Contents

Aspectos gerais sobre o tema ............................................................................................................... 2

Poder normativo das agências de regulação ....................................................................................... 5

Os normativos e a Análise de Impacto Regulatório ............................................................................ 8

A publicidade das normas reguladoras ............................................................................................. 12

Harmonização da regulação no país: uma necessidade latente ...................................................... 15

A Medida Provisória nº 8.44/2018 .................................................................................................... 18

Recomendação (Guia) ......................................................................................................................... 18

Referências bibliográficas ................................................................................................................... 25

Produto: Elaboração de normativos-referência para

o setor (II-01 e II-02)

Aspectos gerais sobre o tema

Os serviços de saneamento básico são fundamentais para a sociedade, sendo

dever do Poder Público mantê-los efetivamente à disposição de todos de forma

ininterrupta (princípio da continuidade do serviço público). É o caso, por exemplo, dos

serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, imprescindíveis para a

sobrevivência e bem-estar da população e proteção do ambiente natural. Não é por outro

motivo que esses serviços foram elevados à categoria de “serviços públicos”1.

Por se tratar de serviços prestados em regime de monopólio natural, a

regulação detém papel da mais absoluta relevância para afastar - ou aos menos atenuar -

as deficiências (operacionais e econômico-financeiras) típicas desse regime de prestação

de serviços2. Esse mesmo alerta é feito por Marcos Juruena Villela Souto (2009, p. 52-53),

em aprofundado estudo da regulação do setor de saneamento básico:

O sentido das normas reguladoras é, pois, interpretar as políticas públicas e corrigir falhas, por meio de conceitos técnicos, com vistas à sua execução eficiente, devendo resultar, justificadamente, de uma ponderação entre os custos e os benefícios envolvidos, maximizando estes últimos na mesma proporção em que aqueles são agravados, motivando a importância de tal limitação à liberdade de ação econômica. A lei fixa uma política setorial e seus objetivos, criando programas, resultados e, até mesmo, barreiras (prevenção) a serem implementados no exercício da função regulatória.3

1 “O serviço público existe quando uma atividade econômica é necessária de modo direto e imediato à satisfação de direitos fundamentais, que não podem ser promovidos mediante os mecanismos da atuação de mercado próprios da iniciativa privada. Como decorrência, essa atividade é atribuída à titularidade do Estado e submetida ao regime de direito público. Isso acarreta a não aplicação dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. O art. 175 da CF/1988 disciplina a matéria.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 9ª. ed. ver., atual e ampl. São Paulo: Editora do Tribunais, 2013. p. 695) 2 Thelma Harumi Ohira e Rui Cunha Marques tecem importantes considerações sobre o tema: “Os serviços públicos, sobretudo quando funcionam em regime de monopólio, revelam uma propensão para vida calma (Hicks, 1935) e para a ineficiência-X (Leibenstein, 1966). Em particular, os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, de natureza normalmente local, são pautados por níveis de ineficiência muito elevados (Brynes, 1985; Marques e Monteiro, 2004; Coelli e Walding, 2006). O fato do mercado desses serviços possuírem diversas falhas de funcionamento ou falhas de mercado (ver Marques, 2005), como, por exemplo as elevadas economias de escala, de escopo e de densidade, exigir investimentos muito elevados e, por vezes, mesmo irrecuperáveis (sunk costs), evidenciar externalidades relevantes, e prestar um serviço de interesse econômico geral (Marques, 2005), requer que sejam regulados. Um dos principais objetivos de regulação, senão mesmo o principal, consiste em tornar as entidades reguladas eficientes a fim de fornecerem o adequado value for money.” (Eficiências dos Modelos de Gestão de Saneamento Básico. In: PHILIPPI JUNIOR, Arlindo (Coord.). Gestão do Saneamento Básico: Abastecimento de água e esgotamento sanitário. Barueri/SP: Manole, 2012). 3 A regulação e os critérios de formação da norma regulatória. In: GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro (Coord.); XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Coord.). Regulação: Normatização da prestação de serviços de água e esgoto. Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2009.

Por isso o setor do saneamento básico necessita da adequada regulação dos

serviços públicos ofertados em regime de monopólio. Nesse contexto, a inclusão do

modelo de regulação por autarquias em regime especial, com independência decisória e

autonomia administrativa, financeira e orçamentária ganha relevância no âmbito do

marco regulatório. Trata-se, em suma, da criação de mecanismos que possibilitam – ao

menos em tese – garantir a execução das políticas públicas, através da atuação

independente e técnica de entidades devidamente constituídas para tal finalidade.

Para tanto, é fundamental que as entidades criadas com o mister de exercerem

as atribuições regulatórias cumpram, de fato e de direito, com os princípios elencados

pelo art. 21 da Lei 11.445/2007, reconhecidos pela doutrina como basilares para a efetiva

regulação dos serviços (independência decisória e autonomia administrativa,

orçamentária e financeira).

E uma das principais atribuições das agências de regulação é a normatização

técnica do setor regulado, tal como expressamente previsto no art. 23 da Lei nº

11.445/2007, que destaca a necessidade da elaboração de normativos regulatórios sob

os aspectos técnico, econômico e social.

Dessa maneira, a expedição de normativos tem por finalidade precípua

disciplinar o setor; estabeler regras claras e objetivas em torno dos direitos e deveres dos

atores envolvidos, inclusive estabelecendo mecanismos de solução dos conflitos

existentes no setor, tendo como prisma os princípios delineados pela legislação setorial

e as políticas públicas existentes. É o caso, por exemplo, do princípio da “modicidade

tarifária”, que exige que a prestação dos serviços se dê com equilíbrio entre as receitas e

despesas (investimentos, custeio e margem de lucro), com tarifas aptas a serem custeadas

pelos usuários (realidade sócio-econômica). Nesse cenário, compete às agências

normatizar de que forma as receitas e despesas deverão ser auferidas para fins

regulatórios, estabelecendo plano de contas e critérios para reconhecimento e valoração

dos ativos, por exemplo.

Em suma, as normas de regulação interpretam as políticas públicas, corrigem

as falhas do setor regulado e procuram dar cumprimento aos preceitos inseridos na

legislação vigente. No caso do saneamento básico, como se trata de serviços públicos (e

da maior relevância para a sociedade), as agências de regulação deverão também primar

pela oferta adequada4 desses serviços aos usuários, bem como, quando existente, o

respeito e efetivo cumprimento dos contratos celebrados pelo titular dos serviços com os

prestadores públicos e privados.

4 Estabelece a Lei nº 8.987/1995, que regra a concessão e permissão de serviço público no Brasil: Art. 6º, § 1º - Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

Poder normativo das agências de regulação

Os normativos expedidos pelas agências reguladoras objetivam interpretar as

políticas públicas e corrigir falhas, através do detalhamento técnico, visando a prestação

de serviços de forma contínua, universal, eficiente e módica, sem prejuízo da necessária

ponderação entre os custos e os benefícios envolvidos. A normatização também tem

como pano de fundo a necessidade de manutenção da segurança jurídica no setor

regulado, tanto para o prestador de serviços públicos (respeito aos contratos e regras

claras e estáveis de prestação dos serviços), como para o próprio usuário do serviço

público regulado, principalmente nos setores caracterizados pelo monopólio natural,

como é o caso do saneamento básico. Essa é a essência da regulação dos serviços públicos.

Entretanto, os limites do poder normatizador das agências de regulação

sempre fora objeto de calorosas discussões no Direito. Especificamente, em relação à

possibilidade ou não das agências imporem obrigações além das diretrizes estabelecidas

em lei. Para parte da doutrina, as agências reguladoras detêm poder normativo ímpar,

diferenciado pelo exercício de atividades de Estado de grande relevância, que não se

confunde com o poder regulamentar do Executivo, este sim delimitado pela reserva

legal5.

Por sua vez, parcela da doutrina administrativa caminha no sentido da

impossibilidade das agências inovarem a legislação, devendo seu poder normatizador

restar devidamente estabelecido e delimitado por lei, em respeito à reserva legal6.

5 É a posição adotada por Alexandre dos Santos Aragão (2008, p. 47-48): “Não se trata, portanto, de uma delegação do poder legislativo, uma vez que é o próprio legislador que adotou esta política legislativa, podendo ainda sempre retomar a integridade da regulação da matéria. Nem seria propriamente o regulamento da agência que revogaria a lei anterior, mas sim a lei criadora da entidade reguladora que, ao degradar a hierarquia das leis anteriores, diferiu a sua revogação, a ser oportunamente instrumentalizada por atos normativos infralegais.” (Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. – 3ª ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Editora Forense, 2013. p. 47-48) 6 Nesse sentido, cita-se a posição de Juarez Freitas: “Os atos regulatórios não são “autônomos”, ainda que se deva guardar parcial deferência à “reserva de regulação”, salvo em caso de violação de princípios, objetivos e direitos fundamentais, inclusive em homenagem à impropriamente denominada “separação dos poderes”: as autarquias reguladoras estão proibidas de inovar – como legisladoras – no plano das resoluções, as quais, portanto, devem ser infraconstitucionais e infralegais. Inovação, se houver, deverá conter-se nos limites da juridicidade sistemática. “A reserva de administração ou de regulação” não pode litigar com a “reserva de lei”, mas conviver harmonicamente. Por outras palavras, não há se falar, ao menos nas circunstâncias brasileiras, em “deslegalização”, nem em “regulamentos regulatórios autônomos” (em nosso sistema, exceção foi trazida pela pela EC nº 32/01, ainda assim apenas para o art. 84 da Constituição, evidentemente inaplicável às autarquias reguladoras).” (A regulação e os critérios de formação da norma regulatória. In: GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro (Coord.); XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Coord.). Regulação: Normatização da prestação de serviços de água e esgoto. Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2009. p. 24).

A Lei 11.445/2007 (art. 23) e a clareza de seu decreto regulamentador parece

que atenuaram sobremaneira essa discussão no setor do saneamento, visto que as

situações (matérias) em que as agências poderão exercer seu papel normatizador restam

bem delineadas. Cita-se texto do art. 30 do Decreto federal nº 7.217/2010:

Art. 30. As normas de regulação dos serviços serão editadas: I - por legislação do titular, no que se refere: a) aos direitos e obrigações dos usuários e prestadores, bem como às penalidades a que estarão sujeitos; e b) aos procedimentos e critérios para a atuação das entidades de regulação e de fiscalização; e II - por norma da entidade de regulação, no que se refere às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos: a) padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços; b) prazo para os prestadores de serviços comunicarem aos usuários as providências adotadas em face de queixas ou de reclamações relativas aos serviços; c) requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas; d) metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e respectivos prazos; e) regime, estrutura e níveis tarifários, bem como procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão; f) medição, faturamento e cobrança de serviços; g) monitoramento dos custos; h) avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados; i) plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; j) subsídios tarifários e não tarifários; k) padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação; e l) medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento. § 1º Em caso de gestão associada ou prestação regionalizada dos serviços, os titulares poderão adotar os mesmos critérios econômicos, sociais e técnicos da regulação em toda a área de abrangência da associação ou da prestação. § 2º A entidade de regulação deverá instituir regras e critérios de estruturação de sistema contábil e do respectivo plano de contas, de modo a garantir que a apropriação e a distribuição de custos dos serviços estejam em conformidade com as diretrizes estabelecidas na Lei nº 11.445, de 2007.

Desta forma, a legislação do setor de saneamento básico estabelece com

necessária clareza os limites de atuação das agências de regulação no exercício do poder

normatizador. O rol de matérias elencadas no art. 23 da Lei nº 11.445/2007 (normativos

de natureza técnica, econômica e social), concatenado com a previsão no art. 30 do

Decreto federal nº 7.217/2010 dá ao interprete adequada dimensão das matérias a serem

disciplinadas por lei e por normativos regulatórios por parte das agências.

Evidentemente que conflitos sempre existirão. Muitas das agências do setor

do saneamento, por exemplo, estabelecem em normativos regulatórios penalidades ao

prestador de serviços sem observância ao princípio da reserva legal, isto é, sem que a

legislação de regência tenha disciplina quais as sanções passíveis de imputação frente aos

fatos tipificados como infracionais. A questão passa pela melhor definição em lei das

matérias que atentam contra a liberdade e propriedade de terceiros, tal como

estabelecido no art. 30, inciso I do Decreto federal 7.217/2010.

De qualquer forma, a legislação setorial avançou positivamente na definição

das matérias adstritas ao poder normativo das agências de regulação, permitindo a

expedição de normas de regulação a disciplinar relevantes temas correlatos ao controle,

monitoramento e fiscalização dos serviços públicos ofertados à sociedade.

Os normativos e a Análise de Impacto Regulatório

Os normativos criados pelas agências de regulação devem ser simples, claros,

técnicos e dotados, sempre que possível, de notas explicativas do seu conteúdo e

aplicabilidade. Como elucidam Frederico Turolla et al, no ambiente específico da

elaboração das normas no nível dos entes reguladores, alguns princípios foram

elencados, sem a preocupação de serem exaustivos, mas apenas com o fulcro de oferecer

subsídios ao debate que se segue nesta obra. São eles: tecnicidade; simplicidade;

consistência interna; uso de guias; explicitação de diretiva; menores custos de transação;

e publicidade7.

É certo que a elaboração de normativos regulatórios é trabalho complexo e

merecedor de todas as cautelas na sua elaboração, pois cada norma de regulação:

a) envolve várias áreas do conhecimento;

b) exige concatenação com a realidade local e regional (no campo jurídico,

social e econômico);

c) necessita atacar as prioridades da regulação dos serviços;

d) não deve impor custos demasiados à prestação dos serviços;

e) precisa ser simples, técnica e objetiva;

f) necessita estar apta a ser cumprida pelos prestadores de serviços.

Em função das consequências que as normas podem acarretar para a

prestação de serviços, em termos de abrangência e da onerosidade de sua implantação, é

recomendável a adoção do instrumento da Análise de Impacto Regulatório (AIR),

caracterizado como “instrumento formal que permite a explicação dos problemas

regulatórios, em cada caso concreto, mediante a utilização de dados empíricos”8,

consistindo numa “avaliação dos custos, dos benefícios e dos efeitos das inovações

pretendidas”9.

7 TUROLLA, Frederico Araujo; OHIRA, Thelma Harumi; FREIRE DE LIMA, Maria Fernanda. Aspectos econômicos da normatização dos serviços de água e esgoto. In: GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro (Coord.); XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Coord.). Regulação: Normatização da prestação de serviços de água e esgoto. Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2009. 8 GAETANI, Francisco; ALBUQUERQUE, Kélvia. Análise de impacto regulatório e melhoria regulatória. In: RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Coord.). Regulação e agências reguladoras governança e análise de impacto regulatório. Brasília: ANVISA, 2009, p.195. 9 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 9ª ed. rev., atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013. p. 686. O Autor complementa: “A competência regulatória compreende atividades de cunho vinculado e a adoção de escolhas discricionárias. Mas isso não significa reconhecer a autonomia para o Estado produzir uma regulação desvinculada da realidade fática ou do conhecimento

A Análise de Impacto Regulatório (AIR) consiste, assim, na avaliação do

problema a ser superado, dos custos (diretos e indiretos), dos benefícios advindos da

norma e dos efeitos do conteúdo regulado frente aos prestadores de serviços, os usuários,

o titular dos serviços e à própria agência de regulação (stakeholders), desde a etapa de

concepção interna do normativo até a fase de definição de seu conteúdo e respectiva

publicação. Aliás, recomenda-se que todas as informações inerentes aos impactos

regulatórios sejam ofertadas à sociedade quando do processo de consulta e audiência

pública do normativo proposto.

Desta forma, a AIR pode ser compreendida como um procedimento

preparatório (preliminar) à tomada de decisão regulatória, focada na necessidade de

ponderar-se, através de critérios técnicos, todas as consequências em torno da expedição

da regra regulatória, sendo fundamental que haja a maior interação possível com os

atores envolvidos no processo (efetiva participação social).

Em suma, trata-se de processo de avaliação de riscos e de planejamento

regulatório, que necessita ser criado através de metodologia própria e devidamente

documentado (formalizado), seja para fins de permitir o controle social diante das razões

de concepção e criação do normativo, seja para registro histórico dos critérios e

fundamentos adotados à época da elaboração da norma. Tal processo certamente

permitirá o aperfeiçoamento do processo de concepção dos normativos no país,

especialmente mitigando efeitos prejudiciais ao setor.

Não é por outro motivo que a Organização para a Cooperação e

Desenvolvimento Econômico (OCDE) já se manifestou, de longa data, pela necessidade da

utilização desse instrumento regulatório no Brasil:

Em muitos países da OCDE, a AIR é amparada por procedimentos administrativos legais ou por decretos presidenciais legislativos, dando assim um mandato para a AIR que não pode ser ignorado por outras instituições. Há uma necessidade de o Brasil obrigar a utilização da AIR, uma vez consolidada, de forma compulsória para todos os órgãos institucionais do Poder Executivo dotados de poderes regulatórios. A AIR é um instrumento que só poderá fazer alguma diferença se for levado a cabo de forma abrangente. No entanto, ela exige um processo que precisa estar embutido na cultura administrativa, com um entendimento

técnico. Não é válida a decisão regulatória resultante de cogitações puramente subjetivas. Justamente por isso, a validade da regulação depende da observância de um procedimento adequado a identificar os problemas, a avaliar as consequências das soluções cabíveis, a permitir a ampla discussão das propostas e a demonstrar que a escolha adotada é a mais satisfatória.” (op. cit., 2013, p. 683).

disseminado. Todos os órgãos da administração federal, sem exceção, deveriam ser responsáveis para utilizar AIR.10

Algumas entidades da Administração Pública já avançaram no estudo dos

impactos regulatórios dos normativos criados. Cita-se o caso da Agência Nacional de

Vigilância Sanitária (ANVISA), que a pelo menos uma década já instrumentaliza as

normas de regulação expedidas através da análise de impacto regulatório11.

No âmbito do saneamento básico, o uso da AIR ainda é incipiente. Entidades

como a Associação Brasileira das Agências de Regulação (ABAR) buscam fomentar esta

boa prática no setor, como ocorreu em 2016 através da realização de curso gratuito sobre

o tema às suas associadas12.

Entretanto, repita-se, ainda é tímida a efetiva análise dos impactos

regulatórios nas agências de regulação, especialmente no setor do saneamento. Basta que

se consulte os documentos submetidos à audiência e/ou consulta pública dos recentes

normativos lançados pelas agências reguladoras setoriais para se perceber a inexistência

de informações detalhadas nesse sentido. Há, quando muito, mera nota técnica expondo

os objetivos e fundamentos do normativo, sem, no entanto, um estudo relacionado aos

riscos e impactos regulatórios das regras submetidas à consulta e audiência pública.

Por isso, positiva a previsão no texto da Medida Provisória nº 844, de 6 de

julho de 2018 da necessidade da Agência Nacional de Águas (ANA) avaliar o impacto

regulatório das normas de referência de âmbito nacional para o setor do saneamento

básico (§ 5º do art. 4º-A, da Lei nº 9.984/2000, com redação dada pela Medida Provisória

nº 844/201813).

Espera-se que a experiência no âmbito da regulação nacional possa

“contagiar” as agências subnacionais, na adoção de instrumentos e práticas de avaliação

10 The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). OECD – Relatório sobre a reforma regulatória. Brasil. Fortalecendo a governança para o crescimento. Tradução da Casa Civil da Presidência da República. Paris: OECD Publishing, 2008. p. 342. 11 “A Anvisa tem trabalhado gradualmente desde 2007 na incorporação da AIR em suas práticas regulatórias. O atual processo de AIR ex-ante da Anvisa se inicia antes mesmo do preenchimento do formulário de iniciativa, com a análise e identificação do problema a ser enfrentado, passando pela análise de alternativas, até o procedimento de consulta pública, terminando com a tomada de decisão pela Diretoria Colegiada. As principais ferramentas que compõem o processo de AIR ex-ante da Anvisa, são: o formulário de iniciativa, de AIR nível 1, a Consulta Pública e o Relatório de Análise da Participação Social (RAPS), além do AIR nível 2 e 3.”. Disponível em:< http://portal.anvisa.gov.br/analise-de-impacto-regulatorio>. Acessado em 26 set 2018.. 12 Disponível em:< http://abar.org.br/abar-realiza-nesta-semana-o-curso-regulacao-teoria-e-pratica-no-rio/>. Acessado em 26 set 2018. 13 Art. 4º-A, § 5º - A ANA avaliará o impacto regulatório e o cumprimento das normas de referência de que trata o § 1º pelos órgãos e pelas entidades responsáveis pela regulação e pela fiscalização dos serviços públicos.

dos impactos regulatórios dos atos normativos e decisões expedidas. Dito de forma

direta, a atuação regulatória deve calcar-se nos princípios da tecnicidade, independência,

responsabilidade e transparência, alinhadas à execução das políticas públicas setoriais,

às diretrizes estabelecidas pela Lei 11.445/2007 (especialmente aquelas arroladas no

seu art. 2º) e à própria realidade local. Por isso a relevância de instrumentos como a AIR.

Ao executarem políticas de Estado, e não de Governo, devem as agências

adotar postura de neutralidade (imparcialidade) e independência decisória, que não se

confunde com isolamento e arbitrariedade. Como já dito, é dever das agências interagir

com os diversos atores envolvidos no saneamento (prestadores, órgãos públicos,

entidades da sociedade civil organizada, outras agências de regulação no país e exterior,

etc), especialmente quando da elaboração de normativos14.

Nesse cenário, a AIR apresenta-se como instrumento essencial para a

mitigação de riscos regulatórios, desde a fase de concepção do normativo, devendo

traduzir-se em relatório formal apto a subsidiar, inclusive, o processo de consulta e

audiência pública, motivo pelo qual deve ser ofertado para conhecimento e controle da

sociedade (arts. 21, II; 26 da LNSB). É preciso avançar-se nesse aspecto no país e as

inovações trazidas pela Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 2018 contribuem

significativamente para a adoção de instrumentos de impacto regulatório na regulação

do saneamento básico.

14 Interessante a lição de Pedro Gonçalves, catedrático da Universidade de Coimbra, citado por Marcos Juruena Villela Souto: “Pedro Gonçalves sustenta a ideia de um contrato regulatório, pelo qual se busca reduzir riscos, instituindo-se uma regulação previsível, não sujeita a exageros de discricionariedades regulatórias; é a implementação da consensualidade. Trata-se do conceito de administrar e governar por contrato, criando uma ideia de estabilidade e negociação sobre as decisões regulatórias, ampliando a transparência e, com isso, sua eficiência. A previsibilidade e a programação ensejam o direito dos regulados não serem surpreendidos por novas decisões regulatórias, ampliando a transparência e, com isso, sua eficiência. Para uma regulação futura, substitui-se a discricionariedade da regulação por uma regulação negociada e contratualizada.” (VILLELA SOUTO, Marcos Juruena. O marco regulatório do saneamento básico e o poder normativo das agências reguladoras. GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro; XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Coord.) Regulação: Normatização da Prestação de Serviços de Água e Esgoto. Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2009. p. 64)

A publicidade das normas reguladoras

É fundamental que as agências de regulação, desde a concepção dos

normativos regulatórios, mantenham diálogo com os diferentes atores envolvidos no

saneamento básico (prestadores de serviços, usuários, titulares dos serviços e sociedade

civil organizada), culminando, obrigatoriamente15, em processo de consulta e audiência

pública, com manifestação formal da agência perante cada manifestação advinda ao longo

do processo de maturação e homologação da normativa regulatória16.

Essa situação não passou despercebida de Wladimir Ribeiro, que aponta

caminhos para suprir a carência democrática dos normativos regulatórios produzidos

pelas agências, a partir da experiência norte-americana:

Fica, então, a pergunta: como assegurar processos de decisão regulatória com a máxima transparência? O direito regulatório norte-americano responde essa pergunta mediante a ampliação do tradicional instituto do due process of law. O processo de regulação tem que estimular e permitir que todos os interessados exponham os seus pontos de vista, na condição mais próxima possível da igualdade, bem como que tenham suas opiniões seriamente consideradas. Com isso, o regulador não só tem o dever de submeter as propostas de decisão ao escrutínio público mas também o de estimular que o conhecimento sobre a matéria regulada seja produzido por entidades diferentes (por exemplo, pelas universidades e institutos de pesquisa, mediante o financiamento, por meio de fundo, mantido pelo próprio regulador), bem como esteja acessível a todos os diferentes pontos de vista. Evidente, assim, que o regulador deve analisar e divulgar tanto as informações que apoiam a proposta que pretende adotar, como as informações em sentido contrário.

15 Em sentido contrário, Guilherme Martins Pelegrini: “No que diz respeito ao caso especifico do saneamento básico, não há, na lei federal, obrigatoriedade de submissão das normas expedidas pela entidade reguladora às consultas e audiências públicas. Apenas nos casos de celebração de contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento é que, como condição de validade, deverá ser realizada prévia audiência e consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato (art. 11, IV). ” (PELEGRINI, Guilherme Martins, Estudos sobre o Marco Regulatório De Saneamento Básico No Brasil / José Roberto Pimenta Oliveira, Augusto Neves Dal Pozzo [Coordenadores]. – Belo Horizonte: Fórum, 2011, p. 371) 16 São elucidativas as contribuições de Marcos Juruena Villela Souto, que alerta para a necessidade da efetiva participação social na elaboração dos normativos: “No entanto, as agencias só serão decisivas para o desenvolvimento se resolveram problemas já detectados mundialmente (conforme relatório da OCDE), tais como a falta de transparência, a falta de recurso humanos, a falta ou insuficiência de prestação de contas e de resultados (accountabillity), integração com os sistemas de defesa da concorrência, do meio ambiente e do consumidor. É necessária maior transparência na produção de normas, o que decorre da baixa qualidade nos processos de participação, bem como na implementação e revisão das normas, num maior rigor na nomeação de dirigentes, na prestação de contas e na avaliação de desempenho; impõe-se maior permanência e estabilidade das instruções.Todos esses problemas se agravam no saneamento, dada a sua característica de monopólio natural.(op. cit., p. 62-63).

Dessa postura comprometida com o autêntico due process of law, destacaram-se dois importantes princípios: (i) o open mind e (ii) o hard look, os quais devem orientar a atuação dos entes reguladores – e que, em outro trabalho, de maior fôlego, mereceria análise em profundidade.17

Assim, é certo que os princípios da transparência, da participação e controle

social, inseridos no âmbito do art. 2º da Lei nº 11.445/2007 e dos arts. 31 e 32 da Lei

9.784/199918, não devem ser vistos como meras formalidades ao processo de formulação

de normas regulatórias, visto que se apresentam, muito além disso, como instrumentos

de legitimação, aperfeiçoamento e segurança jurídica. Por isso, a participação social não

deve dar-se de forma passiva, isto é, mediante a afixação de edital de chamamento para

consulta e audiência pública. Deve a agência instigar as partes interessadas a participar,

agindo ativamente para a materialização da efetiva participação dos prestadores de

serviços, das universidades, da sociedade civil organizada e do titular dos serviços.

Ademais, a Lei 11.445/2007 (vide arts. 2º, 21, 26 e 27) traz relevantes regras

de proteção à sociedade, exigindo dos prestadores e dos órgãos públicos ampla e

irrestrita publicidade das ações, normas, relatórios e quaisquer documentos e

informações que digam respeito à prestação dos serviços.

Em suma, além da efetiva participação e controle social no processo de criação

das normas de regulação, é dever das agências de regulação ofertarem mecanismos

simples, eficientes e transparentes de acesso e conhecimento, preferencialmente através

da internet, dos normativos já existentes e dos relatórios dos impactos regulatórios (ex

ante e ex post).

17 RIBEIRO, Wladimir António. A forma e a função: As relações entre independência, regulação e competências do regulador. In. OLIVEIRA, Caros Roberto de (Coord.); BROCHI, Dalto Favero (Coord.); GRAVINA, Carlos Roberto (Coord.). Regulação do saneamento básico: 5 anos de experiência da ARESC-PCJ. São Paulo: Essential Idea Publish, 2016. p. 69. 18 Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver prejuízo para a parte interessada. § 1º A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais, a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegações escritas. § 2º O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais. Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do processo.

Harmonização da regulação no país: uma necessidade latente

Como já elucidado, é latente a necessidade de ampliação e aprimoramento da

regulação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no país. A

debilidade da regulação no setor do saneamento (em todas as suas vertentes) é

sintomática e decorre de múltiplos fatores: excessiva fragmentação da regulação

(titularidade municipal), baixas receitas financeiras auferidas por algumas agências de

regulação, fragilidade na independência decisória, oriunda de nomeações, por vezes,

centradas em critérios político-partidários; ausência de técnicos capacitados em

regulação do saneamento básico no mercado, quiçá no Poder Público. São situações não

raramente encontradas nas agências setoriais no país e que acarretam em perda de

qualidade e eficiência da atividade reguladora.

A situação, que já é conhecida por quem acompanha a regulação dos serviços

de saneamento básico no país, revela a necessidade de criarem-se mecanismos de

indução e apoio regulatório por parte dos Governos estaduais e Federal, com base nas

competências trazidas na Constituição19. A melhoria das condições de saneamento

básico, responsabilidade comum de todos os entes da Federação, passa,

obrigatoriamente, pela efetiva regulação e fiscalização dos serviços ofertados à população

pelos prestadores de serviços. Não há como afastar a competência e o interesse da União

e dos estados em fomentar políticas públicas para o aprimoramento na prestação dos

serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

E um importante papel a ser exercido pelo Governo Federal diz respeito à

necessidade de atenuação dos efeitos da fragmentação regulatória, marcada pela

existência de diferentes normativos criados sobre o mesmo tema. Tal fenômeno decorre

pela competência (em regra, municipal) do exercício das funções de regulação do

saneamento, fazendo com que se dissipe energia (tempo e recursos financeiros) em

processos fragmentados de regulação, onde uma concessionária estadual, por exemplo,

19 Art. 21. Compete à União: XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; ................ Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

pode ser objeto de regulação por parte de duas, três ou mais agências reguladoras (vide

o caso da CASAN, em Santa Catarina, atualmente regulada por três agências: ARESC, ARIS

e AGIR). Esse cenário, a depender do grau de fragmentação regulatória, pode levar à

falência do modelo de regulação no país, atravancando o desenvolvimento e

aperfeiçoamento do setor.

O problema central não está no número de reguladores, mas, sim, na ausência

de uma linha mestra comum de regulação no país, ou seja, da adoção de base normativa

comum, ou ao menos próxima, entre as agências reguladoras, capaz de manter um eixo

regulatório harmônico.

Assim, é fundamental que haja uniformidade na normatização do setor do

saneamento no país, especialmente no que toca aos aspectos envolvendo contabilidade

regulatória, certificação de ativos e modelagem remuneratória do prestador de serviços.

Tal prisma objetiva proporcionar uma identidade regulatória minimamente harmônica

no país em relação aos aspectos que podem inviabilizar a regulação do setor ou, ao menos,

acarretar alto custo regulatório à sociedade.

Apesar dos serviços de saneamento básico serem de competência municipal,

com as ressalvas feitas pelo Supremo Tribunal Federal e, mais recentemente, pelo art. 8-

A da Lei nº 11.445/2007 (com redação dada pela Medida Provisória nº 844/2018), é

fundamental que o Governo Federal acompanhe e busque mecanismos para fomentar a

regulação do setor do saneamento, seja no sentido de incentivar a constituição de

agências estaduais ou consorciadas nas regiões ou localidades carentes de entidades

regulatórias, seja no viés de procurar ofertar diretrizes regulatórias para as inúmeras

agências existentes no país (normas de referência nacionais)20

Conforme pesquisa realizada no âmbito do Programa de Desenvolvimento do

Setor Água (INTERÁGUAS), dos 41 temas regulatórios previstos no âmbito da Lei

20 Esse pensamento é compartilhado por Wladimir Ribeiro, em estudo desenvolvido para o Ministério das Cidades: “Para tanto, sugere-se a criação de uma entidade de apoio e acompanhamento da regulação, equivalente ao que a experiência internacional denomina como regulatory oversight body (ROB), que, dentre outras atividades, deverá normas de referência (ou seja, não obrigatórias) que orientem a atuação das entidades reguladoras municipais, estaduais e intermunicipais, além de outras ações de apoio e de incentivo ao cumprimento das diretrizes da LNSB.”. (in Ministério da Cidades. Série “Apoio e Acompanhamento da Regulação do Saneamento Básico”. Relatório IV – Contribuições para o aprimoramento da atividade regulatória. p. 61). Disponível em: < http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/regulacao/relatorio4/serie_regulacao_relatorio_IV_vf.pdf>, acesso em 26 set 2018.

11.445/2007, a agência que mais atendeu integralmente cada tema a ser regulado foi a

Agência Reguladora do Estado de São Paulo (ARSESP), com 23 temas atendidos dentre os

41 listados. Das 23 agências pesquisadas, 20 não conseguiram cumprir com sequer

metade do conteúdo normativo exigido pelo marco regulatório de 200721.

Realidade muito próxima é apresentada pelos relatórios anuais produzidos

pela Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR), a exemplo da última edição

lançada em 201522.

A conclusão não poderia ser outra: ainda é incipiente a regulação normativa no país,

especialmente no setor de saneamento básico. Tal realidade, muito bem retratada também no

âmbito do projeto REGULASAN, somente reforça a necessidade de atuação do Governo Federal

como catalisador da atividade regulatória no Brasil.

Enfim, é preciso que haja certa convergência regulatória dos serviços de

abastecimento de água e esgotamento sanitário, detendo o Governo Federal competência

para aglutinar esse processo em torno da construção de uma base de normativos a mais

uníssona possível no país, sem que haja, evidentemente, usurpação das atribuições das

agências reguladoras subnacionais. Trata-se, em suma, da materialização do federalismo

de cooperação previsto no art. 23, parágrafo único da Constituição.

21 RIBEIRO, Wladimir Antonio. Ministério da Cidades. Série “Apoio e Acompanhamento da Regulação do Sanamento Básico”. Relatório IV – Contribuições para o aprimoramento da atividade regulatória. p. 10/11) Disponível em: < http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/regulacao/relatorio4/serie_regulacao_relatorio_IV_vf.pdf>, acesso em 26 set 2018. 22 Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR). Saneamento Básico: Regulação 2015. Brasília: Ellite Gráfica e Editora, 2015. Disponível em: < http://abar.org.br/wp-content/uploads/2016/05/revista_saneamento_basico_reg_2015.pdf>, acesso em 26 set 2018.

A Medida Provisória nº 8.44/2018

Concatenado com as premissas defendidas no item anterior, a Presidência da

República publicou a Medida Provisória nº 84423, de 6 de julho de 2018, que, dentre

inúmeras alterações promovidas no setor do saneamento básico, delegou à Agência

Nacional de Águas (ANA) a competência para a expedição de normas reguladores de

referência nacional, conforme inserção do art. 4-A da 9.984, de 17 de julho de 2000:

Art. 4º-A. A ANA instituirá as normas de referência nacionais para a regulação da prestação de serviços públicos de saneamento básico por seus titulares e suas entidades reguladoras e fiscalizadoras responsáveis, observadas as diretrizes para a função de regulação estabelecidas na Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. § 1º À ANA caberá estabelecer, entre outras, normas de referência nacionais sobre: I - os padrões de qualidade e eficiência na prestação, na manutenção e na operação dos sistemas de saneamento básico; II - a regulação tarifária dos serviços públicos de saneamento básico, com vistas a promover a prestação dos serviços adequada, o uso racional de recursos naturais e o equilíbrio econômico-financeiro das atividades; III - a padronização dos instrumentos negociais de prestação de serviços públicos de saneamento básico, firmados entre o titular do serviço público e o delegatário, os quais contemplarão metas de qualidade, eficiência e ampliação da cobertura dos serviços, além de especificar a matriz de riscos e os mecanismos de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro das atividades; IV - os critérios para a contabilidade regulatória decorrente da prestação de serviços de saneamento básico; e V - a redução progressiva da perda de água § 2º As normas de referência nacionais para a regulação da prestação de serviços públicos de saneamento básico contemplarão os componentes a que se refere o inciso I do caput do art. 2º da Lei nº 11.445, de 2007, e serão instituídas pela ANA de forma progressiva § 3º As normas de referência nacionais para a regulação do setor de saneamento básico deverão: I - estimular a livre concorrência, a competitividade, a eficiência e a sustentabilidade econômica na prestação dos serviços; II - estimular a cooperação entre os entes federativos com vistas à prestação, à contratação e à regulação dos serviços de forma adequada e eficiente, de forma a buscar a universalização dos serviços e a modicidade tarifária III - promover a prestação adequada dos serviços de saneamento básico com atendimento pleno aos usuários, observados os princípios da regularidade, da continuidade, da eficiência, da segurança, da atualidade, da generalidade, da cortesia, da modicidade tarifária, da utilização

23 Referida Medida Provisória encontra-se em tramitação no Congresso Nacional, portanto, ainda não convertida em lei, nos termos do art. 62 da Constituição. Ainda, tramita no Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 5.993, sob relatoria do Min. Marco Aurélio, tendo como objeto o questionamento da inconstitucionalidade de determinados dispositivos da mencionada Medida Provisória.

racional dos recursos hídricos e da universalização dos serviços públicos de saneamento básico; e IV - possibilitar a adoção de métodos, técnicas e processos adequados às peculiaridades locais e regionais. § 4º A ANA disponibilizará, em caráter voluntário e sujeito à concordância entre as partes, ação mediadora e arbitral aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, nos conflitos entre estes ou entre eles e as suas agências reguladoras e prestadoras de serviços de saneamento básico. § 5º A ANA avaliará o impacto regulatório e o cumprimento das normas de referência de que trata o § 1º pelos órgãos e pelas entidades responsáveis pela regulação e pela fiscalização dos serviços públicos. § 6º No exercício das competências a que se refere este artigo, a ANA zelará pela uniformidade regulatória do setor de saneamento básico e a segurança jurídica na prestação e na regulação dos serviços, observado o disposto no inciso IV do § 3º. § 7º Para fins do disposto no inciso II do § 1º, as normas de referência de regulação tarifária estabelecerão o compartilhamento dos ganhos de produtividade com os usuários dos serviços de saneamento básico e, quando couber, os mecanismos de subsídios para as populações de baixa renda, para possibilitar a universalização dos serviços, observado o disposto no art. 31 da Lei nº 11.445, de 2007. § 8º Para fins do disposto no inciso III do § 1º, as normas de referência regulatórias estabelecerão parâmetros e condições para investimentos que permitam garantir a manutenção dos níveis de serviços desejados durante a vigência dos contratos. § 9º Caberá à ANA elaborar estudos técnicos para o desenvolvimento das melhores práticas regulatórias para os serviços de saneamento básico, além de guias e manuais para subsidiar o desenvolvimento das referidas práticas. § 10. Caberá à ANA promover a capacitação de recursos humanos para a regulação adequada e eficiente do setor de saneamento básico. § 11. A ANA contribuirá para a articulação entre o Plano Nacional de Saneamento Básico, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos e a Política Nacional de Recursos Hídricos.

O texto é longo e repleto de relevantes competências atribuídas à ANA, centradas,

em apertada síntese, na necessidade da existência de uma entidade nacional responsável

pelo monitoramento, pela harmonização e pela mediação de conflitos no setor de

saneamento básico no país24. Tal inovação veio em oportuno momento, após mais de 11

anos de vigência da Lei nº 11.445/2007, período apto a verificação da carência de maior

centralidade dos assuntos gerais no âmbito da regulação dos serviços públicos, em

especial no âmbito do abastecimento de água e do esgotamento sanitário.

24 O presente texto não objetiva discutir as questões afetas à adoção da Medida Provisória para regramento da matéria, muito menos tem o condão de fazer uma abordagem crítica (positiva ou negativa) de todo o conteúdo da Medida Provisória. Assim, a análise dá-se centrada na questão das normas de referência nacional, bem como na sua relevância para o setor.

Pelo texto dado ao art. 4-A da Lei nº 9.984/2000, competirá à ANA expedir

normas de referência nacionais sobre assuntos da maior relevância para o setor, a

exemplo dos padrões de qualidade e eficiência dos serviços ofertados à sociedade, das

condições regulatórias para aferição do equilíbrio econômico-financeiro dos serviços,

dos instrumentos negociais de prestação de serviços públicos de saneamento básico, dos

critérios para a contabilidade regulatória e da redução progressiva da perda de água.

Tal cenário contribuirá, decisivamente, para uma melhor uniformidade

regulatória e segurança jurídica no setor, na medida em que, como já aludido

anteriormente, possibilitará certa convergência regulatória, na busca de harmonizar

nacionalmente algumas regras intrínsecas à regulação dos serviços públicos. Essa

situação em nada afeta a independência e autonomia das agências subnacionais, muito

menos atenta contra a titularidade dos municípios, posto que tais normativos não são de

observância obrigatória por parte dos estados e municípios (art. 25-A da Lei nº

11.445/200725), bem como se destinarão a regrar normas gerais do setor. Conclui-se,

assim, que a previsão constante do art. 4º-A da Lei nº 9.984/2000 e art. 25-A da Lei nº

11.445/2010 não afasta ou impede que as agências subnacionais mantenham o poder

normativo previsto no art. 23 da Lei nº 11.445/2007.

Para tanto, o texto da lei prevê que a ANA elaborará estudos técnicos, guias e

manuais para subsidiar o desenvolvimento das referidas práticas regulatórias

referenciadas nacionalmente, inclusive com a capacitação de recursos humanos para a

regulação adequada e eficiente do setor de saneamento básico.

25 Art. 25-A. A Agência Nacional de Águas - ANA instituirá normas de referência nacionais para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico e por seus titulares e suas entidades reguladoras e fiscalizadoras, observada a legislação federal pertinente. § 1º O acesso aos recursos públicos federais ou à contratação de financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da administração pública federal, quando destinados aos serviços de saneamento básico, será condicionado ao cumprimento das normas de referência nacionais para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico estabelecidas pela ANA, observado o disposto no art. 50 desta Lei e no art. 4º-B da Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000. § 2º A restrição ao acesso de recursos públicos federais e de financiamento prevista no § 1º somente produzirá efeitos após o estabelecimento, pela ANA, das normas de referência nacionais, respeitadas as regras dos contratos assinados anteriormente à vigência das normas da ANA. § 3º O disposto no caput não se aplica: I - às ações de saneamento básico em: a) áreas rurais; b) comunidades tradicionais; e c) áreas indígenas; e II - às soluções individuais que não constituem serviço público em áreas rurais ou urbanas.

Importa destacar que o Projeto REGULASAN já promoveu uma base de

normativos para as agências abrangidas pelo trabalho desenvolvido a pedido do

Ministério das Cidades e pelo Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura

(IICA), que pode balizar as primeiras normas referenciais nacionais para o saneamento

básico. Foram desenvolvidos normativos sobre os seguintes temas no âmbito do projeto

REGULASAN26:

1) Condições gerais de prestação de serviços de abastecimento de água e

esgotamento sanitário;

2) Procedimentos de fiscalização e processo administrativo punitivo;

3) Penalidades aplicáveis aos prestadores;

4) Procedimentos de Ouvidoria;

5) Processo de reajuste tarifário;

6) Processo de revisão tarifária;

7) Contrato de adesão de prestação dos serviços públicos de abastecimento de

água e esgotamento sanitário;

8) Condições mínimas necessárias para a celebração de contratos especiais com

grandes usuários pelo prestador de serviços;

9) Contrato de demanda garantida de água bruta ou potável pelo prestador de

serviços; e

10) Descontinuidade dos serviços de abastecimento de água, procedimentos para

comunicação de interrupções programadas e critérios para compensação dos usuários

quando de sua ocorrência.

26 O Projeto Regulasan tem como objetivo geral contribuir para a melhoria das atividades regulatórias por meio da transferência de conhecimento, ações para melhoria da governança, implementação de metodologias e processos, planejamento, instrumentalização de entidades, capacitação e qualificação de quadros técnicos e desenvolvimento de estudos sobre temas de interesse nacional, contribuindo para o avanço da regulação e a consequente melhora da qualidade dos serviços públicos, com efeito disseminador em todo o País. Estudos disponíveis em:< https://www.cidades.gov.br/saneamento-cidades/regulacao/249-secretaria-nacional-de-saneamento/regulasan/5546-produtos>. Acessado em 26 set 2018.

Como conclusão final, e caso mantido o texto introduzido pela Medida Provisória

nº 844/2018, é essencial que a ANA rapidamente promova a estruturação interna para o

desenvolvimento das competências a ela delegadas, sob pena de restar frustrada a

iniciativa trazida pela inovação legislativa, assim como promova um foro comum de

discussão a respeito da regulação do setor, respeitando as esferas de competências das

agências subnacionais, inclusive inserindo nessa discussão a sociedade civil organizada e

entidades representativas (ABAR, ABES, AESBE, ABCON etc).

Recomendação (Guia)

Escopo: Elaboração de normativos-referência para o setor (II-01 e II-02) Versão: 0 Data: 1º/10/2018 Objetivos: Elaborar e unificar um conjunto de normativos que possam orientar e balizar a atuação das agências de regulação subnacionais, contribuindo para o desenvolvimento e a harmonização regulatória no país. Principais usos: Os produtos gerados serão utilizados preponderantemente pelas agências de regulação, responsáveis pela regulação e fiscalização dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Conceitos: Planejamento: as atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais o serviço público ou outras atividades públicas devem ser prestadas ou colocadas à disposição de forma adequada. Regulação: todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços públicos; Norma de regulação: ato normativo expedido por entidade que detém competência regulatória decorrente de lei, tendo como escopo preponderante disciplinar ou organizar determinado serviço público. Principais vantagens e desvantagens: As principais vantagens da compilação de normativos referenciais (normativos-exemplo) está atrelado à possibilidade de compartilhamento de conhecimento, harmonização do conteúdo regulatório no país, diminuição do custe regulatório e otimização de recursos públicos no processo de concepção dos normativos. Como efeito negativo, a disponibilização de uma base de normativos prontos pode gerar certa leniência nas agências reguladoras com pouca expertise ou sem quadros técnicos qualificados, que poderão convalidar tais normativos sem um processo interno de compreensão e validação do normativo frente à realidade regulatória local ou regional. Premissas: Utilizar as normas de regulação já existentes no setor, adequando-as ao cenário nacional, dando preferência aos assuntos mais relevantes para o setor regulado. Principais Referências: GALVÃO JÚNIOR, Alceu de Castro; et al. (Org.). Regulação do Saneamento

Básico. Barueri: Manole, 2013.

BROCHI, Dalto Favero (Coord.); GRAVINA, Carlos Roberto (Coord.). Regulação do saneamento básico: 5 anos de experiência da ARESC-PCJ. São Paulo: Essential Idea Publish, 2016. The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). OECD – Relatório sobre a reforma regulatória. Brasil. Fortalecendo a governança para o crescimento. Tradução da Casa Civil da Presidência da República. Paris: OECD Publishing, 2008. Principais Diretrizes:

AGREGAÇÃO E CONVERGÊNCIA REGULATÓRIA NACIONAL A harmonização e o planejamento de um conjunto de normativos regulatórios referenciais a nível nacional deve ter como prisma a agregação e convergência da regulação do saneamento no cenário nacional, contribuindo para a existência de certa harmonização regulatória no setor, sem afetar a independência e autonomia das agências reguladoras subnacionais.

CLAREZA, TECNICIDADE E OBJETIVIDADE Elaborar normativos referenciais com objetividade, primando pelo conteúdo claro, direto e técnico, que permita fácil compreensão e alcance os objetivos regulatórios.

PREVALÊNCIA PARA AS MATÉRIAS DE PRIMEIRA ORDEM Como são variados e amplos os temas as serem normatizados, a exemplo do amplo rol inserido no art. 23 da Lei nº 11.445/2007, o trabalho deve dar prevalência às matérias de maior relevância regulatória (de primeira ordem), isto é, aquelas intrínsecas à atuação de todas as agências de regulação.

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