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OPEN DATA: UMA ANÁLISE DO GRAU DE PUBLICIDADE DOS DADOS DOS ÓRGÃOS EXECUTIVOS FEDERAL E ESTADUAIS DA
ÁREA DE TRÂNSITO
Dênis Rodrigues Ricardo Matheus
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Painel 35/003 Dados Abertos e Novas Perspectivas de Acesso à Informação pelo Cidadão
OPEN DATA: UMA ANÁLISE DO GRAU DE PUBLICIDADE DOS DADOS DOS ÓRGÃOS EXECUTIVOS FEDERAL E ESTADUAIS DA
ÁREA DE TRÂNSITO
Isidro-Filho
Dênis Rodrigues Ricardo Matheus
RESUMO
Nos últimos anos, os governantes brasileiros têm sido cada vez mais cobrados pela
sociedade por maior transparência e pela publicação de dados e informações das
ações governamentais, com quantidade e qualidade adequadas. No entanto, apesar
dos esforços e avanços brasileiros em algumas áreas, em muitas outras, como a do
trânsito, ainda não possuem quantidade e qualidade ideais. Assim, o presente
trabalho teve como objetivo identificar o estado-da-arte de dados governamentais
abertos do trânsito brasileiro, analisando os achados do campo. Deste modo, foi
possível identificar as melhorias necessárias para atingir níveis de excelência dos
dados abertos, através da revisão de literatura das boas práticas e dos manuais de
abertura de dados governamentais. Este trabalho teve como objeto o estudo de caso
dos departamentos responsáveis pelo trânsito no nível nacional (DENATRAN) e nível
estadual (DETRAN). Os dados analisados foram: dados da carteira nacional de
habilitação (CNH), veículos e infrações de trânsito. Os resultados das análises
mostram que há ausência: de regulamentação específica para tornar obrigatória a
publicação dos dados de trânsito em formato aberto; depadronização de abertura dos
dados de trânsito; e de previsão de penalidades aos departamentos que não abrirem
os dados de forma correta, além disto, a qualidade da publicidade de dados ainda é
muito baixa.
Palavras-chaves: Dados governamentais abertos, open government data, CNH,
veículos, infrações de trânsito, DENATRAN, DETRAN.
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1. INTRODUÇÃO, OBJETIVOS E JUSTIFICATIVA
Fonte de preocupações ao redor do mundo, o trânsito tem sido alvo de diversas
ações para o aumento de sua segurança. Em 2010 a Organização das Nações Unidas
(ONU) através da Organização Mundial da Saúde (OMS) lançou o Plano Global para
a Década de Ação pela Segurança no Trânsito 2011-2020 (WHO, 2013). O objetivo
do Plano é apoiar o desenvolvimento de planos nacionais e locais para aumentar a
segurança do trânsito.
Seguindo a tendência internacional, o Brasil aderiu como signatário do acordo
mundial e desenvolveu seu Plano Nacional de Redução de Acidentes e Segurança
Viária para a década 2011-2020 (BRASIL, 2011a, 2011b). Para se ter melhor uma
ideia de volume, o Brasil possui mais de 90 milhões de veículos (BRASIL, 2015)
circulando nas vias brasileiras.
Ainda, de acordo com a base de dados do Ministério da Saúde (DATASUS,
2016) ocorreram 44.098 mortes no trânsito brasileiro em 2014. Some-se a estes
números de fatalidades os problemas e prejuízos sociais, além dos econômicos
decorrentes, tais como: congestionamentos, internações e gastos médicos, valores
estes que podem ser melhor utilizados (WHO, 2013).
Parte dos problemas da segurança no trânsito apresentadas pelo Plano da
ONU e OMS necessitam de dados atualizados e abertos para sua análise e
proposição de políticas. No Brasil é possível observar que os dados ou não são
publicados pelos departamentos estaduais e nacional de trânsito ou possuem baixo
nível de abertura, como restará comprovado no decorrer deste estudo. Apesar de mais
de duas décadas de Democracia no Brasil, os governos ainda se mantêm como
caixas-pretas, com baixo nível de transparência de dados e ações continua aquém do
que as tecnologias permitem, corroborando inclusive com problemas na
implementação e entrega de resultados (RODRIGUES; SANTOS, 2015).
Procurando contribuir para resolução destes desafios e com o objetivo de
propor protocolos abertos e interoperáveis na Internet, em 2007 um grupo de
estudiosos da computação e Internet iniciaram um movimento conhecido como dados
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abertos ou do termo em inglês "open data" (JANSSEN & HOVEN, 2015; MATHEUS
et al., 2014). Acompanhando este movimento técnico da sociedade civil, do meio
acadêmico e empresarial, o governo dos Estados Unidos lançou, junto de outros
países, a Parceria para Governo Aberto, em inglês "Open Government Partnership -
OGP” (MCDERMOTT, 2010).
O objetivo da OGP é de criar um ambiente de governo mais transparente,
responsável e responsivo (accountability) aos cidadãos por meio da abertura do
governo e de seus dados. Isso significa que diversas ações para a melhoria da relação
governo-sociedade são tomadas. A esta abertura dos dados se dá o nome de dados
governamentais abertos (DGA) ou do termo em inglês "open government data" (OGD)
(UBALDI, 2013; MATHEUS et al., 2014a).
Utilizando-se dos canais de interlocução abertos e os dados governamentais
abertos, é provável que outros atores como a sociedade civil organizada, acadêmicos
e empresários possam participar do processo de abertura dos dados e colaborar para
a melhoria dos resultados das políticas públicas.
Por exemplo, os dados governamentais abertos podem permitir que bases de
dados de instâncias (cidade, estado, união) possam ser trocadas livremente e,
recombinadas, são capazes de gerar novas informações (JANSSEN et al., 2012). Isso
facilitaria a criação de dashboards (painéis de controle) para decisões de políticas
públicas, inclusive em tempo real (JANSSEN et al., 2015). Além disso, esta tomada
de decisão avança de um estado alicerçado no "sentimento" do servidor público
baseado em dados e informações tácitas, para um estado baseado em empirismo
técnico-científico e dados reais (JANSSEN & HOVEN, 2015). A provável
consequência dessa troca é de se ter melhor qualidade na implementação de políticas
públicas, com maiores chances de sucesso e melhores resultados, como por exemplo,
a redução de acidentes no trânsito.
Além da possibilidade de melhoria da formulação e da implementação de
políticas públicas, os dados abertos governamentais também podem ser utilizados
para a diminuição de fraudes e de corrupção. Por exemplo, ao identificar padrões
estranhos de comportamento em regiões administrativas, como o aumento na
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emissão de documentos de veículos ou de carteira nacional de habilitação (CNH),
seria possível identificar a ocorrência de eventuais irregularidades. Várias são as
causas desses fenômenos e, de posse destes dados, é possível identificar a causa
deles, se lícitas ou não.
A área possui relevância prática e social, porém, a combinação de dados
governamentais abertos e trânsito ainda não atraiu acadêmicos. Através de uma
pesquisa bibliográfica feita no conjunto de revistas e congressos conceituados como
de "excelência" pela CAPES na área de administração, encontramos um número
diminuto de publicações sobre dados abertos governamentais. Como exemplo,
podemos citar o Congresso da ANPAD, que desde o ano de 2010, possui apenas
cinco publicações sobre o tema. Ademais, percebeu-se que não havia nenhuma
publicação aprofundando na pesquisa sobre legislações de governança de TIC e
política de dados abertos para o trânsito.
Desta forma, o objetivo deste artigo é identificar o estado-da-arte da abertura
de dados governamentais da área do trânsito no âmbito nacional (DENATRAN) e
estaduais (DETRAN) e, assim, buscaras melhorias necessárias para atingir níveis de
excelência dos dados abertos no trânsito brasileiro, bem como um modelo que
colabore com a academia de forma a ser prescritivo, não se pretendendo apenas a
análise descritiva. Este nível de excelência será baseado na revisão de literatura das
boas práticas dos manuais de abertura de dados governamentais.
Os dados a serem pesquisados foram divididos em três grupos: CNH, dados
de veículos e dados de infrações, além disto, não é escopo deste artigo propor
soluções aos riscos e desafios encontrados, bem como explorar as oportunidades
identificadas pelos dados abertos do trânsito.
Para atingir seus objetivos, este artigo apresenta, além da presente introdução,
a seguinte estrutura: abordagem metodológica; revisão de literatura; resultados da
análise estruturada dos portais de dados governamentais abertos; discussão dos
resultados observados; e considerações finais.
2. ABORDAGEM METODOLÓGICA
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Este artigo possui abordagem metodológica qualitativa baseada em estudo de
casos múltiplos (YIN, 2010) de departamentos de trânsitos nacional (DENATRAN) e
estaduais (DETRAN). O estudo de caso se justifica, pois, acredita-se ser o mais
adequado para uma análise explicativa de problemas reais, não replicáveis em
laboratório e contemporâneos (YIN, 2010).
Como primeira etapa, foi conduzida uma revisão de literatura no conjunto de
revistas e conferências de "excelência" da CAPES (A1, A2 e B1). As palavras-chaves
pesquisadas foram dado(s) governamental(ais)aberto(s), de forma independente, e
somada a temática "trânsito". O objetivo era identificar o estado-da-arte da temática e
não sobrepor pesquisas anteriores sobre o assunto. Observou-se baixo número de
publicações sobre dados abertos governamentais e nenhum deles tratando sobre
dados abertos do trânsito brasileiro. Para complementar esta pesquisa, foi utilizado o
motor de busca Google Acadêmico, utilizando as duas primeiras páginas com as
mesmas palavras-chaves. Após a segunda página, cerca de 25 artigos, identificou-se
que havia repetição e artigos fora do escopo, portanto, foram excluídos do processo
de revisão de literatura.
Em seguida, foi feita uma revisão da literatura jurídica do assunto, identificando
as competências e responsabilidades dos órgãos de trânsito. Essa pesquisa foi feita
para justificar a suposição de abertura dos três grupos de dados nesta pesquisa: CNH,
dados de veículo e dados de infrações de trânsito. A legislação encontrada referente
ao assunto foi o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) (BRASIL, 1997).
Levando em consideração o CTB (BRASIL, 1997), foram considerados quatro
dimensões para análise estruturada:
1. CNH - 1) Categoria habilitada; 2) Ano da primeira habilitação; 3) Cidade do
registro; 4) Exames (teórico-técnico ou prático).
2. Veículos - o CTB aponta a possibilidade de abertura dos mesmos dados
que o documento de porte obrigatório do veículo possui, sendo então oito
dimensões objeto de análise estruturada: 1) tipo de veículo; 2) ano; 3)
potência; 4) Quantidade de passageiros (capacidade); 5) Taxas de
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licenciamento; 6) Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA); 7) Transferência de município ou 8) alteração de características.
3. Infrações de trânsito – baseada nas seguintes subdimensões: 1)
quantidade 2) tipo de infração; 3) Gravidade; 4) Município; 5) Mês/Ano.
Como segunda etapa, ocorreu análise da estrutura dos portais do DENATRAN
e DETRAN (dos estados e do Distrito Federal). O objetivo desta etapa era identificar
o nível de abertura de dados, de forma quantitativa e qualitativa. A primeira fase desta
etapa era analisar se o dado existia ou não na Internet. A segunda fase, identificar
qual era seu nível de abertura. Os parâmetros para avaliar o nível de abertura se
basearam em duas metodologias de análise já previamente utilizadas (VAZ et al.,
2013). A primeira chamada de "esquema das cinco estrelas" (BERNERS-LEE, 2010)
e a segunda de oito princípios de dados abertos (OPENGOVDATA, 2007). A análise
estruturada dos portais foi realizada entre 21/04/2016 e 01/05/2016.
O esquema das cinco estrelas dos dados abertos (BERNERS-LEE, 2010) se
define abaixo:
1. Os dados estão disponíveis na Web, independente de formato, usando
uma licença aberta;
2. Os dados são disponibilizados como dados estruturados legíveis por
máquina;
3. O formato utilizado é um formato não proprietário;
4. Os dados disponibilizados apresentam URLs estruturados que permitam
sua identificação e referenciação.
5. Os dados ofertados são ligados a outros dados, publicizados por outros
atores, o que permite prover contexto.
Complementarmente, o segundo modelo será utilizado para verificar se os
casos em estudo atendem aos oito princípios de dados abertos governamentais
(OPENGOVDATA, 2007). Os princípios estabelecidos pelos especialistas de
computação e Internet em 2007 foram:
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1. Completos. Todos os dados públicos estão disponíveis. Dado público e o
dado que não esta sujeito às limitações válidas de privacidade, segurança
ou controle de acesso.
2. Primários. Os dados são apresentados tais como coletados na fonte, com
o maior nível possível de granularidade e sem agregação ou modificação.
3. Atuais. Os dados são disponibilizados tão rapidamente quanto necessário
a preservação do seu valor.
4. Acessíveis. Os dados são disponibilizados para o maior alcance possível
de usuários e para o maior conjunto possível de finalidades.
5. Compreensíveis por máquinas. Os dados são razoavelmente
estruturados de modo a possibilitar processamento automatizado.
6. Não discriminatórios. Os dados são disponíveis para todos, sem exigência
de requerimento ou cadastro.
7. Não proprietários. Os dados são disponíveis em formato sobre o qual
nenhuma entidade detenha controle exclusivo.
8. Livres de licenças. Os dados não estão sujeitos a nenhuma restrição de
direito autoral, patente, propriedade intelectual ou segredo industrial.
Restrições sensatas relacionadas a privacidade, segurança e privilégios de
acesso são permitidas.
A análise dos dados e avaliação em termos dos oito princípios são feitas com
base na visão do gestor do trânsito, que necessita dos dados para formular e
implementar políticas públicas. Desta análise, cabem considerações sobre alguns dos
princípios: os dados serão considerados atualizados se datarem ao menos de 2015;
os dados não aglutinados serão considerados primários, portanto, praticamente todos
que existiram possuíam este parâmetro; os dados serão considerados completos se
tiverem todos os dados de pelo menos um item de cada um dos parâmetros das
dimensões investigadas.
Para os oito princípios e o esquema de estrelas, cada um dos três grupos de
dados (dimensões) foi analisado independentemente, em cada DETRAN e no
DENATRAN. Para cada um dos oito princípios era dado um ponto se o princípio era
seguido pelo dado ou reduzido um ponto se não fosse seguido o princípio pelo órgão.
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Após esta análise, foi feita a somatória para cada estado em cada um dos três grupos
de dados escolhidos. Essa somatória poderia ser -8, se não seguisse nenhum dos
princípios ou 8, caso seguisse todos os princípios, havendo variação entre estes
valores.
3. REVISÃO DE LITERATURA
Assim como descrito na abordagem metodológica, a revisão de literatura se
baseou na busca de palavras-chaves “dados governamentais abertos”. Como o
número de resultados em português foi baixo, optou-se por ampliar a busca também
em inglês, com "open government data". Foram considerados para esta busca o
journal Government Information Quarterly (GIQ) e complementou-se a pesquisa
através do Google Acadêmico das duas primeiras páginas de resultados (20 artigos
científicos), com as palavras-chave em inglês.
Artigos que tratavam sobre Linked Data, em português, dados conectados,
foram incluídos na pesquisa em inglês, pois tratam semanticamente do mesmo objeto,
apesar de nomenclaturas diferentes. O journal GIQ foi considerado, pois é atualmente
o local de maior concentração de trabalhos sobre dados abertos devido a seu escopo,
com 8 artigos identificados, incluindo um sobre a coletânea de artigos internacionais
da área utilizados na biblioteca de governo eletrônico, a e-GovReference Library
(EGRL). O Google Acadêmico foi considerado por sua busca retornar os artigos mais
citados, incluindo citações não-acadêmicas. Como trata-se de um tema de relevância
maior no mundo prático, em detrimento do mundo acadêmico, o que se verifica
atravésdo baixo número de publicações no Brasil, decidiu-se utilizar esta abordagem
de busca de referências.
3.1. DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS
Dados abertos governamentais é o termo utilizado para descrever qualquer
dado que tenha sido criado pelo setor público e que possa ser livremente utilizado,
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reutilizado e distribuído a qualquer um, com a única ressalva de atribuir referência ao
gerador dos dados (UBALDI, 2013).
Apesar de dados abertos ser uma discussão relativamente antiga (ATTARD et
al, 2015), foi a partir do final de meados dos anos 2000 que esta discussão veio à tona
em governos. Em 2003 a PSI Directive implementou na Europa a política de
Informação Pública do setor Público, concluída em 2013 (JANSSEN et al., 2015). A
PSI Directive tem o objetivo de regular o uso de dados públicos na União Europeia,
para que haja melhoria na troca de informações entre estados nacionais e redução de
custos na entrega de políticas públicas, além de outros benefícios da transparência e
interoperabilidade entre os dados e sistemas europeus.
No âmbito internacional, em 2007, um grupo de especialistas de computação e
Internet se reuniu para propor um conjunto de oito princípios de dados abertos
(OPENGOVDATA, 2007), que deveriam ser respeitados pelos governos, a fim de
aumentar a transparência do setor público. Em 2010, baseado em seu trabalho de
dados conectados (Linked Data), Tim Berners-Lee propôs um esquema de cinco
estrelas para identificar o nível de maturidade de abertura de dados dos governos
(BERNERS-LEE, 2010).
Provavelmente inspirado nos trabalhos acima mencionados, Barack Obama,
presidente dos Estados Unidos, criou um memorando de transparência e governo
aberto (OBAMA, 2009). Neste memorando, o uso do formato aberto aos dados de
governo era incentivado (COGLIANESE, 2009). Esta regra de formato aberto
corroborou para a criação do portal de dados abertos norte-americano:data.gov. Em
meados de 2010, vários outros países de língua inglesa (Austrália, Inglaterra, Nova
Zelândia) iniciaram políticas nacionais de acesso aos dados públicos na web e criaram
portais que disponibilizam as informações públicas em diferentes formatos, inclusive
formatos abertos, acompanhando os Estados Unidos.
Em 2011, a Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership -
OGP) foi criada pelas Nações Unidas com o objetivo de criar governos nacionais mais
abertos, monitorados e responsivos aos cidadãos (accountables and responsive to
citizes). Os oito países fundadores da OGP foram Brasil, Indonésia, México, Noruega,
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Filipinas, África do Sul, Reino Unido e os Estados Unidos. Atualmente, a OGP possui
69 membros, aos quais governos se comprometem com os objetivos da parceria
através de planos de ações regularmente publicados e auditados pela sociedade civil
(LEE & KWAK, 2012).
Em 2013, o G8, o Fórum Político do Grupo de oito países (atualmente sete após
suspensão da Rússia devido anexação da Crimeia), criou também uma ação para
abertura de dados em formatos abertos. Esta ação ficou conhecida como G8 Open
Data Charter (ODC) e se baseava em princípios monitorados por planos de ações
nacionais e a abertura de dados de alto valor (ATTARD et al., 2015).
1. Dado aberto como padrão de abertura;
2. Qualidade e quantidade;
3. Utilizável por todos;
4. Abertura de dados para melhoria da governança; e,
5. Abertura de dados para a inovação;
3.2. DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS NO BRASIL
No Brasil, os dados governamentais abertos também possuem entendimento
semelhante ao que é disseminado internacionalmente, como a “disponibilização,
através da Internet, de informações e dados governamentais de domínio público para
a livre utilização pela sociedade” (AGUNE et al., 2010). Na prática, os primeiros guias
de abertura de dados foram criados pelos pesquisadores do escritório brasileiro do
W3C, especialmente através dos estudos de Diniz (2010) (VAZ et al., 2010).
No governo, os primeiros grupos de dados abertos governamentais foram
abertos a partir da entrada do Brasil na Parceria para Governos Abertos (OGP) em
2011. No mesmo ano, o Governo Federal lançou seu portal de dados abertos:
dados.gov.br, juntamente com a Lei de Acesso a Informação (BRASIL, 2011c). Com
isso o Brasil criou arcabouço legal para a abertura de dados de forma ativa, ou seja,
por vontade própria do governo, ou de maneira passiva, através de um pedido de
acesso a informação (PEDROSO et al., 2013).
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A partir deste momento, a disseminação de dados abertos governamentais era
vista como um serviço público ao cidadão (MIRANDA, 2011). Com isso, deixou de ser
mero presente para melhoria da relação entre governo e sociedade, mas atingindo a
legalidade de direitos sociais adquiridos (VAZ et al., 2013). Os dados governamentais
abertos têm sido utilizados no Brasil não só pela sociedade (RIBEIRO & ALMEIDA,
2011), mas também pelos governos, tanto no Poder Executivo (MATHEUS et al,
2014a) quanto no Legislativo (BORTOLATO, 2013). Isso porque é possível criar
transparência e aumentar o potencial de transformação tendo dados conectados
(ARAÚJO & SOUZA, 2011; DUTRA & LOPES, 2013; MATHEUS et al., 2014b).
3.2.1. Benefícios da Abertura de Dados Governamentais
Vários são os benefícios da abertura de dados governamentais. Por ser uma
temática já amplamente debatida em Janssen et al. (2015) e Attard et al. (2015),
decidimos listar os principais benefícios e não aprofundar a discussão. É de amplo
conhecimento que os dados abertos governamentais são potenciais para uma
amplitude de benefícios tais como transparências dos atos públicos, melhoria do
controle e monitoramento de governos por cidadãos, crescimento da economia, novas
formas de empreendedorismo e inovação social (UBALDI, 2013). Abaixo tem-se a lista
destes benefícios no setor público (governos), sociedade civil e setor privado
(empresas).
As dimensões identificadas para benefícios foram:
1. Política e Legal;
2. Econômica;
3. Técnica e Operacional.
Abaixo a Tabela 1 com o resumo dos benefícios encontrados através da revisão
de literatura.
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Tabela 1. Benefícios da Abertura de Dados Governamentais
Dimensão Benefício Identificado Referências
Política e Legal
1. Aumento da Transparência 2. Aumento da Participação cidadã 3. Aumento da confiança cidadã 4. Engajamento cidadão 5. Redução de assimetria de informação 6. Melhoria no planejamento Setor Público 7. Abertura legal para uso por empresas e para
jornalistas
JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012 JANSSEN et al., 2015 UBALDI, 2013 MATHEUS et al., 2014c
Econômica 8. Estímulo ao crescimento econômico 9. Estímulo a inovação 10. Estímulo a criação de matérias jornalistas
baseadas em dados 11. Estímulo a pesquisas científicas mais abertas e
conectadas 12. Melhoria do planejamento Setor Privado 13. Melhoria de antigos produtos e serviços 14. Aumento da eficiência e potencial sinergia entre
sistemas, departamentos, empresas e governos
JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012 UBALDI, 2013
ATTARD et al, 2015
Técnica e Operacional
15. Habilidade para reuso dos dados 16. Duplicação desnecessária dos dados 17. Melhoria da Entrega de serviços públicos 18. Capacidade para resolução de problemas por
terceiros (sociedade, empresas, etc.) 19. Tomada de decisão através de análise de dados 20. Fácil acesso para criação de dashboards e
businessintelligence 21. Criação de novos bancos de dados a partir da
combinação de outros. 22. Validação externa dos dados. 23. Diminuição de perdas de dados
KALAMPOKIS et al, 2011
JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012
UBALDI, 2013 ATTARD et al., 2015
Fonte: Autoria própria com base nos autores referenciados
3.2.2. Riscos e Desafios da Abertura de Dados Governamentais
Embora existam, de forma clara, benefícios com a abertura de dados, por outro
lado, existem riscos e desafios vinculados a este mesmo processo, que estão
divididos em cinco principais dimensões:
1. Institucional;
2. Complexidade da Tarefa;
3. Uso e Participação;
4. Legislação;
5. Técnica.
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Abaixo, tem-se a tabela 2 resumindo as subdimensões encontradas em cada
uma das cinco dimensões.
Tabela 2. Riscos e Desafios da Abertura de Dados Governamentais
Dimensão Risco ou Desafio Identificado Referências
Institucional 1. Custo-Benefício não é claro ou baixo 2. Sem identificação de criação de valor 3. Aversão aos riscos do Setor Público 4. Legislações impeditivas 5. Legislações de dados abertos incompletas 6. Sem recursos para publicação dos dados 7. Sistemas de abertura baseados apenas na
revenda de dados 8. Qualidade discutível dos dados
JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012
UBALDI, 2013 ATTARD et al., 2015
Complexidade da Tarefa
9. Ausência de habilidade para uso de dados 10. Sem acesso aos dados 11. Sem explicação ou documentação 12. Metadados incompletos 13. Sobrecarga de informação e dados 14. Dados em vários locais e formatos 15. Dificuldade de busca 16. Formato de dados complexos 17. Sem guia de uso ou ajuda
KALAMPOKIS et al, 2011 JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012
UBALDI, 2013 ATTARD et al., 2015
Uso e Participação
18. Sem incentivo ao reuso 19. Organizações do Setor Público não reagem ao
reuso 20. Pagamento para o uso dos dados 21. Registros que impedem acesso simples aos
dados 22. Custos inesperados do uso em escala 23. Ausência de conhecimento sobre os dados ou
formato dos dados abertos 24. Ausência de conhecimento estatísticos
KALAMPOKIS et al, 2011 JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012
UBALDI, 2013 ATTARD et al., 2015
Legislação 25. Violação da privacidade 26. Segurança dos dados 27. Sem atribuição de licença ou condições de uso
dos dados 28. Contratos de reuso não favoráveis a presunção
de governo aberto
JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012
UBALDI, 2013 ATTARD et al., 2015
Técnica 29. Valor não é claro. 30. Muita informação para ser processada 31. Informações ausentes 32. Dificuldade no processamento por máquina 33. Ausência de arquitetura aberta 34. Ausência de padrões de metadados 35. Sistemas legados dificultam a abertura dos
dados
KALAMPOKIS et al, 2011 JANSSEN et al. 2012 DAVIES & BAWA, 2012
UBALDI, 2013 ATTARD et al., 2015
Fonte: Autoria própria com base nos autores referenciados
15
4. RESULTADOS DA ANÁLISE ESTRUTURADA DOS PORTAIS DE DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS
O objetivo deste artigo é identificar o estado-da-arte de dados governamentais
abertos da área do trânsito brasileiro. Para isso, foi realizada uma análise estruturada
baseada na metodologia de nível de abertura de dados o já citado esquema de cinco
estrelas (BERNERS-LEE, 2010) e na metodologia de oito princípios de dados abertos
(OPENGOVDATA, 2007). Os grupos de dados selecionados para esta análise foram:
dados de CNH, dados de veículos e dados de infrações de trânsito.
Os dados de CNH foram identificados como abertos em 16 dos 28 (57%)
departamentos de trânsito estudados. Os dados de veículos apresentaram taxa de
75% de abertura de dados, com 21 departamentos de trânsito dos 28 possíveis. Para
os dados de infrações, 53% foram encontrados em formato aberto, ou seja, 15
departamentos de trânsito. Foi identificado, ainda, que 5 departamentos de trânsito
dos 28 possíveis (18%) não publicam nenhum dos dados selecionados para esta
pesquisa. Estes resultados permitiram a criação dos mapas de abertura dos dados da
área de trânsito no Brasil pelos departamentos de trânsito estaduais e nacional.
Figura 1. Abertura de dados - CNH
Figura 2. Abertura de dados - veículos
Figura 3. Abertura de dados – infrações
Fonte: Autoria própria
Para a análise do esquema de cinco estrelas (BERNERS-LEE, 2010), obteve-
se os seguintes resultados: para CNH, 12 casos com “0” estrela (não publicidade de
dados), representando 42,9%, ainda se obteve 4 casos com “1” estrela, representando
14,2% e outros 12 casos com “2” estrelas, representando 42,9%; para os casos de
veículos, 7 casos com “0” estrela (não publicidade de dados), representando 25% dos
casos, 8 ocorrências para “1” estrela, representando 28,6% dos casos, e para “2”
16
estrelas foram encontrados 13 casos, representando 46,4%;para os casos de
infrações de trânsito (multas), 13 casos com “0” estrela (não publicidade de dados),
representando 46,4%, 4 casos para “1” estrela, representando 14,3% e 11 casos para
“2” estrelas, representando 39,3% dos casos. Considerando todos os casos (3 áreas
analisadas de 28 órgãos), foram encontrados 38,1% sem qualquer estrela, 19%
apenas uma estrela e 42,9% com duas estrelas.
Figura 4. Mapa Estrelas - CNH
Figura 5. Mapa Estrelas - veículos
Figura 6. Mapa Estrelas - infrações
Fonte: Autoria própria
O resultado da análise dos oito princípios de dados abertos, através de sua
somatória, onde os princípios não encontrados eram subtraídos da quantidade de
princípios encontrados (fazendo com que o resultado varie de -8 a 8), mostrou que,
embora tenhamos muitos casos com -8, normalmente onde não havia os dados
pesquisados, a soma teve uma tendência positiva, ou seja, existiam mais princípios
do que suas ausências.
Figura 7. 8 Princípios dados - CNH
Figura 8. 8 Princípios dados - veículos
Figura 9. 8 Princípios dados - infrações
Fonte: Autoria própria
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Complementando a análise acima, a tabela abaixo mostra a quantidades de
ocorrências, ou de não ocorrência, dos princípios. Assim, enquanto de um lado os
princípios “Completo”, “Primário”, “Acessível” e “Não discriminatório” obtiveram mais
ocorrências de “sim”, sua superioridade foi com pequena margem (em torno de 60%
sim e 40% para não), por outro lado, os princípios que tiveram maior ocorrência de
“não” (“Atualizado”, “Processável por máquina”, “Não proprietário” e “Livre de licença”)
apresentaram, na maioria dos casos, maiores porcentagens, chegando a 100% de
não (“Processável por máquinas”). Estas informações estão ilustradas, de forma mais
clara, na tabela abaixo.
Tabela 3. Relação dos 8 princípios nos órgãos de trânsito estudados
Princípios Maior ocorrência: Sim/Não Quantidade da maior
ocorrência (%)
Completo Sim 49 (58,3%)
Primário Sim 52 (61,9%)
Atualizado Não 49 (58,3%)
Acessível Sim 52 (61,9%)
Processável por máquina Não 84 (100%)
Não discriminatório Sim 51 (60,7%)
Não proprietário Não 68 (80,9%)
Livre licença Não 82 (87,6%)
Fonte: Autoria própria
5. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS OBSERVADOS
Os resultados desta pesquisa permitem identificar dois desafios para o atual
cenário de abertura dos dados de trânsito no Brasil e seu potencial aprimoramento.
Em primeiro lugar, há evidente ausência de padrões na abertura de dados do
trânsito por departamentos de trânsito no Brasil, ou seja, não há padrão temporal,
formato e itens a serem abertos nos três grupos de dados escolhidos para a análise
estruturada do nível de abertura de dados. Estas questões dificultam comparações
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entre os desempenhos dos órgãos analisados e uma visão do quadro nacional nestas
áreas.
Em segundo lugar, foi identificado que não há regulamentação que obrigue a
abertura de dados ou regule a forma como os dados devam ser abertos levando em
consideração as dimensões de análise deste artigo. Sem essa padronização,
dificilmente será possível criar um ranking ou monitoramento das políticas públicas de
trânsito no país, ou, ainda, permitir melhor apoio para a tomada de decisão, que são
importantes tanto no processo de escolha da política quando em sua implementação
(HOWLETT et al., 2013; RODRIGUES & JAYO, 2015)
Os resultados da análise estruturada de abertura dos dados mostram que a
"qualidade" da abertura é baixa. Isso pode ser um desincentivador de dois importantes
potenciais dos dados abertos. O primeiro é a criação de reuso interno ao governo,
através da interoperabilidade dos sistemas e dos dados e o segundo é a reutilização
dos dados pela sociedade para promoção do controle social e monitoramento das
políticas públicas governamentais, além de ser uma importante forma de qualificar a
participação social, gerando importantes feedbacks para o governo auxiliando na
tomada de decisões.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo identificou o estado-da-arte de Dados Governamentais Abertos no
Brasil e no mundo. A partir das duas metodologias de análise de nível de abertura de
dados utilizada foi possível realizar uma análise estrutura dos dados abertos pelos
departamentos de trânsito nacional e estaduais.
A referida análise permitiu verificar que há pouca aderência na abertura dos
dados de trânsito. Além disso, as notas alcançadas pela "qualidade" da abertura
também são baixas.
Isso corrobora com os resultados ruins e de baixa efetividade, além das
dificuldades em implementar políticas públicas, como o caso dos Simuladores de
Direção Veicular (RODRIGUES & SANTOS; 2015). Como proposta para melhoria do
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atual estado-da-arte da abertura de dados do trânsito brasileiro algumas ações são
necessárias.
1. A primeira necessidade evidente é a criação de legislação específica para
tornar obrigatória a publicação dos dados de trânsito em formato aberto.
2. Em segundo, a área precisa de definição de quais os itens a serem abertos
em cada uma das dimensões de dados (dados de CNHs, dados de veículos,
dados de infrações de trânsito e outras áreas que for correlata).
3. Em terceiro, a definição da periodicidade que os dados devem ser
publicados.
4. Em quarto, reforço da autorização legal, através de explícitas maneiras de
apontar que o dado é livre para reuso, por exemplo, creativecommons, CC-
BY (licença livre).
5. Em quinto lugar, é necessário prever penalidades para os departamentos
de trânsito que não respeitarem a legislação de abertura de dados, abrindo
dados irregularmente, sem atualização ou baixo nível de abertura.
6. Por último, criação de ranking de dados abertos de trânsito para
monitoramento do nível de abertura de dados.
Este artigo abre portas para pesquisas futuras. A lista de seis itens a serem
considerados pode ser aprimorada para que normas específicas de conduta na
abertura de dados sejam criadas. Além disso, a previsão de sanções aos
departamentos que não cumprirem a legislação deve ser levada em consideração.
Isso reduzirá ações de abertura de dados “para inglês ver”, ou seja, de baixa qualidade
ou sem atualização. A inspiração para esta normatização pode ser as Leis
Complementares nº 101 e 131 (BRASIL, 2000, 2009), que obriga entes federativos a
publicarem dados de ordem financeira.
Também pode-se prever que os benefícios e riscos aos diversos atores que
abrem e utilizam os dados. São exemplos de atores os jornalistas para criarem
reportagens baseadas em dados (MATHEUS et al, 2014c), a sociedade civil para
participar e monitorar governos (UBALDI, 2013; JANSSEN et al., 2012) e
desenvolvedores e empresários criando aplicativos e negócios (CUNHA, 2016). Este
conjunto de ações tem o potencial de melhorar a vida da população auxiliando no
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monitoramento e avaliação das políticas públicas, bem como aumentando a
participação da sociedade civil no processo de tomada de decisão em todas as etapas
de seu ciclo.
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AUTORIA
Dênis Rodrigues – Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado de São Paulo
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Telefone: (11) 94185-0255
Ricardo Matheus - Delft Universityof Technology (TUDelft)
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