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Grupo Temático 2: Governança e Cooperação no Setor Público GOMES, D. M.

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OPORTUNIDADES DE DESENVOLVIMENTO EM

INSTITUIÇÕES PÚBLICAS DE ENSINO SUPERIOR:

a capacidade de cooperar dos mestrados profissionais

Danilo Monteiro Gomes1

RESUMO Este trabalho relata a cooperação do ponto de vista de uma política incentivada de autofinanciamento correspondente à proposta de funcionamento dos mestrados profissionais no Brasil. A partir da revisão da literatura e da legislação aplicada que precedem a descrição dos relacionamentos analisados por meio dos acordos celebrados no período de 2010-2016 pelo Programa de Pós-Graduação em Gestão nas Organizações Aprendentes (PPGOA) da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), é demonstrada uma oportunidade de desenvolvimento que, ao oferecer meios de funcionamento eficientes e diversos da gestão pública tradicional, vem solidificando uma experiência inovadora e bem-sucedida a despeito das barreiras que emergem diariamente nessa trajetória. Palavras-chave: Oportunidades. Cooperação. Mestrados Profissionais.

1 Universidade Federal da Paraíba (UFPB).


343

1 INTRODUÇÃO

Os avanços conquistados na gestão em instituições públicas brasileiras nos

últimos anos, a exemplo da presença massiva do planejamento estratégico, da

orientação cada vez mais focada em resultados e do esforço de modernização

através do incremento trazido pela tecnologia da informação, tem provocado

mudanças comportamentais e, por consequência, estabelecido canais de

comunicação não só entre órgãos públicos de diferentes esferas e setores, como

também entre órgãos públicos e empresas privadas. Ribeiro (2010, p. 437) faz a

ressalva de que “a universidade brasileira originou-se em um contexto em que sua

formação era sinônimo de comando e sua exclusão, de obediência e incapacidade.”.

O autor observa que a influência do positivismo na instauração dos

estabelecimentos acadêmicos no Brasil foi fator decisivo para que fossem

construídos arranjos institucionais isolados, comprometidos tão somente com a

manutenção do status de “nobreza” vinculado às titulações emitidas.

Felizmente, esse cenário vem se exaurindo, especialmente na última década,

abrindo espaço para que universidades sejam reconhecidas, interna e

externamente, como agentes de transformações sociais qualitativas, com atuação

direta em políticas públicas, abandonando a ideia de que a contribuição dessas

organizações seja apenas de caráter teórico. As experiências presentes na

indissociabilidade do ensino-pesquisa-extensão2, com destaque para as pesquisas

aplicadas, e as atividades de extensão, vêm exponencialmente adquirindo maior

visibilidade no atendimento da demanda de ampliação da democratização de acesso

ao ensino superior, apesar de este ainda ser um grande desafio (PRESTES;

JEZINE; SCOCUGLIA, 2012).

Sendo um produto material do compromisso social assumido pelas

universidades nos últimos anos, a cooperação técnico-científica e acadêmica

representa um tema complexo que ainda carece de apontamentos quanto aos

resultados efetivamente produzidos.

2 Sobre a definição do princípio da indissociabilidade ensino-pesquisa-extensão, consultar Moita e

Andrade (2009).


344

2 A COOPERAÇÃO INSERIDA NA PRÁTICA EDUCATIVA E A DISSEMINAÇÃO

DO CONHECIMENTO

A partir de uma proposta de compreender os diversos conceitos vinculados ao

termo “cooperação” Frantz (2001, p. 242) o define como uma “ação consciente e

combinada entre indivíduos ou grupos associativos [pessoas naturais ou jurídicas]

com vista a um determinado fim”. O autor afirma ainda que ambientes cooperativos

são, em última análise, espaços de atuação pedagógica; portanto, a conexão de

dois importantes processos sociais, a cooperação e a prática educativa, resultam na

melhoria da aprendizagem coletiva, tendo em vista que a integração dos dois

elementos em um único ambiente conduz a uma ação sinérgica. Assim, a prestação

de serviços educacionais, apoiada por iniciativas de mútua colaboração fomenta o

surgimento de oportunidades de desenvolvimento distintas daquelas contidas nos

meios tradicionais, isolados, sejam parcial ou integralmente, de uma comunicação

harmoniosa com outros espaços.

A excelência qualitativa no ensino público relativo aos níveis mais elevados

de formação, realizados em âmbito federal no Brasil pelas Instituições Federais de

Ensino Superior (Ifes) e pelos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia

(IFs), permanece sendo perseguido nos dias atuais, conforme sinalizam Boneti, Gisi

e Filipak (2013), não apenas pela falta de oportunidade de ingresso, em que

notadamente se encontram presentes as questões de gênero, raça e condição

socioeconômica, mas também pelo obstáculo de acesso ao conhecimento que

interfere na permanência dos indivíduos nos cursos, conferido principalmente à

defasagem das metodologias de ensino e das diretrizes curriculares. Torna-se

imperiosa, pois, a inclusão de práticas inovadoras no meio acadêmico, não apenas

voltadas à democratização do ensino, mas também ao atendimento das demandas

mercadológicas ajustadas com a dinâmica e a velocidade com que estas ocorrem.

Nesse sentido, Delors (2010) complementa a importância de uma universidade

pública que atue em harmonia com o ambiente externo e que desenvolva o papel de

protagonista, indicando que ela precisa ocupar o centro do sistema educativo ao

qual pertence, desempenhando funções ligadas à preparação para a pesquisa e

ensino, oferecendo formação especializada, adaptada às necessidades da vida

econômica e social em diferentes áreas.


345

Em comum, cooperação e ato educativo têm a capacidade de viabilizar a

criação do conhecimento tácito3: a cooperação, através da interação social, da

predisposição à conjugação de esforços, das trocas de experiências propriamente

ditas, enfim, da dinâmica que lhe é característica; e o ato educativo, apoiado pelo

conjunto de ações que regem a exposição e construção dos saberes e conduzem a

evolução intelectual, ao aprendizado dos indivíduos e grupos envolvidos. Após

descrever uma série de perspectivas teóricas em aprendizagem de adultos, Silva

(2009, p. 84) destaca:

O processo de aprendizagem ocorre a partir do momento em que uma experiência vivenciada por uma pessoa a leva a fazer associações com seus pressupostos, crenças, valores e conhecimentos, que formam um quadro de referências. (SILVA, 2009, p. 84).

O autor conclui que o desafio do processo de aprendizagem é compatibilizar a

“educação” (que diz respeito à teoria presente nos sistemas educacionais, que

promove o desenvolvimento de habilidades críticas e analíticas) e o

“desenvolvimento” (que diz respeito à prática realizada através dos mecanismos de

mercado, que faz desenvolver os conhecimentos pessoais, os repertórios e as

habilidades).

Uma das abordagens existentes na atualidade capaz de integrar cooperação,

ato educativo e conhecimento, mais especificamente focado na relação empresa-

universidade-governo, é o “Modelo da Hélice Tríplice” de Henry Etzkowitz e Loet

Leydesdorff (Figura 1), surgida em meados dos anos 1990. Segundo esse

paradigma, cabe mais uma vez à universidade uma posição de destaque na

disseminação do conhecimento mediante atividades de ensino, pesquisa e

extensão, ao passo que o Governo deve estimular a inovação por meio de incentivos

fiscais e financiamento à pesquisa, permitindo às empresas desenvolver produtos e

serviços tendo por base o conhecimento apreendido durante o processo de

cooperação.

3 Apoiando-se nos conceitos presentes em Choo (2006) é possível definir conhecimento tácito como

aquele contido na experiência de indivíduos e grupos, permeado por elementos cognitivos, tais como modelos mentais, crenças, paradigmas, pontos de vista, etc. e, portanto, difícil de ser comunicado. Segundo esses autores a criação do conhecimento tácito ocorre a partir de dois processos: a socialização, quando há o contato interativo pessoal entre os indivíduos; e a internalização, quando o conhecimento explicitado no espaço de interação é interpretado e absorvido pelo indivíduo.


346

Figura 1 – Representação Gráfica do Modelo da Hélice Tríplice

Fonte: Adaptado de Smith e Leydesdorff (2014, p. 323).

Na mesma direção do Modelo da Hélice Tríplice, porém apresentando-se

como um conceito de maior amplitude, menos factível e mais distante do

relacionamento interorganizacional tratado neste artigo, a Governança Colaborativa

vem ganhando força nos últimos anos por sustentar a crença, segundo Martins e

Marini (2014), da geração de valor público através de redes colaborativas,

constituindo um modelo de gestão estatal orientada à obtenção de resultados a

partir da capacidade de liderança, do domínio de competências e de um desenho

institucional adaptável às demandas externas. Esse princípio vem sendo abordado

por outros autores4 apesar de que, na prática, sua aplicação ainda encontra fortes

resistências devido principalmente a ideia de gestão partilhada nas políticas

públicas, ou seja, de acordo com esta visão, os agentes privados e públicos

participantes do “Estado em rede” não só desenvolvem um processo comunicativo

como também participam conjuntamente das decisões e da execução das políticas,

uma iniciativa de coprodução de serviços públicos.

4 Cita-se Kissler e Heidemann (2006).


347

3 OS ENTRAVES DO PROCESSO COOPERATIVO NO SETOR PÚBLICO

BRASILEIRO

O ciclo de vida de um projeto5, seja ele de cooperação ou não, é permeado

por riscos, afinal, este é um processo complexo e, como tal, necessita de controle e

monitoramento constante em função de uma gestão preventiva para identificação

dos possíveis conflitos ou disfunções que demandem correção em tempo hábil sem

que haja prejuízo aos participantes. Wegner e Padula (2012) apoiam-se em uma

possível complementaridade entre os fatores para estruturar um conjunto de

situações que determinam falhas em alianças entre organizações. Eles ressaltam

que cada organização traz consigo uma cultura, valores, práticas de gestão, um

conjunto de elementos que sofrem interferência durante um relacionamento

interinstitucional que naturalmente pode desenvolver uma reação de resistência

incompatível com o clima que as atividades colaborativas requerem.

Figura 2 – Motivos de Fracasso em Alianças

Fonte: Park e Ungson (2001 apud Wegner e Padula, 2012, p. 152).

Os autores concluem que fatores, tais como a rigidez organizacional ou o

desequilíbrio entre os benefícios sentidos pelos participantes, ensejam fracasso nas

5 O conceito de ciclo de vida de um projeto presente em Keelling (2006) leva em consideração a

existência de pelo menos quatro etapas, são elas: preparação, planejamento, execução e conclusão.


348

alianças porque alimentam distorções na equidade, eficiência e na adaptação dos

partícipes, assim como o oportunismo e a falta de alinhamento no tocante aos

resultados esperados representam outros fatores que geram desconfiança, afetando

a reputação e o comprometimento dos parceiros e levando também a animosidades

que contribuem para a extinção prematura dos relacionamentos

interorganizacionais.

As cooperações entre órgãos públicos e organizações privadas são exemplos

de experiências nas quais as divergências podem ser decisivas na geração de

conflitos. Diferentemente daquelas parcerias realizadas com outro ente

governamental ou com entidades sem fins lucrativos – os quais se distanciam

menos em termos de cultura, objetivos, valores etc. –, as entidades empresariais

dispõem de interesses naturalmente conflitantes com a finalidade das organizações

públicas que inibe a aproximação entre convenentes dessas naturezas (IPIRANGA;

FREITAS; PAIVA, 2010).

Mancini e Lorenzo (2006, p. 3) concluem que as barreiras podem decorrer

tanto de fontes internas das universidades e das empresas quanto do meio externo

a elas, de parte dos demais agentes governamentais, sendo possível apontar como

fator primordial dessa fragilidade a falta ou inexistência de “adoção de iniciativas ou

implementação de medidas e/ou legislação de apoio a cooperação”. Os incentivos

formais à celebração de parcerias em órgãos públicos ainda são escassos

atualmente. Os procedimentos que devem ser adotados nas fases de preparação e

planejamento dos projetos não se encontram bem definidos; também não há

padronização de processos nas diversas esferas de governo, nem mesmo entre as

universidades públicas, fato que gera desentendimento e insegurança dos potenciais

parceiros e, por fim, a falta de normatização interna que enseja dúvida até mesmo

por parte dos próprios servidores, de modo que grande parte das iniciativas de

cooperação surgidas nesses órgãos esbarra em problemas de ordem burocrática e

são descontinuados nas etapas preliminares de concepção.


349

4 OS MESTRADOS PROFISSIONAIS NO CONTEXTO DA COOPERAÇÃO

TÉCNICO-CIENTÍFICA

A cooperação na administração pública, apesar de não constituir-se um tema

relativamente novo6, continua sendo estimulada na atualidade em áreas de extrema

relevância como saúde, ciência e tecnologia, assistência social e, em especial, na

gestão de serviços públicos educacionais.

Os mestrados profissionais podem ser considerados um dos mais importantes

exemplos de incentivo relacionado às práticas cooperativas no setor público

surgidos nos últimos anos. Mesmo tendo seu reconhecimento adquirido desde 1999,

essa modalidade de pós-graduação stricto sensu consolidou-se, de fato, por volta do

ano de 2009, cabendo destacar a Portaria Normativa nº 17 do Ministério da

Educação, especificamente seu Inciso II, Art. 4º, que apontou para um dos objetivos

do mestrado profissional de maior relevância: “transferir conhecimento para a

sociedade, atendendo demandas específicas e de arranjos produtivos com vistas ao

desenvolvimento nacional, regional ou local”. Torna-se evidente a intenção dos

legisladores de assegurar que tais iniciativas promovam acesso da sociedade a um

conhecimento que setores específicos ainda não dispunham, ou seja, disseminar de

forma mais abrangente o conhecimento depositado nas universidades, de modo a

potencializar segmentos econômicos e sociais com capacidade de expansão e

crescimento.

Segundo a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

(Capes)7 existem em funcionamento no Brasil 731 cursos em nível de mestrado

profissional e ainda 60 deles em projeto de implantação. São números expressivos

diante do já citado curto período de difusão desta modalidade no país.

Outra peculiaridade dos mestrados profissionais reside na característica de

serem concebidos sob a perspectiva da autossustentabilidade, conforme disposto no

Art. 6º da Portaria Capes nº 80, de 16 de dezembro de 1998: “Os cursos da

modalidade tratada nesta portaria possuem vocação para o autofinanciamento. Este

6 Os primeiros registros formais de incentivo a cooperação na administração pública datam da

década de 80 do século XX, conjuntamente com o surgimento da Administração Pública Gerencial, conforme assinalam diversos autores a exemplo de Costin (2010) e Paula (2005).

7 Dados obtidos através da Plataforma Sucupira, disponível em: <https://sucupira.capes.gov.br/>.

Acesso em 22 fev. 2017.


350

aspecto deve ser explorado para iniciativas de convênios com vistas ao patrocínio

de suas atividades.”. Pelo fato de não dispor de financiamento público pré-fixado, os

projetos idealizados têm o desafio de captar fontes de custeio para a manutenção de

suas atividades regulares e para o investimento em infraestrutura, com efeito, são

também empreendimentos nos quais a continuidade implica o estabelecimento de

um processo sistêmico de comunicação com outros indivíduos ou instituições que

enxerguem na proposta de formação acadêmica um objetivo comum a ser

perseguido. É sobre a questão do autofinanciamento como única forma de sustento

que estão concentrados os maiores debates sobre o papel dos mestrados

profissionais no âmbito das universidades públicas. Ribeiro (2010, p. 445) aponta

para os riscos dessa política quando levanta a crítica que:

O Estado está abrindo mão de disputar essa área com o mercado; o que é quase uma entrega total da formação profissional científica às relações privadas, salvo a tímida garantia de que o Estado controlaria a aprovação desses cursos. (RIBEIRO, 2010, p. 445).

Cabe apenas considerar o fato de que o impedimento legal de inserção na

matriz orçamentária do órgão no qual é instalado o mestrado profissional não

invalida a possibilidade dos agentes públicos de buscarem outras fontes públicas de

custeio, sem ficar exclusivamente na dependência da iniciativa privada, conforme

será possível verificar na análise apresentada a seguir.

5 O PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO NAS ORGANIZAÇÕES

APRENDENTES (PPGOA) E A CAPACIDADE DE COOPERAR

O Programa de Pós-graduação em Gestão nas Organizações Aprendentes

(PPGOA) da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), vinculado ao Centro de

Educação (CE) em parceria com o Centro de Ciências Sociais Aplicadas (CCSA), foi

o pioneiro na modalidade profissional na instituição, criado no ano de 2008, a partir

da Resolução Consepe/UFPB nº 09/2008, até então sobre a nomenclatura do

Mestrado Profissional em Gestão em Organizações Aprendentes (MPGOA), e

regulamentado através da Resolução Consepe/UFPB nº 10/2008, que atualmente foi

substituída pela Resolução Consepe/UFPB nº 06/2015. Além do curso de Mestrado


351

Profissional, o PPGOA contou com o funcionamento de dois cursos em nível de pós-

graduação lato sensu: Curso de Especialização em Educação de Jovens e Adultos,

iniciativa no âmbito do Projeto Africanidade8, de cooperação internacional,

ministrado na República de Cabo Verde, e o Curso de Especialização em Gestão

em Organizações Aprendentes, com foco na formação de gestores de instituições de

diversos setores da sociedade.

As atividades de ensino do MPGOA foram iniciadas no ano de 2011,

antecedidas pelo edital para seleção da primeira turma daquele curso ainda no ano

de 2010. Durante os seis anos de atividades regulares do mestrado, portanto de

2011-2016, foram iniciadas sete turmas, totalizando um número de 198 ingressantes

e 136 egressos9. Considerando que pelo menos 49 do total de alunos ativos

(aqueles que ingressaram em setembro de 2015 e julho de 2016) ainda não estavam

aptos a concluir o curso em dezembro de 2016, tem-se uma taxa de sucesso

superior a 91%, que abrange inequivocamente os membros das instituições

convenentes, razão pela qual é possível concluir que o objetivo principal das

cooperações, que é a formação de profissionais gestores-educadores, está sendo

atingido.

O universo de discentes do MPGOA, formado por meio dos processos

seletivos, contou com vagas destinadas, além do público em geral, especificamente

para gestores da UFPB e para candidatos pertencentes às instituições conveniadas,

estes últimos com possibilidade de preenchimento de um quantitativo global de até

118 vagas, dependendo do desempenho individual dos candidatos vinculados

àquelas organizações durante as etapas dos procedimentos de admissão ao curso.

Foram celebrados, no período estudado, oito instrumentos de cooperação,

figurando em tais documentos sete instituições distintas que constituíram a rede de

cooperação do MPGOA (ver Figura 3), das quais foi possível caracterizar um total

majoritário de seis órgãos públicos das esferas estadual e federal e uma empresa

8 O Projeto Africanidade incluiu dois cursos de formação: um, em nível de Extensão, com 205 horas,

e outro, de Especialização Lato Sensu, com 405 horas. Voltado para gestores e docentes que atuam na Educação de Jovens e Adultos, foi desenvolvido pela UFPB no Brasil (Paraíba), em parceria com três países de língua portuguesa do continente africano: Cabo Verde, São Tomé e Príncipe e Guiné Bissau. (CORREIA; BRENNAND, 2015)

9 Foram considerados egressos os discentes que apresentaram a dissertação até o dia 31 de

dezembro de 2016. As fontes utilizadas para o cálculo de ingressantes e egressos foram, respectivamente, o site do PPGOA (http://www.ce.ufpb.br/mpgoa) e o Sistema Integrado de Gestão de Atividades Acadêmicas (SIGAA) da UFPB (https://sigaa.ufpb.br/sigaa/public/home.jsf).


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privada. Ainda pode-se notar que cinco dentre os sete pactuantes são também

instituições de ensino superior, sendo os dois remanescentes órgãos de controle

estatal.

Figura 3 – Rede de Cooperação do MPGOA

Fonte: Dados da pesquisa.

A abrangência de captação de parceiros do MPGOA em termos territoriais

tem sido bastante representativa, de sorte que o relacionamento vem se

desenvolvendo com participantes localizados tanto no Estado da Paraíba quanto no

Rio Grande do Norte, além de Pernambuco e da Bahia. É relevante enfatizar que o

alcance geográfico na atuação do programa torna-se notável, sobretudo, devido aos

mencionados entraves revisados na literatura que dificultam a construção de

vínculos colaborativos fortes e que, obviamente, são potencializados quando os

agentes e as organizações envolvidas no processo não pertencem à mesma

localidade.

Os convênios foram responsáveis pelo aporte de um montante superior a dois

milhões de reais entre os anos de 2011 a 2016. Nota-se que os recursos ora

apresentaram aplicação direta, ou seja, foram incorporados ao orçamento do

PPGOA através de transferência financeira, ora foram executados indiretamente

pelo órgão convenente, de acordo com os planos de trabalho propostos em cada

instrumento de cooperação. A quantia captada ao longo dos anos viabilizou o


353

autossustento do programa, fomentando: as atividades regulares de ensino; a

aquisição de acervo bibliográfico; a concessão de bolsas ao corpo discente e

docente, os quais, vale salientar, não são contemplados em outros programas

governamentais10; a montagem de um laboratório para os grupos de pesquisa, além

de dotá-los também de equipamentos e demais materiais imprescindíveis ao seu

funcionamento; e a participação de membros em eventos nacionais e,

especialmente, internacionais, haja vista que as passagens para esse tipo de evento

não podem ser adquiridas com recursos próprios das universidades públicas, e os

órgãos de fomento, assim como no caso referente às bolsas, não atendem aos

mestrados profissionais.

Por fim, a inexistência de registros de denúncia ou rescisão dos instrumentos

analisados reforça a capacidade de cooperar do PPGOA, fato que pressupõe uma

convivência pacífica entre os entes associados, sem o registro de eventos com

demanda de resolução fora da esfera administrativa, ou seja, mesmo que tenha

havido alguma desarmonia momentânea resultante da conexão entre as partes,

esses fatos não se transformaram em um conflito mais intenso, ou mesmo em um

litígio judicial, que ensejasse o encerramento formal de nenhum acordo até o

presente momento.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O caso descrito neste artigo tanto certifica quanto expande o entendimento

acerca da validade das visões presentes na literatura de que políticas públicas mais

participativas constituem inequivocamente alternativas viáveis e

desenvolvimentistas. O PPGOA é uma iniciativa exitosa na qual a cooperação

aparece como elemento primordial não apenas para a sustentabilidade financeira,

mas também pela forma peculiar como os saberes são produzidos, conhecimentos

são compartilhados, teoria e prática são abrigadas em um espaço mais democrático,

capaz de originar inclusive novas teorias.

10

O Programa Demanda Social (DS) e o Programa de Apoio à Pós-Graduação (PROAP), ambos mantidos pela Fundação Capes, são exemplos de políticas de estímulo à formação através da concessão de bolsas que até o momento não preveem suporte aos mestrados profissionais.


354

O estímulo à cooperação presente no regramento inicial dos mestrados

profissionais talvez tenha sido um dos principais motivos de sucesso na

consolidação dessa modalidade no campo universitário, apesar da comprovação de

Ribeiro (2010) de que, na realidade, a estratégia colaborativa recomendada pela

Capes para prover o funcionamento dos cursos não fazia parte da preocupação de

reprodução social (interação entre o público e privado), pelo contrário, exprimia

apenas a manutenção da visão dualista de que fora da academia não há espaço

para se atingir objetivos públicos, julgamento este também desconstruído ao longo

da análise aqui realizada.

Enfim, o objetivo deste trabalho foi apontar resultados concretos que

convergem para a capacidade de cooperar dos mestrados profissionais, abrindo

espaço para o surgimento de discussões em outras áreas da administração pública

que possam visualizar no exercício da cooperação uma oportunidade igualmente

factível.

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