o papel do gerenciamento na obras públicas: um meio de evitar corrupção e desvios, por antonio...
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Palestra apresentada pelo Sinaenco em evento realizado na Escola Superior do Ministério Público, em 25 de março de 2011.TRANSCRIPT
- 1. O PAPEL DO GERENCIAMENTO NAS OBRAS PBLICAS: UM MEIO DE EVITAR A CORRUPO E DESVIOS Antonio Salles - VP Gesto e Assuntos Institucionais
- 2.
- 1 Gerenciamento de Empreendimentos
- 2 Gerenciamento de Obras Pblicas
- 3 O Administrador Pblico
- 4 Combate Corrupo e Controle dos Desvios
- 3.
- A disciplina de gerenciamento de projetos teve origem no final dos anos 50 e incio dos anos 60, nos EUA.
- O projeto marcante que utilizou e tornou conhecida essa nova tcnica ocorreu a partir de 1962, quando o presidente John Kennedy determinou que os americanos deveriam levar o primeiro homem Lua antes do final da dcada e dos russos. Em 20-jul-1969, Neil Armstrong pisa na Lua.
- Nesse ano de 1969 fundada na Filadlfia, o Project Management Institute - PMI, a principal associao mundial em gerenciamento de projetos e uma das responsveis pela evoluo e divulgao da tcnica.
- 4.
- Conceitos do PMI
- Projeto um esforo temporrio empreendido para criar um produto, servio ou resultado exclusivo.
- Gerenciamento de projetos a aplicao de conhecimento, habilidades, ferramentas e tcnicas s atividades do projeto a fim de atender aos seus requisitos.
- realizado atravs de processos. Os processos seguem o ciclo PDCA (plan-do-check-act ou planejar-fazer-verificar-agir) para interao entre si, em que o resultado de uma parte do ciclo se torna entrada de outra parte.
- 5.
- No Brasil, o incio ocorreu a partir de 1968 no Metr de So Paulo, na implantao da primeira linha, a Norte-Sul, inaugurada em 06-set-1972.
- Um pouco antes, entre 1964 e 1969, na construo da UH de Estreito no Rio Grande, entre SP e MG, pelas Centrais Eltricas de Furnas, so utilizados os fundamentos de gerenciamento de empreendimentos.
- Na dcada de 70 so fundadas, em So Paulo, as primeiras empresas de engenharia consultiva dedicadas exclusivamente ao gerenciamento de empreendimentos.
- 6.
- Em 1979, fundado o Grupo de Estudos de Gerenciamento de Empreendimentos GEGE, em So Paulo, associao dos profissionais da rea, para desenvolver uma tecnologia nacional adaptada realidade brasileira, com metodologia de troca de experincias, apresentadas em reunies mensais de estudo e em simpsios a cada 2 anos.
- O GEGE perdurou por uma dcada.
- 7.
- O contrato de gerenciamento de obras pblicas foi introduzido na legislao brasileira pelo Dec Lei 2300/86, aps ser delineado e ter seu conceito jurdico concebido pela doutrina do Prof. Dr. Hely Lopes Meirelles, em seu memorvel parecer publicado em maro de 1980 na Revista dos Tribunais:
- Contrato de Gerenciamento: Novo Sistema para a Realizao de Obras Pblicas.
- 8.
- Contrato de gerenciamento aquele em que o dono da obra, no caso o Poder Pblico, comete ao gerenciador a programao, a superviso, o controle e a fiscalizao de um determinado empreendimento de engenharia, reservando a competncia decisria final e responsabilizando-se pelos encargos financeiros da execuo do projeto.
- O gerenciamento , pois, atividade tcnica de mediao entre o patrocinador da obra e seus executores, visto que o profissional ou a empresa gerenciadora no executa materialmente o empreendimento, mas propicia a sua execuo, indicando os meios mais eficientes e econmicos para sua realizao.
- 9.
- Essas atividades do gerenciador consubstanciam tpicos trabalhos de engenharia referidos no art. 7 da Lei 5.194/66 que regulamenta o exerccio da Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
- No gerenciamento, o gerenciador no representa a entidade ou rgo que o contratou, nem age em nome dele, mas atua para ele. Realmente, o gerenciador presta um servio tcnico especializado, em seu prprio nome e sob sua inteira responsabilidade, nos termos do ajustado com o dono da obra e sempre sujeito ao seu controle.
- 10.
- No representando o dono da obra, o prestador do servio de gerenciamento (que denominamos gerenciador, para diferenci-lo do gerente comercial) no dispe de poderes para firmar contratos com terceiros; nem para desfazer ajustes celebrados entre estes e o dono da obra, nem para impor penalidades aos contratados inadimplentes.
- Destarte, as funes de gerenciamento no se identificam nem se confundem com as de gerncia comercial, que a doutrina conceitua como o ofcio ou a funo de gerente, sendo, assim, o equivalente a gesto, administrao ou direo de negcios. . .
- 11.
- A gerncia de negcios pblicos por particulares no admitida em nosso sistema administrativo, embora o seja em outros pases, como os EUA, que tem municpios administrados por gerentes contratados.
- Todavia, tal impedimento no ocorre com o gerenciamento de obras pblicas, nos termos em que o conceituamos, porque suas caractersticas o enquadram como mero contrato de prestao de servios de engenharia.
- 12.
- O objeto do contrato de gerenciamento no a obra em si mesma mas, sim, os servios tcnicos especializados do gerenciador para levar a bom termo o empreendimento, que poder ser realizado materialmente por qualquer modalidade de contrato de construo ou montagem com os executores dos projetos parciais ou setoriais.
- O gerenciador o programador e coordenador absoluto de todas as atividades necessrias execuo da obra na sua globalidade, tornando-se responsvel pelo correto desempenho das medidas aprovadas para a consecuo do empreendimento.
- 13.
- As atribuies do gerenciador podem ser resumidas nos quatro itens:
- preparao dos documentos tcnicos, administrativos, financeiros e jurdicos necessrios realizao do empreendimento;
- assessoramento para as licitaes e contrataes de obras, servios e compras para o empreendimento;
- programao e coordenao geral dos trabalhos de implantao do empreendimento;
- acompanhamento das obras e servios do empreendimento, para sua completa e correta realizao.
- 14.
- Sua responsabilidade eminentemente tcnica, mas diversa e independente da dos construtores, que respondem pelas obras e servios que executarem e pelos danos que causarem ao proprietrio ou a terceiros.
- Diversamente, o gerenciador s responde pela realizao global do empreendimento, nos termos do contrato de gerenciamento, pois que sua misso a de propiciar o normal desenvolvimento da obra e assegurar a perfeio dos trabalhos sujeitos sua programao, superviso, controle e fiscalizao.
- 15.
- A responsabilidade do gerenciador restringe-se s suas atividades tcnicas na conduo do empreendimento, incidindo apenas sobre as suas recomendaes, propostas, verificaes e demais atos de acompanhamento das obras e servios gerenciados, visando correta execuo dos projetos.
- uma responsabilidade tcnico-contratual firmada entre o gerenciador e o dono do empreendimento, sem se estender a terceiros, a executores de obras e servios, a fornecedores de material ou equipamento para as construes.
- 16.
- No h assim, identidade ou solidariedade alguma entre a responsabilidade dos construtores e a do gerenciador, visto que cada um atua em rea prpria, como profissional ou empresa independente, respondendo cada qual pelo seu trabalho.
- Mas, se os erros ou falhas no gerenciamento acarretarem prejuzos patrimoniais ao dono do empreendimento, responder ele pela indenizao devida, na forma da lei civil e em razo de sua culpa, como, tambm, responder por faltas tico-profissionais, nos termos da Lei e do Cdigo de tica Profissional.
- 17.
- Reforma da administrao federal Decreto Lei 200/67
- Desconcentrao administrativa
- Distino entre atividades-fins e atividades-meios
- Distino entre nveis de direo e de execuo
- Tcnicas de descongestionamento: delegao e execuo indireta
- Poderes e deveres do administrador pblico
- 18.
- Poder-dever de agir
- O poder administrativo atribudo ao agente pblico para remover os interesses particulares que se opem ao interesse pblico. Nessas condies, o poder de agir se converte em dever de agir.
- Se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obrigao de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcio da comunidade, no se admitindo a omisso.
- Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade.
- 19.
- Dever de eficincia
- Alm de agir com legalidade, o administrador pblico deve realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional.
- Dever de probidade
- Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (art. 37, 4 da CF)
- 20.
- Dever de prestar contas
- O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios. No caso do administrador pblico, esse dever se alteia, porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de um encargo para com a comunidade.
- A prestao de contas no se refere apenas ao dinheiro pblico, gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de administrao.
- 21.
- O dever de prestar contas alcana a todos os administradores de entidades e rgos pblicos, de entes paraestatais e at os particulares que recebem subvenes estatais para aplicao determinada. (art. 70 da CF)
- A regra universal: quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou interesses da comunidade deve prestar contas ao rgo competente para a fiscalizao.
- 22.
- Atributos e caractersticas comuns entre o administrador pblico e o gerenciamento de empreendimentos:
- Dever de eficincia < = > Eficincia na gesto da obra
- Dever de probidade < = > Fiscalizao
- Dever de prestar contas < = > Controle e rastreabilidade
- 23.
- Sem necessidade ou demanda (so elefantes brancos);
- Custo elevado ou anti-econmicas;
- Degradam o meio ambiente;
- Impacto social negativo;
- Demoradas quando no inacabadas;
- Sem qualidade;
- Manuteno ineficiente;
- Fontes de corrupo.
- 24.
- A generalizao, como tal, descabida e injusta, mas devido a muitas incidncias, a percepo deve ser reconhecida como um retrato da realidade para anlise das causas e busca dos meios para reverter essa situao.
- Obra inventada ou no pertencendo ao planejamento;
- Obra sem um bom projeto;
- Obra mal contratada;
- Obra sem controle.
- 25.
- As obras podem ser fontes de corrupo, quando so contratadas com margem para suprir as contribuies.
- O preo de uma obra pode ter margem em excesso:
- pela aplicao de preos unitrios mais elevados;
- pela variao das quantidades (jogo de planilha);
- pelos aditivos contratuais, inusitados ou no;
- pela alterao do projeto aps a contratao da obra;
- pela medio excessiva dos servios;
- pela reduo na qualidade dos servios e materiais.
- 26.
- No se deve executar uma obra pblica sem saber antecipadamente:
- o que se vai fazer e qual das alternativas possveis a melhor, mais econmica e mais eficaz soluo para atender a uma necessidade ou demanda ou para implementar o desenvolvimento em benefcio da coletividade;
- como se vai fazer e qual o modelo de gesto do processo que vai controlar a execuo para garantir a conformidade com o que foi decidido, escolhido (padro) e com os objetivos.
- 27.
- Saber antecipadamente a funo do planejamento .
- Planejar decidir por antecipao.
- Escolher a melhor, mais econmica e mais eficaz dentre as alternativas possveis a funo do projeto .
- Projetar realizar virtualmente (conceber, criar, definir, especificar, detalhar, quantificar, orar) antes, o que ser materializado (construdo) depois.
- Como fazer e controlar o processo a funo do gerenciamento .
- 28.
- Viso do combate corrupo e controle dos desvios
- 1 - Fortalecimento das instituies.
- 2 - Desenvolvimento de mecanismos de atuao.
- 3 - Promoo dos valores ticos.
- 29.
- Implementar a cultura do planejamento (decidir antes):
- Substituio da cultura vigente de adiamento de decises e precipitao na execuo de obras condicionada ao calendrio eleitoral.
- Valorizar o projeto de engenharia nas suas distintas etapas: estudo de concepo ou de viabilidade; projeto bsico; projeto executivo ou completo.
- Reconhecer e valorizar o gerenciamento como indutor de eficcia e instrumento de controle na implantao de empreendimentos.
- 30.
- Estabelecer rubrica oramentria para planos e projetos no mbito da Administrao Pblica em todos os nveis:
- Criao de rubrica especfica para planos e projetos de tal maneira que sejam previstas as verbas para os projetos independentemente das verbas para as obras.
- Prever verbas oramentrias para obras somente aps projeto bsico elaborado.
- Ficar claro, j na Lei de Diretrizes Oramentrias, que no poder ser prevista verba para obra sem o projeto bsico elaborado.
- 31.
- Promover a alterao da lei de licitaes atual , para que atenda s exigncias da sociedade brasileira e possibilite aperfeioar os processos de contratao.
- No que se refere s obras :
-
- exigncia de projetos completos (e no bsicos), para licitao das obras, respeitadas as excees perfeitamente caracterizadas.
- Projeto bsico o conjunto de elementos necessrios e suficientes, ... para caracterizar a obra ...
- Projeto completo ... para a execuo completa da obra...
- 32.
- No que se refere aos servios de engenharia consultiva:
- Manter os tipos de licitao:
-
- melhor tcnica e
-
- tcnica e preo com preponderncia da nota tcnica (70 a 80%);
- para contratao de planos, projetos e gerenciamento, tal qual explicitado na lei de licitaes atual, eliminando a prtica perniciosa da contratao por menor preo ou prego eletrnico e valorizando o princpio da qualidade na realizao dos servios tcnicos especializados de engenharia consultiva. (art. 13 da Lei 8.666/93).
- 33.
- Um dever de todos os cidados brasileiros, na proporo de suas possibilidades.
- Muito Obrigado.