martinez, a. p. - 2012 - histórico e desafios do controle de concentrações econômicas no brasil

8/12/2019 Martinez, A. P. - 2012 - Histrico e Desafios do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil

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Histric e Desafis d Cntrle deCncentraes Ecnmicas n Brasil*

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Ana Paula Martinez

Sumrio

1. Introduo; 2. Da Constituio de 1934 Lei n 8.884/94; 3. A Implementao da Lein 8.884/94; 4. A Reforma do SBDC sob atica das Concentraes; 5. A Nova Lei de

Defesa da Concorrncia; 6. Concluso.

Contents

1. Introduction; 2. From the 1934 Cons-titution to Law N 8884/94; 3. Te Enfor-cement of Law N 8884/94; 4. Te Reformof the Brazilian Competition System from

a Merger Control Perspective; 5. BrazilsNew Competition Law; 6. Conclusion.

Resumo

O artigo apresenta primeiramente o his-trico do controle de concentraes eco-nmicas no Brasil, com posterior anlisedos desafios enfrentados pelas autoridades,empresrios e advogados de modo a se terum sistema em que os benefcios superemos custos, pblicos e privados, de sua im-

plementao. A possibilidade do controlede acordos de cooperao e concentraoentre agentes econmicos j estava previstaem nossa legislao, ainda que sem regula-mentao, desde a dcada de 30. Mais doque isso, a anlise prvia h muito plei-teada perante o Congresso e recentementeintroduzida em nosso ordenamento jurdi-co por meio da Lei n 12.529, de 30 de no-

vembro de 2011 j foi contemplada pelolegislador no passado.

Abstract

Te article first provides an historical over-view of merger review in Brazil and thendiscusses the upcoming challenges facedby the authorities, businessmen and pri-

vate practioners to have a system whichpasses the cost-benefit test. Te possibilityof reviewing cooperative and concentrati-

ve agreements among market players hasbeen introduced in Brazils legal systemsince the 1930s. More than that, the longawaited pre-merger system, which has beenrecently introduced by Law N 12.529 ofNovember 30, 2011, has already been pro-

vided for by the legislator in the past.

Palavras-chave:Concorrncia, Controlede Estruturas, Atos de Concentrao, Evo-luo, Histrico.

Keywords:Competition, Merger Review,Merger Control, Overview, Developments.

* Verso anterior do artigo publicada em Campilongo, Celso et al. (org.), Concen-trao de Empresas no Direito Antitruste Brasileiro: Teoria e Prtica dos Atos deConcentrao, So Paulo: Singular, 2011.


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1. INTRoDUo

O nvel de concorrncia dos mercados no Brasil hoje pode ser justificadopela agenda econmica liberal que norteou a ao governamental a partir da

dcada de 90. No incio de referida dcada, a economia brasileira passou porintensa reforma, com liberalizao comercial, ampla reforma tributria, ado-o de poltica fiscal mais severa, controle da inflao, privatizao e desregu-lamentao dos mercados, com abandono de modelos anteriores que poucofavoreciam a concorrncia (como o modelo de substituio de importaes econtrole de preos). Foi nesse pacote de reformas que foi promulgada uma novalei de defesa da concorrncia (Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994), com um sis-tema obrigatrio de notificao de concentraes e cooperaes econmicas.

Aqui h que se ter muito cuidado para no se precipitar na concluso

de que foi a lei antitruste que ocasionou o incremento de concorrncia nosmercados brasileiros na ltima dcada. bem mais provvel que tenha sido oconjunto de reformas institucionais acima referidas que, ao reduzir as barrei-ras entrada para novos agentes e facilitar o acesso ao crdito e investimentosestrangeiros, incrementou o grau de rivalidade no mercado. No se quer anu-lar o papel da legislao antitruste para o incremento da concorrncia, apenasquer-se dizer que esta tempapel acessriona consecuo desse objetivo e quesua implementao s factvel com um marco legislativo e poltico adequado economia de mercado. Isso pode ser facilmente ilustrado pelo fato de que oBrasil possua desde a dcada de 30 legislao antitruste (Decreto-Lei n 869,

de 11 de novembro de 1938, de carter penal, e Lei n 4.137, de 10 de setembrode 1962, de carter administrativo), mas foi apenas quando um pacote de me-didas mais amplas foi adotado na dcada de 90 e com o abandono de rgoscomo o Conselho Interministerial de Preos (CIP), que deixava pouco espaopara que as foras de mercado agissem invisivelmente que o pas avan-ou no quesito concorrncia.1

1 al linha de argumentao, que pode parecer estranha a alguns leitores, reco-nhecida pela OCDE, quando analisou a poltica antitruste brasileira (OECD &Inter-American Development Bank, Lei e Poltica de Concorrncia no Brasil: Umareviso pelos pares, Paris: OECD Publishing, 2005) e pela Carta Interministerialde 2002 dos Ministros da Fazenda, Justia e Planejamento, Oramento e Gestoendereada ao Presidente da Repblica (carta anexa ao Aviso n 805 do Ministroda Fazenda, de 02.12.2002 (...) at a instaurao do Plano Real, a defesa da con-corrncia cumpriu um papel secundrio na poltica governamental. Caractersticasque marcaram a economia brasileira ao longo de dcadas forte presena do Esta-do, recurso a controle de preos, elevado nvel de proteo indstria nacional, altosndices de inflao eram naturalmente incompatveis com tal poltica).


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endo isso em mente, passemos ao tema central do artigo: um histricodo controle de concentraes econmicas no Brasil, com posterior anlise dosdesafios colocados s autoridades e entes privados de modo a se ter um siste-ma em que os benefcios superem os custos (pblicos e privados) de sua imple-

mentao. Poucos sabem, mas a possibilidade do controle de acordos de coo-perao e concentrao entre agentes econmicos j estava prevista em nossalegislao, ainda que sem regulamentao, desde a dcada de 30. Mais do queisso, a anlise prvia h muito pleiteada perante o Congresso e recentementeintroduzida pela nova lei de defesa da concorrncia, Lei n 12.529, de 30 denovembro de 2011 j foi contemplada pelo legislador no passado. Vejamos.

2. DA CoNSTITUIo DE 1934 LEI N 8.884/94

As Constituies brasileiras de 19342 e 19373 faziam referncia pos-sibilidade de o Estado intervir no domnio econmico sem, contudo, preverde forma expressa a represso ao abuso do poder econmico. Em seguida,foi promulgado pelo Presidente Getlio Vargas o Decreto-Lei n 869, de 18

2 Art 115. A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da Justiae as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todo existncia digna.Dentro desses limites, garantida a liberdade econmica.

Pargrafo nico. Os Poderes Pblicos verificaro, periodicamente, o padro de vidanas vrias regies do Pas.

Art 116. Por motivo de interesse pblico e autorizada em lei especial, a Unio po-der monopolizar determinada indstria ou atividade econmica, asseguradas asindenizaes, devidas, conforme o art. 112, n 17, e ressalvados os servios munici-

palizados ou de competncia dos Poderes locais.

Art. 117. A lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento docrdito e a nacionalizao progressiva dos bancos de depsito. Igualmente providen-ciar sobre a nacionalizao das empresas de seguros em todas as suas modalida-des, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que atualmente

operam no Pas.3 Art. 135. Na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de in-veno do indivduo, exercido nos limites do bem pblico, funda-se a riqueza e a

prosperidade nacional. A interveno do Estado no domnio econmico s se legi-tima para suprir as deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da

produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo dascompeties individuais o pensamento dos interesses da Nao, representados peloEstado. A interveno no domnio econmico poder ser mediata e imediata, reves-tindo a forma do controle, do estimulo ou da gesto direta.


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de novembro de 1938,4de autoria de Nelson Hungria, que tratava dos cri-mes contra a economia popular, incluindo ilcitos anticoncorrenciais, comoa venda de mercadorias abaixo do preo de custo com o fim de impedir aconcorrncia. Era tambm crime inafianvel, punvel com pena restritiva de

liberdade de dois a dez anos e multa, promover ou participar de consrcio,convnio, ajuste, aliana ou fuso de capitais, com o fim de impedir ou dificul-tar, para o efeito de aumento arbitrrio de lucros, a concorrncia em matria de

produo, transporte ou comrcio.5V-se, portanto, uma preocupao com aconcentrao empresarial desde ao menos 1938, perodo em que o controle eraa posteriorie no campo criminal, a cargo do ribunal de Segurana Nacional.

O referido Decreto-Lei teve pouca ou nenhuma efetividade. Nelson Hun-gria chegou a afirmar que: o Decreto n 869 que, como j disse, foi por mimelaborado; mas devo confessar que ele foi feito de afogadilho. Encomendado

com urgncia tive que organiz-lo um tanto atabalhoadamente.6Na mesmalinha, noticia Shieber que: um exame da jurisprudncia e de livros de doutri-na revelou um s caso em que os dispositivos antitruste do decreto-lei foramexecutados, e isto ocorreu no em um processo judicial mas em um parecer doConsultor-Geral da Repblica respondendo a uma consulta da Standard OilCompany of Brazil.7

Em 1942, foi criada a Comisso de Defesa Econmica (CDE) pelo Decre-to-Lei n 4.807, de 7 de outubro de 1942,8composta por membros dos Minis-trios da Fazenda, Relaes Exteriores, Guerra, Justia e Negcios Interiores

e rabalho, Indstria e Comrcio, todos nomeados pelo Presidente da Rep-blica. Entre as funes da CDE estava resolver, por solicitao ou ex-officio, areciso ou forma de liquidao dos contratos em que sejam partes pessoas cujaatividade econmica se torne necessrio reprimir.

4 Publicado na CLBR (Coleo de Leis do Brasil), 31.12.1938, p. 24. Posteriormentereproduzido pela Lei n 1.521, de 26.12.1951.

5 Decreto-Lei n 869, art. 2, III.6 ApudJos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Fran-

ceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, SoPaulo: R, 1985, p. 9.

7 Benjamin M. Shieber,Abusos do poder econmico, So Paulo: Revista dos ribu-nais, 1966, p. 6. A Standard Oil Company of Brazil(posteriormente Esso Brazil)integrava o grupo econmico que teve que se desintegrar por ordem da primeiradeciso da Suprema Corte dos Estados Unidos contra os trustes(Standard Oil Co.of New Jersey v. U.S., 221 U.S. 1 (1911).

8 Publicado na CLBR, 31.12.1942, p. 42.


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Em seguida, o ento Ministro da Justia e Negcios Interiores Agame-non Magalhes redigiu o anteprojeto do que veio a se tornar o Decreto-Lein 7.666, de 22 de junho de 1945,9que dispunha sobre os atos contrrios ordem moral e econmica, dando carter de ilcito administrativo aos atos

anticompetitivos contrrios ao interesse da economia nacional. O referidoDecreto-Lei (por vezes referido como Lei Malaia) criou a Comisso Ad-ministrativa de Defesa Econmica (CADE), rgo diretamente subordinadoao Presidente da Repblica e presidido pelo Ministro da Justia e NegciosInteriores.10O Decreto-Lei previu instrumental para o controle obrigatrioe prvio de estruturas em determinados setores da economia (bancrio, deminerao, transportes, alimentos, entre outros):

Art. 1 Consideram-se contrrios aos interesses da economia nacional:

I os entendimentos, ajustes ou acordos entre emprsas comerciais, industriais

ou agrcolas, ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais emprsas ouinteressadas no objeto de seus negcios, que tenham por efeito:

a) elevar o preo de venda dos respectivos produtos;

b) restringir, cercear ou suprimir a liberdade econmica de outras emprsas;

c) influenciar no mercado de modo favorvel ao estabelecimento de um mono-plio, ainda que regional;

II os atos de compra e venda de acervos de emprsas comerciais, industriaisou agrcolas, ou de cesso e transferncia das respectivas cotas, aes, ttulos oudireitos, ou de reteno de estoques de mercadorias, desde que de tais atos resulte

ou possa resultar qualquer dos feitos previstos nas alneas a, b e c do item I;(...)

V a incorporaco, fuso, transformao, associao ou agrupamento de em-prsas comerciais, industriais ou agrcolas, ou a concentrao das respectivascota, aes ou administraes nas mos de uma emprsa ou grupo de empresasou nas mos de uma pessoa ou grupo de pessoas, desde que de tais atos resulte ou

possa resultar qualquer dos efeitos previstos nas alneas a, b e c do item I.

Pargrafo nico. Para os efeitos dste Decreto-lei a palavra empresa, abran-ge as pessoas fsicas ou jurdicas de natureza comercial ou civil que dispo-nham de organizao destinada explorao de qualquer atividade com fins

lucrativos.

9 Publicado na CLBR, 31.12.1945, p. 256.10 Os demais membros eram o Procurador Geral da Repblica, o Diretor Geral da

CADE, um representante do Ministrio do rabalho, Indstria e Comrcio, umrepresentante do Ministrio da Fazenda, um representante das classes produtora edistribuidora e um tcnico em economia de comprovada idoneidade e competncia.


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DA FISCALIZAO DO EXERCCIO DO PODER ECONMICO

Art. 8 No se podero fundir, incorporar, transformar, agrupar de qualquermodo, ou dissolver, sem prvia autorizaco da C.A.D.E.:

a) os estabelecimentos bancrios;

b) as empresas que tenham por objeto a produo ou distribuio de gnerosalimentcios;

c) as empresas que operem em seguros e capitalizao;

d) as empresas de trensportes ferrovirio, rodovirio e as de navegao mar-tima, fluvial ou area;

e) as empresas editoras, jornalsticas, de rdio e teledifuso, de divulgao epublicidade;

f) as indstrias blicas, bsicas, de interesse nacional e as empresas distribui-doras dos respectivos produtos;

g) as indstrias qumicas, de especialidades farmacuticas ou de laboratrioe de materiais odontolgicos;

h) as indstrias de tecidos e calados;

i) as empresas de minerao;

j) a produo e distribuio de instrumentos de trabalho, de um modo geral;

k) as empresas de eletricidade, gs, telefone e transportes urbanos e, em geral,os concessionrios de servios de utilidade pblica.

Art. 9 A partir da data da publicao dste decreto-lei, o Departamento Na-cional da Indstria e Comrcio e as Juntas Comerciais no podero registrar

alteraes nos contratos ou estatutos de quaisquer firmas ou sociedades das esp-cies referidas no art. 8, nem atos relativos fuso, transformao ou incorpora-o das mesmas, sem a prvia audincia e autorizao da C.A.D.E.

Pargrafo nico. So nulos de pleno direito os registros feitos com inobservn-cia dste dispositivo. (g.n.)

Com relao necessidade de controle prvio estrutural, o autor do an-teprojeto, inspirado na experincia norte-americana (notadamente no julga-mento da Suprema Corte dos Estados Unidos no caso Standard Oil Co. of New

Jersey v. U.S.11), esclareceu na exposio de motivos transcrita abaixo que ainterveno do Estado na economia poderia impedir a formao de trustse outras formas de agrupamentos, que causariam efeitos deletrios para asclasses mdia e trabalhadora e para a pequena indstria. V-se que longe deevidenciar uma preocupao com o incremento do bem-estar agregado (efi-cincia econmica), o Decreto-Lei n 7.666/45 tem em sua razo de ser fun-

11 Standard Oil Co. of New Jersey v. U.S., 221 U.S. 1 (1911).


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damentos voltados proteo das classes rurais e menos abastadas (defesa daeconomia popular), em linha, alis, com a poltica altamente intervencionistado Estado Novo. A notificao prvia resulta da convico de que o Estadodeveria primeiro manifestar-se a respeito da licitude de tais concentraes

para ento lhe garantir a validade em linha com sua poltica econmica,evidenciando alto grau de discricionariedade:

(...) A concentrao do poder econmico gerou o capitalismo financeiro. Apaixo pelo lucro substituiu o senso da utilidade e do servio. Os valores, emvez de servirem ao homem, passaram a contribuir para o seu aniquilamento. Ostrusts, desorganizando a pequena indstria, colocaram as classes mdias e asclasses trabalhadoras sombra da indigncia econmica. (...)

Novas medidas se impem. Lucros extraordinrios provocados de nossos la-tifndios. Acelera-se o xodo dos campos em benefcio das cidades, onde se le-

vantam faustosos arranha-cus, com dinheiro arrancado, muitas vezes, da zonarural depauperada. E os latifndios no vo formar-se nas zonas desertas. Novo beneficiar as regies ridas. Invadem centros mais populosos e prsperos.Desmantelam as pequenas propriedades criando para os trabalhadores uma si-tuao moral e econmica inferior dos escravos do tempo do imprio.

Esses fenmenos constituem consequncias fatais do exerccio abusivo do po-der econmico contra o qual se tem sistematicamente insurgido a opinio pblica(...).

Vale salientar, a este propsito, as concluses votadas pelo I Congresso Brasi-leiro de Economia, reunido no Rio de Janeiro, em 1943, pela Conferncia das Co-

misses de Desenvolvimento Interamericano, realizada no mesmo ano, recomen-dando aos governos providenciar no sentido de impedir a formao de trusts eoutras formas de agrupamentos prejudiciais ao comrcio e populao .

Particularmente significativo o fato de que economias bem mais slidasdo que a nossa j se tm valido de medidas legislativas de defesa contra os efeitosdesastrosos do abuso do poder econmico, em todas as suas variadas formas.Os Estados Unidos vm se aparelhando, desde 1890, para o combate a essasinstituies de opresso econmica, atravs do seu Federal Anti-Trust Act (LeiSherman). (...)

Partindo do fato, unanimemente reconhecido de que nem todos os agrupa-mentos so contrrios ao interesse pblico, de vez que os h inofensivos e, atmesmo, benficos economia nacional, as legislaes existentes, via de regra,tm procurado caracterizar a nocividade das coalizes ou dos agrupamentos,com base na natureza ilcita, imoral ou prejudicial dos objetivos ou intenes queas uniram. Esse critrio subjetivista criou as maiores dificuldades prticas, nomomento da aplicao da lei e determinou oscilaes e indecises da jurispru-dncia, altamente perturbadoras dos intuitos dos legisladores, conforme o atestaa crtica unnime dos estudiosos do assunto.


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Ora, parece evidente que, sob o ponto de vista econmico, o aspecto lcito ouilcito da inteno animadora dos ajustes ou coalizes , muitas vezes, irrele-vante. Neste particular o que importa, realmente, a nocividade do resultado,ainda mesmo quando no desejado ou no previsto, no momento da celebra-

o do ajuste.Por isso, o projeto que ora tenho a honra de submeter apreciao de vos-

sa excelncia procurou afastar-se, no que tange caracterizao da nocividadedas coalizes, dos critrios seguidos pelas leis similares estrangeiras, baseandoas suas distines na natureza dos efeitos alcanados por tais entendimentos.Todavia, como julgamento sobre a natureza lcita ou ilcita do ajuste se incluientre as funes privativas do Executivo, porque decorre da poltica econmicapor ele seguida, a validade dos entendimentos lcitos fica na dependncia daaprovao do Poder Pblico.(g.n.)

Contudo, por suas previses inovadoras poca e pelo momento polti-co, o ato foi revogado antes mesmo de sua regulamentao por meio do De-creto-Lei n 8.167, de 9 de novembro de 1945.12No ano seguinte foi promulga-da a nova Constituio Brasileira, que dispunha em seu artigo 148 (inclusoresultante dos esforos de Agamenon Magalhes) que A lei reprimir toda equalquer forma de abuso do poder econmico, inclusive as unies ou agru-pamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza,que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia eaumentar arbitrariamente os lucros. (g.n.).13

A despeito da previso constitucional da dcada de 40, foi apenas duasdcadas depois que o Brasil adotou, aps extensas discusses legislativas (quecontaram com a participao ativa de Agamenon Magalhes e, aps sua mor-te, de seu filho),14sua primeira lei antitruste efetiva: a Lei n 4.137, de 10 desetembro de 1962.15Referida lei criou o Conselho Administrativo de DefesaEconmica (CADE), com competncia para reprimir o abuso ao poder eco-

12 Publicado na CLBR, 31.12.1945, vol. 7, p. 90.13 A Constituio Brasileira de 1967 seguiu a mesma linha, ao prever em seu artigo

157, VI, que A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nosseguintes princpios: (...) represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelodomnio dos mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio doslucros.

14 Agamenon Magalhes apresentou o Projeto de Lei n 122/48. Com sua morte em1952, o projeto perdeu fora. Em 1955, seu filho Paulo Germano de Magalhes apre-sentou o Projeto de Lei n 3/55, reproduo do projeto anteriormente apresentado.

15 Regulamentado primeiramente pelo Decreto n 52.025, de 20.05.1963, e, poste-riormente, pelo Decreto n 92.323, de 23.01.1986.


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nmico16Na justificativa da Lei n 4.137/62, que teve como inspirao a ex-perincia norte-americana, encontram-se trechos de autoria de AgamenonMagalhes, em que se afirma que:

(...) na luta contra os trustes no h legislao perfeita tal a soma de artifciosde que dispe o poder econmico. V. Exa. at props figurar o poder econmicocomo um dos quatro poderes da Repblica. Sr. Presidente, est explicado que o

projeto se inspirou na legislao norte-americana, servindo-se do seu sistema emcombinao com o nosso e levando em conta as adaptaes resultantes da orga-nizao judiciria brasileira.

Justificado o projeto em suas linhas gerais, quero declarar Cmara que noh lei mais oportuna ou mais urgente do que esta ora apresentada considera-o dos meus pares. (...) A Amrica do Norte s conseguiu dominar os trustes de

petrleo depois que a Suprema Corte em 1911 decretou a dissoluo da StandardOil (...).

Essa lei emancipa no s a nao brasileira, mas o Govrno atual e os futuros.Como disse Wilson, o governo invisvel, formado pelo abuso do poder econmico, um poder de corrupo, em matria econmica e poltica. (...) Essa lei ser acarta, ser a nova liberdade liberdade do consumidor brasileiro e liberdade doGovrno, porque com ela no estar sujeito s influncias de grupos econmicos.(...) para que o Estado brasileiro seja um Estado que comande, que dirija, deve

pairar acima de qualquer poder econmico.17

Percebe-se que da preocupao em se proteger as classes mdias e rurais,refletida no Decreto-Lei de 1938, passou-se a uma preocupao com o consu-

midor propriamente dito e em se preservar a poltica determinada pelo Go-verno. Nesse contexto de preocupao com a formao dos trustes e o abusodo poder econmico, foram inseridos os artigos 2 e 74 da Lei n 4.137/62, quepreviam um controle estrutural:

Art. 2 Consideram-se formas de abuso do poder econmico:

I - Dominar os mercados nacionais ou eliminar total ou parcialmente a con-corrncia por meio de: (...)

b) aquisio de acervos de emprsas ou de cotas, aes, ttulos ou direitos;

c) coalizo, incorporao, fuso, integrao ou qualquer outra forma de con-centrao de emprsas;

Art. 74. No tero validade, seno depois de aprovados e registrados peloCADE os atos, ajustes, acordos ou convenes entre as emprsas, de

16 Referida lei foi regulamentada pelo Decreto n 92.323, de 23.01.1986, publicada noDOU de 24.01.1986.

17 Dirio do Congresso Nacional, 16.04.1948, p. 2.444.


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qualquer natureza, ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais em-prsas ou interessadas no objeto de seus negcios que tenham por efeito:

a) equilibrar a produo com o consumo;

b) regular o mercado;

c) padronizar a produo;

d) estabilizar os preos;

e) especializar a produo ou distribuio;

f) estabelecer uma restrio de distribuio em detrimento de outras mercado-rias do mesmo gnero ou destinadas satisfao de necessidades conexas.

1 Os atos de categoria referidos neste artigo j vigentes na data da publica-o desta lei, devero ser submetidos aprovao do CADE dentro do

prazo de 120 (cento e vinte) dias;

2 Os atos a que se refere a pargrafo anterior que no forem apresenta-dos ao CADE, no prazo regulamentar, tornaro os seus responsveis passveisde multa que variar entre 5 (cinco) a 100 (cem) vezes o maior salrio-mnimo,sem prejuzo do cumprimento dessa exigncia legal, sob pena, de interveno.(g.n.)

V-se, portanto, que determinados tipos de concentraes e cooperaeseconmicas estavam sujeitas a dois tipos de controle: umprvio, no mbito docontrole de estruturas previsto no artigo 74,18e outro a posteriori, no mbi-to do controle de condutas anticompetitivas previsto no artigo 2.19No era

18 Operao entre empresas do mesmo grupo no tinha o potencial lesivo previs-to no artigo 74. O ento Conselheiro-Relator do Processo Administrativo n20.654/68, Olympio Jos de Abreu (Representante: Chefe de Gabinete do Presi-dente do CADE; Representadas: Indstria Brasileira de Embalagens S.A. e FbricaNacional de ambores Ltda.) conclui que No se constatou no processo nenhumadessas hipteses [do artigo 74 da Lei n 4.137/62] posto que a fuso aprovada que foi

pela COIFE verificou-se no mbito de empresas que possuem idntica composiosocietria. O que ocorreu foi a integrao de uma subsidiria com a que lhe detinhao controle acionrio. No se trata, pois, de um procedimento tendente a fraudara lei. Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de AzevedoFranceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro,So Paulo: R, 1985, pp. 59-60.

19 De modo a facilitar o controle a posteriori, foram includas as previses do artigo73 da mesma lei:

Art. 73. O Departamento Nacional da Indstria e Comrcio as Juntas Comerciaisou rgos correspondentes nos Estados, enviaro ao CADE quando solicitado, umresumo de cada um dos atos, contratos, estatutos ou alteraes que hajam arquiva-do ou registrado, com as informaes a que se refere o artigo anterior.


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qualquer tipo de ato entre empresas que exigia o controle prvio, mas apenasaqueles que preenchessem as condies (subjetivas, h que se dizer,20sem pre-suno de lesividade) do artigo 74. Como os efeitos esperados de uma concen-trao no so aqueles enumerados nas alneas do artigo 74,21-22e no juzo de

discricionariedade do CADE, a jurisprudncia foi evoluindo23para o registro

20 ercio Sampaio Ferraz Junior, A Concentrao Econmica e a Fiscalizao Ad-ministrativa: Entendimento do art. 74 da Lei n 4.13762, segundo a redao do art.13 da Lei n 8.158/91, in Revista de Direito Administrativovol. 193, 1993, p. 68,indica que a experincia foi demonstrando que as prticas mencionadas no caputabrangiam de fato todos os expedientes concentracionistas habituais, enquanto osefeitos apontados nas alneas a) at f) no exauriam, por si s, as tcnicas econ-micas capazes de efetiv-los. Da resultou um alto grau de discricionariedade que

implicava uma verdadeira permisso para o CADE intervir na poltica econmicados entes privados.

21 Por exemplo, em voto no Processo n 20.218/71, de 24.03.1971 (Requerente: Ciba--Geigy Qumica S.A., DOU de 18.04.1972, Seo I, Parte I, pp. 3.423 e ss.), o Con-selheiro-Relator Gratuliano Brito afirmou que: Ora, de ver-se que um simplesnegcio de fuso ou incorporao de empresas pelo s fato dessa fuso ou incorpora-o no se inclui na sistemtica especfica de controle prvio instituda no artigo 74da Lei n. 4.137, de 10 de setembro de 1962.Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini& Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: R, 1985, p. 394.

22 Previa o Decreto n 52.025, de 20.05.1963, DOU de 21.05.1963, p. 4.946, primeiro aregulamentar a Lei n 4.317/62, que Art. 96, 1 Independem de registro os ajustes

previsto neste artigo quando visem realizar operaes normais aos usos e praxes co-merciais para contratos da mesma natureza. O mesmo artigo ainda fixou um pra-zo (curto) para a apresentao dos acordos contados de sua data de assinatura (eque por previso legal no teriam validade at a concesso do registro pelo CADE):2 Os atos, ajustes, acrdos e convenes previstos neste artigo no tero validadeseno depois de aprovados e registrados pelo CADE. 3 O registro no impede oCADE se positivado posteriormente o intuito fraudulento do pedido, de promover

processo para verificar abuso de poder econmico. 4 O pedido de registro dever

ser submetido ao CADE no prazo de dez (10) dias, contados da data do ato, ajuste,acrdo ou conveno. O Decreto n 52.025/63 foi revogado pelo Decreto n 92.323,de 23.01.1986, DOU de 24.01.1986, p. 1.296.

23 O Conselheiro-Relator J. C. de Mendona Braga (Processo n 20.080/70, de18.04.1970, Requerente: Junta Comercial do Estado do Rio de Janeiro, Requeri-da: Flumipesca Indstria Fluminense de Pesca S.A.; DOU de 13.05.1970, Seo I,Parte I, p. 3.523) incorporou em seu voto o entendimento de Benjamin Schieber:a) que a alnea primeira do art. 74 da Lei do CADE refere-se a acordos entre con-correntes para limitar a produo, em vez desta limitao ocorrer em resposta


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prvio restrito essencialmente de cooperaes econmicas entre concorren-tes, contratos de distribuio que impunham restries a concorrentes24e deexclusividade.25Contudo, a implementao de tal lei foi muito aqum do es-perado, em vista do contexto econmico do pas no perodo de sua vigncia

(poltica de substituio de importaes, tabelamento de preos e proteo daindstria nacional)26e pouco se viu de resultado para a promoo da concor-

operao da lei de oferta e procura no mercado; b) que a alnea segunda cogita doestabelecimento, por meio de acordos entre empresas, de normas concernentes aofuncionamento do mercado, v.g., o estabelecimento de normas para dar crdito acompradores; c) que a alnea terceira trata de ajustes que fixam standards de qua-lidade de produtos e de medidas e pesos; d) que a alnea quarta admite a substitui-o da lei de oferta e procura, como o agente determinante de preos, por acordos

entre empresas que tenham por efeito estabilizar preos; e) que a alnea quintapermite a aprovao de acordos que objetivem a partilha do mercado em base deespecializao da produo ou distribuio; f ) que a derradeira alnea versa sobreacordos que visem o estabelecimento de vendedores exclusivos, isto , vendedoresque no possam vender produtos do mesmo gnero ou destinados a satisfao denecessidades conexas, produzidos por outras empresas concorrentes.Apud JosIncio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, PoderEconmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: R, 1985,p. 396.

24 Por exemplo, em voto no Processo n 20.247/76, de 25.04.1977 (Requerente: Cia.

Vidraria Santa Marina, DOU de 23 de maio de 1977, Seo I, Parte I, pp. 6.197 ess.), o Conselheiro-Relator Geraldo de Rezende Martins afirmou que: a nosso ver,os termos dos instrumentos de fls. e fls. configuram um daqueles ajustes de restrio

para a distribuio de mercadorias, cuja validade ficou condicionada aprovao eao registro neste E. Conselho, por fora do art. 74 da Lei n. 4.137, de 10 de setembrode 1962.Apud Jos Incio Gonzaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de AzevedoFranceschini, Poder Econmico: Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro,So Paulo: R, 1985, p. 388-389.

25 Por exemplo, em voto no Processo n 40.016/75, de 09.09.1976 (Requerente: Petrido Brasil S.A., DOU de 19.10.1976, Seo I, Parte I, pp. 13.852 e ss.), o Conselheiro-

-Relator Hamilton Bittencourt Leal afirmou que: No referido contrato, a conce-dente d concessionria a exclusividade de distribuio dos volantes esportivos,em todo o territrio nacional pelo prazo de um ano. (...)Assim, voto no sentido de seraprovado e registrado o contrato de concesso apresentado.Apud Jos Incio Gon-zaga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico:Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: R, 1985, p. 389-390.

26 No h dados disponveis acerca do nmero de atos e contratos que foram regis-trados perante o CADE nos termos do artigo 74 no perodo de vigncia da Lein 4.137/62. Contudo, esperado que esse nmero tenha sido bastante reduzido.


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rncia. Esse ambiente protecionista era inclusive refletido nos julgamentos doCADE.27

Com a Constituio de 1988, a ordem econmica ganha um novo statuse a livre concorrncia, prevista no artigo 170, IV, passa a ser um de seus prin-cpios balizadores. Ademais, no artigo 173, 4, CF foi estabelecido que A leireprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. A isso se somao novo contexto poltico e econmico do Brasil, em um forte movimento deliberalizao e abertura da economia, com controle da inflao. Nesse con-texto, foi adotada a Lei n 8.158, de 8 de janeiro de 1991,resultante da MedidaProvisria n 204, de 2 de agosto de 1990 e de suas reedies28(com poucasalteraes).29 Na Exposio de Motivos da referida Medida Provisria, os

Como indicativo, de 1963 a 1990 o CADE instaurou 117 processos administrati-vos, que resultaram em apenas 16 condenaes (todas suspensas no Judicirio).Vide Lcia Helena Salgado,A economia poltica da ao antitruste, So Paulo: Sin-gular, 1997, p. 176. Segundo Arthur Badin, Prestao de Contas da Procuradoriado CADE, 2007, in www.cade.gov.br, 302 processos foram julgados pelo CADE noperodo 1962-1993.

27 Por exemplo, em voto nas Averiguaes Preliminares n 112, de 14.12.1981 (Re-presentante: Bombril S/A Indstria e Comrcio; Representadas: Colgate PalmoliveLtda. e Colgate Palmolive Co., DOU de 24.12.1981, seo I, p. 24.765 e ss.), o Con-selheiro-Relator Feres Osrraia Nader do processo afirmou que o: Estado-Nao,

para sobreviver como tal, tem de ser poderoso, tambm, fora das suas tradicionaisfronteiras. Tem de fomentar, apoiar, empurrar financeira, tcnica e logisticamente,as suas multinacionais, as multinacionais de raiz interna. (...) h que se proteger asempresas brasileiras de modo a que possam desabrochar para o mundo, em expan-so de mercados, de tcnica, de grandeza financeira. Assim, temos de interpretar anossa Lei 4.137/62 no sentido do conhecimento desses fatos. Repito: sem denegrir amultinacional estrangeira que aqui, no Brasil, atua legalmente, ajudando ao pro-

gresso, mas tendo sempre em vista que, no corpo do art. 160 da Carta Constitucio-nal est bem vincado o fim do desenvolvimento nacional.Apud Jos Incio Gonza-ga Franceschini & Jos Luiz Vicente de Azevedo Franceschini, Poder Econmico:

Exerccio e Abuso Direito Antitruste Brasileiro, So Paulo: R, 1985, pp. 19-20.28 Medida Provisria n 218, de 03.09.1990, DOU de 03.08.1990, p. 16.807; MedidaProvisria n 246, de 13.10.1990, DOU de 15.10.1990, p. 19.509; Medida Provisrian 276, de 05.12.1990, DOU de 06.12.1990, p. 23.464.

29 ercio Sampaio Ferraz Junior, Lei de Defesa da Concorrncia, Origem Histri-ca e Base Constitucional, in Arquivos do Ministrio da Justia n 180, ano 45,1992, p. 181, afirma que a Lei n 4.137/62, de razes relativamente frgeis, tornou--se largamente inoperante. Neste quadro desagregador, a proposta de liberalizaoda economia trazida por um novo Governo, em maro de 1990, tinha dois objetivos


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ento Ministros da Justia e da Economia, Fazenda e Planejamento aponta-vam para as insuficincias do quadro legislativo para a tutela da concorrncia:

A Constituio Federal, no seu art. 173, 4, reserva lei tarefa de reprimir osabusos do poder econmico e a consequente produo de anomalias de compor-tamento concorrencial no mercado.

Num passado recente, a forte tutela econmica exercida pelo poder pbli-co, estabelecendo e aplicando mecanismos de controle de preos, bem comoa facilidade com que paralelamente se estimulavam prticas indesejveis decartelizao e de dumping criaram no Pas um comportamento empresarialque acabou por prejudicar o justo equilibro das foras de mercado.

Tal situao, que deita razes em nossa cultura, ensejou a providencial libe-rao do controle de preos, no contexto da atual poltica industrial que VossaExcelncia em to boa hora houve por bem implantar. Essa liberao, impres-cindvel para viabilizar uma saudvel concorrncia, voltada para o aumento eaperfeioamento da produo e comercializao de bens, para se tornar eficaznecessita, com redobrada urgncia, de um mecanismo legal capaz de prevenirdistores e corrigir abusos. E esta a razo pela qual temos a honra de encami-nhar a Vossa Excelncia a presente proposta de medida provisria.

A legislao brasileira pertinente, em particular a Lei n 4.137, de 10 desetembro de 1962, vem merecendo de longa data crticas acerbas da doutrina,sobretudo pela ineficincia dos procedimentos ali estabelecidos, em razo dosquais at mesmo os processos mais simples chegam a consumir anos de infru-tfera discusso, sem nenhum senso prtico.As alteraes que nesta propostaso sugeridas visam, nuclearmente, a conferir eficincia e rapidez atuao do

poder pblico neste relevante aspecto30(g.n.).

Foi com base nessa mesma fundamentao, referida nas medidas pro-visrias subsequentes, que a Lei n 8.158/91 foi aprovada pelo Congres-so Nacional e sancionada, com vetos, pelo Presidente da Repblica. al lei,ao criar a Secretaria Nacional de Direito Econmico (SNDE)31 e introduzir

bsicos: a renncia do Estado s diferentes formas interventivas e o desbloqueio da

iniciativa privada, pela imploso dos cartis e dos cartrios. E com essa finalidade,a ressureio da lei antitruste era uma pea fundamental.30 Dirio do Congresso Nacional, 22.08.1990, Seo Conjunta, p. 3.661.31 rgo subordinado ao Ministrio da Justia com a funo de apurar e propor as

medidas cabveis com o propsito de corrigir as anomalias de comportamento desetores econmicos, empresas ou estabelecimentos, bem como de seus administra-dores e controladores, capazes de perturbar ou afetar, direta ou indiretamente, osmecanismos de formao de preos, a livre concorrncia, a liberdade de iniciativaou os princpios constitucionais da ordem econmica (artigo 1 da Lei n 8.158/91).


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mudanas na Lei n 4.137/62, muniu a sociedade de um instrumental mais efi-caz e adequado regulao dos comportamentos no mercado.32O artigo 74 daLei n 4.137/62 ganhou nova redao dada pelo artigo 13 da Lei n 8.158/91.33O controle de estruturas passou a ser claramente obrigatrio (afastando a

32 A Lei n 8.158/91 foi regulamentada pelo Decreto n 36, de 14.02.1991 (publicadono DOU de 15.02.1991). De acordo com o Decreto, no caso de consulta feita combase no artigo 74 da Lei, a SNDE deveria consultar a Secretaria Nacional de Eco-nomia do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento sobre a operao. Nostermos do artigo 22 do referido decreto, o parecer tcnico da Secretaria Nacionalde Economia vinculava a SNDE e o CADE.

33 Nova redao: Art. 74. Os ajustes, acordos ou convenes, sob qualquer forma ma-nifestados, que possam limitar ou reduzir a concorrncia entre empresas, somen-te sero considerados vlidos desde que, dentro do prazo de trinta dias aps sua rea-lizao, sejam apresentados para exame e anuncia da SNDE, que para sua aprova-o dever considerar o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos:

a) tenham por objetivo aumentar a produo ou melhorar a distribuio de bens ouo fornecimento de servios ou propiciar a eficincia e o desenvolvimento tecnol-

gico ou econmico ou incrementar as exportaes;

b) os benefcios decorrentes sejam distribudos equitativamente entre os seus parti-cipantes, de um lado, e os consumidores ou usurios finais, do outro;

c) no sejam ultrapassados os limites estritamente necessrios para que se atinjamos objetivos visados;

d) no implique a eliminao da concorrncia de uma parte substancial do mercadode bens ou servios pertinentes.

1 Tambm podero ser considerados vlidos os atos de que trata este artigo, aindaque no atendidas todas as condies previstas no caput, quando a restrio nelescontida for necessrio por motivos preponderantes da economia nacional e do bemcomum, e desde que a restrio tenha durao pr-fixada e, ao mesmo tempo, secomprove que, sem a sua prtica, poderia ocorrer prejuzo ao consumidor ou usu-rio final.

(...)

3 A validade dos atos de que trata este artigo, desde que aprovados pela SNDE,retroagir data de sua realizao;

(...)

5 Podero as partes que pretenderem praticar atos de que trata este artigo, pre-viamente sua realizao, consultar a SNDE sobre a validade dos atos a seremcelebrados, devendo a consulta respectiva ser apreciada no prazo de sessenta dias,considerando-se a falta de resposta nesse prazo como concordncia com a realiza-o do ato, ressalvada a ocorrncia de fato previsto na parte final do 3 acima.(...).


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interpretao anterior) e de responsabilidade da SNDE.34O objetivo de talmudana seria a criao de um ambiente propcio atividade econmica eseus movimentos naturais, com interveno mnima no mercado. Caso hou-

vesse um ato de concentrao que se mostrasse lesivo concorrncia e que

no pudesse ser aprovado com base em fundamentos outros como eficinciae interesse nacional, ento a SNDE interviria. Outra mudana significativa que os atos entre empresas que deveriam ser apresentados para aprovao daSNDE eram todos aqueles com potencial lesivo concorrncia, fugindo-sedo rol (ainda mais discricionrio) das alneas da antiga redao. Foi tambmincluda uma presuno de lesividade, qual seja, a deteno de participao deao menos 20% do mercado afetado pelas partes de uma operao, caso no quala notificao era obrigatria.35

Apesar da nova redao da lei prever a apresentao de atos em at 30

dias de sua realizao, as partes poderiam optar por apresentar a chamadaConsulta Prvia, nos termos do 5 do artigo 74 da lei. Foi o que ocorreucom a operao So Paulo Alpargatas S.A. e Empresas xteis Santista, quecriou poca a maior empresa txtil no Brasil. A SNDE reprovou a operaoem um primeiro momento, aprovando-a com restries aps anlise de recur-so interposto pelas partes perante o Ministro da Justia.36

34 A nova redao do artigo 74 foi polmica. Por exemplo, Modesto Carvalhosa afir-mou que: O Poder Pblico no pode desconstituir uma fuso ou incorporao de

uma companhia. A Constituio Federal e a Lei de Sociedades Annimas garantema livre contratao (vide Daniela Fernandes, Nova Lei Antitruste causa polmica,Gazeta Mercantil, 18.10.1990, p. 33). Na mesma matria, h posicionamento do ad-

vogado Jayme Vita Rosso (Este artigo surrealista, de uma incompetncia tcnicatotal) e do advogado Mauro Grinberg, que preferia a redao anterior segundosua interpretao ela j permitia o controle pleno de estruturas (A redao ante-rior do artigo 74 era melhor, s faltava aplic-la).

35 Art. 74, 2 Incluem-se nos atos de que trata o caput, aqueles que visem a qual-quer forma de concentrao econmica, seja atravs de fuso ou incorporao deempresas, constituio de sociedade para exercer o controle de empresas ou qual-

quer outra forma de agrupamento societrio ou concentrao econmica, cuja con-sequncia implique a participao da empresa ou grupo de empresas resultante, emvinte por cento de um mercado relevante de bens ou servios.

36 Vide Despacho do Secretrio n 49, de 18.05.1994, publicado no DOU de 25.05.1994,n 98, Seo I, pp. 7675 e 7676. As condies foram: 1) remessa de relatrios semes-trais, pelo prazo mnimo de 04 (quatro) anos, contados da presente aprovao, aoDPDE/SDE, para acompanhamento do desempenho da nova sociedade, na forma

projetada pelas conscientes nos presentes autos; 2) manuteno das plantas existen-tes; 3) manuteno das marcas j comercializadas, sem diminuio das opes dos


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Ainda no bojo dessa mesma reforma legislativa foi aprovada a Lei n8.137, de 27 de dezembro de 1990,37que prev em seu artigo 4 que o abuso dopoder econmico mediante concentrao empresarial de qualquer natureza(coalizo, incorporao, fuso, integrao, concentrao de aes, aquisio

de acervos de empresas ou quotas, aes, ttulos e direitos) crime contra aordem econmica, punvel com recluso de dois a cinco anos ou multa. Quis--se, assim, assegurar tratamento dos mais severos (de ordem criminal) paraaqueles atos de concentrao que pudessem lesar a concorrncia.

Contudo, as Leis n 4.137/62 e n 8.158/91, com suas respectivas regula-mentaes passaram a coexistir com previses contraditrias e sem a criaoda noo propriamente de um sistema. Alm disso, havia outras legislaesesparsas como a Lei n 8.002, de 14 de maro de 1990, que estabelecia trata-mento criminal a determinadas condutas anticompetitivas38 que dificulta-

vam ainda mais a aplicao coerente do direito da concorrncia. Para sistema-tizar e consolidar os novos conceitos e procedimentos, foi promulgada ento aLei n 8.884, em 11 de junho de 1994, da qual tratamos abaixo.

3. A IMPLEMENTAo DA LEI N 8.884/94

Os anos 90 alaram a defesa da concorrncia a um patamar nunca antesatingido no Brasil, fruto do contexto econmico e poltico liberal que permi-tiu, entre outros, o aperfeioamento e consolidao da matria concorrencial

consumidores; 4) manuteno dos nveis de empregos; 5) garantia de pleno e regularabastecimento do mercado; 6) investimentos em melhorias tecnolgicas e aperfei-oamento dos nveis de eficincia industrial; 7) implementao de programa de ex-

portaes face ao aumento da capacidade produtiva e 8) demonstrao da efetivadiviso equitativa dos benefcios decorrentes da associao entre as associadas e osconsumidores finais. O descumprimento de qualquer um dos compromissos a seremimplementados, como pressupostos bsicos que autorizaram a aprovao, deverimplicar na imperfeio do objeto da consulta, o que ensejar a sua reviso.

37

Publicada no DOU de 28.12.1990, p. 25.534.38 Publicado no DOU de 14.03.1990, p. 5.167. Previa que: Art. 1 Fica sujeito multa,

varivel de 500 a 200.000 Bnus do Tesouro Nacional - BTN, sem prejuzo das san-es penais que couberem na forma da lei, aquele que: I recusar a venda de mer-cadoria diretamente a quem se dispuser a adquiri-la, mediante pronto pagamento,ressalvados os casos de intermediao regulados em leis especiais; II condicionara venda de mercadoria ao seu transporte ou prestao de servio acessrio, pelo

prprio vendedor ou por terceiro que ele indicar ou contratar, quando o compradorse dispuser a transport-la por sua conta e risco.


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na esfera legislativa.39O texto da Lei n 8.884/94 foi resultado do trabalho decomisso constituda pela Portaria do Ministrio da Justia n 28, de 27 de

janeiro de 1993, com o objetivo de estudar e propor o aperfeioamento e a con-solidao da legislao sobre defesa da concorrncia e abuso do poder econ-

mico, visando fixao de novo modelo institucional que propicie melhor aogovernamental nesse campo. Na Exposio de Motivos encaminhada peloMinistro da Justia Maurcio Corra ao Exmo. Senhor Presidente da Rep-blica, foram indicadas as principais preocupaes que motivaram a reforma,sendo requerido regime de urgncia na tramitao do projeto:

Uma poltica de no-interveno no livre mercado no deve significar um avala um mercado que perverte a liberdade. A Constituio Federal, art. 173, 4,exige da lei a represso do abuso do poder econmico. Trata-se de pea impor-tante para a livre concorrncia, capaz de trazer saudveis consequncias para a

produo e o consumo. A legislao atual tem meios substantivos bastante ra-zoveis para que se implemente essa represso. Mas, para dar-lhe efetividade, preciso dotar o Poder Pblico de instrumentos hbeis, suficientes para superaralguns problemas essenciais.

Primeiro, a falta de quadros especializados. (...) Em segundo lugar, a tradi-o brasileira mostra que o combate ao abuso do poder econmico por meiosadministrativos tende a ser sempre questionado no Poder Judicirio (...) impe--se dotar o rgo de instrumentos processuais adequados notadamente de umaProcuradoria especializada. Terceiro, a prpria ao administrativa ressente-seda falta de meios que permitam sejam os agentes econmicos alertados quanto s

condutas abusivas que praticarem, assumindo o compromisso de cess-las. Emquarto lugar, alguns tipos de abuso, como o aumento arbitrrio de preos, noencontram satisfatria configurao legal. Finalmente, o processo administrativona atual legislao no tem claramente formulada a discriminao de competn-cias entre os rgos encarregados de promov-lo, o que conduz no poucas vezesa incertezas que s delongam os prazos, em detrimento da necessria celeridadeno combate ao abuso do poder econmico.40

Estava clara a busca pela efetividade do sistema: corpo tcnico espe-cializado, instrumental para garantir a validade das decises no Judicirio e

agilizar o processo administrativo, com delimitao de competncia entre osrgos responsveis por implementar a defesa da concorrncia no Brasil. DoProjeto de Lei n 3.712-E, de autoria do Deputado Fabio Feldman, surge ento,

39 Como reconhecido pela OCDE (OECD, Competition Policy and Regulatory Re-form in Brazil: A Progress Reform, Paris: OECD Publishing, 2000, p. 3).

40 Exposio de Motivos n 184, de 24 de abril de 1993, do Senhor Ministro de Estadoda Justia.


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aps intensas discusses legislativas (inclusive para esclarecer que no se tra-tava de controle de preos),41a Lei n 8.884/94, que contou com o largo apoiodo Executivo42e que foi recebida de forma dbia pelo empresariado local.43

41 O Deputado Fabio Feldman, ao acompanhar a 105 Sesso Ordinria do CADE, de02.12.1998, afirmou que: no Brasil preciso que se crie a cultura da concorrncia,e a ausncia da cultura da concorrncia levou a muita incompreenso durante todoo processo de tramitao da Lei, e mesmo depois que a Lei foi sancionada, a dificul-dade da sociedade brasileira, de uma maneira geral, de entender a Lei, inclusive, poca, de entender que no se tratava de uma Lei de controle de preo, que foi naverdade, a grande discusso que ocorreu, e ns comentamos. Eu acho que, numa so-ciedade altamente complexa como a nossa, nesse processo altamente veloz de globa-lizao, essa questo da concorrncia, ela absolutamente vital para um conceito de

cidadania contempornea. (...) eu estou disposto a retomar essa discusso, inclusiveno campo da sociedade civil, quer dizer, das organizaes no-governamentais, dasONGs, das quais eu fao parte, porque realmente eu acho inclusive que tem que ha-ver um enorme apoio ao trabalho do CADE e o reconhecimento de que este trabalho fundamental para o Brasil, e para a cidadania contempornea. A Lei de Abuso dePoder Econmico foi uma Lei que mudou muito o Brasil no sentido de ser um ins-trumento de pedagogia para o cidado brasileiro e para os agentes econmicos (...).(transcrio contida na Ata da 105 sesso ordinria do CADE, de 02.12.1998).

42 Fernando Henrique Cardoso, em Discurso de Abertura do III Seminrio Inter-nacional de Defesa da Concorrncia, in Revista do Ibracvol. 4, n 6, 1997, pp. 5-6,

afirmou que: Ns apresentamos um projeto para tentar colocar essas questes numprisma mais amplo. E eu quero mencionar aqui a ao nesse projeto primeiro dosadvogados que estiveram por trs, como assessores do projeto alguns estaro poraqui. E a presena naquele momento do deputado Fabio Feldman, que me aterrori-zava frequentemente, dizendo que eu tinha que fazer alguma coisa nesta matria.Ele realmente teve um papel muito grande em me convencer da importncia de umaao mais enrgica na regulao da competio. Foi possvel portanto, quando ns

j estvamos no Ministrio da Fazenda, em 94, discutir mais aprofundadamenteessa matria e, finalmente, foi possvel regulamentar de forma adequada o CADE.

43 A lei causou polmica, sendo acusada de instalar um terror econmico (vide Wil-

son Rodrigues de Faria, Os problemas da Lei Antitruste, in O Estado de So Paulo,23.08.1994, p. 26). Parte das crticas vinha de uma compreenso equivocada dosartigos da nova lei como se pode ver do trecho do mencionado artigo de WilsonRodrigues de Faria: Concorrentes no poderiam agir de maneira uniforme e te-riam sempre que adotar condutas comerciais no convencionadas. Por outro lado,a lei estabelece que concorrentes no mais poderiam lutar entre si pelo mercado nembrigar pela sua fatia, uma vez que concorrente no pode criar dificuldade ao outro.(...) Dificultar o funcionamento de concorrentes colocar seus preos mais baixos?(...) O que fazer?.


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Em linhas gerais, a Lei n 8.884/94 instituiu o CADE como autarquia fe-deral vinculada ao Ministrio da Justia e composto por seis conselheiros e umpresidente, com mandato de dois anos, sendo possvel a reconduo. Foramtambm estabelecidas competncias para a Secretaria de Direito Econmico

do Ministrio da Justia (SDE) e a Secretaria de Acompanhamento Econ-mico do Ministrio da Fazenda (SEAE)44que, juntamente com o CADE, for-mam o que se convencionou chamar de Sistema Brasileiro de Defesa da Con-corrncia (SBDC). rs pilares bsicos foram estabelecidos: atuao preven-tiva, via controle de concentraes, atuao repressiva, via controle de con-dutas, e atuao educativa, via promoo da cultura da concorrncia. A novalei revogou as Leis n 4.137/62, 8.158/91 e 8.002/90, e alterou a Lei n 8.137/90,dando unidade e sistematicidade ao tema da defesa da concorrncia no pas.

V-se que se passou de um sistema antes baseado na defesa da economia

popular (ainda que transvestido do nome concorrncia no perodo 1962-1988) para a promoo da concorrncia propriamente dita (a partir de 1994),tendo havido um perodo de transio a partir da promulgao da nova Cons-tituio e com a tomada de posse do Presidente Fernando Collor em maro de1990. A aplicao dos novos conceitos em um ambiente econmico propciogerou uma verdadeira revoluo antitrusteno Brasil. A mudana de escala danova estrutura foi rpida. Por exemplo, de maio a dezembro de 1996 foram

julgados 162 processos, com 20 condenaes, versus 152 julgados e 16 con-denaes no perodo 1963-1984.45O fluxo mdio mensal de entrada de pro-cessos no perodo de maio a dezembro de 1996 foi de 23,1 casos, 900% maiordo que a mdia dos dois anos anteriores (2,3).46Parte desse xito deve-se aoempenho do CADE, j em 1996, em se firmar como instituio e expandir suarea de atuao.

Com os subsequentes avanos legislativos Lei n 8.884/94,47o SBDCpassou a contar com expressiva reputao, tanto no plano interno quanto

44 Instituda em 01.01.1995, como desmembramento da Secretaria de Poltica Econ-mica do Ministrio da Fazenda.

45

CADE, Relatrio Anual 1996, Braslia, 1997. O relatrio conclui que: A defesa daconcorrncia nunca constituiu prioridade do Brasil do passado. Na era CIP, rgoscomo o CADE existiam formalmente, mas no eram feitos para funcionar, conformesugerem as estatsticas mencionadas antes. As autoridades usavam e abusavam deseu poder de interveno no mercado, enquanto a morosidade da tramitao dos

processos de direito econmico tornava ineficaz, na prtica, o sistema legal.46 CADE, Relatrio Anual 1996, Braslia, 1997.47 Lei n 9.021, de 30.03.1995, DOU de 31.03.1995, p. 4.578; Lei n 9.069, de 29.06.1995,

DOU de 30.06.1995, p. 9.621; Lei n 9.470, de 10.07.1997, DOU de 11.07.1997,


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no internacional. No campo das estruturas, houve significativos avanosdesde 1994. De 1994 a 2000, as grandes concentraes tomavam quase queintegralmente a ateno das autoridades. Nos primeiros cinco anos deaplicao da Lei n 8.884/94 um considervel percentual de concen-

traes foi re-provado como Rockwell do Brasil/Albarus48 e Brasilit/Eternit49 ou sofreu restries estruturais como Rhodia/Sinasa,50 Ger-dau/Pains,51 Kolynos/Colgate,52 Brahma/Miller,53 e Antarctica/Anheuser

p. 14.704; Lei n 10.149, de 21.12.2000, DOU de 22.12.2000, p. 2; Lei n 10.843,de 27.02.2004, DOU de 01.03.2004, p. 1; Lei n 11.292, de 26.04.2006, DOU de27.04.2006, p. 2; Lei n 11.482, de 31.05.2007, DOU de 31.05.2007, p. 5.

48AC n 1/94 (Conselheiro-Relator: Marcelo Monteiro Soares). A operao consis-tia na aquisio da Diviso Braseixos da empresa Rockwell do Brasil S.A. pela

lbarus Indstria e Comrcio S.A (segmento de autopeas). Ementa: Por maio-ria, o Colegiado manifestou-se contrariamente operao de aquisio da DivisoBraseixos da Rockwell do Brasil S.A. pela lbarus Indstria e Comrcio S.A.) , de01.12.1994. Em 24.01.1995, o ato foi reapresentado (Ato de Concentrao n 26/95)e aprovado em 19.12.1995 mediante a assinatura de um CD (disponvel em http://www.cade.gov.br/ASPIntranet/temp/t131200819595528.pdf).

49 AC n 6/94 (Conselheira-Relatora: Neide eresinha Malard). A operao consistiana associao da Eternit S.A. e Brasilit S.A. para a formao de uma nova empresachamada Eterbrs Sul Ltda. Ementa: Por unanimidade, o Colegiado negou auto-rizao s Requerentes Brasilit S.A. e Eternit S.A. para se associarem na criao da

empresa Eterbrs Sul Ltda., de 25.11.1994.50AC n 12/94 (Conselheiro-Relator Jos Matias Pereira). A operao consistia naformao de uma joint ventureentre Rhodia S.A. e Sinasa S.A. Administrao,Participaes e Comrcio denominada Rhodia-Ster S.A.

51 AC n 16/94. Em 29.03.1995, o Plenrio do CADE decidiu, por maioria, pela apro-vao parcial da transao submetida pelas empresas Siderrgica Laisa S.A. (Gru-

po Gerdau) e Korl Gmbh (Cia. Siderrgica Pains), determinando-se s Requerentes(...) a DESCONSTITUIO dos atos pertinentes incorporao da Cia. SiderrgicaPains ao Grupo Gerdau. Em novembro de 1995, o grupo Gerdau pediu ao entoMinistro da Justia Nelson Jobim que modificasse a deciso do CADE que vetou a

compra da siderrgica Pains. O Ministro Jobim suspendeu a deciso, o que gerougrande desconforto, sendo que os conselheiros que votaram contra a Gerdau noforam reconduzidos para os seus mandatos. Essa interferncia, no prevista em lei,foi altamente polmica e gerou inclusive questionamento ao Ministro da Justiapor parte da Cmara dos Deputados (Requerimento de Informaes n 1.170, de26.10.1995). O CADE flexibilizou as restries impostas no momento de execuoda deciso.

52 AC n 27/94.53 AC n 58/95.


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Bush54). A mdia de operaes que sofriam restries superava 10% do total deatos apresentados, sendo que a maioria das restries foi alm da mera restri-o de eventual clusula de exclusividade e estavam condicionados ao quantoestabelecido nos chamados Termos de Compromisso de Desempenho

(CD).55Obviamente, havia um vis de seleo: no incio de vigncia da lei ape-

nas as operaes que envolviam grandes concentraes eram apresentadas.Por iniciativa do ento Presidente do CADE, Gesner Oliveira, o rgo en-

viou, principalmente em 1998 e 1999, cartas-alerta s empresas integrantesde operaes para que elas tomassem conhecimento da lei antitruste e apre-sentassem o ato, caso este preenchesse os requisitos de notificao obriga-tria estabelecidos na lei.56O objetivo era difundir a existncia do controleestrutural e assegurar que a lei fosse cumprida, com a aplicao de multas por

apresentao intempestiva (que chegou a 20% dos casos julgados, em 1999

54 AC n 83/96.55 Os CDs foram previstos na Lei n 8.884/94 como condio aprovao de atos de

concentrao que gerassem preocupaes concorrenciais. O instituto foi posterir-mente regulamentado pelo artigo 131 da Resoluo n 45, de 28.03.2007, DOU de12.04.2007.

56 Por exemplo, conforme ata da 97 sesso ordinria do CADE, de 07.10.1998

(publicada no DOU de 16.10.1998, n. 198-E, seo 1, pp. 1-2), o Presidente doCADE, Gesner Oliveira, submeteu ao Plenrio o teor de Cartas-Alerta enderea-das s empresas Tirreno e Comrcio Derivados Plsticos Ltda., Petroqumica Unioe Branco Peres Citrus S.A.. O Plenrio, por unanimidade, referendou os termosdestas Cartas-Alerta, que correspondem aos Ofcios/CADE no 1744/98, 1745/98 e1746/98. Ainda, ata da 100 sesso ordinria do CADE, de 28.10.1998 (publicadano DOU de 06.11.1998), d conta que O Presidente submeteu ao Plenrio o teor deduas Cartas-Alerta, endereadas s empresas Bosch S.A. e Caf Seleto. O Plenrio,

por unanimidade, referendou os termos destas Cartas-Alerta. (...) O Presidente doCADE, Gesner Oliveira, levou ao conhecimento do Plenrio as incorrees apresen-

tadas na reportagem publicada no jornal Gazeta Mercantil, em 26.10.1998, Cadequestiona Grupo Po de Acar, afirmando que o CADE no questionou ou de-nunciou a referida empresa. As Cartas-Alerta resultam de competncia legal doPlenrio do CADE, expressa no inciso XVIII do artigo 7 da Lei 8884/94 (Competeao Plenrio do CADE: instruir o pblico sobre as formas de infrao da ordem eco-nmica), e buscam trazer informaes relevantes ao cumprimento da Lei . Ainda,o CADE, em sesso de 26.02.2003, decidiu encaminhar aos bancos cartas-alerta,informando sobre a necessidade de as instituies financeiras notificarem ao r-go as fuses e incorporaes ocorridas no sistema financeiro.


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No af de implementar a lei antitruste, foi adotada interpretao extensi-va do critrio do faturamento constante do artigo 54, 3 : 61 todos os atos emque os grupos econmicos das partes envolvidas apresentassem faturamentomundial no ano anterior operao igual ou superior a R$ 400 milhes deve-

riam ser apresentados ao SBDC. Se por um lado isso aumentava a visibilidadeda lei, por outro fazia com que um crescente nmero de atos sem potenciallesivo fossem apresentados s autoridades brasileiras, principalmente aps2000.62

O grfico a seguir ilustra a evoluo no nmero de atos julgados a partirda vigncia da Lei n 8.884/94, em que se nota a mudana de escala a partirde 2000. Foi includa igualmente tabela que indica o nmero de operaesque sofreram restries ou foram proibidas pelo CADE. A tabela a seguir de-monstra que aproximadamente 4,5% dos atos sofreram restries e menosdo que 0,1% foram reprovados.63 Se excluirmos das restries aquelas rela-

que tinha apoio do ento ministro-chefe da Casa Civil, Jos Dirceu (Denise Abreunem chegou a ser sabatinada). A terceira indicao que no se confirmou foi a doeconomista Enas de Souza, que chegou a ser aprovado pelo Senado Federal, masdecidiu que no tomaria posse.

61 Prev o artigo 54 que Art. 54. Os atos, sob qualquer forma manifestados, que pos-sam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia, ou resultar nadominao de mercados relevantes de bens ou servios, devero ser submetidos

apreciao do Cade. (...) 3 Incluem-se nos atos de que trata o caput aqueles quevisem a qualquer forma de concentrao econmica, seja atravs de fuso ou incor-

porao de empresas, constituio de sociedade para exercer o controle de empresasou qualquer forma de agrupamento societrio, que implique participao de em-

presa ou grupo de empresas resultante em vinte por cento de um mercado relevante,ou em que qualquer dos participantes tenha registrado faturamento bruto anual noltimo balano equivalente a R$ 400 milhes.

62 Em linha com o planejamento estratgico estabelecido pelo CADE em 1997: Aconsolidao dos avanos fartamente ilustrados neste Relatrio Anual 1997, aliada formulao criteriosa e realista da nova agenda que se vislumbra com a moder-nizao da economia brasileira, permitir ao CADE se credenciar como institui-o que almeja a maturidade institucional no ano 2000. (CADE, Relatrio Anual1997, Braslia, 1998, p. 20).

63 Os atos de concentrao reprovados foram Rockwell do Brasil/Albarus (ACn 1/94), Brasilit/Eternit (AC n 6/94), Bolsa Brasileira do lcool (AC n08012.004117/1999-67), Coopersucar Armazns Gerais (AC n 08012.002315/99-50), Nestl/Garoto (AC n 08012.001697/2002-89), Owens Corning/Saint Gobain(AC 08012.001885/2007-1), Hospital de Caridade Dr. Astrogildo de Azevedo/Uni-


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cionadas apresentao da verso final do contrato firmado e restrio declusula de no concorrncia, esse percentual reduzido para 1,6% (esti-mativa conservadora).64V-se ainda a concentrao da assinatura dos CDsno perodo 1994-1998,65 que alm da razo comentada acima, devido ao

med Santa Maria (AC n 08012.008853/2008-2) e Polimix/Cimento upi (AC n08012.002467/2008-2).

64 Daniel Goldberg, O controle de estruturas no Brasil: reflexes sobre o estudode Jos avares, in Joo Paulo dos Reis Velloso, Por uma moderna poltica decompetio, Rio de Janeiro: Jos Olympio Editora, 2006, indica que no perodo de2000 a 2004 apenas 0,15% dos atos julgados sofreram restries estruturais derelevo.

65 No perodo 1994-2010, os seguintes CDs foram firmados: Fosfrtil - Fertilizan-tes Fosfatados/Ultrafrtil Indstria e Comrcio de fertilizantes (AC n 2/1994),Carborundum do Brasil/Norton Indstria e Comrcio (AC n 5/1994), CarbexIndstrias Reunidas/Helios (AC n 13/1994), Companhia Sidergica Belgo Minei-ra/Siderrgica Dedini (AC n 14/1994), Alcan Alumnio do Brasil/FICAP (AC n18/1994), Ajinomoto Co./Oriento Indstria e Comrcio (AC n 19/1994), Bayer/Companhia Nitro Qumica Brasil (AC n 22/1995), Crown Qumica/Grace Pro-dutos Qumicos e Plsticos (AC n 24/1995), CARFEPE S.A. Administradora eParticipadora/Santista Alimentos (AC n 25/1995), Albarus/Rockwell do Brasil(AC n 26/1995), K e S Aquisies/Kolynos do Brasil (AC n 27/1995), Dow Pro-

dutos Qumicos/Hoechst Marion Roussel/Laboratrios Silva Arajo Roussel (ACn 47/1995), COPESUL/OPP Petroqumica S.A./Petroqumica riunfo/Poliolefi-nas (AC n 54/1995), Jovita/Melitta do Brasil (AC n 56/1995), Companhia Cerve-

jaria Brahma/Miller Brewing Company (AC n 58/1995), ELEROLUX/Kaspar/Oberdorfer (AC n 62/1995), White Martins/Unigases (AC n 78/1996), AlcanAlumnio do Brasil/Alumnio Penedo (AC n 79/1996), Companhia Bahiana deFibras/Du Pont do Brasil (AC n 145/1997), Companhia Vale do Rio Doce/Va-lepar (AC n 155/1997), Amadeus Global ravel Distribution/ransbrasil/Varig(AC n 08012.008101/1999-79), Fundao Antnio Helena Zerrenner/Ambev (ACn 08012.005846/99-12), Internet Digital Boulevard/erra Networks Brasil (AC

n 08012.004818/2000-82), CBC Celular/Net Site (AC n 08012.006688/2001-01), Companhia Brasileira de Bebidas/Pepsico (AC n 08012.000212/2002-30),Serrana/Nevada Woods (AC n 08012.000497/2000-01), Andely Holding/Ma-nah/Raspail Empreendimentos (AC n 08012.004904/2000-97), Cargill Agrcola/Companhia Nacional de Fertilizantes (AC n 08012.007454/2000-49), Brasil M-dia Exterior/Hlio Lux/Itasilk/Pintex/Veculo Public (AC n 08012.005116/2000-16), Brasil Mdia Exterior/Pintex/Pintex Luminosos (AC n 08012.005117/2000-61), Brasil Mdia Exterior/D2E Participaes/Local Participaes (AC n08012.005118/2000-13), Ripasa /Suzano (AC n 08012.010195/2004-19), Ripasa


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fato de que, a partir de 2000, comeou a haver forte movimento internacionalcontra os remdios de ordem comportamental, por serem considerados ine-ficazes dada a dificuldade de monitoramento66. Em vista do controle a poste-rioriestabelecido pela Lei n 8.884/94, com suas limitaes prticas ao uso de

remdios estruturais, de 2007 a 2010 voltou a haver um incremento no uso deremdios comportamentais.

Celulose e Papel/Votorantim Celulose e Papel (AC n 08012.010192/2004-77),Axalto Holding/Gemplus International (AC n 08012.011178/2005-71), ALL Lo-gstica/Brasil Ferrovias (AC n 08012.005747/2006-21), Vivax/NE Servios (ACn 53500.029599/2006), Petrobras/Ipiranga (AC n 08012.002820/2007-93), LeoJnior/Recofarma (AC n 08012.001383/2007-91), BPS Shopping Center Ltda./Brascan Shopping Centers Ltda (AC n 08012.013500/2007-69), DGB Logistica/

Chinaglia (AC n 08012.013152/2007-20), Dana Corporation/MAHLE Gmbh (ACn 08012.011518/2006-45), RV Empreendimentos Ltda/Silicar Empreendimentos,Comrcio e Participaes Ltda (AC n 08012.008847/2005-28), Agricur Defensi-

vos Agricolas Ltda/Sumitomo e outros (AC n 08012.002148/2008-17), Votoran-tim Celulose e Papel (VCP)/International Paper (AC n 08012.009463/2006-11),Brasil elecomunicaes AS/CLIC Clube de Investimentos dos Empregados daCEMIG (AC n 53500.022515), Banco do Brasil S.A./Banco Nossa Caixa S.A.(AC n 08012.011736/2008-41), Assicurazioni Generali S.p.A/Intensa Sanpa-olo S.p.A, Mediobanca - Banca di Credito Finanziario S.p.A/elefnica S.A.(AC n 53500.012487/2007), Medley/Sanofi-Aventis (AC n 08012.003189/2009-

10), Sociedade Brasileira de Participaes / Chevron Amazonas LLC (AC n08012.009025/2008-15), 614 elecomunicaes Ltda, Net Servios de Comuni-caes S.A (AC n 53500.001477/2008), American Bank-Note/Interprint (AC n08012.001166/2008-81), Merck & Co., Inc./Schering-Plough Corporation (AC n08012.002252/2009-92), elemar/Brasil elecom (AC n 53500.012477/2008), Ale-sat/Repsol (AC n 08012.000236/2009-65).

66 ICN, Recommended practices for merger notification procedures, 2005, disponvelem http://www.internationalcompetitionnetwork.org/ (acesso em 10.11.2009). Apreferncia por remdios estruturais tambm refletida no U.S. Department of

Justice,Antitrust Division Policy Guide to Merger Remedies, 2004, disponvel emhttp://www.usdoj.gov/atr/ (acesso em 15.01.2007) e European Commission, Com-mission Notice on remedies acceptable under Council Regulation (EEC) No 4064/89and under Commission Regulation (EC) No 447/98, 2001, Official Journal C 68,02.03.2001, p. 3. A pouca efetividade dos remdios comportamentais o resul-tado do estudo dos remdios adotados pela Comisso Europeeia de 1996 a 2000(European Commission,Merger Remedies Study: an ex post analysis of 96 reme-dies included in merger decisions adopted in 1996-2000, 2005, disponvel em http://ec.europa.eu/ (acesso em 12.03.2010).


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Atos de Concentrao Julgados pelo CADE (1994-2010)67

Restries e Reprovaes impostas pelo CADE (1994-2010)6869

67 Fonte: Para os atos de concentrao julgados, de 1994 a 1998: Relatrio Anual doCADE de 1998; de 1999 a 2000, Relatrio Anual do CADE de 2000, de 2001 a 2006,relatrio anual do CADE para o respectivo ano; 2007 a 2010: CADE, CADE emnmeros: Ato de Concentrao, disponvel em http://www.cade.gov.br/Default.aspx?5ada5da368a669c193b4 (acesso em 18.04.2011).

68 Fonte: Relatrios Anuais dos respectivos anos quando disponveis; CADE, CADEem nmeros: Ato de Concentrao, disponvel em http://www.cade.gov.br/De-

fault.aspx?5ada5da368a669c193b4 (acesso em 18.04.2011).69 Os atos de concentrao reprovados foram Rockwell do Brasil/Albarus (ACn 1/94), Brasilit/Eternit (AC n 6/94), Bolsa Brasileira do lcool (AC n08012.004117/1999-67), Coopersucar Armazns Gerais (AC n 08012.002315/99-50), Nestl/Garoto (AC n 08012.001697/2002-89), Owens Corning/Saint Gobain(AC 08012.001885/2007-1), Hospital de Caridade Dr. Astrogildo de Azevedo/Uni-med Santa Maria (AC n 08012.008853/2008-2) e Polimix/Cimento upi (AC n08012.002467/2008-2). O AC Gerdau/Pains (AC n 16/94) foi considerado aprova-o com restries.

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

2 4 8 8 4 7 17 12 9 8 43 37 19 37 58 19 27

2 0 0 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1

Restries

Reprovaes69

700

300

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400

300

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0

94 95 96 97 98 99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

12 1946

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Nmero de TCDs firmados pelo CADE (1994-2010)70

A dificuldade com relao aos compromissos de ordem comportamentaltrouxe outro desafio para a implementao da lei antitruste: como estabele-cer restries estruturais minimamente efetivas em um sistema de controlea posteriori? A despeito de no solucionar o problema, tal como faz a an-lise prvia71 (porque permanecem os incentivos das partes em no prestarinformaes completas que permitiriam s autoridades detectar problemasconcorrenciais a tempo), um avano importante foi feito pelo CADE em 2002:o Acordo de Preservao de Reversibilidade da Operao (APRO).72 Por

meio de tal acordo com o CADE, a parte compromete-se a tomar as medidaspara garantir que eventuais restries operao impostas pela autoridadeno futuro sejam efetivas, evitando assim a adoo de medida cautelar de for-

70 Fonte: Cpia dos CDs firmados obtida no CADE em 01.03.2011.71 A preferncia pela anlise prvia j havia sido reconhecida pelo Relatrio Anual

do CADE de 2003, p. 373: interessante lembrar que a legislao da concorrnciaencontra-se em fase de reviso e que dentre as propostas de alterao legal em dis-

cusso encontra-se a de introduzir a possibilidade de controle prvio das operaes.De qualquer forma, como a celebrao de APROs tem respaldo dentro da atuallegislao, o CADE tem mecanismos institucionais para prevenir danos ao mercadodecorrentes de determinadas operaes. A soluo tambm apresenta a vantagemde ser seletiva, pois so elaborados acordos apenas aquelas operaes que possam

gerar algum efeito significativo no mercado.72 O APRO foi primeiramente regulamentado pela Resoluo do CADE n 28, de

24.07.2002 (publicada no DOU de 02.08.2002) e posteriormente pela Resoluo n45, de 28.03.2007, DOU de 12.04.2007.

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9

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94 95 96 97 98 99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010


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ma unilateral pelo CADE. Foram firmados mais de 25 APROs,73 sendo 12apenas em 2007.74Na prtica, contudo, nem sempre o APRO consegue solu-cionar a questo que se prope a atacar e h que se ter cuidado para que nose imponha nus excessivo aos entes privados por todo o tempo em que per-

durar a anlise. Ainda com relao dificuldade de implementar restriesestruturais em um sistema a posteriori, note-se que o SBDC no conseguiuimplementar em um prazo razovel duas de suas mais significativas restri-es a proibio da aquisio da Chocolates Garoto pela Nestl S.A.75e as

73 Exemplos de APROs firmados: Chocolates Garoto/Nestl Brasil (AC n08012.001697/2002-89), NN Holding do Brasil e Biopart Ltda. (AC n08012.007861/2001-81), Companhia Brasileira de Bebidas/PepsiCo. (AC n08012.0000212/02-30), BR Participaes e Empreendimentos/G Barbosa e Cia.

(AC n 08012.006976/2001-58), CBD/Sendas (AC n 08012.009959/2003-34),Cia. Brasileira de Distribuio/S (AC n 08012.004897/2002-93), AM Li-nhas Areas/Varig Linhas Areas (AC n 08012.001291/2003-87), GI/VRGLinhas Areas (AC n 08012.003267/2007-14), Compagnie de Saint-Gobain/Owens Corning (AC n 08012.001885/2007-11), Dana Corporation/MAH-LE Gmbh (AC n 08012.011518/2006-45), Braskem/Petrleo Brasileiro (AC n08012.002813/2007-91), Refinaria de Petrleo Ipiranga/Ultrapar Participaes(AC n 08012.002816/2007-25), Braskem/Petrobras/Refinaria de Petrleo Ipiran-ga/Ultrapar Participaes (AC n 08012.002818/2007-14), Petrobras/Refinaria dePetrleo Ipiranga S.A. (AC n 08012.002820/2007-93), Leo Jnior/RecofarmaIndstria do Amazonas (AC n 08012.001383/2007-91), Air Liquide Brasil/White

Martins (AC n 08012.011196/2005-53), General Motors/Hughes Electronics/TeNews Corporation (AC n 53500.002423/2003), Globo Comunicaes e Participa-es/Te DIRECV Group/Te News Corporation (AC n 53500.029160/2004),Hypermarcas/DM (AC n 08012.009107/2007-71), Ambev/Cintra (AC n08012.003302/2007-97), Votorantim Celulose e Papel (VCP)/International Paper(IP) (AC n 08012.009463/2006-11), Brasil elecom/Invitel AS e elemar NorteLeste Oi (AC n 53500.012477/2008 e 08012.005789/2008-23), Medley / SanofiAventis Farmaceutica Ltda. (AC n08012.003189/2009-10), Perdigo S.A. / SadiaS.A. (AC n 08012.004423/2009-18).

74 O grande nmero de APROs firmados em 2007 devido a dois fatores: (i) a opera-

o Petrobrs/Ultra/Braskem/Ipiranga gerou a assinatura de quatro APROs (umpara cada ato de concentrao apresentado); e (ii) atos apresentados em 2005 e2006 tiveram APROs firmados em 2007 (e.g., Air Liquide Brasil/White MartinsGases Industriais - AC n 08012.011196/2005-53, e Votorantim Celulose e Papel(VCP)/International Paper (IP) - AC n 08012.009463/2006-11).

75 AC n 08012.001697/2002-89; Requerentes: Chocolates Garoto S.A./Nestl BrasilLtda., julgado em 04.02.2004). A deciso do CADE foi questionada no Judicirio.Em 19.03.2007, o Juiz da 4 Vara Federal do Distrito Federal julgou procedente opedido dos autores, declarando aprovado automaticamente o ato de concentrao


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restries impostas a uma srie de aquisies da Vale,76o que pode explicara volta assinatura de CDs (compromisso de ordem comportamental) maisrecentemente.

submetido apreciao do CADE em 15.03.2002, em virtude de haver decorrido oprazo previsto no art. 54, 7, da Lei 8.884/94, sem que tivesse havido deciso daautarquia, tornando sem efeito a deciso de desconstituio da mesma operao.(Processo n 2005.34.00.015042-8). Em 28.05.2007, o CADE interps recurso deapelao perante o F-1 Regio. Em setembro de 2009, a 5. urma do RF-1.Regio, por maioria, deu parcial provimento remessa oficial e apelao para,reformando a sentena, apenas anular o julgamento pelo CADE do pedido de re-

preciao, a fim de que outro julgamento proceda na devida forma. Em maro de2011, o processo permanecia no ribunal, aguardando julgamento de embargos

infringentes.76 Em 10.08.2005, o CADE julgou sete atos de concentrao envolvendo a aquisi-o de cinco mineradoras pela Vale e o descruzamento societrio entre a mine-radora e a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) (ACs n 08012.005226/2000-88, 08012.005250/2000-17, 08012.000640/2000-09, 08012.001872/2000-76,08012.002838/2001-08, 08012.002962/2001-65, 08012.006472/2001-38). A decisodo CADE foi pela aprovao das operaes com a restrio de que a Vale vendessea mineradora Ferteco ou abrisse mo do direito de preferncia sobre a produo daMina Casa de Pedra. Em seguida, a Vale ingressou com ao judicial contra a de-terminao do Conselho, contestando a validade do voto de qualidade dado pelapresidente Elizabeth Farina. Em 18.12.2007, a 1 urma do SF rejeitou o recur-

so apresentado pela empresa, mantendo a deciso imposta pelo CADE. Em outraao, a empresa alegava que deveria ser indenizada pela CSN pela perda do direitode preferncia da mina Casa de Pedra e pedia nova liminar para suspender o cum-primento da deciso do CADE. Negada em primeira instncia, a liminar foi con-cedida, aps recurso da empresa, pelo Desembargador Souza Prudente, do ribu-nal Regional Federal da 1. Regio (Agravo de Instrumento n 2007.01.000392448).Em 07.01.2008, o Presidente do SJ concedeu suspenso de segurana (Suspensode Segurana n 1.793 - DF (2007/0281238-0) requerida pelo CADE contra a deci-so citada no Agravo no Instrumento por haver risco de leso ordem adminis-trativa. Em suas palavras: O no-cumprimento do acrdo proferido pelo CADE,aps o emprego de vrios expedientes de cunho judicial, constitui ofensa ordem

pblica administrativa, uma vez que compromete evidncia a tutela adminis-trativa de defesa da ordem econmica, subverte a execuo das deliberaes admi-nistrativas emanadas da autarquia e impede o normal exerccio de suas funes eatribuies. Na hiptese dos autos, os atos tidos como de concentrao so datadosde 2000 e 2001, apreciados pelo CADE em 2005 e, at agora, conforme assinalado,no houve o devido cumprimento da deliberao administrativa. Em seguida, aVale interps recurso chamado Reclamao com o objetivo de suspender a re-ferida deciso do SJ, o qual teve seguimento negado pela Presidente do SF em15.01.2008 (Reclamao n 5.780-1 Distrito Federal).


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Outras dificuldades surgiram na implementao do controle de concen-traes. Em 2000, quando realizou a anlise do SBDC,77a OCDE chamou aateno para o fato de que muitos recursos estavam sendo usados para a anli-se de operaes que nem sequer tinham potencial lesivo concorrncia (apro-

ximadamente 4,5% das operaes apresentadas sofreram restries, includasnesse nmero as restries ancilares ao contrato). Comeou ento um esforodas autoridades para, de um lado, tornar mais gil a anlise de atos de con-centrao simples e, de outro, sofisticar a anlise daqueles atos com real risco concorrncia. Para esses fins, a SDE e a SEAE instituram, por meio de por-taria conjunta, o procedimento sumrio78e a instruo conjunta;79SDE eSEAE firmaram acordo com o mesmo fim com a Procuradoria do CADE em2009.80Operaes analisadas segundo o procedimento sumrio representa-ram em mdia 76,21% dos casos julgados pelo CADE de 2005 a 2011.81

Alm disso, foi sendo refinada a interpretao dos critrios de notificao.Em 2002 e 2003, uma srie de atos de concentrao foi arquivada sem julga-mento de mrito, uma vez que foi considerado que eles no tinham o potencialde gerar efeitos no territrio brasileiro.82A sinalizao foi no sentido de que o

77 OECD, Competition Policy and Regulatory Reform in Brazil: A Progress Reform,Paris: OECD Publishing, 2000.

78 Portaria Conjunta SDE/SEAE n 01, de 18.02.2003, publicada no DOU de19.02.2003 alterada pela Portaria Conjunta SDE/SEAE n 08, de 02.02.2004, publi-

cada no DOU de 04.02.2004, p. 24.79 Portaria Conjunta SDE/SEAE n 33, de 04.01.2006, publicada no DOU de05.01.2006.

80 Termo de Acordo de Cooperao Tcnico-Operacional Cade/ProCade/SEAE/SDEque visa conferir maior organicidade s atividades dos rgos que compe o SBDC,firmado em 04.03.2009.

81 CADE, CADE em Nmeros, Atos de Concentrao, disponvel em http://www.cade.gov.br (acesso em 26.03.2012).

82 So eles: (i) AC n 08012.006025/2001-89, Pacific Cycle/Schwinn/G Corp., Rela-tor: Conselheiro Ronaldo Porto Macedo Jnior, d.j. 22.05.2002 (tratava-se da aqui-

sio de ativos da Schwinn/G Corp. pela Pacific Cycle,LLC. A Pacific Cycle noofertava seus produtos no Brasil. Por sua vez, a Schwinn/G Corp. ofertava seusprodutos no pas por meio de inexpressivas exportaes, sendo que no ano ante-rior operao a empresa vendeu apenas cento e quarenta bicicletas no pas (tais

vendas conferiam empresa participao de mercado inferior a 1%); (ii) AC n08012.003246/2002-86, Assa Abloy AB/Besam AB, Relator: Conselheiro Tomp-son Almeida Andrade, d.j. 04.09.2002 (tratava-se da aquisio das quotas da Be-sam AB pela Assa Abloy AB. A Besam AB atuava no mercado brasileiro apenaspor meio de insignificantes exportaes, sendo que no ano anterior operao


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artigo 2 da Lei n 8.884/9483impunha diretrizes de interpretao ao artigo 54da mesma lei necessrio haver ao menos a expectativa de que o ato possaproduzir efeitos diretos e substantivos no Brasil para que ele seja passvel denotificao. Em seguida, em janeiro de 2005, o CADE passou a adotar novo

entendimento em relao ao critrio do faturamento,84-85 refletido em sua

vendeu uma porta no Brasil. A Assa Abloy no oferecia qualquer produto ou servi-o no Brasil no mercado relevante da operao); (iii) AC n 08012.009254/2002-36,Te Carlyle Group/Qinetiq Group Plc, Relator: Conselheiro Fernando de OliveiraMarques, d.j. 13.08.2003 (trava-se da aquisio da Qinetiq Group pelo Te CarlyleGroup. A Qinetiq Group no possua ativos ou estabelecimento comercial no Bra-sil e atuava no pas apenas por meio de contratos espordicos, e insignificantesdo ponto de vista econmico. Por sua vez, Te Carlyle Group no oferecia direta-mente qualquer produto ou servio no Brasil no mercado relevante da operao);(iv) AC n. 08012.005749/2003-77, NSK/NSK orrington, Relator: ConselheiroTompson de Almeida Andrade, d.j. 05.11.2003 (tratava-se da aquisio pela NSK,de 49% do capital social detido por Te orrington Company na joint-ventureNC, no havendo ativos ou empresas envolvidos no Brasil. Entendeu-se que umaoperao realizada no exterior, envolvendo a aquisio de capital social de empre-sa que no possui filial, agncia, sucursal, escritrio, agente ou representante noBrasil, e que no comercializa qualquer produto no pas, no possui condo deproduzir efeitos em territrio nacional); (v) AC n 08012.005925/2003-71, EastmanKodak Company /Practiceworks, Relator: Conselheiro Tompson Almeida An-drade, d.j. 10.12.2003 (tratava-se da aquisio da Practiceworks Inc. pela Eastman

Kodak Company. Apesar de a adquirente atuar regularmente no pas, a atuao daadquirida no Brasil era insignificante, pois o grupo no possua representante emterritrio nacional, nem unidades produtivas instaladas no pas. Suas atividadesrestringiam-se a exportaes espordicas, no tendo no ano da apresentao daoperao desempenhado qualquer atividade em territrio nacional).

83 Art. 2 Aplica-se esta lei, sem prejuzo de convenes e tratados de que seja signat-rio o Brasil, s prticas cometidas no todo ou em parte no territrio nacional ou quenele produzam ou possam produzir efeitos.

84O primeiro ato de concentrao em que foi aplicado tal entendimento foi o ACn 08012.002992/2004-14 (ADC elecomunicati

martinez, a. p. - 2012 - histórico e desafios do controle de concentrações econômicas no brasil

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