MODELOS DE C L A S S I F I C A ^ A O DO WELFARE

STATE: AS TIPOLOGIAS DE

TiTMUSs E ESPING-ANDERSEN

Daniel Arias Vazquez'

Resumo

Este artigo faz uma, analise comparativa dos modelos declassificagao do Welfare State, propostos por Titmuss (1963)e Esping-Andersen (1990). O objetivo e destacar as diferen-gas nestas tipologias entre politicas universais e focalizadas,identificar a logica de funcionamento de cada uma delasdentro dos sistemas de protegao social. Com isso, pretende-seesclarecer conceitos e ampliar o debate sobre a cstrategia dedesenvolvimento social no Brasil.

Palavras-chave

Modelos de classificagdo, Titmuss, Esping-Andersen, WelfareState, politica social.

1. Daniel Arias Vazquez e mestre em Economia Social e doTrabalho pelo Instituto de Economia da UNICAMP e doutorandoem Desenvolvimento Economico pela mesma institui9ao; 6 pesquisadordo Centro de Estudos da Metropole / Centro Brasileiro de Analise ePlanejamento (CEM/CEBRAP) e professor da Universidade Catolica deSantos. E-mail: profdanielvazquez@gmail.com

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MODELOS DE CLASSIFICACAO DO WELFARE STATE

Abstract

ms article makes a comparative analysis of the Welfare State classificationmodels, considered by Titmuss (1963) and Esping-Andersen (1990). Theobjective is to outline the differences between universal and focused policiesin these typologies to identify the logic of the functioning of each of themin social protection systems. With this, it is intended to clarify concepts andto extend the debate about Brazil's social development strategy.

Key words

Classification models, Titmuss, Esping-Andersen, Welfare State, social policy.

1. Considera96es Inidais

Oobjetivo deste artigo e comparar modelos de classifica^ao da po-litica social do Welfare State. Tendo em vista a diversidade das

pesquisas de natureza classificatoria, optou-se pela analise das propostasde Richard M. Titmuss, professor da London School of Economicsnas decadas de 60 e 70, e do sociologo sueco Gosta Esping-Andersen.O modelo de classifica^ao apresentado por Titmuss (1963) tornou-seum estudo classico, de referencia obrigatoria para pesquisas de caratercomparativo. Ja a tipologia de Esping-Andersen (1990) desenvolve umanova forma de classifica^ao das diferentes formas de prote^ao social, aqual ganha grande destaque na decada de 90.

O modelo de classifica^ao apresentado por Titmuss (1963) e for-mulado a partir da distin9ao classica entre modelos residuais e institu-cionais, cujos determinantes sao de ordem economica. Ja a tipologiade Esping-Andersen (1990) desenvolve uma nova forma de classifica9aodas diferentes formas de protegao social, resultantes da capacidade demobiliza^ao dos trabalhadores.

Este tipo de pesquisa classificatoria e comparativa dos Welfare Statese relevante, pois permite conhecer a logica de funcionamento do siste-ma de prote^ao social nos diferentes paises, analisando o compromissoda politica social com o bem-estar da sociedade e da incorpora^ao denovas variaveis (economicas, politicas e institucionais) na compara^aoentre os sistemas de prote^ao social. Alem disso, e importante para acompreensao das estrategias de desenvolvimento social e das politicasde combate a pobreza, que podem ser apoiadas em politicas universais

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ou em politicas focalizadas, ter carater preventivo ou mais assistencial eainda estar relacionada ao direito social ou a criterios de elegibilidadesmais especificos.

O presente estudo nao pretende esgotar o tema, longe disso,busca-se Ian9ar luzes sobre o debate atual sobre a politica social noBrasil, a partir da analise das tipologias de Titmuss e Esping-Andersen.Portanto, o artigo analisa os dois modelos de classificagao do WelfareState, OS quais ajudam a compreender alguns conceitos que tem sidoutilizados de maneira imprecisa no debate politico nacionai. Qual e opapel dos programas de transferencia de renda.'' Os programas foca-lizados de transferencias constituem uma rede de prote^ao social.̂ Epossivel superar a pobreza atraves destes programas." Os modelos aquianalisados ajudam a responder estas questoes.

Este artigo esta dividido em duas partes, alem desta breve in-trodu9ao. Na primeira, foram analisados os diferentes fatores deter-minantes do Welfare State, segundo Titmuss e Esping-Ardersen. Emseguida, realizou-se uma analise comparativa entre as tipologias e osmodelos de classifica^ao dos sistemas de prote9ao social apresentadospelos autores. Nas considera^oes finais, discute-se o uso incorreto dealguns conceitos no debate sobre a politica social brasileira e seraoapresentados contra-argumentos sobre os objetivos, importancia e aslimita^oes das politicas.

2. Determinantes do Welfare State

Primeiramente, e necessario destacar as diferen^as entre os autoresno que se referem aos determinantes da origem e do desenvolvimentodos Welfare States, uma vez que sao estes condicionantes que orientamOS modelos de classificagao da politica social. Esta parte da compara^aoentre os autores utiliza a classificagao das diversas correntes de expli-ca^ao da emergencia e desenvolvimento do Welfare State apresentadasem Arretche (1995).^

2. A intenjao aqui e apresentar os argumentos de explicafao do desenvolvimentodo Welfare State dos autores analisados. Portanto, as outras correntes teoricas apre-sentadas em Arretche (1995); Di Giovanni (1998) estao fora do escopo de analisedeste artigo.

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Para Titmuss (1963), o Welfare State e resultado dos impactos doprocesso de industrializa^ao na soeiedade, que promove a divisao dotrabalho que torna o homem mais individualizado e mais socialmentedependente. O autor afirma que o desenvolvimento do Welfare Stateda-se atraves do reconhecimento dos estados de dependencia (a infancia,a velhice, a doen^a...) ligados as necessidades naturais do homem. Poroutro lado, a industrializa^ao constitui novas situafoes de dependen-cia, tais como o desemprego, acidentes de trabalho e o subemprego.A amplia^ao dos estados de dependencia amplia os servigos sociais,destgnados para resolver as necessidades e ^arantir a sobrevivencia dasoeiedade ou de um grupo de pessoas, eufas necessidades sao reeonhecidaspor toda a soeiedade (Titmuss, 1963, p.39).^

As implicafoes da industrializa^ao fi-agilizam as formas tradicionaisde prote^ao social, tais como a familia e a solidariedade. A produ^aoindustrial, por meio da divisao do trabalho e da administra^ao cien-tifica, promove o individualismo e a competi9ao entre os trabalhado-res, com o intuito de aumentar a produtividade do trabalho. Estesfatores refletem nas rela^oes humanas e familiares, um exemplo distoe a quebra do respeito pela idade, uma vez que o trabalho industrialelimina a hierarquia do aprendiz (jovem) e do mestre de oficio (ve-lho). A divisao do trabalho em tarefas simples e rotineiras diminuias habilidades necessarias para a realiza^ao do trabalho, fazendo comque a produ^ao do trabalhador jovem seja superior ao operario maisvelho. Por conseguinte, a produ^ao (e a soeiedade) industrial considerao idoso iniitil.

O conflito entre as expectativas da fabrica e da vida familiar ecomunitaria e marcante para o homem. De um lado, a familia exigeestabilidade para planejar a educa^ao dos filhos e garantir renda paraa velhice; do outro, as caracteristicas da produ^ao industrial tem cau-sado desemprego, acidentes de trabalho e precarizafao das condi^oesde trabalho. As irregularidades e incertezas da industria nao garantema estabilidade esperada pela familia.

A divisao do trabalho faz com que o trabalhador nao mais seidentifique com o seu trabalho, em razao da perda do controle e do

3. Os trechos de textos apresentados originalmentc em lingua estrangeira foramtraduzidos livremente pelo autor.

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conhecimento sobre o funcionamento do processo de produ^ao, bemcomo da queda das habilidades necessarias para a realiza^ao da suaatividade. A importancia do trabalho para o homem vai alem da remu-nera^ao recebida, o trabalho traz um status social e, em muitos casos,traduz o sentido da vida. Dessa forma, o desemprego e a precariza^aodo trabalho (parcial, dividido, temporario) tem grandes impactos navida social e familiar do trabalhador.

O autoritarismo da fabrica e o controle do comportamento dotrabalhador pela maquina, pelo estudo de tempos e movimentos, pelorelogio e pela supervisao da administra9ao cientifica exigem do ope-rario: submissao, dependencia e a perda da inieiativa (Titmuss, 1963,p.114). Os problemas vividos no trabalho sao, muitas vezes, levadospara casa, onde os individuos reproduzem no ambiente familiar (narelagao com a esposa e os filhos) o autoritarismo e a domina^ao so-fddos no trabalho.

Dessa maneira, Titmuss (1963) afirma que o processo de indus-trializa9ao desestabiliza as institui^oes tradicionais de prote^ao social.As solidariedades da familia e da comunidade sao substituidas pelacompeti^ao e pelo individualismo, estimulados pelo modo de produ9aoindustrial. Com isso, a protegao social, antes exercida atraves das rela^oesfamiliares e da caridade, e apropriada pelo Estado, que institutionalizaOS servi9os sociais, com a inten^ao de atender as necessidades crescentesoriginadas pela divisao do trabalho, a qual e inerente ao processo deindustrializa^ao dos paises avan^ados.

Segundo o autor, a amplia^ao das necessidades sociais implica nadiversifica^ao e no aumento da cobertura do sistema de prote^ao social.Assim, conclui-se que o desenvoivimento do Welfare State e resultadoda amplia^ao das necessidades (a aposentadoria, a enfermidade, o de-semprego, o subemprego e os acidentes de trabalho) da sociedade queimplica na amplia9ao dos servi9os sociais do Estado.

A corrente sobre a origem e o desenvoivimento do Welfare Statedefendida pelo sociologo Gosta Esping-Andersen apresenta argumentosde ordem politica para constitui9ao dos sistemas de prote9ao social.O autor explica o desenvoivimento do Welfare State como resultadoda capacidade de mobiliza9ao de poder da classe trabalhadora emcada pais.

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Esping-Andersen (1990, 1991) destaca duas abordagens^ queexplicam os Welfare States. A primeira enfatiza estruturas e sistemasglobais baseados na "logica do industrialismo", segundo a qual o Wel-fare State emerge ao passo que a economia industrial moderna fragilizaas insdtui96es sociais tradicionais. Segundo o autor, esta abordagemestruturalista afirma que

(...) a industrializagao torna a politica social tanto necessd-ria quanto possivel — necessaria, porque modos de protegaopre-industrial como a familia, a i^reja, a noblesse oblige e asolidariedade corporativa sao destruidos pelas forgas ligadasa modernizagao, como a mobilidade social, a urbanizagao, oindividualismo e a dependencia do mercado (...) a fungdo debem-estar da populagao e apropriada pelo Estado-Nagdo (...)0 Welfare State e possibilitado pela burocracia moderna que eum meio de administragdo dos bens coletivos, mas e tambem umcentro de poder em si, e por isso, tenderd a promover o propriodesenvoivimento (Esping-Andersen, 1991, p.91).

Segundo Esping-Andersen (1990), as explica9oes do Welfare Statebaseadas no processo estrutural de industrializa9ao, tese defendida porTitmuss, tende a enfatizar mais as similaridades entre os sistemas deprote9ao social, mas e incapaz de explicar as diferen9as observadas nospaises industdalizados.

A segunda abordagem deriva da economia politica social-democrata,cuja enfase e dada nas classes sociais como principais agentes de mudangae por sua afirmagdo de que o equilibrio do poder das classes determina adistribuigdo de renda (Esping-Andersen, 1991, p.94). A mobiliza9ao daclasse trabalhadora tem como objetivo principal conquistar a amplia9aodos direitos sociais. Dessa forma, o poder organizado dos trabalhadorespode reivindicar, junto aos parlamentos, politicas sociais que beneficiemOS trabalhadores, sobrepondo-se aos interesses da capital e tornando-osmais independentes do mercado.

O poder das classes trabalhadoras € determinado pelo nivel deorganiza9ao dos sindicatos, pelo numero de votos e de cadeiras no

4. As abordagens estruturalista marxista e institucional, presentes em Esping-Andersen (1990), nao serao descritas neste ensaio, pois os dois autores analisados esuas tipologias nao se encaixam em nenhuma dessas correntes.

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parlamento conquistadas. Segundo Arretche (1995), a hipotese deEsping-Andersen e de que a luta de classes e traduzida em disputaseleitorais pelo controle do legislativo e do executivo.

No entanto, os partidos socialistas ou trabalhistas — assim comoqualquer outro partido — dificilmente conseguem conquistar sozinhosa maioria parlamentar por um periodo significativo de tempo, queseja capaz de traduzir os interesses da classe trabalhadora em politicassociais de Estado. Dessa maneira, o poder politico de mobilizagao daclasse trabalhadora depende da capacidade dos partidos de esquerdade construir alian^as de classes e, em contrapartida, o movimento dostrabalhadores depende tambem do grau de unidade do poder politicoda direita.

As duas variaveis acima determinam a possibilidade da mobiliza^aodas classes trabalhadoras no sentido de conseguir resultados politicos.Este fato, segundo Esping-Andersen, explica as diferen^as no desenvol-vimento do Welfare State entre as na^oes, como na compara9ao que oautor faz entre Suecia e Austria.

(...) a penetragao da he^emonia social-democrata na Suecia vcmda sua capacidade de for jar afamosa alianga ''vermelho-verde"com OS proprietarios dc terras, a desvantagem comparativa dossocialistas austriacos consiste no status de "gueto" atribuido a elesem virtude das classes rurais terem sido conquistadas por um,acoalizao conservadora (Esping-Andersen, 1991, p.97).

Segundo Esping-Andersen (1990), a abordagem da mobiliza^aode poder da classe trabalhadora explica as distintas formas de desen-volvimento dos sistemas de prote9ao social nos paises avanfados. ParaTitmuss (1963), o desenvolvimento do Welfare State ocorre atraves daampliafao dos servifos sociais para enfrentar as necessidades crescen-tes decorrentes dos impactos do processo de industrializa9ao sobre asociedade, o que explica o crescimento das politicas sociais nos paisesindustrializados como um todo, mas e insuficiente para explicar osdiferentes modelos de Welfare State.

3. Modelos de classifica9ao dos Welfare States

Esta parte do trabalho realiza uma compara9ao entre os modelosde classifica9ao dos Welfare States apresentados pelos autores. Estes

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modelos orientam a pesquisa comparada na analise das politicas sociaisem diferentes sistemas de prote^ao social.

A tipologia classica de Titmuss e caracterizada pela distinfao dedois modelos de Welfare State: residual e institucional. Este modelorevolucionou os estudos comparativos que utilizavam como variaveiapenas o nivel das despesas sociais dos paises desenvolvidos para explicarOS distintos regimes de Welfare State.

As analises que tomam apenas a variavei despesa social descon-sideram que parte desses gastos pode nao se destinar a garantia dobem-estar coletivo; por exemplo, muitos Estados destinam grandeparte dos recursos publicos para garandr beneficios ao flincionalismopublico; ou ainda, para conceder beneficios fiscais a pianos privadosde previdencia, os quais favorecem as classes mais abastadas. Por outrolado, altos gastos em certos programas podem nao significar elevadograu de comprometimento com o bem-estar social; e o caso do au-mento da despesa com seguro-desemprego na Gra-Bretanha duranteo governo Thacher, quando, na realidade, a amplia9ao destes gastosdecorreu-se em crise do padrao de desenvolvimento p6s-guerra e emrazao da nova orienta9ao da politica economica, a qual nao tinha maiso objetivo central de manuten^ao do pleno emprego.

O trabalho de Titmuss (1963) analisa nao apenas os gastos so-ciais mas tambem o conteudo da politica social dos Welfare States.A distin^ao entre o modelo residual e institucional baseia-se em doiscriterios basicos. O primeiro trata da fun^ao do Estado na garantia dosdireitos sociais, analisando se o Estado substitui o mercado na ofertade programas sociais ou se ele atua apenas quando os outros sistemasde prote^ao social, situados na familia e no mercado, sao insuiicientespara garantir o bem-estar social. O segundo criterio e o grau de aces-sibilidade dos servi^os sociais, avaliando se ele e um direito universalgarantido a todos os cidadaos ou se a politica social destina-se apenasa um grupo de pessoas que se encontra em situa^ao de risco.

De acordo com esses criterios, distinguem-se tres tipos de WelfareState:

1. Welfare State residual — a fun^ao do Estado e marginal, apolitica social intervem apenas quando o mercado e a familiasao incapazes de responder as necessidades sociais. Os servi^os

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sociais dirigem-se apenas aqueles que comprovadamente apre-sentem alguma necessidade e a a^ao do Estado dura apenasate que o estado de dependencia seja eliminado. O acessoaos beneficios esta ligado a existencia de uma necessidade ea sua comprova^ao por intermedio de teste de meios.

2. Welfare State meritocratico-particularista — a flin^ao do Es-tado e assegurar a prote^ao social ligada ao corporativismoocupacional. Os sistemas de previdencia social sao distintoslevando em conta a ocupafao dos assegurados. Portanto, oacesso aos beneficios esta ligado ao status do trabalho e acontribuifao paga pelos beneficiarios.

3. Welfare State institucional-redistributivo — a fun9ao do Estadoe garantir a todos os cidadaos os direitos sociais, substituindoas outras instituifoes de protc^ao social na garantia de bem-estar. O acesso aos programas sociais e universal, assegurandopatamares minimos de renda e servi9os sociais financiadospelo Estado.

O modelo de classificafao dos Welfare States desenvolvido porRichard Titmuss tornou-se referencia no estudo dos sistemas de pro-te^ao social nos diversos paises e influenciou diversas novas propostasde classifica^ao dos Welfare States., dentre elas o modelo apresentadopelo sociologo Gosta Esping-Andersen em The Three Worlds of WelfareCapitalism (1990).

Criterio / tipoProte^aoAcessoStatus

Qfiadro 1. Modelo

ResidualMarginalRestritoNecessidade

de classificafdo de

MeritocraticoClientelistaSeguroTrabalho

TttmussInstitucionalRedistributivaUniversalCidadania

Fonte: Titmuss (1963). Elabora^Jo do autor

Nesse trabalho, Esping-Andersen realiza uma analise de diferentesregimes de Welfare State em 18 paises capitalistas desenvolvidos e formagrupos de paises relativamente homogeneos^, com o objetivo de comparar

5. Segundo Esping-Andersen nao existe classifica^oes puras e definitivas, podendohaver programas sociais de caracteristicas distintas dentro do mesmo pais.

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OS sistemas de prote9ao social nestes paises. A classifica^ao desenvolvidapelo autor baseia-se na historia politica de cada na^ao. O poder demobilizafao da classe trabalhadora determina o grau de liberdade dosindividuos da dependencia do mercado por meio de politicas sociaisconstitufdas. A independencia do mercado ocorre quando a presta9aode um servi9o e assegurada como um direito universal, sem qualquerrela^ao com o mercado. Os programas sociais (auxilio doen9a, Iicen9amaternidade, aposentadoria) devem oferecer beneficios correspondentesaos ganhos normais, criando uma op9ao ao trabalho.

Dessa maneira, o modelo classificatorio de Andersen e orientadopelo grau de desmercadoriza9ao da politica social, ou seja, independenciaem rela9ao ao mercado. Assim, quando os beneficios sao poucos e associadosa estigma social, o sistema de ajuda for fa todos, (...) a participarem domercado (Esping-Andersen, 1991, p.lO2). Por outro lado, quando osdireitos sociais estao ligados ao status de cidadania, independente decontribui9ao, trabalho ou renda anterior, o sistema de prote9ao socialassegura independencia em rela9ao ao mercado, apresentando alto indicede desmercadoriza9ao.

Segundo o autor, a classe trabalhadora tem como prioridade adesmercadoriza9ao, porem o individuahsmo e a competi9ao do mercadodificultam a mobiliza9ao dos trabalhadores. A independencia do mer-cado implica no fortalecimento do moviraento operario e enfraquecea autoridade absoluta do empregador.

O sistema de estratifica9ao do Welfare State produzido pela po-litica social e o segundo criterio utilizado por Esping-Andersen, ondeele distingue tres formas de estratifica9ao. A primeira corresponde aomodelo onde predomina politicas focalizadas, como nos EUA. Nestesistema, predomina o forte dualismo entre os beneficiarios dos servi9ossociais publicos e aqueles que buscam prote9ao social no mercado. Osegundo sistema de estratifica9ao e aquele onde predomina o modelode seguro social introduzido por Bismark na Alemanha. Este modelovisa consolidar as divisoes entre os assalariados, aplicando programas di-ferenciados para grupos distintos em termos de classe e status. O segundoobjetivo era vincular as lealdades do individuo diretamente a monarquiaou a autoridade central do Estado (Esping-Andersen, 1991, p. 105). OEstado concedia subsidios aos flindos previdenciarios de status diferen-ciado; este modelo e caracteristico da Alemanha, Austria, Italia e Eran9a.

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A terceira forma de estratifica^ao social e o modelo que promove aigualdade de status atraves de politicas universais que se desenvolvemem paises como Suecia, Dinamarca e Noruega. No entanto, este modelopode implicar num dualismo, quando a classe media busca no mercadobeneficios complementares aos patamares minimos estabelecidos, comono Canada e Gra-Bretanha; quando isto acontece, o resultado e que oespirito maravilhosamente igualitdrio do universalismo se transforma numdualismo semelhante ao do estado de assistencia social: os pobres contamcom 0 Estado e os outros com o mercado (1991, p.106).

A partir do grau de desmercadoriza^ao e dos sistemas de estratifi-cafao dos Welfare States, sao caracterizadas formas diferentes de rela^aoentre Estado, mercado e familia. Dessa maneira, o autor propoe tresnovos regimes de Welfare State.

1. Welfare State liberal — o Estado promove apenas a assistenciaaos comprovadamente pobres ou para aqueles em estado dedependencia via teste de meios. Os beneficiarios dos servi-90s do Estado sao estigmatizados porque nao conseguiramauto-sustenta^ao atraves do mercado. Os programas sociaissao limitados a garantir apenas o minimo, por outro lado, oEstado liberal encoraja o mercado concedendo subsidios asprevidencias privadas e aos servi^os particulares de educa9ao esaude. O grau de desmercadoriza^ao deste modelo e o maisbaixo e a estratifica^ao social e a mais alta. Os paises liberaissao aqueles onde os movimentos dos trabalhadores sao fracospoliticamente, predominando o individualismo e o estimulo aauto-sustenta^ao atraves do mercado. Os exemplos sao EUA,Canada e a Australia.

2. Welfare State conservador-corporativo — a prote^ao social erealizada por diferentes sistemas de seguro social. A politicasocial promove a lealdade ao Estado com a intengao de contero enfoque socialista dos movimentos operarios. Os regimescorporativistas sao influenciados pela Igreja e comprometidoscom a preserva^ao da tradifao familiar. A constru^ao de sis-temas de seguro social distintos para as classes e categoriasprofissionais visa consolidar as diferen^as de status entre ostrabalhadores. Os beneficios sao clientelistas e dependentesde contribui^ao, o acesso e restrito aos segurados (cobertura

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ocupacional). A estratifica^ao do sistema de protegao sociale alta e o grau de desmercadoriza^ao e baixo, pois o acessoe restrito e ligado ao trabalho. Os paises que fazem partedeste regime sao a Alemanha, Austria, Franca e a Italia.

3. Welfare State social-democrata — as politicas sociais deste re-gime sao de carater universal, visando igualdade do status decidadania. Os beneficios sociais sao generosos e asseguradoscomo direito pelo Estado, desvinculados de contribui^ao e/ o u comprova^ao de necessidade. O grau de estratifica^ao ebaixo desde que os padroes de qualidade dos programas sejamsuficientemente altos para incorporar todas as classes sociais.O Estado assume a fi-m^ao social substituindo o mercado ea familia. Este modelo e aquele que possui o maior grau dedesmercadorizafao, pois a politica social busca emancipar oindividuo do mercado. O regime social-democrata desenvolve-se nos paises escandinavos (Suecia, Noruega e Dinamarca),onde o movimento dos trabalhadores foi capaz de construiralian^as politicas e manter o controle parlamentar durante umperiodo significativo de tempo, tornando possivel estabelecerpoliticas sociais universais e politicas economicas comprome-tidas com o pleno emprego.

Quadro 2. Modelo de classificafao de Espitig-AndersenLiberal

Desmercadoriza^ao baixaEstratifica9ao altaEstado residualAssistencia social •Pobres e necessitadosAlta fragmenta9ao-carenciaBeneficio minimo

Corporati vista

Desmercadoriza^ao mediaEstratifica^ao altaEstado clientelistaSeguro socialSeguradosAlta fragmentafao-ocupa^aoBeneflcio meritocratico

Social-democrata

Desmercadoriza9ao altaEstratifica9ao baixaEstado essencialPoliticas sociais universaisCidadaosBaixa fragmenta^aoBeneficio padronizado

Fonte: Esping-Andersen (1990, 1991). Elaborafao do autor

A tipologia de Esping-Andersen compara a politica social nos paisesavan^ados e classifica os distintos Welfare States em tres modelos de caraterpoliticos. O autor ainda apresenta uma gradua^ao dos indices de desmer-cadoriza^ao dos sistemas de prote^ao social. Os paises liberais possuem osmenores indices, enquanto os conservadores obtem escores intermediadose OS social-democratas apresentam as maiores pontua^oes.

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O modelo de classificafao de Esping-Andersen tornou-se, segundoMerrien (1990), a pedra de toque da pesquisa comparativa internacional.As criticas a esta tipologia destacam as diferen9as entre paises agrupa-dos em um mesmo regime (liberal, corporativista e social-democrata)e OS indices de desmercadoriza^ao atribuidos a alguns paises. A partirdas classifica^Ses apresentadas por Titmuss e Andersen, outros autoresincorporam a analise de outras variaveis, formulando novas tipologiasde classifica^ao dos Welfare States.^ Dai a importancia de pesquisasclassificatorias e comparativas, pois, estas permitem conhecer a logicade funcionamento do sistema de protegao social nos diferentes paisespor meio da incorpora^ao de novas variaveis de ordem economica,politica e /ou institucional, a fim de aperfei^oar a analise comparadados sistemas de prote^ao social.

4. Considera96es Finais

Este trabalho realizou uma compara^ao dos modelos de classifica-9ao dos Welfare States apresentados por dois autores que marcaram apesquisa em politica social de natureza comparativa. Titmuss (1963) foium dos primeiros a classificar as diferentes formas de protegao social,sua tipologia tornou-se um paradigma durante os anos 70 e 80. Nadecada de 90, Esping-Andersen (1990) acrescenta novos criterios paraa analise das distintas formas de atua^ao do Estado na area social; comisso ele desenvolve novos regimes de Welfare State e aumenta o poderclassificatorio da proposta de Titmuss.

Os dois autores apresentam explica9oes distintas para o desen-volvimento do Welfare State. Para Titmuss, os determinantes sao deordem economica; o Welfare State surge das mudan^as decorrentes doprocesso de industrializa9ao, o qual fragiliza as formas tradicionais deprote^ao social, fazendo com que o Estado assumisse a fiin^ao social.A diversifica^ao das politicas sociais e resultado da amplia^ao das ne-cessidades estabelecidas pelo modo de produ^ao industrial. A tipologiade Titmuss preve tres generos de Welfare States formulados a partir dadistin9ao classica entre modelos residuais e institucionais. A classifica^ao

6. Outros estudos podem ser vistos em Merrien (1990), Di Giovanni (1998) eAureliano & Draibe (1989).

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e determinada pela rela9ao entre Estado e as outras formas de prote^aosocial e pelo grau de cobertura dos servi^os sociais.

Esping-Andersen afirma que o desenvolvimento do Welfare Statee o resultado da luta politica de classe. O autor relaciona os diferentestipos de Welfare States a capacidade de mobiliza^ao da classe trabalha-dora. O modelo de classifica^ao de Esping-Andersen preve tres regimespolfticos de Welfare State; por intermedio deles, o autor desenvolveuma nova tipologia pelo grau de desmercadoriza9ao da politica sociale do sistema de estratifica^ao dos distintos regimes.

Mas, de que forma estes modelos podem contribuir para o estudoda politica social brasileira nos dias de hoje.> Como deve ser classifica-do o atual sistema de prote^ao social brasileiro? Este artigo pretendeuapenas levantar tais questoes e nao responde-las. No entanto, e possiveldestacar nos modelos aqui analisados alguns elementos que podemajudar na analise do caso brasileiro:

a) Quando se iniciava a constru9ao de algo proximo a um Es-tado de Bem-Estar Social, com a Constitui9ao de 1988, nosnavegavamos contra a mare. Ja se assistia, nos anos 80, nospaises centrais, um movimento de reforma de carater neolibe-ral do Estado de um modo geral e do Estado de Bem EstarSocial. Movimento ao qual o Brasil adere ao longo dos anos90. Esta op9ao teye consequencias perversas e praticamenteirreversiveis para a estrutura social brasileira sob todos os seusaspectos — emprego, condl96es e rela96es de trabalho, padraode consumo, padrao de vida, prote9ao social, etc. (Vazquezet.al., 2004).

b) Se o paradigma neoliberal ganha for9a no Brasil nos anos90 e sua base e a focaliza9ao (em contraponto a universali-za9ao) em fun9ao da escassez de recursos, o Estado torna-seminimo e a predominancia da logica de mercado determinaas reformas nas politicas e os cortes no gasto social.

c) Portanto, o Brasil se encontrava diante de um paradoxo noinfcio dos anos 90''. Ao mesmo tempo em que se promovia

7. Sem dtivida esta ai localizado um dos desafios mais importantes que tem desa-fiado OS formuladores de politicas. Passaram a se confrontar de um lado, a forte tradifaouniversalista, concebendo direitos inaliendveis do cidadao a educafao, a saude, a habi-

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p f do direito social pela via da universaliza^ao e peladisseminagao de politicas nao contributivas, relacionadasao conceito de cidadania (algo mais proximo do modeloinstitucional-redistributivo, de Titmuss, ou do modelo social-democrata, de Esping-Andersen) a redu^ao do gasto social e aseletividade de politicas e beneficiarios, eram praticas adotadas(mais proximo dos modelos residual e liberal, respectivamente,de Titmuss e Esping-Andersen).

d) Nas politicas sociais brasileiras de corte universal — saudee educagao basica, principalmente — observa-se o dualismona pratica, conforme alertado por Esping-Andersen (1991),onde OS pobres contam com o Estado, pois, nao possuemalternativa; enquanto os mais abastados buscam estes benssociais no mercado.

e) Diante da crise fiscal do Estado, surge o argumento de queo gasto social nao e focalizado nas camadas mais pobres dasociedade. O argumento coloca que as politicas universais naobeneficiam os mais pobres e defende o direcionamento dosrecursos disponiveis para programas de maior impacto, maisfocalizados na pobreza, afirmando que esta medida aumentariaa efetividade da politica social

A estrategia de desenvolvimento social do governo EHC previa,de um lado, a reestrutura^ao e a reforma dos servi^os sociais basicos,que inclui as politicas de saiide, de assistencia social e de educagaofiindamental e as politicas urbanas; de outro, um conjunto de politicasfocalizadas de combate a feme e a miseria, as quais ganham prioridadee sao concebidas atraves de programas de transferencia de renda. Noprimeiro eixo, embora se possam reconhecer alguns avangos nos desenhosdas politicas — normatiza^ao do SUS, Fundef, Fundo de Combate aPobreza e vincula^ao de receitas para saude e educa9ao fiindamental,sao casos exemplares — o contingenciamento das despesas impediu que

tcifAo, a previdencia e assistencia social, ^arantidos principalmente pelo Estado provedor,ao receituario neo-liberal em materia de politica social, que tem enfatizado um dadotipo de reestruturagao do ^asto social concebido segundo os principios da seletividade efocalizafao das afoes piiblicas sobre os sejfmentos mais necessitados da populagao, rupturacom OS compromissos desratuidade e privatizagao dos servigos destinados as camadas maisaquinhoadas da populagao (Draibe, 1993, p.71).

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MODELOS DE CLASSIFICACAO DO WELFARE STATE

avan^os mais significativos nos indicadores sociais em nome do ajustefiscaF. No segundo eixo, as politicas de transferencias de renda — Bolsa-escola, Peti, Auxilio-gas, Bolsa-alimenta9ao — ganham destaque, elevandoa participa^ao da Assistencia Social no gasto social e em rela^ao ao PIB,enquanto as politicas universais de saude e educagao vao em dire^aocontraria (Castro et. al., 2007). Nas tipologias analisadas, esta estrategiapassa a dar maior enfase as politicas residuais e de carater liberal.

O governo FHC tratava esse conjunto de programas sociais comouma rede de prote^ao social. Este conceito e adequado? SegundoOS modelos de classifica9ao analisado, o termo nao e correto paracaracterizar uma politica social que promove apenas a assistencia aoscomprovadamente pobres ou para aqueles em estado de dependencia(Esping-Andersen) e cujo acesso aos beneficios esta ligado a existenciade uma necessidade e a sua comprova9ao por intermedio de teste demeios (Titmuss, 1963). No entanto, vale ressaltar a importancia destesprogramas na redu9ao dos efeitos da pobreza, embora os mesmos naosejam eficazes para erradica-la, ja que a sua existencia so se faz presenteenquanto houver estado de carencia, bem como nao e possivel aplicaro termo "prote9ao" em a96es que sao tomadas a posteriori, ou seja,nao evitam que o individuo "caia" na condi9ao de pobreza (o que faz,literalmente, uma rede de prote9ao).

No governo Lula, observa-se a continuidade dessa agenda: comeleva9ao do ajuste fiscal, reforma nos desenhos das politicas sociaisuniversais, unifica9ao dos programas de transferencia no programaBolsa-Familia, amplia9ao do montante transferido e do numero debeneficiarios. Os avan9os institucionais dos programas universais saoanulados pelo aprofiindamento do ajuste fiscal, restringindo avan9ossociais mais significativos. Dessa forma, o pilar principal da politicasocial do governo Lula e o programa Bolsa-Familia, o qual e tratadocomo um modelo mais avan9ado de politica social pelos governistas e,do lado oposicionista, e acusada de eleitoreira o que antes chamavamde "rede de prote9ao social".

8. Por exemplo, a ausencia de corre^ao das tabelas do SUS e do valor minimoaluno/ano do Fundef, medidas de desvinculafao de receitas da Uniao (DRU) saoconsequencias do ajuste fiscal, que evidenciam o conflito entre politica economica epolitica social.

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ESTUDOS SOBRE A POBREZA

Quem tem razao nesse debate? Segundo o modelo de Esping-Andersen (1990), o Bolsa- Familia tem caracteristicas do modeloliberal^: assistencial, focalizado nos mais pobres e necessitados, de altafragmenta9ao-carencia e com um beneficio minimo (ver quadro 2). Poroutro lado, tem seu papel social de amenizar os efeitos da pobreza,relevante e necessario, e que contribuiu para melhorar a vida dos maispobres e, portanto, nao pode ser resumida em uma mera medida elei-toreira. 6 mais do que isso: e uma op9ao pelo modelo liberal! Outrogrande paradoxo!

Por fim, na discussao sobre "dar o peixe ou ensinar a pescar",qual e a melhor politica? Em um pais com o nivel de pobreza edesigualdade do Brasil, ambas sao necessarias e relevantes. Porem,nao devem ser colocadas como uma ou outra e cada uma deve serposta no seu lugar. Politicas focalizadas "dao o peixe", foge ao seudesenho erradicar a pobreza, uma vez que sua existencia esta condi-cionada a essa situa9ao. Politicas sociais universais formam uma redede prote9ao social, no entanto sao mais caras e tem sofrido os cor tesditados pelo atual modelo macroeconomico. Cabe ainda um alerta:escapa as ccipacidades, desenhos e objetivos da politica social reverter oumesmo reduzir niveis tao altos de pobreza e desigualdade (...), quando0 meio economieo em que esta opera e o do baixo crescimento (Draibe,2002, p.53)

Portanto, torna-se imperativo e central repensar um novo modelode desenvolvimento economieo e social. Os modelos de Titmuss (1963)e Esping-Andersen (1990) nos ajudarao neste desafio e, no curto-prazo,a colocar os conceitos e termos de maneira mais apropriada dentro dodebate sobre a polftica social no Brasil.

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Recebido em: julho de 2007Aprovado para publica9ao em: agosto de 2007

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