medições e pagamentos, reajustes - curso tcu

Instituto Serzedello Corrêa

Módulo 3 Práticas de Auditoria e Análise da ContrataçãoAula 5 Medições e Pagamentos, Reajustes, Manutenção das Condições Exigidas para Habilitação, Subcontratações e Sub-rogaçãoAndré Pachioni Baeta

Fevereiro/ Março, 2012

AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO

Tribunal de Contas da União

Secretaria Geral da Presidência


2a Diretoria de Desenvolvimento de Competências

Serviço de Educação a Distância

CONTEUDISTA

André Pachioni Baeta

TRATAMENTO PEDAGÓGICO

Flávio Sposto Pompeo

RESPONSABILIDADE EDITORIAL

Tribunal de Contas da União

Secretaria Geral da Presidência


Centro de Documentação

Editora do TCU

PROJETO GRÁFICO

Ismael Soares Miguel

Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho

Vivian Campelo Fernandes

DIAGRAMAÇÃO

Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da União.

Auditoria de obras públicas / Tribunal de Contas da União ; conteudista: André Pachioni Baeta. – Brasília : TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2012.

32 p. : il.

Conteúdo: Módulo 3: Práticas de auditoria e análise da contratação. Aula 5: Medições e pagamentos, reajustes, manutenção das condições exigidas para habilitação, subcontratações e sub-rogação.

Curso realizado no período de 28/02 a 28/03/2012 no Ambiente

Virtual de Educação Corporativa do Tribunal de Contas da União.

1. Obras públicas – orçamento – Brasil. 2. Obras públicas – auditoria – Brasil. 3. Obras públicas – contratação – Brasil. I. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

© Copyright 2012, Tribunal de Contas de União

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

[ 3 ]Aula 5: Medições e Pagamentos, Reajustes, Manutenção das Condições Exigidas

Aula 5 – Medições e Pagamentos, Reajustes, Manutenção das Condições Exigidas para Habilitação, Subcontratação e Sub-rogação.

Como analisar se a formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e se a execução foi adequada?

Quais as irregularidades encontradas com maior frequência na execução dos contratos de obra públicas?

Quais os principais procedimentos de auditoria relacionados com a medição e pagamento dos serviços executados?

Quais os pontos de auditoria relacionados com a subcontratação e Sub-rogação de contratos?

Quais aspectos relativos ao reajustamento de contratos devem ser analisados pelo auditor de obras?

Nesta aula, iniciaremos o estudo dos principais aspectos da análise da execução contratual em uma auditoria de obras.

Existe grande diversidade de problemas e irregularidades constatados durante a execução contratual das obras. Podemos citar os seguintes possíveis achados, entre outros tantos:

• ausência de formalização do contrato (contrato verbal);

• ausência de termo aditivo que formalize alterações das condições inicialmente pactuadas;

• inexistência de termo de recebimento provisório ou definitivo do objeto contratado;

• execução de serviços com qualidade deficiente ou sem atender às especificações técnicas;

• as cláusulas presentes no contrato assinado não estão de acordo com os preceitos da Lei 8.666/93 ou com aquelas que foram apresentadas na minuta de contrato presente no edital de licitação;

• fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa;

• descumprimento de cláusulas contratuais;

Na lista exemplificativa

apresentada ao lado,

não foram incluídos os

possíveis achados de

auditoria relacionados com

o aditamento de contratos.

Embora tais irregularidades

também ocorram na fase de

execução contratual, optou-

se por tratá-las na próxima

aula deste curso, destinada

exclusivamente ao estudo

da auditoria de aditivos

contratuais.

Da mesma forma, também

já apresentamos módulos

específicos relacionados

com outros tipos de

irregularidade observados

na execução contratual,

tais como problemas

com desapropriações,

superfaturamento, alterações

indevidas de projetos e

especificações, etc.

[ 4 ] AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS

• pagamento por serviços não previstos contratualmente;

• adiantamento de pagamentos;

• “Química”;

• subcontratação irregular;

• execução de serviços sem autorização do órgão competente;

• prorrogação injustificada de prazo contratual;

• alteração indevida do regime de execução, em desconformidade com os requisitos legais;

• obra executada sem alvará de construção;

• liquidação irregular da despesa;

• ausência de verificação da regularidade da contratada mediante consulta ao Sicaf;

• existência de sub-rogação de contrato;

• recebimento indevido da obra;

• retenção/pagamento de tributos em desacordo com os percentuais previstos no BDI da contratada ou na legislação vigente;

• utilização de equipamentos incompatíveis com as especificações técnicas dos serviços contratados;

• existência de atrasos injustificáveis nas obras e serviços;

• falta de publicidade devida ao contrato;

• falta de retenção da garantia prevista na Lei 8.666/93.

Iniciaremos esse módulo com o estudo dos principais procedimentos de auditoria aplicáveis à fase de execução contratual. Em seguida, vamos nos ater a alguns aspectos particulares desta etapa: cálculo de reajustes, subcontratação, sub-rogação, medições e pagamentos além da manutenção das condições iniciais de habilitação pela contratada durante toda a vigência contratual.


Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte forma:

Ao final desta aula, esperamos que você tenha condições de

• identificar as principais irregularidades observadas durante a fase de execução contratual;

• conhecer os principais procedimentos de auditoria relacionados com reajustes contratuais;

• conhecer os aspectos a serem observados pelo auditor de obras relacionados com a medição e pagamento dos serviços e com a subcontratação de parcelas da obra.

Pronto para começar?

Então, vamos.

Aula 5 – Medições e Pagamentos, Reajustes, Manutenção das Condições Exigidas para Habilitação, Subcontratação e Sub-rogação. .................................31. Principais Procedimentos de Auditoria para Verificar a Adequação da Execução Contratual............................................................................................................62. Manutenção pela Contratada das Condições Exigidas para Habilitação ....83. Medições e Pagamentos ......................................................................................................104. Reajustes ....................................................................................................................................15

Marco Inicial de Início para o Prazo de Reajustamento .........................................16Formalização do Contrato após mais de um Ano do Início do Prazo para o Reajustamento ...........................................................................................................17Reajustes Subsequentes ao Primeiro Reajustamento de Preços ........................18Índice Adequado a Ser Utilizado no Reajustamento ................................................19Indisponibilidade de Índice de Reajuste .......................................................................25Momento Apropriado para a Medição dos Serviços Executados .......................25Novos Serviços Incluídos no Decorrer da Vigência do Contrato ........................25

5. Subcontratação e Sub-rogação......................................................................................27Aspectos de Mercado .............................................................................................................27Procedimentos de Auditoria Relacionados com a Subcontratação ...................29

Síntese .............................................................................................................................................31Referências bibliográficas .................................................................................................32


1. Principais Procedimentos de Auditoria para Verificar a Adequação da Execução Contratual

Os principais procedimentos relacionados com a avaliação da formalização contratual e com a execução dos contratos serão apresentados a seguir:

• verificar se o contrato contém as cláusulas essenciais elencadas nos arts. 54 e 55 da Lei 8.666/93;

• verificar se foi efetuado o recolhimento dos valores relativos à garantia prevista no art. 56 da Lei 8.666/93, decorrentes de reajustes ou aditivos;

• verificar a existência de termo circunstanciado de recebimento provisório da obra, assinado pelo responsável pela sua fiscalização, em até 15 dias após comunicação escrita da empresa contratada, assim como a existência de termo de recebimento definitivo, o qual deve comprovar a adequação do objeto aos termos contratuais;

• verificar se os termos do contrato assinado são compatíveis com aqueles constantes da minuta anexa ao Edital;

• confrontar os boletins de medição com os pagamentos realizados, observando-se os serviços medidos e pagos estão previstos contratualmente e já efetivamente executados;

• verificar se não houve sub-rogação do contrato ou subcontratação fora dos limites permitidos no Edital. No caso de subcontratação autorizada no instrumento convocatório, confirmar se essa foram devidamente autorizadas pela Administração;

• verificar se a administração do órgão contratante está realizando retenção dos impostos e contribuições sociais nos pagamentos efetuados à empresa contratada;

• verificar a efetividade da fiscalização da obra, por meio de análise do conteúdo e assinaturas do diário de obras, bem como a lotação dos fiscais do órgão contratante na cidade onde as obras estão sendo realizadas;

• verificar se não houve a ocorrência de paralisação e atrasos injustificados na execução dos serviços, por parte do contratado, os quais impeliram a prorrogação da vigência do contrato;


• verificar se não há serviços mal executados ou com defeitos e, no caso de existirem, se a fiscalização exigiu que a construtora procedesse aos reparos necessários ou a devolução dos valores pagos;

• verificar se os valores de tributos retidos/pagos estão de acordo com os percentuais previstos no LDI da contratada e na legislação vigente;

• verificar se houve a utilização de equipamentos compatíveis com as especificações técnicas dos serviços contratados;

• verificar a existência de interferências que possam provocar o atraso da obra e analisar a regularidade das providências adotadas para saná-las;

• comparar o cronograma físico da obra, previsto com o executado, com o propósito de identificar possíveis atrasos e suas causas;

• verificar se os serviços estão sendo executados consoante projeto básico/executivo, contrato e normas técnicas afins;

• verificar se foi dada a devida publicidade ao instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, conforme o disposto no art. 61, parágrafo único, da Lei 8.666/93;

• verificar se o contrato celebrado foi devidamente cadastrado no Sistema SIASG;

• verificar se os pagamentos estão de acordo com os critérios de medição previstos no contrato ou nas especificações/cadernos de medição e pagamentos do órgão contratante;

• verificar se o contrato foi devidamente formalizado;

• verificar a existência de alvará de construção expedido pelo órgão municipal competente;

• verificar se as cláusulas contratuais estão sendo atendidas durante a execução do contrato e

• verificar se a execução dos serviços foi antecedida da obtenção de todas as licenças e autorizações emitidas pelos órgãos competentes.


2. Manutenção pela Contratada das Condições Exigidas para Habilitação

Por incrível que possa parecer, ainda antes do início da execução dos serviços contratuais costuma haver atritos entre a fiscalização do contratatante e a empresa contratada. Isso porque provavelmente os profissionais que irão executar as obras não serão aqueles técnicos indicados pela empresa no certame licitatório para comprovar a capacitação técnico-profissional.

Os requisitos de habilitação técnica rotineiramente exigidos em licitações de obras atribuem um caráter estratégico aos atestados técnico-profissionais.

Assim, as construtoras refutam em registrar atestados de capacitação técnica em nome dos empregados, pois a eventual saída desses profissionais dos quadros da construtora pode inviabilizar a participação da empresa em novas licitações que exijam a qualificação técnica-profissional detida unicamente por aquele profissional. Pior, pode municiar outras construtoras de profissionais que estejam aptos a executar as obras, permitindo a entrada de novos concorrentes nos mesmos setores de atuação da empresa que perdeu o profissional.

Assim, criou-se a perniciosa prática de registrar a ART de execução da obra apenas em nome dos sócios ou dirigentes da construtora, evitando-se fazer a ART em nome dos engenheiros que efetivamente estão a frente dos serviços. Tal fato é duplamente lesivo para a Administração Pública, primeiro porque cria uma espécie de “indústria” de atestados técnicos, a qual se presta unicamente como reserva de mercado para restringir o ambiente competitivo das licitações. Segundo porque os profissionais detentores dos atestados técnicos não são aqueles que efetivamente executarão o objeto.

O contrato administrativo é, em regra, por sua natureza pessoal, daí por que a Administração Pública examina a capacidade e a idoneidade da contratada, cabendo-lhe executar pessoalmente o objeto do contrato, sem transferir as responsabilidades ou subcontratar, a não ser que haja autorização da contratante.

Após a assinatura do Contrato, a contratada deverá providenciar a Anotação de Responsabilidade Técnica – ART da empresa, no CREA da região em que os serviços serão realizados, entregando uma via à fiscalização do órgão contratante. Esse providência é indispensável para o início dos serviços.

Levantamentos feitos

pela CGU em diversos

Conselhos Regionais de

Engenharia demonstram

que os responsáveis

técnicos das grandes

construtoras por vezes

estão executando dezenas

de obras simultaneamente,

espalhadas por diversas

Unidades Federativas.

Obviamente, tais obras

estão sendo executadas por

outros engenheiros.


O Registro da ART deveria, a princípio, ser feito em nome dos profissionais indicados pela empresa na documentação de habilitação técnica, pois a lei exige que a contratada mantenha, durante toda a vigência contratual, as mesmas condições que propiciaram a sua habilitação e classificação no processo licitatório em especial a equipe de técnicos, indicados para fins de capacitação técnica-profissional.

Apenas em casos excepcionais, admite-se a sua substituição por profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pelo gestor do contrato.

Em caso de justificada necessidade de substituição do profissional indicado para execução dos serviços, o nome e os documentos demonstrativos da respectiva capacitação técnica de seu substituto deverão ser submetidos, em tempo hábil, à aprovação do gestor do contrato. A documentação do profissional será analisada de acordo com os critérios definidos no edital de licitação.

O profissional substituto deverá ter, obrigatoriamente, qualificação técnica, no mínimo, igual à do substituído.

Além das condições de habilitação técnica, a lei exige que a empresa contratada também mantenha atualizada sua situação de Regularidade Fiscal junto ao SICAF.


3. Medições e Pagamentos

Somente podem ser considerados para efeito de medição e pagamento os serviços efetivamente executados pelo contratado e aprovados pela fiscalização, a qual deverá analisar e aprovar parte ou totalidade dos serviços executados, em obediência ao caderno de encargos. Nesse sentido, apresenta-se o Art. 40 da Lei 8.666/93:

§ 3o Para efeito do disposto nesta Lei, considera-se como adimplemento da obrigação contratual a prestação do serviço, a realização da obra, a entrega do bem ou de parcela destes, bem como qualquer outro evento contratual a cuja ocorrência esteja vinculada a emissão de documento de cobrança.

Além disso, a fiscalização deverá verificar se estão sendo utilizados na obra os equipamentos, as instalações e a equipe técnica previstos na proposta ou no contrato.

Também deverá aprovar materiais similares propostos pelo contratado, avaliando se eles estão em conformidade com a garantia, qualidade, composição e desempenho requeridos pelas especificações técnicas.

Se os serviços foram executados em conformidade com as especificações, a fiscalização deverá verificar e atestar as medições dos serviços, bem como conferir e encaminhar para pagamento as faturas emitidas pelo contratado.

Caso contrário, a fiscalização deve solicitar o refazimento de qualquer serviço que não tenha sido executado em conformidade com o projeto, a norma técnica ou qualquer disposição oficial aplicável ao objeto do contrato.

Recomenda-se que a medição seja baseada em relatórios periódicos emitidos pelo contratado, registrando levantamentos, gráficos e memórias de cálculo necessários à discriminação e determinação das quantidades dos serviços efetivamente executadas.

A discriminação e quantificação dos serviços deverão respeitar minuciosamente a planilha contratual e os critérios de medição e pagamento, anexo essencial em todo edital de licitação de obras.

Para reduzir os riscos de futuros problemas, recomenda-se que


• toda medição seja acompanhada de memorial de cálculo detalhado, indicando setores e áreas em que o serviço está sendo aferido;

• as planilhas de medições demonstrem os serviços realizados no mês e os serviços acumulados desde o início da obra;

• os fiscais que estejam entrando e saindo realizem inventário, inclusive por meio de foto ou filme, a respeito da real situação da obra;

• sejam avaliados os saldos dos serviços contratados para verificação da devida adequação à conclusão do empreendimento.

A contratante efetuará pagamento das faturas emitidas pelo contratado com base nas medições de serviços aprovadas pela fiscalização, respeitando-se as condições estabelecidas no contrato. Nesse aspecto dispõem os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64:

o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”, entendida esta como “a verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

Portanto, é vedada a antecipação de pagamentos no contratado sem que haja a efetiva comprovação da prévia contrapartida, salvo em casos excepcionais, conforme Acórdão nº 606/2006 - Plenário, “mediante as indispensáveis cautelas ou garantias, efetuando-se, posteriormente, os respectivos descontos nos créditos da empresa contratada em valores atualizados na forma do contrato”.

Realmente a possibilidade de pagamentos antecipados encontra-se prevista no art. 40, inc. XIV, alínea “d” da Lei 8.666/93. Cita-se o voto condutor do Acórdão nº 1.442/2003 – Plenário, que corrobora esse entendimento:

Quanto ao pagamento antecipado, forçoso reconhecer que ele não é vedado pelo ordenamento jurídico. Em determinadas situações ele pode ser aceito. Mas esta não é a regra. Ordinariamente o pagamento feito pela Administração é devido somente após o cumprimento da obrigação pelo particular... Julgo mais adequado condicionar a possibilidade de pagamento antecipado à existência de interesse público devidamente demonstrado, previsão no edital e exigência de garantias.


Outro aspecto deve ser observado por ocasião dos pagamentos à empresa contratada, no caso se ela encontrar-se em situação de regularidade fiscal. Tal obrigação é obtida mediante interpretação conjunta dos artigos 55, 27 e 29 da Lei 8.666/93:

Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa a:

(...)

IV - regularidade fiscal.

Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal, conforme o caso, consistirá em:

I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);

II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;

III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;

IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei.

É oportuno ainda que o auditor de obras verifique se o órgão contratante está realizando retenção dos impostos e contribuições sociais (ISS, IR, CSLL, PIS, CONFINS e INSS) dos pagamentos efetuados à empresa contratada.

Em suma, ao auditar os processos de medição e pagamento, o auditor de obras deverá realizar os seguintes procedimentos:

A legislação tributária

sobre retenção de tributos

e contribuições sociais é

extremamente complexa

e não será tratada no

presente curso.


• confrontar os boletins de medição com os pagamentos realizados, observando se os serviços medidos e pagos estão previstos contratualmente e se já efetivamente executados;

• verificar se a administração do órgão contratante está realizando retenção dos impostos e contribuições sociais nos pagamentos efetuados à empresa contratada;

• verificar se não há serviços mal executados ou com defeitos e, no caso de existirem, se a fiscalização exigiu que a construtora procedesse aos reparos necessários ou à devolução dos valores pagos;

• verificar se os valores de tributos retidos/pagos estão de acordo com os percentuais previstos no LDI da contratada e na legislação vigente;

• verificar se a contratada estava em situação de regularidade fiscal ao receber os pagamentos efetuados pelo órgão contratante; e

• verificar se os pagamentos estão de acordo com os critérios de medição previstos no contrato ou nas especificações/cadernos de medição e pagamentos do órgão contratante.

• Os procedimentos de auditoria apresentados acima poderão resultar na constatação de diversos tipos de irregularidades, por exemplo:

• várias modalidades de superfaturamento;

• pagamentos em duplicidade;

• ausência de termo aditivo que formalize alterações das condições inicialmente pactuadas;

• execução de serviços com qualidade deficiente ou sem atender às especificações técnicas;

• viscalização ou supervisão deficiente ou omissa;

• descumprimento de cláusulas contratuais;

• pagamento por serviços não previstos contratualmente;


• adiantamento de pagamentos;

• execução de serviços sem autorização do órgão competente;

• “Química”;

• liquidação irregular da despesa;

• ausência de verificação da regularidade da contratada mediante consulta ao Sicaf;

• retenção/pagamento de tributos em desacordo com os percentuais previstos no BDI da contratada ou na legislação vigente;

• utilização de equipamentos incompatíveis com as especificações técnicas dos serviços contratados.


4. Reajustes

Em busca de pagamentos irregulares de reajustes, o auditor de obras deve selecionar por amostragem alguns cálculos de reajuste em busca de erros materiais ou fraudes. Também deve verificar a adequação dos índices utilizados e se a periodicidade de reajustamento cumpriu as disposições legais.

Algumas situações particulares são fontes frequentes de erros dos gestores públicos. Dessa forma, abordaremos tais situações nos subtópicos a seguir.

O reajustamento de preços nos contratos administrativos firmados pela administração encontra previsão legal nos arts. 40, XI; 55, III; e art. 65, § 8º da Lei nº 8.666/93:

Art. 40. O edital (...) indicará, obrigatoriamente, o seguinte:(...)XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do

custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)”

“Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

(...)III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e

periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;”

“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

(...)§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços

previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.

A Lei nº 10.192, de 14/02/2001 estabeleceu periodicidade anual para a incidência do reajuste de preços em contratos com cláusula de correção monetária. Em seu art. 2º, § 1º, declara como nula de pleno direito eventuais cláusulas de reajuste ou correção monetária cuja periodicidade seja inferior a um ano.


Marco Inicial de Início para o Prazo de Reajustamento

Uma vez definido o prazo de um ano para que se possa proceder ao reajuste de preços, é necessário estabelecer o marco inicial para contagem desse prazo. Nesse sentido, a Lei nº 10.192/2001 definiu que o prazo anual será contado a partir da data limite para apresentação da proposta ou data do orçamento a que essa proposta se referir.

Diante do exposto, verifica-se que há duas possibilidades de data base:

• data limite para apresentação de propostas para a licitação; ou

• data do orçamento que fundamentou a proposta apresentada pela licitante vencedora.

A questão já foi objeto de deliberação pelo Plenário deste Tribunal, conforme registro no Acórdão TCU 1.707/2003-Plenário, no qual foram emanadas determinações as seguintes determinações:

9.2.1 estabeleça já a partir dos editais de licitação e em seus contratos, de forma clara, se a periodicidade dos reajustes terá como base a data-limite para apresentação da proposta ou a data do orçamento, observando-se o seguinte:

9.2.1.1 se for adotada a data-limite para apresentação da proposta, o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte;

9.2.1.2 se for adotada a data do orçamento, o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte se o orçamento se referir a um dia específico, ou do primeiro dia do mesmo mês do ano seguinte caso o orçamento se refira a determinado mês;

9.2.2 para o reajustamento dos contratos, observe que a contagem do período de um ano para a aplicação do reajustamento deve ser feita a partir da data base completa, na forma descrita no item 9.1.1, de modo a dar cumprimento ao disposto na Lei nº 10.192/2001, em seus arts. 2º e 3º, e na Lei nº 8.666/93, em seu art. 40, inciso XI.

Portanto, o reajuste de preços somente poderá ocorrer depois de completado um ano, mesmo dia e mês, contados da data do orçamento base (caso haja referência a isto na proposta e no edital/contrato) ou da data limite para apresentação das propostas na licitação.

Posteriormente, o TCU enfrentou a questão em sede de consulta formulada pelo Ministério dos Transportes, culminando no Acórdão TCU 474/2005 – Plenário, transcrito parcialmente a seguir:

Atenção!


9.1.1. a interpretação sistemática do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192 e do art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93 indica que o marco inicial, a partir do qual se computa o período de um ano para a aplicação de índices de reajustamento previstos em edital, é a data da apresentação da proposta ou a do orçamento a que a proposta se referir, de acordo com o previsto no edital.

Ressalte-se que a seleção entre essas alternativas deve necessariamente constar do edital e de cláusula contratual, em atendimento aos arts. 40, XI; e 55, III da Lei nº 8.666/93. Na ausência de previsão nesses instrumentos e ausência de indicação da data de orçamento de referência no edital ou na proposta da vencedora, deve-se considerar como data base a data limite para apresentação das propostas.

Formalização do Contrato após mais de um Ano do Início do Prazo para o Reajustamento

O art. 40, II, da Lei nº 8.666/93 prevê que os editais indicarão, obrigatoriamente, os prazos e condições para assinatura dos contratos ou retirada dos instrumentos. Nesse prazo, consoante o art. 64 da Lei, a Administração deverá convocará o interessado para assinar o termo de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, sob pena de decair o direito à contratação. O § 3º do mesmo artigo estabelece que decorridos 60 dias da data da entrega das propostas, sem convocação para a contratação, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos.

Portanto, o prazo máximo em que os licitantes ficam obrigados a assinar o contrato é de 60 dias. No entanto, é possível que se assine o contrato em prazo maior, desde que haja concordância do licitante.

Assim, apesar do disposto no art. 40, II, pode acontecer de, no caso concreto, inexistir previsão no edital sobre o prazo para se assinar o contrato, haver interesse do licitante e haver passado mais de um ano da data base para reajuste.

Por meio do Acórdão 474/2005 – Plenário, em resposta à consulta formulada pelo Ministério dos Transportes, o Tribunal decidiu que

9.1.2. na hipótese de vir a ocorrer o decurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentação da proposta vencedora da licitação e a assinatura do respectivo instrumento contratual, o procedimento de reajustamento aplicável, em face do disposto no art. 28, § 1º, da Lei 9.069/95 c/c os arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001, consiste em firmar o contrato com os valores originais da proposta e, antes do


início da execução contratual, celebrar termo aditivo reajustando os preços de acordo com a variação do índice previsto no edital relativa ao período de somente um ano, contado a partir da data da apresentação das propostas ou da data do orçamento a que ela se referir, devendo os demais reajustes ser efetuados quando se completarem períodos múltiplos de um ano, contados sempre desse marco inicial, sendo necessário que estejam devidamente caracterizados tanto o interesse público na contratação quanto a presença de condições legais para a contratação, em especial: haver autorização orçamentária (incisos II, III e IV do § 2o do art. 7o da Lei 8.666/93); tratar-se da proposta mais vantajosa para a Administração (art. 3o da Lei 8.666/93); preços ofertados compatíveis com os de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); manutenção das condições exigidas para habilitação (art. 55, XIII, da Lei 8.666/93); interesse do licitante vencedor, manifestado formalmente, em continuar vinculado à proposta (art. 64, § 3o, da Lei 8.666/93);

9.1.3. não é cabível a correção monetária das propostas de licitação, vez que esse instituto visa a preservar o valor a ser pago por serviços que já foram prestados, considerando-se somente o período entre o faturamento e seu efetivo pagamento, consoante disposto nos arts. 7o, § 7o; 40, XIV, “c”; e 55, III, da Lei 8.666/93; (grifou-se)

Reajustes Subsequentes ao Primeiro Reajustamento de Preços

A Lei nº 10.192/2001 dispõe em seu art. 2º, § 2º, que

§ 2o Em caso de revisão contratual, o termo inicial do período de correção monetária ou reajuste, ou de nova revisão, será a data em que a anterior revisão tiver ocorrido.

Ou seja, definida a data do primeiro reajustamento de preços, os demais reajustes deverão ser realizados anualmente, na mesma data-base.

Entretanto, pode acontecer de ocorrer alteração do valor dos serviços em data anterior à data-base do reajuste. Na execução de obras públicas pode ocorrer, por exemplo, o desenvolvimento de técnica construtiva mais eficiente que a prevista no projeto original, como pode acontecer de haver uma elevação nos encargos da contratada decorrente de fato imprevisível, ensejando em ambos os casos o reequilíbrio econômico-financeiro do valor do contrato.

Nesse caso, entende-se que com a formalização do reequilíbrio econômico-financeiro, há deslocamento da data base para os próximos reajustes de preço. A nova data base passa a ser a data da recomposição, com reajustes anuais a partir de então.


Ressalte-se que este entendimento se encontra harmonizado com as disposições da Lei nº 10.192/2001, pois implica a observância do período anual a partir da revisão. Caso se mantivesse a data base original para o reajuste, haveria reajustamento em interstício inferior a um ano da revisão, tendo em vista que ela ocorreu no decorrer do prazo anual. Consequentemente, haveria descumprimento do citado dispositivo legal.

Índice Adequado a Ser Utilizado no Reajustamento

Nos termo do art. 40, XI, da Lei nº 8.666/93, o edital indicará, obrigatoriamente:

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Na prática, constata-se que os editais de licitações para contratação de obras públicas trazem disposições sobre a aplicação de índice para reajuste dos contratos.

Entretanto, os índices previstos nem sempre refletem a variação de preços dos insumos das obras a que se referem. Geralmente são encontradas disposições elegendo o Índice Nacional de Custos da Construção Médio – INCC-M, calculado pela Fundação Getúlio Vargas, aplicando-se a fórmula:

em que

R = o valor do reajustamento procurado;

V = o valor contratual a ser reajustado;

Ii = o índice correspondente ao mês do reajuste;

Io = o índice inicial correspondente ao mês de apresentação da proposta.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art40xi

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art40xi


Os índices de variação de preços são calculados a partir de uma cesta de insumos para os quais são coletados preços periodicamente. Cada insumo tem um coeficiente de participação no índice. Portanto, o valor do índice é obtido por meio da ponderação das variações de preços desses insumos, levando em conta os coeficientes de participação.

Entretanto, as obras públicas variam bastante quanto à natureza dos serviços contratados. Uma construção de rodovia de pavimento flexível possui preponderância de serviços de terraplenagem e de materiais betuminosos. Já a construção de uma adutora pode ser intensiva em material de ferro fundido. Portanto, apesar do fato de que em alguns casos, a exemplo de obras de edificações, a utilização de um índice geral de variação de preços possa ser adequada, a utilização generalizada desse mesmo índice para todos os tipos de obras raramente resultará em uma aproximação razoável da variação real, tendo em vista que os insumos não possuem variação de preços linear.

Para minimizar as distorções decorrentes da utilização de índice geral de variação de preços, pode ser calculado o índice para reajuste com base numa “cesta” de índices representativos. A seleção desses índices representativos deverá observar os insumos e grupos de serviços a serem executados. Cada índice a ser utilizado na cesta deverá então ser ponderado por seu percentual de participação no valor total da obra. Desta forma, o percentual calculado na “cesta” de índices apresentará um resultado bem mais próximo à realidade de mercado que a utilização de um índice geral.

Como exemplo de utilização de “cesta” de índices, cite-se contrato da CODEVASF para a execução das obras e serviços relativos aos sistemas de esgotamento sanitário.No caso em tela, houve previsão de que

Os preços permanecerão válidos por um período de um ano. Após este prazo serão reajustados, por responsabilidade da CODEVASF, aplicando-se a seguinte fórmula (desde que todos os índices tenham a mesma data base):


em que

R - valor do reajustamento

V - valor a ser reajustado

N1 - percentual de ponderação de serviços de Terraplenagem frente à totalidade dos serviços a executar.

N2 - percentual de ponderação de serviços de Edificações frente a totalidade dos serviços a executar.

N3 - percentual de ponderação de serviços de Concreto Armado frente à totalidade dos serviços a executar.

N4 - percentual de ponderação de serviços de Materiais Plásticos frente à totalidade dos serviços a executar.

N5 - percentual de ponderação de serviços de Ferro, aço e derivados frente à totalidade dos serviços a executar.

N6 – percentual de ponderação de serviços de Mão-de-obra especializada frente à totalidade dos serviços a executar.

N7 – percentual de ponderação de serviços de Máquinas e equipamentos industriais frente à totalidade dos serviços a executar.

Ti – Refere-se à coluna 38 da FGV – Terraplenagem, cód. AO157956, correspondente ao mês de aniversário da proposta.

To – Refere-se à coluna 38 da FGV – Terraplenagem, cód. AO157956, correspondente ao mês de apresentação da proposta.

Ei – Refere-se à coluna 35 da FGV – Edificações Total, cód.AO159428, correspondente ao mês de aniversário da proposta.

Eo – Refere-se à coluna 35 da FGV – Edificações Total, cód. AO 15948, correspondente ao mês de apresentação da proposta.

CAi – Refere-se à coluna 5 da FGV – Obras Hidroelétricas – Concreto Armado, cód. AO160116, correspondente ao mês de aniversário da proposta.

CAo – Refere-se à coluna 5 da FGV – Obras Hidroelétricas – Concreto Armado, cód. AO160116, correspondente ao mês de apresentação da proposta.


MPi – Refere-se à coluna 56 da FGV – Química materiais Plásticos, cód.AO160752, correspondente ao mês de aniversário da proposta.

MPo – Refere-se à coluna 56 da FGV – Química materiais Plásticos, cód. AO160752, correspondente ao mês de apresentação da proposta.

Fi – Refere-se a coluna 32 da FGV – Ferro, aço e derivados, cód. AO160515, correspondente ao mês de aniversário da proposta.

Fo – Refere-se a coluna 32 da FGV – Ferro, aço e derivados, cód. AO160515, correspondente ao mês de apresentação da proposta.

MOi – Refere-se a coluna 13 da FGV Mão-de-obra Especializada, cód. AO159886, correspondente ao mês de aniversário da proposta.

MOo – Refere-se a coluna 13 da FGV Mão-de-obra Especializada, cód. AO149886, correspondente ao Mês de apresentação da proposta.

MEi - Refere-se a coluna 36 da FGV Máquinas e equipamentos industriais, cód. AO160558, correspondente ao mês de aniversário da proposta

MEo - Refere-se a coluna 36 da FGV Máquinas e equipamentos industriais, cód. AO160558, correspondente ao mês de apresentação da proposta.

O Decreto nº 1.054/94, aplicável à Administração Federal, prevê no art. 2°, § 1° que

O reajuste deverá basear-se em índices que reflitam a variação efetiva do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, admitida a adoção de índices setoriais ou específicos regionais, ou na falta destes, índices gerais de preços.

Já o art. 5º, Parágrafo único, há previsão de que

Para a produção ou fornecimento de bens, realização de obras ou prestação de serviços que contenham mais de um insumo relevante, ou cuja singularidade requeira tratamento diferenciado, poderá ser adotada a fórmula de reajuste abaixo, baseada na variação ponderada dos índices de custos ou preços relativos aos principais componentes de custo considerados na formação do valor global de contrato ou de parte do valor global contratual: (Redação dada pelo Decreto nº 1.110, de 13.4.1994)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D1110.htm#art5


em que

R = valor do reajustamento procurado;

V = valor contratual do fornecimento, obra ou serviço a ser reajustado;

II = índice de custos ou de preços correspondente ao parâmetro “al” e relativo à data do reajuste; (Redação dada pelo Decreto nº 1.110, de 13.4.1994)

In = índice de custos ou de preços correspondente ao parâmetro “an” e relativo à data do reajuste; (Redação dada pelo Decreto nº 1.110, de 13.4.1994)

I1,0 = índice inicial correspondente ao parâmetro al relativo à data fixada para o recebimento da proposta da licitação;

In,0 = índice inicial correspondente ao parâmetro an relativo à data fixada para o recebimento da proposta da licitação.”

a1, a2, ..., an = parâmetros cuja soma é igual a 1 (um).”

Portanto, no âmbito da Administração Federal encontra-se positivada a necessidade de adoção de índices que reflitam a variação efetiva do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados. Para isso o art. 5º do Decreto nº 1.054/94 apresenta fórmula de cálculo da “cesta” de índices.

No entanto, mesmo que a utilização da “cesta” de índices leve a distorções nos valores das obras. Isso porque o índice de reajuste será aplicado linearmente a cada serviço.

Para se obter um reajustamento que reflita o mais fielmente possível a efetiva variação de preços dos insumos dos serviços contratados, seria necessário aplicar a variação de preços de cada insumo ao orçamento original. Os serviços seriam reajustados individualmente, aproximando o reajuste de uma revisão de preços “automática” após transcorrer o prazo anual estabelecido pela lei.






Como essa abordagem implica grande complexidade nos cálculos, uma solução é a adoção de índices (ou “cestas” de índices) de variação de preços distintos a serem aplicados em determinados grupos de serviços. Dessa forma, há controle no incremento do nível de complexidade nos cálculos e há uma aproximação bastante razoável da efetiva variação de preços.

Como exemplo de utilização de vários índices para reajuste de grupos de serviços, pode-se citar a Instrução de Serviço/DG/DNIT nº 02/2002, publicada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes. Na citada norma, aplicável a todos os contratos e obras rodoviárias enquanto vigente, os reajustamentos de preços deverão ser realizados utilizando nove índices de variação de preços de nove grupos de serviços. Os serviços foram agrupados em: terraplenagem; drenagem; sinalização; pavimentação; pavimentação de concreto de cimento portland; conservação; obras de arte especiais; consultoria; e ligantes betuminosos.

Em que pesem as vantagens da técnica, há alguns cuidados a serem observados quando de sua adoção. Em primeiro lugar, o agrupamento dos serviços deve ser feito de forma que o índice, ou “cesta” de índices, a ser aplicado ao grupo, reflita a variação de preços.

Em segundo lugar, deve-se ponderar o fator custo/benefício na identificação e seleção dos grupos, tendo em vista que quanto mais grupos houver, mais se aproxima o reajuste das variações reais de preços de mercado, porém, mais complexos se tornam os cálculos e controles.

Diante do exposto, cabe ressaltar que a utilização de “cesta” de índices, bem como a quantidade dos índices representativos a comporem a “cesta”, deve ser analisada em cada caso. Da mesma forma, a utilização de vários índices (ou “cestas” de índices) para vários grupos de serviços também deve ser objeto de reflexão. Para obras pequenas de edificações, de baixo valor, pode não ser adequada sua utilização, em virtude do aumento na complexidade nos controles e dos cálculos de reajuste, na dificuldade de obtenção dos dados de índices específicos e no baixo retorno em termos absolutos de sua aplicação. Porém, no outro extremo, para empreendimentos de grande vulto, a adoção de diversas cestas de índices para calcular o reajuste de diversos grupos de serviços aproxima a variação do valor da obra à realidade de mercado, trazendo benefícios tanto para a Administração, que se assegura de não pagar além da variação real do poder aquisitivo da moeda, quanto para a contratada, que fica resguardada quanto à possibilidade de ser remunerada por serviços prestados por valor aquém dos praticados no mercado.


Indisponibilidade de Índice de Reajuste

Durante a execução do contrato pode ocorrer situação em que o índice adotado no edital tenha a publicação descontinuada. Dessa forma, o parâmetro originalmente estabelecido para reajuste se torna inaplicável.

Nesses casos, entende-se que a solução é a formalização de termo aditivo selecionando novo índice ou reformulando a composição da cesta de índices, conforme o caso.

Porém, o índice que substituirá aquele cuja publicação foi descontinuada deverá ser selecionado com cautela. Deve refletir o melhor possível a variação de preços dos insumos cujos preços irá reajustar, assim como deveria ser o índice original.

Ressalte-se, ainda, que a publicação desse termo aditivo não traz reflexo sobre o prazo anual, que continua sendo contado a partir da data base original.

Momento Apropriado para a Medição dos Serviços Executados

Quando do momento do reajuste pode haver medição de serviços executados em aberto. Nesse caso, a emissão de boletim de medição ocorreria posteriormente à data do reajuste. Consequentemente, haveria parcela dos serviços medidos executados na vigência dos preços originais (ou anteriores, caso não se trate do primeiro reajuste) e outra parcela referente a serviços medidos com preços vigentes reajustados. Nesse caso, os cálculos do valor devido em decorrência da medição tornam-se complexos.

Para evitar o surgimento desse problema, tendo em vista que desde o início do contrato se sabe a data em que ele poderá ser reajustado, deve-se prever a execução de medição a ser realizada na data do reajuste, a fim de identificar todos os serviços executados sob a vigência dos preços originais (ou anteriores, caso não se trate do primeiro reajuste).

Novos Serviços Incluídos no Decorrer da Vigência do Contrato

Durante a execução do contrato, pode haver inclusão de novos serviços. Possivelmente, os novos serviços possuirão custos com data base distinta daquela do contrato. Portanto, a aplicação de reajuste a esses serviços


utilizando a data base do contrato acarretaria distorções desfavoráveis à administração, uma vez que o reajustamento necessariamente ocorreria em período inferior a um ano.

Uma alternativa para solução do problema seria a opção por realizar reajustes separados para os serviços originais do contrato e para os novos serviços objeto de aditivo. Entretanto, essa alternativa resulta em aumento na complexidade de controles. Uma solução mais prática consiste em deflacionar o preço do novo serviço para a data base do contrato.


5. Subcontratação e Sub-rogação

Aspectos de Mercado

Atualmente, as empresas têm procurado novas formas de gestão e organização da produção na busca de aumentar a competitividade e produtividade. Neste aspecto, observa-se uma tendência crescente dos baixos níveis de integração vertical nas empresas, que tem desencadeado grande atenção para o processo de terceirização e subcontratação.

Nesse contexto, a indústria da construção é citada como um dos exemplos contemporâneos mais significativos em que a terceirização e a subcontratação são partes focais do processo produtivo.

A empresa que detém todo o processo construtivo torna-se muito rígida e a manutenção da mão de obra dessa estrutura representa um custo fixo bastante pesado.

Vários são os motivos que justificam a subcontratação, entretanto, todos estão intimamente ligados ao grau de flexibilidade de resposta às incertezas do mercado de construção civil, relacionadas com a descontinuidade da obra e com o carácter temporário dos projetos que requerem uma demanda variável de mão de obra.

Com relação aos equipamentos necessários para a empresa executar todo o processo produtivo, além dos custos de armazenamento e manutenção, existe o custo de depreciação deles, também impactando negativamente os custos fixos da empresa. Muitas empresas menores não têm capital para adquirir equipamentos de grande porte, mas podem subcontratar os serviços de empresas especializadas ou locar os equipamentos.

As empresas subcontratadas tornam-se responsáveis pelo recrutamento, treinamento, alocação e controle da forma de trabalho e, se trabalharem em determinado número de obras, conseguirão manter sua mão de obra ocupada de forma produtiva.

No mercado de construção civil, podem ser encontradas empresas especializadas em determinadas etapas da produção, como projetos, instalações de ar condicionado, impermeabilização etc., e que são contratadas para a execução desses serviços, podendo também fornecer o material. É mais vantajoso subcontratar especialistas para executar determinadas atividades do que os manter no quadro de funcionários da empresa.


Por fim, a pesada carga tributária incidente sobre a folha de pagamento no Brasil e os rigores da Justiça do Trabalho fazem com que as construtoras recorram a subcontratação de mão de obra, por meio de empresas locadoras de mão de obra. Muitas dessas empresas falham no cumprimento da legislação trabalhista e tributária para diminuir os custos, pois a grande maioria das contrataçãos se dá pelo menor preço.

Alguns autores sugerem a divisão dos subcontratantes em dois tipos bem definidos:

• Subcontratantes especialistas - Firma que executa elementos específicos, normalmente utilizando tecnologias especializadas.

• Subcontratantes ou subempreiteiros de mão de obra – empresas que executam tarefas tradicionais e pouco especializadas da construção civil, conhecidas popularmente como “gatas”, são caracterizadas por um padrão selvagem de absorção da força de trabalho e burla à legislação trabalhista.

A partir de uma amostra de empresas de construção civil, Brandli apresenta os seguintes resultados com a frequência em que algumas atividades são terceirizadas e subcontratadas:

Aspectos Jurídicos

Já comentamos sobre a natureza pessoal do contrato administrativo, cabendo ao contratado executar pessoalmente o objeto do contrato, sem transferir as responsabilidades ou subcontratar, a não ser que haja autorização da contratante.


Contrato pessoal, contudo, não significa necessariamente personalíssimo. Hely Lopes Meireles confirma que o contrato administrativo é realizado intuitu personae, porquanto visa sempre à pessoa jurídica ou física do contratado, mas nada impede que o contratado confira partes da obra e certos serviços técnicos a artífices ou a empresas especializadas.

Com efeito, o artigo 72 da Lei 8666/94 permite a subcontratação de partes da obra, serviço e fornecimento, até o limite admitido em cada caso pela Administração. A dúvida crucial é, exatamente, com relação à expressão partes, todavia, este dispositivo deve ser interpretado em conjunção com o inciso VI do artigo 78.

A subcontratação ou o cometimento a terceiros de partes da execução do objeto e das obrigações contratuais é, pois, perfeitamente lícita, desde que haja previsão desta faculdade no edital e no contrato, até o quantitativo admitido pela contratante, respondendo à contratada pela execução total do objeto contratado. Não há qualquer relação entre a Administração e a subcontratada, de modo que, também, pelos atos ou omissões desta, a contratada é plenamente responsável.

A doutrina autoriza a subcontratação da execução de partes do objeto do contrato. Entretanto, predomina a tese de que a subcontratação de totalidade do objeto ou a sub-rogação do contrato é ilegal. Esse é exatamente o entendimento do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no voto condutor do Acórdão 712/2003 – Plenário:

2. Mais recentemente, segundo a Decisão nº 420/2002-Plenário, esta Corte foi além, ao diferenciar a subcontratação (permitida para parte do objeto) da sub-rogação contratual (proibida), resolvendo “firmar o entendimento de que, em contratos administrativos, é ilegal e inconstitucional a sub-rogação da figura da contratada ou a divisão das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidária, por contrariar os princípios constitucionais da moralidade e da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), o princípio da supremacia do interesse público, o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da Constituição) e os arts. 2º, 72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/93.

Procedimentos de Auditoria Relacionados com a Subcontratação

Os procedimentos de auditoria relacionados com subcontratação vão além da etapa de execução contratual uma vez que, também, devem verificar as exigências para qualificação técnica das licitantes.


Já vimos na aula 1 do módulo anterior que existem algumas formas de tratar a questão das subcontratação de parcelas tecnicamente relevantes, exigidas das licitantes para qualificação técnica.

O entendimento do Acórdão 1.998/2008 – Plenário é uma das formas de ver o problema: exigindo da subcontratada a mesma documentação exigida da contratada por ocasião da licitação. É, no entanto, um procedimento não previsto na Lei 8.666/93 e, por isso, de legalidade questionável. Também pode ser interpretado como uma ingerência indevida da Administração Pública em um contrato celebrado por dois entes privados.

Outra solução adotada é simplesmente proibir a subcontratação de parcelas tecnicamente relevantes do objeto para as quais foram exigidos atestados técnicos das licitantes. É a solução acolhida pelo Regulamento de Licitações e Contratos da Infraero. Contudo, tal solução esbarra na tendência de terceirização encontrada atualmente na indústria de construção civil. Também pode criar problemas no caso de haver uma exigência de habilitação de serviços que tradicionalmente são executados por terceiros, a exemplo da instalação de ar condicionado ou de elevadores. Em tais casos a observância estrita da regra de proibir a subcontratação simplesmente levaria a inexecução contratual.

A nosso ver, o foco do problema não deve ser a subcontratação e sim as exigências editalícias de qualificação técnica das licitantes. A permissão ou não da subcontratação assume um papel secundário diante da exigência descabida de comprovação mediante atestado de capacidade técnica de um serviço que se sabe a priori que será subcontratado.

De tudo o que foi dito acima, o auditor de obras deve centrar a análise em verificar se não houve sub-rogação do contrato ou subcontratação fora dos limites permitidos no Edital. No caso de subcontratação, autorizada no instrumento convocatório, confirmar se estas foram devidamente autorizadas pela Administração.

Também é válido verificar se alguma licitante derrotada foi subcontratada (é um indício de conluio) ou se a empresa que elaborou o projeto básico foi subcontratada pela construtora para elaboração do projeto executivo, procedimento vedado pelo art. 9º da Lei de Licitações e Contratos, no entender do Tribunal de Contas da União.

Atenção!


Síntese

Nesta aula, apresentamos o conteúdo relacionado com a auditoria dos aspectos legais e formais da execução de contratos de obras públicas.

Inicialmente, foram apresentados alguns achados de auditoria e os principais procedimentos a serem executados pelo auditor de obras com vistas a avaliar a fase de execução contratual.

Em seguida, alertamos os participantes do curso sobre as dificuldades em se comprovar que a contratada manterá, durante toda a vigência do contrato, as condições exigidas para participação na licitação.

Apresentamos depois alguns aspectos a serem observados nas auditorios dos processos de medição e pagamento dos serviços executados na obra.

Por fim, foram vistos alguns conceitos relacionados com a subcontratação ou a sub-rogação dos contratos administrativos.

Concluímos esta aula convidando os participantes do curso a utilizarem o fórum para comentários e esclarecimentos de dúvidas.


Referências bibliográficas

Acórdão TCU nº 712/2003 – Plenário.

Acórdão TCU nº 1.707/2003-Plenário.

Acórdão TCU nº 1.442/2003 – Plenário.



Acórdão TCU nº 1.998/2008 – Plenário.

Aguiar, Amanda Geiza, Subcontratação: Uma oção estratégica para a produção, Dissertação apresentada à Escola Politécnica da USP para obtenção do título de mestre em engenharia, São Paulo, 2001.

Brandli, Luciana L; Martignago, Graziela; Heineck, Luiz Fernando; Cunha, Cristiano, Estratégias de Subcontratação e Terceirização na Construção Civil.

Cardoso, F. F. Estratégias empresariais e novas formas de racionalização da produção no setor de edificações no Brasil e na França. Estudos Econômicos da Construção. Sinduscon-SP. São Paulo. 1996.

Sarian, Cláudio Altounian: “Obras Públicas: Licitação, contratação, fiscalização e utilização”, 2ª edição, Ed. Fórum, Belo Horizonte, 2009.

TCU, Nota Técnica CCO nº 1/2011, Reajuste de Preços em Obras Públicas.

TCU, Roteiro de Auditoria de Obras Públicas, Brasília, 2010.

medições e pagamentos, reajustes - curso tcu

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