OS SETE PECADOS CAPITAIS E UMA PROPOSTAPOR CELSO GIGLIO

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Penúria total. Segundo dados elaborados pelo respeitado economista José Roberto Alonso e publicados no jornal O Estado de São Paulo, o Brasil arrecada 35,12% do Produto Interno Bruto (PIB). É muita coisa. Desse monumental volume de recursos, uma vez que a economia brasileira é a sétima maior do Planeta, a União fi ca com 57,0%, os 27 Estados com 25% e os mais de 5.500 municípios com 18%. Trata-se de uma divisão desproporcional, irracional e injusta.

UNIÃO

ESTADOS

MUNICÍPIOS

TOTAL

RECEITA DISPONÍVEL - 2011

Fonte: José Roberto Afonso - O Estado de São Paulo - 11/7/2011

20,04

8,66

6,42

35,12

(%) PIB (%) TOTAL

57,06

24,66

18,28

100

TABELA IDIVISÃO DAS RECEITAS POR ENTE FEDERATIVO

PRIMEIRO PECADO CAPITAL: RECEITAS ABSOLUTAMENTE INSUFICIENTES

SEGUNDO PECADO CAPITAL:PERDA DE RECEITAS, COMPARATIVAMENTE A OUTRAS ESFERAS DE GOVERNO

Os municípios são muito maltratados no arranjo federativo brasileiro. Têm muitas tarefas e poucas receitas. Cuidam majoritariamente das áreas mais importantes para a população: saúde e educação – e o reconhecimento por esse trabalho gigantesco e complicadíssimo é mínimo. O trânsito e a mobilidade urbana, com a explosão de consumo de automóveis e motos, estão cada vez piores, mesmo em cidades consideradas pequenas. Os investimentos para superar esses problemas são vultosos; os resultados, demorados. A questão da destinação e tratamento do lixo fi ca cada vez mais complexa e recai cada vez mais na alçada municipal. E os prefeitos ainda cuidam de iluminação (que passará a ser responsabilidade das Prefeituras), manutenção de ruas e praças, em muitos lugares Guarda Municipal e abastecimento de água, esporte, lazer, cultura etc. A lista é interminável. Vamos expor, neste trabalho, os sete pecados capitais que levaram a uma situação insustentável para os municípios e apresentar uma proposta de ação. Assim não pode continuar.

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De 1988 para 2010, a carga tributária brasileira – tudo aquilo que se arrecada de impostos, taxas e contribuições – cresceu de 28,1% para 35,5% do PIB. Ou seja, um aumento expressivo, quase sufocante, de 26%. Nossa carga tributária é a maior da América do Sul, muito acima do que arrecadam, por exemplo, Bolívia (27%), Venezuela (25%), Chile (23%), Colômbia (23%), Argentina (22,9%) e Paraguai (12%).

A tabela a seguir mostra a evolução da arrecadação por esfera governamental no Brasil. De 1988 para 2010, a arrecadação da União passou de 18,9% para 24% do PIB, a dos Estados de 7,7% para 9,5% e a dos municípios de inex-pressíveis 1,5% para 1,9%. Segundo Marcel Solimeo e Ulisses Gamboa, economistas do melhor nível, o avanço maior foi o da União “não apenas porque a maior parte de seus impostos cresce mais do que proporcionalmente ao cresci-mento das atividades econômicas, mas também pela possibilidade de elevar alíquotas de alguns tributos como o IOF”.

A União, para concentrar receitas e reduzir os repasses por meio do Fundo de Participação dos Municípios e do Fundo de Participação dos Estados, lançou mão do seguinte artifício: aumentar as contribuições. Para ter uma ideia, somente a instituição da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) – que poderia ter sido apenas um aumento na alíquota do Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica – provoca uma redução de cerca de 20% do FPM e do FPE. Em termos quantitativos, estamos falando de algo em torno de R$ 28 bilhões a menos por ano para Estados e municípios.

Em países desenvolvidos, como a Alemanha, o poder local fi ca com a maior parte dos recursos, os investimentos vão para as áreas prioritárias e os cidadãos podem acompanhar melhor o que acontece. No Brasil, ocorre o inverso: como se tivesse onisciência de caráter quase divino de tudo o que ocorre em todos os municípios dos quatro cantos do País, é o poder central quem decide a maior parte daquilo que é investido, onde e quando.

A vida do prefeito e dos administradores municipais, nas circunstâncias atuais não seria exagero afi rmar, tem um horizonte curto. Não é o orçamento que defi ne as despesas, mas as despesas que estabelecem o orçamento. É como se houvesse uma espécie de planejamento administrativo invertido: normalmente, o planejamento público é realizado em função dos recursos disponíveis. No caso dos municípios brasileiros, é quase impossível planejar, pois o que se vê é a busca diária da sobrevivência.

SEGUNDO PECADO CAPITAL:PERDA DE RECEITAS, COMPARATIVAMENTE A OUTRAS ESFERAS DE GOVERNO

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O Brasil arrecada muito, gasta muito e gasta mal, pois nosso arranjo federativo trata o município, que deveria ser o protagonista, como coadjuvante – senão subalterno. A maior prova de que o Brasil gasta mal é a taxa de retorno dos investimentos, medida pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário. A taxa de retorno é uma medida que compara o quanto um país arrecada relacionado ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), o melhor indicador que se conhece para medir o bem-estar social. O raciocínio é o seguinte: quanto menor a carga tributária e mais alto o IDH, mais efi ciente é o gasto público e, portanto, maior a taxa de retorno. Na tabela a seguir, que lista 30 países, o Brasil ostenta um triste trigésimo lugar.

1995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010

16,8%17,7%18,1%18,9%19,9%20,8%21,7%22,8%22,1%22,8%24,2%24,1%24,6%24,7%23,8%24,1%

8,2%8%

7,8%7,7%7,8%8,4%8,8%8,9%8,9%9,1%9,3%9,4%9,2%9,4%9,4%9,5%

1,4%1,4%1,5%1,5%1,5%1,5%1,5%1,5%1,7%1,7%1,7%1,7%1,8%1,8%1,9%1,9%

26,4%27,2%28,1%28,1%29,2%30,7%

32%33,2%32,7%33,6%35,2%35,2%35,6%35,9%

35%35,5%

Fonte: Confederação Nacional de Municípios (2011)

TOTALMUNICÍPIOSESTADOSUNIÃOANO

EVOLUÇÃO DA ARRECADAÇÃO POR ESFERA GOVERNAMENTAL:1995 - 2010 (%PIB)

TABELA II

Não é por acaso que assistimos, ano após ano, às indefectíveis “marchas a Brasília”, nas quais centenas, às vezes milhares, de prefeitos vão, entre esperançosos e desesperados, ouvir o que o Governo Federal tem a oferecer em caráter emergencial. Em vez de revisão séria do pacto federativo, medidas paliativas. E a situação se reproduz: concentração de recursos e prefeitos “de pires na mão”.

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1º AUSTRÁLIA2º ESTADOS UNIDOS3º COREIA DO SUL

4º JAPÃO5º IRLANDA

6º SUÍÇA7º CANADÁ

8º NOVA ZELÂNDIA9º GRÉCIA

10º ESLOVÁQUIA11º ISRAEL

12º ESPANHA13º URUGUAI

14º ALEMANHA15º ISLÂNDIA

16º ARGENTINA17º REP. CHECA

18º REINO UNIDO19º ESLOVÊNIA

20º LUXEMBURGO21º NORUEGA22º ÁUSTRIA

23º FINLÂNDIA24º SUÉCIA

25º DINAMARCA26º FRANÇA

27º HUNGRIA28º BÉLGICA

29º ITÁLIA30º BRASIL

25,90%24,80%25,10%26,90%

28%29,80%

31%31,30%

30%28,40%32,40%31,70%27,18%36,70%36,30%

29%34,90%

36%37,70%36,70%42,80%

42%42,10%44,08%44,06%43,15%38,25%43,80%

43%35,13%

0,9290,91

0,8970,9010,9080,9030,9080,9080,8610,8340,8880,8780,7830,9050,8980,7970,8650,8630,8840,8670,9430,8850,8820,9040,8950,8840,8160,8860,8740,718

164,18163,83162,38160,65159,98157,49156,53156,19153,69153,23153,22153,18153,3

149,72149,59149,4

148,39146,96146,79146,49145,94141,93141,56141,15140,41140,52140,37139,94139,84135,83

Fonte: IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário

TABELA III

TAXA DE RETORNO DOS INVESTIMENTOS

ÍNDICE DE RETORNOIDH 2011CARGA TRIBUTÁRIA 2010ANO

Isso acontece porque o poder local tem uma arrecadação própria medíocre e depende, na maioria das vezes, das transferências realizadas por outras esferas de governo. A concentração de recursos, poder e decisão diminui drasticamente a qualidade do gasto público. Os indicadores disponíveis mostram isso: o federalismo capenga arrecada muito e devolve pouco para a sociedade. Com municípios fortes e saudáveis fi nanceiramente, o resultado seria muito melhor.

30º BRASIL30º BRASIL 35,13%35,13% 0,7180,718 135,83135,83

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As Prefeituras são responsáveis pela maior parte dos serviços prestados aos cidadãos. Quando se analisa uma pesquisa de opinião pública, a saúde aparece, na quase totalidade dos levantamentos, como o principal problema do brasileiro. Os prefeitos consideram a área da saúde como “um saco sem fundo”. Quanto mais se investe, mais é necessário investir.

Os números de atendimentos do SUS – Sistema Único de Saúde – são gigantescos. Para ter uma ideia, em 2007 foram, nada menos, do que 610 milhões de consultas, 2,7 bilhões de procedimentos ambulatoriais, 212 milhões de atendimentos odontológicos, 403 milhões de exames laboratoriais, 2,1 milhões de partos, 150 milhões de doses de vacina e 9,7 milhões de sessões de hemodiálise. A divisão do ônus desse monumental volume de serviços é totalmente desproporcional: grande parte é custeada pelos municípios que, cada vez mais, comprometem suas receitas, pois as transferências realizadas por meio do SUS são claramente insufi cientes.

Em artigo publicado no jornal O Estado de S. Paulo (8/3/2013), o presidente da Associação Médica Brasileira, Florentino Cardoso, coloca o dedo na ferida. O SUS paga por uma consulta de um pediatra ou um ginecologista a quantia de R$ 3. Um raio X de tórax vale R$ 14,32 e a retirada de um apêndice tem a remuneração de R$ 161,03, rateados entre o cirurgião, o assistente e o anestesista. A conta não fecha.

E a situação, como sempre, está piorando para o lado das Prefeituras. Em 1980, a União era responsável por 75% das despesas na área da saúde, os Estados respondiam por 18% e os municípios por apenas 7%. Em 2008, a participação da União caiu para 43,5%, dos Estados foi para 27% e dos municípios atingiu 29%! Ou seja, nesse período, os gastos das Prefeituras com a saúde, simplesmente, quadruplicaram.

Na área de educação, então, nem se fala. Os municípios são obrigados a construir e manter as escolas, a remunerar e treinar os professores, a fornecer a merenda escolar e, cada vez mais, a criar o período integral, fornecendo cursos de esporte, arte, lazer e informática no chamado “contraturno”. Mais uma vez, as Prefeituras são sobrecarregadas. O Brasil gasta aproximadamente 4,7% do PIB com educação, segundo dados de 2008 do próprio Ministério da Educação. Desse total, a União investe 17%, os Estados 43% e os municípios se responsabilizam por 40%. Ou seja, os municípios, que fi cam com 18% das receitas públicas, arcam com 29% dos gastos com saúde e 40% dos gastos com educação. É inacreditável.

TERCEIRO PECADO CAPITAL:ACÚMULO DE TAREFAS NA SAÚDE E NA EDUCAÇÃO

QUARTO PECADO CAPITAL:AUMENTO DA RESPONSABILIDADE NA ÁREA DE SEGURANÇA PÚBLICA

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Mas o calvário não para aí! É preciso considerar também a crescente participação da esfera municipal de governo no atendimento da área de segurança pública. A lista de atribuições de uma Guarda Municipal parece que não acaba: segurança do prefeito e outras autoridades, proteção dos próprios municipais, patrulhamento ostensivo, atendimento de ocorrências policiais, auxílio à Polícia Civil, auxílio ao público, assistência ao Judiciário, segurança em eventos, atendimento social, e por aí vai. Ou seja, o que se estabelece na esfera legal está a anos-luz da capacidade de ação do poder local.

Segundo dados do IBGE (Munic, 2009), dos 865 municípios brasileiros – 15,5% têm sua Guarda Municipal (GM), que somam um efetivo de mais de 86 mil policiais. Quanto maior a cidade, maior a probabilidade de existir a GM. Com a tendência de “interiorização” da violência, é provável que cada vez mais as autoridades municipais invistam na área de segurança pública, sobrecarregando as já combalidas fi nanças municipais.

TERCEIRO PECADO CAPITAL:ACÚMULO DE TAREFAS NA SAÚDE E NA EDUCAÇÃO

QUARTO PECADO CAPITAL:AUMENTO DA RESPONSABILIDADE NA ÁREA DE SEGURANÇA PÚBLICA

ATÉ 5.000

DE 5.001 A 10.000

DE 10.001 A 20.000

DE 20.001 A 50.001

DE 50.001 A 100.000

DE 100.001 A 500.000

MAIS DE 500.000

GRANDES REGIÕES E CLASSES DE TAMANHO DA POPULAÇÃO DOS MUNICÍPIOS

TOTALTOTAL

TOTAL HOMENS

EFETIVO

COM EXISTÊNCIA DE GUARDA MUNICIPAL

MUNICÍPIOS

MULHERES

1.257

1.294

1.370

1.055

316

233

40

25

81

183

268

122

151

35

213

1.208

4.078

12.396

9.544

25.375

33.385

194

1.140

3.796

11.189

8.336

21.827

27.142

19

68

282

1.207

1.208

3.378

5.363

BRASIL 5.565 865 86.199 73.624 11.525

TABELA IV

GUARDA MUNICIPAL POR PORTE DOS MUNICÍPIOS

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MOVIMENTOFonte: IBGE (2009)

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O inacreditável acontece. Apesar de fi car com apenas 18% da receita pública nacional, os municípios ainda pagam, segundo estudo recente, algo em torno de R$ 19 bilhões em despesas que, por Lei, seriam da responsabilidade de Estados e municípios. Apenas o Estado de São Paulo responde por 24% desse total. Ou seja, os municípios paulistas pagaram a mais, realizando tarefas que não são de sua competência constitucional, cerca de R$ 4,7 bilhões em 2011. E o pior é o seguinte: quanto menor e mais pobre o município, proporcionalmente maior é a receita comprometida com gastos que deveriam ser dos Estados e da União. Chega a ser irônico: o primo pobre pagando a conta do primo rico!

A lista de contas do Estado e da União pagas pelos municípios é enorme, segundo o especialista François Bremaeker. Ela inclui despesas com serviços eleitorais, fórum de justiça, juizados, bombeiros, segurança de prédios estaduais e federais, polícia, manutenção de rodovias etc. O prefeito, para não deixar de prestar o serviço à população, acaba comprometendo, nas cidades de menor porte, alguma coisa em torno de 10% de seu orçamento em despesas que, originalmente, não são da alçada municipal. Os dados estão na ilustração a seguir:

QUINTO PECADO CAPITAL:OS MUNICÍPIOS ASSUMEM TAREFAS QUE SÃO DE COMPETÊNCIA DOS ESTADOS E DA UNIÃO

SEXTO PECADO CAPITAL:A RENEGOCIAÇÃO DAS DÍVIDAS COM JUROS ABUSIVOS

GASTOS DAS PREFEITURAS COM SERVIÇOS DA UNIÃO E DOS ESTADOS• Em cidades menores (até 10 mil habitantes), gasto com despesas alheias consome entre 9,37% e 11,91% dos recursos orçamentários

FONTES: MINISTÉRIO DA FAZENDA, SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, SIOPE 2011 (DADOS EXPANDIDOS DE AMOSTRA DE 4.878 MUNICÍPIOS PARA UM TOTAL DE 5.563 MUNICÍPIOS) INFOGRÁFICO: ESTADÃO

GRUPO DE HABITANTES

NÚMERO DE MUNICÍPIOS

DESPESA TOTAL DOS MUNICÍPIOS

(EM R$)

MÉDIA DOS GASTOS POR

MUNICÍPIO(EM R$)

BRASIL

5.563

19.398.872.534

5,25%

3.487.124 971.521 6.072.0811.068.537 12.754.0801.314.540 28.245.9451.844.909 56.523.4663.158.265 103.027.308 731.136.503

11,91%

10,49%9,37%

7,46%6,20%

5,36% 5,11%4,60%

4,28%3,23%

2,93%

Até 2 mil

122

118,5

2 mil a 5 mil

1.171

1.251,2

5 mil a 10 mil

1.207

1.586,6

10 mil a 20 mil

1.395

2.573,6

20 mil a 50 mil

1.056

3.335,1

50 mil a 100 mil

326

1.979,5

100 mil a 200 mil

152

1.938,6

200 mil a 500 mil

91

2.570,4

500 mil a 1 milhão

22

1.243,5

1 milhão a 5 milhões

13

1.339,3

Acima de 5 milhões

2

1.462,3

% SOBRE A RECEITA

TOTAL

TABELA V

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Outro exemplo concedido pelo especialista diz respeito aos programas federais que se materializam nas cidades. O melhor deles é o Minha Casa Minha Vida, de habitação popular. Os recursos para a construção física das casas é federal, mas são as Prefeituras que disponibilizam o terreno, levam água e luz, provêm a segurança pública, constroem ruas e avenidas, cuidam da iluminação etc. Seria mais razoável, tendo em vista a gravíssima situação dos municípios, se o Governo Federal criasse uma linha de investimentos para a infraestrutura necessária nesses casos.

Com essa avalanche de tarefas e minguados recursos, é óbvio que o resultado não pode ser outro senão o endividamento. A União – leia-se, Governo Federal –, ao renegociar a dívida de Estados e municípios, transforma-se em verdadeiro agiota. É de fi car boquiaberto: ao renegociarem suas dívidas, os municípios e os Estados pagam mais encargos fi nanceiros do que uma empresa privada ao conseguir fi nanciamento no BNDES! Os encargos de Estados e municípios chegam a custar 13% ao ano – um empréstimo do BNDES custa cerca de 8% ao ano. Não dá para acreditar.

Como resultado dessa combinação perversa – receitas decrescentes, acúmulo de tarefas e juros extorsivos –, os municípios devem cada vez mais. Pior que isso: quanto mais devem, mais pagam. E, quanto mais pagam, mais fi cam devendo. A tabela a seguir é esclarecedora: no fi nal dos anos 1990, Estados e municípios renegociaram com a União R$ 200 bilhões, para fi car no número redondo. Em dez anos, já pagaram por esse valor. Só que a dívida, que era de R$ 200 bilhões, se transformou numa dívida de R$ 439 bilhões. É a autofagia federalista em ação.

QUINTO PECADO CAPITAL:OS MUNICÍPIOS ASSUMEM TAREFAS QUE SÃO DE COMPETÊNCIA DOS ESTADOS E DA UNIÃO

SEXTO PECADO CAPITAL:A RENEGOCIAÇÃO DAS DÍVIDAS COM JUROS ABUSIVOS

DÍVIDAS DE ESTADOS E MUNICÍPIOS COM A UNIÃO (RENEGOCIAÇÃO DO FINAL DA DÉCADA DE 1990) - 2010

SALDO DAS DÍVIDAS RENEGOCIADAS EM DEZEMBRO DE 2000 R$ 199,3 BILHÕES

R$ 199,8 BILHÕES

R$ 439,8 BILHÕES

MONTANTE DE PAGAMENTOS EFETUADOS POR ESTADOS E MUNICÍPIOS DE JANEIRO DE 2001 A DEZEMBRO DE 2010

SALDO DEVEDOR DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS COM A UNIÃO EM DEZEMBRO DE 2010

TABELA VI

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Temos dois problemas de larga magnitude. Para realizar um rearranjo das relações entre União, Estados e municípios que mereça o nome de “Novo Pacto Federativo”, é preciso realizar mudanças que envolvam alterações legislativas, sempre complexas e demoradas. Uma contradição se estabelece no seio do Parlamento: é difi cílimo encontrar um parlamentar que não seja municipalista. A maioria esmagadora de nossos deputados e senadores, em público, professam o municipalismo como bandeira. São, por assim dizer, nossos maiores aliados.

Mas, do ponto de vista objetivo, muito pouco acontece. O Poder Central, com seus recursos e capacidade discricionária, emendas, favores e resolutividade individualizada, seduz e prevalece. Em vez de enxergar o todo e lutar pela causa, os parlamentares são obrigados a procurar resolver questões tópicas. E a causa, que deveria ser de todos os municípios, vira um problema localizado de sua base eleitoral. Trata-se da típica situação na qual a multiplicação de pequenas resoluções – a liberação de uma verba aqui, a implantação de um Programa Federal ali – reproduz o caos e as injustiças estruturais: os municípios seguem dependentes e “de pires na mão”.

Mudar essa prática, que se solidifi cou numa cultura, não é tarefa das mais fáceis. O voto está no município – e, portanto, também está nos municípios e suas associações representativas a capacidade de pressão. Por isso, a ação coletiva e organizada precisa ser a tônica de nosso trabalho. Precisamos estabelecer uma linha de comunicação permanente com nossos parlamentares e mostrar que os municípios estão no limite de sua capacidade.

O segundo problema é convencer a opinião pública de que os municípios fazem melhor o que deve ser feito. A sociedade não pode confundir a popularidade do presidente da República de ocasião com a capacidade que o Governo Federal teria, ao concentrar recursos e poder de decisão, de fazer investimentos com efi ciência e rapidez. Está mais do que provado que o poder local está mais perto dos problemas, direciona melhor a aplicação de recursos e pode ser fi scalizado com mais rigor. Isso não é discurso, são fatos.

SÉTIMO PECADO CAPITAL:FALTA DE AÇÃO COLETIVA EFICAZ

MOVIMENTO SOS MUNICÍPIOS

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A situação dos municípios se apresenta desanimadora. Ou retomamos com força e união a nossa luta ou não há nada que pareça promissor no futuro próximo. A Associação Paulista dos Municípios se propõe a ser a catalisadora de uma cruzada para mostrar ao Governo Federal, ao Congresso e à opinião pública a irracionalidade da divisão de recursos, a injustiça na divisão de tarefas e o injustifi cável endividamento progressivo das Prefeituras, em função dos juros cobrados pela União. Vamos transformar nosso movimento municipalista em algo constante, com ações planejadas, dirigidas e efi cazes. Com a força das redes sociais, vamos criar a mobilização “SOS Municípios”, espalhando nossa mensagem pelo País afora. Se cada um fi zer a sua parte, será uma das maiores campanhas do Brasil. Nossa atuação não pode ser espasmódica, localizada, quase circense. Precisamos tomar a iniciativa. Ou se estabelece o equilíbrio federativo digno desse nome ou continuaremos andando para o lado errado da História: arrecadando muito, gastando muito, gastando mal e sufocando os municípios. Quem perde com isso não são apenas os prefeitos, os vereadores e os agentes municipais. Quem perde com isso é a sociedade brasileira.

SÉTIMO PECADO CAPITAL:FALTA DE AÇÃO COLETIVA EFICAZ

MOVIMENTO SOS MUNICÍPIOS

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REALIZAÇÃO:

ASSOCIAÇÃO PAULISTA DE MUNICÍPIOS

A c e s s e o s i t e e p a r t i c i p e : w w w. a p a u l i s t a . o r g . b r

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