioria dos Estados-Membros, os custossão totalmente recuperados. Os países da coesão, con-tudo, são excepção e nenhum deles impõe o custo totalde abastecimento à indústria ligada à rede. Por isso éprovável que um avanço em direcção à total recuperaçãodo custo aumente os custos de utilização da água pela in-dústria nesses países, especialmente em sectores quesão fortes utilizadores, embora não o suficiente para afec-tar significativamente a sua competitividade.

A recuperação dos custos de abastecimento é presente-mente mais baixa para os utilizadores agrícolas e muitopoucos países lhes impõem o custo total, especialmenteno que respeita os esquemas de irrigação públicos. Emresultado, o impacto nas áreas rurais é provável que ve-nha a ser substancial, particularmente onde se produzemculturas que exigem muita água. A utilização do Fundode Coesão pode reduzir alguns destes efeitos adversos,mas, ao aplicá-lo, é importante manter incentivos paraaumentar a eficácia da utilização da água.

A Directiva Água Potável

O principal efeito da revisão da Directiva para a Água Po-tável é reduzir os níveis admissíveis de chumbo. É geral-mente impossível satisfazer o novo padrão se a água forabastecida através de canalizações de chumbo. Estas,contudo, não são comuns nos três Estados-Membros me-nos prósperos, pelo que os custos de implementação sãomais baixos aí do que em qualquer outro Estado.

Dentro dos Estados-Membros, por outro lado, a poluiçãopelo chumbo parece ser relativamente grande nas regiõesmenos favorecidas. Daí que se os melhoramentos forempagos a nível nacional haverá um efeito positivo sobre acoesão regional. Além disso, também há um efeito positivosobre a coesão social visto que os problemas de saúde ori-ginados pelo chumbo afectam desproporcionalmente as

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pessoas mais pobres, em parte porque são mais sensíveis(idosos e crianças estão mais em risco) ou simplesmenteporque vivem em condições precárias, em habitações an-tigas próximas de fontes de poluição por chumbo e rarasvezes bebem água engarrafada ou filtrada.

O preenchimentos dos requisitos da Directiva Água Potá-vel é um desafio importante para a maioria dos paísescandidatos. Na Estónia, Letónia, Lituânia, Roménia eEslováquia, em particular, mais de 20% da populaçãonão está ligada a sistemas de abastecimento de água po-tável. Também é necessário um investimento significati-vo para melhorar a qualidade da água potável – quase25% das pessoas na Hungria, por exemplo, são abasteci-das com água potável que não satisfaz os padrões daComunidade. Estima-se ser necessária uma despesaentre 13 e 17 mil milhões de Euros nos países candidatos,para satisfazer esses padrões.

A Directiva Tratamento deÁguas Residuais Urbanas

Esta é, de longe, a mais dispendiosa das directivas a le-var a cabo, sendo responsável por cerca de 150 dos 260mil milhões de Euros estimados de despesa total para aUE dos 15, consignada pelas dez directivas-chaves am-bientais. Esta directiva também exige o maior nível deinvestimento nos países candidatos – de 27 a 33 milmilhões de Euros, segundo estudos nacionais. O princi-pal efeito na coesão resulta do substancial investimentoexigido na construção e manutenção do sistema de trata-mento de águas residuais.

Há diferenças substanciais no custo estimado de execu-ção entre os Estados-Membros, o que reflecte as suasposições à partida – uma vez que alguns estão muitomais avançados no tratamento de esgotos – e o estadodo seu ambiente natural. O primeiro factor tende a fazeraumentar os custos nos países da coesão porque os re-quisitos são maiores, enquanto que o segundo tende areduzir os custos por causa da capacidade de assimila-ção relativamente elevada do ambiente.

Porém, visto que cerca de um quarto do investimento ne-cessário nestes países está a ser financiado pelo Fundode Coesão (e os Fundos Estruturais estão a dar um contri-buto semelhante na Alemanha de Leste), a sobrecargade custos nos países da coesão será limitada. O investi-mento em larga escala que é necessário irá provavelmen-te impulsionar o emprego, particularmente na área daconstrução, onde o efeito directo8 é adicionar 2% à pro-dução, implicando um aumento do emprego que poderáatingir os 200 mil postos de trabalho. Para a maioria dospaíses da coesão, porém, é provável que se verifiqueuma substancial ‘fuga’ de tais benefícios para o estrange-iro, por causa da pequena escala das suas indústrias

ecológicas e de águas residuais, pelo que é provável quemuito desse benefício acabe por ir para firmas nos Esta-dos-Membros mais prósperos.

Em suma, é provável que o efeito da despesa na coesãovenha a ser positivo, mas seria ainda maior se as eco-in-dústrias se expandissem nos países da coesão.

A Directiva Nitratos

Esta directiva foi adoptada em 1991, mas só agora está aser posta em prática, o que ilustra bem o frequente atrasoentre a produção da legislação sobre a água e a sua exe-cução. Ela estabelece os padrões de utilização do azotona agricultura e, por consequência, tem claras implicaçõespara o sector agrícola e para as comunidades rurais.

O ponto-chave é que o azoto colocado no solo assumevárias formas, desde adubos químicos ao adubo animal edepósito natural que sai nas colheitas e do gado, mastambém afecta os cursos de água ou é emitido para a at-mosfera. Os problemas surgem quando a carga de azotoexcede a ‘capacidade de absorção’.

A Directiva Nitratos afecta a coesão de, pelo menos, doismodos. Primeiro, a imposição de padrões de aplicação,especialmente para o azoto do estrume animal, afecta osprodutores de gado, particularmente aqueles que produ-zem em regime intensivo. Na Irlanda e na Grécia, onde oazoto está próximo da média da UE, os custos acrescidosque a directiva implica deverão ser modestos. Em Espa-nha e Portugal, onde a exploração agrícola é menos in-tensiva, os efeitos até poderiam ser positivos, existindomesmo rumores sobre certas actividades, tais como a cri-ação de porcos, serem transferidas dos países de produ-ção mais intensiva – como os Países Baixos - para lá.

Ao mesmo tempo, existem provas de que os códigos deboa prática agrícola, que fazem parte da directiva, po-dem conduzir a economias substanciais de custos atra-vés de uma melhor gestão do azoto. Embora a eficáciada utilização do azoto pudesse ser melhorada em toda aUE, os maiores ganhos potenciais parecer ser no Medi-terrâneo, onde há grandes variações na utilização doazoto, até mesmo entre propriedades agrícolas de tiposemelhante.

Efeitos globais da política

Em suma, é bem provável que a legislação ambiental te-nha mais efeitos positivos do que negativos na coesão re-gional. Contudo, talvez não se possa dizer o mesmo emrelação à coesão social que, consequentemente, poderájustificar o lançamento de algumas medidas paralelas:

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− a nível nacional, é provável que os países da coesãopartilhem significativamente dos benefícios das me-lhorias ambientais (incluindo a qualidade de vida,que poderia atrair investimento comercial) e, emboraos custos de pôr em prática a legislação pudessemem, alguns casos, ser maiores do que em qualqueroutro lado, estes seriam, em larga medida, suporta-dos pelo Fundo de Coesão;

− a nível regional, algumas áreas menos prósperas be-neficiam mais dos melhoramentos ambientais –como, por exemplo, o tratamento de águas residuaisem cidades do interior – e muitas vezes têm os custosdesses melhoramentos pagos pelos respectivos go-vernos centrais ou pelo Fundo de Coesão;

− a nível sectorial, haverá aumento de custos para al-guns sectores, embora, na maioria dos casos limita-dos em relação aos custos de produção. Em algunscasos, estes incidirão de forma desproporcional so-bre as regiões menos prósperas, sendo as áreas ru-rais um exemplo digno de nota. Serão estas a supor-tar o custo da Directiva Nitratos, reflectindo overdadeiro custo das actividades aí desenvolvidas.Os principais efeitos, contudo, serão nas áreas agrí-colas dos Estados-Membros mais prósperos, sendobem possível que as áreas rurais de Espanha e Portu-gal acabem por vir também efectivamente a benefici-ar. O passo em direcção à plena recuperação decustos do abastecimento de água deverá cair maispesadamente sobre os utilizadores agrícolas e sobreos agregados familiares nas comunidades remotas,e isto porque elas começarão, de facto, a pagar overdadeiro custo das suas actividades;

− a nível social, em vários casos, pelo menos inicial-mente, os custos poderão incidir desproporcional-mente nas pessoas mais pobres e nas que vivem emáreas remotas, sendo a Directiva-quadro da Águaum bom exemplo da transferência de pagamentodos contribuintes para os agregados familiares.

As medidas de protecção ambiental, todavia, tendem abeneficiar o emprego. Os ganhos são significativos, ain-da que sejam modestos em relação à necessidade globalde postos de trabalho na UE. Por exemplo:

− a implementação da legislação sobre resíduos deve-rá impulsionar a criação de emprego nos países dacoesão em 35 mil postos de trabalho nos próximoscinco anos, e em 50 mil nos países candidatos quan-do eles a puserem totalmente me prática;

− a Directiva Tratamento de Águas Residuais Urbanaspode criar até 200 mil postos de trabalho na constru-ção e alguns na indústria, embora as regiões maisprósperas tendam a beneficiar mais na medida emque poderão dispor de maiores eco-indústrias.

As conclusões acima apresentadas são, de certa forma,provisórias, devido à limitação dos dados presentementedisponíveis. A intenção é corrigir tais dados a tempo dopróximo Relatório da Coesão.

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1 Comissão Europeia (2000) “Bringing our needs and responsibilities together – integrating environmental issues witheconomic policy”.

2 Agencia Europeia do Ambiente (1998) ‘Europe’s environment: the second assessment’.3 Ecofys, National Technical University of Athens, AEA Technologies (2001, no prelo), ‘Economic evaluation of sector

objectives for climate change’.4 Comissão Europeia (2000) op. cit.5 Esta hierarquia já havia sido estabelecida na Directiva 75/442/EEC sobre gestão de resíduos, conforme revisão introduzida

pela Directiva 91/156/EEC.6 Club Español de los residuos (2000), ‘The Impact of Community Environmental-Waste Policies on Economic and Social

Cohesion’.7 WRc (2000) ‘The Impact of Community Environment-Water Policies on Economic and Social Cohesion’.8 É provável que o efeito final venha a ser menor devido aos efeitos da deslocação.

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II.7 Política de Investigação e Desenvolvimento

A União Europeia está a tornar-se cada vez mais umaeconomia e sociedade baseada no conhecimento. O de-senvolvimento do conhecimento tem um efeito directo so-bre a competitividade e o emprego, bem como sobre omodo como a sociedade em geral funciona.

Embora a importância do conhecimento fosse explicita-mente reconhecida na Cimeira Europeia de Lisboa, emFevereiro de 2000, a investigação na Europa revela ca-racterísticas contrastantes. Existem forças indiscutíveis,mas também fraquezas evidentes, tal como é reflectidopelo défice comercial de mais de 20 mil milhões de Eurosnos produtos de alta tecnologia. Isto reflecte, por suavez, um sem número de factores subjacentes – um nívelmais baixo de despesa em I&D na UE (1,8% do PIB) doque nos EUA (2,8%) e no Japão (2,9%), um ambiente me-nos dinâmico para a inovação e um sistema de investiga-ção relativamente fragmentado (dividido entre 15 Esta-dos-Membros).

Por consequência, a Comissão Europeia concluiu que énecessário criar um ‘Espaço europeu de Investigação’genuíno, por forma a melhorar a situação1.

A dimensão regional do EspaçoEuropeu de Investigação

Segundo a Comissão, para estabelecer um Espaço euro-peu de investigação, os Estados-Membros necessitamde ter em consideração políticas sobre finanças, recur-sos humanos, a relação entre os sectores público e priva-do, a criação de um quadro e valores de referência co-muns, bem como factores regionais. Sobre a últimaquestão, a Comissão assinalou a importância de estudare criar condições para uma ‘verdadeira territorialização’das políticas de investigação ou de as adaptar ‘ao con-texto socioeconómico geográfico’2. Daí que a Comissãotenha convidado responsáveis políticos, a todos os níve-is, a considerarem tanto o desafio imposto às regiões pelo Espaço europeu de investigação, como também de

que modo elas poderão contribuir para a sua concretiza-ção.

Acção a nível regional

As autoridades regionais e locais já apoiam a investiga-ção, desenvolvimento tecnológico e inovação. Estima-seque o financiamento que proporcionam ascenda anual-mente a quase 1,5 vezes a apropriação total do Progra-ma-Quadro da UE (4,5 mil milhões de Euros, comparadocom 3 mil milhões de Euros), mais de 90% do qual é atri-buído numa base regional3.

As autoridades directamente envolvidas estão melhor co-locadas para criar ligações com as empresas necessári-as à inovação e, por consequência, à geração de riquezaeconómica e emprego. Criar redes de conhecimento,grupos de empresas, estabelecer a ligação do sistemacientífico às necessidades da indústria e serviços é maisfácil de organizar a nível regional e local.

Por seu lado, as autoridades regionais estão igualmentebem colocadas para examinar a melhor prática e paraidentificar outras regiões com as quais possam cooperarde forma produtiva, que poderão ser regiões relativamen-te distantes, tais como as que constituem a rede dos ‘qua-tro motores regionais para o crescimento’ – Baden-Würt-temberg, Rhone-Alpes, Lombardia e Catalunha, ou áreasvizinhas, tais como Bruxelas, Flandres, Kent, Valónia eNord-Pas-de-Calais. Tal cooperação pode ajudar a refor-çar a capacidade regional de investigação e inovação,facilitando a especialização e a actuação complementare encorajando a disseminação rápida do conhecimento.

Assim sendo, ao defenderem os seus próprios interes-ses, as governos regionais podem fazer aumentar o im-pulso para o estabelecimento de um Espaço europeu deinvestigação, bem como assegurar a sua eficácia e con-sistência.

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Todavia, o estabelecimento de um Espaço europeu de in-vestigação não está confinado às regiões mais centrais ecompetitivas. Os instrumentos disponíveis – o Progra-ma-Quadro, os Fundos Estruturais e as acções a nível na-cional e regional – devem, cada um de acordo com osseus objectivos, ser utilizados em conjunto e de modomais coerente, a fim de possibilitar que todas as regiõesparticipem plenamente na área.

Integrar em rede e estimulara especialização regional

A Comunicação da Comissão sobre as Orientações paraas Accções du União no Domínio da Investigação(2002-2006), adoptada em Outubro de 2000, dá indica-ções de como é que as regiões irão ser envolvidas noEspaço europeu de investigação e traça alguns objecti-vos da Comunidade em cinco áreas principais: activida-des de investigação, inovação e PME, infra-estruturas, re-cursos humanos e a relação entre ciência, sociedade ecidadãos4. A este respeito refere três aspectos horizonta-is que têm de ser tomados em consideração: a coerênciaglobal da cooperação europeia em torno da ciência etecnologia, a dimensão internacional dos projectos e oaspecto regional. Também acentua a importância de le-var a cabo medidas que estimulem a pleno utilização dopotencial regional através da ligação em rede e da explo-ração de características geográficas ou áreas de especi-alização económica.

Os Estados-Membros deram a conhecer o respectivo en-tendimento da dimensão regional da Política de Investi-gação Europeia na resolução do Conselho de Investiga-ção, em Novembro.

‘O Conselho da União Europeia…acentua a importânciada promoção do desempenho científico e tecnológico detodas as regiões dos Estados-Membros e países partici-pantes, incluindo a dimensão transfronteiriça, tanto noEspaço europeu de investigação em futuros Progra-mas-Quadro, como noutras iniciativas relevantes da co-munidade’.

A este propósito, importa sublinhar os seguintes aspec-tos:

− os efeitos de aprendizagem de fazer parte de con-sórcios e redes europeias de IDT;

− a mobilidade dos investigadores como mecanismode permuta tácita do conhecimento;

− o efeito de aprendizagem da política de actividadesde IDT.

Projectos de IDT de custo partilhadono Quarto Programa-Quadro

O mecanismo mais importante de financiamento de IDTda UE é o das ‘acções de custo partilhado’ dos Progra-mas-Quadro, que são contratos, baseados em projectos,entre a Comissão e os participantes. Visto que estes últi-mos consistem geralmente em organizações provenien-tes de vários Estados-Membros, isto permite que o co-nhecimento e as ideias sejam partilhados e que novoknow-how e tecnologia sejam desenvolvidos conjunta-mente. A participação de representantes dos países dacoesão e das regiões do Objectivo 1 é, por conseguinte,uma maneira de melhorar o fluxo de conhecimento paraessas áreas.

Ainda não foi possível uma análise pormenorizada do im-pacto regional da política de IDT porque os dados sobrea distribuição geográfica da despesa do Quarto Progra-ma-Quadro (4º PQ) não estão publicados. Existem al-guns dados nacionais, mas não para todos os países eregiões, e não são fundamentados em estatísticas oficiaiseuropeias, mas em estudos nacionais. A análise seguinteconcentra-se nos números de participantes e outros indi-cadores disponíveis.

A relação entre o números de participantes e os indicado-res de capacidade de IDT nacional, tais como o númerode pessoal a trabalhar em IDT num país, indica que os pa-íses da coesão estão a ter um bom desempenho, com aGrécia, Irlanda e Portugal em posições principais. Contu-do, uma observação mais atenta mostra que a participa-ção está a ser fortemente concentrada nas áreas das ci-dades capitais. Por outro lado, esta concentraçãoparece estar a diminuir, com outras regiões destes paísesa serem responsáveis por uma quota crescente de parti-cipação.

A participação e o número de projectos das regiões doObjectivo 1 e dos países da coesão aumentou na segun-da metade da década de 1990. O número de projectoscom pelo menos um parceiro de uma região do Objectivo1 subiu de 27%, em 1994, para 41%, em 1998. O númerototal de participações (isto é, o número de ocorrências departicipação em projectos) de regiões do Objectivo 1 no4º PQ subiu de 1.705, em 1995, para 4.067, em 1998, em-bora em relação ao número global de participações te-nha descido ligeiramente de 16%, em 1995, para um pou-co acima de 15%, em 1998. A análise da situação revelaque há uma correlação positiva entre o grau de envolvi-mento das organizações de uma região específica noPrograma-Quadro e os indicadores de capacidade deIDT, tais como a despesa de I&D e a quantidade de pes-soal a trabalhar neste domínio.

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O encorajamento das PME a participarem no Progra-ma-Quadro foi bem sucedido no incremento da suaquota de participação total no 4º PQ. Todavia, a faltade dados estatísticos oficiais sobre o tipo de partici-pantes a nível NUTS 2 significa que não é possível veri-ficar se isto teve impacto positivo nas regiões doObjectivo 1. Não obstante, o inquérito aos utilizado-res, realizado no âmbito da Avaliação Quinquenal dosProgramas Europeus de IDT (1995-1999), sugere quea representação das PME foi mais alta do que a médiada UE na Irlanda e na Espanha.

Desde 1994, os Países da Europa Central (PEC), a Rússiae os Novos Estados Independentes foram abrangidospelo programa INCO-COPERNICUS (a contribuição doINCO para os PEC no 4º PQ ascendeu a um total de 78,3milhões de Ecus). A necessidade de reforçar as ligaçõescom o sector de IDT estabelecido nos países candidatesé importante para salvaguardar e reforçar o seu potencialcientífico e tecnológico e o INCO proporcionou-lhes umasólida base, apoio e orientação, muito embora a partici-pação da indústria tivesse sido baixa.

A participação no 4º PQ foi importante para aumentar acooperação entre os Estados-Membros. Nos 8 anos de1987 a 1995, houve 150 mil casos de cooperação entregrandes companhias, PME, universidades e centros deinvestigação públicos ou privados em resultado de activi-dades de IDT da UE. Após 1995, ao abrigo do 4º PQ, onúmero de casos de cooperação aumentou significativa-mente para 113.990, em 1996, e 78.300, em 1998, fican-do esta variação a dever-se ao ciclo de execução dosprojectos.

Tal colaboração em IDT é um dos modos mais directos deo conhecimento, tanto tácito como codificado, ser trans-ferido entre organizações em diferentes países europe-us. Consequentemente, qualquer aumento dos casos decooperação envolvendo organizações dos países da co-esão ajuda a reduzir disparidades no acesso aoknow-how na UE. No decorrer do Quarto Programa-Qua-dro, as ligações de cooperação variaram de ano paraano, sem revelarem tendências específicas. No geral, asligações entre os quatro países da coesão e os outros 11Estados-Membros foram responsáveis por uma média de22,2% do total criado anualmente, o que é uma boa indi-cação do estímulo do Programa-Quadro nas regiões des-favorecidas (Quadro 8).

Parece, porém, que as organizações dos países da coe-são que participam em projectos tendem, em geral, a ga-nhar mais com isso do que as de qualquer outra parte. Oinquérito aos utilizadores participantes no 4º PQ indicaque os participantes da Grécia, Espanha e Portugal fo-ram mais positivos do que a média, ou sensivelmente omesmo que a média, no que diz respeito ao impacto

sobre a sua situação científica e tecnológica, posiçãocompetitiva, produtividade e emprego. Por outro lado, osparticipantes da Irlanda ficaram, em geral, menos satisfe-itos do que a média com o impacto sobre eles, incluindoem relação à sua situação científica e tecnológica.

A mobilidade, sustentáculoda capacidade de IDT

O Programa da Comissão Europeia ‘Melhorar o potenciale a base de conhecimento socio-económico’ tem por ob-jectivo aumentar a mobilidade dos investigadores emtoda a UE. Segundo vários estudos, os países da coesãoestão bem representados em programas, tais como o deFormação e Mobilidade de Investigadores (FMI), ao abri-go do 4º PQ, e têm uma proporção relativamente grandedos seus investigadores a receber bolsas para trabalharem ‘centros de excelência’ noutros Estados-Membros. OReino Unido é de longe o país anfitrião mais popular, se-guido pela França, e a oportunidade dos jovens investi-gadores adquirirem experiência em organizações de in-vestigação mais adequadas ao desenvolvimento dassuas carreiras é um importante aspecto da política.

Em qualquer avaliação do efeito da mobilidade e coesão,duas considerações devem de ser levadas em linha deconta:

− A possibilidade de aumentar a mobilidade dos inves-tigadores na UE não deve reforçar a emigração de in-vestigadores e cientistas das regiões de IDT menosdesenvolvidas para as regiões centrais. Dada a es-cassez geral de competências em muitas partes daEuropa e o aumento da competição por investigado-res altamente qualificados, é provável que este pro-blema se venha a tornar mais grave. O plano de Sub-venções de Regresso, que ajuda os investigadoresdas zonas menos favorecidas a regressar a casa, éuma resposta a este problema, embora apenas cer-ca de 6% dos membros do FMI de regiões menos de-senvolvidas sejam elegíveis para o plano e o utilizemde facto. Contudo, o efeito de programas como o deFormação e Mobilidade de Investigadores no movi-

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Quadro 8 Ligações criadas pelo 4º PQentre os países da coesão e outrosEstados-Membros, 1995-1998

% total

1995 1996 1997 1998

Grécia 4,5 6,6 5,5 6,2

Espanha 6,1 12,1 11,5 10,2

Irlanda 2,2 3,3 2,8 3,2

Portugal 2,5 3,9 4,0 4,0

mento de investigadores entre regiões da UE deveráainda ser estudado;

− Estudos de despesa de IDT dos Fundos Estruturaisindicam que não existe necessariamente uma liga-ção entre o aumento de recursos e pessoal de IDTnas regiões do Objectivo 1 e a capacidade inovadoradas firmas aí situadas. A discrepância entre as activi-dades de IDT públicas e as necessidades das firmasé particularmente notória nestas regiões. É poucoprovável que melhorar as perspectivas de carreira in-ternacional dos jovens investigadores venha, só porsi, a aumentar a ‘capacidade de absorção’ de umaregião a curto prazo.

Como já aqui foi observado, há uma correlação positivaentre a taxa de participação em projectos de IDT da UE ea capacidade de IDT de uma região, medida, por exem-plo, através do número de pessoal de I&D da população.Isto sugere que uma estratégia, a longo prazo, de investi-mento nas pessoas aumentará a capacidade de colabo-ração em projectos de tecnologia e investigação interna-cionais. Por conseguinte, nos países da coesão eregiões menos desenvolvidas, há que fazer esforçospara desenvolver boas oportunidades de carreira para osinvestigadores, como meio de combater a sua emigra-ção.

Mudanças recentes na política de ITD

O Quinto Programa-Quadro (5º PQ) representa a continu-ação de uma mudança de focalização de uma política ex-clusivamente orientada para a tecnologia, para uma queinclui a inovação como conceito-chave. Essencialmente,os anteriores Programas-Quadro davam prioridade a áre-as da ciência e da tecnologia em que a Europa precisavade intensificar a sua capacidade, ao passo que o 5º PQassumiu, como ponto de partida, uma exposição dos pro-blemas sociais mais prementes que a ciência e a tecnolo-gia podiam ajudar a resolver. Não obstante, o Painel deAvaliação Quinquenal que avaliou a primeira fase do 5ºPQ concluiu que poderia ser dada maior atenção aos as-pectos económicos e sociais.

Em princípio, o modo como os objectivos do 5º PQ estãoformulados permite que seja dada mais importância àdistribuição de conhecimento, à formação da ‘capacida-de de absorção’ e não apenas à criação do conhecimen-to.

Um programa horizontal de ‘Promoção da Inovação eEncorajamento da Participação da PME’ alargou o gru-po-alvo para incluir não só executantes de alta tecnolo-gia, mas também empresas para as quais a entrada inici-al no Programa-Quadro é difícil. O objectivo é reduzir os

obstáculos à inovação para as empresas em regiões me-nos favorecidas e em sectores mais tradicionais.Simultaneamente, tem vindo a ser melhorada a provisãode informação aos potenciais requerentes, através deCentros de Suporte à Inovação, Pontos de Contacto Naci-onais, Pacotes Informativos mais acessíveis, etc., por for-ma a atingir um público mais vasto. Embora a excelênciana ciência e tecnologia ainda seja o principal critério departicipação no 5º PQ, há partes do programa que permi-tem aos participantes alcançar esse nível ao longo dotempo.

Foi concedido pleno acesso ao 5º PQ aos países candi-datos da Europa Central, o que lhes permitirá continuaras suas ligações com a comunidade científica e tecnoló-gica da UE e que ajudará a ultrapassar a discrepânciatecnológica que existe entre eles e os países europeusmais evoluidos.

Efeitos de aprendizagem da políticade Iniciativas de IDT da UE

A UE tem desempenhado um papel crucial na dissemi-nação da boa prática da política de IDT, ajudando acriar uma ‘Comunidade Europeia de Investigação,Tecnologia, Desenvolvimento e Inovação’ em que osdecisores, investigadores e outras partes interessa-das possam comunicar e trabalhar juntos, tanto demodo formal como informal, em comissões consultivasoficiais, programas de IDT específicos e iniciativas deintercâmbio de políticas. Concorrendo para tais ac-ções, e através da sua influência na formulação e exe-cução de políticas, a política da UE tem contribuídopara diminuir as disparidades de IDT e inovação entreos Estados-Membros e regiões e, tendo mudado a cul-tura, tem melhorado, em alguns aspectos, o processode planeamento político.

Além disso, iniciativas tais como, em particular, os Pla-nos Regionais de Tecnologia (PRT), as Estratégias Re-gionais de Inovação (ERI), as Estratégias Regionais deInovação e Transferência de Tecnologia e Infra-estru-turas (ERITT) e os Projectos Transregionais de Inova-ção, criados conjuntamente pela D.G. de PolíticaRegional e D.G. Empresas, ajudaram a colocar a ino-vação no topo da agenda política em mais de 100 re-giões. Estes projectos estimularam o estabelecimentode processos contínuos e duradouros nestas regiõese, por conseguinte, prepararam o terreno para uma fu-tura descentralização das políticas de IDT para nívelregional. A boa sintonia do planeamento da política deIDT e da aplicação dos Fundos Estruturais para esteobjectivo tem sido essencial para o sucesso.

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Conclusão: progresso no aumento dacontribuição da política de IDT da UEpara a coesão económica e social

A política de IDT da UE aumentou o seu apoio às partesenvolvidas na investigação e tecnologia nos países dacoesão, regiões menos favorecidas e países candidatos.A ausência de estatísticas sobre os financiamentos impe-de a quantificação da medida em que o financiamentotem sido dirigido para estes últimos. Porém, o númerocrescente de projectos com participação de regiões doObjectivo 1, bem como a posição relativamente favorávelde investigadores oriundos dos países da coesão nosplanos de Mobilidade Humana Europeia, apontam paraum contributo positivo para a redução de disparidadesregionais. Além do mais, várias medidas têm ajudado amelhorar a eficácia das políticas relativas à inovação emvárias regiões em desvantagem.

Os países candidates beneficiaram com a experiência doprograma INCO de desenvolvimento e gestão dos con-sórcios de IDT e de criação de parcerias com organiza-ções da UE, bem como de terem sido expostos à arte deredigir propostas de IDT da UE. É provável que venham abeneficiar ainda mais com a adesão plena ao 5º PQ, em-bora a maior parte dos países careça de capacidade glo-bal para participar extensivamente. Até agora têm parti-cipado em projectos de IDT principalmente institutoscientíficos, continuando a ser necessário um maior nívelde participação do sector comercial. Por conseguinte, osefeitos positivos na competitividade e coesão económicademorarão mais tempo a ser visíveis do que nas actuaisregiões do Objectivo 1.

Em termos globais, a política de IDT da UE adoptou umaabordagem mais orientada para a inovação do que paraa excelência tecnológica enquanto tal. O resultado foique conseguiram tratar melhor as deficiências das re-giões menos favorecidas. A dimensão regional da políti-ca de IDT chegou a ser caracterizada na Iniciativa ‘Rumoa um Espaço europeu de investigação’. É importanteuma melhoria da interacção entre a aplicação dos Fun-dos Estruturais e a política de IDT para acelerar a ‘recupe-ração’ das regiões menos desenvolvidas.

Nas regiões menos desenvolvidas, os Fundos Estruturaispodem proporcionar o apoio necessário à participação,em condições de igualdade, das firmas e institutos de

investigação em futuros programas de IDT. Além domais, as condições para uma genuína ‘territorialização’das políticas de investigação (isto é, adaptando-as me-lhor ao contexto geográfico, social e económico) preci-sam de ser estudadas e adequadas. Isso poderá permitirque políticas, a todos os níveis, sejam mais bem integra-das em programas de desenvolvimento regional ou in-ter-regional e para que sejam reforçadas as sinergias en-tre eles.

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1 ‘Rumo a um Espaço europeu de investigação’, COM(2000)6, 18 Janeiro 2000.2 Tal estudo foi lançado em Dezembro de 2000: ‘Involving the regions in the European Research Area: refining the territorial

conditions to optimise the creation and the transfer of knowledge in Europe’ Price Waterhouse Coopers.3 ‘Role of the local and regional authorities in the field of research, technological development and innovation’, October 2000,

Bannock Consulting Ltd.4 ‘Making the European Research Area a reality: guidelines for European Union Research activities (2002-2006)’,

COM(2000)612, 4 October 2000.

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II.8 Política de transportes

A política de transportes no contextodo desenvolvimento regional

A Política Comum de Transportes contribuiu positivamen-te para o sucesso da União nesta última década. A provi-são de serviços de transporte e infraestruturas de altaqualidade é um pré-requisito essencial para garantir quetodas as regiões partilhem da prosperidade que o Merca-do Único está a criar. A abertura de mercados reduziu ospreços e fez diminuir distâncias, para claro benefício dasáreas periféricas. Porém, esse desenvolvimento condu-ziu também a um maior volume de tráfego, que hoje se re-conhece ter consequências negativas em termos de con-gestionamentos, da dependência do petróleo e doambiente.

O crescimento do tráfego tem sido maior nos países dacoesão do que no resto da União, devido principalmenteao aumento do transporte rodoviário de passageiros, quehoje se verifica ao dobro do ritmo à medida que a utiliza-ção do automóvel aumenta. A Comunidade investiusubstancialmente em infraestruturas onde os ‘fundos detransportes’ (a Rede Transeuropeia – linha orçamental detransporte) têm sido usados em conjugação com os Fun-dos Estruturais para promover o desenvolvimento de in-fraestruturas nas regiões. A revisão da Política Comumde Transportes presentemente em curso, procura melho-rar tanto a qualidade dos transportes como dos serviçosprestados.

A Política Comum de Transportesao longo da década de 1990

Foram muitos os resultados entre 1992 e 2000. A ofertade serviços de transporte, especialmente rodoviário eaéreo, aumentou significativamente e os preços diminui-ram. No transporte rodoviário, as restrições obsoletasforam completamente banidas em 1998. A abertura demercados de transporte aéreo aumentou o número de

vôos e baixou o seu custo. As principais áreas em que severificaram progressos foram:

− a interligação de redes nacionais, particularmenteatravés do desenvolvimento da rede transeuropeiade transporte, que melhorou substancialmente as li-gações dentro dos países da coesão e entre estes e aUnião. A concretização da rede ferroviária de alta ve-locidade irá melhorar as ligações entre muitas re-giões. Além disso, foi criado o novo fundo ISPA(Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) para financi-ar projectos de infraestruturas nos países candida-tos;

− a eliminação de controlos burocráticos e a harmoni-zação técnica do equipamento de transporte, que re-duziram custos através de economias de escala e eli-minaram barreiras técnicas às operaçõesinternacionais;

− a ‘inter-operacionalidade’ das redes ferroviárias, pri-meiramente desenvolvida para os comboios de altavelocidade em 1996, e que está prestes a ser gran-demente ampliada.

Todavia, também houve aspectos negativos. Em particu-lar, o congestionamento nas áreas urbanas e ao longodos principais itinerários internacionais aumentou drama-ticamente durante a última década, à medida que o trân-sito rodoviário foi aumentando.

Transporte sustentável

A questão da sustentabilidade adquiriu maior importân-cia durante a década de 90. Ao abrigo do Artigo 6 do Tra-tado, têm que ser integradas considerações ambientaisna definição e execução das políticas e actividades daComunidade para assegurar que o desenvolvimento sejasustentável. O conceito de sustentabilidade inclui não sópreocupações ambientais, mas também consideraçõeseconómicas e sociais. Embora as questões ambientais

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sejam importantes, têm que ser equilibradas com a com-petitividade e o bem-estar social.

O transporte deverá, acima de tudo, ser seguro. Os pro-blemas de segurança rodoviária permanecem inaceita-velmente elevados, com 42.000 vítimas mortais ao anonas estradas da UE. É particularmente preocupante quea situação nos países da coesão seja pior do que emqualquer outra parte da União. Embora tenham 17% dapopulação da UE, são responsáveis por 26% dos aciden-tes rodoviários fatais, o que sugere que os melhoramen-tos rodoviários não têm sido acompanhados pelo aumen-to da segurança. A segurança marítima também épassível de melhoria.

Têm sido feitos progressos na protecção ambiental, es-pecialmente na qualidade do ar. As directivas da Comu-nidade irão reduzir a poluição do ar em 70% por volta de2010, graças a melhoramentos técnicos em combustíveise veículos, embora algumas emissões de gases continu-em a ser um problema. As medidas técnicas a nível euro-peu não constituem, só por si, uma resposta cabal e é ne-cessário tomar medidas locais para reduzir as emissõesa nível urbano. As novas infraestruturas poderão tambémajudar, como é o caso do metropolitano de Atenas, quese espera venha a fazer reduzir substancialmente a utili-zação dos automóveis. Os transportes foram responsá-veis por 28% das emissões de CO2 em 1998. O objectivoda UE estabelecido em Quioto – de reduzir as emissõesde gás de efeito estufa em cerca de 8% por volta de2008-2012 – está longe de ser atingido e exige, entre ou-tras mudanças, uma substituição do transporte rodoviá-rio por outros modos de transporte.

Conseguir tal substituição era uma das metas do LivroBranco de 1992. Contudo, apesar do crescimento signifi-cativo do transporte marítimo de cabotagem, o potencialdos meios de transporte marítimo menos danosos para oambiente, tais como canais fluviais e caminho-de-ferro,tem ainda que se tornar realidade.

Há uma evidente necessidade de actualizar a política daComunidade e de propor novas medidas e prioridadespara melhorar a eficácia global do sistema de transporte.O Livro Branco de 1992 identificava o risco inerente dosistema de transporte se tornar desequilibrado e insus-tentável e isso veio, com efeito, a verificar-se. A nova polí-tica terá que enfrentar esse desafio.

A rede transeuropeia de transporte

Na década de 90 foram feitos esforços consideráveis nosentido de elevar a qualidade dos sistemas de transportenas regiões assistidas e nos países da coesão para níveismais semelhantes aos do resto da UE. Desde meadosdos anos 90, o investimento aumentou e foram

completados projectos que haviam sido iniciados nosprincípios da década de 1990, tais como o comboio dealta velocidade Madrid-Sevilha e grandes secções daauto-estrada de Patho.

No transporte marítimo, a dominância dos portos norte-nhos foi desafiada pelo grande crescimento de tráfegode contentores no Mediterrâneo, em resultado do novoporto de Gioia Tauro e do investimento em Algeciras enoutras portos.

As parcerias entre o sector público e o privado conduzi-ram a um controlo mais rigoroso dos riscos assumidos edos trabalhos executados. O aeroporto de Spata, na Gré-cia, e a ponte Vasco da Gama, em Portugal, são dissobons exemplos. A criação de entidades especiais deprojectos no sector público também serviu para melhorara responsabilidade e a eficácia.

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II.8 Política de transportes

II.9 Política energética

Acesso a energia a preço razoável éessencial para a coesão

Para além da liberalização de mercados, o mais impor-tante aspecto da política da UE é o apoio a melhoramen-tos na rede de distribuição, por forma a aumentar a dispo-nibilidade de abastecimento especialmente nas regiõesperiféricas. Daí que os financiamentos da UE tenhamcontribuido para a construção de linhas de electricidadede alta tensão e de gasodutos, como parte da Rede Tran-seuropeia, para aumentar a possibilidade de troca co-mercial de energia entre os Estados-Membros e para pro-porcionar acesso ao gás natural a regiões onde esta fontede energia não existe. Assim, sob a égide dos programasREGEN e INTERREG II, foi proporcionada assistênciapara ajudar a melhorar as infraestruturas na Grécia,Espanha, Portugal e sul de Itália, de modo a aumentar aspossibilidades dos consumidores poderem beneficiar deum mercado único.

Estas medidas têm por objectivo reduzir as disparidadesregionais tanto no acesso à energia, como no respeitantea preços. A criação de um mercado único de energia po-derá vir a ajudar neste domínio, estimulando mais comér-cio e mais concorrência – especialmente nas regiões pe-riféricas, onde os fornecedores monopolistas tendem aser mais dominantes – forçando, assim, os preços a des-cer.

Tal redução de preços poderia beneficiar de forma des-proporcional os países da coesão, visto que os seus gas-tos em energia em relação ao PIB, embora tenham dimi-nuido nestes últimos anos, permanecem ainda acima dosdo resto da União. É este o caso específico da Grécia ede Portugal, onde os gastos em relação ao PIB estãocerca de 40% acima da média da EU, reflectindo a com-posição da actividade económica e, mais do que isso,ineficiências na utilização da energia. Assim sendo, o de-senvolvimento económico destes países em particular –que, muito provavelmente, implica uma crescente indus-trialização – irá necessitar de consumos aumentados deenergia, posicionando-se com vantagem para uma as-

sistência por preços mais baixos. Paralelamente, e prin-cipalmente por razões ambientais, é importante, quequaisquer reduções de preço que venham a ocorrer nãomenosprezem os esforços no sentido de melhorar a efi-ciência da energia.

É difícil prever a verdadeira amplitude do efeito da mu-dança para um mercado único da energia sobre as dife-renças de preços que presentemente existem na União,sobretudo porque vários tipos de impostos (impostos in-directos, imposto sobre o valor acrescentado) represen-tam uma componente significativa, mas altamente variá-vel, do preço do combustível em todos os países.

A redução líquida dos preços da energia resultante doestabelecimento de um mercado único iria beneficiar amaioria dos consumidores, incluindo muitos agregadosfamiliares pobres. Todavia, não há qualquer certeza deque os preços venham efectivamente a descer para todaa gente. Concretizando: quem vive em comunidadesmais remotas, sobretudo ilhas, onde o custo de forneci-mento é relativamente alto, não irá necessariamente be-neficiar de preços reduzidos e poderá mesmo ver os pre-ços aumentar, visto que estes acabarão por reflectir maisrigorosamente os custos reais de fornecimento. Por outrolado, o aumento da concorrência não deverá, só por si,resolver esta questão. Consequentemente, é pertinentea inclusão na legislação de garantias de fornecimento deum serviço universal, para assegurar que toda a gentetem acesso a combustível a preço comportável. Sem talgarantia existe o perigo de que o mercado único possaconduzir a um aumento das disparidades na sociedade eao prejuízo da coesão social.

Aumentar a segurança do abastecimento

A dependência da UE das importações de energia deve-rá aumentar no futuro visto que as reservas do Mar doNorte começam a escassear. A dependência das impor-tações varia grandemente entre os Estados-Membros, talcomo variam as medidas adoptadas (principalmente as

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reguladoras) para minimizar os riscos que isso envolve.Tal dependência não tem quaisquer implicações directasna coesão em si, desde que os abastecimentos sejammantidos e os preços sejam relativamente estáveis. To-davia, a vulnerabilidade a choques externos, tais comoum aumento nos preços mundiais do petróleo ou a sus-pensão do fornecimento, é uma fonte potencialmente im-portante de desvantagem e, por conseguinte, um possí-vel factor a ter em conta nas decisões das empresassobre a sua localização, sobretudo durante períodos deinstabilidade global.

Em geral, cada Estado-Membro é responsável por salva-guardar as suas próprias provisões (uma característicacomum é que todos os países membros da Agência Inter-nacional de Energia continuam a respeitar a norma demanutenção das provisões de emergência a um nívelequivalente a 90 dias de importações líquidas de petró-leo). Isto pode significar, até certo ponto, a troca de pre-ços mais baixos por segurança aumentada e, por conse-guinte, a eliminação do mercado ou a imposição de umenquadramento fiscal e regulador que explicitamente in-corpore considerações de segurança, bem como relati-vas à disponibilidade de fornecimento a longo prazo,dentro das quais o mercado possa operar. Por conse-quência, a principal garantia de segurança a longo prazoé ter acesso a múltiplas fontes de abastecimento, o quepode ser conseguido diversificando tanto as fontes deenergia utilizadas, como a sua origem.

Para o carvão, o fornecimento já é extremamente diversi-ficado. Exceptuando a exploração mineira interna (que éfortemente subsidiada), há muitos países exportadoresna Europa Central, América do Norte e do Sul, África doSul, etc. Para o petróleo, embora exista um mercadomundial eficiente e bem estabelecido, há uma grande de-pendência dos países do Médio Oriente e que é provávelque aumente mais em anos futuros. Para o gás natural,existem duas fontes importantes, excluindo o Mar do Nor-te – a Rússia e o Norte de África.

Na realidade, garantir o acesso ao abastecimento é parti-cularmente estratégico no que respeita ao gás natural,que é provável que venha a tornar-se uma fonte cada vezmais importante de energia no futuro, não só na geraçãode electricidade – nos últimos anos, quase todo o investi-mento mundial em centrais eléctricas tem sido em cen-trais a gás – mas também como possível combustível desubstituição da gasolina nos veículos.

Consequentemente, o apoio dos Fundos Estruturais aoinvestimento em redes de gás natural nos países da coe-são é vital, não só para aumentar a sua diversidade deabastecimento, mas também a sua preparação para o fu-turo.

Considerações ambientais

A procura de uma trajectória de desenvolvimento econó-mico que seja ambientalmente sustentável a longo prazoé um objectivo central da política e que condiciona as me-didas tomadas na UE para ajudar à convergência regio-nal. Isto dá origem a um potencial conflito entre a buscade competitividade de custos – isto é, assegurar que oscustos de produção não estejam fora do alinhamento doscustos em qualquer outra parte da União – e seguir umatrajectória mais bem adequada à prossecução do desen-volvimento económico sustentado. Por consequência, épossível que se verifiquem ganhos mútuos, especialmen-te a longo prazo, com a adopção de uma política comumque procure resolver o prejuízo ecológico causado pelautilização de energia, incluindo medidas fiscais.

Paralelamente, a UE continua a apoiar os Estados-Mem-bros na prossecução de objectivos ambientais atravésdo programa ALTENER, para estimular o desenvolvimen-to de fontes de energia renováveis, do SAVE, para promo-ver uma utilização mais eficaz da energia e do PCCE,para apoiar a co-geração de electricidade. Além disso, oprograma europeu para a diversificação e poupança deenergia, que tem por objectivo estimular a cooperação in-ternacional, faz parte do 5º Programa-Quadro de Ciênciae Tecnologia.

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II.9 Política energética

II.10 Política empresarial

Tendo como base as políticas da Comissão para as PME,a inovação e a competitividade industrial, a política em-presarial foi recentemente submetida a um processo dereajustamento e reformulação, como resposta aos desafi-os colocados pela economia baseada no conhecimentoe a necessidade de adaptação a desenvolvimentos eco-nómicos globais.

O ponto de partida para esta nova política foi determina-do pelo Conselho Económico de Lisboa, em Março de2000, que fixou o objectivo a atingir pela UE, de ‘se tornara mais competitiva e dinâmica economia do mundo, mo-vida pelo conhecimento, capaz de crescimento económi-co sustentável com mais e melhores empregos e maiorcoesão social’ e identificou o empreendimento e a capa-cidade empresarial como as chaves para sua realização.

A política empresarial na União está assente sobre trêsobjectivos1 principais, cada um dos quais dá origem a umconjunto de medidas, como a seguir se descreve:

− Encorajar a actividade empresarial: as medidas sobeste título, que são especialmente importantes paraas regiões menos desenvolvidas, destinam-se parti-cularmente a melhorar o acesso das PME ao financia-mento, em cooperação com o Banco Europeu deInvestimento e o Fundo Europeu de Investimento.Também se concentram no desenvolvimento de umagama de serviços de apoio comercial, criando umambiente administrativo e regulador favorável ao de-senvolvimento empresarial, proporcionando aconse-lhamento ao empreendimento e encorajando o de-senvolvimento de competências e motivação que,consequentemente, aumentam a atractividade dasregiões para os investidores. Estes princípios funda-mentais foram desenvolvidos sob a égide do Progra-ma plurianual para o Empreendimento e CapacidadeEmpresarial (2001-2005)2;

− Criação de um ambiente que apoie a inovação e mu-dança: as medidas sob este título procuram, em par-ticular, estimular a comparação de boas práticas

(benchmarking) e o intercâmbio dessas boas práti-cas entre países, regiões e empresas na União.Também ajudam a ultrapassar os obstáculos à inova-ção e ao crescimento, proporcionam apoio a projec-tos de inovação e promovem o desenvolvimento dosector de serviços. Estão a ser implementadas atra-vés da recentemente adoptada Comunicação ‘Inova-ção numa economia baseada no conhecimento’ e doPrimeiro Plano de Acção para a Inovação na Europa3;

− Garantir que as empresas tenham acesso a merca-dos: as medidas sob este título estão a ser levadas acabo através de esforços continuados para consoli-dar o Mercado Interno, assegurando acesso amercados globais, a disseminação de padrões vo-luntários e a promoção de comércio electrónico(e-commerce) e novas redes de distribuição. A redu-ção dos problemas levantados pela distância terá,com certeza, particular importância para as firmasnas regiões periféricas.

A nova política de empreendimento não tem qualquer di-mensão espacial específica, mas refere especificamentealguns dos mais relevantes obstáculos à coesão e desen-volvimento regional. Muitas das prioridades da nova políti-ca empresarial têm paralelos nas políticas regionais exe-cutadas através dos Fundos Estruturais. Neste sentido,pode funcionar em paralelo com a política regional paracriar sinergias por forma a promover a coesão económicae social. Ela aponta particularmente para a remoção detoda a espécie de barreiras à entrada no mercado, que fre-quentemente são continuam a prevalecer nas regiões me-nos desenvolvidas. Espera-se que, pelo menos a curtoprazo, a remoção de barreiras liberte o potencial empresa-rial latente e ajude, assim, a reduzir as disparidades regio-nais. Além disso, o estabelecimento de uma ‘tabela depontuação’ de empreendimento e inovação irá acelerar adifusão das melhores práticas empresariais tanto entre osEstados-Membros, como as regiões. Embora o preciso im-pacto da nova política empresarial na coesão económica esocial (e em particular o seu efeito no desenvolvimento dasregiões menos desenvolvidas) seja difícil de quantificar,

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ela poderá potencialmente desempenhar um papel signifi-cativo na redução das disparidades regionais.

Além disso, a vasta gama de medidas que estão planea-das podem ter um efeito positivo na capacidade das fir-mas, nas regiões menos desenvolvidas, para competir nomercado global:

− medidas como a comparação de boas práticas, ava-liações efectuadas pelos pares e acção conjuntacom os Estados-Membros permitirão aos autores depolíticas e empresas em toda a União identificar asmelhores práticas e, por sua vez, executá-las. É pro-vável que os programas para encorajar a dissemina-ção de inovação e melhores práticas beneficiem asregiões menos desenvolvidas em particular e, junta-mente com o desenvolvimento de centros de negóci-os e parques tecnológicos, as ajudem a explorar asoportunidades proporcionadas pela nova economia;

− as políticas concebidas especificamente para asPME, que são importantes para a criação de empre-go e desenvolvimento regional, para as ajudar acompetir com empresas maiores numa base de mai-or igualdade, o estabelecimento de centros de acon-selhamento e informação, tais como os Euro-Gabine-tes e os Centros Europeus de Negócios e Inovação,para dar apoio às empresas da UE. Os Euro-Gabine-tes, em virtude da sua estreita associação com asempresas locais, da sua compreensão do ambienteinstitucional local e das suas ligações em toda a par-te da União, desempenham um papel importante noestabelecimento de relações entre firmas em diferen-tes regiões e ajudam-nas a resolver problemas práti-cos. Além disso, o programa Europartenariat estimu-la as PME nas regiões menos desenvolvidas aconstituir ligações comerciais com companhiasnoutras partes, permitindo-lhes assim importarknow-how tecnológico e comercial.

Muitas das novas políticas empresariais têm paralelosnas políticas regionais implementadas através dos Fun-dos Estruturais e um dos capítulos principais dos progra-mas4 das Directrizes dos Fundos Estruturais foi dedicadoa estabelecer prioridades para o apoio empresarial, se-melhante à nova política de empreendimento.

As PME

A política empresarial está particularmente centrada nasPME, que são parte importante da economia europeia. AsPME são o tipo predominante de firma na UE e são particu-larmente importantes nas regiões menos desenvolvidas,onde a pequena empresa familiar é predominante,

especialmente nos sectores tradicionais. O primeiro pro-grama plurianual para as PME centrou-se, por conseguin-te, no desenvolvimento das PME em regiões assistidas.

Em 1998, as PME foram responsáveis por 99,8% dos 19,4milhões de empresas privadas do sector não primário naUE. O seu volume de negócios geral médio era de cercade 500 mil Euros. Estima-se que, nos dois anos de 1996 a1998, o número total de PME na UE tenha aumentado 4% eo número de pessoas empregadas 2% (de 73,2 milhõespara 74,6 milhões), o mesmo que na economia como umtodo.

Acesso ao financiamento

Também foram tomadas iniciativas para melhorar a dis-ponibilidade de financiamento às PME através de fundosde capital de risco, garantias e pequenos empréstimoscomerciais para projectos de TIC. A maior parte destasiniciativas são executadas através do Fundo Europeu deInvestimentos. Desde 1998, a Espanha, por exemplo, re-cebeu 15% do montante total atribuído ao abrigo da ga-rantia das PME, que foi destinado a 672 firmas. OutrosProgramas, como o Joint European Venture (JEV), tam-bém ajudaram a criar novos negócios nas regiões menosdesenvolvidas, particularmente na área das novas tecno-logias, sendo quase 20% dos projectos financiados aoabrigo do programa que está a ser implementado emEspanha, Portugal e Grécia.

Política de turismo

A Europa é o principal destino turístico do mundo. Em vá-rias regiões, especialmente as regiões ajudadas do Sul eem áreas montanhosas, o turismo é a principal fonte deemprego e tem um impacto substancial no desenvolvi-mento económico. É também uma actividade dominadapelas PME, criando cerca de 6,5% do volume de negóci-os total das firmas neste sector.

No todo da UE, é responsável por 5,5% do PIB e 6% dospostos de trabalho. Em muitas partes da UE, os númerossão muito mais elevados. Na Espanha, por exemplo, o tu-rismo é responsável por 10,5% do PIB e 9,5% do emprego.

É provável que o turismo seja uma fonte principal de cria-ção de postos de trabalho nos próximos anos, particular-mente nas regiões menos desenvolvidas e periféricas,pelo que as medidas de apoio ao sector poderão ter umefeito importante no seu desenvolvimento. Segundo o rela-tório de um Grupo de Alto Nível para o Turismo e Empregocriado pela Comissão, há uma oportunidade de criação decerca de 3 milhões de novos postos de trabalho no turismona UE durante a próxima década, mas têm que ser satisfei-tas certas condições para que tal se concretize.

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Aspectos regionais da Política de Inovação

Foram desenvolvidas duas linhas de acção para promove-rem a dimensão regional de IDT e das políticas de inova-ção ao abrigo do Programa de Inovação: as MedidasRegionais de Inovação e a rede de Centros de Suporte àInovação.

A linha de acção Medidas Regionais de Inovação já apoioutrês gerações de projectos desde 1994. Os projectosERITT (Estratégias de Inovação Regional e Transferênciade Tecnologia e Infraestruturas) foram lançados em 70 re-giões, em paralelo com as ERI (Estratégias Regionais deInovação), lançadas ao abrigo do antigo Artigo 10º doFEDER, em 30 regiões. O objectivo dos projectos é ajudaras regiões a desenvolverem uma estratégia que encorajeas empresas, principalmente as PME, a centrarem-se maisna tecnologia e a serem mais inovadoras. Trata-se de umanova abordagem, que se afasta da promoção de medidasindividuais, segundo uma lógica de IDT orientado pelaoferta, para se centrar não tanto no aumento da capacida-de científica e tecnológica das regiões em si, mas no me-lhoramento do ambiente institucional, de IDT e deinovação no qual as empresas operam. O sistema baseia-se na abordagem da base para o topo, e parte das neces-sidades de empresas nas regiões em termos de apoio àinovação, tecnologias e aconselhamento empresarial,com o objectivo de estabelecer estruturas e processos du-radouros ao nível regional. Como tal, está concebido parareforçar a cooperação entre as partes relevantes (incluin-do a promoção de parcerias entre o sector público e o pri-vado), criar consenso, identificar prioridades estratégicasregionais e orientar os recursos necessários a tais acções.

Os efeitos positivos do programa ERITT incluem:

- o desenvolvimento, pela primeira vez em muitas regiõesdos países da coesão, de uma política de inovação re-sultante do esquema e, noutras regiões, o reforço dossistemas de inovação;

- a tomada de consciência da importância da inovaçãopara o crescimento económico;

- a mobilização de instituições, empresas e indivíduos aonível regional;

- a introdução da tão necessária mudança no sentido daconsolidação do pensamento estratégico para um de-senvolvimento regional orientado para a inovação;

- ajudar a desenvolver um conceito mais alargado de ino-vação, diferente do da mera transferência de tecnolo-gia, e colocar este ponto em lugar cimeiro da agendapolítica;

- uma maior centralização da despesa pública a nível re-gional nas necessidades empresariais e um aumento dofinanciamento público para a inovação em várias re-giões;

- promover os meios e incentivos para criar um diálogoem regiões fragmentadas (no sentido geográfico, insti-tucional e cultural);

- a criação de ‘comunidades de inovação’ de diferentesorganizações e indivíduos em regiões cujo objectivo édesenvolver a inovação como uma força motriz do cres-cimento regional;

- ajudar as regiões a clarificar o âmbito das infraestruturasde apoio à inovação e desenvolver medidas para as ra-cionalizar e definir melhor, bem como para aumentar asua visibilidade.

A rede de Centros de Suporte à Inovação consiste em 67centros principais (e um grande número de sub-centros)em 30 países europeus (abrangendo EEE, PEC, Chipre,Suiça e Israel) organizados a nível regional. O principal ob-jectivo destes centros é ajudar as indústrias locais a espe-cificar as suas novas necessidades tecnológicas e aidentificar quais de entre as tecnologias de que eles dis-põem são as mais adequadas para transferência para ou-tras regiões ou sectores.

Ambas as redes se centram principalmente nas necessi-dades das regiões menos desenvolvidas, que passam nãosó a ficar totalmente integradas em todas as actividades,mas também a receber apoio específico em matéria deaconselhamento, intercâmbio de experiências e acesso àsboas práticas de outras partes da Europa, particularmentede áreas mais avançadas.

1 Comissão das Comunidades Europeias (2000) ‘Towards Enterprise Europe’. Programa de trabalho para a PolíticaEmpresarial 2000-2005. DG Empresas. SEC (2000) 771.

2 Comissão das Comunidades Europeias (2000) ‘Challenges for enterprise policy in the knowledge-driven economy’.Proposta de decisão do Conselho sobre um Programa plurianual para o Empreendimento e Capacidade Empresarial(2001-2005). COM (2000) 256. Gabinete de Publicações Oficiais das Comunidades Europeias: Luxembourgo.

3 COM (2000) 567 de 20 Setembro 2000.4 Os Fundos Estruturais e a sua coordenação com o Fundo de Coesão: Directrizes para programas no período 2000-2006 –

COM (1999) 344 de 1 Julho 1999.

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II.11 A Política Comum das Pescas

Um sector geograficamente concentrado

A Política Comum das Pescas (PCP), iniciada em 1970,tem quatro elementos: conservação dos estoques, medi-das estruturais, organização de mercados, e acordos in-ternacionais com países terceiros. Em termos gerais, apesca continua a ser um importante sector na economiada UE, representando cerca de 0,20% do PIB em 1997(contra 0,25% em 1990) e 0,4% do emprego (o mesmoque em 1990).

A pesca está concentrada em zonas costeiras periféri-cas, muitas vezes desfavorecidas. Em 1997, 70% dospescadores e 60% dos empregados no sector global daspescas viviam em regiões Objectivo 1. Na Grécia, Espa-nha e Portugal este sector era responsável por poucomais de 1% do emprego.

Devido a esta concentração, qualquer medida da PCPque reforce a competitividade do sector contribui para acoesão económica e social.

Áreas dependentes da pesca emudanças na escala de dependência

Dada a concentração da indústria, o Conselho Europeude Edimburgo (Dezembro de 1992) reconheceu oficial-mente a existência de Áreas Dependentes da Pesca(ADP) e a necessidade de lhes dar uma atenção especi-al1. Em termos das regiões NUTS 3, 34 ADP (13 das quaisna Grécia e 11 em Espanha) tinham, em 1997, uma taxade dependência do sector que variava entre os 3% e os15% (ver Quadro A.30 em Anexo). A um nível regionalmais detalhado – NUTS 4 ou NUTS 5 – a dependência émaior, com cerca de 30 ADP (excluindo a Grécia) a regis-tarem uma taxa entre os 20% e os 60%.

A dependência global da pesca por parte da União, emtermos de pescado, diminuiu apenas ligeiramente entre1990 e 1997, sendo essa redução compensada por uma

aumento da dependência da piscicultura. Por outro lado,o mapa das áreas dependentes da pesca alterou-se con-sideravelmente, com a Espanha (a Galiza e as regiõesatlânticas do Sul, em particular) a apresentar a reduçãomais acentuada. A dependência também diminuiu na Itá-lia (Nordeste) e na França (Bretanha), mas aumentou emparticular na Grécia, bem como na Escócia (Peterhead,ilhas Ocidentais e Shetlands), em Portugal (Madeira eAlgarve) e na Irlanda (Galway). Constata-se, assim, queas regiões nas quais a dependência aumentou são aque-las onde o desenvolvimento está mais atrasado.

Os efeitos sociais e económicos da PCP

Conservação de estoques

De acordo com o princípio da estabilidade relativa, asquotas de pesca são equitativamente divididas entre osEstados-Membros, pelo que não têm quaisquer efeitosna coesão. As medidas de conservação, contudo, sãoacompanhadas por disposições especiais a favor dascomunidades piscatórias nas ADP: os pescadores locaisque tradicionalmente pescavam nas águas territoriais deoutros países podem continuar a fazê-lo dentro do limitedas 12 milhas, geralmente acessíveis apenas aos barcosde pesca locais.

O esforço da pesca

Entre 1990 e 1997, o emprego no sector da pesca na UEdiminuiu 19% (de 313 mil para 252 mil). Esta diminuiçãosurge em resultado das medidas tomadas para preservaros stoques e reduzir o excesso de pesca que se seguiuaos programas plurianuais de orientação (PPO), e dasacções levadas a cabo ao abrigo do IFOP – InstrumentoFinanceiro para a Orientação das Pescas (secção estru-tural) – para modernizar a frota pesqueira. Contudo, alongo prazo, o ajustamento da actividade da pesca às re-servas existentes e a restruturação do sector poderão de-ter o declínio.

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O sector transformador

Ao longo do mesmo período, os empregos no sector datransformação diminuiram 10% (de 107 mil para 96 mil).Tal facto reflecte tanto o declínio da pesca, como a cres-cente concentração mundial dos serviços (apenas 50%do peixe transformado na UE é aqui pescado). Contudo,isto esconde diferenças consideráveis entre regiões. NaGrécia, o emprego no sector da transformação aumentou200% e, na Itália em geral, 21%, enquanto que decresceuquase 5% na Espanha e na parte sul da Itália. O apoio doIFOP à modernização das empresas e o crescimento dapiscicultura permitiram, portanto, que fossem mantidosou aumentados vários postos de trabalho nas regiõesObjectivo 1.

A piscicultura

O crescimento significativo da piscicultura, apoiada peloIFOP (e, localmente, através da Inciativa PESCA), tradu-ziu-se num aumento substancial tanto da produção,como do emprego. Entre 1990 e 1997, a produção na UE(excluindo a Áustria, a Finlândia e a Suécia) aumentou54% em valor (sendo avaliada em 2 mil milhões de Euros,em 1997) e 23% em volume (de 880 mil para 1,080 mi-lhões de toneladas), cerca de 85% das quais nas regiõesObjectivo 1 (70% só na Grécia, sul da Itália e Escócia). Oemprego na piscicultura (excluindo a parte de transfor-mação) aumentou 20% (de 47 mil para 57 mil), o que fezdela a única parte do sector das pescas onde se verificouuma criação líquida de emprego. Cerca de 70% do au-mento de postos de trabalho na União ocorreu na Espa-nha, Grécia e Portugal. A piscicultura tem-se, portanto,vindo a desenvolver principalmente nas ADP Objectivo 1e, consequentemente, tem tido um efeito positivo na coe-são económica e social.

Organização comum dos mercados

A OCM, um meio de regulação através do apoio aos pre-ços e intervenção directa, tem por objectivo evitar qual-quer forma de concorrência desleal entre Estados-Mem-bros. Ela inclui três componentes que favorizam acoesão económica e social:

a) as ajudas à produção permitem aos produtores tor-narem-se mais competitivos relativamente à transfor-mação e distribuição, áreas que estão muito mais

concentradas e organizadas, e têm um efeito positivona coesão social;

b) o princípio dos ‘coeficientes de ajustamento regional’permite que os preços de remoção da Comunidadenuma dada região variem de acordo com as condi-ções de mercado ou a distância dos principais cen-tros de comercialização, o que, por sua vez, favorecea coesão regional;

c) como parte do programa POSEI para as regiões ul-traperiféricas, foi criado um esquema (sob o Regula-mento do Conselho 1587/98) para compensar osAçores, a Madeira, as Canárias e os DOM francesesda Guiana e Reunião, pelos custos extraordinários devender certos produtos, custos esses advindos dasua localização remota.

Acordos internacionais de pescacom países terceiros

A avaliação, efectuada em 1999, dos efeitos dos acordosinternacionais com países fora da UE indica que eles sãoimportantes para a União porque geram um valor acres-centado (directo e indirecto) de 944 milhões de Euros e40 mil postos de trabalho (metade dos quais para pesca-dores). Os acordos com países do Sul (principalmenteda África), que representam 75% do valor acrescentadocriado pelos acordos, beneficia principalmente a Espa-nha (80%) e Portugal (7%), nomeadamente as ADP dasCanárias, Andaluzia, País Basco, Galiza, Sesimbra eOlhão, pelo que têm um efeito positivo na coesão.

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II.11 A Política Comum das Pescas

1 Uma área ADP é uma área (uma região ou zona local de emprego) onde o contributo do sector das pescas para a economia,em termos de emprego ou de valor acrescentado, é de tal maneira importante que qualquer problema ou declínio verificadonas pescas tem consequências sociais e económicas graves, tanto directa, como indirectamente. Neste texto, adependência é analisada em termos de emprego, muito embora as mesmas conclusões se pudessem aplicar em termos devalor acrescentado, uma vez que que as mudanças registadas neste domínio específico apresentaram característicasmuito semelhantes ao longo do tempo.

parte ii – contribuição das políticas comunitárias para a...

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