1

MOBILIDADE E POLÍTICA URBANA:Subsídios para uma Gestão Integrada

2

Ficha CatalográficaCatalogação na fonte pela Biblioteca do IBAM

Mobilidade e política urbana: subsídios para uma gestão integrada /Coordenação de Lia Bergman e N idia Inês Albesa de Rabi. – Rio de

Janeiro: IBAM; Ministério das Cidades, 2005.

52 p. 28 cm

1. Política urbana-Brasil. I. Bergman, Lia (coord.). II. Rabi, N ídia InêsAlbesa de (coord.). III. Instituto Brasileiro de Administração Municipal. 2.Brasil. Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana.

C D D 711

3

Ministério das Cidades

Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana

Elaboração de Material de Apoio aos Municípios

no Aperfeiçoamento da Gestão de Mobilidade Urbana

Convênio nº 07 / 2004

MOBILIDADE E POLÍTICA URBANA:Subsídios para uma Gestão Integrada

4

Convênio Ministério das Cidades / IBAM

Projeto: Elaboração de Apoio aos Municípios no Aperfeiçoamento da MobilidadeUrbana

Componente 1: Recomendações para a Gestão da Mobilidade Urbana

CoordenaçãoLia BergmanGerente de Regulação da D iretoria de Regulação e Gestão da SeM O B – Ministério dasCidades

Nídia Inês Albesa de RabiCoordenadora do Núcleo de Políticas e Estratégias Urbanas – IBAM

Equipe Técnica

ElaboraçãoFabrício Leal de O liveira

ColaboradorW illiam Aquino

Colaborador AdministrativoCarlos Cezar Amado

Coordenação EditorialSandra Mager

Revisão OrtográficaCláudia A júz

FotosAugusto Valeri

Foto BarreiroCecíl ia Pederloz i

IlustraçõesPaula G arcia W ettstein

Ministério das Cidades

MinistroMarcio Fortes de Almeida

Secretário Nacional de Transporte e daMobilidade UrbanaJosé Carlos Xavier

D iretor de Regulação e GestãoAlexandre de Ávila G omide

D iretor de Mobilidade UrbanaRenato Boareto

D iretor de Cidadania e Inclusão SocialLuiz Carlos Bertotto

IBAM – Instituto Brasileiro deAdministração Municipal

Superintendente GeralMara D . Biasi Ferrari Pinto

Superintendente de Desenvolvimento Urbanoe Meio AmbienteAna Lucia N adalutti La Rovere

Coordenadora do Núcleo de Políticas eEstratégias UrbanasNídia Inês Albesa de Rabi

5

Apresentação

Esta publicação, resultado de uma parceria entre o Ministério das Cidades, por meio daSecretaria de Transporte e da Mobilidade Urbana – SeM O B, e o Instituto Brasileiro deAdministração Municipal – IBAM , tem por objetivo refletir sobre o tema da MobilidadeUrbana no contexto das políticas de desenvolvimento urbano, subsidiando os técnicos egestores dos poderes locais para a melhoria da gestão da Mobilidade Urbana.

A abordagem da Mobilidade Urbana para a cidade sustentável pressupõe um novo modode gestão , que leve em conta os princípios estabelecidos pelo Estatuto das C idades,especialmente da afirmação da função social da cidade, participação e controle social e dodireito à cidadania.

No Plano D iretor Urbano o tema da Mobilidade, dada sua importância para a estruturaçãodas cidades e nas estratégias de desenvolvimento municipal , const itui-se como itemindispensável , independentemente do porte do município , para o planejamento dasatividades urbanas no espaço físico.

Em especial, trata-se de priorizar a “cidade para os cidadãos”, em oposição a uma práticaem que o espaço construído privilegia a circulação dos veículos, especialmente o automóvel,em detrimento das pessoas – abordagem que vem contribuindo para conformar o desenhourbano das nossas cidades, muitas vezes com soluções caras e pouco eficazes.

Busca-se, assim, disseminar um conjunto de referências que permita tratar a MobilidadeUrbana de modo integrado com o uso do solo e demais instrumentos de planejamentourbano, bem como articular as ações propostas com as diretrizes da Política Nacional deMobilidade urbana, contemplando princípios como a sustentabilidade e universalidade doacesso da população aos locais de trabalho, serviços e lazer (neste sentido como fator deinclusão social) e prioridade para o transporte público.

Toma-se como principal desafio identificar oportunidades de tratar o tema em questão apartir dos instrumentos de gestão territorial existentes.

O produto deste trabalho destina-se prioritariamente aos técnicos e gestores locais de gestãoe planejamento urbanos, e da Mobilidade Urbana em particular, integra um conjunto deações do Ministério das Cidades que visa contribuir para que o poder local aprimore as suascondições de gestão da Mobi l idade Urbana observados os l imi tes e compe tênciasinstitucionais. Entre essas ações contam-se ainda a produção de um marco regulatórionacional para a mobilidade urbana, com diretrizes e instrumentos para a gestão local, e aconstituição de um programa de Desenvolvimento e Modernização Institucional, incluindoações de capacitação para os agentes públicos.

Trata-se, portanto, de investimento em ações estruturadoras, e uma oportunidade estratégicade promover a ação cooperativa entre a União e os entes subnacionais, oferecendo subsídiosao poder local para o enfrentamento do desafio da promoção da melhoria das condiçõesde mobilidade e acessibilidade da população e da prestação de serviços públicos de transportecoletivo não motorizado.

Alexandre de Ávila GomideDiretor de Regulação e Gestão

José Carlos XavierSecretário de Transportes e da

Mobilidade Urbana

6

7

SUMÁRIO

I. Introdução

II. A construção do conceito de Mobilidade

III. Mobilidade Urbana: uma gestão integrada e intersetorial

Desenvolvimento Urbano

Política Habitacional

Saneamento Ambiental

Padrões de Produção e Consumo

IV. As diretrizes do Estatuto da Cidade orientam para uma Política de Mobilidade

V. Plano Diretor: valorizando a Mobilidade

A expansão urbana

A reabilitação de áreas urbanas centrais

A Mobilidade: componente do Plano D iretor

VI. A Mobilidade na Legislação Urbanística

Lei do Uso e O cupação do Solo

Lei do Perímetro Urbano

Lei do Parcelamento do Solo

Código de O bras e Edificações

Código de Posturas

VII. Estatuto da Cidade: instrumentos para induçãodo desenvolvimento urbano e da mobilidade

Instrumentos do artigo 182 da Constituição Federal

D ireito de Preempção

O utorga O nerosa do D ireito de Construir

O perações Urbanas Consorciadas

VIII. Outros Instrumentos

Projetos de alinhamento

Regulação de Pólos Geradores de Tráfego

Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança – EIV e Estudo Prévio deImpacto Ambiental – EIA

IX. Promoção da Acessibilidade Física

A promoção da acessibilidade

Mobilidade em áreas de difícil acesso

X. Considerações Finais

XI. Bibliografia

8

9

12

13

14

14

15

17

20

20

21

22

27

27

29

30

31

32

33

33

35

35

37

41

41

42

43

46

46

48

49

51

8

A emergência das profundas transformaçõesurbanas no pa ís se mani festa de formacon tunden te no dé f ic i t habi tacional , noacesso precário da população de baixa rendaaos equipamentos e serviços públicos, nadegradação ambiental que acompanha odesenvolvimento urbano e na precariedadedo sistema de mobilidade, que afeta todosos c i d a d ã os e d e f orma esp e c i a l osmoradores mais carentes, locali zados naperiferia das grandes cidades.

A insustentabilidade e a iniqüidade do atualmodelo de mobilidade urbana podem serme d id as e a v a l i a d as a tra v és (I) d amotorização crescente, (II) do declínio dotransporte públ ico , (III) dos a l tos custossociais dos congestionamentos, da poluiçãoatmosférica, dos acidentes no trânsito e doconsumo de f on t es não-renováve is deenergia, (IV) do agravamento da exclusãosocial, (V) da carência de recursos humanosc a p a c i t a d os n os órgã os d e ges t ã o d amobilidade, (VI) da baixa integração setorial,moda l e terri toria l , (V II) do transpor tepúblico ineficiente, caro e inadequado, (VIII)a indefinição de competências em algunssetores – o que favorece a informalidade edificulta o investimento público e privado –e (IX) da ausência de fontes e instrumentosalternativos de financiamento.

Visando transformar esse grave quadro deproblemas urbanos, o Ministério das Cidadesvem desenvo lvendo , a través de amploprocesso part ic ipa t ivo e da a tuação doConselho das C idades, d ire tri z es para aPo l í t i ca N ac iona l de D esenvo lv imen toUrbano que de f inam orien tações para oplanejamento territorial e para as políticasfundiária , hab i tac iona l , de saneamen toamb ie n t a l , d e tra nsp or t e , c i rc u l a çã o ,acessibilidade e trânsito.

A própria criação do Ministério das Cidades,reunindo a Secretaria Nacional de Transporte

I. Introdução

e da Mobil idade Urbana – SeM O B , e oD epar t amen t o N ac iona l de Trâns i t o –DEN ATRA N , sob a mesma estrutura, constituiuma oportunidade inst i tuciona l para otratamento da questão do transporte e trânsitovinculada à política urbana , iniciando-seassim a definição da Política Nacional deMobilidade Urbana, que inclui em seus eixosestratégicos o desenvolvimento urbano, asustentabilidade ambiental, a participaçãosocia l , a universa l i z ação do acesso aotransporte públ ico , o desenvolv imen toinstitucional e a modernização regulatória dosistema de mobilidade urbana.

Interessado em apoiar os setores da sociedadecivil e especialmente os Municípios e demaisentes da federação, empenhados na melhoriada gestão e formulação de dire tri zes dedesenvo lv imen t o urbano a través daelaboração de seus Planos D iretores ou depolíticas urbanas setoriais, o Ministério dasC idades , por in t erméd io da Secre t ari aN acional de Transporte e da MobilidadeUrbana, apresenta este documento com oobjetivo de orientar a implementação de umaPolítica Urbana afinada e compatível com osprincípios e diretrizes da Mobilidade Urbanadefendida pela Secretaria e aprovados peloConselho das Cidades.

O documen to tra ta das in terfaces e dascomplemen taridades en tre a pol í t ica depromoção da mobilidade urbana e as políticasde habi tação , saneamen to ambien ta l eordenamento territorial e da importância dareali zação de mudanças nos padrões deprodução e consumo da cidade visando aodesenvo lv imen to susten táve l e as suasimplicações para o conjunto das políticas detransporte , c irculação , acess ib i l idade etrânsito. Apresenta também as característicasdos instrumen tos d isponibi l i z ados pe loEstatuto da Cidade e os possíveis efeitos desua aplicação na promoção da mobilidade.

9

O crescimento desordenado das cidadespro d u z re f l e x os n ega t i v os so bre ostransportes urbanos e leva a cidades menosacessíveis para todos os habitantes. U mapolítica de investimentos que não favoreceo transporte público e uma política de usodo solo que não leve em conta a mobilidadeurbana contribuem para o aparecimento deum número cada vez maior de veículosp ar t i c u l ares n as ru as , agra v a n d o oscongestionamentos e gerando uma pressãop o l í t i c a p or ma iorcapacidade de tráfego dasave n id as , t ú n e is eviadutos.

O aumento do tempo deviagem provocado peloscongest i onamen tos fa zc om q u e o tra nsp or t epúbl ico f ique cada ve zma is l e n t o e d esacre-ditado. Em conseqüência,os moradores procuramos meios de transportep oss í v e is , c om a t e n-dência sempre crescentedo aumento do númerode au tomóveis part icu-lares e o surgimento demodos a l t erna t i vos aotransporte públ ico , taiscomo vans e mo to táxis. Poucas c idadesvalorizam e poucos usuários se beneficiamdo uso de sistemas de circulação de pedestresou do uso de veículos não motorizados pelopouco incen t ivo por parte das pol í t icaspúblicas ou outras condições não favoráveis,apesar de serem sistemas que podem serpensados de forma universalizada, além deo ferecem van tagens à saúde e ao meioambiente.

O crescimento do uso de veículos contribuipara o aumento da emissão de gases de efeito

II. A construção do conceito de Mobilidade Urbana

estufa; o aumento do número de viagensmo tori z adas s ign i f i ca um aumen to deconsumo energé t i co por hab i tan tetrnsportado, acarretando uma dependênciacada vez maior de fontes de energia nãorenováveis. Depreende-se que a degradaçãoda qualidade de vida e os custos econômico,social e ambiental relacionados aos transportesurbanos podem ser muito elevados.

Vale ressaltar que as diferentes situações queapresentam as cidades brasileiras em termos

de características regionais,de demandas dado otamanho da população, dedesenvolvimen to econô-mico social e institucionalresultam em uma grandedivers idade de modos econdições de mobilidademas, de uma maneira geral,o quadro nas grandescidades e regiões metropo-litanas apresenta um círculovicioso, em boa parte expli-cado pela falta de um plane-jamen to in tegrado en tretransporte e uso do solo:

• o crescimento desordenadoinduz a mais e maioresdes locamen tos, o quecon tribui para piorar a

qual idade do transporte cole t ivo ,aumentar a pressão por mais infra-estrutura e para o espraiamento dascidades;

• estas condições levam ao aumento dadependência do automóvel,

• o que, por sua vez , contribui para ainviabilidade do transporte públicosegregando espacialmen te os maispobres e rea l imen tando o c írcu lovicioso.

1 0

O bserva-se a inda que ,paradoxalmente , à medidaque aumenta o número deveículos part icularescirculan tes, acon tece umaredução geral da mobilidadedevido aos congestionamentos.Mesmo quando são realizadosrepresentativos investimentosem infra-estrutura , como aconstrução de viadutos paramelhorar o fluxo de veículos,os bene f íc ios rapidamen tedesaparecem em decorrência da ampliação doespaço viário tornar-se um estímulo a maiorutilização do transporte individual.

A criação do Ministério das C idades e ainterlocução da sociedade no processo derealização das Conferências das C idades,além dos inúmeros encontros sobre políticasurbanas, enfatizaram a necessidade de novasvisões e ações para melhorar a qualidade devida nas cidades. O s primeiros esforços sed ir ig i ram n a d e f i n i ç ã o d e d ire tr i z esnacionais que destacaram a relação dostransportes com a política do uso do solo eh a b i t a ç ã o . O s d e b a t es a v a n ç am n anecessidade de superar e fe t ivamen te osl imites setoriais e adotar um conceito demobilidade urbana que oriente as açõesnecessárias para a implementação de umapolítica que permita aos cidadãos o direitode acesso seguro e eficiente aos espaçosurbanos e que devolva às cidades o atributo

de sust en t ab i l i dade soc ioeconômica eambiental que muitas perderam.

Este conceito tem como ponto de partida apercepção de que transporte não é um fim emsi mesmo , mas uma forma da populaçãoacessar os destinos desejados na cidade. Destaforma, o sistema de mobilidade urbana podeser considerado como um conjunto estruturadode modos, redes e infra-estruturas que garanteo deslocamento das pessoas na cidade e quemantém fortes interações com as demaispol í t i cas urbanas. C ons iderando que acaracterística essencial de um sistema é ainteração de suas partes e não as performancesdos seus componentes tomadas em separado,um fator determinante na performance de todoo sistema é exatamente como as suas partes seencaixam, o que é diretamente relacionadocom o nível de interação e compatibilidadeentre agentes e processos intervenientes nosistema (Macário, 2003).

Por decorrência , uma boa integração daspartes – modos, serviços e infra-estrutura –tem grande significado para a melhoria dosistema de mobilidade urbana, assim comoé al tamen te relevan te o papel do gestorp ú b l i c o d es t e s is t ema , b usc a n d o su amelhoria con t í nua e organ i z ação paraatendimento das necessidades da população.

No caso da mobilidade urbana, as relaçõese complementaridades entre a política demobilidade e as demais políticas urbanas sãotão importantes quanto as interações entreos modos e infra-estruturas de transporte.

1 1

A mobilidade urbana, dessa maneira, podeser entendida como resultado da interaçãodos fluxos de deslocamento de pessoas e bensno espaço urbano, contemplando tanto osf l u x os mo t or i z a d os q u a n t o os n ã omotorizados. Ela é, portanto, um atributo dacidade e é determinada, principalmente, pelodesenvolv imen to socioeconômico , pe laapropriação do espaço e pela evoluçãotecnológica, enquanto o transporte urbanorefere-se estritamente aos serviços e modosde transportes utilizados nos deslocamentosdentro do espaço urbano.

A promo ç ã o d a mo b i l i d a d e urb a n acompreende a construção de um sistema quegaranta e facilite aos cidadãos – hoje e nofuturo – o acesso físico às oportunidades eàs funções econômicas e sociais das cidades.Tra t a-se de um s istema estruturado eorgan i z ado que compreende os váriosmodos e in fra-estru turas de transporte ecirculação e que mantém fortes relações comoutros sistemas e políticas urbanas.

A idéia de mobilidade é centrada nas pessoasque transitam e requer que seja possibilitadaa todos a satisfação individual e coletiva deatingir os destinos desejados, as necessidadese pra zeres co t id ianos. Passa-se agora avalorizar, no desenvolvimento urbano , asdemandas de mobil idade peculiares dosusuários em gera l e part i cu larmen te asnecessidades dos usuários mais frágeis dosistema, como as crianças, as pessoas comdeficiência e os idosos.

A promoção da mobilidade urbana requer aênfase no transporte público coletivo e nãono transporte individual, o que significa, aomesmo tempo, uma orientação de inclusãosocial, de racionalidade de investimentospúblicos e de redução de congestionamentos,poluição e acidentes. O s equipamentos einfra-estruturas de transporte, circulação edistribuição – tanto de objetos quanto depessoas – fazem da mobilidade urbana umelemen to decis ivo na con formação daspossibilidades de desenvolvimento de uma

c idade . A s c idades que imp lemen t ampolíticas sustentáveis de mobilidade oferecemum maior dinamismo das funções urbanas,numa maior e melhor circulação de pessoas,bens e mercadorias, que se traduzem nava lori z ação do espaço púb l i co , nasusten tab i l idade e no desenvo lv imen toeconômico e social.

Do ponto de vista da gestão pública, é precisodeixar claras as prioridades e, tomar atitudescoerentes com essas prioridades estabelecidas.Assim , por exemplo , se a prioridade é oincentivo ao transporte público eficiente e amelhoria da circulação no centro, poderá sernecessário o desestímulo à circulação deautomóveis em áreas centrais.

Há que considerar ainda a necessidade detra ba lhar as d i f erenças e n tre o q ue ésocia lmen te desejável (mobi l idade paratodos) e as aspirações individuais. Ainda queindividualmen te desejável , não é social-mente viável nem ambientalmente susten-tável resolver as questões de mobilidade pelotransporte individual , como é fartamentei lustrado pe los congest i onamen tos nasgrandes c idades. D a í a necess idade deamplo esc larec imen to da popu lação edisponibilização, aos técnicos e gestores, deinstrumentos que contribuam para construira cidade sustentável.

1 2

Embora desde a Const i tuição Federal oMunicípio tenha autonomia reconhecidasobre o desenvolvimento urbano por meioda Lei do Plano D iretor e da regulação sobreuso e a ocupação do solo , é a part ir daaprovação do Esta tu to da C idade que oMunicípio passa a contar com instrumentosque permitem uma atuação mais forte naindução e correção do desenvolvimen tourbano .

Entretanto, especialmente no que se refere àmelhoria da mobilidade e à sua integraçãocom as demais políticas urbanas, é desejávele necessária uma ação integrada entreMunicípios , especia lmen te no caso dasRegiões Metropolitanas e dos aglomeradosurbanos, ou entre outros entes da federação,na viabilização de serviços e outras ações quedemandam coordenação e articulação deplanos e investimentos. A Lei nº 11.107, de 6de abri l de 2005 sobre C on tra tação deConsórcios Públicos, certamente dará origema novos e variados formatos institucionaismais adequados às demandas l oca is ,possibi l itando associações na gestão deserv iços púb l i cos e de mob i l idade emespecial, bem como na utilização sustentávelde recursos naturais.

Além disso, o serviço de transporte urbanoé um dos componentes mais importantes dosistema de mobilidade. Esses serviços exigemuma completa revisão dos seus modelos deprov isão . Fa tores h istóricos e cu l tura isdeterminantes das relações dos indivíduoscom o espaço urbano, a renda do indivíduo,a idade e sexo, o estilo de vida, a capacidadepara compreender as mensagens e utilizarveículos e equipamentos de transporte, todasessas variáveis podem implicar mudanças deescolhas na constância e d istância dosd es l o c ame n t os e e n tre os mo d os d etransporte, ou seja, alteram os padrões demovimentação permanente e temporária dos

III. Mobilidade urbana: Uma gestão integrada eintersetorial

indivíduos. O conjunto desses fatores deveser cons i derado den tro da perspec t i vasistêmica de mobilidade urbana.

Em muitos Municípios, e principalmente nocaso das aglomerações urbanas e regiõesme tro p o l i t a n as , é f u n d ame n t a l aconcertação na direção de um planejamentointegrado, especialmente no que se refereaos diversos modos de transporte. Para isso,a l ém da assoc iação i n t ermun ic ipa l énecessária a articulação de todos os níveisde governo para o tratamento de questõesde interesse comum e no equacionamentoe encaminhamento dos planos, programase ações.

A implementação da política de mobilidade,além da art iculação in tergovernamen tal ,baseia-se na articulação e na integração dediversos setores da administração local esupralocal que normalmen te agem e sefortalecem de forma independente: urbano,ambiental, social, obras e serviços públicos,entre outros. Para lograr a sustentabilidade,n o v as f ormas i ns t i t u c i o n a is o uprocedimen tos operacionais deverão serpostos em prát ica para incluir, além dostrabalhos de integração, a participação dosusuários nas decisões e na gestão dos sistemaspara assegurar o atendimento às demandase a qualidade dos serviços.

Na gestão das cidades, especialmente nasRegiões Metropolitanas e aglomerados, àocupação desordenada dos espaços urbanose a o cresc ime n t o d as d ema n d as p orlocomoção, acrescenta-se a deficiência oua falta de instituições capazes de planejar ede art i cu lar e fe t i vamen te po l í t i cas quec o ns t i t u em as p ar t es d o s is t ema d emobilidade .

O s segu i n t es asp e c t os d e v em serconsiderados na construção de uma gestãointegrada da política:

1 3

• a promo çã o d e f ormas d erac i o n a l i z açã o , i n t egraçã o ecomplementaridade de ações entreentes federados na organização doesp a ç o urb a n o e d os s is t emasintegrados de transporte;

• o forta lec imen to inst i tuciona l , doplanejamento e da gestão local damobilidade urbana;

• o reconhecimento da importância deuma ges t ã o d emo crá t i c a eparticipativa das cidades propiciandoformas de inclusão social;

• a garantia de maior nível de integraçãoe compromisso entre as políticas detransporte , c ircu lação , hab i tação ,saneamento ambiental e uso do solo;

• a promoção de condições para arealização de parcerias entre os setoresp ú b l i c o e pr i v a d o q u e p ossamresp o n d er p e l os i n v es t ime n t osnecessários para suprir as carênciasexistentes nos sistemas de transportese pactuar mecanismos que assegurema própri a me lhori a da qua l idadeurbana;

• a pr i or i z açã o d e aç õ es q u ec o n tr i b u am p ara o a ume n t o d ainclusão social, da qualidade de vidae d a so l i d ar i e d a d e n as c i d a d esbrasileiras.

• a c o ns tru çã o d e i n d i c a d ores d emobilidade adequados, que consigamcaptar a complexidade dos sistemas demo b i l i d a d e e os f a t ores q u ed e t erm in am as esc o lh as d emobil idade pelos indivíduos e , aomesmo tempo , se const i tuam emins trume n t os d e f ac i l i t açã o d ac omu n i caçã o d o es t a d o c om asociedade.

Além disso, para a implementação de umapolítica de mobilidade urbana sustentável,é fundamental que as políticas de transporte,circulação, acessibilidade e trânsito estejam

ar t i c u l a d as c om a p o l í t i c a d ed ese n v o l v ime n t o urb a n o e c om aimp l eme n t a ç ã o d e p o l í t i c as urb a n asespecí f icas, como a pol í t ica ambien tal ,hab i tac iona l , de recuperação de áreasurbanas cen trais, a lém das in terfaces jáexaminadas com as políticas e leis relativasao ordenamento territorial.

Desenvolvimento Urbano

O Ministério das Cidades aponta os seguintesdesa f ios para a implemen tação de umaPolítica de Mobilidade articulada com umaPolítica de Desenvolvimento Urbano:

• consolidar e regularizar os centros,áreas j á o c u p a d as e as p arce l asin formais da c idade , promovendoma ior a pro v e i t ame n t o d a i n fra-estru tura insta lada , med ian te seuadensamento, aliviando a pressão pornovas ocupações periféricas;

• imp lemen tar o p lane jamen to e ages t ã o so bre o cresc ime n t o d ascidades, de modo que se oriente aampliação do tecido urbano do pontode vista do interesse público;

• imp l emen t ar o Pl an o D ire t or deTransporte e de Mobilidade Urbanacompatibil i zando com as diretri zesdos Planos D iretores municipais;

• con trolar a implan tação de novosempreendimentos públicos e privados,condic ionando-os a in ternal i z ar emin imi z ar os impac t os sobre oambiente urbano, trânsito e transporte;

• garan t ir o uso públ ico do espaçourbano , priori z ando o pedestre ,soluc ionando ou min imi z andoconflitos existentes entre a circulação apé e o trânsito de veículos, oferecendoqualidade na orientação, sinalização etra tamen to urban íst i co de áreaspreferenciais para o seu deslocamento;

• implantar obras e adequações viáriasp ara pr i or i z a ç ã o d e mo d os d e

1 4

tra nsp or t e n ã o-mo t or i z a d os ecoletivos;

• promo v er o d ese n v o l v ime n t oinst i tuc iona l e a capac i tação dosmunicípios e dos órgãos municipaisresponsáveis pelo transporte e trânsito.

É importante avaliar a incidência e efeitosdas políticas setoriais, principalmente as deh a b i t açã o , sa n eame n t o amb ie n t a l , d epro d u ç ã o e c o nsumo , n o s is t ema d emobilidade urbana.

Política Habitacional

Na política municipal de desenvolvimentourbano a política de mobilidade se encontracom a política habitacional, que requer queo p lane jamen to e a legis l ação de uso ,o c u p a ç ã o e p arc e l ame n t o d o so locontribuam para viabilizar o acesso ao solourbani z ado para a população de ba ixarenda .

O Ministério das Cidades, em seu Cadernosobre a Polí t ica N acional de H abi tação ,publicado em 2004, apontou as seguintesrecomendações específicas para a integraçãoe n tre as p o l í t i c as d e H a b i t aç ã o ,D esenvolv imen to Urbano e Mobi l idade(MCidades, 2004, V .4, pg.51):

a) promoção de uma política habitacionalvoltada para a consolidação das áreasjá ocupadas, sobretudo daquelas jáprov idas de in fra-estru t ura detransporte e próximas aos locais deatração de viagens;

b) promo çã o d e uma p o l í t i c ah a b i t ac io n a l q u e i n ce n t i v e aocupação de vazios urbanos;

c) elaboração de projetos de unidadeshabitacionais e conjunto de moradiasque cons i derem as necess i dadesespeciais de locomoção das pessoascom deficiências;

d) elaboração e implantação de projetosde novas unidades habitacionais que

prevejam o acesso dos moradores abens, serviços e equipamentos naspro x im id a d es , d im in u in d o anecessidade de viagens motorizadas;

e) elaboração e implantação de projetosh a b i t ac io n a is q u e t e n h am c omoprioridade o transporte público e cole-tivo como mecanismo para asseguraros deslocamentos que serão gerados;

f) elaboração e implantação de projetoshabitacionais que considerem o deslo-camento do pedestre , incentivandosua prática no sentido de retomada evalorização do espaço público.

Saneamento Ambiental

A s propostas de gestão assoc iada paraprestação de serviços públicos, previstas naLei nº 11.107, 06/04/05, dos Consórcios têmn as áre as t emá t i c as d e sa n e ame n t oambiental, transporte e trânsito os principaiscampos de cooperação entre os municípiose entre municípios e os demais entes daFederação (Estado, D istrito Federal e União).São nessas áreas onde são mais sentidas asc o nse q ü ê n c i as n ega t i v as d a f a l t a d ear t i cu l ação e i n t egração das po l í t i c aspúblicas, especialmente nos casos de regiõesmetropolitanas e aglomerações urbanas.

A implementação de uma política municipalde saneamen t o requer não apenas ain tegração das temát icas do saneamen toambien t a l (abast ec imen t o de água ,esgotamento sanitário , manejo das águaspluviais e gestão de resíduos sólidos) entre si,mas t ambém com as dema is po l í t i caspúblicas, em especial com as de saúde, meioambiente, recursos hídricos, desenvolvimentourbano e rural, habitação e desenvolvimentoregional (Mcidades, 2004, V5).

A integração com a Política de Mobilidadese dá no âmbi to da implemen tação daPo l í t i c a de D esenvo l v imen t o U rbano ,especialmente na def inição da expansãourbana e na imp lemen t ação de ações

1 5

coordenadas de urbanização, assim comona articulação de ações para a criação decondições para a moradia como no caso deurbanização de assentamentos precários, porexemplo.

Muitas outras associações entre mobilidadee saneamento poderiam também ser citadas,como a de locali zação de equipamentospúblicos e as diversas inter-relações possíveisentre a implementação de infra-estrutura desaneamento e a de mobilidade . As infra-estruturas de mobilidade caracterizam-se porser elementos de estruturação do espaçourbano e , ao propiciar o acesso a novasáreas, de indução do desenvolvimento ee x p a nsã o urb a n as . A s es tru t uras d esaneamen t o por sua ve z , conso l idamassentamentos e integram as áreas ocupadas.

A Po l í t i ca N ac iona l de Saneamen t oAmbiental, no momento na forma de projetode Lei nº 5.296/05 institui o Plano Municipalde Saneamento ambiental como instrumentoindispensável para a implementação de umapolítica municipal de saneamento que superea abordagem setorial e estanque, tradicionalno planejamento e na gestão dos serviços desaneamento. Segundo as recomendações doMinistério das Cidades, “as informações ediretrizes do saneamento devem se constituirem elementos fundamentais de referência doPlano D ire tor Munic ipal ” , en tre e las asindicações de revi tal i zação dos grandescen tros e de recuperação ambien tal dosfundos de vale (MCidades, 2004, V . 5, 23).

As diretri zes de desenvolvimento urbanodefinidas no Plano D iretor têm implicaçõesque exigem uma articulação entre os planosmunicipais de saneamento ambiental e demobil idade . Esta relação di z respeito aoacesso da população de baixa renda aosserv iços e equipamen tos públ icos e aoimpac to sobre os recursos ambien ta is,especialmente no que se refere à pressãosobre os corpos hídricos e à demanda pelouso da água para o consumo humano e como

insumo para a real i z ação de a t iv idadesindustriais.

O manejo das águas pluviais urbanas, emespecial, consubstancia uma relação diretaentre uso e ocupação do solo, infra-estruturade saneamento e mobilidade. O problemada impermeabi l ização do solo comoresultante dos empreendimentos imobiliáriose viários, associada à prática tão difundidade canalizar rios e córregos, é um dos maisnefastos impactos da urbanização que exigemuma ação coordenada e integrada, a partirdas diretrizes definidas no Plano Diretor.

Padrões de produção e consumo

A redução de custos e desperdíc ios noprocesso de reprodução e uso social doespaço urbano e o fomento à mudança damatriz energética por meio da utilização detecnologias limpas são pontos centrais dedocumentos internacionais (Agenda 21 eAgenda H abitat) e nacionais (Agenda 21Brasileira e Agendas 21 Locais) voltados paraa promoção do desenvolvimento sustentável.

Além , das questões e recomendações jáapresentadas a respeito das deseconomias einjustiças geradas pela expansão periféricadas cidades, são destacadas, a seguir, umgrupo de propostas para a mudança dospadrões de consumo e produção da cidadelevan tadas nos di feren tes fóruns sobre asustentabilidade das cidades:

• Inclusão de critérios ambientais nasnormas de financiamento gover-namental para a infra-estrutura urbanae para a concessão de serviços públicos– Cabe aos municípios a inclusão decritérios e parâmetros ambientais paraa concessão de financiamentos, paraa criação ou manutenção da infra-estru tura urbana , assim como nosc asos d e c o n c essã o d e serv i ç ospúbl icos urbanos, prevendo a suainclusão nos editais licitatórios e noscontratos.

1 6

• Redução do consumo de energia –Incluem-se aqui desde as propostasre lac ionadas à rac iona l i z ação daorganização do uso do solo – como aspropostas de redução de investimentosem infra-estrutura e de redução dotempo e da quantidade de viagens pormeio de estratégias de priorização dotransporte co le t i vo , ocupação devazios urbanos, convivência de usos econtenção do parcelamento em áreasperi f éri cas – a t é propost as deincorporação de critérios de economiade energia em t odos programas ,proje tos e invest imen tos públ icos,especialmente em tecnologias limpasde transpor t e , s ist ema v iário esaneamento ambiental.

• Combate às deseconomias e aosimpactos ambientais – Segundo estaproposta , os munic íp ios deveriamracionalizar a produção e a operaçãodos sistemas de transporte coletivo ,implementar programas de qualidadedo s istema v iário e segurança notrânsito, priorizar o transporte coletivoem relação ao automóvel particular,implantar programas de inspeção deemissão veicular, adquirir frotas deveículos menos poluentes e com maioreficiência energética, criar ou ampliarprogramas que v isam aumen tar aparticipação dos combustíveis menosp o lu e n t es , c omo gás , á l c o o l eeletricidade nos meios de transporte,imp lan t ar c i c lov i as e pr ior i z ar ac irc u l a çã o d e p e d es tres ( M M A ,Parceria 21 - IBA M , ISER, REDEH ,1999).

1 7

IV. As diretrizes do Estatuto da Cidade orientam para umapolítica de Mobilidade

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10de julho de 2001) regulamenta os artigos 182e 183 da Constituição Federal e estabeleceum conjunto de diretrizes e instrumentos paraa implementação da política urbana.

Voltado para garant ir o cumprimento dafunção social da propriedade urbana e a justad istr i bu i ção dos ônus e bene f í c i os daurbani z ação , o Esta tu to , orien tado pelaConst ituição Brasi leira , reaf irma o PlanoDiretor como instrumento básico da políticade desenvolvimento e expansão urbana ede f ine que “a propriedade cumpre suafunção social quando atende às exigênciasfundamentais de ordenação da cidadeexpressas no Plano Diretor”(art. 39).

O processo de elaboração do Plano Diretor é,portanto, o campo e arena por excelênciaonde se confrontarão os diferentes atores einteresses na disputa pela definição de um novovetor de desenvolvimento urbano, expresso naregulamentação municipal dos instrumentosdo Estatuto, nas interpretações específicas dasdiretrizes gerais do Estatuto e no confrontoentre o corpo da lei do Plano D iretor e oambiente específico onde ele se implementa.

Cada município brasileiro, além das condiçõesmais ou menos estruturantes que compar-tilham, tem um aparato institucional específicoe características únicas no que diz respeito àsua história, ao perfil socioeconômico e aosatores que atuam no campo da política urbana.A cada município brasi leiro corresponde ,portanto, uma nova possibilidade de regula-mentação do Estatuto, o que exige do GovernoFederal – e do Ministério das Cidades em par-ticular – uma forte atuação junto aos municí-pios que enfatize o seu caráter redistributivo epromotor da gestão democrática da cidade.De acordo com o Estatuto, a promoção dodesenvolvimento urbano e econômico deveincorporar toda a população e estar voltadopara a redução das desigualdades sociais e amelhoria da qualidade de vida.

No Capítulo III, referente ao Plano Diretor, oEstatuto da Cidade, no artigo 41, § 2º, determinaque “ no caso de c idades com mais dequinhentos mil habitantes, deverá ser elaboradoum plano de transporte integrado, compatívelcom o Plano Diretor ou nele inserido”. Esta dis-posição foi complementada pela Resolução nº 34,de 01 de julho de 2005, do Ministério das Cidades,a aprovada pelo Conselho das Cidades que, no art.8º, diz: ”nos casos previstos pelo art. 41 do Estatutoda Cidade, o Plano de Transporte Urbano Inte-grado, ora denominado de Plano Diretor de Trans-porte e Mobilidade, deverá contemplar osseguintes princípios e diretrizes gerais:

I. garantir a diversidade das modalidades detransporte, respeitando as características dasc i d a d es , pr i or i z a n d o o tra nsp or t e ,respeitando as características das cidades,priori zando o transporte cole t ivo , que éestruturante, sobre o individual, os modosnão motorizados e valoriozando o pedestre;

II. garan t ir que a gestão da Mobi l idadeurbana ocorra de modo integrado com oPlano D iretor Municipal;

III. respei tar as especi f ic idades locais eregionais;

IV . garantir o controle da expansão urbana, aun iversa l i z ação do acesso à c idade , amelhoria da qualidade ambiental e o controledos impac tos no sistema de mobil idadegerados pela ordenação do uso do solo.

O art . 9º da menc ionada Resoluçãocomplementa: “os princípios e diretri zesexpostos no art. 8º deverão ser consideradosna elaboração dos Planos Diretores municipaisao tratar dos temas da mobilidade urbana”.

Estas disposições evidenciam a preocupaçãocom a necessária coerência que devemobservar os Planos Diretores e os Planos deTransporte e Mobilidade.

No que diz respeito à política de desenvol-vimento urbano municipal, ao planejamento

1 8

territorial e à implementação de políticas e açõesvoltadas para a mobilidade urbana, o Estatutoda Cidade apresenta uma série de diretrizesgerais (art. 2o) que devem ser observadas pelosmunicípios na regulamentação dos instrumentosde política urbana listados na Lei Federal, comoos instrumen tos de planejamen to nãomunicipais e municipais (dentre os quais sedestaca o plano diretor), os instrumentostributários e f inanceiros, os instrumentosjurídicos e políticos e os estudos prévios deimpacto ambiental e de vizinhança.

Tanto as diretrizes do Estatuto da Cidadecomo os princípios da mobilidade urbanapriori z am a va lori z ação das pessoas epropõem amplo acesso democrático à cidadeo que constitui um claro objetivoúnico para a atuação do Município.N a perspec t i va da mob i l i dadeurbana deverão ser orien tadas ae laboração de p lanos d ire toresparticipativos capazes de integrar aspolíticas de transporte e circulaçãocom as políticas de localização deequ ipamen t os púb l i cos , desaneamen t o amb ien t a l e dehabitação, e com a política fundiária e deparcelamento, uso e ocupação do solo, emespecial daquelas que tratam da revalorizaçãoe requalificação urbana e , sobretudo , daexpansão urbana.

As diretri zes gerais para polít ica urbana ,expressas no artigo 2º do Estatuto, oferecemorientações gerais para o ordenamento dopleno desenvolvimento das funções sociais dacidade e da propriedade urbana, o que dizrespeito não apenas à implementação dapolítica de expansão urbana mas, também,para a regulamentação dos instrumentos deindução do desenvolvimento urbano e paraa implemen tação de ações e programasvoltados para o desenvolvimento urbanoexecutados pelos Municípios.

Por um lado, as diretrizes do Estatuto podemser apropriadas diretamente pelos gestoresmunicipais da área de transporte e trânsito epelos cidadãos em geral como orientações paraa pol í t ica munic ipal de promoção da

mobilidade urbana. Por outro lado, as diretrizesexigem que a promoção da pol í t ica dedesenvolvimento urbano como um todo e apolítica de ordenamento territorial em particularincorporem a melhoria da acessibilidade aequipamentos e serviços e outras prescriçõesrelativas à mobilidade urbana.

As primeiras diretrizes (I a IV) explicitam ascondições fundamen ta is para aimplementação de qualquer política urbana:promoção da sustentabilidade. Entendida estacomo a compatibilização das necessidades dapopulação atual com as necessidades dasfuturas gerações, visão global e integrada dasquestões urbanas, gestão democrá t i ca ,envo lv imen to de toda a soc iedade e

articulação entre todos os níveis degoverno para a promoção da funçãosoc ia l da propriedade eimplemen tação de umplanejamento capaz de orientar adistribuição de pessoas e atividadesno território e evitar e corrigir osimpactos negativos produzidos pelosdiferentes atores no processo deprodução social do espaço urbano.

A s d i re tr i z es V II , V III , X , XIII e X V Icomplementam o grupo de diretrizes maisgenéricas e rea f irmam os princ íp ios deintegração das políticas e de promoção dasustentabilidade, da igualdade e da melhoriada qualidade de vida nas cidades.

As d ire tri z es IX – justa distribuição dosbenefícios e ônus decorrentes do processoda urbani zação e XI – recuperação dosinvestimentos do Poder Público de que tenharesultado a valorização de imóveis urbanos,ainda que digam respeito a todas as políticassetoriais e ao planejamento e investimentono desenvolvimen to urbano de maneirageral, merecem um destaque à parte, poisnão apenas impõem cond ições para oplanejamento do investimento público – oque é fundamental para o planejamento dosistema viário e do transporte público –,c omo sã o re f erê n c i as b ás i c as p ara aimplementação dos instrumentos do Estatutoque serão tratados mais adiante.

As diretrizes doEstatuto da

Cidade exigema melhoria da

acessibilidade aequipamentos e

serviços

1 9

A valorização fundiária acompanha a maiorparte dos investimentos na implementação oumelhoria do sistema viário ou do transporte demassa de qualidade – especialmente o metrô –transforma a planta de valores da terra e afetade forma desigual a população da cidade. Comfreqüência, os investimentos em sistema viárioe transporte não apenas criam lucros fundiáriosextraordinários para proprietários privadoscomo também produzem os mais diferentesefeitos e impactos – nem sempre positivos – naindução do desenvolvimento urbano , nasformas de apropriação do solo urbano e nasegregação socioespacial.

A adoção das diretrizes do Estatuto significa,nesses casos, p lanejar e implemen tar arecuperação da parcela da valori z açãofundiária apropriada por proprie táriosindividuais e a sua redistribuição sob a formade novos invest imen tos promo tores dedesenvolvimento urbano capazes de reduzir asdesigualdades existentes. Esses investimentospoderão ser direcionados no acesso direto aosserviços de transporte , na melhoria damobilidade de toda a população ou em outrostemas relacionados como a implantação deequipamentos públicos, redes de infra-estruturade saneamento ambiental, urbanização deassentamentos precários, entre outros.

As demais diretrizes tratam de temas específicosque guardam maior ou menor relação com apromoção da mobilidade, mas que devem –todas – ser tomadas como referência para oplanejamento e gestão de programas das áreasde transporte, trânsito e sistema viário.

As diretrizes V e VI tratam de assuntos maisdiretamente relacionados à melhoria da mo-bilidade como a acessibilidade a equipa-mentos e serviços (diretriz V) e a complemen-taridade entre a regulação do parcelamento,uso e ocupação do solo, a oferta de infra-es-trutura e a mitigação de impactos ambientais.

Relações e complementaridades entre asdiretrizes da política nacional de mobilidade eas diretrizes gerais para a política urbana podemser observadas mesmo nas diretrizes XII, XIV eXV do Estatuto da Cidade. Como componente

da polí t ica urbana , a implemen tação damobilidade requer a incorporação dos critériosde preservação e recuperação do meio ambi-ente e do patrimônio nos seus programas, açõese projetos (XII) e a edição de normas especiaisrelativas ao sistema viário para regularização dosassentamentos precários de baixa renda (XIV).

Por outro lado, podem ser necessárias modi-ficações das legislações urbanísticas muni-cipais (XV) no que se refere às dimensões delogradouros e outras restrições contidas naslegislações relativas a parcelamento do soloe grupamentos de edificações. Evidentemen-te, devem ser observadas as orientações esta-belecidas pela Política Nacional de Mobili-dade Urbana, especialmente no reconheci-mento da importância do deslocamento dospedestres e à garantia da mobilidade às pessoascom deficiência e restrição de mobilidade.

Para avançar na integração das polít icasurbana e de mobilidade as diretrizes do Estatutoda Cidade poderiam ser complementadas coma utilização dos instrumentos para:

• promo ver a i n t egraçã o e n tre asatividades urbanas e rurais;

• a d o t ar p a drõ es d e pro d u ç ã o econsumo de bens e serviços e deordenamen to da expansão urbanac omp a t í v e is c om os l im i t es d asustentabilidade ambiental , social eec o n ômica d o M u n i c í p i o e d oterritório sob sua área de influência;

• promover melhorias na mobilidadeurbana de acordo com os princípios de“justa distribuição dos benefícios e ônusdecorrentes do processo de urbaniza-ção” e de “recuperação dos investimen-tos do Poder Público de que tenharesultado a valorização de imóveis urba-nos”, por meio de operações urbanas,contribuição de melhoria, ou outros ins-trumentos cabíveis que promovam acaptura de parcela da valorização fundi-ária proporcionada por investimentospúblicos na implantação de vias e estaçõesde metrô e trem, considerada a capacidadede pagamento dos beneficiados.

2 0

V – Plano Diretor: valorizando a mobilidade

O Plano D iretor é o instrumento básico paraorientar a política de desenvolvimento e deord e n ame n t o d a e x p a nsã o urb a n a d omunicípio. De acordo com a ConstituiçãoFederal e o Estatuto da Cidade, Plano D iretoré obrigatório para municípios com mais de20 mil habitantes, integrantes de regiõesmetropolitanas e aglomerações urbanas, comáreas de especial interesse turístico e situadosem áreas de influência de empreendimentosou a t iv idades com signi f ica t ivo impac toambiental na região ou no país.

Com o objetivo de divulgar e apresentar aosmunicípios brasileiros os princípios e diretrizesque devem orientar a elaboração e revisão dosplanos d ire toresmunicipais, o Ministériodas Cidades publicou emmarço de 2004 o livro“Plano D ire torParticipativo – Guia paraa e laboração pe losmunicípios e cidadãos”,que en fa t i z a anecess idade deincorporação de todos osc idadãos nop lane jamen to de suacidade e na elaboração da lei municipal doPlano Diretor. Segundo o livro, “democratizaras decisões é fundamental para transformar oplanejamento da ação municipal em trabalhocompartilhado entre os cidadãos e assumidopelos cidadãos, bem como para assegurar quetodos se comprome tam e s in tam-seresponsáveis e responsabilizados no processode constru ir e implemen tar o PlanoDiretor”(MCIDADES, 2004, pg.14).

O Pl a n o D ire t or d e v e or i e n t ar od ese n v o l v ime n t o d o M u n i c í p i o , asprioridades de ação , os i nvest imen t oses tru t ura n t es d a p o l í t i c a urb a n a , oplanejamento e a elaboração da legislação

urbaníst ica , assim como con tribuir pararedu z ir as des igua ldades soc ia is ,subordinando a propriedade privada à suafunção social e redistribuindo os ônus ebene f í c ios da urban i z ação . O ob je t i vofundamen tal do Plano D ire tor é garan t ir“direito a cidades sustentáveis, entendidocomo o direito à terra urbana [urbanizada eregularizada], à moradia , ao saneamentoambien ta l , à in fra-estru tura urbana , aotransporte e aos serviços públicos, ao trabalhoe ao la z er , para as presen tes e fu turasgerações”(Estatuto da Cidade, art.2º, inciso I).

Em especial, o Plano Diretor deve assegurarespaços urbanizados e com urbanidade para

moradia da população debaixa renda, oferecendo asdiretrizes e instrumentospara a implementação dagestão democrá t i ca dacidade e de uma políticavoltada para a promoçãodo desenvolvimento e dajustiça social.

A expansão urbana

Além das diretrizes contidasno Estatuto da Cidade há ainda uma série depon t os a serem cons i derados naimplemen tação de uma política urbanamunicipal que promova a mobilidade urbana,em espec ia l no que d i z respe i t o aoordenamen to do desenvolv imen to e daexpansão urbana questões a serem discutidasno âmbito do processo de elaboração de umplano diretor participativo.

Entre os argumentos técnicos mais levantadossobre o ordenamento do desenvolvimentourbano e a mob i l i dade , dest aca-se aargumentação contra a expansão excessivada malha urbana. Segundo este argumento,o plano diretor deve prever a implementaçãode vetores de desenvolvimento urbano –

O objetivo fundamental doPlano Diretor é garantir o

“direito a cidades sustentáveis,entendido como o direito àterra urbana, à moradia, ao

saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte

e aos serviços públicos, aotrabalho e ao lazer, para as

presentes e futuras gerações”

2 1

O ordenamento da expansão urbana deve ser discutido noâmbito do Plano D iretor.

desde a programação de ações einvestimentos estruturantes até ad istribu ição de coe f i c ien tesconstru t i vos segundo acapacidade da infra-estrutura eoferta de equipamentos e serviços– que fortaleçam as centralidadese as áreas da cidade bem servidaspor serviços de transporte coletivoe, especialmente, por transportesobre tri lhos com grandecapacidade e menor impacto nomeio ambiente.

A promoção imob i l i ár i ageralmente obtém seus maioresl ucros propondo atransformação do uso do solo emáreas onde os preços fundiáriossão in ic ia lmen te baixos e osequipamen tos e serviços sãodeficientes ou mesmo inexistentes. Éimportante, portanto, que o plano restrinja oparcelamento e usos em áreas distantes doscentros de comércio, serviços e empregos eindu z a a ocupação das áreas onde oinvest imento público foi subaproveitado ,como em áreas pouco densas próximas deestações de trem e metrô. Se, por um lado,observa-se que a necess i dade dedeslocamento está relacionada à distribuiçãoda densidade de ocupação na malha urbana,por outro lado observa-se que o sistema viárioe de transpor t e é f or t e indu t or dessad istribu ição , imp l icando invest imen toscompa t íve is em saneamen to ambien tal ,habitação e equipamentos públicos.

O s gestores da área de transporte, trânsito emobilidade municipal devem participar naelaboração do Plano D iretor subsidiando aindicação de áreas de expansão urbanaonde, do ponto de vista da mobilidade –especialmente da população mais pobre -,o cresc imen to acarre taria me lhoria dequalidade vida, menores gastos públicos emenor impacto sobre o ambiente urbano.

A otimização da infra-estrutura instalada e agarant ia de uma densidade populacional

mínima que v iabi l i z e os serviços eequipamentos urbanos requer a contenção daexpansão ilimitada das cidades para as periferiasmediante a coibição de novos parcelamentosem áreas periféricas sem infra-estrutura e aindução da ocupação dos vazios urbanos bemcomo a requalificação das áreas degradadasbem servidas por equipamentos e serviços.

A reabilitação de áreas urbanascentrais

A dinâmica de expansão periférica produzidapelo mercado imobiliário – ou induzida pelopoder público – produziu a degradação e oesvaziamento de importantes áreas centraisde municípios brasileiros.

O baixo valor do solo nas áreas distantesdesprovidas de equipamentos e serviços,além de atrair a população de renda maisbaixa, viabilizou a realização de programash a b i t a c io n a is f e d era is , es t a d u a is o umunicipais vol tados para a baixa renda ,promovendo o espraiamen to urbano e asegregação socioespacial, conformando um

Plano Diretor de C

ampina G

rande do Sul – 2005

2 2

Devido à intensidade de usos e características dasáreas centrais, sua reabilitação está associada à

priorização da circulação de pedestres

passivo longe de ser hoje atendido em termosde qual idade de vida e acessibi l idade aequipamentos, serviços e empregos.

Em muitos Municípios a legislação urbanísticatambém favorecia – e continua, em muitoscasos, a favorecer – o espraiamento urbanopor meio de altos índices de aproveitamentodo terreno e de uma legislação permissiva deparce lamen t o do so lo para as áreasperiféricas. Não raro, a legislação urbanísticadesest imulava – ou desest imula – o usores idencia l nas áreas cen tra is enquan toestimulava a produção de novas centrali-dades nos bairros e administrações regionaismais distantes.

F r e q ü e n t e m e n t eabandonadas pe lopoder púb l ico emde trimen to de in-vestimentos nas áreasmais dinâmicas, asáreas centrais perde-ram a t i v idades epessoas para novasáreas de expansão oque resultou em umestoque imobil iáriodegradado e umaoferta subtilizada deimóve is, equ ipa-mentos e serviços. Ainda assim, constata-seque em várias cidades o sistema de circulaçãoainda mantém o centro como referência maiornum descompasso com a realidade.

A promoção da melhoria da mobil idadeurbana requer , por t an t o , uma po l í t i c avoltada para o melhor aproveitamento dasáreas centrais – mais consolidadas e bemservidas por equipamen tos e serviços –compat ível com uma ação específ ica dereabilitação que inclua a oferta de habitaçãosubsidiada para a população com rendafamiliar até cinco salários mínimos, que sofreas maiores restrições de mobilidade. Deveráprever também , a cri ação de a tra t i voscapazes de conter a expulsão da populaçãoresidente para outras áreas da cidade . “ A

política de reabilitação deverá promover adiversidade de usos e de atividades voltadaspara o desenvolvimento urbano , social eeconômico, compreen-dendo a reutilizaçãode edificações ociosas, de áreas vazias ouabandonadas, subutilizadas ou insalubres,bem como a melhoria da infra-estrutura, dosequipa-mentos e dos serviços urbanos”. (MCi-dades, 2004, V .3, p. 77).

A mobilidade: componente doPlano Diretor

Embora o Estatuto exija que os Municípioscom mais de 500 mil habitantes elaborem

se us P l a n os d eTransporte Urba-no de forma inte-grada com o seuPlano D ire tor , aexigência do Esta-tu to para o casodos Planos D ireto-res M u n i c i p a is ,abrange, como foiv is t o , t o d os osM unic íp ios com

mais de 20 mil ha-bitantes, integran-t es d e regi õ esme tropo l i t anas ea g l o m e r a ç õ e s

urbanas, com áreas de especial interesseturístico e situados em áreas de influênciade empreendimen tos ou a t iv idades comsignificativo impacto ambiental. Por outrolado, a Secretaria Nacional de Transporte eda Mobilidade Urbana tem a intenção deestimular a produção do Plano de transportee Mobil idade para cidades com mais de100.000 habitantes.

São as seguintes as diretrizes que, de acordocom a Pol í t ica N acional de Mobi l idadeU rb a n a Sus t e n t á v e l c o ord e n a d a p e l oMinistério das Cidades (MCidades, 2004,V .6 , pg. 63-66), devem ser observadas naelaboração de Planos D iretores municipaise da legislação urbanística, algumas delas játratadas nos itens anteriores:

2 3

• d im in u ir o n úmero d e v i age nsmotorizadas;

• repensar o desenho urbano;

• repensar a circulação de veículos;

• desenvolver meios não motorizadosde transporte;

• reconhecer a importância do deslo-camento dos pedestres;

• proporcionar mobilidade às pessoasc om d e f i c i ê n c i a e res tr i ç ã o d emobilidade;

• priorizar o transporte coletivo;

• considerar o transporte hidroviário;

• estruturar a gestão local.

A mobil idade urbana é um componen tealtamente relevante para aelaboração e implemen-tação de qualquer políticade desenvolvimento urba-no e , por extensão , paraqua lquer Plano D ire tormunicipal. Assim, não só osMunicípios de médio egrande porte dever iamelaborar seus Planos deMobilidade.

Todos os Municípios quee l a b oram se us P l a n osD iretores, devem prestarespecial atenção e dar umtra tamen to transversal àquestão da mobilidade urbana que articulea in tegração das pol í t icas de transporte ,sistema viário, acessibilidade e trânsito emtodo o corpo da lei. Devem estabelecer asdiretrizes para a mobilidade ou promover ae l a b ora ç ã o d os P l a n os D ire t ores d eTransporte e de Mobilidade, segundo o caso,e ind icar p lanos e programas de açãoespecíficos de melhoria da mobilidade.

De acordo com as orientações da políticanacional de mobilidade urbana sustentável,é preciso romper com os conceitos e noçõescristalizados nos Planos D iretores tradicionaisonde se estabe lecem d ire tr i z es para o

transporte e sistema viário considerando-seapenas o deslocamento de veículos. Paraincorporar a mobilidade urbana no PlanoDiretor é necessário priorizar, no conjuntodas políticas de transporte e circulação, amobilidade das pessoas e não dos veículos, oacesso amplo e democrá t ico ao espaçourbano e os meios não mo tori z ados detransporte.

A complexidade e o nível de detalhamentodo sistema de transporte e do sistema viáriode cada M un ic íp io e as prioridadesidentificadas no processo de participação dapopulação irão determinar a abordagem damob i l i dade no Plano D ire t or .Freqüentemente, em Municípios pequenos,chega-se ao nível de projetos para solucionar

questões críticas do sistemav iário ou a traçadospreliminares de vias queposs i b i l i t em aintercomunicação entre osbairros.

Por o u tro l a d o , aemergência da mobilidadecomo questão prioritárianos deba tes, audiênciasp ú b l i c as e d ema ismomen tos do processop ar t i c i p a t i v o , p o d emapontar para a lógica devalorização do cidadão e

o ma i or d e t a l h ame n t o d e programasespecíficos na lei do Plano D iretor.

O s exemplos que seguem – Manaus, SãoPau lo e Porto A legre – mostram comoalgumas questões relacionadas à mobilidadeforam tratadas nas leis dos planos diretores.

Finalmente, é importante enfati zar que asmúltiplas interfaces entre política urbana ,planejamento de circulação e transporte eplanejamento do sistema viário, devem estarintegradas em um sistema de planejamentoe gestão sujeitos ao controle social e cujasregras se j am a c ord a d as d e f ormademocrática.

2 4

As diretrizes para o Plano Integrado de Transporte de Manaus

O Plano D iretor Urbano e Ambiental de Manaus estabelece uma estratégia demobilidade urbana com objetivos, diretrizes e programas definidos e indica quaisdevem ser os componentes do Plano Integrado de Transportes e dá um prazo de doisanos para a sua elaboração e aprovação.

Entre os componentes listados para o Plano Integrado de Transporte incluem-se (a) adefinição das responsabilidades dos órgãos municipais relativas à gestão, (b) as diretrizespara o sistema de transporte coletivo intramunicipal, prevendo ações específicas paramelhoria e manutenção das estradas vicinais, (c) as normas para a qualificação dotransporte fluvial municipal, que promovam a integração intermodal, (d) a definiçãode ações a serem implementadas a curto, médio e longo prazo para melhoria daqualidade do transporte em Manaus, (e) a definição de uma hierarquia viária, (f) asnormas para a qua l i f i cação da c ircu lação e acess i b i l idade , estabe lecendominimamente padrões e condições para o funcionamento das diferentes categoriasde vias, critérios para operação do tráfego de veículos e padronização da sinalizaçãodas vias urbanas e das estradas e rodovias, (g) as normas para qualificação dos espaçospúblicos que incluam as demandas dos portadores de necessidades especiais, (h)critérios para qualificação dos equipamentos de suporte do transporte coletivo queincluam a distribuição dos pontos de integração do transporte rodoviário e (i) aidentificação de áreas destinadas a implantação de nova Estação Rodoviária Municipal,a relocalização do aeroclube e a implantação de heliportos.

Propostas de mobilidade urbana no Plano D iretor de Manaus

2 5

O Plano Diretor Estratégico de São Paulo

O Plano D iretor Estratégico de São Paulo, além de definir – no âmbito da política dedesenvolvimento urbano – os objetivos e diretrizes da política de circulação e detransportes, apresenta um elenco de ações estratégicas a serem implementadas peloMunicípio até 2006 e define os objetivos, diretrizes e ações estratégicas dos programasde pavimentação.

No Título III, dedicado ao Plano Urbanístico e Ambiental, apresenta e define doisconjuntos de elementos estruturadores (rede hídrica estrutural; rede viária estrutural;rede estrutural de transporte público coletivo e rede estrutural de eixos e pólos decentralidades.) e integradores (habitação, equipamentos sociais, áreas verdes, espaçospúblicos e espaços de comércio, serviço e indústria) do território municipal. O Planoestabelece diretrizes gerais para a implementação dos elementos estruturadores e,também, que “a implantação de qualquer projeto, público ou privado, deverá, narespectiva área, considerar a implantação dos elementos estruturadores e integradoresenvo lv idos, bem como obedecer às d ispos i ções e parâme tros urban íst i cosestabelecidos nesta lei e na legislação complementar de uso, parcelamento e ocupaçãodo solo”(PDESP, art. 103).

Entre outras disposições, o Plano institui programas de ação, cria áreas de intervençãoem áreas lindeiras às vias estruturais, classifica e define as vias estruturais, dispõesobre a classificação das vias não estruturais, estabelece prazo para a regulamentaçãoda classificação das vias coletoras, dispõe sobre a implantação de novas vias estruturaise para a melhoria da segurança e fluidez das existentes e estabelece que “as prioridadespara melhoria e implantação de vias serão determinadas pelas necessidades dotransporte coletivo, pela complementação de ligações entre bairros e pela integraçãoentre os municípios da Região Metropolitana, e consolidadas no Plano de CirculaçãoViária e de Transportes” (PDESP, art. 113).

O Plano D iretor dá diretrizes para o Plano de Circulação Viária e remete para alegislação municipal a regulamentação da realização de atividades e a implantaçãoe o funcionamento de estabelecimentos geradores de viagens, por transporte coletivoou individual, de pessoas ou de cargas.

O Plano também estabelece orientações para a articulação entre as políticas demobilidade e uso e ocupação do solo por meio do estímulo ao adensamento eintensificação dos usos ao longo da rede estrutural de transporte coletivo, obedecidasuma série de condições e diretrizes estabelecidas.

2 6

O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de PortoAlegre

No Plano D iretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre, aprovadono final de 1999 – e, portanto, anterior ao Estatuto da Cidade - vale a pena destacaro capítulo reservado para a estratégia de mobilidade urbana (art. 6o a 10o).

O Plano D iretor estabelece diretrizes e instrumentos para qualificar a circulação e otransporte urbano e incorpora as disposições da NBR-9050/94 – revista em 2004 -referente à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência nos casos de obras deconstrução de logradouros e espaços públicos e loteamentos.

O Plano define os conceitos empregados na composição do sistema de mobilidadeurbana municipal e estabelece uma estratégia de mobilidade urbana que compreendea implementação dos seguintes programas: (a) programa de transporte coletivo, (b)programa de centros de transbordo e de transferência, (c) programa viário, (d) programade garagens e estacionamentos e (e) programa de trânsito.

A malha viária é classificada e hierarquizada segundo critérios funcionais que observampadrões urbanísticos estabelecidos no Plano. Todas as vias do Município são classificadascomo vias de transição, vias arteriais, vias coletoras, vias locais, ciclovias, vias secundáriase vias de pedestres.

2 7

VI. A Mobilidade na Legislação Urbanística

A lém d o Pl a n o D ire t or , a l egis l a ç ã ourbanística municipal tem relação direta coma mo b i l i d a d e urb a n a , em esp e c i a l alegislação de uso e ocupação do solo, a leide parcelamento do solo e a lei de perímetrourbano .

Toda a legislação urbanística deve seguir asdiretri zes do Plano D iretor e detalhar osparâmetros a serem observados em cadaárea da c idade de acordo com as suasindicações de ordenamento territorial e asformas de regulamentação de instrumentosurbanísticos e jurídicos.

Lei de Uso e Ocupação do Solo

A localização de atividades no território demaneira espontânea ou a partir de uma políticaque define o uso e a intensidade de ocupaçãodo solo é determinante das inter-relações emovimen tos que con f iguram as diversasdemandas de mobilidade. A compatibilidadeentre as políticas de uso do solo e de mobilidadenão se limita ao dimensionamento físico dasinfra-estruturas – caixas de rua ou definiçãode funções do sistema viário – mas principal-mente requer a coordenação da implemen-tação dos modos e meios de transporte e infra-estruturas de mobilidade nos tempos requeridospelos usos instalados e previstos.

A lei de uso e ocupação do solo estabelece osusos permitidos e as condições para a realizaçãode atividades econômicas nas diferentes áreasda cidade e define os parâmetros relativos àintensidade do uso e ocupação do solo, comoos parâmetros voltados para o controle doadensamento – coeficientes de aproveitamentodo terreno, cotas de densidade etc. –, as taxasde ocupação e de permeabilidade, a alturamáxima das edificações e demais disposiçõesrelativas à inserção de edificações e atividadesno espaço urbano.

É importante relacionar a intensidade e ostipos de uso e ocupação do solo à hierarquia

viária definida no Plano Diretor ou na lei deU so e O cupação do So lo , ass im comoestabelecer as condições para o controle deatividades especiais potencialmente capazesde impactos urbanísticos e geração de tráfego.

Para promover a mobi l idade urbana , éimportante que a abordagem da relação entreuso do solo , transporte e sistema viárioincorpore uma visão que priorize o transportepúblico coletivo e valorize a apropriação doespaço público pelo cidadão, a circulação depedestres e veículos não motorizados.

As formas de elaboração da lei de uso do soloe as especificidades do zoneamento de usosou de outras formas de espacialização denormas de uso e ocupação do solo variamconforme as características dos Municípios edas prioridades pactuadas no processo de suaelaboração.

Além da sua integração nas políticas e dispo-sições definidas no Plano Diretor, é impor-tante que a lei de uso e ocupação do solo:

• esteja compatibilizada com as diretrizesde mobil idade expressas no PlanoD ire tor , com o Plano D ire tor deTransporte e de Mobilidade municipal,principalmente no que diz respeito àin tegração en tre os parâme trosurbaníst icos e a previsão de novosprogramas, ações e investimentos;

• de f i na os parâme tros dos empre-endimentos considerados geradores detráfego e os equipamentos urbanos degrande porte que impactam o sistemade mob i l i dade e est abe leça aobrigatoriedade e as exigências doEstudo de Impacto de Vizinhança;

• permi t a a compa t i b i l i z ação dosdiferentes usos e atividades de boaconvivência, evitando o desperdício deenergia, o subaproveitamento da infra-estrutura e diminuindo a necessidadede deslocamentos;

2 8

• defina áreas especiais para a realiza-ção de a t iv idades po tencia lmen tenocivas à saúde;

• defina as formas de controle e gestãode empreendimentos potencialmentecausadores de impacto;

• estabeleça parâmetros de adensamentocompatíveis com a oferta de infra-es-trutura, equipamentos e serviços e quecontribuam para reduzir deslocamen-t os e me lhorar a mob i l i dade ,principalmen te da população maispobre usuária de transportes coletivos;

• preveja e valori ze a construção deespaços públicos de convivência ecirculação de pedestres e bicicletas;

• detalhe, no que couber, os instrumentosde indução do desenvo lv imen t ourbano previstos no Plano D iretor,considerando as especificidades decada área ou bairro da cidade;

• articular, nos Municípios que elaboramplanos locais de uso e ocupação dosolo, estes planos com os de circulaçãoviária, projetos, obras e investimentosprev istos por todos os órgãos daadministração pública;

• que o código de obras, disponha sobrevagas de garagem nas edificações esobre estacionamentos, bem como aoacesso com utilização de transportepúblico .

A cidade em movimento (Estudo do Banco Mundial)

Um estudo do Banco Mundial alerta para o fato que não existe uma metodologiaúnica para ser utilizada na análise de sistemas de transportes, sendo a observação deexperiências e seus resultados o que melhor permite conhecê-los. Além de ressaltarque é impossível se alterar a rede atual obtendo-se somente benefícios e que acomplexidade e interação entre as diversas áreas de estudo podem produzir resultadosimprevisíveis, considera somente as análises de viabilidade econômica e financeirapara avaliar um projeto é insuficiente. Mas enfatiza a importância do uso do solopara o planejamento e a operação de sistemas de transportes.

Uma política de planejamento de uso do solo é essencial para se controlar a distribuiçãodos pólos geradores e de atração de viagens. O u seja, uma boa organização dautilização dos terrenos é capaz de reduzir a necessidade das pessoas de utilizar ainfra-estrutura de transportes. Somente para citar um exemplo, em Haia (Holanda), aadministração pública mudou grande parte dos seus departamentos para prédiospróximos de estações de trem e outros terminais. Isso causou uma profunda alteraçãona ma tri z de u t i l i zação dos modais de transportes da cidade , com o uso dosautomóveis caindo cerca de seis vezes. Entretanto, é importante frisar que esta soluçãopode não ser interessante para outras cidades de maior porte, uma vez que causariauma concentração da demanda nos pontos de integração dos modais (às vezes superiorà capacidade da rede local).

Concluindo, devido à dinâmica das cidades e complexidade das relações entre asáreas de estudo envolvidas, é necessário tomar cuidado na análise dos impactos deum projeto de engenharia de transportes, de forma a possibilitar a escolha da alternativaque minimiza os aspectos negativos e gera os maiores benefícios.

BA N C O M U N DIAL, Cidades em Movimento: Estratégia de Transporte Urbano do BancoMundial, 2004 www .bancomundial.org

2 9

Lei do Perímetro Urbano

O perímetro urbano é a linha que contornaas áreas urbanas e de expansão urbana e assepara das áreas rurais.

A legislação municipal define se o municípioé totalmente urbano – como no caso dea lgu ns mu n i c í p i os se d es d e regi õ esmetropolitanas – ou se ele é dividido emáreas urbanas e rurais. Neste último caso, alei determina os limites da ocupação urbana,se ja no próprio corpo da le i do PlanoD iretor, seja na Lei do Perímetro Urbano,de acordo com as diretrizes e coerente comas pro p os t as d eordenamen to territorial eexpansão da malha urbanacontidas no Plano D iretor.

Na área urbana é cobradoo Imp os t o T err i t or i a lPre d i a l e U rb a n o e seaplicam as condições deedificação, uso, ocupaçãoe parce lamen to do solore f er i d as n a l egis l a ç ã omunic ipa l para as áreasurbanas consol idadas ou de expansão .Enquanto nas áreas urbanas é permitido oparcelamento do solo para fins urbanos deacordo com o disposto da Lei Federal No6766/79 e suas alterações, nas áreas ruraisas glebas devem observar as normas deu t i l i z a çã o d e f i n i d as p e l o I N CRA q u eestabelece os módulos mínimos das unidadesde produção agrícola.

Uma delimitação de um perímetro urbanomui to ex tenso prop ic ia uma ocupaçãodispersa com todos os efeitos mencionadosd e p erd a d e mo b i l i d a d e re l a t i v os àsdificuldades de utilização dos equipamentospúblicos urbanos, ao aumento dos custos detransporte e à impos i ção de restri çõesmaiores para o deslocamento por meio demodos de transportes não motorizados. Alémdisso , um perímetro urbano que englobaáreas vaz ias distan tes das áreas cen traisfavorece a promoção de parcelamen tos

periféricos e a sub-utilização de áreas comoferta de infra-estrutura e serviços. Um outroc u id a d o n a d e l im i t a ç ã o d o p er íme trourbano extenso diz respeito à preservaçãodos recursos na t ura is das pressões daurbanização.

Por outro lado, a delimitação do perímetrourbano deve abranger uma área extensa osuficiente para prever a necessidade de terrapara a expansão urbana , respei tadas asindicações do Plano D ire tor no que di zrespeito aos custos envolvidos para extensãoda infra-estrutura e dos serviços públicos eas suas f ormas de f i nanc i amen t o . U m

perímetro muito reduzido,embora induza à ocupaçãodos vaz ios urbanos, poderesultar em altas densidadese falta de espaços para al o ca l i z a çã o d e e q u ip a-men t os púb l i cos e pro-vocar a formação de dese-conomias de aglomeração,aliadas a danos ambientaisproduzidos pela excessivaconcentração de pessoas eveículos, como a poluição

do ar e da água e o convívio humano comatividades nocivas à saúde.

Finalmente, cabe destacar que a expansãodo perímetro urbano implica a valorizaçãodas terras rurais incorporadas ao regimeurbano , princ ipa lmen te em função dasnovas possibilidades de parcelamento e usod o so l o q u e , p or su a v e z , pro d u z emaumento de densidade e novas demandaspor equipamentos e serviços e exigem maisinvestimentos em saneamento ambiental ,transportes e sistema viário, entre outras infra-estruturas.

A amp l i a ç ã o d o p er íme tro urb a n omu n i c i p a l , p or t a n t o , j us t i f i c a q u e alegislação preveja formas de recuperação dosi n v es t ime n t os p ú b l i c os u t i l i z a d os n aurbanização das novas áreas, seja por meiode uma regulamen tação espec í f i ca dosinstrumentos do Estatuto, seja por meio de

A ampliação doperímetro urbano

municipal justifica que alegislação preveja formas

de recuperação dosinvestimentos públicos

utilizados na urbanizaçãodas novas áreas

3 0

uma ges t ão dos impos t os trad i c i ona ismunicipais (IPTU , ITBI) que capture parcelada valorização fundiária proporcionada pelamudança da legislação e dos investimentospúblicos.

Lei de Parcelamento do Solo

O parcelamento da terra para fins urbanosdetermina as formas de ocupação da cidadee é regido pela Lei Federal nº 6766 de 19 dedezembro de 1979 , modi f icada pela LeiFederal nº 9785 de 29 de janeiro de 1999,que também altera o Decreto-lei nº 3.365, de21 de junho de 1941 – que tra ta dadesapropriação por utilidade pública – e a Leinº 6 .015 , de 31 de dezembro de 1973 –referente aos registros públicos. Atualmente oCongresso Federal está discutindo uma novaproposta de revisão da Leinº 6766/79, especialmenteno que se re fere a umamaior au tonomia dosmunicípios na definição dalegislação de parcelamento,às exigências de doações eimplan tação de in fra-estru tura e àregu lamen tação dosregistros públicos.

O parcelamento do solosignifica a subdivisão dagleba (ou terreno de grandes proporções) emparcelas dest inadas a lo tes, logradourospúblicos ou equipamentos públicos e podeo c orrer d e d u as f ormas : p or me io d ol o t eame n t o o u d o d esmem brame n t o .Considera-se loteamento a subdivisão dagleba em lotes destinados à edificação, comabertura de novas vias de circulação delogradouros públicos ou de prolongamentos,mo d i f i c a ç ã o o u amp l i a ç ã o d as v i asexistentes, e desmembramento a subdivisãoda gleba em lotes destinados à edificaçãoque não implique a abertura de novas vias elogradouros públicos nem o prolongamento,modificação ou ampliação dos já existentes(Lei 6766/79, art. 2o ).

Enquanto a lei federal define as normas geraise as condições mínimas a serem observadasna legislação e gestão do parcelamen tomunicipal, cabe ao município a definição det odas as dema is ori en t ações para oparce lamen to do solo , se ja no que d i zrespeito ao detalhamento da lei, seja no quese refere ao desenho das quadras resultantesde projetos de parcelamento do solo e à suaarticulação com o tecido urbano existente.

São muitas as interfaces entre parcelamentodo solo urbano municipal e mobilidade. Paraa implementação da mobilidade no nívelmun ic ipa l , é impresc ind íve l a compa-tibilização das leis urbanísticas – uso do soloe parcelamento – com o Plano Diretor. É ne-cessário que o Plano restrinja o parcelamentodas áreas distantes dos centros de comércio,

serviços e empregos, estru-turando e dimensionandoas áreas de expansão epromovendo centralidadesmediante a flexibilizaçãode usos – Lei de Uso do So-lo – a fim de evitar o es-praiamento urbano e a ne-cessidade de novos investi-mentos em transporte e sis-tema viário e diminuindoos deslocamentos penososdas pessoas.

É impor t an t e , t ambém , que o órgãoresponsável pela política urbana implementeproje tos de desenho urbano para áreasprioritárias de expansão urbana – seguindo aorien tação do Plano D ire tor – e de f inadiretrizes urbanísticas claras a serem seguidaspelos incorporadores na e laboração deprojetos de parcelamento. É preciso que osmunic íp ios se an tec ipem e p lane jem alocalização de centros multifuncionais e asprincipais vias, estabelecendo as tipologias edimensões adequadas ao transporte coletivoe ao uso de bicicletas e superem assim apostura comum de mera reação – geralmentede forma descoordenada com as diretrizes doPlano Diretor – aos processos desenvolvidos apartir de iniciativas dos promotores fundiários.

É preciso que os municípios seantecipem e planejem – ainda quede forma genérica – a localização

das principais vias e superem apostura comum de mera reação –

geralmente de formadescoordenada com as diretrizesdo Plano Diretor – aos processos

desenvolvidos a partir deiniciativas dos promotores

fundiários.

3 1

G eralmen te as orien tações do execu t ivomunicipal se estabelecem no âmbi to doprocesso de licenciamento do parcelamentoonde se busca , na melhor das hipóteses,soluções paliativas que melhorem o desenhourbano ou a localização das áreas destinadasa equipamentos ou amenidades.

Para que seja utilizada como instrumento paraa promoção da mobi l idade urbana , éfundamental que a legislação de parcelamentoda terra incorpore em todas as suas normas ediretrizes a intenção de reversão da lógica quepriv i legia a u t i l i z ação dos espaços decirculação pelos veículos motorizados. A leideve, ao contrário, incentivar as formas deapropriação do espaço público pelos cidadãose garantir e valorizar os espaços de convivênciae de circulação de pedestres e bicicletas.

Entre as recomendações a serem observadaspara melhorar a mobilidade por meio doplanejamento e gestão do parcelamento dosolo urbano municipal destacam-se:

• incorporar os processos deregularização dos parcelamentos ilegaisna gestão do parcelamento do solo;

• monitorar e atuar no controle das ati-vidades ilegais de parcelamento do solodestinadas a alta, média e baixa renda;

• incentivar a promoção de loteamentosde baixa renda em áreas bem aten-didas por trem ou metrô;

• pro je t ar o desenho urbano e /ouestabelecer d ire tri z es urbaníst icasclaras pelo menos das áreas prioritáriaspara a expansão urbana e, também, dasprinc ipa is áreas de a t uação dosloteadores promotores fundiários;

• exigir que os novos loteamentos pro-jetem o sistema viário de forma inte-grada com o sistema viário existente,principalmente no que se refere à cria-ção de vias de integração dos bairros;

• prever e integrar nos projetos e naconstrução dos espaços públicos ossistemas de transporte coletivo e asnormas e critérios definidos no Decreto

nº 5.296 de 2 de dezembro de 2004vol tado para a promoção da aces-sibilidade das pessoas com deficiênciaou com mobilidade reduzida;

• estimular que os novos loteamentos searticulem e contribuam para imple-mentar o conceito de multicentralidade– flexibilidade de usos –, adequando asnovas vias com o transporte coletivo;

• priorizar a circulação de pedestres,preservando-os, sempre que possível,do tráfego mais intenso de veículos;

• a do t ar desenho espec í f i co (v i assinuosas, rotatórias, estreitamentos etc.)compatíveis com o uso predominanteda área para propiciar a redução davelocidade dos veículos e priorizar asegurança dos pedestres;

• reservar área para meios de transportenão motorizados, especialmente pelaconstrução de ciclovias e ciclofaixas.

Código de Obras e Edificações

O Código de O bras é um instrumento quepermite à Administração Municipal exerceradequadamente o controle e a fiscalizaçãodo espaço construído, garantindo o confortoambiental, a segurança, a salubridade e aacessibilidade nas edificações. A análise darelação do uso e do espaço construído – sejapara uso público ou privado – com o espaçourb a n o e c om as i n fra-es tru t uras d etransporte público pode fazer do Código deO bras um importante elemento sob a óticada mobilidade urbana.

Como nas outras leis urbanísticas, a lei queinstitui o Código de O bras pode contemplarde forma atenta as condições de mobilidadee acessib i l idade . Em edi f icações de usopúblico e de serviços urbanos, o Código deO bras , p or e x emp l o , p o d e tra t ar d aespecificação dos acessos diferenciados depessoas, indicando e dimensionando ondesão necessários lugares de encontro ou deespera. Pode especificar exigências em relaçãoa: acessos de veículos como ambulâncias,veículos que prestam serviços especialmente

3 2

de transporte público, locais de parada de veí-culos de transporte de pessoas e mercadorias,das áreas de estacionamento considerando ointeresse público e a mobilidade urbana.

Da mesma forma o acesso e a regulamentaçãodas edificações particulares de diversos usosdevem con templar, con forme o t ipo deatividade a que se destinam, os diferentesaspectos da mobilidade urbana.

O utro dos temas de que trata o Código deO bras onde se estabelece a interface doespaço público e privado é sobre os passeios.A maioria dos Códigos de O bras no paísdetermina que compete ao proprietário aconstrução, reconstrução e conservação dospasseios em toda a extensão das testadas dost errenos , ed i f i cados ou não . M as est ad ispos i ção não isen t a o M un ic íp io daresponsabilidade de estabelecer padrões deprojeto para seus passeios de forma a adequa-los a suas condições bioclimáticas e garantirtrânsito, acessibilidade e segurança tanto daspessoas sadias como com deficiência oudificuldade de locomoção – rotas acessíveis–, além de oferecer padrões construtivos dedurabilidade e fácil manutenção.O descuido de muitos Municípios no cum-primento desta responsabilidade, especial-mente na fiscalização e enquadramento dosproprietários responsáveis, têm resultado, emmuitas cidades, numa situação caótica nosistema de circulação de pedestres, realidade

que está longe de um dos princípios maisimportantes da mobilidade urbana que propõea priorização das pessoas. Nestes casos, umaintervenção pública decisiva é necessária pararequal i f icar o s istema de c irculação depedestres.

Mas é também na implementação do desenhode equipamentos e das obras públicas eprivadas incorporando os conce i tos daacessibilidade e desenho universal que oCódigo de O bras e Edificações constitui uminstrumento fundamental já que trata dasespecificações dos equipamentos, disposiçõese detalhes construtivos em todos os ambientesdas construções para promover aacessibilidade das pessoas com deficiência ecom necessidades especiais de locomoção –idosos, gestantes, crianças, obesos etc.

O código de O bras com uma abordageminovadora nestes campos será um comple-mento imprescindível na implementação damobilidade urbana.

Código de Posturas

O Código de Posturas estabelece, em linhasgerais, condições físicas e comportamentaispara o bom convívio nas áreas urbanas.

A efetiva contribuição dos dispositivos doCódigo de Posturas no tocante à mobilidadeurbana pode ser exemplificada através dasorien t ações de u t i l i z ação dos espaçospúblicos (sistema viário, calçadas incluídas,por exemplo). O freqüente uso de mesas debares em calçadas (empachamento) pode terseus limites estabelecidos em tal instrumentolegal, de modo a não prejudicar as condiçõesde mobilidade da cidade. O utras formas decon tribuição do Código de Posturas nasquestões relativas à mobilidade urbana são:

• a definição de horários para carga ed esc arga d e merc a d or i as d eestabelecimentos comerciais;

• a definição de locais para o comércioambulante (camelôs);

• o estabelecimento de critérios para aimplantação de mobiliários urbanosnas áreas públicas.

O Código de O bras e Edificações permite estabelecer, entreoutras, as normas de execução de calçadas, suas característicastécnicas e adaptações dos passeios junto às faixas de travessia.

3 3

VII. Estatuto da Cidade: instrumentos para indução dodesenvolvimento urbano e da mobilidade

Alguns dos instrumentos voltados para aindução do desenvolvimento urbano podemser u t i l i z a d os c omo i ns trume n t os d epromo ç ã o d a mo b i l i d a d e . Tra t am-seespecialmente dos instrumentos previstos noar t . 1 8 2 d a C o ns t i t u i çã o F e d era l(parcelamen to , edi f icação ou u t i l i z açãocompulsórios, IPTU progressivo no tempo edesapropriação com pagamento em títulosda dívida pública), o direito de preempção,a outorga onerosa do direito de construir, aso p era ç õ es urb a n as c o nsorc i a d as e atransferência do direito de construir.

Instrumentos do artigo 182 daConstituição Federal

O Estatuto estabelece que “Lei municipalespecífica para área incluída no plano diretorpoderá de terminar o parce lamen to , aedificação ou a utilização compulsórios dosolo urbano não edificado, subutilizado ou nãoutilizado”(art. 5o). Considera-se subutilizado oimóvel cujo aproveitamento mínimo sejainferior ao mínimo definido no plano diretorou em legislação dele decorrente, que tambémestabelecerá as condições e os prazos paraimplementação da referida obrigação.

Em caso de descumprimento das condiçõese d os pra z os pre v is t os , o M u n i c í p i oprocederá à aplicação do imposto sobre apropriedade predia l e terri toria l urbana(IPT U) progressivo no tempo , mediante amajoração da alíquota pelo prazo de cincoanos consecutivos. O valor da alíquota seráfixado na lei específica que regulamentará aaplicação do parcelamento, edificação ouutilização compulsórios.

Decorridos cinco anos de cobrança do IPTUprogressivo sem que o proprietário tenhacumprido a obrigação de parcelamen to ,edificação ou utilização, o Município poderáproceder à desapropriação do imóvel, com

pagamento em títulos da dívida pública, quedeverão ser aprovados pelo Senado Federal.

Na implementação do IPTU progressivo notempo deve predominar o caráter extrafiscaldo instrumen to , po is o ob je t i vo não éproporcionar aumento da arrecadação, masdar aos municípios meios para intervir nomerc a d o d e t erras e d ire c i o n ar odesenvolvimen to urbano , promovendo aocupação das áreas priori tárias para oa d e nsame n t o d e a c ord o c om o q u edetermina o Plano D iretor.

O Estatuto estabelece também que o PoderPúb l i co mun i c i pa l poderá f acu l t ar aopro pr i e t ár i o d a áre a a t i ngi d a oestabelecimento de consórcio imobiliário(art. 46), que consiste na transferência doimóvel do proprietário ao Poder Públicomunicipal para a implementação de planosde urban i z ação ou ed i f i cação . A pós arealização das obras definidas o proprietáriore c e b e , c omo p agame n t o , u n i d a d esimobiliárias devidamente urbanizadas ouedificadas e o valor das unidades imobiliáriasa serem en tregues ao proprie tário serácorrespondente ao valor do imóvel antes dae x e c u ç ã o d as o bras , o bserv a d as asdisposições do Estatuto referentes ao valorda indenização (art. 8o).

A regu l ame n t a ç ã o d o c o n ju n t o d osinstrumen tos const i tucionais de pol í t icaurbana constitui o principal instrumento doEstatuto e dá um novo poder ao municípiona indução do desenvolvimento urbano ena implemen tação da função socia l dapropriedade .

A delimitação de área para a aplicação dosinstrumentos de parcelamento, edificação ouutilização compulsórios e implementação doIPTU progressivo no tempo pode se constituirem importante instrumento na promoçãoda mobilidade urbana sustentável pois, ao

3 4

induzir a consolidação das áreas centrais epromover o maior aproveitamento da infra-estru tura instalada e dos equipamen tosexistentes, atua no sentido de diminuir anecessidade de novos deslocamentos, aliviaa pressão por novas ocupações periféricas einvestimentos em sistema viário e transportes.Uma regulamentação do instrumento voltadapara a promoção da justiça social deve incluirtambém a promoção da oferta de habitaçãonas áreas centrais para a população de baixarenda que hoje ocupam áreas periféricas etêm as maiores restrições de mobilidade.

O s órgãos municipais responsáveis pela áreade transporte , trâns i to e s istema v iário ,portan to , devem ver na regulamen taçãomunicipal do IPTU progressivo no tempo –e , portanto , na elaboração ou revisão doPlano D iretor – um campo importante de

implementação da estratégia da melhoria damobilidade e um espaço de construção deuma atuação coordenada com os setoresmunicipais a fe tos à pol í t ica urbana , nosentido de indicar as áreas bem servidas porequipamentos, infra-estrutura e serviços e asáreas prioritárias onde novos investimentosestruturantes devem ser realizados.

Para regulamentação e delimitação de áreapara aplicação deste instrumento, entretanto,é importante que o município disponha deum c a d as tro imo b i l i ár i o a t u a l i z a d o einformações confiáveis e organizadas sobrea oferta de equipamentos e serviços e sobrea d inâmica imobi l iária e populac ional .C o ns i d era n d o q u e a ma i or p ar t e d osmunicípios brasileiros não possui cadastrosatualizados sobre o uso e ocupação do soloe conseqüentemente não contam com uma

O levantamento cadastral de Piracicaba mostra a dispersão dos parcelamentos e a existência de 31% delotes vagos (Fonte: IBAM – Área de Organização e Gestão, Assessoria de Geoprocessamento, 2001).

3 5

polí t ica f iscal adequada , f icam claras aslimitações que devem ser enfrentadas paraimplemen tação do IPT U progressivo notempo .

Longe de ser uma panacé ia para oen fren t amen t o de t odos os ma les dodesenvolvimento urbano, a implementaçãodo IPT U progressivo no tempo exige uminvest imen t o em desenvo lv imen t oinstitucional e capacitação da administraçãopúbl ica munic ipal , um longo tempo dematuração e uma conjuntura política localfavorável, além de uma desejável articulaçãocom outros instrumentos de recuperação demais valias fundiárias produzidas a partir doinvestimento público. Assim, o municípiodeve de l im i t ar uma área para aimplementação do instrumento compatívelcom suas prioridades e capac idadeinstitucional e implementar esforços voltadospara a mudança da cultura fiscal, o que exigeum trabalho de informação junto à populaçãoa respeito da importância da ocupação dosvazios urbanos para a construção de umac idade ma is econômica , com menornecessidade de deslocamentos de pessoas,menos poluída e mais justa.

Municípios de porte e características distintase de diferentes regiões do país como SãoPaulo , Manaus, Macapá , Porto A legre eCampina Grande do Sul, por exemplo, járegulamen taram o IPT U progress ivo not emp o , d e f i n i n d o áre as esp e c í f i c as eparâmetros nos seus planos diretores.

Direito de Preempção

O direito de preempção “confere ao PoderPú b l i c o mu n i c i p a l pre f erê n c i a p araaqu is i ção de imóve l urbano ob je to dealienação onerosa entre part iculares. Leimu n i c i p a l , b ase a d a n o p l a n o d ire t or ,delimitará as áreas em que incidirá o direitode preempção e fixará prazo de vigência,não superior a cinco anos, renovável a partirde um ano após o decurso do prazo inicialde vigência” (Artigo 25, Estatuto da Cidade).

O direito de preempção pode ser exercidosempre que o Poder Público necessitar deáreas para regularização fundiária, execuçãode programas e projetos habitacionais dein teresse social , const i tuição de reservafundiária , ordenamento e direcionamentod a e x p a nsã o urb a n a , imp l a n t a ç ã o d eequ ipamen tos urbanos e comuni tários,criação de espaços públicos de lazer e áreasverdes, criação de unidades de conservaçãoou proteção de outras áreas de interesseambiental e proteção de áreas de interessehistórico, cultural ou paisagístico (artigo 26,Estatuto da Cidade).

O instrumento tem grande potencial de seru t i l i z ado em associação com programasvoltados para dirigir a expansão urbana parauma determinada área onde a estratégia deloca l i z ação dos equ ipamen tos e in fra-estrutura urbana admita alguma flexibilidade.O instrumen to não é adequado para aaquisição de terrenos específicos necessáriospara a implantação exclusiva de novas vias esistemas de transporte em locais previamentede t erminados – cabe , nest e caso , adesapropriação para fins de interesse público–, mas pode, por exemplo, ser utilizado demaneira associada, para assegurar a oferta deequipamentos e espaços públicos de lazer emáreas de projetos habitacionais próximos dosempreendimentos viários.

O exercício do direito de preempção permitea implementação de projetos integrados detranspor t e , saneamen t o amb ien t a l ehabitação que podem estar definidos nostermos de uma operação urbana (ver adiante)ou serem financiados com recursos resultantesda tr ibu t ação dos ganhos f und iáriosproporcionados pelos investimentos públicos.

Outorga Onerosa do Direitode Construir

D e acordo com o Estatuto da Cidade , “oplano diretor poderá fixar áreas nas quais odirei to de construir poderá ser exercidoacima do coe f ic ien te de aprovei tamen tobásico adotado, mediante contrapartida a ser

3 6

prestada pelo beneficiário” (art.28), podendoo p l a n o d ire t or f i x ar c o e f i c i e n t e d eaproveitamento básico único para toda azona urbana ou di ferenciado para áreasespecíficas dentro da zona urbana. O planodiretor definiria, ainda, os limites máximosa serem a t ingidos pelos coe f ic ien tes deaprove i tamen to – que correspondem àrelação entre a área edificável e a área doterreno –, considerando a proporcionalidadeentre a infra-estrutura existente e o aumentode densidade esperado em cada área.

Além disso , o plano diretor poderá “fixaráre as n as q u a is p o d erá ser p erm i t i d aa l t era ç ã o d e uso d o so lo , me d i a n t ec o n tra p ar t i d a a ser pres t a d a p e l obeneficiário” (Estatuto da Cidade, art. 29),tendo sido reservada para le i municipalespecífica o estabelecimento das condiçõesde apl icação do instrumen to rela t ivas à

fórmula de cálculo para a cobrança, os casospass í ve is de isenção do pagamen to daoutorga e a contrapartida do beneficiário(idem, art.30).

Segundo o Estatuto , os recursos auferidoscom a adoção da outorga onerosa do direitode construir e de alteração de uso podemser ap l icados apenas com as seguin tesf i n a l i d a d es : “ regu l ar i z a ç ã o f u n d i ár i a ,e x e c u ç ã o d e programas e pro j e t oshabitacionais de interesse social, constituiçãod e reserv a f u n d i ár i a , ord e n ame n t o ed ire c i o n ame n t o d a e x p a nsã o urb a n a ,implantação de equipamentos urbanos ecomunitários, criação de espaços públicosde lazer e áreas verdes, criação de unidadesde conservação ou proteção de outras áreasde interesse ambiental, proteção de áreas deinteresse histórico, cultural ou paisagístico”(Estatuto da Cidade, art.26)”.

Cidade de Manaus – Plano D iretorÁreas Urbanas para aplicação da O utorga O nerosa do D ireito de Construir

3 7

Se as contrapartidas incluem o ordenamentoe o direcionamento da expansão urbana e aimplantação de equipamentos urbanos ecomunitários, elas podem ser utilizadas paraprogramas de transporte e sistema viário ,assim como podem financiar a melhoria damobilidade em assentamentos precários. Há,entretanto, que se ter o cuidado de garantirque as externalidades positivas ou negativasproporcionadas por estes investimentos sejamdistribuídas de forma justa.

N ã o sã o p o u c os os c asos em q u einves t imen t os para o “ ordenamen t o edirecionamen to da expansão urbana” sec o ns t i t u íram , d e f a t o , em pro j e t osconcentradores de renda que pouco ou nadaco n tr i b u íram para o desenvo l v imen t ourbano ou para a melhoria da mobilidadeda população em geral. Como se trata aquida aplicação de contrapartidas capturadascom base em inst i tu to orien tado pe lasdire tri z es do Esta tu to (especia lmen te asdiretrizes que prevêem a justa distribuiçãodos ônus e benefícios da urbanização e ac a p t ura d a v a l or i z a ç ã o f u n d i ár i aproporcionada por investimentos públicos),é fundamental que na aplicação de recursosno ordenamen t o e d irec ionamen t o daexpansão urbana se ja pri v i l egiado umenfoque redistributivo, capaz de melhorar amo b i l i d a d e d as p esso as c om ma i oresrestr i ções ao des l ocamen t o e ma ioresdificuldades de acesso a bens e equipamentospúblicos.

Operações urbanas consorciadas

Inspiradas nas operações urbanas de SãoPaulo real i zadas na década de 1990 , aso p era ç õ es urb a n as c o nsorc i a d as sã odefinidas no Estatuto como “o conjunto deintervenções e medidas coordenadas peloPoder Público municipal, com a participação

dos proprie tários, moradores, usuáriospermanentes e investidores privados, com oo b j e t i v o d e a l c a n ç ar em uma áre atransformações urbaníst i cas estru tura is,melhorias sociais e a valorização ambiental”(Estatuto da Cidade, artigo 32).

A necessidade de coordenação pública,aliada à necessidade de recursos privadospara execução de intervenções urbanísticas,tem just i f icado a real i z ação de grandesoperações urbanas, geralmen te projetosapresentados como promotores dodesenvolvimento local e quase sempreenvolvendo a implementação de um novosistema viário ou a melhoria de obras viáriasestruturais.

As operações urbanas podem servir parafinanciar o setor de transporte e mobilidadeurbana por meio da definição de um projetoe programa de investimentos que inclua aex igênc ia de contrapart idas p ara aconcessão do direito de aumento de índicesconstrutivos ou de mudança de uso do soloassociada com a construção de obras viáriase equ ipamen t os de transpor t e púb l i cocoletivo.

A realização da operação deve ser sempreorientada pela caracterização do interessesoc ia l do pro jeto . D e acordo com asdire tri z es e cri térios de f in idos no PlanoDiretor para a aplicação das operações, oMunicípio deve instituir uma lei que delimiteas áreas sujeitas a operação e que contenhao Plano da O peração espec i f i cando af inal idade , carac teríst icas, exigências econtrapartidas da operação.

M e d ia n t e as O p era ç õ es U rb a n asConsorciadas, o Município pode optar porcap tar recursos jun to ao mercado , paraf inanciamen to de obras e equipamen tossociais urbanos, sistema adotado em algumas

3 8

O perações Urbanas de São Paulo como ade Água Espraiada, descrita adiante.

N esse caso , deve-se prever , na Le i deO perações Consorciadas, a emissão de umaq u a n t i d a d e d e t erm in a d a d e t í t u los :certificados de potencial adicional deconstrução – CEPACs, a serem alienados –alienação onerosa – e negociados livrementen o merc a d o p ara serem u t i l i z a d osexclusivamente no pagamento das obrasnecessárias à própria operação.

O s t í t u los têm a carac teríst i ca de nãopoderem ser resgatados em espécie pelovalor pago. Eles só podem ser convertidosem direito adicional de construir – alémdaqueles estabelecidos pela legislação de usoe ocupação do solo – até o limite permitidoem lei para a operação urbana consorciada

O s recursos gerados na negociação dost í t u los sã o e x tra-orç ame n t ár i os e n ã oconfiguram aumento de endividamento dosmunicípios, além dos estabelecidos pela Leide Responsabilidade Fiscal (LC101/2000) epelas regras de contingenciamento de créditoao setor público.

Sempre será possível existir um componentede imprevisibilidade acerca dos resultadosde qualquer projeto urbano que dependa dasexpectativas de empreendedores privados,das motivações dos adquirentes de direitosconstru t ivos, dos even tuais compradoresfinais e das condições do financiamento.Trata-se de um processo complexo que oMunicípio deve gerenciar com competênciae cuidado em avaliar o interesse público eos impactos ambientais, e sociais.

Mui to embora as operações possam serc o n c e b i d as c omo f ormas d e e v i t ar odirecionamento de recursos públicos paraprojetos que beneficiem atores privados – eassim reservar o investimento público apenaspara as áreas mais carentes – na prática ,como nos casos das operações Faria Lima eÁgua Espra i ada em São Pau lo (ambasrelacionadas à implantação de obras viáriasimportan tes), a a lavancagem do proje tofreqüen temen te depende não apenas dachancela pública através da coordenação ede parâmetros urbanísticos especiais, mas,também, de recursos públicos capazes defuncionar como “âncoras”.

Área da Operação de Água Espraiada

3 9

Operação urbana consorciada Água Espraiada São Paulo

Criada pela lei nº 13.260, de 28.12.2001

Estabelece diretrizes urbanísticas para a área de influência da atual Av. Água Espraiada, deinterligação da Marginal do Rio Pinheiros com a Rodovia dos Imigrantes.

Com previsão de conclusão em 15 anos, inclui:

• Desapropriações para implantação das intervenções• Conclusão da Av. Água Espraiada e complexo de pontes• Implantação de unidades de HIS• Prolongamento da Av. Chucri Zaidan• Implantação de áreas verdes e espaços públicos

• Implementação de programas públicos de atendimento econômico e social.

Foram realizados estudos de viabilidade econômica e criado um Grupo Gestor composto porrepresentantes do poder público e da sociedade para garantir estabilidade na legislação daO peração.

• Estrutura da O ferta: O ferta Pública de CEPAC• D istribuição: Em 1 ou mais leilões públicos• Q uantidade de CEPAC a serem emitidos: A té 3.750.000• Valor total das Emissões: R$ 1.125 milhões• Valor mínimo do título: R$ 300,00• Prazo estimado: 15 anos• Mercado secundário: O s CEPAC serão negociados no SO MA• Emissora: Prefeitura do Município de São Paulo• Banco Coordenador: BB Banco de Investimento S.A .

• Banco Fiscalizador: Caixa Econômica Federal

Primeiras Intervenções:

Implan tação de duas pon tes estaiadassobre o Rio Pinheiros, na interligação daAv. Águas Espraiadas, com a marginal doRio Pinheiros, objetivando:

• facilitar o fluxo de veículos naregião

• contribuir com a integração dosbairros lindeiros ao Rio Pinheiros

• proporcionar uma nova e forteidentidade urbana na cidade

• prazo de execução: 18 meses daprimeira ordem de serviço(expedida em 16.10.03)

• custo original: RS 146.998.994,29 (janeiro 2003)

Fonte: Apresentação de Carlos Fernando Costa, ex-chefe de gabinete da Prefeitura Municipal de SãoPaulo, Coordenador e Consultor em Políticas Públicas da Fundação Getulio Vargas no seminárioFinanciamento e O portunidades de PPP no Transporte urbano, Brasília, 19 e 20 de maio de 2005.

4 0

Operação Urbana Barreiro

O Plano Diretor de Belo Horizonte de 1996 estabeleceu diretrizes para o fortalecimento e arti-culação dos centros regionais da cidade, mediante a implantação do sistema de transporte tron-co-alimentado, de estações de integração e a localização de empreendimentos de grande porte.

Para atender essas diretrizes, instituiu também a possibilidade do Município realizar intervençõesatravés de Operações Urbanas com a iniciativa privada. A Lei Municipal nº 7.928 de 28 deDezembro de 1999 regulamentou as Operações Urbanas na implementação do BHBUS.

Com base nesse marco conceitual e jurídico foi montada a Operação Urbana Barreto, concebidade forma a impactar o sistema de mobilidade urbana no local em três áreas de atuação:

O peracional: a cargo do Poder Público, incluindo áreas para a circulação de ônibus e depassageiros, para as funções administrativas, de apoio e estocagem.

Empresarial: criando áreas e edificações destinadas ao uso comercial, de serviços e residencial,que se incorporam à estrutura operacional, destinadas a financiar os investimentos.

Sistema do Entorno: Intervenções na malha urbana circundante, destinadas a mitigar einternalizar os aspectos negativos do projeto.

Em 27 de outubro de 2.000 foi realizada a Concorrência Pública 03/2.000, operação urbana01/1.999 Contrato 887 para contratação dos Estudos de Impacto Ambiental EIA /RIMA , doProjeto Licenciado da Estação de Integração, do Projeto Executivo da estrutura O peracionale de um Projeto Empresarial Preliminar com elementos básicos para estudo da viabilidade,além de outros elementos de contrato. A forma prevista do contrato foi a de preço global(empreitada). O projeto resultou nos seguintes componentes:

Projeto Estação Barreiro

• Área do terreno - 35.677m2

• Área total de construção - 85.000m2

• Área Líquida Estrutura O peracional - 17.969m2

• Estacionamento 10.224m2

• Passarela de pedestre ligando o Barreiro ao Santa Margarida• Área reservada para a Estrutura Empresarial - 50.000m2

Medidas mitigadoras

• Circulação Viária Barreiro• Alargamento da Av. A fonso Vaz de Melo• Viaduto sobre a linha férrea

O sucesso da parceria lograda na O peraçãoUrbana Barreto se explica pelo equilíbrioalcançado na formulação dos objetivos dointeresse público e as condições oferecidaspara despertar o in teresse da inicia t ivaprivada.

Fonte: BHTRA NS. Apresentação de Marcelo Cintra do Amaral. Gerente de Coordenação de MobilidadeUrbana no Seminário “Financiamento e O portunidades de PPP no Transporte Urbano”, Brasília, 19 e20 de maio de 2005

4 1

VIII. Outros Instrumentos

Existem outro conjunto de instrumentos emedidas importantes a serem ut i l i zadosp e los M u n i c í p i os n a promo ç ã o d amobilidade . D estacam-se os projetos dea l i n h ame n t o q u e d e f i n em f u t urosl ogra d o uros p ú b l i c os o u a d a p t am osexistentes além das leis referentes a Estudosde Impacto de V iz inhança e de ImpactoAmbien tal e os disposi t ivos re feren tes àregulação e controle da implementação dePólos Geradores de Tráfego.

Projetos de Alinhamento

Nos Municípios que devem elaborar PlanosDiretores de Transporte e Mobilidade – aSeM O B pre tende est imular aqueles compopulação acima de 60.000 habitantes – todosos projetos viários nas áreas consolidadas e deexpansão urbana devem observar as diretrizesdeste plano e induzir a implementação destasdiretrizes nos novos projetos de parcelamento.

Os projetos de logradouros públicos, ou seja,expansão da malha viária, são importantes,especialmente nas áreas de expansão urbana,const i tuindo-se em reserva de área paraimplementação de sistema viário capaz desuportar o novo desenvolvimento urbano.Contudo, devem ser geridos com especial cui-dado para que não se conformem em merosentraves para a realização de atividades, emvez de serem orientadores da continuidade dosistema viário, principalmente nos novos lotea-mentos, resultando na melhoria da circulação.

Alguns Municípios têm atuado, mediante de-creto do Prefeito ou outro instrumento legal,na implantação de projetos de desenho urba-no ou na adaptação ou previsão de logradourospúblicos que precisam para sua execução deimpor restrições à construção nos lotes urbanos.

Em áreas consolidadas da cidade, projetos dealinhamento procuram adaptar as dimensõesde logradouros à novas demandas e podem

contribuir para melhorar a circulação, nãosó de veículos, mas de pessoas, regularizandocalçadas e criando espaços públicos.

No Município do Rio de Janeiro, por exemplo,existem mais de 10 mil projetos aprovados dealinhamento que correspondem a desenhos delogradouros projetados que se superpõem aoslotes e logradouros existentes. Trata-se, naverdade , de reserva de área para aimplementação de sistema viário e de umaforma de diminuir os custos com futurasdesapropriações, uma vez que – na maioriados casos – a construção nos lotes atingidospor proje to de al inhamen to só pode serefetuada após doação da área afetada para aPrefeitura. Entretanto, como os lotes não sãotodos construídos de uma vez e como as áreasafetadas pelos projetos de alinhamento muitasvezes já estão ocupadas por edificações, ologradouro projetado raramente se viabilizae, quando assim acontece, são necessáriasmuitas desapropriações.

A s d ire tri z es v iárias e os pro je tos dealinhamento e similares, portanto, não devemter uma aplicação indiscriminada, mas estarvoltados para orientar a implementação desistema viário nas áreas de expansão urbana

Apesar das necessidades de regularização das calçadas, os projetosde alinhamento são de difícil implementação.

4 2

e corredores viários mais importantes dacidade . É necessário que os proje tos dedesenho urbano e de alinhamento sejamelaborados de acordo com as disposições doPlano Diretor e do Plano Diretor de Transportee Mobilidade e que sejam atualizados de formaque não se const i tuam em ex igênc iasdesnecessárias e incompatíveis com os Planos.

A Regulação de Pólos Geradoresde Tráfego

O s empreendimentos geradores de viagens,denominados na l i tera tura como pó losgeradores de tráfego, segundoo D E N A TRA N (2001) , sãoempreendimentos que atraemou produzem grande númerode veículos, causando reflexosnegativos na circulação viáriaem seu en t orno imed ia t o ,p o d e n d o pre j u d i c ar aacessibilidade de toda a regiãoe agravar as cond ições desegura n ç a d e v e í c u l os epedes tres . C omo exemp lop o d em ser c i t a d os sh o p p i ng-c e n t ers ,faculdades, hospitais, prédios de escritórios,condomínios ou grupamentos residenciais,áreas de comércio e serviços, dentre outros.

As principais análises a serem consideradasn a imp l a n t a ç ã o d e empre e n d ime n t osgeradores de viagens são:

• Análise dos impactos sobre os sistemasviários, de transporte e acessibilidade,incluindo congestionamentos, pontoscrít icos de circulação e segurança ,al teração da capacidade das v ias,escassez de vagas de estacionamento e,tão importante como os impactos nosistema viário, a demanda gerada paraos sistemas de transporte cole t ivo ,devendo tais elementos serem avaliadosa curto, médio e longo prazos.

• Análise do projeto arquitetônico doempreendimento, com destaque paraas características da acessibilidade dos

acessos para pedestres, c ic l istas eveículos, e lemen tos de c irculaçãointernos ao empreendimento, vagas deestacionamento internas e externas eáreas de carga e descarga, atendimentoà mobilidade de pedestres, ciclistas epessoas com deficiência e possibilidadede integração a modos de transportecoletivo.

• Análise dos impactos sobre os padrõesde uso e ocupação do solo no entornodo empreendimento no curto, médioe longo prazos, incluindo a análise daalteração da dinâmica urbana no que

refere a novas construções, aa t i v idades ex ist en t es edemanda por novas atividadese ocupação de terrenos vazios.

No caso da avaliação para aimp lan t ação de um novoempreendimento, a análise detais elementos possibilita aosgestores e planejadores verificarse a área é capaz de comportá-lo , ou qua is med idas

mit igadoras e compensatórias devem seradotadas para viabilizar sua implantação. Aanálise de empreendimentos já implantados,poss i b i l i t a a propos i ção de med idasmitigadoras para os impactos detectados.

O d ispos i t i vo lega l que regu lamen ta ocontrole do impacto na geração de tráfego,deve estar coerente com as leis urbanísticas,em especial a que regulamenta o uso eocupação do solo e o código de obras, ecom os critérios e definições estabelecidospara o estudo prév io de impacto devizinhança e o estudo prévio de impactoambiental. D eve também c lass i f i car asa t i v idades segundo o seu po tenc ia l nageração de tráfego e definir os procedimentosde licenciamento a serem observados.

É importante que o Município condicione olicenciamento de empreendimentos geradoresde v iagens à aprec iação dos órgãosresponsáveis pelo meio ambiente e pe la

É importante que oMunicípio condicione o

licenciamento deempreendimentos

geradores de viagens àapreciação dos órgãosresponsáveis pelo meio

ambiente e pelacirculação viária

4 3

circulação viária , os quais podem exigiralterações de projeto, ações de mitigação deimpactos ou opinar de forma contrária à suaimplantação.

Estudo prévio de Impacto deVizinhança EIV e Estudo Prévio deImpacto Ambiental EIA

O Estatuto da Cidade estabelece que a “ leimunicipal definirá os empreendimentos eatividades privadas ou públicas, situadas emárea urbana, que dependerão de elaboraçãode estudo prévio de impacto de vizinhança

(EIV) para obter as licenças ou autorizaçõesde construção, ampliação ou funcionamentoa cargo do Poder Público Municipal”(Estatuto,art.36).

Com o objetivo de assegurar a qualidade devida da população no que diz respeito aospossíveis impactos dos empreendimentos, oEIV exige, como condição para a obtenção del icenças ou au tori zações de construção ,ampliação ou funcionamento de determinadasatividades, a análise de uma série de questões,entre elas, a geração de tráfego e a demandapor transporte púb l ico decorren te daimplementação da nova atividade.

Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança no Município de Manaus

O Município de Manaus regulamentou o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança pormeio da definição de critério gerais no seu Plano D iretor e da sua regulamentação na Leide Uso e O cupação do Solo.

A lei define os empreendimentos e atividades que devem se sujeitar ao Estudo Prévio deImpacto de Vizinhança e estabelece que o “Poder Executivo Municipal poderá condicionara aprovação do empreendimento ou atividade ao cumprimento pelo empreendedor e asuas expensas, de medidas mitigadoras ou compensatórias que atenuem o impacto que oprojeto acarretará”(art. 100).

As articulações entre a promoção da mobilidade urbana e o estudo de impacto vizinhançaficam claras quando se observam os cuidados reservados à circulação incluídos no artigoreservado ao conteúdo mínimo da análise do EIV:

I - a compatibilização do estabelecimento ou empreendimento com as diretrizes de uso eatividades indicadas para a UES – Unidades Espaciais de Planejamento – ou CorredorUrbano no qual será implantada;

II - a manutenção e valorização do Patrimônio Ambiental, natural ou cultural, na UES ouno Corredor Urbano no qual será implantado ou no seu entorno;

III - a adequação à estrutura urbana, sobretudo quanto ao sistema viário, fluxos, segurança,sossego e saúde dos habitantes e equipamentos públicos comunitários;

IV - a adequação ao ambiente, em especial quanto à poluição;

V - a adequação à infra-estrutura urbana;

VI - a adequação à paisagem natural ou construída;

VII - a adequação quanto aos usos e às atividades do entorno imediato.

4 4

O Relatório de Impacto de Vizinhança de Campina Grande do Sul

De acordo com a Lei de Uso e O cupação do Solo de Campina Grande do Sul, Paraná,aprovada no final de 2004, o Relatório de Impacto de Vizinhança – RIV deverá ser elaboradode acordo com diretrizes expedidas pelo órgão municipal competente, devendo conter,no mínimo, a caracterização do empreendimento ou atividade, a caracterização da áreade influência do empreendimento ou atividade no período de elaboração do RIV , aavaliação do impacto potencial ou efetivo do empreendimento ou atividade e a proposiçãode medidas mitigadoras e compensatórias, considerando todas as alternativas técnicaspossíveis, estimando-se o custo e descrevendo-se os efeitos esperados da implantação.

A lei detalha o conteúdo da caracterização do empreendimento ou atividade e da suaárea de influência e dispõe ainda que “em razão dos tipos de impactos identificados e dalocalização do empreendimento ou atividade, o setor municipal competente poderá exigira análise ou a contemplação de outros aspectos, tais como: a dinâmica demográfica ecaracterísticas socioeconômicas da população residente, a existência de barreiras paraacessib i l idade , a de f ic iência quan t i ta t iva ou qual i ta t iva preexisten te na o ferta deequipamentos urbanos ou comunitários e na prestação de serviços públicos na área deinfluência.

Além disso, podem ser exigidos programas de acompanhamento e monitoramento dosimpactos, indicando medidas preventivas, compensatórias, corretivas ou mitigadoras, ametodologia e os parâmetros a serem adotados, bem como os prazos de execução.

O Relatório de Impacto de Vizinhança – RIVé o instrumento que reúne o conjunto dees t u d os e d o c ume n t os d es t i n a d os àidentificação e à avaliação dos impactosn ega t i v os e p os i t i v os d e c orre n t es d aimplan tação de empreendimen to ou dea t iv idade em de terminado loca l , e quevisem , ao final , estabelecer medidas quepropiciem a redução ou el iminação dospossíveis impactos negativos potenciais ouefetivos.

A elaboração do estudo prévio de impactode vi z inhança , con tudo , não subst i tui a

elaboração e a aprovação do Estudo Préviode Impacto Ambiental – EIA, que deveobservar os termos da legislação ambientalmunicipal, estadual e federal e que se refereà imp l eme n t a ç ã o d e a t i v i d a d es o u àc o ns tru ç ã o d e o bras p o t e n c i a lme n t ecausadoras de significativa degradação domeio ambiente, geralmente grandes obrascomo , por exemplo , a implementação denovas v ias estru tura is e a construção eoperação de estruturas de transporte coletivosobre tri lhos, en tre ou tros invest imen tosrelacionados à mobilidade urbana.

4 5

Estudo de Impacto de Vizinhança em Macapá

As características específicas dos diferentes Municípios, a conjuntura política, a estruturainstitucional e a representação social dos empreendimentos e atividades, implicamdi feren tes classi f icações de impac to e regulamen tações do Estudo de Impac to deViz inhança.

A lei de uso e ocupação do solo de Macapá – AP, por exemplo, define que, para obter asl icenças ou autorizações de construção , ampliação ou funcionamento , os seguintesempreendimentos e atividades devem se sujeitar ao Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança– EIV (Macapá-AP, LU OS, art. 67):

• casas noturnas;

• comércio atacadista e depósitos com área útil igual ou superior a 2.000m2;

• comércio de produtos alimentícios, com área útil igual ou superior a 1.000 m2;

• outros tipos de comércio e serviços com área útil igual ou superior a 5.000m2;

• determinados tipos de depósitos ou postos de revenda de gás;

• edificações de segurança pública;

• estabelecimentos de ensino com área útil principal superior a 1.000m2 ;

• escola especial com área útil principal superior a 500m2;

• estacionamento ou garagem para mais de 100 (cem) veículos;

• estacionamento geral ou garagem geral;

• hospital;

• hotel com área de terreno igual ou superior a 1.000m2 ;

• templo e local de culto em geral;

• atividades e instalações especiais, conforme definidas no artigo 29 desta lei;

• empreendimentos de impacto urbano e ambiental.

Além disso, a lei define como empreendimentos de impacto urbano e ambiental aquelesque possuírem pelo menos uma das seguintes características:

• localização em terreno com área superior a 2ha (dois hectares);

• área de construção superior a 5.000m2 (cinco mil metros quadrados);

• demanda por número de vagas de estacionamento superior a 100 (cem), de acordocomo as exigências do Quadro de Vagas de Garagem e Estacionamentos, no Anexo VI;

• submissão ao licenciamento ambiental exigido pelo órgão estadual responsável.

4 6

IX - Promoção da acessibilidade física

O Estatuto da Cidade determina que cidadescom mais de 500 mil habitantes devem elaborarseus Planos de Transporte Urbano Integrado –Planos de Transporte e Mobilidade, segundo aresolução nº 34, de 1º de julho de 2005, doConselho das Cidades – de forma compatívelcom o Plano Diretor ou nele inserido (Estatutoda Cidade, art. 41). Deve-se considerar aindaque a secretaria de Transporte e da mobilidaderecomenda ampliar a exigência da elaboraçãodo Plano para as cidades com população acimade 60.000 habitantes.

A infra-estrutura física da mobilidade é o maisforte elemento estruturador do espaço urbano.As intervenções que levam à implementaçãodos diversos sistemas de mobilidade urbanatêm como conseqüência um grande impactonos espaços de uso público abrindo a cidadepara todos os habitantes e promovendo seusencontros e suas inter-relações.

A mobilidade urbana, entretanto, como foi vistonos capítulos anteriores, requer não apenasdiretrizes, medidas institucionais, instrumentos,programas e ações voltados para aumentar aeficiência do sistema viário, do transporte e dotrânsito, mas, principalmente, a valorização damobilidade do cidadão e do transporte públicocoletivo, assim como a valori zação dasalternativas não motorizadas de mobilidade ea qualificação do espaço urbano, representadapelos investimentos nos passeios, na arborizaçãoe na produção de espaços e equipamentospúblicos que permitam a acessibilidade e amobilidade a todos os cidadãos.

A promoção da acessibilidade

Apesar de representarem pelo menos 10% dapopulação da planeta, a maioria das pessoascom deficiência , constituída também poridosos e crianças não é vista em nossas cidadesporque o espaço urbano, as edificações e otransporte as impedem de c ircular comconforto, segurança e autonomia.

O conjunto da população brasi leira estáaumentando e a expectativa de vida também.Em 1999, 8% da população, cerca de 13,5milhões, eram compostos por pessoas com maisde 60 anos. O censo de 2000 indica 14,4%ou 25 milhões de pessoas com deficiências.Por outro lado, a expectativa de vida tambémestá aumen tando , o que favorece oaparec imen to de certas l imi tações demobilidade. A média sobre expectativa de vidaem 1998 era de 68,1 anos, em 1999 chegou a68,4 anos e em 2003 a média chegou a 71anos. Ter acesso, acessibilidade, é direito de

Adaptar a cidade às necessidades de todos os habitantes é umdos princípios da política de Mobilidade.

4 7

todos os cidadãos e as cidades, projetadas econstru ídas cons i derando pessoas semdificuldades devem se adaptar às diferençasde seus habitantes.

A implementação da política de mobilidadeinclui a promoção da acessibilidade , queelimine as barreiras físicas que impedem acirculação e integração social de pessoas comdificuldade de locomoção. Como foi enfa-tizado antes, o sucesso da implementação deuma política de mobilidade urbana dependeda concepção de uma política de desenvol-vimento urbano sensível aos princípios daintegração dos cidadãos e atua na direção daconstrução da cidade para todos.

O Decreto nº 5.296, de 2 de dezembro de2004, que regulamenta as leis nº 10.048, de 8de novembro de 2000, que dá prioridade deatendimento, e nº 10.098, de 19 de novembrode 2000, que estabelece normas e critérios

O Programa Brasil Acessível

O Programa tem o objetivo de estimular e apoiar os governos municipais e estaduais adesenvolver ações que garantam a acessibilidade para pessoas com restrição de mobilidadeaos sistemas de transportes, equipamentos urbanos e a circulação em áreas públicas.Trata-se de incluir, no processo de construção das cidades, uma nova visão que considere oacesso universal ao espaço público.

Para sua Implementação, os municípios serão estimulados a aderirem ao Programa, mediantea elaboração de um Programa Municipal de Intervenções, com o apoio do Ministério dasCidades. Inicialmente estão previstas três etapas de trabalho, que serão implementadasapós a adesão formal do município.

Na primeira, o Ministério das Cidades oferece os instrumentos para capacitação de pessoale elaboração de um diagnóstico sobre a legislação local e as condições de acessibilidadede idosos e pessoas com deficiência, abrangendo os serviços públicos essenciais e asáreas públicas de circulação.

N a segunda e tapa , os municípios e laborarão um plano dire tor de acessibi l idade ,compreendendo a alteração da legislação municipal necessária para evitar-se a construçãode novas barreiras arquitetônicas, as intervenções emergenciais para a garantia do acessoaos serviços essenciais e as ações de longo prazo.

Na terceira etapa serão elaborados os projetos executivos das intervenções propostas,destinados recursos do orçamento municipal para a execução do plano diretor deacessibilidade, que servirão de contrapartida aos recursos provenientes do orçamento doMinistério das Cidades, direcionados para os projetos selecionados.

básicos para a acessibilidade das pessoas comdeficiência ou com mobilidade reduz ida ,contêm disposições para a promoção daacessibilidade nos sistemas de comunicação esinal i zação , no pa trimônio histórico , nahabitação social e no transporte coletivo ,impõe critérios para o espaço e mobiliáriosurbanos e para as edificações e incorpora aNBR 9050 como referência.

Segundo o Decreto, os sistemas de transportecoletivo são considerados acessíveis quandotodos os seus elementos são concebidos,organ i z ados, implan tados e adap tadossegundo o conceito de desenho universal,garantindo o uso pleno com segurança eautonomia por todas as pessoas.

É preciso, agora, que os municípios façam asua parte e implementem medidas necessáriaspara garantir a acessibilidade e a mobilidadea todos os cidadãos – não apenas os jovens e

4 8

fortes, mas também para as pessoas comdeficiência, idosos e crianças.

O s instrumentos de operacionalização dapolítica urbana, consubstanciada nas estratégiasdo Plano Diretor e no conjunto da legislaçãourbaníst ica , revestem-se de redobradaimportância para a efetivação da acessibilidade,ao serem concebidos ou adap tados emconsonância com os conceitos de desenhouniversal (que sirva ao máximode pessoas de diferentes tipos) erota acessível (segura e livre debarreiras à circulação).

A legislação urbanística podecon tribuir, e mui to , para aimplementação de um PlanoMunicipal de Acessibilidadeque defina diretrizes e açõesem acessibilidade. Segundo otexto apresentado na CâmaraTécnica para a discussão daregulamentação da Lei Federalnº 10 .098/00 , a legis laçãourbanística municipal deveriaser adequada a par t i r dasseguintes recomendações:• exigir a garantia da faixa

mínima para circulação de pedestreslivre de obstáculos, rebaixamento deguias com faixa tátil, um traçado das viasque permita cruzamentos mais segurose a execução da calçada conforme asdeterminações do decreto nº 5.296/04e a N BR9050 na legis l ação deparcelamento do solo;

• garan t ir os 2% de vagas nosestacionamentos para portadores dedeficiência em função do planejamentodo uso do solo, na lei de zoneamentomunicipal;

• garantir a instalação e sinalização demobiliário urbano adequado, disciplinara propaganda e a instalação de feiras ecamelôs no Código de Posturas;

• nas leis sobre patrimônio histórico ecultural deve prevalecer o máximograu de acessibilidade com o mínimoda alteração do imóvel;

• exigir a garantia de acesso da rua a todaedificação de uso público ou coletivo,banheiro acessível, elevadores com me-didas compatíveis, entre outros, assegu-rando a adequação dos parâmetros téc-nicos estabelecidos no Decreto nº 5.296e na NBR9050, no Código de Obras;

• incluir estratégias que favorecem amobilidade urbana com prioridade aopedestre, no Plano Diretor.

Mobilidade em áreasde difícil acessoA prestação do serviço detransporte coletivo tem porprincípio básico o atendimentoa todas as pessoas, especial-mente por se tratar de um dosprincipais mecanismos deinclusão social do cidadão. Noentanto, e principalmente nasáreas ocupadas pela populaçãode baixa renda, o acesso aosistema operado por ônibus

convencional torna-se difícil, eaté mesmo impossível, quer pelodesenho estreito e sinuoso dasvias, quer pelas rampas íngremes.

Desta forma, é comum que, a população tenhaque percorrer penosos e longos caminhos paraacessar o sistema de transporte.

Para transpor estes obstáculos, existe comoopção serv iço operado por ve ícu lo depequeno porte para atender as demandas decomunidades que apresentem dificuldade deacesso aos serviços tradicionais, ou até mesmoatender determinado volume de passageirosque não viabiliza a exploração econômicado uso dos ônibus convencionais.

Est e t i po de serv iço , cu jas l i nhas sãodenominadas comumen t e como devizinhança, liga a comunidade selecionadaao local mais próximo em que passe uma linharegular do sistema convencional, sendo feitaa devida integração entre os dois tipos deserviço, ou seja, é um serviço complementarque amplia a área de atendimento a um custoreduzido.

É necessário melhorar ascondições de mobilidade das

pessoas com deficiência

4 9

X - Considerações finais

As diretri zes e princípios definidos na 1a

C on f erênc ia N ac iona l da C idade e asdire tri zes estabelecidas pelo Esta tu to daCidade são as principais referências para asquestões e recomendações aqui apresentadas.

A intenção deste trabalho foi oferecer aosMunicípios em especial, mas também aosEstados e ao D istrito Federal, uma leitura dasposs ib i l idades de operacional i z ação doconceito de Mobilidade Urbana Sustentável,que está na base das diretrizes das PolíticasNacionais de Desenvolvimento Urbano e deMobilidade Urbana.

C omo f o i a n a l isa d o n o t ex t o , aimp l eme n t açã o d e uma po l ít ica demobilidade urbana não pode ser dissociadade uma política de desenvolvimento urbanoque, por sua vez , considere os princípios damo b i l i d a d e em su asestra tégias, d ire tri z es ei ns trume n t os . Aracionalização do uso doso lo e o cresc ime n t oin tel igen te das c idadespor meio da u t i l i z açãodos instrumentos reunidosno Estatuto das Cidadesampl ia as perspec t i vaspara essa integração . Oc o n h e c ime n t o d aspotencialidades dos instrumentos do Estatutopor parte dos gestores públ icos poderácontribuir para o reordenamento territorial,a promo ç ã o d a mo b i l i d a d e e od ese n v o l v ime n t o ma is h armô n i c o einclusivo das cidades.

A política de Mobilidade Urbana não podeser d isso c i a d a t amb ém , d as q u es t õ esamb ie n t a is , p o is es t á d ire t ame n t erelacionada às mudanças dos padrões deProdução e C onsumo que procuram are d u ç ã o d e c us t os e d esp erd í c i os d o

processo de reprodução social da cidade porme io d o d ime ns i o n ame n t o d a ma tr i zenergé t i ca e da adoção de tecnologiaslimpas.

A integração da Mobilidade com as Políticasde Habitação e Saneamento Ambiental foitambém aqui exposta . A local i z ação dahabitação na cidade, a relação dos locais demoradia e trabalho, a articulação dos usosurbanos para minimizar deslocamentos dep esso as e v i age ns mo t or i z a d os , e aacessibilidade nos projetos habitacionais,en tre ou tras cons iderações devem estarpresentes na definição das políticas do setorbem como na elaboração da legislaçãourbanística em especial no que diz respeitoà regulamentação de uso e ocupação dosolo, o parcelamento da terra e o Código de

O bras e Edificações.

A e x igê n c i a d e umaarticulação entre o PlanoDiretor Urbano e os planoslocais de saneamento e demobilidade urbana derivad a c o n v ergê n c i a d osprincípios de prover acessoà população de baixa rendaa os serv i ç os e e q u i p a-mentos públicos e ao deminimizar os impactos da

ocupação urbana no meio ambiente , emespecial sobre os recursos hídricos.

Os desafios para a implementação e gestão daMobilidade Urbana são evidentes. Por um lado,esforços de art iculação requeridos paraconsolidar a intersetorialidade que o conceitode mobilidade requer nas ações dos gestorespúblicos e na sociedade. Por outro lado, acoordenação da atuação de todas as instituiçõesenvolv idas – interinstitucionalidade –envolvendo art iculação de processos deplanejamento e programas e financiamento.

A racionalização do uso dosolo e o crescimento

inteligente das cidadespodem contribuir para o

reordenamento territorial, apromoção da mobilidade e odesenvolvimento harmônico

e inclusivo das cidades

5 0

As articulações institucionais requeridas serãovariadas, dependendo de cada caso. No casodas regiões metropolitanas e aglomeradosurbanos a cooperação intermunicipal se fazimprescindível e articulação dos diversosníveis de governo ma is complexa ,principalmente nas cidades que possuemmeios de transporte e infra-estruturas demobilidade administrados pelo Município,pelo Estado e ou por órgão federal.

Para responder a estes desafios, deverão serpropostos arranjos institucionais que permitama integração e que sejam desenhados deacordo com cada con tex to – regiõesmetropolitanas, aglomerados, cidades dediversos tamanhos – e que incorporem novasformas de gestão participativa incluindousuários e diversos setores interessados.

Sendo a idéia da Mobilidade Urbana centradanas pessoas, o conhecimento das demandasde mobilidade peculiares dos usuários emgeral e particularmente dos usuários maisfrágeis do sistema como as crianças, pessoascom deficiências e os idosos só podem serme lhor conhec idas a través de canaispermanentes de participação efetiva dosdiversos setores da população.

O fortalecimento Institucional a partir decapacitação dos órgãos envolvidos e dascomunidades constitui um primeiro passoessencial para criar essas condições nosórgã os e i ns t i t u i ç õ es . Programas d ec a p a c i t a ç ã o p ara imp l eme n t ar n o v osmodelos de gestão dos transportes públicos,para a modernização tecnológica e gerenciale em geral para o aperfeiçoamento da gestãopública são demandas que deverão recebera tenção do governo federal , a tualmen teempenhado na construção da Política deMobilidade Urbana e na regulamentação doPlano D iretor de Mobilidade.

A necessária sintonia entre a Gestão Urbanae a gestão da Mobilidade Urbana, outorgarelevância às considerações apresentadasneste documento que pretende contribuirpara a promoção do desenvo lv imen t ourb a n o a tra v és d e re c ome n d a ç õ es einstrumentos que o poder público e atoresenvolvidos na implementação da políticaurbana , a part ir de suas carac teríst icas,questões e anseios, de les se apropriaráconforme as diferentes possibi l idades deimplementação e as condições institucionaise conjunturas políticas específicas.

5 1

XI - Bibliografia

AB N T - Associação Brasi leira de N ormas Técnicas. Acessibi l idade a edif icações, mobil iário ,espaços e equipamentos urbanos - NBR 9050. Rio de Janeiro, ABNT, 2004.

ASS O CIA Ç Ã O N A CI O N AL DE TRA NSP O RTES PÚ BLIC O S – A N TP. PIRES, V ASC O N CELL O S ESILVA (coord.). Transporte Humano – cidades com qualidade de vida. São Paulo: A NTP, 1997.

CET - Companhia de Engenharia de Tráfego. Pólos Geradores de Tráfego. Boletim Técnico no 32.São Paulo: Prefeitura de São Paulo, 1983.

DECRET O Federal nº 5.296 DE 2 DE DEZEMBRO DE 2004. Presidência da República. Casa Civil.

DEN ATRA N - Departamento Nacional de Trânsito. Manual de procedimentos para o tratamentode pólos geradores de tráfego. Brasília: DEN ATRA N /FG V , 2001.

DEN ATRA N - Política Nacional de Trânsito

ELETR O BRÁS/PR O CEL, INSTIT U T O BRASILEIR O DE A D MINISTRA Ç Ã O M U NICIPAL. ALBESADE RABI, N idia Inés (coord.). Planejamento urbano e o uso eficiente da energia elétrica: planodiretor, perímetro urbano, uso do solo, parcelamento.. Rio de Janeiro: IBAM/D U MA , ELETRO BRÁS/PR O CEL,1999 .

ESTAT U T O D A CID A DE. G uia para implementação pelos municípios e cidadãos. R O LNIK , R.(coord.). Brasília: Câmara dos Deputados; Instituto Polis, 2001.

ESTATUT O D A CID A DE; para compreender / Isabel Cristina Eiras de O liveira – Rio de Janeiro:IBA M/D U M A , 2001

ESTATUT O D A CID A DE. Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001.

IBGE. Pesquisa de Informações Básicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2001.

INSTITUT O D O PATRIM Ô NIO HIST ÓRIC O E ARTÍSTIC O N ACIO N AL. Instrução Normativa nº1, de 25 de novembro de 2003.

LEI DE USO e O cupação do Solo de Campina Grande do Sul, PR. http://www .

LEI DE USO e O cupação do Solo dos Municípios de Macapá, AP. e de Manaus, AM .

LEI FEDERAL nº 10.048 de 8 de novembro de 2000.

LEI FEDERAL nº 10.098 de 19 de dezembro de 2000.

LEI FEDERAL nº 6766/1979 e alterações.

MINISTÉRI O D AS CID A DES , IN STIT U T O BRASILEIR O DE A D MIN ISTRA Ç Ã O M U NICIPAL .Sistema t i z ação do Seminário de M obi l idade U rbana em Regiões M e tropol i tanas . Bras í l ia:Ministério das Cidades, 2004.

MINISTÉRIO D AS CID A DES. Cadernos Ministério das Cidades. Volumes 1 a 8. Brasília: Ministériodas Cidades, 2004.

MINISTÉRIO D AS CID A DES. Plano D iretor Participativo – Guia para a elaboração pelos municípiose cidadãos. Brasí l ia: Ministério das C idades/C O NFEA , 2004 .

MINISTÉRIO D O MEIO AMBIENTE, C O NSÓRCIO PARCERIA 21 – IBAM , ISER, REDEH . CidadesSustentáveis: subsídios à elaboração da Agenda 21 Brasileira . Brasília: MMA , 1999 .

M O RAES, Ricardo . U m novo olhar ou de como não levar um (in)susten tável . In: Revista deAdministração Municipal, jan./fev. 2002, Ano 46 . Rio de Janeiro: IBAM , 2002.

5 2

OLIVEIRA , F. L. Competitividade e pragmatismo no Rio de Janeiro: a difusão de novas práticasde planejamento e gestão das cidades na virada do século . Tese de doutorado. Rio de Janeiro:IPPUR/UFRJ, 2003

PLA N O S DIRET O RES DE C A MPIN A GRA N DE D O SUL, DE BEL O H O RIZ O N TE, DE P O RT OALEGRE (Lei Municipal nº 434 de 1 de dezembro de 1999) DE MACAPÁ , DE MA N A US, D O RIODE JA NEIRO E PLA N O DIRET OR ESTRATÉGIC O DE SÃ O PA ULO .

LEI D OS C O NSÓRCIOS - Lei nº 11.107 de 06 de Abril de 2005.

VASC O N CELOS, Eduardo A . Transporte urbano, espaço e eqüidade. FAPESP, São Paulo, 1996.

Ministério das Cidades

w w w .cidades.gov .br

Instituto Brasileiro de Administração Municipal

w w w . ibam .org.br