POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO BRASIL: análise do programa de desenvolvimento do turismo no nordeste

Resumo: O artigo tem como objetivo analisar qualitativamente os impactos do Programa do Desenvolvimento do Turismo no Nordeste I (PRODETUR/NE I), no Brasil. Para tanto, foram analisados o Relatório Oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) denominado Programa de Desenvolvimento Turístico do Nordeste do Brasil - 841/OC-BR- PRODETUR/NE/NE-I - Resultados e Lições Aprendidas, bem como diferentes estudos de caso, que problematizaram, através de suas escalas, parte dos resultados do PRODETUR/NE I. Os resultados evidenciaram que de forma global, o Programa atingiu seu objetivo, uma vez que percebe-se melhoria na qualidade de vida na maioria da população abrangida. Entretanto, questões relacionadas ao meio ambiente mostraram-se como a principal fragilidade do Programa, o que requer um debate mais aprofundado sobre os desdobramentos dessas políticas públicas no Brasil.Palavras-chave: PRODETUR/NE; turismo sustentável; política pública.

PUBLIC POLICIES OF TOURISM IN BRAZIL: analysisOf tourism development in the northeast program

Abstract: The article aims to qualitatively analyze the impacts of the Tourism Development Program in the Northeast I (PRODETUR / NE I), in Brazil. For this purpose, the Official Report of the Inter-American Development Bank (IDB), denominated Tourism Development Program for the Northeast of Brazil - 841 / OC-BR- PRODETUR / NE / NE-I - was analyzed. in this case, they analyzed the results of PRODETUR / NE I through their scales. The results showed that, overall, the Program reached its goal, once it is perceived an improvement in the quality of life in the majority of the population covered. However, environmental issues have proved to be the main fragility of the Program, which requires a more in-depth debate on the developments of these public policies in BrazilKey words: PRODETUR/NE; sustainable tourism; public policy.

1 INTRODUÇÃO

Com o declínio da chamada era industrial, o século XX foi marcado pela ascensão

do vasto setor de serviços. Neste contexto, insere-se a participação do turismo, ramo da

economia que cresce continuamente (DIAS, 2013). O fenômeno turístico se destacou,

também, na América Latina, enquanto atividade de massa, a partir década de 1950. O

crescente no interesse na atividade esteve vinculado ao pressuposto de que o turismo é um

potente indutor de desenvolvimento em todos os níveis: local, regional, nacional e global

(DIAS, 2005). A busca pelo desenvolvimento econômico de um determinado território é

constante, posto que uma vez a prosperidade econômica estabelecida, por conseguinte,

observa-se a melhororia na qualidade de vida dos habitantes, compreendendo aspectos

econômicos e sociais, tais como redução da pobreza, desemprego, desigualdade, melhoria nas

condições de saúde, alimentação, educação e moradia (CARVALHO e VASCONCELOS,

2005).

Partindo da premissa de que o turismo era um fenômeno essencialmente positivo,

a atividade foi amplamente incentivada por orgãos internacionais durante a década de 1960.

Tal pensamento perdurou por anos, no entanto, a partir de 1970 essa visão unilateral passou a

ser estuda mais profundamente, quando diversos estudos apontaram intercorrências

ocasionadas pelo turismo nas esferas econômicas, ambietais, sociais e culturais.

É claro que não se pode descartar as potencialidades do turismo, enquanto vetor

de desenvolvimento, mas se deve observar também seus diferentes resultados, em especial nas

regiões diretamente impactadas pelo seu desenvolvimento. A fim de suprimir ou reduzir os

impactos adversos, se torna imprescidível o planejamento detalhado da atividade turística

(DIAS, 2005).

Para minimizar as intercorrências ocosionadas pelo turismo e potencializar os

impactos positivos, é necessário conhecer profundamente as comunidades emissoras e

receptoras (BARRETO, 2003). Neste sentido, autores como Vargas (1998) e Coriolano

(2006) afirmam que existe a necessidade de um planejamento estratégico, adotando políticas

públicas que atendam primeiramente aos interesses dos moradores locais, para que a atividade

possa acontecer de maneira adequada, abrangendo desde a melhoria na infraestrutura e

serviços para atender a demanda turística, quanto à preservação do patrimônio histórico, do

ambiente e a qualidade de vida dos autóctones.

Neste contexto, torna-se imprescindível a adoção uma estrutura de planejamento e

de políticas públicas razoavelmente articuladas para o turismo (MINISTÉRIO DO TURISMO

e CGEE). Assim, de uma maneira geral, a política do turismo esta inserida na política

econômica mais ampla de um país, com seus desdobramentos regionais e locais (DIAS,

2008).

No Brasil, a década de 1990 se caracterizou pela intensificação da indução do

Estado no setor turístico. A partir do governo Collor de Mello, atividade econômica do

turismo começou a receber mais atenção, criando-se as condições necessárias à sua expansão

(CRUZ, 2005). Desde então, o Brasil tem investido na criação de políticas públicas para os

mais diversos setores econômicos, inclusive para o turismo (SILVA, COSTA e CARVALHO,

2013).

Nesta conjuntura, idealizou-se em 1994 o Programa do Desenvolvimento do

Turismo no Nordeste (PRODETUR/NE), com a finalidade de fomentar o turismo enquanto

estratégia para o desenvolvimento da região nordestina brasileira. De acordo com o Ministério

do Turismo (2018), O PRODETUR objetiva estabelecer e organizar as ações públicas,

buscando o desenvolvimento turístico da região, promovendo, desta forma, geração de

emprego e renda, especialmente para a população local.

Por meio do delineamento de ações para determinadas áreas turísticas, são

definidas intervenções públicas. Essas ações podem ser divididas essencialmente em 5

esferas: estratégia de Produto Turístico, cujos investimentos são direcionados à recuperação

e/ou valorização dos atrativos turísticos públicos; estratégia de comercialização, abrangendo

ações propostas para fortalecer e divulgar a imagem dos destinos turísticos; fortalecimento

institucional, ações destinadas ao fortalecimento das secretarias e outros órgãos de turismo;

Infraestrutura e Serviços Básicos e gestão ambiental. A primeira etapa do Programa foi

aprovada em 1994 e os últimos desenbolsos ocorreram em 2005. Já a segunda fase do

programa foi encerrada em 2012.

Tendo esse contexto como ponto de partida para nossa análise, o objetivo deste

estudo de cunho qualitativo é analisar os principais impactos e entraves Programa do

Desenvolvimento do Turismo no Nordeste I (PRODETUR/NE I). Nessa perspectiva, iremos

nos valer de fonte documental, o que permitirá compreender a articulação do Programa do

Desenvolvimento do Turismo no Nordeste. Assim, explorou-se o relatório Relatório Oficial

do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) denominado Programa de

Desenvolvimento Turístico do Nordeste do Brasil - 841/OC-BR- PRODETUR/NE/NE-I -

Resultados e Lições Aprendidas. O documento foi elaborado em 2002 por Maria Claudia

Perazza (RE1/EN1) e Raul Tuazon (RE1/EN1) e objetivou apresentar os principais impactos e

recomendações do PRODETUR/NE I, com vistas a melhorar o desempenho e a excecução da

segunda parte do programa.

Vale lembrar que o referido documento foi apresentado ao BID no momento de

apreciação da Proposta de Empréstimo para a operação do Programa PRODETUR/NE II. O

relatório compreende uma avaliação extensiva do PRODETUR na Bahia, uma avaliação dos

impactos de uma mostra representativa de projetos financiados pelo programa em toda a

região, e ainda uma avaliação de projetos nos polos de amostragem para preparação do

PRODETUR NE II, Ceará, Rio Grande do Norte e Sergipe (MENDES, 2012).

Buscando relacionar estas questões com as conclusões apresentadas pelo relatório

identificado acima, procuramos discutir os resultados de cinco estudos de casos referentes ao

PRODETUR/NE I: (i) Sustainable Tourism and Eradication of Poverty (Step): impact

assessment of a tourism development program in Brazil (NERI e SOARES, 2011); (ii) Efeitos

do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do Brasil – PRODETUR/NE na

qualidade de vida da população de baixa renda no distrito de Lagoinha, município de

Paraipaba (CE) (ROLIM, 2005); (iii) Impactos del turismo de sol y playa en el litoral sur de

Sergipe, Brasil (LIMA, 2013) ; (iv) As ações do PRODETUR/NE I e suas implicações para o

desenvolvimento da Paraíba com base no turismo (DELGADO, 2009) e; (v) Turismo como

Vetor de Desenvolvimento Local: um olhar através das ideias de Theodor Adorno e Max

Horkheimer (LOPES, TINÔCO e ARAÚJO, 2012).

Num momento seguinte, procuramos reunir dados e informações acerca da

segunda parte do referido Programa. No entanto, o relatório final do PRODETUR/NE II não

está disponível para consulta, carecendo, portanto, de análises mais apuradas sobre os

resultados da segunda parte do Programa.

2 PERCORRENDO OS CAMINHOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E DO TURISMO

Iniciamos a discussão com as ideias apresentadas por Souza (2006), que

argumenta que existem diversas definições sobre políticas públicas. No entanto, a autora

destaca a acepção trazida por Laswell, que, de acordo com sua opinião, apresenta uma

definição adequada sobre a análise das políticas públicas, uma vez que “decisões e análises

sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e

que diferença faz” (SOUZA, 2006, p.24).

Concordamos com a proposição apresentada por Dias (2003, p.121), para quem

“política pública é o conjunto de ações executadas pelo Estado, enquanto sujeito, dirigidas a

atender às necessidades de toda a sociedade.” O autor explica que o poder do Estado é

manifestado fortemente na elaboração do planejamento, posto que através deste se torna

possível escolher, dentre múltiplos cenários, o que pode alterar uma tendência previamente

estabelecida, afetando diretamente a sociedade.

Neste sentido, as políticas públicas têm como objetivo atender ou nortear ações de

demandas advindas da sociedade, resumidamente, conforme afirma Souza (2006):

[...] pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que visa, simultaneamente ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). (SOUZA, 2006, p.26)

No que se refere ao turismo, a relação entre o setor público e a atividade turística

parece ser ainda mais estreita e fundamental, uma vez que, segundo Dias (2003), o vínculo

entre ambos é fortemente acentuado, tendo em vista que a qualidade do produto turístico é

diretamente dependente do setor público. O autor defende que, por ser uma atividade que

envolve diversos atores privados, interdependentes, que unidos formam o produto turístico,

remete à possiblidade de maior participação da sociedade no que se refere à implantação de

políticas de desenvolvimento.

Pereira (1999), por sua vez, corrobora com esta afirmação, uma vez que, segundo

ele, devido à interação entre diversos segmentos da sociedade, as políticas públicas do setor

turístico são necessárias, sendo fundamental estabelecer regras para a definição de atribuições

do poder público e dos diversos segmentos envolvidos. Quanto à justificativa acerca da

importância das políticas públicas no turismo, Dias (2003) destaca o vínculo entre a atividade

e os recursos naturais, econômicos, culturais e históricos das sociedades receptoras, que são,

essencialmente, matéria-prima do turismo e em caso de utilização desordenada pode

inviabilizar o desenvolvimento sustentável do turismo. Além disso, segundo o autor, a

intervenção pública na atividade turística é fundamental, visto que além dos bens públicos

serem essenciais para a atividade, é a administração pública que irá se encarregar da

acessibilidade, da limpeza, do embelezamento, da preservação e da utilização dos bens

públicos.

Frente à dimensão do turismo – enquanto agente propulsor do desenvolvimento de

um núcleo – a consolidação de políticas públicas é considerada a primeira manifestação de

conscientização do Estado quanto ao poder do turismo no sentido de crescimento econômico e

consequentemente à melhoria de vida dos autóctones da localidade receptora (Pereira, 1999).

Assim, o setor público deve atuar – antes de tudo – como agente facilitador, indutor e

organizar da atividade turística (Dias, 2003).

Segundo a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), o

turismo exige planejamento integral, abarcando diversos campos: econômico, social,

ambiental, territorial, infraestrutura, saúde, segurança, entre outras. Tais responsabilidades

devem ser distribuídas entre outras instituições públicas, envolvendo a coordenação

interestadual. Segundo a referida entidade, no que se refere à totalidade, as políticas de

turismo têm como objetivos: (a) melhorar a balança de pagamentos nacional através da

entrada de divisas; (b) fomentar o desenvolvimento regional; (c) diversificar a economia

nacional; (d) aumentar a arrecadação pública (impostos, taxas, etc.); (e) aumentar a renda dos

habitantes nas zonas turisticas; (f) manter, melhorar e ampliar o emprego no setor turistico;

(g) criar valor agregado aos recursos naturais, culturais e históricos para assegurar sua

proteção ao longo do tempo; (h) implementar uma atividade econômica nos marcos da

sustentabilidade (CEPAL, 2003, p. 43, tradução nossa).

No caso específico do Brasil, estudos mais recentes (BECKER, 2001; HENZ,

LEITE e ANJOS, 2010;) apontam as primeiras movimentações do setor público, em relação

ao turismo, entre as décadas de 1930 e 1950. No entanto, as primeiras políticas públicas

voltadas à atividade turística rementem à decada de 1960. O principal marco no planejamento

da atividade turística aconteceu em 1966, com a criação do Conselho Nacional do Turismo

(CNTUR) e da Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR). Tais órgãos eram

responsáveis por fomentar o turismo como uma “indústria nacional” (BECKER, 2001).

Posteriormente, a EMBRATUR sofreu alterações, passando de empresa pública para

autarquia, chamando-se, então, de Instituto Brasileiro de Turismo (PEREIRA, 1999). Com

Decreto-Lei nº 60.224, que é criado o Sistema Nacional do Turismo, constituído pelo

CNTUR, pela EMBRATUR e pelo Ministério das Relações Exteriores.

Contudo, as primeiras políticas públicas não atenderam exatamente as

expectativas ambicionadas. De acordo com Pereira (1999), o setor turístico carecia de uma

política pública em âmbito nacional que articulasse ações entre o público e o privado.

Delgado (2009), por seu turno, aponta outra lacuna das políticas públicas introdutórias. De

acordo com a autora, o objetivo era atrair investimento externo, visando provisão de

equipamentos de hospedagem de médio e grande porte, no entanto, o número de investimos

foi aquém do acreditado.

Até a década de 1990, a articulação das ações no processo de desenolvimento

turístico ainda era deficitária. Somente a partir do ano de 1992 é que a atividade turística

passou a ser efetivamente valorizada. Neste período institucionaliza-se o Plano Nacional de

Turismo (PLANTUR), que, de acordo com Becker (2001), é alicerçado na distribuição de

infraestrutura turistica que estava concentrada no sul e no sudeste do Brasil. O turismo passou

a ser entendido como ferramenta para o desenvolvimento regional, passível de minimizar

desiguladades regionais (CRUZ, 2005).

Neste contexto instaura-se o Programa de Desenvolvimento do Turismo no

Nordeste (PRODETUR/NE), através da Portaria Conjunta nº 1, de 29 de novembro de 1991

(DELGADO, 2009). De acordo com Carvalho (2016), tendo em vista a instabilidade política

do período, o PRODETUR/NE foi essencialmente o único programa executado pelo Plantur.

Devido ao seu litoral, a região Nordeste já era um forte destino turístico, entretanto, a

organização institucional e operacional no setor era deficiente. Além disso, a paisagem

natural, apresentada como principal produto turístico (praias, dunas, lagoas, etc), carecia,

ainda, de mecanismos de preservação (WHITING e FARIA, 2001; PERAZZA e TUAZON,

2002).

O PRODETUR/NE I foi pioneiro em uma série de políticas públicas direcionadas

ao turismo. Antes dos anos de 1990, somente os governos estaduais planejavam e priorizavam

esta atividade como uma das mais importantes para a econômia. Após este período, com o

início do Programa, o governo federal passou a direcionar recursos para este segmento. Neste

caso, especialmente o litoral do nordeste brasileiro foi contemplado (ARAÚJO e PEREIRA,

2011).

Conforme problematiza Viana (2010), o Programa foi resultado de uma pesquisa

realizada pelo Bananco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) em parceria com

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). De acordo com a autora, o objetivo do

mencionado estudo era verificar a viabilidade de investimento no turismo na região Nordeste.

Neste sentido, o governo passou a também a autorizar o Banco do Nordeste do Brasil S.A.

(BNB) a contratar operação de crédito externo com o Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) (CARVALHO, 2016). O Contrato de Empréstimo para o Programa

foi firmado entre o BID e o BNB e se tornou pioneiro, se caracterizando como um Programa

Global de Investimento de inicitiva regional, com execução descentralizada e sem

participação ds União (PERAZZA e TUAZON, 2002).

Cabe considerar que o PRODETUR/NE se subordinava a quatro níveis de gestão:

nacional (EMBRATUR), regional (SUDENE, CTI-NE e BNB), estadual e municipal. Assim,

se percebe novamente que o Banco do Nordeste do Brasil funcionou como uma agência

captadora de capital transnacional em nível regional, por meio desse programa

(VASCONCELOS, 2005, p.52).

A primeira fase do Programa, aprovada no ano de 1994, visava contribuir para o

desenvolvimento socioeconomico da região, e para tanto, apresentava – enquanto estratégia

fomentar o turismo – fortalecer a capacidade turística da região Nordeste através da

ampliação de infraestrutura e serviços públicos em áreas com potencial turístico, no qual o

setor público, por vezes, não conseguia acompanhar a demanda (WHITING e FARIA, 2001).

Destaca-se, nesse contexto de análise, a diferença entre as dimensões de

crescimento e de desenvolvimento econômico sustentado por Carvalho e Vasconcelos (2005).

Enquanto a primeira está relacionada a uma medida estatística, indicando crescimento

contínuo da renda per capita ao longo do tempo, o segundo promove o aumento do produto

nacional, simultaneamente com a melhoria de vida da população. Portanto, no

desenvolvimento econômico, estão incluídas alterações da composição do produto e alocação

dos recursos pelos diferentes setores da economia, visando melhorar os indicadores de bem-

estar econômico e social, dentre eles: desigualdade social, pobreza, desemprego, condições de

saúde, alimentação, educação e moradia.

Pautado pela atividade turística, o PRODETUR/NE objetivava, desde sua criação,

articular a área econômica – com vistas ao crescimento de renda e empregos – e a área social,

visando a melhoria da qualidade de vida da população residente. De acordo com a nota

técnica, estudos da Competitividade do Turismo Brasileiro apontam que o PRODETUR/NE:

É um programa de crédito para o setor público tanto no nível estadual quanto no municipal, que foi concebido para criar condições favoráveis à expansão e melhoria da qualidade da atividade turística na Região Nordeste” (MINISTÉRIO DO TURISMO, p. 10).

Deste modo, o PRODETUR/NE foi construído para financiar projetos que

incentivassem a atividade turística, englobando múltiplas obras, que, segundo Peraza e

Tuazzon (2001), incluíam diversas intervenções em infraestrutura básica e serviços públicos;

cinco projetos de expansão de aeroportos e ideações de desenvolvimento institucionais

considerados prioritários para a dinamização do turismo na região. Além disso, as obras

compreendiam a construção de rodovias, de esgoto sanitário, de redes de abastecimento de

água, de drenagem, de urbanização, de preservação do patrimônio histórico, de preservação e

restauração ambiental, entre outros projetos considerados essenciais para desenvolvimento do

turismo.

Nesse contexto de transformações, Cruz (2005) destaca o considerável número de

obras, chamando a atenção, entretanto, para o uso irresponsável do território. A autora afirma

que visando prospectar o turismo de massa internacionalizado, o Programa transformou o

litoral do Nordeste em um grande “canteiro de obras”, uma vez que o Programa é articulado

em ciclos, que preveem a preparação, a aprovação, a execução, a conclusão e os relatórios

finais.

Inicialmente foram realizadas pesquisas e diagnósticos, tendo em vista os

objetivos eleitos pelo governo brasileiro e pelo BID, que definiram os processos de

desenvolvimento das ações. Na segunda etapa, se apresenta a Proposta Preliminar de

Empréstimo e através do documento, O BID aprova o projeto e o Contrato de Empréstimo. A

seguir, o projeto começa a ser executado e, finalmente, mediante supervisão e monitoramento,

são elaborados os relatórios com vistas à avaliação dos resultados (MENDES, 2012).

A autora acrescenta que, no que se refere ao documento de Proposta de

Empréstimo (BR- 0204) para o PRODETUR/NE NODESTE I, enfatizou-se a pobreza dos

estados nordestinos e aponta para a necessidade de se realizar ações para diminuir as

desigualdades sociais. Nesse cenário, o turismo foi identificado como a alternativa mais

viável para o desenvolvimento socioeconômico da região.

Outra perspectiva a ser analisada é o campo funcional do programa. Sob a

interpretação do planejamento estratégico, Paiva (2010) traz à luz as macro estratégias do

PRODETUR/NE: (i) captação de agentes imobiliários internacionais; (ii) de manter fluxos de

viajantes estrangeiros que garantam a ocupação; (iii) uso da infraestrutura já disponível e,

conforme já citado, (iv) melhoria na infraestrutura urbana. De acordo com a autora, o

delineamento do PRODETUR/NE está embasado no planejamento estratégico e com

mecanismos de participação direta.

A segunda parte do Programa, denominada PRODETUR/NE II foi executada

entre 2000 e 2012. De acordo com Paiva (2010), foram os resultados satisfatórios do

PRODETUR/NE I que suscitou a segunda parte do programa. Após análises e observações

referentes ao PRODETUR/NE I, o programa sofreu algumas alterações e reformulações que,

conforme afirma Paiva (2010), estabeleceram estratégias mais racionais.

Inicialmente, o PRODETUR/NE compreendia os nove estados nordestinos e a

área da SUDENE, nos estados de Minas Gerais (WHITING e FARIA, 2001). Na segunda

fase, foi acrescida a região norte dos estados de Minas Gerais e do Espirito Santo

(DELGADO, 2009). Além da expansão do campo de atuação, o enfoque do programa foi

realinhado, segundo o BID, substituindo conjuntos de investimentos isolados para um

planejamento integrado. Para tanto, a nova fase esteve marcada pela definição de Polos

Turísticos1.

O objetivo macro do PRODETUR/NE II, de acordo com o Banco do Nordeste, é

melhorar a qualidade de vida da população que reside nos polos turísticos situados nos

Estados participantes do Programa. A instituição financeira ainda cita os objetivos

específicos, de maneira resumida, pode-se elencar: (i) Suscitar o aumento das receitas

provenientes da atividade turística; (ii) melhorar a capacidade de gestão dessas receitas por

parte dos estados e municípios; (iii) garantir o desenvolvimento turístico mediante auto

sustentabilidade e responsabilidade nas áreas a serem beneficiadas pelo Programa; (iv)

1Os polos turísticos compreendem grupos de munícipios contíguos e com atrativos semelhantes ou complementares. Para participarem do polo e do Programa, os municípios devem se comprometerem a atender um nível de capacidade adequado para administrar a atividade turística em seu território de maneira sustentável. (PEZAZZA e TUAZON, 2002, p.18).

melhorar a qualidade de vida dos autóctones das áreas a serem beneficiados, compreendendo

o incremento dos postos de trabalho e renda, aumento da  acessibilidade da população aos

serviços urbanos e melhoria da gestão municipal  sobre o uso e ocupação do solo, o meio

ambiente e o crescimento da atividade turística; (v) conferir sustentabilidade às ações

realizadas no âmbito da primeira fase do PRODETUR/NE, antes de expandir a atuação para

novas áreas turística.

Analisando a estrutura do Programa, é inexorável sua grandiosidade e relevância

para o país. Conforme afirma Delgado (2009), no campo das políticas públicas de turismo, o

PRODETUR/NE foi a primeira a inferir a relevância de infraestrutura adequada para o

fomento da atividade turística no Brasil. A concepção do Programa pode ser considerada

inovadora também quanto à sua gestão, uma vez que está formulado com base no

planejamento estratégico (PAIVA, 2010).

3 A APLICABILIDADE DO PROGRAMA EM SUA ESCALA REGIONAL

A partir de uma análise do Relatório Programa de Desenvolvimento Turístico do

Nordeste do Brasil - 841/OC-BR- PRODETUR/NEI - Resultados e Lições Aprendidas,

elaborado por Maria Claudia Perazza (RE1/EN1) e Raul Tuazon (RE1/EN1), percebemos que

o PRODETUR/NE visa financiar projetos que incrementassem o setor do turismo em distintos

estados nordestinos, este em diferentes estágios de desenvolvimento em que já existisse uma

atividade turística crescente. A primeira fase do PRODETUR/NEI teve seu período de

execução e desembolsos concluídos em junho de 2005. O Programa envolveu investimentos

no montante de US$ 626 milhões, na execução de 264 projetos (BNB)

O relatório assegura, ainda, que o programa impactou efetivamente na melhoria da

infraestrutura referente a saneamento básico e transportes, bem como obteve sucesso no

objetivo de incrementar o fluxo turístico para a Região Nordeste, sendo assim, o documento

argumenta que dentro de algumas limitações, o PRODETUR/NEI obteve êxito no objetivo

econômico.

No que tange as melhorias de infraestrutura da região, foi investido

aproximadamente 84% do valor total do programa em saneamento básico e transporte

(rodoviário e aéreo). Já no que se refere ao incremento do fluxo turístico, se verificou que

após 1997 – período que coincide com a época de criação do PRODETUR/NE – houve um

crescimento anual do fluxo de turistas, na casa de 17,3%. Para melhor compreendermos o

impacto destes investimentos, devemos lembrar que no período anterior à sua execução, o

crescimento era de 4,8% ao ano.

O relatório afirma que uma série de variáveis pode ter influência no aumento do

fluxo turístico, não sendo possível isolar o êxito do PRODETUR/NE I neste desempenho. A

primeira delas foi o fomento da atividade, devido ao período de estabilidade econômica após

1994, conjuntamente, com a ampliação de ações promocionais desenvolvidas pelas secretarias

estaduais de turismo e também a desvalorização cambial, que consequentemente estimulou o

turismo interno.

Outro aspecto importante na pesquisa é perceber que, a partir dos dados

disponibilizados pelo Banco do Nordeste, os investimentos do PRODETUR/NE I e II

priorizaram os estados da Bahia, Ceará, Rio Grande do Norte e Pernambuco (Figura 1).

Figura 1 - Valores aplicados por estado, envolvendo somatório dos recursos do BID e da Contrapartida Local (US$ milhões)

MARANHÃOPIAUÍ

CEARÁ

RIO GRANDE D

O NORTE

PARAÍBA

PERNAMBUCO

ALAGOAS

Mun. MACEIÓ

SERGIPE

BAHIA

MINAS GER

AIS0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

PRODETUR IPRODETUR II

Fonte: adaptado de Banco do Nordeste, Relatório Final do Prodetur / NE I e PCR

Prodetur/NE II.

Entre investimentos do PRODETUR/NE I e II, o estado da Bahia recebeu mais de

US$300 milhões, seguido do estado do Ceará, onde foram investidos mais de US$ 229

milhões. O estado do Rio Grande do Norte recebeu US$ 75 milhões enquanto que o estado de

Pernambuco recebeu US$ 42 milhões. Para nos melhor compreendermos esta divisão,

tomamos a proposição de Delgado (2009), para quem esses valores revelam para uma

tipologia de turismo. A autora sustenta, ainda, que o PRODETUR/NE I priorizou

investimentos em conhecidos núcleos receptores de turismo, fomentando a atividade turística

de massa em detrimento de turismo rural, por exemplo – que seria menos impactante e

alavancaria a economia dos municípios menos desenvolvidos.

Enquanto uma atividade inserida no sistema capitalista contemporâneo, o turismo

apresenta determinadas características, como, por exemplo, a tendência à concentração, em

que áreas que já tenham abundante fluxo turístico, consequentemente, atraem mais capital.

Daí se observa que estas áreas aproximam cada vez mais turistas, até atingirem o ponto de

saturação, especialmente no que se refere ao meio ambiente. Ainda assim, investimento em

sítios turísticos que já detenha considerável demanda turística podem ser uma alternativa

viável de desenvolvimento. No entanto, deve haver planejamento para que áreas vizinhas

periféricas também recebam investimentos e incentivos (DELGADO, 2009).

O turismo de massa, por sua vez, é considerado o maior agressor dos espaços

naturais, posto que este se caracteriza por um grande número de pessoas que viajam para os

mesmos destinos e normalmente nos mesmos períodos. Com isso, o turismo massificado

demanda infraestrutura que ocupa grandes espaços. Além disso, o comportamento deste tipo

de visitante deixa a desejar no que se refere à utilização do espaço (RUSCHMANN, 1992).

Apesar do aumento do turismo nas últimas décadas, este “modelo de produção de

serviços turísticos” privilegia o lucro imediato e em larga escala, e vem declinando, uma vez

que não está de acordo com o que parte do mercado procura. A demanda turística atual se

tornou mais exigente, tendendo a valorizar a qualidade do destino turístico e se

conscientizando acerca da cultura e do meio ambiente local (ZAOUAL, 2008).

Sobre esta questão, Rolim (2005) avaliou os efeitos das ações do PRODETUR/NE

I na qualidade de vida da população de baixa renda residente no distrito de Lagoinha,

município de Paraipaba (CE). Para tal análise, o autor utilizou o Índice de Qualidade de Vida

(IQV) formado pelos indicadores de saúde, de condições sanitárias, de educação, de

condições de moradia, de acesso a bens duráveis e de recreação ou lazer.

Constatou-se que, em todas as situações, houve melhorias significativas nos níveis

de qualidade de vida, sendo observadas alterações nas variáveis já mencionadas – e que

compõem os indicadores que compõem o IQV. Ainda, segundo o autor, as ações do

PRODETUR/NE I refletiram mais diretamente no indicador das condições sanitárias

(abastecimento de água e esgoto sanitário), seguido do indicador de condições de moradia.

Entretanto, Rolim (2005), pondera que, com exceção de alguns empregos

ofertados no ramo da construção civil, até a data do estudo não se observou incremento

significativo nas oportunidades de emprego da população estudada. Além disso, afirma que

não se pode afirmar se tais vagas oportunizadas são significantes, uma vez que a mão-de-obra

na localidade é, em grande parte, desqualificada, seja para atuar na construção civil, quanto

para trabalhar em equipamentos turísticos. Por outro lado, se percebe que a atividade turística

estimulou a importação de pessoas de outros municípios para trabalhar nas áreas de maior

carência na localidade.

Quanto à geração de emprego e renda, o relatório menciona que foram criados

46.311 empregos diretos e indiretos. Entretanto, de acordo com Mendes (2012) a avaliação da

primeira etapa do programa evidencia que, a maioria dos ocupantes dos cargos especializados

no turismo, não são residentes (nativos) da própria região. Verifica-se, portanto, que os

moradores são – em grande parte – excluídos do mercado de trabalho, dado sua baixa

qualificação ou ocupam as vagas de trabalho menos qualificadas e, consequentemente, com

menor remuneração. Tal exclusão do mercado de trabalho vai ao encontro de outro dado

informado no relatório, o de que não se realizaram os projetos de desenvolvimento

institucional, como previa originalmente o Programa. Este aspecto se evidencia, de forma

mais visível, quando se refere à capacitação dos recursos humanos nos municípios.

Já, de acordo com os estudos realizados por Neri e Soares (2012) e Lima (2013)

se identificou um aumento na oferta de emprego, após a inserção do Programa

PRODETUR/NE I. Entretanto, não há especificação do tipo de emprego gerado. Além disso,

Lima (2013) complementa essa questão, afirmando que não foi possível identificar se os

melhores postos de trabalho estão ocupados por autóctones ou por pessoas de outras cidades.

No que diz respeito à dinâmica do mercado de trabalho da atividade turística, os

trabalhadores locais podem ser prejudicados, uma vez que, se considerando a carência de

capacitação, são submetidos a empregos operacionais de baixos salários, enquanto que os

cargos almejados nas organizações, com remuneração mais elevada, são ocupados por

gestores externos, dotados de maior qualificação profissional (LOPES, TINÔCO E ARAÚJO,

2012).

Uma leitura mais complexa dessas relações locais pode ser vista nos estudos

realizados por Delgado (2009), que aponta para a tipologia de emprego que o turismo pode

estimular. Respaldada em dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a

autora descreve que no setor turístico da Paraíba, por exemplo, a informalidade é maior do

que a média geral de empregos, onde cerca de 78% dos empregos gerados são informais.

Concordando com esta afirmação, Coriolano (2006), pondera a alegação do turismo enquanto

gerador de emprego, reafirmando que o turismo máscara, muitas vezes, diversas formas de

exploração trabalhistas. Segundo Dias (2005) estes postos de trabalhos informais, gerados

normalmente por microempresas que se proliferam nas regiões turísticas, são altamente

significativos, uma vez que expressam uma nova realidade na economia.

Outro aspecto a ser considerado na análise é aquele que trata dos impactos do

turismo nas dimensões ambientais e sociais. De acordo com o mesmo relatório, tal resultado

negativo se deve a falta de um marco de compromisso de planejamento e gestão territorial

urbana, resultando em problemas de gestão e articulação entre os atores. Conciliar os

interesses entre os diversos atores sociais envolvidos na atividade turística é um impasse em

qualquer território. O turismo envolve diversos sujeitos, moradores, turistas, agentes de

mercado e poder público, e naturalmente estes possuem expectativas diferentes, quando não

totalmente divergentes. Harmonizar esses interesses para o turismo deve ser um paradigma

norteador do planejamento governamental e de suas políticas públicas (CRUZ, 2005).

No caso específico do PRODETUR/NE, a maioria dos impactos diretos está

associada à falta de consulta e transparências nas decisões acerca dos projetos do Programa.

Tal descuido originou conflitos com parte da população local, que contestou a inexistência de

participação no processo de execução dos projetos. Exemplos disso, segundo o relatório, é

que em vários projetos em que foi dispensado o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), os

moradores mostraram divergências, resultando em alteração na localização das obras. Outro

contratempo foi a indisposição de usuários em se conectar ao sistema de saneamento, seja por

exiguidade de resursos ou por falta de informação. Nestes dois casos se compremeteu a

viabildade econômica, gerando custos extras e desnecessários.

Na proposta original do PRODETUR/NE II, que considera as lições apreendidas

por meio de avaliações da etapa anterior do programa, se percebe um delineamento de ações,

visando aumentar a transparência e participação da sociedade no planejamento e

monitoramento das ações do Programa. No relatório proposto por Peraza e Tuazon (2001) se

defende o planejamento sustentável e se sugere um processo participativo de planejamento,

em que se possa garantir a transparência e a participação efetiva de todos os atores envolvidos

na atividade turística. Dentre as condições para liberação dos recursos do PRODETUR/NE II,

cada pólo deveria ficar responsável pela criação de um Conselho Turístico e então, aprovar

seu Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável (PDITS) (MENDES, 2012).

Mendes (2012) reafirma que na proposta de empréstimo concedida através do

PRODETUR/NEII, consta que o BNB criou conselhos turísticos em sua estrutura, sendo que

tais conselhos teriam a função de debater e validar os PDITSs. Entre suas ações estariam,

revisar e atualizar os referidos planos, divulgar informação sobre o desenvolvimento do

PRODETUR/NE para a população local e facilitar as consultas públicas, para tanto, BNB

estipulou, dentre outros, a possibilidade do uso de seu portal na internet para divulgar

informações e coletar sugestões. Entretanto, a própria autora menciona que em diversos

momentos de sua pesquisa, identificou restrições de acesso à informação, se percebendo, por

parte do órgão competente, certo receio em fornecer as informações aos cidadãos.

Além da falta de transparência, o Programa apresentou outros problemas. De

acordo com o relatório, tais impactos foram observados em todos os estados analisados e

seriam resultados indiretos, decorrentes do crescimento urbano suscitado pela atividade

turística, como o aumento da migração interna no estado, ocasionando crescimento de favelas,

prostituição, aumento de criminalidade, entre outras consequências negativas para o

desenvolvimento.

Sobre estas consequências, Cofré (2007) concorda que o aumento de crimes e

outros atos ilegais estão relacionados à segregação socioespacial, suscitadas pelo turismo

desordenado. Neste panorama, as lutas de classes aumentam, enfraquecendo as relações

sociais, uma vez que tende a ser mais aparente a desigualdade social. A periferia é afastada do

centro da cidade, onde os empregos, a cultura e as oportunidades econômicas se concentram.

Assim, a exclusão do mercado e constante ameaça à vida e a saúde, pressiona a população a

satisfazer suas necessidades materiais, buscando fontes informais ou ilegais para gerar

recursos.

Apesar do PRODETUR/NE pautar suas ações dentro do conceito de

sustentabilidade, se observa que nas intervenções realizadas em Porto de Galinhas, litoral de

Pernambuco, não se conseguiu minimizar os impactos decorrentes da atividade turística.

Dentre outras intercorrências, o turismo estimulou a migração de pessoas de municípios

contíguos, atraídas pelas oportunidades de emprego. Esse processo acarretou na formação de

três comunidades de baixa renda, onde mais de 2000 mil pessoas vivem em condições

hipossuficientes (LOPES, TINÔCO E ARAÚJO, 2012).

Efetivamente a maior parte da migração de pessoas para cidades turísticas é

ocasionada devido ao destino turístico ser um núcleo de mercado de trabalho dinâmico

(PÉREZ-CAMPUZANO, 2010). Essa geração de emprego pode ocorrer em duas instâncias.

A primeira são os chamados “serviços front line”, que visam atender diretamente a demanda

turística; a segunda configuração de geração de emprego acontece, segundo Barbosa, (2002)

devido ao efeito cascata destes serviços, que serão propagados para o restante da economia.

Em Jaraguá, bairro do município de Maceió (AL), que também foi alvo de

investimentos do Programa, se constatou que a turistificação2 e a revitalização do bairro

ocorreram de forma excludente para a população local, além de não obter êxito no aumento de

fluxo de turistas. Outras deficiências ainda persistem no local, como a infraestrutura básica, a

carência de educação, a participação política, entre outras (VASCONCELOS, 2005).

Ampliando o dabate, buscamos em Lopes, Tinôco e Araújo (2012) a discussão

sobre as orientações gerais para a atividade turística, propostas pela Organização Mundial do

Turismo. Segundo os autores, estas estão embasadas nas necessidadesdos atóctones,

afirmando que o turismo deve desenvolver-se beneficiando, principalmente, a comunidade

local. A comunidade deve estar inserida nas discussões no tocante às decisões acerca da

atividade turística, para então decidir em consonância sobre as alternativas a serem adotadas.

Relativo às intercorrências ambientais, mesmo com o Programa financiando

projetos de conservação ambiental e planejamento regional, que prevê recursos dos

municípios para o planejamento e o zoneamento ambiental, se percebe que estes foram

corriqueiras durante a execução do PRODETUR/NE I. Neste caso específico, Segundo

Perazza e Tuazon (2002), em diversos casos os empreiteiros das obras não cumpriram com as

exigências estabelecidas nos EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e RIMA (Relatório de

Impacto Ambiental). Além disso, em praticamente todos os projetos não foram executadas as

devidas recuperações das áreas degradadas pelas obras, como áreas de empréstimo, jazidas,

canteiros, caminhos de acesso. Em alguns projetos, nem mesmo foram previstos recursos

financeiros para esta finalidade.

O relatório ainda menciona que o não cumprimento parece indicar que o processo

de monitoramento pelas autoridades estaduais não é eficiente ou eficaz. A ocupação

desordenada e inadequada de áreas costeiras são exemplos dos prejuízos para zonas frágeis,

que deveriam ser protegidas. Outro aspecto que pode comprometer as áreas naturais é a

proliferação de loteamentos e a especulação imobiliária, decorrentes da intensificação do

turismo sem controle.

Diversas Áreas de Proteção Ambiental (APA) foram criadas, visando suprir as

deficiências da falta de instrumentos de planejamento territorial dos municípios. Porém,

muitas delas sofreram pressões por parte de grupos locais, que resultaram em uma

urbanização sem controle, acarretando em atividades impróprias, como minerações,

disposição de lixo e desmatamentos. Unidades de conservação ambiental foram criadas na

2 Considera-se "turistificação" o (re)ordenamento ou a(re)adequação espacial em função do interesse turístico (Vasconcelos, 2005, p. 49).

tentativa de compensar as perdas ecológicas causadas por projetos de estradas. Entretanto,

não houve recursos ou interesse do poder público em finalizar os planos de manejo e operação

(PERAZZA e TUAZON, 2002).

Analisando os impactos sociais do PRODETUR/NE em Porto Seguro (BA), Neri

e Soares (2012) perceberam que ocorreram avanços, no sentido de amenizar a pobreza.

Apesar dos investimentos da primeira fase do Programa priorizarem obras sanitárias, houve

uma piora relativa que, de acordo com os autores, se configura como um grave problema

ambiental de médio e longo prazo. Neste contexto, o Programa mais uma vez apresenta uma

lógica dicotômica, uma vez que tal consequência é devido ao aumento da demanda turística

fomentada pelo próprio PRODETUR/NE.

Fundamentados no relatório da Agência Estadual de Meio Ambiente do Estado de

Pernambuco – CPRH, 2003, Lopes, Tinôco e Araújo (2012) destacam alguns problemas de

Porto de Galinhas, a partir do aumento do fluxo turístico. Dentre as intercorrências

ambientais, estão a utilização descontrolada dos recifes de coral, o abastecimento de água

precário, a falta de saneamento, a coleta de lixo insuficiente na alta estação e a disposição

inadequada dos resíduos.

Devido ao crescimento do turismo estimulado pela facilitação de acesso e redução

dos custos de transporte, atualmente se tornou corriqueira – nos núcleos turísticos – a

renovação da paisagem, bem como o desenvolvimento de empreendimentos e a execução de

melhorias na infraestrutura. Isto se justifica em razão de os destinos necessitarem se manter

competitivos no mercado turístico, procrastinando os cuidados cos recursos naturais

(AGUILAR, MUÑOZ, ORTIZ, 2015). Tais alterações podem se caracterizar como um agente

de degradação do meio ambiente, levando à saturação de um destino turístico, fazendo com

que turistas busquem novos destinos (BORGES, ZAINE e RUSCHMANN, 2006).

Outro fenômeno desencadeado pelo fomento da atividade turística é a ocupação

desordenada do solo, suscitando a especulação imobiliária. As imobiliárias compram as terras

e depois vendem para grupos de investimentos internacionais. Essas terras se destinam à

implantação de unidades hoteleiras e a construção de imóveis, frequentemente para uso de

segunda residência (PAIVA, 2010).

Cofré (2007) nos mostra que o turismo valoriza de maneira desigual o solo

urbano. Essa valorização fomenta a especulação imobiliária e, por consequência, a segregação

residencial. Em destinos turísticos, comumente, este encarecimento do solo e,

consequentemente, da habitação, tem ligação direta com a aquisição de imóveis para fins de

segunda residência (GONZÁLES e MANTECON, 2014). A especulação imobiliária é

fomentada devido à liberação dos mercados de uso de solo, excesso de flexibilidade ou de

existência de instrumentos de gestão territorial. Tal processo contribuiu para a construção de

habitações para classes alta e médio-alta, em áreas tradicionalmente populares (COFRÉ,

2007).

Sobre a segregação urbana, Lima (2013) diz que tal panorâma apresenta uma

lógica dicotômica, uma vez que na percepção dos autóctones a venda dos espaços para

segunda residência ou outros fins, gera empregos temporários, uma vez que comumente são

necessárias reformas e requalificações, aumentando a demanda por mão-de obra. Por outro

lado, o morador local propõe a venda de seu único patrimônio, seja para atender aos interesses

do grupo de segunda residência, ou simplesmente por não conseguir manter sua habitação, em

razão do aumento de impostos suscitado pela valorização do espaço.

Paiva (2010) destaca que dadas às circunstâncias, é necessária uma visão

estratégica mais aguçada. É preciso conhecer o negócio e os ambientes internos e externos,

identificando oportunidades, ameaças, pontos fortes e fracos, mas com clareza quanto aos

objetivos e valores do Programa.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo analisou os impactos e entraves do Programa do Desenvolvimento do

Turismo no Nordeste I (PRODETUR/NE). Para tanto, analisamos, de forma aprofundada o

Relatório Oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – dos resultados e

lições aprendidas com o PRODETUR/NE I. A partir do documento, procuramos estabelecr

possíveis leituras da execução e dos desdobramentos desta política pública voltada para o

desenvolvimento do turismo.

A análise revelou que em âmbito geral, o PRODETUR/NE I obteve impactos

bastante positivos – no que se refere ao aumento da demanda turística – na Região Nordeste

do Brasil. Ademais, nos estudos de casos avaliados, a percepção da população local, de

maneira geral é, de que a qualidade de vida melhorou – ainda que de forma parcial – após a

implantação do Programa.

Entretanto, alguns aspectos negativos foram evidenciados. Estes parecem estar

associados à falta de avaliação prévia acerca das limitações dos municípios, para enfrentar os

desdobramentos do aumento dos fluxos turísticos e poder, efetivamente, governar os

territórios, se respeitando em primeira instância o aspecto da sustentabilidade. Dentre as

principais limitações do PRODETUR/NE I, evidenciou-se, ainda, a falta de transparência para

com a população e demais atores sociais pertencentes à dinâmica da atividade turística. Tal

limitação é deveras preocupante, uma vez que as intercorrências suscitadas pelo turismo são

absorvidas essencialmente pela comunidade receptora e, portanto, deveria estar diretamente

inserida nas decisões inerentes à atividade.

Outra fragilidade do Programa, que foi amplamente observada na pesquisa, se

refere à manutenção do capital natural nas regiões que foram “contempladas” com as obras do

Programa. Questões como a falta de recuperação das áreas degradadas pelas obras, a erosão,

os aterros nos rios e a destruição – não necessária – de áreas naturais, são alguns dos impactos

mencionados.

Relacionando os impactos expostos no Relatório Oficial do Banco Interamericano

de Desenvolvimento (BID) dos resultados e lições aprendidas com o PRODETUR/NE I com

os impactos evidenciados nos estudos de caso – que traduzem formas de ver e perceber a

execução desta política pública em menor escala – percebe-se que, na maioria, existe

consonância acerca das consequências, especialmente no que se refere às adversidades

suscitadas pelo Programa.

As estratégias construídas pelo próprio sistema capitalista contemporâneo

argumentam que a atividade turística é desencadeadora de processos de desenvolvimento

regional e que assim se poderiam reduzir as desigualdades sociais. Entretanto, se mal

planejado e/ou direcionado, o turismo pode intensificar essas desigualdades previamente

existentes, uma vez que seus benefícios não são distribuídos de forma equitativa (LOPES,

TINÔCO e ARAÚJO, 2012).

Por fim, se torna evidente a complexidade do fenômeno turístico, bem como a

importância da articulação das políticas públicas para o desenvolvimento de uma região. A

exploração do turismo, por vezes, resulta no negligenciamento do território – priorizando

territórios previamente selecionados com obras e normalizações de uso – concomitantemente,

desconsiderando e negligenciando outras porções de territórios. Paradoxalmente, como nos

ensina Cruz (2005, p.39) o próprio território utilizado para fins do turismo é também

negligenciado, uma vez que está sujeito ao uso abusivo, negligenciando a “sua condição

primeira de lugar de reprodução da vida.”.

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