Revista Eletrônica da FEATI – nº 11 – Julho/2015 – ISSN 2179-1880

O ESTADO REGIONAL AUTONÔMICO

Prof. Ronny Carvalho da Silva

Professor do Curso de Direito da Faculdade de Educação, Administração e

Tecnologia de Ibaiti. Procurador do Município de São José da Boa Vista.

Jeferson de Campos

Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade de Educação, Administração e

Tecnologia de Ibaiti.

1 INTRODUÇÃO

O Estado Autonômico é o modelo de estado mais novo no mundo, criado pela

Constituição Espanhola de 1978, se mostra um modelo de Estado muito complexo e de

pouco estudado e conhecido pelos operadores do Direito e pelos apreciadores da Ciência

Política. Por se tratar de um modelo relativamente novo e assim pouco estudado, tal

trabalho se mostrar de fundamental importância na tentativa de fornecer a sociedade de

modo geral uma compreensão e um estudo sobre o Estado Autonômico, visto que as

principais literaturas sobre o tema se encontram dentro do Direito Espanhol, logo, em outro

idioma, o que torna o estudo do tema ainda mais complexo, assim tal artigo tem como um

dos objetivos sanar parte dessa escassez acerca do tema.

O tema quando é posto como um problema ou objeto de pesquisa se torna algo de

difícil analise, justamente pela falta de literatura sobre o tema. Dentro da literatura

brasileira, mais especificamente dentro da área das Ciências Jurídicas, os textos são raridade,

escassos, o que torna a análise do Estado Autonômico muito mais complexa. A literatura que

comporta de modo quase satisfatório o tema é encontrada dentro do Direito Constitucional

Espanhol com alguns doutrinadores e no Direito Constitucional Português.

O problema do tema dentro das Ciências Sociais Brasileira, mais precisamente

dentro do Direito e da Ciência Política, é justamente a falta de material e de análises sobre o

Estado Regional Autonômico, assim, o referente trabalho tem como um dos objetivos,

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fornecer algum tipo de informação útil para o entendimento desse novo tipo de Estado,

fundamentado nos trabalhos realizados por estudiosos europeus, buscando, assim chegar a

um estudo satisfatório sobre o tema.

2 CONCEITUAÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO

Para Silva Junior (2009), Estado seria uma figura abstrata criada pela sociedade. O

mesmo ainda diz que podemos entender o Estado como sendo uma sociedade política

fundada pela vontade de unificação e desenvolvimento do homem, com a intenção de

regularizar e manter o interesse público.

O conceito de Estado vária com certa frequência, sempre acompanhando o tempo e o

espaço, assim, conforme a época o entendimento sobre o que é o Estado muda.

Para o professor Cristiano Menezes (2010), Estado é uma sociedade política dotada

de algumas características próprias, ou dos elementos essenciais que a distinguem das

demais, como: povo, território e soberania.

3 DAS FORMAS DE ESTADO: CONCEITUAÇÃO

As formas de Estado são os modos pelo qual o Estado organiza seu povo, sua

soberania e seu território.

Sobre as formas de Estado, Silva (2008) ensina:

As “formas de Estado” se referem a uma noção estruturante do poder político dentro de determinado território, além de ser uma forma didática de se caracterizar a maneira em que se dá a distribuição irradiante deste poder, dentro desse território. Trata-se também das formas em que os Estados se organizam para a realização de suas tarefas e o desenvolvimento de suas atribuições, dentro das competências definidas no texto organizatório básico – Constituição -, sejam tarefas políticas ou administrativas.

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Logo, as “formas de Estado” dizem respeito à projeção do poder no interior de uma base territorial, absorvendo como critério a “existência, a intensidade e o conteúdo de descentralização político-administrativa de cada um”. (SILVA, 2008, p. 150).

Assim, a partir do entendimento de Silva (2008), as formas de Estado são algo meio

abstrato que diz respeito apenas à forma da estrutura política do território, além de ser algo

que demonstra o modo de distribuição do poder dentro desse território.

4 ESTADO FEDERAL

O Estado Federal é um Ente Soberano circunspeto por diversos entes territoriais

dotadas de um governo próprio em cada um deles. Geralmente, os estados, conhecidos

também como estados federados ou entes federativos, possuem autonomia, ou seja,

possuem um grudo de competências que são garantidas pela Constituição ou Lei Maior do

Estado como um todo. Essa autonomia não pode ser abolida ou modificada de modo

unilateral pela união. Porém, nesse sistema, apenas o Estado Federal é tido como Soberano,

tanto para o Direito Local (no caso o Direito Brasileiro) como para fins que versam sobre

Direito Internacional. Segundo o entendimento do Direito Internacional, apenas o Estado

Federal (União) possui personalidade internacional, ou seja, é considerado sujeito de Direito

Internacional, pois é capaz de adquirir direitos e contrair obrigações no plano internacional,

bem como de reivindicar os seus direitos na esfera internacional.

Sobre o Estado Federal Silva diz:

A característica marcante da forma de Estado federal, diz respeito à descentralização política existente. É a própria Constituição quem estabelece núcleos de poder político, conferindo autonomia aos entes federados, mas retirando-lhes a soberania, que é própria do ente federal (poder central). (SILVA, 2008, p. 150).

5 ESTADO UNITÁRIO

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No Estado Unitário, qualquer unidade subgovernamental pode ser criada ou extinta e

ter seus poderes alterados pelo governo central.

Sobre o Estado Unitário, explana Barros:

O Estado unitário não se constitui de estados-membros: é um estado só, uno, ainda que se possa subdividir em regiões (como a Itália), ou em províncias (como o Brasil na época do Império), ou em departamentos (como a França). Pelo que, no estão unitário, apenas há uma constituição: a constituição nacional. (BARROS, p. 1)

Silva (2008) ensina:

No que tange ao Estado Unitário, esta forma de Estado é caracterizada essencialmente pela absoluta centralização do poder político, levando-se em conta o território do Estado, onde não há fontes simultâneas de irradiação desse poder, como ocorre nos Estados Federais. É de se dizer que há um “único suporte para a estatalidade”, no sentido de que há uma única organização jurídica de Direito Público detentor das competências políticas típicas de um estado, como a defesa, produção legislativa, etc.

Esse modelo de Estado é considerado um modelo simples, que pode ter duas

vertentes: Um Estado Unitário Centralizado e um Descentralizado, conhecido também como

Estado Regional.

6 ESTADO UNITÁRIO CENTRALIZADO

O Estado Unitário Centralizado é caracterizado pelo modo simples de sua estrutura

política. Nesse modelo de Estado Unitário, existe apenas uma ordem jurídica, política e

administrativa.

No que tange a centralização Bonavides (1967) relata:

Referida ao Estão unitário, a centralização abrange as seguintes formas: centralização política e centralização administrativa, segundo BURDEAU; centralização territorial e centralização material,

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no dizer de DABIN; centralização concentrada e centralização desconcentrada, na terminologia mais usual dos modernos publicistas. (BONAVIDES, 1967, p. 105).

Assim, o Estado Unitário Centralizado, é considerado um Estado Unitário Puro.

7 DO ESTADO REGIONAL AUTONÔMICO: O ESTADO UNITÁRIO DESCENTRALIZADO

No Estado Unitário Descentralizado, conhecido também como Estado Regional

Autonômico, ocorre a descentralização do exercício das competências.

A descentralização política leva a formação de regiões tidas como autônomas assim,

elas são descentralizadas politicamente e administrativamente, desde modo, elas podem

elaborar leis, se for o caso.

Quando Bonavides escreveu a primeira edição de seu livro “Ciência Política”, no ano

de 1967, o entendimento de Estado Regional Autonômico era limitado, assim, ao

analisarmos o referente livro, não teremos um entendimento adequado sobre o tema.

Quando se fala em apenas regionalização, ou Descentralização Administrativa, ocorre

apenas no âmbito administrativo, porém, quando se tange sobre Regiões Autônomas,

compreende-se a descentralização tanto política, quanto administrativa.

No que tange a Regionalização, Silva (2008) ensina.

Esta descentralização gradual é responsável pelo surgimento do fenômeno da “regionalização” do Estado unitário, que conforme sua intensidade se consubstancia em estados totalmente descentralizados – como em Espanha - , ou parcialmente – como em Portugal. A este modelo convencionou-se chamá-lo por “Estado regional” ou Estão autonômico”. (SILVA, 2008, p. 152).

Sobre o Estado Unitário Regional Autonômico, A Felizes (2007) explica:

O modelo de Estado Unitário Regional foi introduzido pela primeira vez em 1931 em Espanha, influenciando a Constituição Portuguesa,

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a segunda vez foi em Itália em 1948 e só depois em Portugal em 1971, sob revisão de 1933 e em 1976. Há 3 modelos de Estado Regional: o modelo que separa o Estado Parcial (ex: Açores e Madeira) e integral (todo dividido: Itália e Espanha) e o Estado Regional Homogêneo ( se todas as regiões têm os mesmos poderes, como o caso de Portugal) e o heterogêneo (regiões tem mais poderes que outros) – por ex: Espanha, Bascos e Baliza tem mais poderes e Itália. (A FELIZES, 2007, p. 1).

8 DO ESTADO REGIONAL AUTONÔMICO ESPANHOL

No caso da Espanha, a descentralização administrativa e legislativa é desenvolvida de

baixo para cima. As províncias se unem em regiões que constroem seu estatuto de

autonomia e avocam competências na Constituição.

A Espanha é uma monarquia parlamentar, com um monarca hereditário que exerce

como Chefe de Estado – o Rei da Espanha, e um parlamento bi-cameral (Deputados e

Senadores), as Cortes Generales.

Desde a Constituição Espanhola de 1978, a Espanha está dividida em 17

Comunidades Autônomas e duas cidades autônomas (Ceuta e Melilla). Essas duas cidades

tem capacidade administrativa superior à de um município, mas são inferiores as

comunidades autônomas espanhola, pois não possuem câmaras legislativas propriamente

ditas. Das comunidades autônomas, as de Galiza, País Basco, Andaluzia e Catalunha,

possuem condições de “Nacionalidades Históricas”, ou seja, são comunidades autônomas

que possuem identidade cultural coletiva e linguística diferente das demais comunidades da

Espanha. Essa “Nacionalidade Histórica” é reconhecida na Constituição, juntamente com um

“Estatuto de autonomia”.

No que tange as Comunidades Autônomas, a Constituição Espanhola de 1978 regula:

Art. 2: A Constituição fundamenta-se na indissolúvel unidade da Nação Espanhola pátria comum e indivisível de todos os espanhóis, e reconhece e garante o direito à autonomia das nacionalidades e regiões que a integram e a solidariedade entre todas elas. (CONSTITUIÇÃO ESPANHOLA DE 1978).

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O artigo 148 da mesma constituição regula as concorrências das Comunidades

Autônomas na questão das matérias:

Art. 148: As comunidades Autônomas poderão assumir concorrência nas seguintes matérias: Organização das instituições de autogoverno; As alterações dos termos autárquicos compreendidos em seu território; Ordenação do território, urbanismo e morada; O fomento do desenvolvimento econômico, Proteção do Meio Ambiente; Patrimônio monumental; Promoção do desporto, Assistência social, Previdência; Higiene; Portos e Aeroportos; entre outros.

Segundo a Constituição Espanhola e o Estatuto de Autonomia, a Espanha é dividida

entre as seguintes Comunidades e Cidades Autônomas: Andaluzia, Aragão, Principado das

Astúrias, Ilhas Baleares, País Basco, Ilhas Canárias, Cantábria, Castela-La Mancha, Castela e

Leão, Catalunha, Ceuta, Estremadura, Galiza, Comunidade de Madrid, Meliha, Região de

Múrcia, Comunidade Foral de Navarra, La Rioja, Comunidade Valenciana.

Atualmente, a Espanha é considerada um dos países mais descentralizados no

mundo. Todos os seus territórios administram de forma local seus sistemas de saúde e

educação, concomitantemente aspectos do orçamento público; alguns deles, como é o caso

do País Basco, administra seu orçamento sem a supervisão do governo central da Espanha.

Navarra, País Basco e a Catalunha, possuem suas próprias policias, completamente

autônomas. Excluindo Navarra; a policia da Catalunha e do País Basco substituem em seus

territórios a Policia Federal Espanhola.

9 ESTADO PORTUGUÊS

A República Portuguesa é um país que possui soberania e é caracterizado como um

Estado Unitário. A lei fundamental que rege a nação portuguesa é a Constituição de 1976.

Essa Constituição prevê a realização de referendos de consultado popular, entretanto, o

resultado pode ser anulado politicamente.

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O Estado Português é dividido em 18 distritos continentais e duas Regiões

Autônomas que correspondem aos Arquipélagos de Açores e Madeira. Antes da Constituição

de 1976, os arquipélagos estavam vinculados à estrutura geral dos distritos, porém,

possuíam uma estrutura de administração diferente.

Com a nova Constituição, Açores e Madeira passaram a ter o Estatuto de Região

Autônoma, deixando assim de serem distrito, passando a ter autonomia e assim, um

estatuto político e administrativo, além de órgãos de governo próprio como no Estado

Espanhol.

Até o ano de 2011, a divisão portuguesa era a seguinte:

Lisboa, Leiria, Santarém, Setúbal, Beja, Faro, Évora, Portalegre, Castelo Branco,

Guarda, Coimbra, Aveiro, Viseu, Bragança, Vila Real, Porto, Braga, Viana do Castelo. Além

das Regiões Autonômicas de Açores e Madeira.

Com base na divisão, Portugal é composto por três regiões: Portugal Continental (que

corresponde a todo o território português), Região Autônoma dos Açores (que corresponde

à região autonômica do arquipélago de Açores) e Região Autônoma de Madeira (que

corresponde à região autonômica do arquipélago de Madeira).

Ao analisar a Constituição Portuguesa vigente, encontramos em seu artigo sexto:

Artigo 6.º Estado Unitário 1. O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública. 2. Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio.

A Felizes (2007) defende a idéia de que apenas a Itália e a Espanha são realmente

Estados Regionais Autonômicos; Portugal é apenas um Estado Unitário, visto que possui

apenas duas Regiões Autonômicas e as mesmas tem a qualidade primaria de Arquipélago.

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10 ESTATUTOS POLÍTICO-ADMINISTRATIVOS DAS REGIÕES AUTONOMICAS PORTUGUESAS

O Estatuto Político-Administrativo da Região Autônoma dos Açores e da Madeira são

diplomas legais de natureza para-constitucional que enquadra o regime de autonomia de

cada região, definindo as competências de cada uma delas e o funcionamento dos órgãos

políticos. Cada uma das duas regiões autonômicas possui um Estatuto, o da Região dos

Açores é conhecido como EPARAA e o da Madeira como EPARAM.

Cada estatuto é na sua essência uma Constituição Regional que forma o regime

autonômico autorizado pela Constituição da República.

No artigo 161 da Constituição da República Portuguesa, esta prevista a competência

de aprovação dos estatutos político-administrativos das regiões autônomas.

Artigo 161.º Competência Política e Legislativa Compete à Assembléia da República: a)... b) Aprovar os estatutos político-administrativos das regiões autônomas; c)... d)... e) Conferir às assembléias legislativas regionais as autorizações previstas na alínea b) do nº 1 do artigo 227º da Constituição.

O artigo 226 da Constituição da República Portuguesa regula o rito de aprovação dos

Estatutos das Regiões Autonômicas:

Artigo 226.º Estatutos

1. Os projectos de estatutos político-administrativos das regiões autónomas serão elaborados pelas assembleias legislativas regionais e enviados para discussão e aprovação à Assembleia da República.

2. Se a Assembleia da República rejeitar o projecto ou lhe introduzir alterações, remetê-lo-á à respectiva assembleia legislativa regional para apreciação e emissão de parecer.

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3. Elaborado o parecer, a Assembleia da República procede à discussão e deliberação final.

4. O regime previsto nos números anteriores é aplicável às alterações dos estatutos.

11 STATUS DA “CONSTITUIÇÃO REGIONAL”

Apesar do status de Constituição Regional, Canotilho (2013) entende que tanto

Açores quanto Madeira não pode recusar a aplicação das 40 horas semanais aos

funcionários públicos como prevê lei Nacional.

Sobre o caso em questão, houve recentemente discussões sobre as horas semanais

de trabalho do servidor público, assim, o Governo Regional de Açores solicitou ao

Constitucionalista da Universidade de Coimbra, José Gomes Canotilho, um parecer sobre o

caso.

Em matérias do mesmo âmbito e provavelmente mais problemáticas do ponto de vista jurídico-constitucional", a jurisprudência do TC "não apoia, no caso, uma posição favorável à defesa da autonomia legislativa regional para o estabelecimento de um horário normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas diferente do definido" no referido decreto da Assembleia da República (AR). (CANOTILHO, 2010, JusJornal p.1)

Para Canotilho, a Constituição Portuguesa permite que as Regiões Autonômicas de

Açores e da Madeira legislem sobre matérias enunciadas nos Estatutos, e também podem

legislar em matérias reservadas apenas à Assembléia da República, porém, nesse caso,

necessitam de uma autorização da Assembléia Republicada para que possam legislar sobre

tais matérias.

Sobre os Estatutos, Silva (2008) concretiza:

Pode-se assim, verificar algumas características em que o modelo de Estado Regional se aproxima do modelo federal: a competência

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política das regiões na elaboração de diplomas legislativos próprios e a capacidade tributária atribuída a tais entes regionalizados. Também os entes regionais possuem um documento organizatório básico – à semelhança das constituições estaduais – que são os denominados “estatutos de autonomia”. Há referencias na doutrina de que os estatutos de autonomia estão a cumprir os mesmo papel institucional das constituições estaduais, além de possuírem a mesma proteção jurídico-constitucional. Em razão destas semelhanças e por outros aspectos, mais há quem diga que a diferenciação entre Estado federal e regional não é “cientificamente consistente”, ao passo de tratar-se de uma distinção meramente formal-normalista. (SILVA, 2008, p. 153).

No que tange o Estado Português, no qual Silva (2008) estudou com afinco, sendo

conduzido por Canotilho; firma:

Tomando-se por base o modelo português, facilmente se verifica que, em razão do modelo e do estágio da autonomia das regiões dos Açores e da Madeira, não há que se falar em uma federalização do Estado Unitário português. Este continua mantendo suas características unitaristas, posto que ainda a tomada das decisões encontram-se em sede de órgãos de soberania da República, e tampouco a tendência que se nota é a da concessão de autonomia a uma parcela maior do território português, que encontra-se apenas conferida aos arquipélagos. Deferentemente do que ocorre em Espanha, onde o modelo de regionalização acomoda-se mais facilmente ao lado de um modelo federalizado, em face da própria regionalização total do Estado e do crescente nível da autonomia dos entes regionais. (SILVA, 2008, p. 153).

12 CONCLUSÃO

Levando em consideração os aspectos aqui analisados, não podemos falar em um

Estado Unitário concretizado de maneira satisfatória, pois como visto, tal Forma de Estado

possui suas ramificações e apesar do Estado Português e Espanhol (analisados aqui com mais

afinco) estarem vigorando há algumas décadas, ainda estão jovens quando analisados pelo

panorâmico histórico e desta forma é necessário à realização de estudos detalhados no que

tange o Estado Regional Espanhol e Português para entendermos de modo satisfatório a

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verdadeira filosofia e o cerne de tal modo de Estado. Entretanto, podemos concluir que no

que tange o Estado Regional Autonômico, o Espanhol esta melhor organizado e

caracterizado, visto que o Estado Português é apenas um Estado Unitário de modo

centralizado, permitindo apenas a autonomia regional a Açores e Madeira; tal permissão é

concedida a essas duas regiões apenas pelo fato de serem arquipélago, pois se estivessem

em território português como os distritos, certamente Açores e Madeira não gozariam de

Autonomia Regional.

O Estado Regional Autonômico seria provavelmente uma saída interessante para

países pequenos territorialmente, pois permitira com que cada região/estado desse país

fossem independentes, podendo assim adotar políticas próprias sem uma intervenção

massiva do governo maior. Entretanto, países com uma faixa territorial maior, como é o caso

do Brasil e da Rússia, tal forma de Estado não se mostra tão satisfatória, pois devido à

extensão, existem estados/regiões isoladas que dificultam o crescimento político-economico

de tais, tornando um Estado Regional Autonômico uma espécie de suicídio para países

continentais que por ventura venham adotar tal forma em sua plena totalidade.

REFERÊNCIAS

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