OXFAM ESTUDO INVESTIGATIVO ABRIL 2014

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COOPERAÇÃO BRASILEIRA EM CRISES HUMANITÁRIAS

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Resumo analítico O principal propósito do estudo investigativo foi explorar como a Oxfam, trabalhando com outros, pode ajudar a fortalecer a cooperação humanitária brasileira. O relatório oferece uma visão geral e uma síntese de compromissos, princípios e diretrizes internacionais, que podem orientar a Cooperação Internacional Brasileira (CIB) em crises humanitárias e fornecer a base para o trabalho de ativismo da Oxfam nessa questão. Esses marcos internacionais são analisados e resumidos neste estudo e utilizados como base para a análise da CIB.Eles sugerem que a Oxfam deve usar o contexto (ou seja, situações de crise ou risco de crise) como ponto inicial de seu trabalho humanitário, em vez de partir do tipo de cooperação (para o desenvolvimento, humanitária, etc.).Isso ajudará a criar uma estratégia abrangente, que aborde tanto as causas subjacentes quanto as consequências das crises humanitárias. A participação da CIB (de todos os tipos, inclusive humanitária) em situações de crise ou risco de crise é muito pequena. A CIB normalmente é orientada por prioridades de política externa, comércio e investimentos, e não por considerações humanitárias e de desenvolvimento. O potencial do Brasil para ser um exemplo de boa prática em cooperação internacional em situações humanitárias é reprimido atualmente por uma série de fatores, em especial:(1) o fato de não conseguir abordar a redução de risco de desastres (RRD) em cooperação técnica e outras formas de cooperação para o desenvolvimento; e (2) programas de cooperação para o "desenvolvimento" (ex.: ProSAVANA) que podem aumentar a pobreza e a vulnerabilidade a crises.Além desses problemas, e ligados a eles, estão a falta de uma política abrangente e coerente de cooperação pública; arquitetura fragmentada; e estrutura legislativa e participação social inadequadas no Brasil e nos países beneficiados. É possível argumentar que a potencial vantagem comparativa do Brasil como parceiro de cooperação em crises humanitárias está no apoio à redução de riscos de desastres, devido ao êxito nacional no combate à fome e à vulnerabilidade. No entanto, isso requer tanta, ou mais, atenção à cooperação do Brasil para o desenvolvimento quanto à cooperação humanitária que oferece a fim de garantir uma abordagem de longo prazo no apoio a políticas e ações lideradas pelo país beneficiado. De acordo com as fontes consultadas, a capacidade do Brasil de administrar o risco de desastres em seu território está aumentando, mas ainda está longe do necessário.Ainda existe a necessidade de a sociedade civil exigir que governo e instituições prestem contas sobre o Plano Nacional de Defesa Civil.Fortalecer os recursos nacionais de RRD do Brasil pode ajudar a fortalecer sua capacidade internacional de cooperação nesse aspecto. Este estudo investigativo fornece uma série de questões e atividades possíveis a curto e longo prazo para consideração da Oxfam no desenvolvimento de sua estratégia humanitária.Sugerem-se as seguintes atividades imediatas: *

• Garantir que a cooperação em crises humanitárias seja abordada como um componente integral de reformas para ampliar a política e a estruturadaCIB, por exemplo, em discussões em andamento no Consea e no Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais.

* Estudo investigativo elaborado por Chris Leather/Janeiro 2014. * Este documento não representa necessariamente as opiniões da Oxfam ou do autor do texto.

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• Apoiar ativamente um processo de análise e planejamento com várias partes interessadas sobrea CIB parasegurança alimentar durante situações de crise prolongada, como primeiro passo para um diálogo multilateral formal sobre questões mais amplas de cooperação e relações internacionais em um Fórum ou Conselho Nacional.

• Participar da Segunda Conferência Nacional sobre Defesa Civil e Assistência Humanitária, em maio de 2014.

1. Introdução

Objetivos Este relatório apresenta os resultados de um estudo investigativo de 15 dias encomendado pela Oxfam. O estudo teve os seguintes objetivos:

• Explorar como a Oxfam pode contribuir, em colaboração com estruturas governamentais, sociedade civil e organizações internacionais, para aumentar e desenvolver a cooperação humanitária do Brasil.

• Identificar as principais áreas possíveis de colaboração entre a Oxfam e o governo brasileiro com relação à cooperação humanitária e elaborar recomendações para o trabalho futuro da Oxfam nessa questão.

Lógica A Oxfam Internacional está em processo de estabelecer a Oxfam Brasil como uma ONG nacional e pretende desenvolver uma estratégia nacional preliminar até março de 2014. Como parte desse processo, a Oxfam está estudando o papel que pode desempenhar com relação a crises humanitárias no Brasil e nos países apoiados pela cooperação brasileira.Os recursos do país para a cooperação Sul-Sul praticamente dobraram em quatro anos, passando de US$158 milhões em 2005 para US$362 milhões em 2009 (aproximadamente 0,02% do PIB).Este breve estudo investigativo foi encomendado para oferecer uma análise inicial da capacidade do Brasil de responder a crises humanitárias e para embasar a estratégia da Oxfam Brasil a esse respeito. Escopo Alinhado a abordagens acordadas internacionalmente (ver a Seção 2, abaixo), este estudo tomou o contexto como ponto de partida (ou seja, situações de crise ou risco de crise) em vez do tipo de cooperação (humanitária, técnica, etc.). Atualmente, é amplamente reconhecido que as crises humanitárias necessitam de uma abordagem abrangente de duas frentes para lidar tanto com as causas (incluindo pobreza e vulnerabilidade) quanto com as consequências.1Não é suficiente responder somente para salvar vidas quando as crises ocorrem.Em situações de risco de crises, políticas e programas devem ser implementados para evitá-las, para intervir com rapidez e reduzir os impactos, onde houver, e garantir que as pessoas afetadas possam se recuperar rapidamente e construir formas mais resilientes e sustentáveis de sobrevivência.

1 Ver os processos System Wide Coherence e Delivering as One da ONU, que visam tornar o sistema da ONU mais coerente, eficiente e eficaz http://www.undg.org/index.cfm?P=20

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Isso requer uma abordagem abrangente, que garanta coerência entre as políticas humanitárias e de desenvolvimento. É essencial que as abordagens de gestão de risco de desastres e proteção social estejam integradas às políticas de desenvolvimento e às estratégias dos governos dos países afetados por crises e de seus parceiros em cooperação.2Da mesma forma, a assistência humanitária precisa incluir ações de prontidão, prevenção, mitigação e que promovam rápida recuperação resiliente.3 Portanto, este estudo não só analisa a cooperação humanitária brasileira, como também considera outras formas de cooperação do país em situações de crise humanitária e o papel que a Oxfam pode desempenhar no fortalecimento de diferentes maneiras de cooperação nesses contextos. Este estudo concentra-se na cooperação brasileira para promover a segurança alimentar em situações de crise ou que tenha impacto sobre ela, por vários motivos: grande parcela da cooperação do Brasil (inclusive a humanitária) está relacionada com a segurança alimentar, o tempo para o estudo é limitado e a segurança alimentar éa principal especialidade do consultor. Conforme solicitado nos Termos de Referência, o estudo enfoca a cooperação internacional brasileira. No entanto, são tecidas algumas considerações sobre a capacidade do país de responder a crises em seu território e o papel que a Oxfam poderia desempenhar nessa área. Metodologia Os resultados e as recomendações do estudo são baseados na análise da literatura existente sobre a cooperação brasileira (ver o Anexo 1 e as entrevistas com fontesrelevantes – ver o Anexo 2 para uma lista de fontes relevantes). O trabalho foi realizado em 15 dias, entre 4 de novembro de 2013 e 10 de janeiro de 2014. O relatório aborda as seguintes questões:

• Marcos internacionais para informar e avaliar a CIB em situações de crise humanitária; • Análise da CIB; • Recomendações para reformar e fortalecer a CIB; • RRD e sistema de resposta brasileiros em âmbito nacional; • Recomendações para a estratégia humanitária da Oxfam.

2. Marcos internacionais para abalizar e avaliar a Cooperação Internacional Brasileira em crises humanitárias Há vários marcos, diretrizes e processos para políticas acordados internacionalmente pertinentes à cooperação com países e comunidades afetados por crises. Esses marcos e iniciativas de políticas internacionais são importantes, pois:

• baseiam-se na análise das melhores práticas e em consultas com setores relevantes, incluindo governos, sociedade civil e organizações internacionais;

2 Ver o Marco de Ação de Hyogo http://www.unisdr.org/files/1037_hyogoframeworkforactionenglish.pdf 3 Ver Princípios e Boas Práticas do Doador Humanitário http://www.goodhumanitariandonorship.org/gns/principles-good-practice-ghd/overview.aspx

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• representam o consenso atual entre as partes interessadas sobre políticas e ações eficazes;

• fornecem informações para o fortalecimento de políticas, programas, estruturas, etc. da Cooperação Internacional Brasileira;

• orientam a avaliação da CIB; • promovem a coordenação e a coerência de ações de diferentes governos, organizações

internacionais e outros atores. Também é importante para a Oxfam ter ciência desses processos para influenciar os governos brasileiros a adotá-los e cobrar os compromissos assumidos. A seguir, cada inciativa é descrita e acompanhada por uma síntese de princípios, derivados dessas iniciativas, que podem ser usados para avaliar e analisar a Cooperação Internacional Brasileira em situações de crise.Ao final desta seção, são consideradas as implicações das diretrizes de políticas internacionais para a estrutura de cooperação. Diretrizes internacionais de políticas e iniciativas pertinentes à cooperação em crises humanitárias. Parceria Global para uma Cooperação Eficaz para o Desenvolvimento

http://effectivecooperation.org A Parceria Global ajuda nações, empresas e organizações a trabalhar melhor em equipe para erradicar a pobreza.Reúne governos, empresas privadas, sociedade civil e outros para garantir que os recursos e o conhecimento produzam o maior impacto possível no desenvolvimento.É um fórum de assessoria, compartilhamento de prestação de contas, aprendizado e experiências para apoiar a implementaçãodos seguintes princípios, que formam a base da cooperação eficaz para o desenvolvimento:

• apropriação dos programas pelos países em desenvolvimento; • foco em resultados; • parcerias para o desenvolvimento inclusivo; e • transparência e prestação de contas entre as partes.

Um marco de monitoramento global consiste em uma série de dez indicadores que medem o ganho de eficácia na cooperação para o desenvolvimento em áreas específicas, tais como transparência e previsibilidade de ajuda, igualdade de gênero e contribuição do setor privado ao desenvolvimento. Os princípios foram endossados no 4o Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda em Busan, na Coreia, em 2011. Até o momento, 160 governos e52 organizações, incluindo o Brasil, endossaram o acordo de Busan. Princípios e Boas Práticas do Doador Humanitário

http://www.goodhumanitariandonorship.org Os 23 Princípios e Boas Práticas, endossados pelos 41 países, incluindo o Brasil, fornecem tanto um arcabouço para orientar a ajuda humanitária quanto um mecanismo para estimular mais responsabilidade do doador.Eles foram elaborados para aprimorar a coerência e a eficácia das ações dos doadores, bem como a prestação de contas a beneficiários, organizações

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implementadoras e grupos de interesse nacionais com relação a financiamento, coordenação, acompanhamento e avaliação dessas ações.4 O Novo Acordo para Engajamento em Estados Frágeis http://www.newdeal4peace.org

O Novo Acordo, amplamente endossado no 4o Fórum sobre Eficácia da Ajuda em Busan, em 2011, foi elaborado por meio do fórum do Diálogo Internacional sobre a Construção da Paz dos Estados.O Diálogo Internacional reúne países frágeis e em conflito, parceiros internacionais e a sociedade civil para catalisar transições bem-sucedidas em conflitos e situações de fragilidade.Ainda, supervisiona a implementação do Novo Acordo. O Novo Acordo reconhece que a saída da fragilidade é um longo trabalho político que requer liderança e propriedade do país. Processos de diálogo político muitas vezes falharam por falta de confiança, inclusão e liderança. Os parceiros internacionais frequentemente podem passar por cima de interesses e atores nacionais fornecendo ajuda de maneiras exageradamente tecnocráticas, que subestimam a importância da harmonização com os contextos local e nacional. Além disso, apoiam resultados de curto prazo em detrimento de resultados sustentáveis de médio prazo a longo prazo em consequência da ampliação da capacidade e dos sistemas. Uma nova arquitetura de desenvolvimento e novas maneiras de trabalhar, mais adaptadas à situação e aos desafios de contextos frágeis, são necessárias para construir sociedades e Estados pacíficos5. Uma breve visão geral de como o Novo Acordo pretende criar a mudança pode ser encontrada em: http://www.newdeal4peace.org/new-deal-snapshot O Brasil, apesar de participante do Diálogo Internacional, não endossou o Novo Acordo6. O Marco de Ação de Hyogo: Aumento da resiliência das nações e das comunidades frente

aos desastres http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa O Marco de Ação de Hyogo (MAH) foi resultado da Conferência Mundial sobre a Redução de Risco de Desastres, realizada em Hyogo, no Japão, em janeiro de 2005. Trata-se do primeiro plano para explicar, descrever e detalhar o trabalho necessário de todos os diferentes setores e atores para reduzir as perdas por desastres.Foi elaborado e acordado pelos muitos parceiros necessários na redução do risco de desastres – governos, agências internacionais, especialistas em desastres e muitos outros – reunindo-os em um sistema de coordenação comum.O MAH ressalta cinco prioridades de ação e oferece princípios orientadores e meios práticos de alcançar a resiliência frente aos desastres.Seu objetivo é reduzir significativamente as perdas por desastres até 2015, aumentando a resiliência de nações e comunidades.Isso significa reduzir as perdas de vidas e ativos sociais, econômicos e ambientais durante crises. O MAH épertinente para o Brasil tanto com relação a sua própria política e ações de RRD quanto à sua cooperação internacional no apoio à RRD de outros países.O Brasil elaborou um “relatório nacional sobre o progresso da implementação do Marco de Ação de Hyogo (2011-2013)”.7 Deve-se salientar que o relatório não entra em muitos detalhes, e relatórios mais rigorosos podem ser o foco do ativismo da sociedade civil.

4 http://www.goodhumanitariandonorship.org/gns/principles-good-practice-ghd/overview.aspx 5 http://www.newdeal4peace.org/wp-content/themes/newdeal/docs/new-deal-for-engagement-in-fragile-states-en.pdf (página 1) 6 http://www.newdeal4peace.org/world-commitments/ 7 http://www.preventionweb.net/files/33056_bra_NationalHFAprogress_2011-13.pdf

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Diretrizes internacionais de políticas e processos de segurança alimentar e nutricional Na área de segurança alimentar e nutricional, as iniciativas globais a seguir são relevantes na avaliação e no fortalecimento da cooperação brasileira, em especial com países em crise: Comitê de Segurança Alimentar (CSA) http://www.fao.org/cfs

O ideal do CSA reformado é ser umaplataforma internacional e intergovernamental mais inclusiva,para que todas as partes interessadas trabalhem juntas e de forma coordenada a fim degarantir a todossegurança alimentar e nutricional.O CSA foi reformado em 2009 para tratar de crises de curto prazo e de questões estruturais de longo prazo, bem como paraassegurar que as vozes de outros setores interessados fossem ouvidas no debate global sobre segurança alimentar e nutricional.O CSA endossou vários documentos fundamentais que fornecem diretrizes a políticas de cooperação, inclusive para o apoio a países em crise:

• As Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação http://www.fao.org/righttofood/about-right-to-food/en/

• O Marco Estratégico Global para a Segurança Alimentar e Nutricional (GSF) http://www.fao.org/docrep/meeting/026/ME498E.pdf

• Diretrizes Voluntárias sobre Governança Responsável da Posse da Terra, Pesca e Florestas (VGGTs) http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1112/VG/VG_Final_EN_May_2012.pdf

Um trabalho particularmente relevante para a estratégia humanitária da Oxfam, em andamento no CSA, é o desenvolvimento de uma agenda de ações para tratar da insegurança alimentar em crises prolongadas http://www.fao.org/cfs/cfs-home/cfs-fipc/en/. A CFS-A4A incluirá princípios a fim de orientar o desenvolvimento de políticas, investimentos e sistemas institucionais para todos os governos e outras partes interessadas em situações de crises prolongadas e outras. As organizações da sociedade civil engajadas nesse processo por meio do Mecanismo Internacional da Sociedade Civil8 estão tentando assegurar que a CFS-A4A resulte em maior comprometimento e em mais ações de governos e de outros atores visando evitar crises, lidar com as causas subjacentes, administrar os riscos, aumentar a resiliência, assim como garantir uma resposta humanitária mais oportuna e adequada.O Brasil foi sugerido como caso de estudo em 2014, no qual os princípios da A4A preliminar serão testados em uma análise multilateral e no planejamento da cooperação brasileira em segurança alimentar em situações de crise prolongada (ver a proposta no Anexo 3). O Movimento para Ampliação da Nutrição (SUN) http://scalingupnutrition.org

O movimento SUN reúne governos, sociedade civil, empresas e cidadãos em um esforço mundial que visa erradicar a fome e a desnutrição em todas as suas formas, para que todos possam exercer seu direito à alimentação e à boa nutrição.A missão do movimento é garantir alta qualidade e apoio customizado nos esforços peloaumento da nutrição nos países participantes – alinhado às metas nacionais e globais.Diferentes partes se esforçam para harmonizar as estratégias e os programasexistentes de maneira que reflitam as melhores práticas, aumentem o investimento nos resultados de maior sucesso e garantam a prestação de contas àqueles a quem atendem e entre as partes.Comprometem-se a planejar em conjunto, alinhar suas ações e

8 www.csm4cfs.org

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seus recursos e assumir responsabilidade compartilhada para ampliar tanto intervenções de nutrição diretas quanto estratégias sensíveis à nutrição9. É importante dizer que essa iniciativa foi alvo de críticas de alguns movimentos sociais e OSCs10 por se concentrar demais em produtos orientados para o mercado e soluções de alta tecnologia para a desnutrição. O Brasil ainda não participa da iniciativa. A Convenção sobre Assistência Alimentar (FAC)

http://www.foodassistanceconvention.org Com relação à segurança alimentar, o Brasil está considerando a possibilidade de se tornar signatário da Convenção sobre Assistência Alimentar, o que o obrigaria a um compromisso anual mínimo de assistência alimentar (em espécie ou dinheiro) e a cumprir os princípios acordados para orientar a prestação de assistência alimentar. Síntese dos princípios acordados internacionalmente Os princípios fundamentais acordados nesses processos internacionais podem ser sintetizados como parâmetros para analisar a cooperação internacional em geral e a cooperação com países em crise. A síntese apresentada aqui é a do autor e serve de base para as considerações da Oxfam. A cooperação internacional em apoio aos países em crise humanitária deve:

• cumprir a legislação humanitária internacional e as obrigações relativas aos direitos humanos;

• estarabalizada pelas diretrizes de políticas voluntárias internacionais, que foram desenvolvidas em âmbito multilateral, com a participação total e significativa de governos e organizações de pessoas em maior situação de risco e de crise;

• adotar uma abordagem centrada nas pessoas e baseada em direitos, • facilitar a participação de todas as partes relevantes, especialmente de pessoas em

maior situação de risco e de crise; • promover a apropriação e a liderança depolíticas e ações pelos países; • alinhar a cooperação com as prioridades e os planos do país a fim degarantir que a

cooperação seja incondicional e não vinculante; • trabalhar de forma coordenada com outros parceiros de cooperação e provedores de

ajuda para evitar duplicações, identificar lacunas e evitar altos custos de transação; • apoiar a análise abrangente do contexto, para compreender causas subjacentes,

relações de poder, riscos, vulnerabilidades e capacidades, além das consequências das crises;

• adotar uma abordagem de duas frentes em políticas e ações paratratardas causas subjacentes das crises humanitárias, criar resiliência e meios de vida sustentáveis, assim como apoiar respostas oportunas e adequadas e recuperação rápida;

9 http://scalingupnutrition.org/about/vision-and-mission 10 Ver, por exemplo: http://www.rtfn-watch.org/fileadmin/media/rtfn-watch.org/ENGLISH/pdf/Watch_2013/Watch_2013_PDFs/Watch_2013_eng_WEB_final.pdf seção 2c

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• apoiar, em vez de enfraquecer, mecanismos de governança locais, regionais e nacionais eficientes, bem como iniciativas e recursos institucionais de construção do Estado e consolidação da paz;

• ter como foco aconquista de resultados positivos na vida das pessoas em situação de crise e apoiar marcos para mensurar o sucesso dos resultados;

• ser transparente e prestar contas aos parceiros de cooperação, ao público brasileiro e ao congresso nacional e apoiar mecanismos de governança multilaterais em âmbitos nacional, regional e global;

• garantir e apoiar um papel forte para o sistema multilateral; e • fornecer recursos flexíveis, previsíveis e de longo prazo.

Princípios adicionais para orientar a cooperação humanitária:

• respeitar e promover a implementação da legislação internacional humanitária e de refugiados;

• humanidade – foco em salvar vidas e reduzir o sofrimento; • imparcialidade – ações baseadas exclusivamente em necessidade, sem discriminação; • neutralidade – a ação não deve favorecer nenhum dos lados em um conflito armado ou

outras disputas; • independência – autonomia de ações humanitárias relacionadas com objetivos políticos,

econômicos, militares, entre outros; • fornecer cooperação humanitária de modo a apoiar o desenvolvimento e a recuperação

em longo prazo. Política e estrutura de cooperação – implicações Pode-se dizer que uma abordagem abrangente das políticas e da cooperação em crises humanitárias requer análise das diferenças institucionais entre a cooperação humanitária e outras formas de cooperação. Certamente, ser uma agência de cooperação, responsável por todas as formas de cooperação para garantir colaboração e coerência em abordagens e ações é um forte argumento. A literatura evidencia que a frequente incapacidade de lidar com as causas subjacentes das crises humanitárias, administrar o risco de desastres e aumentar a resiliência das comunidades afetadas é uma falha na política de desenvolvimento. Mais especificamente, é uma falha dos atores do desenvolvimento, incluindo os parceiros de cooperação, na integração da Redução de Riscos de Desastres aos planos e às ações de desenvolvimento. Isso é nitidamente reconhecido no Marco de Ação de Hyogo, cuja primeira meta estratégica global é integrar considerações sobre riscos de desastres a políticas de desenvolvimento sustentável, entre outros. Por outro lado, historicamente, há uma incapacidade dos atores humanitários de garantir que a assistência humanitária complemente e seja coerente com objetivos, políticas e recursos institucionais de desenvolvimento. Isso é reconhecido pelos Princípios e Boas Práticas do Doador Humanitário. Obviamente, há necessidade de maior coordenação e integração entre a cooperação humanitária e a cooperação para o desenvolvimento em apoio a políticas e ações abrangentes

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nos países afetados por crises, a fim de tratar das causas subjacentes, aumentar a resiliência e atender às necessidades humanitárias. No entanto, há algumas distinções importantes entre as ações e os princípios humanitários e de desenvolvimento, que têm implicações nas políticas e na estrutura institucional de cooperação.

• Resposta e cooperação humanitárias eficazes exigem recursos que possam ser aumentados rapidamente para responder a situações graves de crise.

• Os princípios humanitários de neutralidade e independência podem significar que atores humanitários não podem se envolver em ações apontadas como violações de direitos ou que tenham objetivos políticos, econômicos ou de segurança.

Essas duas realidades significam que é necessário estabelecer uma distinção entre cooperação humanitária e cooperação para o desenvolvimento e isso tem implicações na organização de estruturas de cooperação. Uma análise das diretrizes internacionais sobre políticas sugere a seguinte distribuição de responsabilidades com relação a crises humanitárias:

Cooperação para o desenvolvimento Cooperação humanitária Prevenção Mitigação Resolução

Recuperação sustentável

Prontidão Resposta oportuna e adequada

Recuperação rápida

As implicações das diretrizes internacionais para a estrutura de cooperação em crises humanitárias incluem:

• uma agência de cooperação responsável por todos os tipos de cooperação, incluindo assistência humanitária;

• subunidades com foco geográfico no país, responsáveis por assegurar a coordenação e a coerência entre os diferentes tipos de cooperação;

• disponibilidade de recursos de assessoria relativos aos diferentes tipos de políticas e ações para apoiar a cooperação concentrada no contexto;

• aumento da responsabilidade pela redução de riscos de desastres para as equipes de cooperação técnica e de outras formas de cooperação para o desenvolvimento;

• disponibilidade de recursos de cooperação humanitária para apoiar a prontidão e a resposta rápida em casos de emergência, assegurando que ações humanitárias sejam orientadas por princípios humanitários.

3. Análise do Sistema Brasileiro de Cooperação Internacional Esta seção está dividida em duas partes:

• Análise do volume e da distribuição da CIB em países afetados por crises. • Análise do sistema de CIB, incluindo tanto a políticaquanto a estrutura e o marco

jurídicos.

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A análise das diretrizes internacionais de políticas apresentada acima oferece uma estrutura para a análise da CIB. 3.1. Descrição da Cooperação Internacional Brasileira Os recursos do Brasil para a cooperação Sul-Sul quase dobraram em quatro anos, passando de US$ 158 milhões em 2005 para US$ 362 milhões em 2009 (aproximadamente 0,02% do PIB). A CIB, inclusive a Cooperação Humanitária, não tem como foco os países mais pobres e vulneráveis. A distribuição é mais influenciada pela política externa e por considerações de comércio e investimentos do que pelos níveis de pobreza e pela necessidade de ajuda humanitária. Análise da CIB para países afetados por crises prolongadas Esta seção descreve a CIB fornecida a países afetados por crises prolongadas em 2010.11 A parcela da CIB destinada a esses países foi muito pequena. Os únicos que receberam mais de R$ 1 milhão em 2010 foram:

Cobradi total Haiti R$ 92,4 milhões

Angola R$ 8,6 milhões

Libéria R$ 1,21 milhão

República Democrática

do Congo R$ 1,2 milhão

Mali R$ 0,99 milhão

Durante a realização deste estudo, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) foi solicitado a fornecer informações desagregadas sobre o tipo de cooperação fornecida (ou seja, técnica, humanitária, outras) e os setores apoiados (por exemplo, agricultura, saúde, educação, proteção social, ajuda alimentar) para 10 países afetados por crises humanitárias. O objetivo era entender melhor como são classificados no Brasil os diferentes tipos de cooperação e obter uma base para analisar a adequação e a eficácia da cooperação nesses contextos. No entanto, até agora, o Ipea não forneceu essas informações. Análise da Cooperação Humanitária Brasileira A Cooperação Humanitária Brasileira (CHB) cresceu em 73 vezes entre 2005 (R$ 1,16 milhão) e 2009 (R$ 87,04 milhões), com o aumento mais expressivo entre 2008 e 2009. Em 2010, o valor da CHB subiu para R$ 285,26 milhões, em grande parte como resposta ao terremoto no Haiti. A CHB representou 0,31% do total da Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI) em 2005 e 12% em 2009 (média de 5,5% ao longo de 5 anos). Em 2010, a CHB respondeu por 17,6% do total.

11A lista inclui países considerados pela FAO afetados por crises prolongadas.

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Durante esse período, o fornecimento de ajuda deixou de ser feito por meio de organizações internacionais passando para um sistema de apoio bilateral. As organizações internacionais receberam aproximadamente 9% de CHB em cinco anos. Desse total, 65% foram em espécie, com 21% de cooperação financeira fornecida por meio das embaixadas brasileiras. Entre 2005 e 2009, 76% da CHB foram para países da América Latina e do Caribe, 16% para a Ásia e 7% para a África, principalmente para os países de língua portuguesa. Cuba, Haiti, Honduras e os Territórios Palestinos receberam 64% da CHB. 3.2. Sistema de Cooperação Internacional Brasileiro A Cooperação Internacional Brasileira (CIB), em geral, caracteriza-se pela falta de estratégia e de política pública de cooperação coerentes, assim como pela falta de um órgão de cooperação profissional e de um marco regulatório adequado. A cooperação é feita por vários atores governamentais e não governamentais, cada um deles com seus próprios discursos, objetivos, modalidades e níveis de engajamento com a sociedade civil. Fontes de informação importantes para este estudo foram unânimes na opinião de que essas deficiências tornam a cooperação internacional brasileira incoerente, contraditória e muitas vezes ineficaz. Muitas dessas fontes consideram que, por meio de sua cooperação internacional, o Brasil geralmente exporta as contradições da sua própria política interna, em particular ao apoiar tanto a agricultura industrial de grande escala quanto a produção agroecológica de pequena escala, inclusive nas mesmas localidades. A coordenação da CIB cabe ao Ministério das Relações Exteriores (MRE). O principal órgão responsável é a Agência Brasileira de Cooperação (ABC - http://www.abc.gov.br), que tem como atribuições negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e projetos brasileiros de cooperação técnica, executados com base nos acordos firmados pelo Brasil com outros países e organismos internacionais. A cooperação humanitária é coordenada por outra unidade dentro da estrutura do Ministério das Relações Exteriores chamada Coordenação-Geral de Ações Internacionais de Combate à Fome – CGFome. A CGFome foi originalmente criada para compartilhar com outros países as lições aprendidas com o programa brasileiro Fome Zero e para lhes prestar apoio no desenvolvimento de seus próprios programas de erradicação da fome e da desnutrição. A supervisão política e a tomada de decisões com relação à Cooperação Humanitária Brasileira cabem ao Grupo de Trabalho Interministerial de Assistência Humanitária (GTI-AHI). Esse grupo inclui 15 ministérios e é presidido pelo Ministério das Relações Exteriores. Tanto a ABC quanto a CGFome são mecanismos de coordenação e interface entre os países parceiros e os fornecedores da CIB. Os fornecedores são os ministérios responsáveis, os quais têm conhecimento e experiência em desenvolvimento e implementação de políticas internas. É comum, no entanto, a existência de acordos independentes entre instituições brasileiras de diversas esferas, inclusive federal, e outros países sem o envolvimento da ABC.

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A ABC foi alvo de muitas críticas por parte das fontes consultadas para este estudo pela falta de visão e de estratégia em seus projetos e pelo apoio a programas contraditórios. A CIB é vista como orientada mais por interesses de política externa do que por políticas específicas de cooperação baseadas na análise das necessidades e demandas dos parceiros. Um exemplo de abordagens contraditórias foi o apoio simultâneo da ABC em Moçambique ao programa ProSAVANA, criticado por deslocar pequenos agricultores, e ao programa comunitário de multiplicação de sementes voltado para comunidades da mesma área. A análise das diretrizes internacionais para políticas apresentada anteriormente sugere que a ABC, como principal órgão responsável pela coordenação da CIB, deveria ter uma política de cooperação clara, com forte foco na redução de riscos de desastres (RRD). No entanto, nossas fontes relataram que o foco em RRD na cooperação técnica do Brasil é muito fraco, já que é coordenado pela CGFome, unidade responsável pela cooperação humanitária. Embora o Brasil tenha um plano de ação interno para RRD, não desenvolveu nenhum plano de cooperação internacional nessa área. A ABC é limitada pela falta de legislação específica para regulamentar a CIB e, portanto, não pode comprar ou contratar no exterior, nem diversificar para além de um foco exclusivo em cooperação técnica, tampouco recrutar sua própria equipe especializada em cooperação. A agência é formada por diplomatas e consultores contratados por meio do Programa de Desenvolvimento da ONU. A rotatividade de pessoal é muito alta, o que resulta em fraca memória institucional e contribui para uma abordagem incoerente. O Congresso precisa aprovar todas as transferências de dinheiro para o exterior, limitando assim o pronto atendimento e a flexibilidade da agência e de seus programas. A CGFome, em comparação com a ABC, é vista com mais respeito pelas fontes. Recebeu elogios por ter uma abordagem sobre cooperação humanitária baseada em direitos e ter como objetivo o apoio à redução de riscos de desastres e à resposta humanitária adequada. A CGFome pretende garantir que a cooperação humanitária brasileira adote os princípios de humanidade, neutralidade, imparcialidade e independência e que seja justificada por uma abordagem baseada em direitos. Seu objetivo é seguir uma abordagem de duas frentes, apoiando tanto ações emergenciais quanto estruturais. Abordagem do Brasil sobre cooperação humanitária 12 A abordagem emergencial se refere a contribuições destinadas a salvar vidas e aliviar o sofrimento humano. Essa abordagem é baseada em contribuições em dinheiro ou em espécie, em parceria com organizações internacionais. A abordagem estrutural destina-se a dar condições aos indivíduos e às comunidades para superar vulnerabilidades socioeconômicas crônicas, em especial para alcançar segurança alimentar em base permanente. Tem como inspiração políticas sociais internas de sucesso como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae). O primeiro promove o desenvolvimento da produção agrícola estimulando aquisições locais, e o segundo concentra-se na alimentação dos alunos com a finalidade de garantir nutrição adequada e fomentar a frequência escolar. Reconhecendo o papel do desenvolvimento local para construir resiliência contra desastres, o Brasil pretende que seus esforços de cooperação humanitária estejam de acordo com os princípios da Rio 92

12 http://www.goodhumanitariandonorship.org/gns/about-us/our-members/brazil.aspx

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sobre desenvolvimento (socioeconômico e ambiental) sustentável. A definição de cooperação humanitária no Brasil é muito mais ampla do que as definições reconhecidas internacionalmente; por exemplo, o PAA e os programas de alimentação escolar, assim como os programas de RRD, seriam classificados como cooperação para o desenvolvimento em outros contextos. Algumas fontes sugeriram que esse quadro é resultante de uma falha da política de desenvolvimento brasileira e da ABC, como principal agência responsável pela cooperação, no tratamento dessas questões e nos tipos de programa. Em consequência, a CGFome tem assumido mais autoridade para resolver as defasagens e a incoerência na abordagem da ABC. A entidade assumiu responsabilidades que seriam da ABC com respeito à integração de RRD aos programas de cooperação técnica e para o desenvolvimento. Todavia, a CGFome foi criticada pelo fornecimento de ajuda alimentar em espécie retirada dos estoques nacionais de alimentos. Algumas fontes expressaram preocupação de que isso promova programas de ajuda com péssima relação custo-benefício e com risco de minar a produção e as economias locais nos países beneficiários. Um exemplo é a doação de ajuda alimentar em 2012 à Coreia do Norte por meio do WFP. O Brasil concedeu ajuda alimentar em espécie, mas não os recursos de remessa e transporte. Além disso, o fluxo de ajuda alimentar brasileira é muito imprevisível. Em 2011 e 2012, o valor da contribuição do Brasil para o WFP foi de US$ 70.278.249,00 e US$ 82.547.956,00, respectivamente. Porém, em 2013, o valor foi de apenas US$ 5.944.815,0013, em decorrência da diminuição das reservas nacionais de alimentos. A CGFome também é limitada pelo marco regulatório, que restringe sua capacidade de transferir verbas para fora do país em apoio a seus programas de cooperação humanitária. Isso resulta na dependência de doações em espécie. A ajuda alimentar, por lei, deve ser canalizada por meio do WFP. Conclusão da análise da cooperação brasileira em situações de crise O valor da Cooperação Internacional Brasileira para apoiar respostas a crises humanitárias ainda é baixo em relação aos doadores tradicionais. No entanto, o Brasil pretende ser um parceiro de cooperação cada vez mais influente, inclusive em situações humanitárias. A CGFome tem uma abordagem adequada nesses contextos, baseada nos princípios de direitos humanos e em uma estratégia de duas frentes. Mas isso é prejudicado pelas falhas de outras entidades governamentais, especialmente da ABC, em integrar a gestão de riscos de desastres aos programas de cooperação para o desenvolvimento e à promoção de ações de desenvolvimento, como o ProSAVANA, que pode exacerbar a vulnerabilidade das comunidades pobres às crises. A eficácia geral da CIB nesses contextos está limitada por:

• Falta de estratégia e política pública coerentes para a CIB. • Cooperação alocada de acordo com prioridades de política externa e não com

preocupações de desenvolvimento.

13 http://documents.wfp.org/stellent/groups/public/documents/research/wfp232961.pdf

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• Pouca ênfase dada pela ABC à redução de riscos de desastres na cooperação técnica e em outras formas de cooperação para o desenvolvimento.

• Falta de coordenação e coerência entre cooperação humanitária e outras formas de cooperação brasileira.

• Falta de um marco regulatório adequado. • recursos limitados. • Excesso de ênfase na ajuda em espécie.

Muitas dessas limitações da Cooperação Internacional Brasileira, se não todas, são reconhecidas por partes interessadas do governo, da sociedade civil e das instituições de pesquisa. Em maio de 2013, a presidente Dilma Rousseff anunciou a criação de um novo órgão nacional para a cooperação. Desde então, uma pequena equipe de funcionários da Casa Civil da Presidência, ao que tudo indica, está desenvolvendo uma proposta para esse novo órgão. Contudo, há pouca informação pública disponível sobre as propostas. Duas opções parecem estar sendo consideradas pela equipe da presidente:

1. criação de um novo órgão, junto com comércio e investimento, ligado diretamente à Presidência

2. reforma da estrutura de cooperação dentro do Ministério das Relações Exteriores; por

exemplo, fusão da ABC com a CGFome Algumas organizações da sociedade civil, inclusive a Oxfam, institutos de pesquisas e indivíduos que trabalham em departamentos governamentais, têm defendido a criação de um Conselho ou Fórum Nacional de Relações Exteriores. Isso poderia proporcionar um espaço de diálogo com o governo sobre política e estrutura de cooperação, bem como sobre outras questões de relações exteriores. O atual ministro das Relações Exteriores, Luiz Alberto Figueiredo Machado, deu sinais de que uma plataforma desse tipo poderá ser criada. 4. Recomendações para a reforma e o fortalecimento da Cooperação Internacional Brasileira com países afetados por crises Há necessidade urgente de desenvolver uma política pública e uma estratégia de CIBcoerentes e abrangentes, abordando todos os contextos, inclusive o apoio a países em risco de crise e afetados por crises, bem como todas as formas de cooperação, entre elas a humanitária. O desenvolvimento de uma política e uma estratégia de CIB desse gênero deve ter como base as obrigações internacionais de direitos humanos, assim como normas, diretrizes e princípios acordados internacionalmente, em especial aqueles que foram desenvolvidos com a participação das pessoas mais afetadas pela pobreza e por crises humanitárias. A análise da cooperação brasileira com países afetados por crises humanitárias, em comparação com princípios e diretrizes internacionais, sugere as seguintes reformas importantes da CIB nesses contextos, as quais poderiam ser o foco do ativismo da Oxfam:

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Participação multilateral:

• Estabelecer uma plataforma multilateral (por exemplo, Conselho Nacional) que desenvolva e monitore a implementação de uma política pública de cooperação.

Política pública e estratégia:

• Desenvolver uma política pública de cooperação e uma estratégia coerentes, integrando cooperação técnica, humanitária e outras formas de cooperação internacional, com base em obrigações internacionais de direitos humanos, diretrizes para políticas e melhores práticas;

• Aumentar o apoio à proteção social e à redução de riscos de desastres nos programas de cooperação técnica e de outras formas de cooperação para o desenvolvimento;

• Depois que a responsabilidade por proteção social e RRD estiver incluída na cooperação para o desenvolvimento, concentrar a cooperação humanitária em apoio à prontidão emergencial, resposta e recuperação rápida no caso de crises agudas (mantendo ao mesmo tempo uma abordagem de duas frentes para proteger meios de subsistência e vidas durante as crises);

• Dar mais ênfase à assistência em dinheiro do que à assistência em espécie nas respostas às crises humanitárias.

Marco legislativo:

• Criar legislação apropriada visando possibilitar a implementação da política de cooperação, incluindo a rápida liberação de verbas para apoiar respostas emergenciais;

• A legislação deve possibilitar maior apoio em dinheiro, contratação de especialistas, apoio a ONGs, etc.

Estrutura da cooperação:

• Criar um órgão responsável por todas as formas de cooperação, inclusive a humanitária; • O ideal é que o órgão de cooperação seja um ministério específico ligado à Presidência, a

fim de promover sua autonomia de políticas externas, comerciais e de investimentos. Contudo, esse parece um cenário improvável no contexto atual. Um órgão de cooperação dentro da estrutura do Ministério das Relações Exteriores é preferível à fusão com comércio e investimentos;

• Garantir que a tomada de decisão permaneça com unidades do país em foco e não fragmentada em diferentes formas de cooperação, a fim de permitir abordagens abrangentes que tratem das causas subjacentes das crises, crie resiliência e atenda às necessidades humanitárias.

Recursos institucionais

• Recrutar pessoal especializado em desenvolvimento e questões humanitárias que possa ser a interface efetiva entre os parceiros e os fornecedores de cooperação, garantindo a eficiência e a coerência da cooperação brasileira;

• Desenvolver capacidade técnica e de assessoria em RRD e assistência humanitária com base nas melhores práticas internacionais;

• Desenvolver recursos de monitoramento e avaliação, documentar e compartilhar lições aprendidas.

Participação em fóruns internacionais

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• Intensificar a participação em debates e processos internacionais relativos à RRD e crises humanitárias, com base nas lições aprendidas pelo Brasil.

Essa é uma agenda desafiadora. Muitos atores bem estabelecidos no sistema internacional estão longe de um modelo como esse. É necessário definir prioridades iniciais e ter uma abordagem de fases para a reforma e o fortalecimento da CIB, em geral, e o apoio a países afetados por crises humanitárias, em particular. De certa forma, foi sugerido acima um fluxo cronológico para as mudanças, que tem como prioridade imediata o lançamento do debate sobre política e estrutura de cooperação com todas as partes interessadas. Evidentemente, deve haver maior clareza e coerência sobre as prioridades e os modelos de desenvolvimento econômico apoiados pela CIB, antes de se realizar mudanças abrangentes na legislação e na estrutura institucional. O princípio de “forma seguindo o princípio” é altamente pertinente para a reforma da política e da estrutura de cooperação. Deve ser ressaltado que a priorização e o desenvolvimento de parâmetros para a CIB não significa o abandono da cooperação motivada pela demanda nem da inclusão de condicionantes. Obrigações e diretrizes humanitárias e de direitos humanos acordadas internacionalmente devem ajudar a fornecer um modelo para o desenvolvimento da política da CIB. Um foco maior em resposta emergencial pode ser um objetivo de mais longo prazo, sendo prioridade imediata integrar todas as boas práticas sobre RRD e construção de resiliência existentes na cooperação humanitária brasileira à cooperação técnica e às outras formas de cooperação. No entanto, um sequenciamento rígido de reformas e ações também pode ser contraproducente. Será necessário identificar mudanças nocurto e longo prazos que possam ser feitas em cada uma das áreas acima, mantendo ao mesmo tempo uma coerência geral na abordagem de cooperação do Brasil. 5. Sistema nacional brasileiro de redução de riscos de desastres e respostas O governo brasileiro vem tentando pôr em prática um plano e uma política nacionais de defesa civil desde 2005, em consequência da incidência de desastres cada vez maior e do crescente perfil internacional da RRD. O processo multilateral, do qual participam 15 ministérios, é coordenado pelo Ministério da Integração. Em março de 2010, houve a primeira Conferência Nacional de Proteção e Defesa Civil estimulada pela enchente devastadora que ocorreu no estado do Rio de Janeiro em janeiro daquele ano. A conferência levou à criação do Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil e à formulação da primeira legislação federal para fortalecer a proteção e a defesa civil. O principal papel do conselho é monitorar a implementação do Plano Nacional acordado na conferência. A capacidade e a qualidade do trabalho de defesa civil nacional variam de acordo com a localidade. A principal crítica é que o foco continua na resposta e, de modo insuficiente, em prevenção, gestão de riscos e construção de resiliência comunitária. Até os esforços de resposta do governo são criticados. Um exemplo dado nas entrevistas foi uma iniciativa financiada pelo governo que contrata empresas privadas para levar água, por meio de

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caminhões-pipa,às comunidades afetadas pela seca no Nordeste do Brasil, o que solapou programas de captação de água apoiados por ONGs. Uma segunda conferência nacional, marcada para maio de 2014, vai analisar os avanços com relação às 104 diretrizes elaboradas na primeira conferência, que embasaram o plano de ação nacional. O processo começou em âmbito municipal em novembro de 2013 com consultas a comunidades e autoridades. Algumas ONGs, como Cáritas, PLAN e World Vision, têm programas com parceiros para cobrar do governo a implementação da legislação. A Cruz Vermelha brasileira tem reputação muito ruim tanto em RRD quanto em resposta. Na segunda metade dos anos 2000, a Oxfam GB realizou um programa de RRD no Brasil. Ex-funcionários da Oxfam acreditam que a organização foi eficaz ao ligar trabalho sobre desastres com trabalho para o desenvolvimento, enfatizando que muitos impactos podem ser evitados com intervenção pública, que eles são um grande obstáculo ao desenvolvimento e que, nesse sentido, podem ser vistos como violações dos direitos humanos. A Oxfam, em conjunto com a ONG Save the Children, apoiou a ABONG na produção de uma publicação de fácil leitura dirigida à mídia e às autoridades governamentais que chama a atenção para a quantidade de vidas e meios de subsistência que poderiam ser salvos dos impactos das enchentes (e das mudanças climáticas) com bons investimentos em medidas preventivas e de construção de resiliência. A publicação foi bem recebida por uma ampla gama de atores. Autoridades municipais solicitaram mais cópias para usar em seus esforços de mobilização de recursos para atividades de RRD. 6. Recomendações para a estratégia humanitária da Oxfam Brasil De acordo com este estudo, a estratégia humanitária da Oxfam Brasil deve tomar o contexto (ou seja, situações de crise real ou iminente) como ponto de partida para seu trabalho, em vez de considerar o tipo de cooperação (humanitária, para o desenvolvimento, etc.). Com sua abordagem de “programa único”, a Oxfam está em boa posição para promover ações abrangentes e coerentes em resposta tanto à pobreza quanto às necessidades humanitárias em países afetados por crises. Essa abordagem ajudará a garantir que a estratégia e as atividades da Oxfam não apenas respondam às consequências das crises, mas também trabalhem para prevenir, mitigar e promover uma recuperação rápida. Ajudará também a garantir a coerência entre o trabalho humanitário da Oxfam e os esforços para influenciar políticas de desenvolvimento mais amplas. Essas recomendações são divididas em duas seções principais:

1. Influenciar políticas e ações internas do Brasil sobre redução de riscos de desastres e respostas.

2. Influenciar o fortalecimento da cooperação internacional do Brasil em situações de crise humanitária.

De acordo com os objetivos deste estudo investigativo, as recomendações oferecem uma série de atividades possíveis de curto prazo e longo prazo para consideração da Oxfam. Não é esperado que a organização siga todas essas recomendações. É necessário considerar os

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papéis e as atividades prioritárias da Oxfam no Brasil, com base em uma análise do valor agregado que a organização pode levar para os atores e os recursos nacionais existentes. Internacionalmente, a Oxfam tem experiência e conhecimento consideráveis em capacitação operacional e ativismo para tratar das causas subjacentes das crises humanitárias, prestar assistência humanitária e promover RRD e resiliência. Isso dá à Oxfam a possibilidade de trabalhar em equipe e apoiar o fortalecimento das políticas e dos recursos de CIB no Brasil e nos países afetados por crises. Essa experiência prática pode ser aproveitada para: apoiar RRD e respostas melhores a situações de emergência no Brasil; contribuir para o debate nacional sobre a reforma da política e da estrutura da CIB; contribuir para o projeto, a implementação e a avaliação de programas apoiados pela CIB nos países beneficiários; e trabalhar com outras OSCs para influenciar as posições brasileiras em fóruns internacionais e cobrar do governo os compromissos firmados. Todas essas opções estratégicas serão apresentadas mais adiante em detalhes. 6.1. Influenciando políticas e ações sobre redução de riscos de desastres e respostas no Brasil O foco deste estudo, e provavelmente da estratégia humanitária da Oxfam Brasil, deve ser a influência na cooperação brasileira a outros países afetados por crises. A maioria das recomendações deste estudo refere-se ao trabalho da Oxfam sobre Cooperação Internacional Brasileira. No entanto, foi considerado aqui um papel que a Oxfam pode exercer para influenciar as políticas e as ações de redução de riscos de desastres no Brasil. Eis alguns fortes argumentos para isso:

• Os desastres no Brasil, embora localizados, têm impacto devastador na vida das pessoas pobres e são um grande obstáculo ao desenvolvimento social e econômico de muitas áreas.

• Existem recursos nacionais de redução de riscos de desastres, mas eles ainda são fracos. Os impactos dos desastres são muito maiores do que deveriam.

• A Oxfam já tem uma história de trabalho de boa qualidade em redução de riscos de desastres no Brasil, amplamente respeitada.

• Dada a abordagem do Brasil de usar recursos institucionais internos para apoiar a cooperação Sul-Sul, há uma lógica para que a Oxfam tente apoiar o fortalecimento das políticas e dos recursos internos de gestão de desastres no Brasil.

• Assim, esse tipo de trabalho poderá dar maior legitimidade aos esforços da Oxfam com relação a políticas, ativismo e campanhas sobre cooperação internacional, mudanças climáticas, etc.

• Exercer um papel com relação a desastres no Brasil proporcionaria uma base para uma mobilização significativa de recursos.

Está claro que o valor agregado pela Oxfam à gestão de riscos no Brasil não é como prestadora direta de serviços e assistência. O Brasil já tem organizações e instituições com a função de prevenir as crises e responder a elas. O papel da Oxfam, com base em sua experiência passada, pode ser:

• Capacitar parceiros locais e nacionais para integrar a RRD ao trabalho de desenvolvimento, face às mudanças climáticas.

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• Trabalhar com outros para monitorar a implementação do Plano de Ação Nacional e a eficácia da RRD pública e das ações de reposta.

• Defender melhores políticas e recursos institucionais. O primeiro passo poderia ser a participação da Oxfam na II Conferência Nacional de Proteção e Defesa Civil, marcada para maio de 2014, enviando uma mensagem de interesse à Comissão Nacional. A Cáritas poderá fornecer mais informações, caso necessário. 6.2. Influenciando o fortalecimento da Cooperação Internacional Brasileira em situações de crise humanitária Este é um momento crítico para influenciar a reforma da política, da estrutura e dos programas brasileiros de cooperação, inclusive em países afetados por crises, à medida que a equipe da presidente Dilma desenvolve planos para reformar a estrutura de cooperação. O resultado dessa reforma terá grandes implicações para a eficácia e a coerência da ajuda humanitária brasileira, e outras formas de cooperação, a países em crise. As recomendações se estruturam da seguinte forma:

i. Promover o diálogo entre o governo e a sociedade civil na Cooperação Internacional Brasileira.

ii. Influenciar o desenvolvimento da política, da estrutura e do marco jurídico governamentais para a cooperação com países em crise.

iii. Influenciar e monitorar a Cooperação Brasileira nos países beneficiários. iv. Influenciar as posições brasileiras dentro da ONU e de outros fóruns internacionais

ligados a políticas de cooperação. v. Desenvolver um círculo público de apoio ao fortalecimento da Cooperação

Internacional Brasileira. i. Promoção do diálogo entre o governo e a sociedade civil na Cooperação Internacional Brasileira A prioridade imediata é seguir trabalhando com outros atores da sociedade civil, por meio do GR-RI -Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (e também do Consea, partindo de uma perspectiva de segurança alimentar), para criar um conselho ou fórum de relações exteriores, em âmbito geral, e de política de cooperação, em particular. Isso possibilitará a criação de um espaço institucional no qual a Oxfam poderá trabalhar em equipe para influenciar políticas governamentais de ajuda humanitária e outras formas de cooperação. A Oxfam poderia assumir um papel de liderança na iniciativa promovida pelo Comitê de Segurança Alimentar Mundial da ONU e pelo Mecanismo da Sociedade Civil para empreender uma análise multilateral e um processo de planejamento relativos à Cooperação Internacional Brasileira em segurança alimentar durante situações de crise prolongada (ver o Anexo 3).Apesar do foco em um componente limitado da CIB, isso poderia funcionar como um passo importante para um diálogo mais formal entre o governo e a sociedade civil brasileira sobre questões mais amplas de cooperação, em um fórum ou conselho nacional. Se os recursos forem suficientes, a Oxfam poderia recrutar um membro da equipe nacional, que trabalharia em estreita ligação com a CGFome, com outras OSCs e com o consultor contratado pela FAO para apoiar o processo. A Oxfam poderia, ainda, considerar a ideia de ser membro do

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grupo de facilitação multilateral. Essa pessoa designada para trabalhar com a CGFome poderia receber atenção especial com vistas a aumentar sua capacidade de engajamento na iniciativa. ii. Influência no desenvolvimento da política, da arquitetura e do marco jurídico governamentais para a cooperação com países em crise De certa forma, a criação de um conselho ou fórum é um pré-requisito para efetivamente influenciar a política governamental. No entanto, no decorrer do estudo, algumas fontes apontaram que a sociedade civil poderia estar fazendo mais para exigir a consulta imediata sobre a reforma da política e estrutura de cooperação, mesmo que as chances de sucesso sejam limitadas. Se a Oxfam, juntamente com outros, desejasse enviar uma carta à presidente sobre essa questão, a Secretaria Geral estaria disposta a facilitar. A organização poderia considerar a produção de um artigo, em equipe, definindo os princípios que devem servir de base para o desenvolvimento da política e estruturação da CIB. Esse artigo defenderia a necessidade de o governo adotar uma abordagem abrangente na cooperação durante situações de crise. Isso deveria refletir também na reforma da estrutura, com o departamento responsável por coordenar a cooperação humanitária integrado a uma agência de cooperação. iii. Influência e monitoramento da Cooperação Brasileira nos países beneficiários Há falta de avaliações rigorosas dos programas brasileiros de cooperação, inclusive em países afetados por crises. Seria muito proveitoso se a Oxfam Brasil participasse de programas da Oxfam em outros países para apoiar as OSCs brasileiras e de países beneficiários na realização de tais avaliações. Um exemplo disso, que já está acontecendo, é a análise do programa brasileiro Pro-SAVANA no norte de Moçambique. Trabalhos similares podem ser empreendidos com relação aos programas apoiados pelo Brasil em países afetados por crises. Outra área em que a Oxfam Brasil poderia se unir a programas da Oxfam Internacional seria na de promoção de programas de boa qualidade financiados pela CIB. Isso demandaria uma análise das estruturas e capacidades internas do Brasil para a coordenação e o financiamento da cooperação do país. Ainda, nas situações em que a Oxfam tem programas operantes em países afetados por crises, a Oxfam Brasil poderia facilitar a “triangulação” de programas, reunindo a cooperação brasileira, governos e OSCs nacionais e a Oxfam Internacional. Já houve debates entre a Oxfam e a CGFome sobre uma possível parceria em programas de apoio à produção de alimentos em pequena escala em contextos de crise. Poderia ser interessante unir esse tipo de programa à capacidade de programação da Oxfam em transferência emergencial de renda, desenvolvendo um modelo de intervenção em conjunto com o governo brasileiro e parceiros locais que apoie tanto a produção local de alimentos quanto o acesso de comunidades em crise a estes. Outra frente, relativa à avaliação, promoção e atividades dos programas nos países beneficiários, poderia ser a facilitação de conexões entre as OSCs de países em crise e do Brasil. iv. Influência nas posições brasileiras dentro da ONU e de outros fóruns internacionais ligados a políticas de cooperação

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Há uma série de arenas e processos internacionais e intergovernamentais relativos à cooperação em países afetados por crises nos quais o Brasil é um agente ativo e influente. Para a Oxfam Brasil, é importante influenciar as posições do governo nesses fóruns, garantindo a comunicação e coordenação com Brasília. No que diz respeito à cooperação em segurança alimentar em situações de crise prolongada, a Oxfam Brasil deve buscar influenciar as posições do governo brasileiro relacionadas com uma agenda para a ação do CFS. Esta deve ser negociada no decorrer de 2014, no Brasil e em Roma, em conjunto com o consultor político da campanha Cresça da Oxfam Internacional nessa cidade. O governo brasileiro deve ser encorajado a demonstrar liderança e compromisso com outros países no processo de elaboração da agenda para a ação do CFS, comprometendo-se a ampliar o apoio a programas de RRD em um determinado número de países em crise prolongada durante os próximos cinco anos. Qualquer parceria entre a CGFome e a Oxfam para apoiar a participação da sociedade civil em tais fóruns internacionais se enquadraria nessa linha da estratégia humanitária da Oxfam. v. Desenvolvimento de um círculo público de apoio ao fortalecimento da Cooperação Internacional Brasileira O incentivo a ações de membros do público geral será um componente decisivo nos esforços para influenciar a política e as ações do governo. Aumentar a consciência sobre os impactos e sucessos nas crises humanitárias, o que pode ser alcançado por meio de abordagens de RRD (tanto no Brasil quanto em outros países), e oferecer oportunidades ao público de lutar por mais compromisso político e responsabilidade. Esses serão os desafios, sobretudo em um momento no qual o foco público está, compreensivelmente, na qualidade da governança e dos serviços públicos brasileiros. Todavia, há espaço para debates a respeito da gravidade do sofrimento humano em outros países, do apoio externo que o Brasil recebeu no passado, das obrigações do país como potência emergente, entre outros. 6.3. Próximos passos Este estudo investigativo proporcionou um breve panorama do marco normativo internacional, alguns de seus pontos fortes e fracos e opções de reforma para a Cooperação Internacional Brasileira no que diz respeito a crises humanitárias e possíveis atividades estratégicas a serem consideradas pela Oxfam no desenvolvimento de seu trabalho humanitário. A análise e as recomendações estão longe de ser abrangentes, mas fornecem base para uma reflexão mais profunda e um planejamento em conjunto com parceiros do Brasil e de outros lugares. A Oxfam poderia compartilhar esse relatório com parceiros e providenciar um seminário para discutir as conclusões e recomendações, aprofundar a análise e explorar o papel que poderia desempenhar, trabalhando em equipe, para reforçar as capacidades internas brasileiras de RRD e a cooperação internacional em crises humanitárias. Sugerem-se, como atividades prioritárias em curto prazo, as seguintes:

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Garantir que a cooperação em crises humanitárias seja tratada como componente integral de reformas para uma política e estrutura da CIB mais abrangentes; por exemplo, no transcorrer das discussões no Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais e no Consea;

Apoiar ativamente um processo multilateral de revisão e planejamento relativo à CIB para a segurança alimentar em situações de crise prolongada, como uma catapulta para um diálogo mais formal, entre as diversas partes interessadas, sobre questões mais amplas de cooperação e relações exteriores, em um conselho ou fórum nacionais;

Participar da 2ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária, em maio de 2014.

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Anexo 1: Bibliografia Abong (2010) Enchentes no Nordeste Brasileiro, áreas de risco e moradias inseguras em Arari e Trizidela do Vale (Maranhão), Fortaleza (Ceará) e Teresina (Piauí). http://www.abong.org.br/informes.php?id=475&it=478 Abong (2011) Por uma política de cooperação internacional brasileira efetiva e participativa http://abong.org.br/lutas_e_acoes.php?id=412&it=4357 Articulação Sul, CEBRAP & IDS (julho de 2013) Para além do tecnicismo: a Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional e caminhos para sua efetividade e democratização http://www.cebrap.org.br/v2/files/upload/biblioteca_virtual/item_796/26_08_13_14Policy_Briefing_Para%20além%20do%20tecnicismo.pdf BRICS Policy Center (2013) Development Agencies in BRICS and Beyond – Experiences and Next Steps http://bricspolicycenter.org/homolog/Job/Interna/6016 CAISAN (2013) Subsídios da CAISAN para a discussão sobre “Cooperação Internacional Brasileira em Segurança Alimentar e Nutricional” na XIII Plenária do CONSEA CGFome, Ministério das Relações Exteriores (2012) Cooperação Humanitária Internacional 2006 – 2010 Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (2013)Pela criação de um órgão institucional permanente de consulta, participação e diálogo sobre a Política Externa Brasileira http://blogbrasilnomundo.wordpress.com/2013/07/16/pela-criacao-de-um-orgao-institucional-permanente-de-consulta-participacao-e-dialogo-sobre-a-politica-externa-brasileira/ IPEA (2010) Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: 2005-2009 IPEA (2013) Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional: 2010 INESC / Publish What You Fund http://www.inesc.org.br/biblioteca/inesc-noticia/2013/edicao-no65-28-10-2013/brasil-vai-mal-na-transparencia-dos-recursos-da-cooperacao-internacional ODI (2010) Brazilian Technical Cooperation for Development: Drivers, mechanics and future projects http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/6137.pdf Carlos R. S. Milani, Bianca Suyama e Luara L. Lopes (2013) Políticas de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento no Norte e no Sul: que lições e desafios para o Brasil? http://carlosmilani.files.wordpress.com/2014/02/milani_suyama_lopes_2013.pdf

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Anexo 2: Lista das principais fontes Action Aid Brasil http://www.actionaid.org.br Adriano Campolina, Diretor Articulação Sul – CEBRAP http://www.cebrap.org.br/v2/areas/view/35 Melissa Pomeroy Associação Brasileira de Organizações não Governamentais (ABONG) http://www.abong.org.br/ Vera Masagão Ribeiro, Diretora Executiva Centro de Estudos e Pesquisas BRICS http://bricspolicycenter.org/homolog Paulo Esteves, Diretor Cáritas Brasileira http://caritas.org.br José Magalhães, Coordenador Ademar Bertucci, Assessor Centro Mundial para o Desenvolvimento Sustentável (RIO+) Leisa Perch, Especialista em Políticas Públicas CGFome http://cooperacaohumanitaria.itamaraty.gov.br/pt/8-artigo-menu/2-post1 Ministro Milton Rondó, contato: (61) 2030-9890 FAO – Brasil www.fao.org.br Alan Bojanic Helbingen, Representante da FAO no Brasil FASE http://www.fase.org.br/v2/ e REBRIPhttp://www.rebrip.org.br Fátima Mello Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) http://www.inesc.org.br Nathalie Beghin, Coordenadora da Assessoria SENT IPEA http://www.ipea.gov.br/portal/ André de Mello e Souza, Coordenador de Estudos em Governança e Instituições Internacionais Médicos Sem Fronteiras (MSF) http://www.msf.org.br Renata Reis, Relações Institucionais

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Institute of Development Studies (UK) http://www.ids.ac.uk Lídia Cabral Oxfam http://www.oxfam.org/en/development/brazil & www.oxfam.org.br Simon Ticehurst, Diretor da Oxfam Brasil Carlos Aguilar, Coordenador de Programas Claude St Pierre, ex-Diretor da Oxfam Brasil Athayde Motta, ex-Gerente de Programas Secretaria-Geral da Presidência da República http://www.secretariageral.gov.br Maria Cristina Sampaio Lopes, Assessora para Assuntos Internacionais Universidade do Estado do Rio de Janeiro http://www.uerj.br Carlos Milani, Professor-adjunto http://carlosmilani.com.br WFP – Centro de Excelência contra a Fome http://www.wfp.org/centre-of-excellence-hunger Daniel Silva Balaban, Diretor e Representante Cynthia Jones, Vice-Diretora e Diretora Sênior de Políticas Públicas Nadia Tavares-Goodman, Especialista em Programas de Cooperação Sul-Sul Christiani Buani, Programas

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Anexo 3: Metodologia proposta para um exame multilateral, desenvolvimento de políticas da Cooperação Internacional Brasileira e ações pela segurança alimentar e nutricional em situações de crise prolongada Para um debate com funcionários do governo brasileiro e redes e organizações da sociedade civil brasileiras Introdução It is proposed to establish an on-going, multi-stakeholder process to review, develop and implement Brazilian International Cooperation policies and actions for food security and nutrition in protracted crisis situations. This process could feed into a broader multi-stakeholder dialogue on a public policy and architecture for Brazilian International Cooperation for Development. Cooperação Internacional Brasileira na segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas O Brasil é um parceiro de cooperação internacional cada vez mais influente, inclusive em relação à segurança alimentar em situações de crise prolongada, e está motivado a aumentar e a fortalecer seu apoio nesse sentido. O país está comprometido com uma abordagem baseada nos direitos à cooperação humanitária que enfoca as causas subjacentes, contribui para a resiliência e atende às necessidades imediatas. No entanto, a atuação da Cooperação Brasileira nesses contextos é baixa e sua qualidade é limitada por políticas e programas de cooperação fragmentados e até mesmo contraditórios e por um quadro jurídico inadequado. Há um debate em curso dentro do governo, envolvendo outras partes interessadas, sobre o desenvolvimento de uma política pública de Cooperação Internacional Brasileira para o Desenvolvimento e a reforma da estrutura da cooperação institucional. O Brasil tem potencial para ser um líder de boas práticas e políticas de cooperação internacional pela segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas. Contudo, para isso, o país precisa esclarecer sua política e sua estratégia, desenvolver suas capacidades institucionais, mobilizar recursos adicionais e assegurar um quadro jurídico apropriado. Agenda para a ação do CFS no combate à insegurança alimentar em crises prolongadas Ao longo de 2014, o Comitê de Segurança Alimentar Mundial (CFS) da ONU pretende desenvolver e chegar a um acordo sobre uma Agenda para a ação no combate à insegurança alimentar em situações de crise prolongada(CFS-A4A, do inglês Agenda for Action – http://www.fao.org/cfs/cfs-home/cfs-fipc/en/). O objetivo da CFS-A4A é mobilizar um compromisso político de alto nível a fim de transformar e implementar políticas e ações que enfoquem as causas subjacentes, contribuam para a resiliência e atendam às necessidades imediatas. A CFS-A4A inclui princípios para orientar o desenvolvimento de políticas, investimentos e arranjos institucionais de todos os governos e partes interessadas em situações de crise prolongada e outras. Esses princípios devem ajudar a promover políticas, instituições e ações que sejam centradas em direitos e em pessoas; participativas; pertencentes a seus respectivos países; abrangentes (para prevenir crises, atender às necessidades imediatas, contribuir para a resiliência, combater as causas subjacentes da insegurança alimentar, etc.); flexíveis e oportunas; voltadas para a nutrição e para o desenvolvimento de capacidades locais e

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nacionais; que apoiem a produção de alimentos em pequena escala e os mercados locais; entre outros. Essas premissas podem ser usadas como uma ferramenta que atenda a diversas partes interessadas no tocante à orientação do desenvolvimento, à implementação e ao monitoramento de políticas e ações. Na proposta nacional em andamento, que inclui diversos apoiadores, propõe-se a adoção desses princípios do CFS para rever a Cooperação Humanitária Brasileira pela segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas, com vistas a desenvolver ações e políticas da Cooperação Brasileira e orientar sua implementação. Objetivos do processo multilateral

• Proporcionar uma análise preliminar multilateral da atual cooperação humanitária brasileira pela segurança alimentar e nutricional e identificar ações para fortalecer esse tipo de cooperação;

• Desenvolver a política pública brasileira de cooperação e sua estratégia para a segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas;

• Mobilizar o compromisso em alto nível de diversos apoiadores no Brasil, de modo a aumentar e fortalecer a Cooperação Internacional Brasileira pela segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas;

• Contribuir e estimular um diálogo multilateral e sustentável sobre política pública e estrutura mais abrangentes da Cooperação Internacional Brasileira para o Desenvolvimento;

• Informar, no processo da CFS-A4A, sobre as posturas do governo brasileiro e das organizações da sociedade civil no país;14

• Tornar o Brasil um líder internacional de boas práticas e políticas de cooperação internacional pela segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas.

O processo pode também ter impactos internacionais, ao: • Ilustrar para outros países um processo nacional e multilateral para o desenvolvimento,

implementação e monitoramento de políticas e ações relevantes; • Compartilhar com outros países as lições preliminares aprendidas e os planos de ação

resultantes de exames multilaterais, liderados pelos próprios países, de políticas e ações existentes, com base nos princípios pilotos do CFS para a ação;

• Inspirar outros a transformar políticas e ações para combater a insegurança alimentar e a desnutrição em crises prolongadas.

Metodologia e cronograma De fevereiro a abril de 2014: No começo de março: Um convite é dirigido a departamentos relevantes do governo, ministérios, organizações da sociedade civil, instituições de pesquisa e outros, para participar do processo. Possíveis participantes incluem organizações governamentais e não governamentais que

14 De 24 a 25 de abril: Consulta global, em Addis Ababa; de 11 a 23 de maio:Consulta global eletrônica; de 29 de julho a 1º de agosto:Negociações abertas e fechadas do grupo de trabalho do CFS, em Roma; de 13 a 18 de outubro: Negociações e aprovações pela Plenária do CFS 41, em Roma.

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estejam participando dos debates sobre a Cooperação Internacional Brasileira no Consea, no Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (GR-RI), e outros. Um grupo multilateral de apoiadores nacionais é formado para facilitar o processo. As OSCs têm autonomia e liberdade de metodologia na identificação de participantes da sociedade civil no grupo e em outras atividades. Esse grupo de múltiplos apoiadores empreendeuma breve revisão da literatura da Cooperação Brasileira relativa à segurança alimentar em situações de crise prolongada, como base para os debates. No fim de maio: Realização de oficina organizada por diversos apoiadores para examinar as políticas e ações da cooperação humanitária brasileira pela segurança alimentar em crises prolongadas e para identificar pontos fortes e fracos, oportunidades e desafios. Agenda preliminar da oficina:

- Apresentação da Cooperação Internacional Brasileira no tocante à segurança alimentar e nutricional em situações de crise prolongada;

- Apresentação do processo consultivo para o desenvolvimento da CFS-A4A e dos princípios pilotos;

- Debate sobre os princípios pilotos da CFS-A4A; - Análise da cooperação humanitária brasileira com relação aos princípios pilotos do CFS; - Identificação de boas políticas e bons projetos de cooperação; - Identificação de formas por meio das quais a cooperação humanitária brasileira pela

segurança alimentar e nutricional em crises prolongadas poderia ser fortalecida; - Recomendações para o aprimoramento dos princípios do CFS e a implementação da CFS-

A4A para sustentar as negociações do CFS em 2014. No começo de junho: O grupo composto por diversos apoiadores produz um breve relatório descrevendo o processo e os resultados obtidos até o momento. No longo prazo: O processo poderia incluir consultas e avaliações com as partes interessadas em países que sejam os atuais e potenciais beneficiários da cooperação humanitária brasileira pela segurança alimentar e nutricional. Suporte técnico e financeiro: A FAO de Roma está apta a providenciar suporte técnico ao grupo nacional multilateral por meio da equipe de suporte técnico do CFS, sediada no Brasil. O financiamento deve provir do programa Improved Global Governance for Hunger Reduction (Melhora da Governança Global para a Redução da Fome), da FAO. O suporte que pode ser obtido inclui: apoio à elaboração de documentos de base; entrevistas com os principais apoiadores; arranjos logísticos para a oficina; elaboração de relatório preliminar para a consideração do grupo e de outros apoiadores nacionais. A CGFome poderia proporcionar um espaço para a oficina, além de comes e bebes para os participantes. É esperado que os apoiadores governamentais e não governamentais nacionais possam cobrir outras despesas, como custos com impressão, viagens e hospedagens, entre

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outros. A Oxfam sinalizou a possibilidade de contribuir técnica e financeiramente, o que ainda precisa ser confirmado.