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REPÚBLICA DE CABO VERDE

Ministério das Finanças e do Planeamento

Direcção-Geral do Planeamento

MANUAL DO PROCESSO E DAS TÉCNICAS DEPLANEAMENTO SÓCIO-ECONÓMICO

Metodologias de apoio à elaboração e implementação do Programa Nacional deDesenvolvimento de Cabo Verde

1 de Março de 2002

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO, OBJECTIVOS E ENQUADRAMENTO........................................10

2. LIÇÕES DA EXPERIÊNCIA ANTERIOR ..............................................................14

3. O QUADRO INSTITUCIONAL E ORGÂNICO DO SISTEMA DE PLANEAMENTO 19

4. O SISTEMA DE PLANEAMENTO E A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS.............30

4.1 O modelo de planeamento: situação actual e perspectivas de evolução............... 31

4.2 O processo e os instrumentos de Planeamento, Programação e Orçamentação.. 40

4.3 Metodologia de Elaboração de Diagnóstico e Cenários sectoriais/regionais........ 464.3.1 Análise de Diagnóstico......................................................................................... 474.3.2 Análise de Cenários.............................................................................................. 50

4.4 As agências internacionais de cooperação e financiamento face ao planeamento eao desenvolvimento................................................................................................................ 56

4.4.1 A abordagem das Nações Unidas ......................................................................... 604.4.2 A abordagem do Banco Mundial .......................................................................... 644.4.3 A abordagem da União Europeia .......................................................................... 68

5. O SISTEMA DE PROGRAMAÇÃO .......................................................................70

5.1 Métodos de participação ........................................................................................ 71

5.2 A metodologia e o processo de programação ........................................................ 795.2.1 A estrutura do Quadro Lógico do PND................................................................. 79

5.2.1.1 Análise de Problemas ....................................................................................... 805.2.1.2 Análise dos objectivos ...................................................................................... 815.2.1.3 Análise das estratégias...................................................................................... 82

5.2.2 As hipóteses e as condições prévias...................................................................... 915.2.3 Os factores de sustentabilidade............................................................................. 935.2.4 Avaliação dos recursos e dos custos de um projecto ............................................. 98

5.3 A consideração da dimensão regional no processo de programação ................... 99

5.4 A calendarização da elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento...........104

Manual do Processo de Planeamento Sócio-Económico____________________________________________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________3

5.5 A implementação do PND e o Programa Plurianual de Investimentos Públicos(PPIP). 108

5.5.1 Ciclo anual de preparação do Programa de Investimento Público (PPIP) ............1085.5.2 O ciclo do projecto (na perspectiva do PPIP).......................................................116

5.6 As organizações internacionais e o ciclo do projecto ...........................................1195.6.1 A abordagem do Banco Mundial .........................................................................1195.6.2 A abordagem da União Europeia .........................................................................121

6. O SISTEMA DE GESTÃO E ACOMPANHAMENTO DE EXECUÇÃO...............126

6.1 A abordagem integrada com base no Quadro Lógico: o formato de base dosrelatórios do ciclo do projecto..............................................................................................127

6.2 Os indicadores de acompanhamento....................................................................139

6.3 A integração dos indicadores nos instrumentos de planeamento e programação 146

6.4 Instrumentos de gestão da despesa pública (integrando a óptica financeira).....1486.4.1 Um modelo de gestão da despesa pública ............................................................1486.4.2 A contabilidade pública no contexto de um Orçamento por Programas................151

7. METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJECTOS ..........152

7.1 A avaliação de desempenho de programas ..........................................................154

7.2 A avaliação social e económica de projectos ........................................................1577.2.1 Metodologia de avaliação de projectos relativos a produtos valorizáveis .............1637.2.2 Metodologia de avaliação de projectos relativos a produtos não valorizáveis.......165

7.2.2.1 Esquema geral .................................................................................................1657.2.2.2 Determinação dos resultados do projecto .........................................................1687.2.2.3 Análise da viabilidade do projecto...................................................................1687.2.2.4 Análise de eficiência .......................................................................................1727.2.2.5 Análise dos efeitos económicos .......................................................................1747.2.2.6 Análise da relevância do projecto ....................................................................177

7.2.3 Avaliação do impacto macro-económico (método dos efeitos) ............................179

8. SISTEMAS DE INFORMAÇÃO PARA O PLANEAMENTO ...............................182

8.1 Enquadramento e questões metodológicas...........................................................183

8.2 A organização institucional do Sistema de Informação para o Planeamento.....184

8.3 O sistema de Informação do PPIP........................................................................195

8.4 Sistema de Informação para a Gestão Orçamental .............................................197


__________________________________________________________________________4

8.4.1 A arquitectura geral do sistema de informação orçamental ..................................1978.4.2 A organização da informação no sistema de gestão orçamental ...........................202

ANEXOS.....................................................................................................................206ANEXO 1: Metodologia de Organização de um Workshop sobre a utilização o QuadroLógico. ...........................................................................................................................207ANEXO 2: Classificadores Orçamentais.........................................................................218ANEXO 3: Modelo de Proposta de Financiamento para Projectos Financiados pela UniãoEuropeia (Fundo Europeu de Desenvolvimento) .............................................................224ANEXO 5: Check-list do Desenho de um Projecto .........................................................233ANEXO 6: Modelo de Orçamento de Projectos de Investimento Público ........................235Anexo 7: Sistema de indicadores de desempenho............................................................237ANEXO 8: Glossário ......................................................................................................244

BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................247

CAIXAS

CAIXA 3-1: Programa de Investimento Sectorial (PIS) e Programa Sectorial Integrado (PSI) . 26CAIXA 3-2: Revisão da Despesa Pública (RDP) ..................................................................... 29CAIXA 4-1: Os objectivos estratégicos das GOP’s de 2002-2005 como base para o................ 32CAIXA 4-2: Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP)........................................................... 42CAIXA 4-3: Quadro de Despesa Pública a Médio Prazo.......................................................... 44CAIXA 4-4: Princípios do DAC sobre os instrumentos de programação das agências de

cooperação em cada país. ................................................................................................. 59CAIXA 4-5: Características e conteúdo do Country Assistance Strategy (CAS)....................... 64CAIXA 5-1: A estrutura de objectivos de um programa.......................................................... 84CAIXA 7-1: Diferenças fundamentais entre a análise financeira e a análise económica de

projectos.........................................................................................................................162CAIXA 7-2: Exemplos de políticas de recuperação de custos .................................................170CAIXA 7-3: Indicadores associados ao cálculo dos custos recorrentes....................................171CAIXA 7-4: Método de cálculo dos conteúdos de valor acrescentado ............................................180CAIXA 8-1: Elementos de um Sistema de Informação para o Planeamento (SIP) ...................185CAIXA 8-2: Módulos do SIPIP ..............................................................................................195


__________________________________________________________________________5

DIAGRAMAS

DIAGRAMA 4-1: O modelo de Planeamento-Programação-Orçamentação............................. 31DIAGRAMA 4-2: Modelo de planeamento (situação actual) ................................................... 34DIAGRAMA 4-3: Modelo de planeamento (possível esquema de referência) .......................... 36DIAGRAMA 4-4: Sequência de políticas e de instrumentos de política .................................. 40DIAGRAMA 4-5: Articulação entre o PND e o PRSP............................................................. 46DIAGRAMA 4-6: Sequência analítica da elaboração do Plano Nacional de............................. 47DIAGRAMA 4-7: Método dos cenários .................................................................................. 51DIAGRAMA 4-8: Esquema Global de Desenvolvimento ........................................................ 57DIAGRAMA 4-9: Processo de planeamento............................................................................ 63DIAGRAMA 5-1: Matriz de estratégias dos actores ................................................................ 78DIAGRAMA 5-2: O processo analítico e o método de programação ...................................... 80DIAGRAMA 5-3 Árvores de Problemas ................................................................................. 81DIAGRAMA 5-4: Árvore de objectivos .................................................................................. 82DIAGRAMA 5-5: Análise de estratégias ................................................................................. 83DIAGRAMA 5-6: Objectivos estratégicos e estrutura programática ........................................ 88DIAGRAMA 5-7: A estrutura programática do PND............................................................... 89DIAGRAMA 5-8: PND 2002-2005 – Exemplo de estrutura de Programa ................................ 89DIAGRAMA 5-9: Condições prévias e pressupostos............................................................... 91DIAGRAMA 5-10: Modelo de articulação entre os níveis sectorial/programático e o nível

regional ..........................................................................................................................102DIAGRAMA 5-11: Cronograma de elaboração das Grandes Opções de Médio Prazo ............105DIAGRAMA 5-12: Faseamento da elaboração do PND..........................................................106DIAGRAMA 5-13: Cronograma da programação do PPIP .....................................................110DIAGRAMA 5-14: Cronograma de execução anual do PND: a nível macroeconómico ..........111DIAGRAMA 5-15: Cronograma de elaboração do PPIP (proposta)........................................112DIAGRAMA 5-16: Cronograma de execução do PPIP (proposta) ..........................................113DIAGRAMA 5-17: Cronograma do ciclo do projecto.............................................................117DIAGRAMA 5-18: Abordagem convencional do ciclo do projecto segundo o Banco Mundial

.......................................................................................................................................119DIAGRAMA 5-19: Uma nova abordagem do ciclo do projecto ..............................................120DIAGRAMA 5-20: O ciclo do projecto segundo a União Europeia ........................................122DIAGRAMA 6-1: A lógica de intervenção (Matriz de enquadramento lógico) .......................140DIAGRAMA 6-2: A hierarquia de objectivos e de efeitos .....................................................141DIAGRAMA 7-1: Modalidades de avaliação de desempenho de ............................................154DIAGRAMA 7-2: O processo de avaliação: as questões centrais da avaliação........................155DIAGRAMA 7-3: Métodos de avaliação de projectos ............................................................159DIAGRAMA 7-4: Metodologia da avaliação custo-benefício .................................................163DIAGRAMA 7-5: Metodologia de avaliação de projectos sociais...........................................166DIAGRAMA 7-6: Relevância de um programa ou projecto....................................................177DIAGRAMA 8-1: Fontes institucionais do Sistema de Informação Estatística para o

planeamento em Cabo Verde ..........................................................................................186DIAGRAMA 8-2: Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado ....................................200


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QUADROS

QUADRO 3-1: Modelo orgânico de planeamento e respectivas atribuições ............................. 21QUADRO 3-2: Modelos orçamentais ...................................................................................... 24QUADRO 4-1: Comparação entre o actual modelo de gestão orçamental e um modelo de

Orçamento-programa de referência .................................................................................. 37QUADRO 4-2: Proposta de domínios a incluir na análise de diagnóstico................................. 48QUADRO 4-3: Procedimento metodológico para a elaboração de cenários de desenvolvimento

sócio-económico.............................................................................................................. 52QUADRO 4-4: Variáveis-chave no fecho do modelo pelo “sector privado”............................. 54QUADRO 4-5: Matriz dos pré-requisitos ao crescimento sustentado e à redução da pobreza ... 67QUADRO 5-1: Métodos de participação ................................................................................. 74QUADRO 5-2: A arquitectura de base da matriz de enquadramento lógico.............................. 85QUADRO 5-3: O conteúdo da matriz de enquadramento lógico .............................................. 86QUADRO 5-4: Interdependência dos objectivos e estrutura de programação em .................... 90QUADRO 5-5: Relação entre objectivos e pressupostos (um exemplo) ................................... 93QUADRO 5-6: Matriz de indicadores de sustentabilidade ....................................................... 96QUADRO 5-7: Repartição dos programas entre a..................................................................103QUADRO 5-8: Os intervenientes no ciclo do projecto e os documentos de base....................125QUADRO 6-1: A estrutura de base do dossier de projecto......................................................128QUADRO 6-2: A estrutura e composição dos relatórios do ciclo do projecto..........................135QUADRO 6-3: Categorias de indicadores ..............................................................................142QUADRO 6-4: Projecto de desenvolvimento de Recursos Humanos ......................................143QUADRO 6-5: Projecto de desenvolvimento de apoio ao sector produtivo num município ....143QUADRO 6-6: Projecto de reabilitação de terrenos urbanos degradados ................................144QUADRO 6-7: Projecto de construção de um parque industrial..............................................144QUADRO 6-8: Projecto de construção de uma estrada municipal...........................................145QUADRO 6-9: Medidas de eficácia e de eficiência ................................................................146QUADRO 6-10: Definição de um indicador de desempenho ..................................................147QUADRO 6-11: Domínios a incluir no exercício de Revisão da Despesa Pública..................149QUADRO 7-1: Métodos e técnicas de avaliação.....................................................................156QUADRO 7-2: A avaliação no ciclo do projecto ...................................................................157QUADRO 7-3: Natureza dos projectos públicos .....................................................................160QUADRO 7-4: Métodos de avaliação de projectos segundo a sua natureza.............................161QUADRO 7-5: Orçamento do projecto (antes de financiamento)............................................169QUADRO 7-6: Estrutura de despesas recorrentes ...................................................................170QUADRO 7-7: Indicadores de custos unitários correntes (exemplos) .....................................172QUADRO 7-8: Check-list de recursos para a análise custo-eficácia.......................................173QUADRO 7-9: Receitas e despesas adicionais induzidas por um novo ...................................175QUADRO 7-10: Efeitos sobre a conta externa (saldo adicional de divisas) .............................176QUADRO 7-11: Critérios para análise de relevância de um projecto ......................................178


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QUADRO 8-1: Sistema de Informação para o Planeamento ...................................................187QUADRO 8-2: Indicadores das Nações Unidas ......................................................................191QUADRO 8-3: Entidades integrantes do Sistema de Informação de Gestão Económica e .......198QUADRO 8-4: Actividades e projectos públicos ....................................................................204QUADRO 8-5: Relação entre a natureza das actividades e as categoria .................................205


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SIGLAS E ABREVIATURAS

CAP Consolidated Appeal Process (ONU)

CAS Country Assistance Strategy (Banco Mundial)

CCA Common Country Assistance (ONU)

CDF Comprehensive Development Framework (Esquema Global de Desenvolvimento)

CE Comissão Europeia

CSDRMS Commonwealth Secretariat Debt Reporting and Management System

CSN Country Strategy Note

DAC Development Assistance Committee (OCDE)

DGCI Direcção-Geral da Cooperação Internacional

Direcção-Geral das Contribuições e Impostos

DGCP Direcção-Geral da Contabilidade Pública

DGP Direcção-Geral de Planeamento

DGT Direcção-Geral do Tesouro

EBE Excedente Bruto de Exploração

GEO Gabinete de Estudos e Orçamento

GEP Gabinete de Estudos e Planeamento

INE Instituto Nacional de Estatística

IOV Indicador Objectivamente Verificável

MDG Millennium Development Goals (MDG)

PIB Produto Interno Bruto

PND Plano Nacional de Desenvolvimento

PPBS Planning, Programming, Budgeting System (Sistema de Planeamento, Programação eOrçamentação)

RDP Revisão da Despesa Pública

PPIP Programa Pluri-anual do Investimento Público

PRSP Poverty Reduction Strategy Paper (Documento de Estratégia de Redução da Pobreza)

PSI Programa Sectorial Integrado

RDP Revisão da Despesa Pública

RAFE Programa “Reforma da Administração Financeira do Estado”

SIP Sistema de Informação para o Planeamento

SIPIP Sistema de Informação do Programa de Investimento Público

SWAP Sector-wide approach (Abordagem sectorial integrada)

SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (Forças, Fraquezas, Oportunidades, Ameaças)

UNDAF United Nations Development Assistance Framework (Quadro de Ajuda ao Desenvolvimento das

Nações Unidas)


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1. Introdução, objectivos e enquadramento

O processo de planeamento em Cabo Verde encontra-se no início de um novo ciclo com a

elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento de 2002-2005, dando assim continuidade ao anterior

Plano Nacional de Desenvolvimento que cobriu o período de 1997-2000.

Justifica-se por isso a criação das condições, no plano dos métodos, das técnicas e dos processos de

planeamento, que apoiem a elaboração do referido plano, bem como a clarificação dos instrumentos de

programação e de execução que lhe estão associados. A elaboração do presente Manual visa justamente

esse objectivo, enquadrando-se para além disso na necessidade de assegurar a transição metodológica

do anterior para o próximo ciclo de planeamento, recuperando do anterior as suas potencialidades, e

procurando ao mesmo tempo corrigir as insuficiências que se revelaram durante o anterior processo de

execução.

Uma questão central que ainda se coloca neste momento em Cabo Verde é a da natureza do

modelo de planeamento, programação e orçamentação que se pretende implantar e desenvolver

no futuro. Embora se tenha partido da premissa de que o anterior modelo de gestão dos recursos

públicos (correntes e de investimento) vai continuar a ser o modelo de referência, não se pode omitir o

facto de esse modelo não estar ainda verdadeiramente consolidado, pelo que deve ser ainda

considerado como incompleto e em fase de desenvolvimento. Nestas condições, importa esclarecer qual

a configuração final do modelo pretendido, ou seja, qual o desenho final do modelo de

referência para o que se pretende progressivamente evoluir.

A transição entre os dois ciclos de planeamento faz-se assim em simultâneo com o processo de

aprofundamento de modelo de planeamento e programação do tipo Sistema de Planeamento,

Programação e Orçamentação habitualmente reconhecido pela sigla PPBS (da designação anglo-

saxónica Planning, Programming, Budgeting System). Nestas condições, os métodos e os instrumentos a

desenvolver e a utilizar têm, em alguns casos, um cariz provisório, devendo evoluir à medida que se

consolidem os elementos essenciais do novo sistema de planeamento.

O presente Manual propõe um conjunto de métodos e de instrumentos técnicos visando o

próximo exercício de planeamento, embora sujeitos a um trabalho de aferição às condições

concretas de implementação, as quais deverão decorrer do contexto institucional e orgânico que se vier

a instituir de forma definitiva. Os referidos métodos e procedimentos técnicos embora tenham um

carácter universal, têm em conta a especificidade de Cabo Verde, e por isso mantém-se

necessariamente abertos aos ajustamentos que os seus utilizadores queiram propor.


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Por outro lado, num contexto de globalização das relações internacionais, e tendo em conta as

necessidades estruturais de financiamento externo para o desenvolvimento de Cabo Verde, não se pode

ficar indiferente às posições assumidas pelas agências externas de cooperação e de financiamento, quer

no domínio das respectivas concepções sobre o desenvolvimento, sobre a redução da pobreza e o

processo de planeamento, quer no que se refere à natureza e à aplicação dos instrumentos de análise e

de financiamento geridos por essas instâncias. Por essa razão, o Manual identifica os domínios mais

relevantes em que importa considerar aquelas perspectivas e apresenta e discute alguns dos

instrumentos propostos.

O Manual não visa objectivos de formação, embora possa ser utilizado como uma referência,

sobretudo no enquadramento e na divulgação de determinados domínios técnicos específicos. Na

verdade, os métodos e os procedimentos analíticos são apresentados nas suas características gerais,

modalidades e finalidades de aplicação, sem se descer ao detalhe dos aspectos técnicos1, os quais

podem ser consultados recorrendo à Bibliografia que consta em anexo e onde se indicam os manuais de

referência que cobrem os vários domínios tratados.

A abordagem do ciclo do projecto, e as técnicas inerentes a cada uma das suas fases, tem um lugar

central no presente Manual. Esta opção decorre do facto de se considerar que, na prática, a figura do

programa e do projecto assume um papel essencial no desenho dos programas de desenvolvimento

e ainda que a sua boa implementação é uma condição necessária para o sucesso dos programas de

desenvolvimento.

O Manual está estruturado de acordo com a sequência lógica da abordagem PPBS, ou seja

Planeamento → Programação → Orçamentação, e que serviu de referência geral à metodologia de

planeamento adoptada em Cabo Verde no anterior ciclo de planeamento. Assim, após um capítulo (Cap.

2) onde se discutem as principais lições do anterior processo de planeamento, resultante da

implementação do PND 1997-2000, levantam-se, no Cap.3, algumas questões sobre quadro institucional

que envolve o processe de planeamento e de programação em Cabo Verde.

No Capítulo 4 apresenta-se a arquitectura geral do sistema de planeamento de Cabo Verde, e da

formulação de políticas, no quadro da abordagem PPBS. Nesse contexto apresenta-se um esquema que

pode servir de referência para uma melhor articulação e sequenciação das políticas ligadas aos

processos de planeamento e orçamental, seguindo-se a descrição de alguns métodos utilizados na

análise de diagnóstico e de construção de cenários.

O Capítulo 5 debruça-se sobre os princípios e os procedimentos que enquadram a programação da

despesa pública, com particular ênfase para a despesa de investimento. Como esta é sobretudo

1 Por exemplo, o conteúdo do sub-capítulo da Avaliação Económica e Social de Projectos centra-se sobretudo nadescrição e sequência dos procedimentos analíticos e não nos métodos de cálculo.


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organizada sobre a forma de Programas e projectos, dá-se a esta figuras uma relevância especial neste

manual. Assim, o capítulo inicia-se com a apresentação dos Métodos de Participação (evidenciando-se

assim a importância que as novas abordagens de planeamento atribuem à participação dos agentes,

sobretudo dos beneficiários, em todo o processo de preparação de programas e projectos). Segue-se

uma apresentação da metodologia de programação com base na metodologia do quadro lógico (Project

logical framework) a qual é orientada para o desenho de programas e projectos de investimento público.

Neste capítulo cabe também a apresentação de um modelo global de articulação entre os níveis

global/sectorial/regional de planeamento. Finalmente, apresentam-se as perspectivas das principais

agências internacionais (Nações Unidas, Banco Mundial e Comissão Europeia) sobre a problemática do

desenvolvimento e do planeamento, as quais se traduzem em procedimentos específicos relativos à

organização do ciclo do projecto.

O capítulo 6 concentra-se sobre os procedimentos e técnicas de gestão e de acompanhamento de

execução dos programas e projectos. Em concreto, o capítulo começa por apresentar um método

integrado para o acompanhamento de programas e projectos, com base na metodologia preconizada

pela Comissão Europeia no seu Manual de Gestão do Ciclo do Projecto2, no qual se propõem

instrumentos normalizados de preparação de dossiers de projecto e de elaboração de relatórios de

acompanhamento. Seguidamente aborda-se a problemática dos indicadores de desempenho e de

acompanhamento e conclui-se com a apresentação dos instrumentos de gestão da despesa pública que

poderão ser associados ao sistema de planeamento.

No capítulo 7 aborda-se o tema da avaliação de programas e projectos numa dupla perspectiva. Em

primeiro lugar, na perspectiva da avaliação de desempenho dos programas, nas várias formas e

modalidades que a avaliação assume ao longo do ciclo de vida de um programa (avaliação ex-ante,

avaliação intercalar, avaliação final e avaliação ex-post). Esta problemática é muito vasta e não caberia

aqui uma apresentação exaustiva dos métodos preconizados, pelo que se opta por uma apresentação

das questões centrais que se colocam em cada uma daquelas formas de avaliação, bem como de alguns

aspectos de natureza metodológica mais relevantes.

Em segundo lugar, aborda-se a avaliação na perspectiva da verificação dos resultados dos projectos

em termos do seu custo-benefício ou custo-eficácia. Também neste caso, no presente Manual opta-se

pela apresentação das características dos vários métodos existentes com a finalidade de ajudar o

utilizador a escolher o método de avaliação que mais se adequa a um determinado programa ou

projecto.

2 Commission of the European Communities (2001), Manual of Project Cycle Management, EuropeAid Co-operation Office, Luxembourg


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Finalmente, o último capítulo do Manual (Capítulo 8), refere-se aos sistemas de informação que

deverão constituir a infra-estrutura de todo o sistema decisional que inclui as esferas do planeamento,

do sistema orçamental, do sistema de programas, e do sistema de investimento público. O objectivo

desta abordagem é a de apresentar a arquitectura geral de um tal sistema, discutindo sobretudo a lógica

de integração de cada um daqueles sistemas, e evidenciando quais os domínios que ainda estão por

preencher.

O presente Manual é acompanhado por uma apresentação em PowerPoint (disponível em

diskette) que contém a generalidade das ilustrações contidas no texto (Diagramas, Quadros, etc) e que

pode ser assim utilizado na sua divulgação e disseminação.

Finalmente, importa sublinhar que o presente documento deverá ser interpretado como um

documento aberto, de modo a poder adaptar-se às orientações que vierem a ser tomadas no futuro

quanto à orgânica de planeamento, ao modelo de gestão financeira do Estado, à

descentralização/desconcentração, e naturalmente às sugestões que os seus utilizadores entenderem

fazer como resultado da sua utilização prática.


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2. Lições da experiência anterior


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O actual processo de planeamento em Cabo Verde não pode deixar de ser analisado no quadro de

uma avaliação crítica da experiência adquirida no processo de implementação dos anteriores planos.

A metodologia a utilizar para a preparação do próximo PND poderá por isso beneficiar das ilações que

podem ser deduzidas das experiências anteriores de planeamento. Na verdade, embora se reconheçam

as importantes inovações que a preparação e gestão do PND 1997-2000 incorporaram no processo de

planeamento em Cabo Verde, sobretudo no domínio conceptual com a introdução da abordagem por

programas , a sua implementação veio a revelar algumas fragilidades, que foram aliás identificadas na

Avaliação a Meio Percurso, que teve lugar em meados de 1999. Naturalmente que tais insuficiências

deverão ser levadas em conta na instituição do novo sistema e na concepção dos novos instrumentos de

planeamento, devendo sobretudo contribuir para uma reflexão aprofundada sobre a viabilidade efectiva,

e as condições reais de implementação, do modelo de planeamento e de programação adoptado no PND

1997-2000.

Igualmente, importa ter em consideração os aspectos inovadores trazidos pela anterior experiência

de planeamento, materializada em significativos desenvolvimentos na instalação de métodos e

procedimentos e na formação de recursos humanos especializados que, no conjunto, constituem um

importante capital num domínio onde habitualmente escasseiam competências e experiências.

De um modo geral os constrangimentos à realização do PND 1997-2000 podem sistematizar-se

em torno dos seguintes domínios:

§ A ausência de estruturas de coordenação dos programas, bem como de mecanismos e métodos de

acompanhamento e avaliação

§ A falta de integração das despesas correntes e de investimento público no seio de um modelo

integrado de gestão e execução orçamental

§ A escassez de recursos humanos qualificados, particularmente no domínio da gestão de programas e

projectos

§ Uma estrutura de programas sobredimensionada, com uma excessiva decomposição em sub-

programas

§ Alguns problemas de inconsistência na arquitectura do Plano, designadamente no que se refere à

hierarquização de programas/sub-programas/medidas

§ Dificuldades na coordenação da ajuda e do financiamento externos.

Muitos daqueles problemas permanecem ainda por resolver e constituem um desafio para a gestão

do novo ciclo de planeamento, justificando que se dê uma atenção muito particular à criação das

condições de viabilização e de sustentabilidade dos novos instrumentos de planeamento e de

programação.


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No que se refere ao modelo de coordenação e gestão do PND, a generalidade dos relatórios de

avaliação produzidos pelos responsáveis dos programas, evidenciaram como grande constrangimento a

falta de coordenação efectiva dos Programas que compunham o Plano. Formalmente, as unidades de

coordenação dos programas não foram nomeadas, e por isso, na realidade não chegou a ser feito um

verdadeiro teste às capacidades de gestão dos programas. Como resultado, as intervenções e os

projectos previstos no PND acabaram por ser implementados a partir das estruturas administrativas e de

planeamento já existentes na Administração Pública, cuja orgânica tem um recorte marcadamente

sectorial. Neste caso foram particularmente penalizados os programas de cariz multisectorial dado que

não existiam estruturas administrativas que os pudessem assumir e gerir de um modo consensual entre

os ministérios envolvidos.

Paradoxalmente, as deficiências de coordenação raramente foram identificadas pelos

responsáveis contactados como estando na base dos problemas de execução que alguns programas

enfrentaram. Provavelmente aquela perspectiva decorre do facto de, como se referiu, os programas

terem sido executados pelas estruturas ministeriais convencionais, e na base de métodos tradicionais de

gestão de projectos individuais onde faltava claramente uma abordagem de programa. Na verdade, a

execução dos programas acabou por ser assegurada pelas direcções sectoriais que assumiram como

suas as responsabilidades de execução das medidas programadas. Como resultado, acabou por

prevalecer uma lógica atomística na gestão de projectos, quase sempre desligados da gestão da despesa

corrente ( despesas de funcionamento ) por eles induzida. Um exemplo paradigmático é dado pelo

Programa de Segurança Alimentar, o qual, pelos seus objectivos e natureza, reunia todas as

condições para se constituir como um verdadeiro programa pluridisciplinar e multisectorial, integrando

componentes com objectivos específicos diferentes mas concorrendo para o mesmo objectivo global.

Porém, não foi possível instituir a estrutura de coordenação do programa, e a prevista Agência Nacional

de Segurança Alimentar também não foi constituída; como resultado, não foi possível implementar o

programa tal como estava previsto no PND.

O modelo de programação e gestão orçamental do PND que na prática acabou por se

estruturar, explica só por si muitas das dificuldades encontradas. Na verdade, e em coerência com o que

foi acima exposto, o sistema de programação orçamental que tem sido efectivamente seguido

corresponde a uma solução híbrida, onde a abordagem de programação de tipo incremental

orçamentação por categorias de despesa ), centrada nas chamadas despesas de funcionamento 3

tem coexistido com uma gestão autónoma do investimento, o qual incorpora todavia um valor

indeterminado de despesa corrente. Deste modo, o Orçamento do Estado acaba por assumir uma

3 Cada um daqueles grandes grupos de despesa (investimento e corrente) explica cerca de 50% do orçamento total.


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estrutura dualista, materializada na distinção e na separação dos orçamentos de investimento e de

funcionamento.

Por outro lado, se a programação do PND obedeceu a uma abordagem programática, já a execução

foi feita segundo uma óptica de carteira de projectos. Na verdade, o Programa Plurianual de

Investimento Público (PPIP), que decorre da anualização do PND, centrou-se na figura do projecto ,

que em teoria estava enquadrado num determinado Sub-Programa, mas que na prática assentava numa

unidade orçamental de cariz sectorial, correspondendo na realidade a uma abordagem de programação

orçamental estritamente sectorial. Em suma, a execução da despesa de investimento acabou, na

prática, por adoptar o modelo de programação financeira convencional, e mesmo assim sem se dispor

dos instrumentos de gestão típicos desse modelo. Os esforços de compatibilização com o PND foram

meramente formais e de natureza contabilística sem correspondência com uma verdadeira prática de

orçamentação/implementação por programas, perseguindo objectivos e gerindo os projectos em

conformidade.

A generalidade dos responsáveis dos programas que foram avaliados no exercício de Avaliação a

Meio Percurso referiu a existência de problemas de financiamento e de execução financeira como

uma das maiores limitações à implementação das medidas previstas. Em particular referiram as

restrições orçamentais a que foram sujeitos (alguns logo à partida, outros durante o processo de

execução), o que se traduziu num sub-financiamento crónico dos respectivos programas. Em concreto,

foram tipificadas as seguintes situações como podendo estar na base dos problemas de financiamento:

§ Restrições orçamentais registadas logo na fase inicial de lançamento dos projectos

§ Dificuldades na coordenação e mobilização da ajuda externa

§ Deficiências na prestação de contas por parte dos sectores (perspectiva dos órgãos centrais)

§ Atrasos na libertação de verbas (perspectiva dos órgãos sectoriais)

Na realidade, as dificuldades encontradas na coordenação da ajuda e do financiamento

externo explicam muitas das situações identificadas. A grande dispersão dos doadores, a multiplicidade

de métodos de gestão e de acompanhamento, a falta de informação sobre algumas intervenções

directas junto dos beneficiários, são alguns dos factores que explicam aquelas dificuldades.

Apontam-se na verdade situações em que os financiamentos escapam à programação

macroeconómica e orçamental devido ao facto de serem canalizados directamente para os sectores e

grupos-alvo beneficiários, sem informação às instâncias centrais de planeamento e de gestão financeira.

Estes problemas requerem da administração uma capacidade de coordenação que as frágeis estruturas

existentes não têm conseguido dar. Este é por isso um dos domínios que importa reforçar, clarificando,


__________________________________________________________________________18

em concreto, quais os órgãos que devem estar envolvidos na coordenação da ajuda, bem como as

respectivas atribuições.

A disponibilidade e a formação de Recursos Humanos foram também importantes

constrangimentos, identificados no processo de avaliação intercalar. Os responsáveis pela generalidade

dos Programas referiram que uma das principais restrições à implementação das medidas decorreu da

escassez de recursos humanos qualificados em particular no domínio da gestão de projectos. Na

verdade, a gestão de projectos é muito exigente em qualificações técnicas específicas que habitualmente

não se encontram na administração pública. A formação desses recursos deveria por isso passar por

programas de formação específicos sendo as competências desenvolvidas e consolidadas no próprio

contexto real de gestão dos programas.

Registaram-se dificuldades em assegurar a coerência entre os objectivos de política e a

definição da política orçamental e de investimento público. Na verdade, os objectivos de

política deveriam ser anualmente considerados, e eventualmente revistos, no início de cada ciclo

orçamental, ou seja, na fase inicial da preparação de cada OGE e de cada PPIP. A evidência de que não

tem havido uma adequada articulação entre os objectivos de política e as opções orçamentais

está patente no facto de os limites orçamentais por sector/ministério não serem fixados a priori, com

base nas prioridades de política. Nestas condições, não é possível fazer-se uma programação financeira

consistente no início do ciclo orçamental, o que deveria implicar eventualmente a definição de

prioridades face à escassez de recursos financeiros. Na prática, e no caso do Programa de

Investimentos, as prioridades acabem por ser condicionadas pelos compromissos anteriores e pela

disponibilidade de financiamento, a qual todavia só se torna evidente já em plena fase de execução dos

projectos.

No caso do orçamento de funcionamento, a rigidez que decorre dos compromissos

anteriormente assumidos, bem como o peso elevado das despesas obrigatórias (salários e serviço da

dívida), implica que só depois de garantida a cobertura destas despesas se procede à repartição por

sectores, pelo que na prática o valor a repartir é um valor residual, não reflectindo por isso escolhas

prioritárias.


__________________________________________________________________________19

3. O quadro institucional e orgânico do sistema deplaneamento


__________________________________________________________________________20

A arquitectura jurídica do planeamento em Cabo Verde carece ainda de uma lei-quadro do

planeamento que explicite o quadro conceptual que deve ser tomado como referência, que estabeleça

uma orgânica a vários níveis, que defina as atribuições das entidades do sistema e que estabeleça as

normas de funcionamento. Nesse contexto caberia ainda definir o modelo de desconcentração ou de

descentralização a prosseguir, a articulação dos Planos Anuais com o Orçamento do Estado, a articulação

dos Planos Anuais com o Plano de Desenvolvimento, bem como as condições de promoção da

participação social.

O modelo deveria consagrar a estrutura e os instrumentos que o Governo pode mobilizar para

definir, apresentar e realizar as políticas públicas segundo um modelo que integra o planeamento

estratégico e a política económica conjuntural. Deveria incorporar por outro lado, um conjunto de

domínios a que as novas concepções de planeamento dão um grande relevo, designadamente, a

vertente do ambiente, a desconcentração regional do processo de planeamento e ainda a

participação social em todos as fases do processo de planeamento.

Um modelo orgânico de planeamento típico contempla as entidades e respectivas atribuições

descritas no QUADRO 3-1. Note-se que, na realidade, muitas das atribuições descritas já são na

realidade assumidas pelos órgãos respectivos, faltando todavia uma integração global dessas funções e a

respectiva consagração num quadro jurídico unificado, que poderá ser materializado numa Lei de bases

do planeamento.


__________________________________________________________________________21

QUADRO 3-1: Modelo orgânico de planeamento e respectivas atribuições

Órgãos Atribuições

Assembleia legislativa Aprovar a estratégia de desenvolvimento proposta pelo Governo (emCabo Verde materializam-se nas Grandes Opções)

Apreciar os relatórios de execução anuais e finais do plano dedesenvolvimento

Órgãos políticos

Governo Elaborar e apresentar à Assembleia legislativa uma proposta de Leicontendo a estratégia de desenvolvimento do país

Elaborar e apresentar à Assembleia legislativa uma proposta contendoas linhas de política de horizonte anual (pode assumir a figura deGrandes Opções anuais)

Aprovar o Plano Nacional de Desenvolvimento

Implementar as medidas previstas no Plano Nacional deDesenvolvimento

Elaborar e apresentar à Assembleia legislativa os relatórios anuais efinal do Plano Nacional de Desenvolvimento

Órgão consultivo Conselho agrupando agenteseconómicos, sociais e derepresentação territorial

Dar parecer sobre as propostas de estratégia de desenvolvimentosubmetida pelo Governo

Dar parecer sobre a proposta de linhas de política anual submetidapelo Governo

Órgãos técnicos Órgão central de planeamento

(Direcção-Geral doPlaneamento4)

Coordenar e elaborar as Grandes Opções do Plano

Coordenar tecnicamente na elaboração, execução, acompanhamentoe avaliação do Plano Nacional de Desenvolvimento, dos ProgramasSectoriais e na promoção da elaboração descentralizada dos PlanosRegionais

Promover e elaborar estudos sobre os problemas de desenvolvimentoe a estratégia nacional de desenvolvimento

Promover o desenvolvimento e a divulgação de metodologias deplaneamento adequadas à realidade nacional, na perspectiva darenovação e do reforço da democraticidade do processo de elaboraçãodo PND

Assegurar a articulação entre a política de desenvolvimento e a deformação e qualificação dos recursos humanos

Participar na concepção, implementação e manutenção de um sistemade informação adequado ao melhor desempenho do sistema deplaneamento e gestão macro-económica

Acompanhar a Coordenação Económica em articulação com odepartamento governamental que dirige a área da CooperaçãoInternacional

Elaborar, gerir e seguir o Programa Pruri-anual de Investimentos

Elaborar, gerir e acompanhar o Orçamento de Investimento, emestreita colaboração com a Direcção-Geral do Orçamento do Estado

4 As atribuições descritas estão definidas no Decreto-Lei nº 30/2001 de 26 de Novembro de 2001 e que aprova oestatuto orgânico do Ministério das Finanças e do Planeamento.


__________________________________________________________________________22


Órgãos sectoriais

(Gabinetes de Estudos ePlaneamento5)

Assegurar as ligações à Direcção-Geral do Planeamento no processode elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento e de controleda sua execução.

Promover, em colaboração com outros serviços centrais do Ministério,a realização de estudos técnicos, pesquisas e projectos nos domíniosda competência do sector

Promover, em colaboração com outros serviços centrais do Ministério,planos estratégicos de desenvolvimento, nas áreas de competência dosector, bem como o acompanhamento das tendências dedesenvolvimento do sector privado, identificando e propondo soluçõesde parceria entre o sector público e o sector privado

Promover, em colaboração com outros serviços centrais do Ministério,diagnósticos sectoriais periódicos das áreas e sectores sob tutela doMinistério

Promover a integração, coordenação e acompanhamento dos serviçoscentrais do Ministério e das actividades destes, contribuindo para adefinição de orientações a prosseguir pelo Ministério na gestão dosrecursos humanos, financeiros e patrimoniais, no quadro deprogramas de base anual e plurianual

Promover, em colaboração com outros serviços centrais do Ministério,a elaboração de planos orçamentais de funcionamento e investimento,bem como dos planos pluri-anuais de desenvolvimento.

Promover a divulgação de estudos, publicação e informaçãorespeitantes ao Ministério

Promover a coordenação, compatibilidade e integração dos sistemasde informação e documentação, bem como a gestão eficiente eexpansão das redes de comunicação

Promover o apoio jurídico, técnico e administrativo do Gabinete, bemcomo de Comissões, Grupos de Trabalho e estruturas de missão quefuncionem no âmbito do Ministério

Acompanhar e coordenar as actividades de cooperação internacionalem que o Ministério esteja envolvido

Promover a ligação do Ministério com os organismos nacionais deestudos, planeamento, documentação e estatística

Promover, em colaboração com outros serviços centrais do Ministério,os relatórios de actividade, tendo em vista a avaliação dos resultadosdos planos e da execução orçamental.

5 A título de exemplo recorre-se ao diploma orgânico do Ministério do Turismo, Indústria e Comércio (Decreto-Leinº 31/2001 de 26 de Novembro, onde se identificam as atribuições relacionadas com o processo de planeamento.Estas funções estão complementadas com mais algumas atribuições que reforçam justamente as responsabilidadesdos GEPs na estrutura de planeamento.


__________________________________________________________________________23


Órgãos territoriais6

(por definir)Assegurar a interlocução com a Direcção-Geral do Planeamento nosdomínios referentes ao processo de planeamento

Coordenar a participação no processo de planeamento dos organismospúblicos e privados, sedeados na sua área geográfica, tendo em contaas normas, metodologias e calendários estabelecidos pela Direcção-Geral de Planeamento

Promover formas de participação das organizações da sociedade civilem todas as fases do processo de planeamento

Recolher e sistematizar, dentro da sua área geográfica, a informaçãoindispensável ao processo de planeamento

Estudar e elaborar as perspectivas de desenvolvimento regional e deordenamento do território

Assegurar a coerência territorial das intervenções sectoriais

Assegurar que, no quadro do planeamento regional, se salvaguarde apreservação do equilíbrio ecológico e a defesa do meio ambiente

Identificar os investimentos públicos a integrar no PPIP

Gerir e acompanhar a implementação dos projectos de investimentopúblico de acordo com as atribuições que lhes sejam confiadas nestedomínio

Importa aprofundar e clarificar a natureza do sistema de planeamento. A Constituição de 1992,

aponta para o carácter indicativo do planeamento no que respeita ao sector privado, assumindo uma

forma imperativa para as políticas públicas que têm tradução do Programa de Investimento Público.

Desse modo, o processo de planeamento acomoda as medidas e as intervenções que o Governo assume

como suas (através designadamente do referido Programa de Investimentos), bem como as que

preconiza para o sector privado, quer se trate de intervenções autónomas quer de intervenções em

parceria com o sector público. Em particular, o PND deverá contemplar as intervenções do sector público

(que podem ser organizadas sob a forma de programas, ou de linhas de política devidamente

estruturadas em medidas e projectos), bem como as linhas de orientação visando a mobilização do

sector privado, juntamente como os mecanismos e medidas que permitirão viabilizar essa participação.

Nesta ordem de ideias, o PND assume um figurino que incorpora os objectivos de desenvolvimento

sócio-económico, as estratégias que se propõe seguir para os alcançar, o enunciado das políticas a

desenvolver nos diferentes domínios, particularmente a política de desenvolvimento regional, bem como

o respectivo enquadramento macroeconómico.

Num segundo plano, cabe a identificação dos Programas sob os quais se estrutura e organiza a

intervenção do sector público, em coerência com os objectivos sócio-económicos previamente definidos,

e viabilizados pelo quadro macroeconómico que enquadra o financiamento não inflacionário do

6 Dado que não está clarificado qual o modelo de planeamento territorial que deverá ser edificado em Cabo Verde,as atribuições dos órgãos territoriais de planeamento são definidas de um modo muito genérico, e de um modo nãovinculado a nenhum tipo de planeamento.


__________________________________________________________________________24

Programa. Cada programa (elaborado segundo a metodologia do quadro lógico 7) é decomponível em

subprogramas, os quais por sua vez deverão explicitar as medidas, concretizadas através de projectos e

acções orientados por objectivos.

O planeamento regional, previsto na Constituição da República, só adquirirá o seu verdadeiro

estatuto quando for o produto de uma estrutura territorial de planeamento, representativa das

comunidades locais, e com um mandato para conduzir um processo de planeamento sistemático. Não

existindo uma tal estrutura em todos os territórios considera-se que a perspectiva regional deve ser vista

como um processo de regionalização do PND no contexto da dimensão sectorial. Assim, o PND

assume uma arquitectura programática na base da qual a dimensão sectorial/programática se

traduz necessariamente numa dimensão territorial, o que implicará que as políticas de afectação

de recursos tenham essa dupla dimensão.

O desenvolvimento do sistema de planeamento pressupõe uma opção de base quanto ao modelo de

gestão orçamental dos recursos, perfilando-se, no limite, dois sistemas de referência: a abordagem por

programas (que integra a despesa de investimento e a despesa corrente no mesmo quadro orçamental)

e a abordagem incremental (organizado por rubrica de despesa, segundo o classificador económico, e

que no caso específico de Cabo Verde dissocia a despesa corrente da despesa de investimento e que se

traduz numa forma dual de construção do orçamento do Estado: orçamento corrente e orçamento de

investimento).

QUADRO 3-2: Modelos orçamentais

Modelo Definição Vantagens DesvantagensIncremental O orçamento do ano anterior é

ajustado com base em factoresde política (Ex: aumento devencimentos) ou em factoresexógenos (inflação)

Baseia-se em elementosrelativamente controláveis.

Fácil operação

Minimiza os choques

Visão de curto prazo

Não relacionado com objectivos

Não contempla as prioridadesorçamentais

Orçamento por programas(PPBS)

Orçamento de longo prazorelacionado com objectivosestratégicos, na base de umaavaliação das opções de políticaem termos de custos

Objectivo

Participativo

Estratégico

Burocrático e consumidor de tempo

Inflexível

Requer suporte de orçamentos decurto prazo

Orçamento zero Construção do orçamento apartir de uma avaliação inicialde necessidades

Objectivo

Questiona o orçamento debase

Evita o incrementalismo

Consumidor de tempo

Complexo

Pode produzir uma alteração radical

Restrição de recursos Afectação de recursosfundamentais tendo em vistasatisfazer as restrições

Objectivo

Questiona as prioridades aonível operacional

Resultados previsíveis

Negativo

Descendente

Pode ocasionar conflitos

7 Ver Capítulo 5


__________________________________________________________________________25

A abordagem por programas constituiu a grande inovação introduzida pelo PND 1997-2000,

embora, como atrás se referiu, tenha enfrentado grandes dificuldades de implementação. Como questão

central levanta-se o processo de elaboração dos programas, e a evolução para um sistema onde

esta abordagem seja eventualmente dominante. A evolução da actual situação para uma programação

total e abrangendo conjunta e integradamente a despesa de investimento e a despesa corrente, deverá

ser gradual, acompanhada da formação e preparação de quadros, já que é muito grande o risco de

rupturas caso se adopte uma estratégia mal concebida.

A abordagem por programas apresenta na verdade evidentes potencialidades como sistema de

programação da despesa pública, mas antes de uma decisão no sentido da sua continuidade deveria

haver uma clarificação sobre o modelo efectivo que se pretende implementar. Uma abordagem

por programa implica quatro condições: i) uma estrutura de coordenação central, ii) uma gestão

integrada descentralizada e flexível, iii) a integração do orçamento corrente com o orçamento de

investimento, iv) de um modo geral, uma natureza multisectorial na configuração dos programas de

despesa pública8.

Importa neste contexto fazer um amplo debate sobre o significado e as implicações do

planeamento e a orçamentação por programas , designadamente sobre as estruturas de gestão que

devem ser constituídas, sobre os métodos de gestão orçamental, sobre a descentralização e a autonomia

de decisão. Na verdade, importa esclarecer se o objectivo é i) a implementação de um sistema do tipo

PPBS integral, ii) a implementação de Programas Sectoriais Integrados (PSI), ou iii) a continuidade do

modelo do PND baseado na organização dos projectos sob a forma de programas. Em suma, deveria ser

definida uma estratégia de implementação que seguramente deveria ser gradual e a partir da

transformação da actual estrutura sectorial. A programação e a orçamentação por actividades poderão

constituir um ponto de partida, sobretudo nos sectores que têm uma estrutura de despesa mais estável.

8 Entre os vários responsáveis da área do planeamento sectorial é consensual a opinião de que o desenho dosprogramas deve decorrer das estruturas sectoriais existentes e dos objectivos de política dos sectores. Embora estaposição possa ser interpretada como uma resistência dos sectores à modificação do status quo, não é menos verdadeque dificilmente se levará a cabo uma alteração dos métodos de planeamento e de gestão sem o seu envolvimentodirecto e empenhado.


__________________________________________________________________________26

CAIXA 3-1: Programa de Investimento Sectorial (PIS) e Programa Sectorial Integrado(PSI)9

O Programa de Investimento Sectorial (PIS) assegura, a nível sectorial, a ligação entre a política e a estratégia definidas para osector e as despesas de desenvolvimento necessárias para a sua implementação. O seu enquadramento por um Quadro deDespesa de Médio Prazo (MTEF) assegura-lhe a necessária sustentabilidade financeira e orçamental.

Um programa sectorial deverá resultar de um acordo entre o Governo e os doadores, na base do qual fique claro que o governoassume a liderança do processo, quais as responsabilidades de financiamento assumidas por cada parceiro, e quais osprocedimentos de acompanhamento e controlo a implementar, sendo naturalmente desejável que os procedimentos de gestãoorçamental e contabilidade pública do país sejam consistentes, credíveis, transparentes, e como tal reconhecidos por todos osdoadores.

Cabo Verde não implementou ainda esta abordagem, embora ela se inscreva na concepção de planeamento actualmenteassumida. Justifica-se por isso a formulação de algumas regras que foram delineadas sob a forma de recomendações num estudorealizado pela Agência de Cooperação do Reino Unido, e de que se apresenta um resumo:

É fundamental fazer uma abordagem deste sistema na base de uma adequada compreensão de outras experiências e doreconhecimento da necessidade de realismo e de compromissos sobre os objectivos que são viáveis;

Deve reforçar-se a ligação entre os programas de despesa sectorial

Todas as actividades desenvolvidas pelo sector devem estar sob um único programa, totalmente orçamentadas e integradas numquadro de despesa de médio prazo. Experiências: em muitos casos verificam-se tenta-se orçamentar os programas e fazer aintegração dos recursos internos com os recursos externos. Todavia, poucos casos conseguem uma total integração (programasda Etiópia, programas de educação e população do Bangladesh). Alguns projectos mantém-se fora dos programas. O quadro dedespesa pública a médio prazo tem assumido uma importância crescente em programas sectoriais deslizantes (Gana, Uganda,Tanzânia e Moçambique).

No âmbito do PND, a identificação de programas e projectos deverá decorrer da convergência

de duas linhas de intervenção e participação: uma linha de orientação descendente, segundo a qual,

o órgão central de planeamento, interpretando as opções estratégicas a nível da esfera política, identifica

os grandes programas ou eixos principais; uma linha de intervenção directa dos sectores, traduzindo

uma linha de orientação ascendente, tendo em conta os objectivos sectoriais (e territoriais),

coerentes com as grandes opções de política económica e social do Governo, e dando resposta aos

problemas identificados pelo próprio sector.

As propostas de programas e projectos a formular pelos sectores deverão decorrer da análise de

problemas (segundo a metodologia do quadro lógico ), podendo ser fundamentada na análise de

diagnóstico sócio-económico, exercício que deverá ter uma dimensão macro-económica, sectorial e

territorial.

A coerência entre o processo de planeamento, enquanto mecanismo de afectação de recursos

face aos objectivos de desenvolvimento económico e social, e o sistema de gestão financeira e

orçamental do Estado, carece ainda de ser reforçada. A orçamentação por programas é uma via

adequada para assegurar aquela coerência, mas a abordagem gradualista acima recomendada implica

que, durante um período de transição mais ou menos longo, coexistirão dois modelos de gestão da

despesa pública, com as implicações daí decorrentes em termos da utilização de sistemas de informação

harmonizados.

9 Na literatura especializada e nos documentos das organizações internacionais são referenciados como SectorInvestment Programs (SIP) e Sector-wide Programs (SWAP).


__________________________________________________________________________27

A proposta de Lei de Bases assume o princípio da desconcentração da estrutura e do processo

de planeamento, o que determina que o conceito de planeamento regional é considerado como

enquadrado num figurino institucional baseado na desconcentração de poderes e responsabilidades a

partir das estruturas administrativas presentes. Ou seja, a linha de decisão

sectorial/programática10 apresenta-se como dominante no processo de afectação dos recursos

visando o desenvolvimento. Porém, a natureza insular do país, onde as ilhas/regiões são unidades

territoriais descontínuas, obriga a perspectivar o desenvolvimento regional numa base que elege cada

ilha como uma unidade geográfica de planeamento, num contexto de integração

regional/nacional das intervenções e dos investimentos do Estado, no qual a questão central que se

coloca é a da distinção entre as intervenções que são de natureza regional ou nacional .

O conceito de planeamento regional que parece realista propor nesta fase, enquanto não há

uma clarificação sobre as estruturas de planeamento e de decisão regionais, parte das estruturas de

decisão centrais de cariz sectorial ou programático. Nestas condições, e tendo em consideração o grau

de desenvolvimento dos sistemas de informação, toma-se o sector/programa como unidade básica

do planeamento, mas incorporando necessariamente a dimensão regional. Ou seja, o enfoque

é colocado sobre o sector, ou sobre o programa, mas implica obrigatoriamente a perspectiva regional

das necessidades e da implementação das políticas públicas, o que deverá ter uma tradução na

repartição regional dos recursos.

Esta opção pode estruturar-se quer sobre uma organização do planeamento na base de Programas,

quer sobre uma lógica sectorial, implicando em ambos os casos a consideração da vertente regional nos

critérios de repartição dos investimento, e que permitirá regionalizar o programa de investimento público

bem como o conjunto das acções públicas da iniciativa da administração central11.

A arquitectura geral do sistema reside efectivamente nas Grandes Opções de Política Social e

Económica a Médio Prazo, que deverá ser um documento sintético sobre a visão prospectiva e

estratégica do país num futuro de médio prazo, e, usando metodologias claras e consensuais. Este

documento enquadra o Plano Nacional de Desenvolvimento (conjunto das intervenções nacionais não

regionalizáveis) e a respectiva decomposição regional, formada pelo conjunto das intervenções regionais

e regionalizadas.

10 Utiliza-se neste Manual a expressão “sectorial/programática” de modo a acomodar duas situações distintas masque podem coexistir no mesmo sistema de planeamento: por um lado, uma lógica de planeamento e programaçãocentrada nos Sectores (aqui identificados com Ministérios); por outro lado, uma lógica centrada em Programas cujaestrutura de gestão não se confunde com a orgânica ministerial.11 No ponto 5.3 propõe-se um método de articulação entre os níveis sectorial/programático e regional centrado nadelimitação das intervenções públicas.


__________________________________________________________________________28

Reconhece-se hoje de forma inequívoca que o desenvolvimento económico e social ocorre apenas se

for criado um adequado ambiente para o desenvolvimento, e que este decorrerá, entre outros

factores, do envolvimento da estrutura técnica da administração e dos agentes económicos nacionais e

locais. Nesse sentido, o sistema de planeamento deverá promover estas ligações em todas as fases do

processo dando lugar a formas de concertação permanente entre a administração e os parceiros

económico-sociais da sociedade civil.

Concentrando agora a atenção no planeamento de médio prazo, conclui-se que a elaboração do

Programa Nacional de Desenvolvimento enquadra, ou pelo menos interliga-se com um conjunto de

outros exercícios e que incluem:

§ A Avaliação do PND 1997-2000

§ A elaboração do Diagnóstico Social e Económico que deverá fundamentar as opções estratégicas

a seguir no novo Plano

§ A elaboração de cenários de desenvolvimento na dupla perspectiva sector/região.

§ A definição de uma estratégia de redução da pobreza (PRSP).

§ Análise da despesa pública

A análise precedente constitui um ponto de partida essencial para a análise de Diagnóstico sobre a

qual se deverá estruturar o próximo Plano. Para a elaboração do diagnóstico, sectorial ou regional,

preconiza-se a utilização de uma grelha de análise normalizada, comum à generalidade dos sectores,

quer tenham um cariz mais económico (Turismo), ou mais social (Educação). A grelha de análise

proposta pelo Esquema Global de Desenvolvimento12 propõe um conjunto de domínios que poderão

eventualmente ser tomados como referência. São eles: as questões estruturais e institucionais (Boa

governação, Sistema de justiça, Sistema financeiro, aspectos sociais), questões relativas ao

desenvolvimento do factor humano (Demografia, Migrações, Educação, Saúde, Cultura, Pobreza),

infra-estruturas físicas (Água e Saneamento, Energia, Transportes e Comunicações, Ambiente) e

domínios específicos (Urbanismo, Sector produtivo e sector Privado). A estrutura e composição dos

estudos de diagnóstico deverão ser configurados de modo a facilitarem a transição para a análise de

cenários e a correspondente definição de objectivos estratégicos.

No capítulo relativo ao sistema financeiro, deveria estabelecer-se uma relação com a Revisão da

Despesa Pública (RDP). Para o efeito, poderá partir-se da metodologia já anteriormente testada em

Cabo Verde nos sectores da Educação e Saúde, e que poderá ser estendida a todos os sectores, com o

12 Ver sub-capítulo 4.4 e a documentação bibliográfica indicada no anexo bibliográfico.


__________________________________________________________________________29

objectivo de analisar a eficiência face aos objectivos com que os recursos financeiros que têm vindo a

ser despendidos. Este exercício será um passo importante para uma correcta identificação de Programas

e Projectos em fase posterior.

CAIXA 3-2: Revisão da Despesa Pública (RDP)

O objectivo de uma Revisão da Despesa Pública (RDP) é de contribuir para a reestruturação e melhoria da despesapública. A avaliação da despesa pública pretende-se interligada com o ciclo orçamental, como rotina sistemática egeneralizada. Este exercício iniciou-se em Cabo Verde com a análise da despesa pública referente ao ano fiscal de1999, e abrangendo os sectores da Educação e da Saúde, para além da análise global, na base de metodologiasainda não satisfatoriamente integradas e normalizadas.

A RDP compreende habitualmente uma análise das receitas, a determinação do nível e composição da despesapública, uma análise inter e intra-sectorial, uma abordagem das empresas públicas financeiras e não financeiras, aestrutura de governação, e o funcionamento e eficácia das instituições públicas.

A RDP pode ser global focando sobre a eficiência e a eficácia na afectação dos recursos públicos, ou centrada numsector, designando-se então por RDP sectorial.

Em geral, a análise centra-se nos seguintes domínios:

§ Determinação da combinação de oferta de bens e serviços entre os sectores público e privado;

§ Avaliação das prioridades da despesa pública , intra e inter-funções, tendo em conta as restrições orçamentaise os objectivos de política;

§ Análise da relação entre os inputs (despesa) e os resultados alcançados;

§ Apreciação do quadro institucional de modo a fundamentar a formulação de recomendações visando amelhoria da eficácia da despesa pública.

A partir daquela análise, e com base nas opções estratégicas do Governo (Grandes Opções de Médio

Prazo) balizadas com o quadro de sustentabilidade macroeconómica, inicia-se a fase de elaboração do

Programas sectoriais e regionais, da responsabilidade dos sectores e das Regiões. Ao órgão de

planeamento competirá a coordenação da arbitragem dos documentos sectoriais / regionais face às

restrições dadas pela imposição dos equilíbrios macroeconómicos e pelas orientações estratégicas

assumidas que, no final, conduzem à consolidação do Plano Nacional de Desenvolvimento.


__________________________________________________________________________30

4. O sistema de planeamento e a formulação de políticas


__________________________________________________________________________31

4.1 O modelo de planeamento: situação actual e perspectivas de evolução

A metodologia de programação dos investimentos públicos depende do modelo global de

programação e do modelo orçamental vigente. O PND 1997-2000 introduziu em Cabo Verde o conceito

de Orçamento-programa como sistema de referência para a gestão dos recursos públicos. Todavia, esse

modelo ainda não está verdadeiramente instituído em toda a sua extensão, pelo que importa aprofundar

alguns dos conceitos básicos que o informam, e daí derivar os métodos e os procedimentos aplicáveis à

situação específica de Cabo Verde.

O modelo de orçamento-programa baseia-se no modelo PPBS (Planning, Programming, Budgeting

System), cuja arquitectura de base está apresentada no seguinte diagrama:

DIAGRAMA 4-1: O modelo de Planeamento-Programação-Orçamentação

Este modelo introduz o conceito de planeamento estratégico, na base do qual se estabelece o

quadro de referência para a afectação dos recursos públicos, a médio prazo, os quais são repartidos

segundo os objectivos estratégicos definidos no quadro das políticas estruturais. A definição e a

implementação das políticas públicas decorre dos mesmos objectivos estratégicos, e correspondem às

iniciativas que a Administração Pública assume como suas, através de iniciativas directas ou indirectas.

As Grandes Opções (GOPs) constituem o quadro programático onde se definem as principais prioridades

assumidas pela esfera de decisão política.

A experiência recente de Cabo Verde revela um avanço importante no sentido daquela integração,

embora esteja ainda muita circunscrita ao investimento público, e este por sua vez muito dependente do

financiamento externo. A consequência prática desta abordagem parcial tem seguramente

consequências negativas ao nível do desajustamento entre os valores programados e os valores

executados.

Planeamento Programação Orçamentação Controlo

Grandes Opções (GOPs)Estratégia de Redução

Pobreza( PRSP)PND/Programas

PND/Sub-programasProg. Invest.

Público (PPIP)Quadro de Despesa aMédio Prazo (MTEF)

Orçamento doEstado (OGE)

CorrenteInvestimento

Contabilidade PúblicaRevisão despesaPública (RDP)

Auditoria


__________________________________________________________________________32

Na verdade, este modelo visto em toda a sua dimensão permite integrar, de um modo coerente, a

formulação de políticas públicas, o processo de planeamento, o desenho de programas e a respectiva

incidência sobre a despesa pública e, consequentemente, sobre o Orçamento do Estado. Permite por isso

ultrapassar, ou minimizar, aqueles desajustamentos, reorientando os recursos financeiros para os

sectores realmente prioritários no quadro das orientações estratégicas de política definidas.

A CAIXA 4-1 mostra os objectivos estratégicos consagrados nas GOPs 2002-2005, a partir das quais

se deverá estruturar o PND.

CAIXA 4-1: Os objectivos estratégicos das GOP’s de 2002-2005 como base para o desenho de Programas1.ª Opção: Promover a boa governação como factor de desenvolvimento, reformando o Estado, intensificando aDemocracia e reforçando a cidadania.

2ª Opção: Promover a capacidade empreendedora, a competitividade e o crescimento; alargar a base produtiva

3.ª Opção: Desenvolver o capital humano e orientar o sistema de ensino/ formação para as áreas prioritárias dodesenvolvimento

4.ª Opção: Promover uma política global de desenvolvimento social, combatendo a pobreza e reforçando a coesão e asolidariedade

5.ª Opção: Desenvolver infra-estruturas básicas e económicas e promover o ordenamento do território para umdesenvolvimento equilibrado

O exercício de programação corresponde à operacionalização das políticas, através da definição da

estratégia de intervenção, que inclui a definição de objectivos específicos, a identificação dos

correspondentes resultados a alcançar, bem como o desenho das actividades a empreender e,

finalmente, os recursos a mobilizar. Neste contexto os Programas são desenhados e estruturados em

Sub-programas, e estes em Medidas.13 Os Projectos e as Acções fazem por sua vez parte das

Medidas, devendo os seus objectivos ser pertinentes face aos objectivos dessas Medidas.

A orçamentação processa-se a vários níveis (nível de projecto, de acção, de sub-programa e de

programa), mas converge para um orçamento sintético e unificado a nível global, ou seja o

Orçamento do Estado sob forma programática. Actualmente, o Orçamento do Estado, em particular na

sua componente de despesa corrente, é ainda elaborado numa base convencional, coexistindo

paralelamente com o orçamento de investimento, o qual decorre directamente da anualização do PND.

A função de controlo assume um papel essencial no modelo do tipo PPBS, tendo em vista

assegurar a sua eficácia e mesmo a sua viabilidade. Compreende todos os procedimentos de

acompanhamento e avaliação apoiados num sistema de informação de apoio à gestão dos

13 No ponto 5.2.1 descreve-se a metodologia relativa a este exercício.


__________________________________________________________________________33

programas e capaz de produzir informação que permita o controlo global e central da afectação e

dispêndio dos recursos financeiros do Estado.

Como atrás se referiu, o modelo de gestão dos recursos públicos adoptado em Cabo Verde assenta,

parcialmente, no modelo PPBS, cuja decomposição por fases é a seguinte:

O processo (vide DIAGRAMA 4-1) inicia-se com a fase de Planeamento que inclui as seguintes

actividades:

§ Diagnóstico global do sistema

§ Avaliação dos recursos disponíveis e potenciais

§ Estabelecimento de objectivos estratégicos (grandes opções de médio prazo)

A segunda fase é a da Programação, que consiste nas seguintes actividades:

§ Elaboração dos Programas, numa perspectiva plurianual, com base nos objectivos estratégicos

atrás definidos. Em princípio cada objectivo estratégico deve dar origem a um Programa;

§ Avaliação dos meios e recursos necessários à implementação dos Programas

§ Concepção e montagem de um sistema de informação para a gestão dos Programas

§ Desenho do sistema de controlo e acompanhamento dos Programas, incluindo o sistema de

indicadores de execução (realização, resultado e impacto)

§ Escolha de alternativas e prioridades, no caso de os recursos serem escassos

§ Aprovação do sistema de programas a implementar

A terceira fase é da Orçamentação, que inclui as seguintes actividades:

§ Elaboração do Orçamento-Programa a nível de cada Programa, numa base anual, a partir

das prioridades definidas definidas

§ Elaboração do Orçamento-Programa global, a partir da agregação dos Orçamentos-Programa

parciais, e da necessária arbitragem, feita centralmente, face à disponibilidade de recursos

financeiros para o financiamento dos programas.

Finalmente, a última fase é a do Acompanhamento e Controlo, que compreende as seguintes

actividades:

§ Acompanhamento sistemático da implementação dos Programas

§ Revisão dos Orçamentos dos Programas face à evolução da situação real. A Revisão da Despesa

Pública é o instrumento mais adequado para dar resposta metódica e sistemática a esta

necessidade.


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Cabe aqui introduzir a dimensão da formulação e implementação das políticas públicas. Na

realidade, estas decorrem dos objectivos estratégicos antes definidos (ao nível das Grandes Opções de

Médio Prazo). O processo inicia-se, pelo estabelecimento das linhas estratégias (objectivos, recursos,

actores, processos), prossegue com o planeamento das intervenções, numa perspectiva de médio/longo

prazo (incluindo a avaliação dos meios, as opções na alocação de recursos), seguindo-se a concepção

dos programas e a respectiva orçamentação (numa base anual mas tendo como referência uma

perspectiva plurianual). A implementação pode ser assumida de forma mais ou menos desconcentrada

ou descentralizada, em função das opções tomadas a este respeito.

No caso do Cabo Verde importa distinguir entre a situação actual (que no essencial corresponde

ao modelo que resulta ainda da anterior experiência de implementação do PND) e a situação-

objectivo ou situação de referência (como é designada no presente Manual) e para a qual o actual

sistema tende a evoluir. Esta situação de referência carece ainda de uma orientação, quer no que se

refere à configuração do modelo global a construir quer no que se refere ao processo de transição

(cronologia, prioridades, mecanismos transitórios).

Conforme mostra DIAGRAMA 4-2 o actual sistema de programação corresponde a um sistema

híbrido entre um modelo de programação por objectivos, com uma perspectiva temporal de médio

prazo (embora a sua implementação prática não tenha sido totalmente conseguida) e um modelo

convencional marcado pela dualidade orçamental entre a despesa corrente e a despesa de investimento.

DIAGRAMA 4-2: Modelo de planeamento (situação actual)

Programa Nacionalde Desenvolvimento(PND)

ProgramasOrçamento Geraldo Estado (OGE)

Programa deInvestimentoPúblico (PPIP)

Sub-Programas/Medidas Corrente

Investimento

GrandesOpções doPlano (GOPs)

Estratégia deRedução daPobreza (PRSP)

Cooper.Externa RDP


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O actual modelo de planeamento/programação assenta numa estrutura lógica onde faltam ainda

alguns elementos e onde algumas relações estão por estabelecer. Desde logo, a figura das Grandes

Opções de Médio Prazo carece de suporte legal, o que não tem todavia impedido que informalmente se

tenham elaborados linhas programáticas com um horizonte de médio prazo nas quais se baseou o PND

anterior.

O diagrama revela a hierarquia de instrumentos de planeamento e de programação que esteve na

base do PND 1997-2000, mas mostra também a natureza dualista do Orçamento do Estado que se

traduz numa deficiente articulação entre o orçamento corrente e os Programas.

O Diagrama DIAGRAMA 4-3 mostra um modelo alternativo que pode decorrer da evolução natural do

modelo anterior, podendo por isso ser considerado como sistema de referência, ilustrando a situação

de chegada quando todo o modelo de programação estiver completado. Tem como característica central

a unificação do Orçamento-Programa anual, agregando a despesa corrente e de investimento de

cada Programa (de cariz sectorial ou multisectorial), e consagrando alguns elementos que faltam ainda

no modelo actual. Em concreto:

§ A introdução da figura das Grandes Opções Anuais (que correspondem às principais linhas de

orientação de política económica tendo em vista o enquadramento de cada ciclo orçamental);

Esta figura cria assim condições para a definição anual das linhas de orientação da política

económica, exercício essencial à elaboração e implementação mais rigorosa das políticas

orçamental e monetária. Permite, ao mesmo tempo, concretizar os objectivos expressos no PND,

assegurando a respectiva consistência com as políticas de regulação da conjuntura. Importa

todavia, clarificar o modo como se materializa e operacionaliza a figura das Grandes Opções

Anuais. Na verdade, mais do que a elaboração de um plano (no sentido convencional do termo),

o conceito de grandes opções de política económica tem um carácter sobretudo

orientador, explicitando as linhas de orientação política que o Governo se propõe seguir em cada

exercício orçamental, ao mesmo tempo que transmite aos agentes económicos o necessário

enquadramento em termos de política orçamental, fiscal, monetária e de preços. O conceito de

grandes opções coexiste bem com os instrumentos de política de que o Governo dispõe e que

consistem essencialmente no Orçamento do Estado e no Programa de Investimentos.

§ A coordenação da ajuda externa, que tem tido grandes dificuldades de implementação, mas

cuja consolidação é fundamental para aumentar a previsibilidade dos recursos de investimento;

§ A explicitação da vertente regional dos Programas, através da identificação das acções

regionalizadas ou regionalizáveis14; no limite poderão elaborar-se Programas Regionais com base

14 No ponto 5.3 propõe-se uma metodologia para atacar esta problemática.


__________________________________________________________________________36

na articulação das intervenções de iniciativa central com as intervenções de iniciativa local face a

objectivos regionais de desenvolvimento.

O QUADRO 4-1 permite visualizar de um modo sintético as diferenças entre os dois modelos, o que

permite também identificar os domínios que carecem de desenvolvimento e em que é necessário

introduzir alterações.

DIAGRAMA 4-3: Modelo de planeamento (possível esquema de referência)

PRSP

ProgramaNacional deDesenvolvimento

Programas

Grandes Opçõesdo Plano

Cooper.Externa Orçamento

Programa

Grandes OpçõesAnuais

RDP

MTEF

Sub-Programas


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QUADRO 4-1: Comparação entre o actual modelo de gestão orçamental e um modelo de Orçamento-programa de referência

DOMÍNIOS MODELO DE REFERÊNCIA MODELO ACTUAL

1. Planeamento Estratégico e Programação Macroeconómica

Planeamento estratégico Existe um quadro de referência com objectivosestratégicos de desenvolvimento. Esse quadro dereferência é estabelecido nas Grandes Opções deMédio Prazo. Estas por sua vez devem articular-se comobjectivos de desenvolvimento a longo prazo

O PND 1997-2000 estava orientado por um conjunto deobjectivos estratégicos, embora não sustentados na figurade GOPs de Médio Prazo

Programação macroeconómica a médioprazo

Estabelece-se um cenário macroeconómico com umhorizonte de médio prazo, que contém uma previsão dadespesa pública com o mesmo horizonte temporal.

O cenário macroeconómico enquadra o Programa deDesenvolvimento e garante as condições do seufinanciamento numa base de estabilidade económica.

Estabelece-se uma rotina visando a actualização docenário macroeconómico à medida que se alterem ospressupostos internos e externos que o fundamentam.

O modelo RMSM-X é actualizado e adoptado comomodelo de referência para a geração de cenários, e oSistema de Informação para o Planeamento éconfigurado de modo a alimentar o modelo.

O enquadramento macroeconómico definido no início daimplementação do PND 1997-2000 não foi actualizado ouajustado ao longo do processo de implementação do plano.

Não existe uma rotina que garanta a actualização regulardo cenário macroeconómico, embora se disponha de ummodelo gerador de cenários (Modelo RMSM-X) jáutilizado em várias circunstâncias.

Estrutura do Programa deDesenvolvimento

Os objectivos estratégicos devem materializar-se emeixos prioritários de intervenção das políticaspúblicas, a partir dos quais se desenha toda a estruturade programação (Programas/Sub-programas/Medidas).

A escolha de projectos e a preparação de acções éenquadrada pelos objectivos programáticos.

A estrutura programática do PND tem constituído umareferência fundamental para a escolha de projectos eacções públicas, embora a experiência do PND 1997-2000tenha revelado insuficiências.

Gestão económica integrada O sistema de gestão económica e financeira do Estadoé integrado, o que pressupõe uma estreita articulação

A anterior experiência de implementação do Planomostrou algumas deficiências na articulação entre o


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DOMÍNIOS MODELO DE REFERÊNCIA MODELO ACTUALentre a função de planeamento e a função de gestãofinanceira e orçamental.

Ministério das Finanças e o órgão de planeamento central.

Tais limitações estenderam-se à relação entre este e osGEPs sectoriais

Cooperação externa A cooperação externa é enquadrada pelos objectivosestratégicos e pelas prioridades definidas no PND.Neste contexto, os programas de ajuda externaarticulam-se estreitamente com os domínios deintervenção estabelecidos no Plano Nacional deDesenvolvimento.

O actual sistema de coordenação da ajuda revela algumaslimitações, decorrentes da falta de clareza sobre ainstituição que deve assegurar a coordenação, a reduzidatroca de informação, as orientações específicas dosdoadores, a desorçamentação de alguns financiamentos.

.

Enquadramento legal O quadro legal é globalmente coerente, sendoconstituído por uma Lei de Bases do Planeamento, umaLei-Quadro do Orçamento Geral do Estado e uma LeiQuadro do Ordenamento do Território.

A Lei-Quadro do Orçamento está aprovada, enquanto quea Lei-Quadro do Planeamento aguarda aprovação. A Leido Ordenamento do Território carece de revisão.

2. Programação e orçamentação da despesa pública (no contexto do PND)

Horizonte temporal da programação A programação da despesa pública é plurianual, e estáem consonância com a programação macroeconómica.

O cenário de despesa de médio prazo assume-se comoum instrumento essencial para a gestão dos programas.

A programação plurianual do PPIP no anterior ciclo deplaneamento enfrentou algumas dificuldades devido àimprevisibilidade dos financiamentos, a problemas detesouraria, à falta de instrumentos de gestão eficazes.

Preparação do PND e do PPIP O Plano Nacional de Desenvolvimento e os respectivosProgramas são parte integrante do processo deplaneamento do desenvolvimento e da programaçãofinanceira dos recursos públicos.

A programação do PPIP durante o PND 1997-2000 não foisuficientemente enquadrada pelo PND devido aos factoresde rigidez que afectaram o plano, e às dificuldades naimplementação dos Programas.


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Elaboração do Orçamento de Estado O Orçamento do Estado é elaborado por objectivos(objectivos estratégicos, de política, sectoriais,provinciais).

Orçamentação por programas/sub-programas/medidas/projectos

Estabelecimento de uma nova metodologia deprogramação orçamental

As Revisões da Despesa Pública são exercíciosregulares, sistemáticos e generalizados.

Orçamento de funcionamento é elaborado segundo ummétodo convencional (por rubrica de despesa) sem umaclara identificação com objectivos.

A relação entre o Orçamento Corrente e o PPIP não éclara.

3. Acompanhamento de execução da despesa pública (no contexto do PND)

Sistema de execução Integração da execução da despesa corrente e deinvestimento

Procedimentos de execução diferentes.

Gestão Orçamental Flexibilidade na reprogramação de actividades

Adaptabilidade baseada em capacidade e iniciativa degestão e num sistema de informação

As normas de programação apresentam uma granderigidez

A execução não produz informação em tempo real quepermita introduzir ajustamentos de forma oportuna

Sistema de avaliação Incorpora um sistema de avaliação ao longo de todo ociclo do Programa

O sistema de contabilidade pública está orientado paraa gestão fornecendo informação em tempo real.

Não existe sistema de avaliação.

Alterações ao Orçamento do Estado Flexibilidade de reafectação de recursos dentro doprograma

As normas de execução orçamental são alteradas fora doquadro da aprovação de alterações orçamentais.

Cabimentação Não existe um mecanismo de cabimentação ex-ante,mas existe um rigoroso processo de avaliação ex-post

Rigidez das normas da Contabilidade Pública


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4.2 O processo e os instrumentos de Planeamento, Programação eOrçamentação

O processo de planeamento assenta numa sequência de decisões e acções que obriga a uma

metodologia e a uma calendarização globalmente coerentes. O DIAGRAMA 4-4. representa a sequência

de formulação de políticas públicas, planeamento, programação e orçamentação.

DIAGRAMA 4-4: Sequência de políticas e de instrumentos de política

1. Revisão de políticas

GRANDESOPÇÕES

ESTRATÉGICAS

2. Definição de objectivosestratégias, políticas

e prioridades dedespesa pública

3. Mobilização eafectação

de recursos

4. Implementação dasactividades

programadas eorçamentadas

5. Monitorização dasactividades e

controlo e contabilizaçãoda despesa

6. Avaliação e auditoria

In World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook

O processo inicia-se com a definição de opções estratégicas como primeiro passo do processo de

planeamento. As Grandes Opções, que traçam as linhas de orientação estratégica que o país seguirá

durante cada legislatura, deverão em concreto fundamentar a formulação e desenho das políticas a nível

global e sectorial.


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Em cada ano deveria haver uma revisão das políticas preconizadas e das condições efectivas da sua

execução (no DIAGRAMA 4-4 corresponde ao passo 1.) . Na verdade, deveria haver um mecanismo que

faça a sistemática aferição da correspondência e da coerência entre a estratégia a médio prazo e as

condições reais da sua implementação em cada exercício orçamental. O momento em que tal aferição

pode e deve ser feita deverá anteceder o início da preparação do Orçamento do ano seguinte, e poderá

assumir a forma de um documento de opções de política anual .

Esse documento, que deverá concretizar o passo 2. do diagrama, deverá dar as orientações ou

reorientações de política (a nível global e sectorial), que a realidade justificar, e deverá

consequentemente permitir fazer o enquadramento da política orçamental e facilitar a articulação entre a

elaboração do Orçamento do Estado e a preparação do PPIP, através de uma clara definição de

prioridades.

A mobilização de recursos, passo 3. faz-se através da elaboração da Política Orçamental, na qual se

determina a distribuição dos recursos públicos financeiros, de acordo com as prioridades de política

estabelecidas. Neste contexto cabe fixar os limites de despesa pública por sector, e segundo critérios de

equidade territorial, distinguindo entre a despesa corrente e a despesa de investimento. A elaboração

do Orçamento Geral do Estado faz-se actualmente a partir das propostas de orçamento formuladas

pelas várias unidades orçamentais, chegando-se à proposta de orçamento, tendo em conta uma

estimativa dos recursos previsíveis, através de algumas iterações entre a entidade responsável pelo

orçamento (DGO) e as unidades orçamentais a nível sectorial. Note-se que não se evoluiu ainda para um

processo, mais eficaz, de fixação de limites a priori para cada sector, a partir de uma avaliação

macroeconómica de recursos e empregos, o que pode acarretar como consequência uma discrepância

entre a despesa orçamentada e os recursos financeiros efectivamente disponíveis.

A elaboração do Programa de Investimento Público enquadra-se no processo orçamental, e de

acordo com o actual modelo de gestão do investimento público, decorre de modo paralelo à elaboração

do orçamento de despesa corrente.

A fase de Execução do OGE e do PPIP (passo 4. do diagrama) tem sido feita segundo procedimentos e

circuitos autónomos. Cabe assinalar o processo de reforma da contabilidade pública, actualmente em

curso, e que viabilizará um melhor controlo da execução orçamental (passo 5. do DIAGRAMA 4-4).

O actual processo de planeamento em Cabo Verde é naturalmente determinado pelo modelo de

planeamento vigente e a sua eficiência é condicionada pelas lacunas que o referido modelo ainda

apresenta. Na descrição que segue identificam-se os instrumentos de planeamento actualmente

existentes, bem como os que não foram ainda adoptados embora façam parte integrante de um modelo

de planeamento com as características do que vigora actualmente em Cabo Verde.


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O DIAGRAMA 4-2 evidencia os instrumentos de planeamento e de programação actualmente existentes,

ou fase de desenvolvimento, no sistema de planeamento de Cabo Verde.

§ Grandes Opções (GOPs), que contém a formulação das grandes opções estratégias,

projectadas sobre o período correspondente ao da legislatura. Constitui-se como o quadro de

referência para a definição das políticas públicas em todos os domínios em que o Estado intervém

directa e indirectamente.

§ Plano Nacional de Desenvolvimento, materializa as Grandes Opções em termos

programáticos, assentando numa estrutura hierarquizada de Programas/Sub-

programas/Mediadas/Acções-Projectos. O PND define as políticas, os objectivos e os programas

que traduzem as intervenções que o Estado se propõe levar a efeito em coerência com a

estratégia definida nas grandes opções de médio prazo.

§ Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP),15 que está agora a entrar na arquitectura de

planeamento de Cabo Verde, estabelece a estratégia de combate à pobreza numa perspectiva

transversal e plurisectorial, num determinado enquadramento macroeconómico (ver CAIXA 4-2).

CAIXA 4-2: Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP)

O Documento de Estratégia de Redução da Pobreza, conhecido pela sigla PRSP (de Poverty Reduction StrategyPaper) visa dar uma resposta integrada e consistente à problemática da pobreza, num horizonte de médio prazo.

O documento de base que materializa a Estratégia de Redução da Pobreza deve assumir-se como um documentoanalítico e com uma perspectiva transversal, integrando as esferas macroeconómica, social e sectorial, focando emparticular os sectores prioritários na luta contra a pobreza.

A sua génese teve lugar em Dezembro de 1999, quando os Conselhos de Administração do FMI e do BancoMundial aprovaram uma nova linha de orientação para cobrir as respectivas operações de crédito. O PRSP foiinicialmente concebido para servir de base ao perdão da dívida dos Países Pobres Altamente Endividados(conhecidos pela sigla HIPC). Este documento foi assumido como uma condição prévia para a nova facilidade doFMI, designada por Poverty Reduction and Growth Strategy (PRGS), bem como para a aprovação dos créditosconcessionais da Associação de Desenvolvimento Internacional (IDA) do Banco Mundial.

Os pressupostos em que assenta a estratégia é a da sua assumpção por parte do país que a adopta, e deve serelaborado de acordo com um método participativo.

O PRSP é elaborado em duas fases: numa primeira fase, é elaborado o PRSP Interino, que assume um âmbito maislimitado, de modo a permitir aos países beneficiarem de um mais rápido alívio da dívida (ou seja o chamado“ponto de decisão). Segue-se depois o PRSP completo que deverá viabilizar que o país beneficiário alcance ochamado “ponto de finalização”, o qual permite a redução da sua dívida externa oficial.

O PRSP é crescentemente assumido como o quadro de referência e de coerência para a formulação das estratégiasde cooperação por parte dos doadores e financiadores internacionais.

15 No momento em que este Manual é elaborado, está em fase de preparação a Estratégia de Redução da Pobrezadefinitiva para Cabo Verde, com um horizonte de três anos.


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§ Orçamento do Estado. Na sua actual configuração o OGE assenta num sistema dual, com um

orçamento corrente e um orçamento de investimento, sendo esta a anualização do PPIP.

§ Associado ao Orçamento do Estado está o exercício de Revisão da Despesa Pública (RDP)

que começa a entrar gradualmente na rotina da gestão orçamental em Cabo Verde. Estão já em

desenvolvimento os exercícios de RDP a nível global e a nível de alguns sectores, confirmando

assim um trabalho já anteriormente iniciado e ao qual cabe sobretudo dar continuidade e integrar

nas rotinas da programação e gestão orçamental.

§ Programa Plurianual de Investimento Público16, que está estreitamente interligado com o

PND, na medida em que faz a sua tradução em termos de despesa pública. Deverá ter um

carácter plurianual, em coerência com a natureza da programação da despesa de investimento

que requer por norma um horizonte temporal que excede um único exercício orçamental.

No actual sistema de planeamento em Cabo Verde estão ainda ausentes alguns instrumentos de

apoio à formulação de políticas e de gestão dos recursos públicos. Todavia, num sistema de

planeamento completo e integrado, deveriam estar presentes mais dois instrumentos, referenciados no

DIAGRAMA 4-3 como Grandes Opções Anuais e MTEF (Quadro da Despesa Pública a Médio Prazo):

§ Formulação de políticas numa base anual (que poderia ser designada por Grandes Opções

Anuais), no âmbito da qual se deveria definir ou redefinir, as linhas de orientação de política

económica e das políticas públicas para o exercício seguinte, e que deverá servir de referência

para a elaboração do Orçamento do Estado desse mesmo ano. Em concreto caberia aqui a

definição, de um modo globalmente coerente, das políticas orçamental, monetária, de

rendimentos e preços. Este exercício deveria basear-se num cenário macroeconómico que

revelasse os equilíbrios económicos fundamentais (saldo orçamental, saldo da balança de

transacções correntes). Igualmente deveria ser explicitado o quadro de equilíbrio recursos-

empregos, na base do qual seriam visíveis as necessidades de financiamento da economia. Daí

deverá decorrer a fixação de um limite global para a despesa pública (decomposta em despesa

corrente e em despesa de investimento) e que sirva de base à formulação da política orçamental.

§ Quadro de Despesa Pública a Médio Prazo, (Ver DIAGRAMA 4-3), que constitui um valioso

instrumento de previsão e racionalização da despesa pública gerada pelo plano de

desenvolvimento (no case de Cabo Verde pelo PND). O Quadro de Despesa a Médio Prazo é

enquadrado por um cenário macro-económico, no âmbito do qual se determinam as restrições

financeiras previsíveis num horizonte de médio prazo. Por outro lado, o MTEF enquadra o

Programa de Investimento Público, fornecendo-lhe um quadro de viabilidade, na medida em que

16 Não tem sido esta a prática em Cabo Verde nos últimos anos, mas torna-se urgente instituí-la quanto antes comoforma de introduzir uma maior racionalidade nas opções de investimento e na programação da despesa pública.


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explicita a restrição financeira da economia em geral e do sector público em particular. Acresce

que, ao incluir também a despesa corrente, incluindo a que é gerada pelo investimento público,

permite também verificar a sua sustentabilidade. Em suma, o MTEF constitui assim um

instrumento de programação estratégica, coerente com o plano de desenvolvimento e com o

conjunto das políticas globais e sectoriais.

CAIXA 4-3: Quadro de Despesa Pública a Médio Prazo

O Quadro de Despesa Pública a Médio Prazo, conhecido na literatura especializada como Medium TermExpenditure Framework (MTEF), trata-se de um instrumento de planeamento que visa integrar de um modoglobalmente coerente as diferentes fases do processo de formulação de políticas, de programação da despesapública e da respectiva orçamentação. Poderíamos também designá-lo por Programa de Despesa de Médio Prazo,mas para evitar a utilização em vários sentidos da expressão “Programa” parece preferível optar por aqueladesignação.

Num país como Cabo Verde, que não integrou ainda este mecanismo no seu sistema de planeamento, coloca-se aquestão de como fazer essa integração após a sua aceitação pela esfera de decisão política. Basicamente há doismétodos diferentes: i) uma abordagem de cima para baixo, segundo a qual o sistema é montado a nível de todos ossectores da administração; ii) uma abordagem de baixo para cima, segundo a qual o processo começa por serimplementado em sectores-piloto antes de ser generalizado a todos os sectores. Em ambos os casos o ponto dechegada será sempre um sistema de previsão da despesa pública a médio prazo, integrando o conjunto dos sectoresque dependem da mobilização de recursos públicos.

O MTEF integra a despesa corrente e de investimento e pode por isso ser um primeiro passo para solucionar oactual problema de que padece o sistema orçamental cabo-verdiano. Neste sentido, o MTEF pode constituir-secomo o método de previsão e racionalização da despesa pública associada aos Programas do PND, na medida emque permite aferir se essa despesa é compatível com a evolução macro-económica do país. A utilização de ummodelo de previsão macro-económica, do tipo do RMSM-X, pode fornecer cenários de evolução económica amédio prazo, que enquadrem a despesa associada aos Programas do PND.

Numa fase mais avançada, quando todos os sectores estiverem integrados neste exercício, o MTEF poderá serutilizado como um método regular de afectação de recursos inter e intra-programas, e nesse sentido indissociável dametodologia de programação económica a médio prazo. O financiamento dos Programas assumirá assim uma maiorcoerência e visibilidade, na medida em que se tornará mais evidente a efectiva capacidade financeira do país,contando com recursos internos e externos, para suportar os níveis de despesa decorrentes de cada Programa, nocontexto dos equilíbrios macro-económicos antecipados.

Na actual fase, importaria definir um método de introdução do MTEF, o qual poderá resultar do exercício deRevisão da Despesa Pública, no âmbito da qual se poderá discutir a viabilidade e as condições para odesenvolvimento daquele exercício.

A realização do MTEF obedece aos seguintes passos:

Passo 1: Desenho do quadro macro-económico, que deverá incluir projecções das receitas e das despesas nohorizonte do Plano Nacional de Desenvolvimento. Nesta fase, as tarefas a realizar concentram-se na análise macro-económica utilizando um modelo apropriado (por exemplo o RMSM-X), de modo a assegurar-se a consistênciafiscal agregada. Neste contexto, importa assegurar a coerência entre as metas fiscais e o equilíbrio macro-económico global. Este passo deverá ser feito de um modo interactivo com o Passo 2.

Passo 2: Análise sectorial, na base do qual cada sector procede a uma descrição dos seus objectivos, estratégia ecorrespondentes actividades, as quais são seguidamente orçamentadas. Na prática os procedimentos técnicospodem desdobrar-se em três fases: i) definição de objectivos, resultados e actividades; ii) revisão/desenho deprogramas, sub-programas e medidas; iii) orçamentação dos programas/sub-programas seleccionados. No âmbitodeste exercício, cabe definir prioridades de modo a que os recursos disponíveis estejam equilibrados com osobjectivos alcançáveis. A análise de impacto baseada em indicadores de desempenho contribui para validar aquele


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exercício e é um instrumento útil de negociação para justificar os recursos solicitados. A análise da despesa deveráser global, isto é, deverá integrar a despesa de investimento e a despesa corrente. Na despesa corrente deverádestacar-se a que é gerada pelo investimento. Deste modo será possível distinguir entre a despesa que relacionadacom o funcionamento da administração e a despesa que está directamente associada à implementação do programasectorial. A análise sectorial pode ser feita na base de um cenário mínimo (hipótese pessimista de obtenção derecursos) e um cenário máximo (hipótese optimista de captação de recursos). Deverá ter-se em conta a repartiçãoterritorial da despesa com base (no caso de Cabo Verde, vide critérios apresentados no QUADRO 5-7). Igualmenteimporta repartir a despesa segundo a sua focagem no combate à pobreza (vide DIAGRAMA 4-5).

Passo 3: Apresentação e justificação de propostas e discussão sobre objectivos e prioridades entre Ministério dasFinanças e Ministérios sectoriais.

Passo 4: Elaboração de um quadro estratégico de despesa pública e estabelecimento de limites orçamentais.Neste passo, e tomando como referência o quadro macro-económico bem como as propostas dos Ministériossectoriais, o Ministério das Finanças desenvolve um quadro de despesa a médio prazo, que permite fazer análise dealternativas de realização de despesa entre os sectores, e na base do qual se estabelecem limites de despesa paracada sector, num horizonte de médio prazo.

Passo 5: Aprovação dos limites orçamentais pelo governo, ou seja, indicação do valor do envelope financeiro aafectar a cada Ministério num horizonte correspondente ao do plano de desenvolvimento. Este procedimento deveráser feito na base de critérios que, entre outros, permitam eliminar a despesa que não tenha aderência aos objectivosde política, que considere medidas de recuperação de custos, que identifique e quantifique os custos recorrentes.

Passo 6: Revisão dos programas pelos sectores, tendo em conta os limites aprovados. A partir da fixação delimites pelo governo, cada Ministério procede à revisão dos respectivos programas, podendo eventualmenteredefinir algumas prioridades.

Perante a diversidade de instrumentos de planeamento e de programação dos recursos públicos

acima descritos, levanta-se inevitavelmente o problema da sua articulação e integração. A este

respeito, uma situação inteiramente nova que actualmente requer uma solução é da integração do

PRSP no sistema de planeamento. Para o efeito, pode configurar-se um modelo que passa pela

identificação, ao nível das Medidas do PND, das que têm um impacto mais efectivo sobre a redução da

pobreza. Tais medidas devidamente classificadas e codificadas estão sujeitas às prioridades definidas, e

as que são programadas podem ser agrupadas de acordo com a sua incidência orçamental. No final do

exercício de classificação das medidas será possível destacar, no Orçamento do Estado, as despesas

públicas mais orientadas para o combate à pobreza. O DIAGRAMA 4-5 evidencia o método proposto,

distinguindo as medidas que têm um maior enfoque sobre a pobreza, relativamente às que não têm essa

característica.


__________________________________________________________________________46

DIAGRAMA 4-5: Articulação entre o PND e o PRSP

4.3 Metodologia de Elaboração de Diagnóstico e Cenários sectoriais/regionais

Este capítulo centra-se sobre os processos que conduzem à elaboração de um Plano de

Desenvolvimento, bem como os respectivos métodos e procedimentos técnicos. O processo inicia-se com

os estudos de Diagnóstico Sócio-económico, com base nos quais se fundamentam os Cenários Sócio-

económicos. No primeiro caso, a análise SWOT permite identificar as forças/fraquezas do sistema sócio-

económico (e dos sub-sistemas que o compõem), bem como as potencialidades/riscos associados ao

processo de transformação que se preconiza.

Os objectivos estratégicos decorrem simultaneamente da análise dos problemas estruturais e da

vontade e motivação políticas para os resolver. Esses objectivos dão origem a eixos de intervenção que

correspondem a vectores de política (política de desenvolvimento dos recursos humanos, política de

reabilitação de infra-estruturas de transporte, política visando a melhoria da competitividade

empresarial). Os eixos de intervenção estão na base do Programa, cuja estrutura (hierarquia de sub-

programas/medidas/projectos/actividades) pode ser desenvolvida recorrendo à matriz de

enquadramento lógico.

Medidas com maiorenfoque

sobre a pobreza

PROGRAMA 1 PROGRAMA 2 PROGRAMA N

Outras medidas

PRSP Objectivos doPRSP


__________________________________________________________________________47

DIAGRAMA 4-6: Sequência analítica da elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento

4.3.1 Análise de Diagnóstico

A análise de diagnóstico no âmbito do novo Plano de Desenvolvimento deverá pôr em evidência os

factores e os constrangimentos que condicionam o processo de desenvolvimento económico e social de

Cabo Verde. O país apresenta à partida um conjunto de condicionalismos muito particulares que

justificam uma abordagem não convencional e que tenha em devida conta o impacto daqueles factores

sobre os indicadores de desenvolvimento. Desde logo o seu carácter periférico em relação aos

grandes mercados de exportação, e a natureza insular da sua geografia, justifica uma metodologia de

análise que capte as implicações sobre o desenvolvimento do país, que passa sobretudo pelo

desenvolvimento das ilhas.

Os domínios de análise a incluir nos estudos de diagnóstico poderão obedecer à estrutura

proposta no quadro seguinte.

DiagnósticoSócio-Económico

CenáriosSócio

Económicos

ObjectivosEstratégicos

Programa deDesenvolvimento

PROCESSO

AnáliseSWOT

Análise deCenários

Matriz de enquadramento lógico

Metodologias de avaliação ex-ante

MÉTODOS


__________________________________________________________________________48

QUADRO 4-2: Proposta de domínios a incluir na análise de diagnóstico

1. Tendências geo-económicas e a inserção de Cabo Verde na economia mundial

Neste domínio analisam-se as tendências ao nível da globalização bem como os movimentos de criação deblocos económicos regionais. Em concreto, importa averiguar quais as mudanças estruturais que se estão aoperar na geografia económica mundial, designadamente nos aspectos que afectam mais directamente aeconomia cabo-verdiana.

A emergência de novos actores na cena mundial, designadamente as empresas globais, as ONGs.

A emergência de um novo paradigma tecnológico e os novos factores de competitividade, bem como acriação de novas vantagens comparativas no comércio mundial.

Em particular, importa considerar as perspectivas de evolução das economias com as quais Cabo Verde maisse relaciona directamente (comércio externo, investimento estrangeiro, emigração).

A posição geográfica de Cabo Verde pode ser analisada não só na perspectiva da sua perifericidade (daídecorrendo custos que penalizam a sua competitividade no mercado externo), mas também daspotencialidades associadas à sua inserção nas rotas de transporte marítimo e aéreo internacionais.

7. Administração Pública, Justiça, Segurança.

O papel do Estado na promoção da coesão social e do desenvolvimento económico pode ser aqui objecto deuma análise que ponha em evidência as linhas de política que têm sido seguidas e quais os seus resultados.

Em concreto, importa salientar as reformas institucionais já realizadas

2. Demografia e recursos humanos

Com base no Censo Demográfico de 2000 pode estudar-se a dinâmica demográfica recente bem como a suaevolução futura. Importa sobretudo determinar as variáveis-chave que explicam as tendências pesadas dademografia cabo-verdiana e que possam ser consideradas nos cenários.

A estrutura da população activa, incluindo a sua composição deve ser analisada.

A caracterização dos recursos humanos quanto às suas qualificações e competências deverá constituir umdomínio central nos estudos de diagnóstico.

O perfil da pobreza em Cabo Verde

3. Ordenamento do território e povoamento

Caracterização do território; os problemas associados à insularidade e descontinuidade territorialTendências recentes de ocupação e abandonoO processo de urbanizaçãoQuadro legal existente

4. Modelo de crescimento económico e dinâmica da estrutura produtiva


__________________________________________________________________________49

Neste capítulo estuda-se o padrão de especialização produtiva de Cabo Verde, na perspectiva de abertura aomercado mundial (articulação com o capítulo 1), evidenciando os sectores de actividade que revelam umpotencial de crescimento.

Esta abordagem permite caracterizar o modelo de crescimento económico que foi adoptado em Cabo Verdena última década.

Análise da competitividade do país.

5. Gestão económica e desempenho macroeconómico

A análise da evolução macroeconómica ao longo dos últimos anos deverá indicar onde se situam as maioresvulnerabilidades da economia cabo-verdiana, bem como os principais desequilíbrios que tem requeridointervenções de política no sentido do ajustamento.

A apreciação do perfil da política económica que tem sido seguida num passado recente, bem como a suaeficácia relativamente aos resultados esperados, deverá dar indicações de grande utilidade para o desenhodas políticas de suporte à estratégia de desenvolvimento subjacente ao próximo plano de médio prazo.

No domínio da gestão económica e financeira importa analisar que reformas foram feitas, quais as que estãoainda em curso, e que resultados são já eventualmente visíveis.

6. Modelo de desenvolvimento social

Este domínio pode ser abordado de uma forma integrada, sem prejuízo de uma análise mais desenvolvidapor sub-domínio. A perspectiva que está subjacente a esta abordagem é a de que o desenvolvimento não sereduz à esfera económica, visando em última análise a promoção da coesão social com base no plenodesenvolvimento cultural, sanitário e educativo da população.

Para esta finalidade concorrem vários domínios onde o Estado tem particular responsabilidade: educação,saúde, segurança social, emprego, combate à pobreza, segurança alimentar, protecção a apoio aos gruposvulneráveis.

Neste contexto cabe fazer uma análise do papel dos agentes que intervém no processo de desenvolvimentoem Cabo Verde. Em concreto o papel do Estado e dos agentes da sociedade civil, em particular as ONGs,deveria ser objecto de uma caracterização, focando em particular as experiências da última década: meiosenvolvidos, estratégias adoptadas, resultados alcançados.

As dimensões sectorial e regional entram neste esquema, na base de estudos específicos,

situados a montante da análise mais global aqui representada. Cada sector/região deveria integrar-se

neste esquema com base numa grelha de análise uniforme, de modo a facilitar a agregação e a

consolidação da informação.

Como metodologia de base a análise SWOT 17 é particularmente útil na análise de diagnóstico de

sistemas sócio-económicos. A principal finalidade da análise de diagnóstico consiste justamente em

analisar as fraquezas face às potencialidades, e as oportunidades face às ameaças com que o país, e

17 SWOT do inglês Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (Pontos fortes, pontos fracos,

Oportunidades e Ameaças


__________________________________________________________________________50

cada região em particular, se defrontam. Neste contexto cabe fazer uma avaliação das necessidades

socioeconómicas, a partir da qual se possam posteriormente definir as prioridades estratégicos

pertinentes.

Com efeito, cada região, cada sector ou Cabo Verde na sua globalidade tem os seus pontos fortes e

pontos fracos e, estando numa economia aberta e globalizada, tem uma maior exposição a

oportunidades e riscos que importa conhecer e avaliar.

A análise de diagnóstico deve por isso incluir uma análise detalhada das condições económicas e

sociais de cada sector e cada ilha/região. Por razões que decorrem da actual estrutura de planeamento,

a análise centra-se no sector, a partir do qual se decompõe a análise regional, por ilha. O exercício de

quantificação deve incidir, se possível sobre um conjunto de dados históricos, com base em séries

estatísticas de carácter socio-económico.

Os pontos fracos mais relevantes devem ser particularmente aprofundados tendo em vista uma

melhor compreensão das causas e das soluções possíveis. Esta análise deve ser complementada com

uma análise da evolução do contexto externo do país, bem como dos seus principais sectores.

A experiência que se pode retirar de estudos e análises feitas no passado, sobretudo a que decorreu

do anterior PND, pode fornecer elementos de grande utilidade para a análise socio-económica presente.

4.3.2 Análise de Cenários

A análise de cenários decorre necessariamente da análise de diagnóstico. Na verdade, apenas por

razões de ordem prática as análises são separadas, devendo antes fazer parte de um mesmo processo

analítico integrado. O esquema que adiante se propõe integra ambas as fases da análise.

A análise de cenários a realizar no âmbito do PND enquadra as escolhas estratégicas feitas no

contexto das Grandes Opções de Médio Prazo. As questões-chave a abordar do processo de elaboração

dos cenários incluem questões-chave a abordar do processo de elaboração dos cenários, como a

evolução dos valores, o papel do Estado, os limites do Estado-providência, os problemas específicos da

insularidade e da dimensão territorial e demográfica, a inserção no mercado internacional, o perfil de

especialização produtiva, os factores e os limites do crescimento da economia cabo-verdiana.

Num outro plano, faz-se também uma análise de cenários para afeitos da definição do

enquadramento macro-económico do PND. A expressão análise de cenários é feita com

frequência de modo indistinto, pelo que importa clarificar de que tipo de análise se trata. Na prática,

ambas as análises devem ser feitas em complementaridade.


__________________________________________________________________________51

O exercício de cenarização pode basear-se no DIAGRAMA 4-7, onde se esquematizam as principais

fases.

DIAGRAMA 4-7: Método dos cenários

In: Godet, M, (1993), Manual de Prospectiva Estratégica, Pub. D. Quixote, Lisboa

Soc. e Economia(var. internas)

Meio envolvente(var. externas)

Variáveis-chave

RetrospectivaMecanismosTendências

Actores principais

Situação actualGermes de mudançaProjectos dos actores

Estratégias dos actores

CenáriosTrajectórias

ImagensPrevisões

Estratégiasalternativas

Plano de acção-Programas-


__________________________________________________________________________52

QUADRO 4-3: Procedimento metodológico para a elaboração de cenários dedesenvolvimento sócio-económico

Enquadramento geral do exercício de cenarização

Meio envolvente: variáveis externas

As tendências da geografia política e económica a nível internacional: do Estado-nação ao Estado-região.

Os factores de transição: as fronteiras económicas já não correspondem às fronteiras políticas; o Estado-nação já não controla os instrumentos de política económica, emergindo outros decisores: empresasglobais, ONGs. As consequências deste fenómeno sobre os pequenos países periféricos.

A emergência de um novo paradigma de desenvolvimento. O esgotamento do paradigma tradicional comoresultado do falhanço das estratégias de desenvolvimento seguidas no pós-guerra; princípios do modelotradicional e do novo paradigma e implicações do novo paradigma

As posições das agências internacionais face à problemática do desenvolvimento.

A cooperação internacional: modelos, tendências actuais. O Acordo de Cotonou e o novo quadro decooperação entre a União e Europeia e Cabo-Verde.

A Poverty Reduction and Growth Strategy Facility do Fundo Monetário Internacional e a nova Estratégiade Redução da Pobreza preconizada pelas instituições de Bretton Woods

Enquadramento geral do exercício de cenarização

Sociedade e economia: variáveis internas

(Podem retomar-se os tópicos pertinentes atrás identificados no capítulo de Análise de Diagnóstico)

Variáveis-chave

Identificação das varáveis “pesadas”, susceptíveis de determinar ou influenciar a evolução do sistemasócio-económico cabo-verdiano no médio prazo. São habitualmente variáveis que escapam ao controlodirecto dos poderes públicos, mas que afectam sobremaneira a estratégia de desenvolvimento do país.Exemplos (sujeitos a um maior aprofundamento):

Dinâmica demográfica: população residente, repartição etária e por sexos; emigração

Constrangimentos de ordem social e humana: níveis de qualificação da população, dinâmica empresarial

Constrangimentos naturais e físicos: insularidade, escassez de recursos naturais

Constrangimentos económicos: escassa poupança interna; serviço da dívida pública

Factores de competitividade: infra-estruturas económicas e insularidade (ausência de economias de escalae de aglomeração implica baixa rentabilidade económica e social dos investimentos).

Retrospectiva: mecanismos, tendências, actores principais

(Podem retomar-se os tópicos pertinentes atrás identificados no capítulo de Análise de Diagnóstico)


__________________________________________________________________________53

Situação actual: germes de mudança

A potencialidade dos factores intangíveis (sistemas de informação, telecomunicações, sociedade deinformação) como factores de desenvolvimento que podem contornar os constrangimentos de ordem físicae que minimizam a perifericidade do território de Cabo Verde.

Emergência de uma classe empresarial mais dinâmica e qualificada.

Tendências para a urbanização: consequências e desafios: reforço das economias de aglomeração edesagregação da família tradicional

Reformas institucionais: administração do Estado; novos métodos de gestão pública e de gestão económicae financeira; a descentralização e a desconcentração político-admiinistrativa.

Novas formas organizativas de associação entre o sector público e o sector privado: promoção de parcerias.

Abertura e integração no mercado mundial: reforço dos factores de competitividade.

Estratégias dos actores

Através da elaboração de uma Matriz de Estratégia dos Actores, identificam-se os agentes institucionais eprivados que se considera relevantes e influentes no processo de desenvolvimento e de transformação dasociedade cabo-verdiana.

O papel do sector público e do sector privado. O capital externo. Sistemas de incentivos aodesenvolvimento do sector privado.

Outros actores influentes: ONGs, agências internacionais.

Cenários: trajectórias, imagens, previsões, estratégias alternativas

Caracterização da estratégia de desenvolvimento assumida pela esfera de decisão política; linhasprogramáticas de política económica, a nível global e sectorial

Opções de estratégia a nível sectorial e regional; factores de crescimento dos sectores e ilhas com maioresvantagens competitivas. Sectores prioritários e estratégia de intervenção do sector público na promoção doseu desenvolvimento.

Cenário de evolução macroeconómica: PIB, emprego, produtividade, contas do sector público, contasexternas, dívida externa e interna, o financiamento da economia.

Construção de um cenário de referência (cenário central, a que se atribui elevada probabilidade deconcretização e que reflecte as opções estratégicas escolhidas); paralelamente, construção de cenáriosalternativas que acomodem hipóteses mais optimistas (cenário optimista), ou mais pessimistas (cenáriopessimista) relativamente às hipóteses de referência.

Plano de acção: PND

Objectivos do PND (coerentes com as grandes opções estratégicas traduzidas no cenário de referência)

Estrutura programática do PND

Recursos financeiros e humanos a mobilizar (plano de financiamento do programa)

Calendário de realização: marcos principais.


__________________________________________________________________________54

A estratégia de desenvolvimento a definir deve estar enquadrada num quadro macroeconómico

que valide a sua viabilidade e sustentabilidade, através da análise das condições de estabilidade e de

ajustamento económico. Essa validação passa pela verificação das condições de financiamento global

da estratégia, pela análise dos efeitos sobre o equilíbrio das contas públicas e sobre o equilíbrio das

contas externas.

A construção do cenário macro-económico que sustenta o PND deve traduzir as linhas de

política económica estabelecidas para um horizonte de médio prazo. Este exercício recorre ao modelo

RMSM-X construído pelo Banco Mundial e que tem sido já utilizado em Cabo Verde em anteriores

trabalhos de cenarização macro-económica. Uma das vantagens da utilização deste modelo reside na

possibilidade de se utilizar a base de dados do Banco Mundial sobre Cabo Verde, pelo que a utilização do

modelo na preparação do PND requere a actualização da referida base de dados.

O modelo RMSM-X tem três tipos de soluções:

§ Solução de fecho do modelo através do sector privado

§ Solução de fecho do modelo através do sector público

§ Solução de fecho de política .

A análise do cenário de crescimento com base na solução de Fecho através do sector privado ,

implica a definição de algumas variáveis-chave cuja base estatística deverá ser assegurada pelo Sistema

de Informação para o Planeamento (adiante referida). Essas variáveis-chave estão representadas no

quadro seguinte:

QUADRO 4-4: Variáveis-chave no fecho do modelo pelo “sector privado”.

Domínios Variáveis-chave

Crescimento económico e estrutura de produçãoe de procura

Crescimento do PIB (real e nominal)

Transformação da estrutura produtiva (estrutura dovalor acrescentado por sectores)

Contribuição para o crescimento dos agregados daprocura.

Evolução da composição da procura (analisarevolução da despesa pública)

Preços Evolução do índice de preços

Taxas de câmbio real e nominal (desvalorização ?)


__________________________________________________________________________55

Contas públicas Endividamento público (verificar a evolução face aoperíodo anterior ao Plano)

Défice público (verificar se o défice globalultrapassa 17% em 2000).

Receitas fiscais (verificar se atingiram 25% do PIBa partir de 1998).

Contas externas Endividamento externo induzido pelo crescimentoproposto

Nível e evolução das reservas

A solução Fecho através do Sector Público implica a definição das seguintes variáveis-chave:

§ Consumo Privado e Consumo Público

§ Investimento Privado e Investimento Público

§ Dívida pública


__________________________________________________________________________56

4.4 As agências internacionais de cooperação e financiamento face aoplaneamento e ao desenvolvimento

Começa a formar-se um consenso cada vez mais alargado na comunidade internacional sobre a

necessidade de coordenação de esforços na promoção do desenvolvimento, quer por parte das

autoridades nacionais quer por parte da comunidade internacional.

Neste contexto, o Banco Mundial tomou a iniciativa designada por Comprehensive Development

Framework CDF , lançada em Janeiro de 1999, e que visa constituir-se como um quadro de referência

para a coordenação da ajuda externa ao desenvolvimento. Este novo esquema apoia-se sobre os

seguintes pilares:

§ Visão holística do processo de transformação a longo prazo de estruturas complexas e

interdependentes (esferas social, económica e política). Esta nova abordagem permite integrar no

mesmo processo as diferentes facetas do processo de desenvolvimento designadamente, os

domínios macroeconómico, financeiro, estrutural e social, no contexto da qual se priorizam os

contributos de todos os parceiros.

§ Apropriado pelo país da sua própria estratégia de desenvolvimento e de transformação,

orientando e promovendo a sua própria agenda de desenvolvimento, com o apoio da comunidade

de doadores. Em termos de processo, isto significa a construção de um consenso sobre a

estratégia nacional de desenvolvimento na base de consultas, conduzidas pelo governo, com a

sociedade civil, o sector privado e os parceiros externos.

§ Partenariado, permitindo a partilha de objectivos a que correspondem também responsabilidades e

esforços partilhados, na base de uma análise racional das forças e fraquezas relativas das

diferentes organizações (governo central e local, doadores, organizações não governamentais, e o

sector privado). A adopção desta abordagem contribui para se eliminar uma competição geradora

de sobreposições, e por isso de desperdício, na medida em que o apoio das agências

internacionais se passa a fazer na base das respectivas vantagens comparativas. Por outro lado, o

governo tem uma posição de liderança na coordenação e na gestão da ajuda externa.

§ Orientação determinada pelos resultados, o que implica o investimento em indicadores de

desenvolvimento apropriados, e a ligação destes indicadores com o processo de aprendizagem e

de prestação de contas.


__________________________________________________________________________57

O DIAGRAMA 4.8. ilustra e sintetiza os elementos principais do esquema proposto, bem como as

relações entre eles.

Em coluna descrevem-se os pré-requisitos necessários ao crescimento sustentado e à redução da

pobreza. São eles a reforma institucional e a adopção de medidas de carácter estrutural, o

desenvolvimento dos sectores sociais, o desenvolvimento das infra-estruturas de apoio ao

desenvolvimento, e por fim mas não menos importante, a criação de um quadro macroeconómico e

financeiro estável.

Em linha listam-se os parceiros do processo de desenvolvimento, desde logo a Administração do

país, tendo em conta cada um dos níveis existentes (central, regional e local), bem como as instituições

internacionais, bilaterais e multilaterais envolvidas no apoio ao desenvolvimento, bem como as várias

organizações da sociedade civil (com particular destaque para as ONGs), e finalmente, o sector privado.

Na última coluna do lado direito identificam-se os principais instrumentos de que dispõe cada uma

das entidades identificadas, tendo em vista a prossecução dos objectivos de desenvolvimento. Assim, no

caso do governo, o PRSP surge como o instrumento de política fundamental, associado a um cenário de

despesa de médio prazo.

DIAGRAMA 4-8: Esquema Global de Desenvolvimento

Esquema Global de Desenvolvimento

Diagnósticos do paísAvaliação da pobreza

Análises sociais e institucionaisAnálise da despesa pública

ObjectivosInternacionais deDesenvolvimento

Parcerias

Estratégiado País/Estratégia de Redução da PobrezaInstrumentos

Resultados DesenvolvimentoApropriação NacionalVisão Holística Longo Prtzo

MATRIZDE ACTIVIDADES Prog.1 . .

GOVERNOParceiros bilateraisNações Unidas

BAD

Banco MundialFMI

União Europeia

ONGs/ Sociedade Civil

Banco MundialFMI

União EuropeiaSector Privado

ONGs/ Sociedade Civil

PND/PRSP

CAS

PRGF

Plano acção

UNDAF

Planos de acção

Prog. Cooper.

Investimentosos

CSS/PIN

Prog.2 Prog.3 Prog.4


__________________________________________________________________________58

As questões do desenvolvimento e do planeamento estão presentes nas agendas das principais

organizações internacionais e a leitura que essas instituições fazem desses problemas condiciona todo o

quadro de relações com os países que recorrem aos esquemas de financiamento oferecido. Na

perspectiva de Cabo Verde importa conhecer as tendências mais recentes e as actuais orientações

seguidas pelas instituições de Bretton Woods na medida em delas depende a utilização dos instrumentos

de financiamento de que o país precisa para o desenvolvimento.

O FMI (que assume a responsabilidade pela estabilidade macroeconómica e financeira) e o Banco

Mundial (que se orienta para os aspectos estruturais e sociais do desenvolvimento) têm assumido um

papel de liderança na supervisão das políticas económicas conduzidas pelos países que recorrem ao

financiamento externo. A proposta acima referida18, apresentada pelo Presidente do Banco Mundial no

sentido de uma abordagem mais integrada das políticas de desenvolvimento, vem colocar a problemática

do desenvolvimento num patamar de discussão que até aqui não era admitido por estas organizações,

ao mesmo tempo que atribui ao planeamento19 um protagonismo que havia claramente perdido.

Por outro lado, propõem-se objectivos e estratégias de intervenção e introduzem-se instrumentos de

financiamento que criam condições para o reforço da coordenação da ajuda externa, até aqui sujeita a

intervenções atomísticas e desarticuladas por parte da generalidade das agências de cooperação. Neste

contexto, a estratégia de redução da pobreza, materializada através do PRSP, assume uma posição

central, enquanto quadro de referência para a definição das estratégias de cooperação por parte dos

países doadores e financiadores.

O DAC da OCDE é um fórum onde convergem as posições das principais instâncias internacionais

que lidam com as questões do apoio ao desenvolvimento. As linhas de orientação recomendadas pela

OCDE/DAC são assim uma incontornável referência para a compreensão das posições e das orientações

das diferentes agências, pese embora a especificidade de cada uma delas. Parece por isso oportuno

referir as principais recomendações feitas pelo DAC às agências internacionais em particular no desenho

dos programas de ajuda e assistência técnica e financeira aos países em desenvolvimento.

18 Carta de Janeiro de 1999, dirigida ao Conselho de Administração e ao pessoal do Banco, na qual lança o conceitode Esquema de Desenvolvimento Global (Comprehensive Development Framework).19 Ver World Bank (2000), New Approaches to Planning, OED Working Paper Series, nr. 14, Washington


__________________________________________________________________________59

CAIXA 4-4: Princípios do DAC sobre os instrumentos de programação das agências decooperação em cada país.

Com o objectivo de traduzir os seus objectivos de redução da pobreza em programas mais efectivos, as agênciasinternacionais deviam utilizar os documentos de estratégia dos próprios países parceiros, bem como umacombinação judiciosa de instrumentos de ajuda e um conjunto de boas práticas.

1. Os programas das agências internacionais deveriam basear-se nas estratégias de desenvolvimentodos países. Nas suas diferentes adaptações nacionais, os instrumentos de planeamento promovidos pelacomunidade internacional (tais como o PRSP, NSSD, CDF e UNDAF/CCA) assumem uma funçãoestratégica na conversão dos Objectivos de Desenvolvimento Internacional em instrumentos de política ede acção nacionais. Porém, os documentos estreitamente relacionados (e frequentemente articulados)deviam ser racionalizados de modo a reduzirem a carga dos seus países parceiros na adesão a múltiplosinstrumentos de planeamento. Idealmente, os diferentes documentos deveriam fundir-se num únicodocumento de estratégia nacional visando a redução da pobreza e integrando as prioridades económicas,sociais e ambientais.

2. As estratégias nacionais de redução da pobreza deviam tornar-se o ponto de partida para a ajudaexterna. Estas estratégias deviam ser conduzidas pelo próprio país, ser participadas, abrangentes eorientadas por resultados. Deviam estar conscientes da frequente sub-capacidade dos países, dandotempo para que a apropriação local se reforce. Deviam estabelecer metas realistas, tendo em conta acapacidade local para implementar estratégias e reconhecer que a redução sustentada da pobreza nãopode ser alcançada de modo imediato.

3. As agências deviam afinar o foco e o impacto dos programas de país. Em coerência com a tendêncianos países parceiros para o desenvolvimento de estratégias de redução da pobreza, os programas dasagências para cada país deviam focar principalmente sobre os objectivos de redução da pobrezaidentificados pelo país parceiro. As agências podem jogar um papel crucial na promoção dos processosde formulação das políticas locais através da troca de informação, análises, estudos de diagnóstico,inquéritos e informação com os parceiros locais. Os programas deviam reflectir o melhor conhecimentopossível da pobreza no país. Deviam ainda reflectir as vantagens comparativas de cada agência, tendo emconsideração a actuação das outras agências presentes no país.

4. O programa de ajuda a cada país devia consistir numa combinação de instrumentos de ajuda,tirando partido das sinergias existentes. Estes instrumentos incluem o apoio financeiro aos programase projectos nacionais, regionais e sectoriais. Estes são frequentemente utilizados em combinação com odiálogo político, apoiados pela cooperação técnica a qual está frequentemente integrada com osprogramas e projectos relevantes. Cada instrumento tem as suas vantagens e inconvenientes, dependendode cada país parceiro. Porém, de modo a assegurar a apropriação nacional e a sustentabilidade, acomunidade de desenvolvimento devia evoluir de actividades promovidas pela própria agência, paramodalidades de cooperação de apoio a programas conduzidos pelo país parceiro. Isto implica uma maioratenção à juda a programas e a sectores, embora muito possa ainda ser feito através de projectos, todoscoordenados no apoio à liderança pelos países parceiros. A escolha de instrumentos e o equilíbrio entreacções direccionadas ou indirectas deveriam resultar de uma análise das necessidades do país, com basenum diálogo com o Governo e outros parceiros.

5. A ajuda baseada em programas abre o caminho para um diálogo contínuo sobre as políticas afavor dos pobres. O apoio a programas permite que os recursos financeiros sejam dispendidosminimizando os custos de transacção. Dando ao país parceiro a total responsabilidade pelas decisõesfinanceiras e de gestão, o apoio reforça os princípios do partenariado e da apropriação. Num adequadoambiente político, económico e institucional, o apoio a uma estratégia de redução da pobreza através doapoio a programas é susceptível de obter um maior impacte. Porém, devido à fungibilidade dos recursosfinanceiros, é importante assegurar que o apoio numa base programática suporta um programa robusto,consensual e monitorado.


__________________________________________________________________________60

Nos pontos que seguem faz-se uma apresentação sumária das novas abordagens propostas pelas

principais organizações internacionais (Nações Unidas, Banco Mundial e Comissão Europeia) e que têm

repercussões sobre a forma como os países definem as suas estratégias de desenvolvimento e elaboram

os seus instrumentos de planeamento.

4.4.1 A abordagem das Nações Unidas

O apoio das Nações Unidas aos governos nacionais é orientado pelas recomendações das

conferências internacionais dos anos 90 e que culminaram na Declaração do Milénio (Millenium

Declaration), aprovada em Setembro de 2000, onde na base da evidência da relação entre a pobreza e

o desenvolvimento, se definiram os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (Millennium Development

Goals MDGs), com o horizonte temporal de 2015.

Numa perspectiva operacional, foi adoptado20 o mecanismo de assistência ao desenvolvimento

designado por United Nations Development Assistance Framework (UNDAF)21 partir de uma

resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas de 1998.

O UNDAF estabelece um enquadramento ao processo de planeamento de apoio às operações do

Sistema das Nações Unidas a nível de cada país. Contém um conjunto de objectivos e estratégias de

cooperação comuns, um quadro de recursos, e um conjunto de propostas de implementação,

acompanhamento e avaliação.

Estabelece-se assim um enquadramento para a cooperação das organizações das Nações Unidas

vocacionadas para o apoio ao desenvolvimento com os governos e outras agências de desenvolvimento,

na base da participação em programas e projectos numa base de complementaridade.

O UNDAF é precedido pela elaboração do Common Country Assessment (CCA), documento que

deverá expressar uma compreensão comum das causas e factores específicos de desenvolvimento do

país, bem como das necessidades e prioridades a ter em conta. Estabelecido este consenso estão então

criadas as condições para as organizações das Nações Unidas estabelecerem a sua estratégia de apoio

através do UNDAF.

O UNDAF tem como princípios orientadores:

20 Resolução GA A/53/19221 Os documentos de referência referidos neste capítulo são designados de acordo com a sua designação anglo-saxónica , o que pode facilitar a sua mais fácil identificação nas fontes internacionais e facilitar o diálogo com acomunidade internacional globalmente familiarizada com as referidas designações.


__________________________________________________________________________61

§ Pressupõe apropriação e capacidade institucional, na base dos quais o governo beneficiário

assume a liderança do processo de desenvolvimento e mobiliza para o efeito a cooperação

externa de um modo globalmente coerente. Neste sentido são as prioridades e necessidades

nacionais que devem marcar a agenda da cooperação externa e da mobilização de recursos

financeiros em coerência com os objectivos de desenvolvimento.

§ Orienta-se pelos resultados da cooperação, e centra-se nos domínios onde as Nações Unidas têm

uma vantagem comparativa como parceiros do desenvolvimento;

§ Suporta um desenvolvimento baseado na assumpção de direitos, incorporando explicitamente o

princípio da participação pelos beneficiários nos programas e projectos de desenvolvimento, a

qual deve decorrer do reforço da sua participação nos processos de decisão em geral, e focar na

defesa dos direitos dos grupos mais vulneráveis.

§ Unifica os objectivos de intervenção do conjunto das organizações das Nações Unidas, sobretudo

nas questões transversais como direitos humanos , segurança alimentar , sustentabilidade

ambiental , população , igualdade do género , governação , SIDA/HIV , protecção dos

direitos das crianças .

Apoia-se no diálogo e na promoção de parcerias e alianças com agentes e agências de

desenvolvimento, designadamente a sociedade civil, o sector privado, os doadores bilaterais, o Banco

Mundial e outras agências de financiamento, bem como a Comissão Europeia; para o efeito o Esquema

Global de Desenvolvimento (esquematizado no .

§ DIAGRAMA 4-8) constitui-se como um importante instrumento de coordenação.

§ Assume uma abordagem multisectorial à estratégia de redução da pobreza, o que inclui (embora

não esgote), medidas no domínio macroeconómico e da repartição do rendimento, exigindo além

disso análises desagregadas (por género, idade, etnicidade, região, urbano/rural).

§ Incorpora explicitamente os mecanismos de acompanhamento e avaliação nos programas de

desenvolvimento. Na prática trata-se de adoptar métodos de gestão que tenham em conta aquele

objectivo, adoptando para o efeito instrumentos de avaliação e indicadores de desempenho

adequados. Na óptica das Nações Unidas tais indicadores devem permitir verificar se os

Objectivos de Desenvolvimento do Millenium são de facto atingidos, o que implica uma adequada

articulação entre todos os instrumentos de planeamento e de programação (PND, PRSP, RDP,

PPIP) no sentido de se assegurar a maior complementaridade e racionalidade na selecção,

compilação e análise dos indicadores.


__________________________________________________________________________62

O UNDAF propõe-se estabelecer uma articulação com outros instrumentos de planeamento, incluindo

os que são produzidos por outras agências internacionais. Explicitamente são considerados os seguintes:

§ Country Strategy Note (CSN) que deverá explicitar a estratégia de desenvolvimento do país

e que possa servir de base à elaboração do UNDAF. Esse documento tem um carácter facultativo,

sendo assumido por todas as agências, que deverá decorrer da iniciativa de cada país;

§ Consolidated Appeal Process (CAP) nos países que emergem de um complexo processo de

emergência, onde o sistema de apoio das Nações Unidas é programado com base no CAP, o

UNDAF deverá ser baseado nos esforços de recuperação encetados através do CAP. De igual

modo, em países onde o processo de desenvolvimento e de recuperação são ameaçados for

factores de instabilidade ou de vulnerabilidade, nos casos em que exista, o CAP deve aproveitar

da experiência do UNDAF.

§ Country Assistance Strategy- CAS (do Banco Mundial) relativamente ao qual o UNDAF se

pretende posicionar como complementar. Nestas condições, UNDAF das Nações Unidas e CAS do

Banco Mundial, deveriam concorrer em simultâneo, e em complementaridade, para os objectivos

comuns de desenvolvimento de cada país. De modo mais geral, o UNDAF deve ter em conta, o

conjunto de documentos de política que cada país se compromete a elaborar e a submeter às

instituições de Bretton Woods (como o Policy Framework Paper e outros).

§ Comprehensive Development Framework (CDF) Embora se assuma com objectivos

distintos do CDF (patrocinado pelo Banco Mundial), o UNDAF constitui-se como uma base de

diálogo entre as agências das Nações Unidas e o Banco Mundial sobre a problemática do

desenvolvimento.

§ Sector-wide Approaches (SWAPs) and Sector Investiment Programmes (SIP) O

UNDAF pode constituir-se como base para articular a estratégia de apoio das organizações das

Nações Unidas aos instrumentos de programação sectorial como os SWAPs ou os SIPs adoptados

pelo Governo. Neste contexto considera-se que os programas sectoriais, organizados segundo

uma daquelas modalidades, são uma parte de uma abordagem programática mais ampla, que é

sobretudo justificada em contextos onde as intervenções assumem um carácter multi-sectorial.


__________________________________________________________________________63

DIAGRAMA 4-9: Processo de planeamento

Processo dedesenvolvimento

Análise de diagnóstico eavaliação prévia

Planeamentoe afectação de

recursos

CCA

UNDAFCAS

CSS/PINPRSPPRGF

Relatóriosde

acompanhamentoe avaliação

PND/PRSPMTEF

Implementação

Monitoring eavaliação

Instrumentos de gestão:OGE/PPIP/RDP

Fonte: UNDP Guidance Note to UN Country Teams on the PRSP


__________________________________________________________________________

64

4.4.2 A abordagem do Banco Mundial

A estratégia de assistência financeira do Banco Mundial, veiculada através da International

Development Association (IDA) e da International Bank for Reconstruction and Development

(IBRD) é traduzida num documento de base intitulado Country Assistance Strategy (CAS).

O CAS descreve a estratégia do Banco Mundial com base na avaliação das necessidades do

país e explicita o nível e composição da assistência a ser assegurada com base na estratégia e no

desempenho do país beneficiário. A sua elaboração conta com a participação do Governo, sendo

os seus aspectos fundamentais discutidos previamente antes da sua aprovação pela

Administração do Banco. Não é todavia um documento sujeito a negociação, pelo que as

eventuais diferenças de orientação estratégica entre o Governo e o Banco são explicitadas no

próprio documento.

CAIXA 4-5: Características e conteúdo do Country Assistance Strategy (CAS)

1. Focagem no cliente – Um bom CAS baseia-se no contexto político, económico e social do país.Inicia-se com uma discussão sobre as condições do país e as prioridades e a estratégia de desenvolvimentodo Governo. Inclui uma avaliação da implementação e efectividade dos programas de reformas em curso,as suas implicações para o desenvolvimento do sector privado, para o crescimento e o desenvolvimentosustentado, e para o seu impacto social. É levado a cabo através de uma forte apropriação pelo Governo euma consulta alargada a todos os intervenientes (após acordo geral dado pelo Governo), mas ao mesmotempo reflecte abertamente as diferenças entre o Banco e as Autoridades do país.

2. Selectividade estratégica – Um bom CAS é o veículo central para a realização de escolhasestratégicas no âmbito do desenho do programa do país e da estratégia de afectação de recursos do Banco,com o objectivo de maximizar o impacto sobre o desenvolvimento. Isto implica: i) avaliar a magnituderelativa e a verosimilhança do impacto de actividades alternativas do Banco no terreno; ii) ter em conta avantagem comparativa do Banco relativamente a outros parceiros, bem como os correspondentes custos,experiências e riscos; dar prioridade às actividades entre e intra-sectores, associadas aos respectivosinstrumentos (mix de resultados).

3. Focagem na pobreza. Um bom CAS inclui um diagnóstico de elevada qualidade sobre o perfil e ascausas da pobreza no país. Liga claramente a proposta de programa do Banco com a avaliação da pobreza eexplica como os serviços chave de crédito (e outros) contribuem para a redução da pobreza.

4. Um quadro macroeconómico e externo – Um bom CAS é baseado numa forte análise dodesempenho macroeconómico, perspectivas e riscos. Discute o ambiente externo e as implicações querpara a agenda de desenvolvimento do país e para o Programa do Banco.

5. Governação e Instituições. Um bom CAS diagnostica domínios como a governação/corrupção,efectividade institucional, capacidade de implementação, e quando relevante, procura dar-lhes resposta naproposta de programa do Banco (de crédito e não crédito).

6. Auto-avaliação e lições da experiência. Um bom CAS inclui uma franca discussão da anteriorexperiência de envolvimento do Banco, uma análise aberta da carteira de projectos, bem como as “lições daexperiência”. Integra totalmente as recomendações do Operations Evaluation Department (OED), Quality


__________________________________________________________________________

65

Assurance Group (QAG), e dos estudos de auto-avaliação.

7. Vantagem comparativa e papel do Banco. Um bom CAS é baseado numa forte coordenação ecolaboração com os parceiros externos (FMI, Bancos de Desenvolvimento Multilaterais, cooperaçãobilateral, sector privado, ONGs, etc). Inclui um programa do Banco (de crédito e não crédito), e envolveuma divisão de tarefas com outros parceiros, tendo em conta as vantagens comparativas de cada um noapoio ao país cliente.

8. Colaboração no interior do Grupo do Banco. Um bom CAS integra uma estratégia do IBRD/IDAnuma estratégia global consistente, no quadro da qual as operações do IBRD/IDA, da International FinanceCorporation (IFC), da Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA), se complementam entre si napromoção do sector privado.

9. Cenários de Programas e Indicadores de Acompanhamento. Um bom CAS inclui: i) cenários bemdiferenciados para a Assistência do banco (hipóteses baixa, de base, alta), com um elo muito forte entre odesempenho e a eficácia da ajuda e o nível de apoio do Banco; ii) dispositivos específicos e monitoráveisque permitam escolher entre cenários que foquem os desafios principais da reforma; iii) indicadores deacompanhamento claros para avaliação da eficácia do programa do Banco na promoção dodesenvolvimento

10. Riscos. Um bom CAS trata cuidadosamente os riscos para o país (sob o ponto de vista económico-financeiro, tanto interno como externo, político, social e ambiental) e para o Banco (exposição, tantofinanceira como sobre a sua reputação), e propõe medidas para mitigar esses riscos, e claramente reconheceos riscos.

In: www.worldbank.com

A focagem do CAS na problemática da pobreza e do crescimento materializa-se na articulação

com a Estratégia de Redução da Pobreza conduzida pelo país beneficiário, e mais concretamente

pela adopção do Documento de Estratégia de Redução da Pobreza22 .

O PRSP descreve os programas e as políticas macroeconómica, estruturais e sociais visando a

promoção do crescimento e a redução da pobreza numa base alargada, bem como a avaliação

das necessidades de financiamento e as respectivas fontes. A implementação da estratégia pode

ser apoiada pelo dispositivo de crédito conhecido por Crédito de Apoio à Redução da Pobreza

(CARP)23 que se apoia num trabalho analítico que fornece as bases para a avaliação da prontidão

do país e para identificar os marcos principais do processo de implementação do programa.

A experiência anterior da aplicação de programas de ajustamento estrutural demonstrou que o

recurso à condicionalidade para impulsionar as reformas nos países em desenvolvimento é

habitualmente ineficaz. Isto significa que a internalização da estratégia nacional de

desenvolvimento está no centro do processo de elaboração do PRSP e no qual os países em

22 Conhecido como Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)23 Poverty Reduction Support Credits (PRSC)

http://www.worldbank.com


__________________________________________________________________________

66

desenvolvimento estabelecem as suas prioridades económicas e sociais, e nas quais o Banco

Mundial, o Fundo Monetário Internacional e os doadores assumem um papel de apoio.

A iniciativa designada por Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) foi lançada conjuntamente

pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional e é preconizado para os países que se

candidatam às iniciativas Enhanced Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) e Poverty Reduction

and Growth Strategy (PRGS). Á medida que cada país submete os seus documentos PRSP, o

Banco Mundial procura adequar o respectivo CAS a essa estratégia de modo a reflectir as

prioridades do país.

Neste quadro, o Banco Mundial procura expandir a facilidade Poverty Reduction Support Credits

(PRSCs) como um instrumento do apoia financeiro da IDA às estratégias de redução da pobreza

dos países de baixo rendimento mas com um elevado desempenho. Este programas incluem por

norma uma série de dois ou três créditos anuais, cobrindo o período do PRSP, de modo que ao

longo do tempo, o PRSC tende a assumir uma importância crescente no mecanismo global de

apoio do Banco Mundial às estratégias de redução da pobreza dos países de baixo rendimento

com um bom desempenho.

Existe a expectativa de que o processo PRSP não se limite ao diálogo entre os países e o Banco

Mundial, mas que se torne de modo crescente um modelo de enquadramento global da ajuda

externa por parte dos parceiros externos e internos, tornando-se por isso um instrumento da

coordenação da ajuda. Assim, de um modo geral, há uma disposição de princípio no sentido de

as agências de cooperação (incluindo as agências das Nações Unidas, a UE e muitas ONGs

aderirem àquele novo dispositivo.


__________________________________________________________________________67

QUADRO 4-5: Matriz dos pré-requisitos ao crescimento sustentado e à redução da pobreza

Estrutural Humano Físico Estratégias específicas

Actividades dosparceiros

Boagovern.

Sistemade justiça

Sistemafinanceiro

Program.sociais

Educação Saúde epopulação

Água esaneam.

Energia Transport.Comun.

Questõesambient. eculturais

Estratégiarural

Estratégiaurbana

Estratégiado sectorprivado

Domíniosespecíficodo país

Governo

Nacional

Regional

Local

Instituiçõesbilaterais emultilaterais

Sociedade civil

Sector privado


__________________________________________________________________________68

4.4.3 A abordagem da União Europeia

O Acordo de Cotonou assinado em 2000 entre o conjunto de países da África, Caraíbas e Pacífico

(ACP), a Comissão Europeia e os Estados Membros da União Europeia veio dar um novo enquadramento

à cooperação entre a União Europeia e os países ACP. Nos termos do referido Acordo, cada país

signatário deverá elaborar, conjuntamente com a União Europeia, uma estratégia de cooperação,

que deverá ser traduzida num documento de estratégia do país designado por Country Strategy

Paper (CSP)24. A produção deste documento deverá ser o resultado de um processo de consultas

envolvendo os principais actores que protagonizam o processo de desenvolvimento do país. A referida

estratégia deverá reflectir as necessidades de cada país signatário e atender à sua situação específica,

de tal modo que o documento de base deve identificar os eixos prioritários dos vários domínios da

cooperação, tendo como finalidade fundamental a redução da pobreza.

O Country Strategy Paper deverá contemplar os seguintes elementos:

§ Uma descrição dos objectivos da cooperação UE/CE;

§ O quadro de políticas do país beneficiário;

§ Uma análise da situação política, bem como da situação económica e social, incluindo a

sustentabilidade das políticas correntes e dos desafios de médio prazo;

§ Uma apreciação da cooperação passada e corrente da Comissão Europeia (lições e experiência), bem

como informação sobre os programas de cooperação dos países membros da UE e de outros

doadores;

§ A estratégia de resposta da UE, em coerência e complementaridade com as políticas da UE e de

outros doadores.

A definição da estratégia de cooperação deve, finalmente, abrir o caminho à preparação do

Programa Indicativo Nacional (PIN), de tal modo que no final do processo deverão constituir um

único documento.

Deve referir-se a existência de uma sintonia entre, por um lado, o enquadramento, os objectivos e a

estratégia de implementação que as instituições de Bretton Woods dão aos programas de ajustamento

estrutural e, por outro lado, as linhas gerais da cooperação da União Europeia com os países ACP. Neste

contexto, o Acordo de Cotonou estabelece que os objectivos da parceria entre a UE e os países ACP

devem incluir o alívio e a redução da pobreza. Na verdade, a Comissão Europeia reconhece que o

objectivo prioritário de redução da pobreza introduz importantes alterações no desenho das políticas de

24 European Commission, The 9th EDF Programming Process,


__________________________________________________________________________69

desenvolvimento, e nesse sentido aquele objectivo deve constituir-se como o quadro de referência para

o desenho das políticas de cooperação.


__________________________________________________________________________70

5. O Sistema de Programação


__________________________________________________________________________71

Este capítulo inicia-se pela abordagem da participação, atendendo à relevância que esta assume

actualmente nos procedimentos de identificação e gestão de programas e projectos. A temática da

participação é aqui apresentada na perspectiva dos métodos de organização da participação mais

habitualmente utilizados. Para o efeito, considera-se a sistematização feita pelo staff do Banco Mundial,

baseada nas experiências resultantes dos programas e projectos apoiados por esta instituição25.

Introduz-se de seguida um instrumento de análise, a Matriz de Estratégias dos Actores, que

pode ser utilizada em diferentes contextos designadamente em seminários de identificação e de

planeamento de programas e projectos, ou em estudos de diagnóstico e de cenarização, conduzidos a

nível dos órgãos de planeamento aos vários níveis (central, sectorial e regional).

No sub-capítulo 5.2 apresenta-se uma metodologia de programação, a Metodologia do

Enquadramento Lógico de Programas e Projectos que pode também ser utilizada a vários níveis:

diferentes níveis de planeamento e gestores de programas e projectos. Esta metodologia assume neste

manual uma particular relevância na medida em que é proposta para o desenho do PND.

5.1 Métodos de participação

É incontestável que a participação dos beneficiários dos programas e projectos de desenvolvimento é

uma condição sine qua non para o seu sucesso. Neste sentido, a participação garante aos vários actores

relevantes o exercício da influência sobre as decisões que em última análise os afectam. Em formas mais

avançadas, a participação deverá permitir a partilha de controlo das iniciativas e das decisões sobre a

afectação dos recursos que lhes dizem respeito.

A participação dos beneficiários na formulação, na implementação e no acompanhamento dos

projectos e acções é pois um meio eficaz para garantir o sucesso dos projectos. Em concreto, a

participação contribui para comprometer os grupos-alvo dos projectos na sua implementação. Contribui

ainda para assegurar a formação de parcerias entre as diferentes entidades envolvidas nas decisões

relacionadas com o projecto, num contexto de maior transparência e responsabilização de todas os

participantes.

A participação pode e deve fazer-se a vários níveis:

§ Na fase da decisão, e em concreto nos momentos de formulação dos problemas, na identificação

de alternativas, no planeamento de actividades, e na definição dos critérios de afectação de

recursos;

25Vide World Bank, Participation Source Book , Washington.


__________________________________________________________________________72

§ Na fase de implementação, a participação tem lugar em actividades como a gestão e operação

dos programas; na afectação dos benefícios económicos, sociais, culturais e outros;

§ Na fase de avaliação do projecto, da responsabilidade da gestão do projecto ou de uma entidade

independente, os beneficiários têm uma palavra essencial na análise dos resultados alcançados e

das condições de implementação das actividades do projecto.

Aqueles pressupostos são tomados em consideração pelo projecto de Lei-Quadro do Planeamento de

Cabo Verde, o qual justamente consagra no seu Art. 5º o princípio da participação social, como um dos

princípios fundamentais do processo de planeamento.

As formas de participação, e as técnicas e abordagens que podem ajudar a organizar e a

racionalizar a sua organização, são muito variadas. As formas de participação incluem a disseminação da

informação, a colaboração, a coordenação, a consulta, a representação política, e a investigação

participativa.

Naturalmente que as condições políticas e sociais, bem como a estrutura social de cada país é

determinante nas opções a tomar quanto às abordagens a seguir. Em Cabo Verde as experiências que

resultaram dos programas de luta contra a pobreza poderão servir de referência para uma maior

expansão dos métodos de participação.

Os seminários ou ateliers participativos são uma via efectiva de recolha de informação, visando o

desenho e acompanhamento dos projectos (de preferência com base na matriz de enquadramento

lógico) a partir de informação relativa aos beneficiários. Estes seminários devem ser efectivamente

representativos dos vários grupos envolvidos, ou a envolver no projecto, de modo a evitar situações de

enviesamento em termos de representatividade. Com frequência, os organizadores destas reuniões têm

relutância em incluir elementos críticos da qualidade dos serviços prestados e da organização dos

projectos, mas não se pode contornar o facto de os beneficiários serem por norma as entidades mais

credíveis para avaliação dos resultados de um projecto.

No ANEXO 1: Metodologia de Organização de um Workshop sobre a utilização o Quadro Lógico.

apresentam-se os vários passos da organização de um Atelier de planeamento de um programa ou

projecto. O atelier pode ter diferentes níveis de complexidade. Na sua forma mais simples, pode ter

como objectivo tomar uma decisão sobre se uma ideia de projecto deve evoluir para a fase de

identificação. Na sua forma mais complexa pode visar a elaboração de um Programa complexo, ou de

um subprograma. Os participantes nestes ateliers são naturalmente diferentes consoante a natureza da

reunião.

Os ateliers de preparação de projectos devem realizar-se no próprio local de implementação do

projecto, envolvendo todas as partes interessadas, assegurando assim que o projecto corresponde às

necessidades efectivas dos beneficiários e que conta com o seu envolvimento. Deverão também


__________________________________________________________________________73

participar representantes das entidades a nível nacional/ sectorial, regional e local, dos financiadores ou

doadores, e por especialistas no domínio do projecto. Finalmente, uma figura indispensável deste tipo de

atelier é a figura do moderador/facilitador, especialista na metodologia do quadro lógico. Este

especialista deverá ser independente quer do financiador quer da Administração do país.

Os quadros que se seguem sintetizam os métodos de participação que têm sido mais utilizados. Esta

sistematização está incluída no Source Book on Participation do Banco Mundial.


__________________________________________________________________________74

QUADRO 5-1: Métodos de participação

Tomada de Decisão Cooperativa: Métodos baseados em Workshop

Reconhecimento-Persuasão-Control (RPC)RPC é uma técnica baseada em Seminário que encoraja os actores ater em consideração os factores de natureza social, política e cultural,a par dos factores técnicos e económicos, que influenciam umadeterminada política ou projecto.

O método RPC ajuda os participantes a identificar um objectivocomum, encoraja a identificar os actores relevantes naqueleprocesso, e cria um ambiente favorável para o desenvolvimento deuma colaboração cooperativa.

As actividades orientam-se para a construção do reconhecimento, napersuasão através do diálogo, e no controlo através da acção.

Matriz de Enquadramento Lógico de Projectos(MELP)Corresponde a uma técnica de planeamento de projectos com base naqual os participantes no Workshop, protagonistas do processo deinvestimento, estabelecem prioridades e estabelecem o processo deimplementação e acompanhamento.

O principal resultado de um Workshop MELP é uma matriz deplaneamento do projecto. O objectivo do workshop é o de permitirum programação participativa, orientada por objectivos, abrangendoa vida do projecto e as respectivas políticas, ao mesmo tempo que seassegura o compromisso e a capacidade dos actores através de umasérie de workshops.

TeamUpO método TeamUp é construído sobre a Matriz de EnquadramentoLógico, mas reforça a componente de trabalho de equipa.Habitualmente apoia-se num programa de computador (PC/TeamUp)que orienta os actores na investigação baseada no trabalho de equipa,no desenho do projecto, no planeamento, na implementação e naavaliação. Permite ao grupo de trabalho empreender uma actividadede planeamento e de acção orientados por objectivos, criando umaatmosfera de “aprender fazendo”.

Vantagens:• Encoraja a “aprendizagem social”• Promove a apropriação• Fornece uma matriz visual do projecto• Os actores estabelecem as “regras do jogo”• Os actores estabelecem as relações de trabalho

Riscos:• A matriz do projecto não deve ser considerada

imutável• Nem todos os actores se sentem à vontade num

ambiente de “Workshop”• Deviam ser tomadas medidas no sentido de dar voz

aos participantes menos experientes• A escolha do local do Workshop deve ser acessível

aos participantes locais

In: World Bank (1996), The Source Book on Participation, Washington


__________________________________________________________________________75

Tomada de Decisão Cooperativa: Métodos baseados nas Comunidades

Avaliação Rural Participativa (ARP)A ARP é um método que enfatiza o conhecimento da realidade locale permite aos participantes fazerem a sua própria avaliação, análise eplaneamento. O método baseia-se na animação e em exercícios degrupo de forma a facilitar a troca de informação, de análises e deactividades entre os participantes.

Embora tenha sido inicialmente desenvolvido em áreas rurais (e daí adesignação que o método adquiriu), o método tem vindo a serutilizado em diferentes contextos.

A utilização do método permite aos especialistas dedesenvolvimento, aos funcionários da Administração e às populaçõeslocais trabalharem conjuntamente em programas de desenvolvimentodevidamente integrados no seu contexto.

ADDPAREsta abordagem participativa, orientada especialmente para aformação de formadores/animadores locais, baseia-se noconhecimento local e procura reforçar as capacidades locais paraavaliar, priorizar, planear, criar, organizar e avaliar. O métodopromove cinco atributos que dão origem à sua designação: Auto-estima, Dinâmica Associativa, Desenvoltura, Planeamento da Acçãoe Responsabilidade.

O método ADDPAR tem três grandes finalidades: i) forneceruma abordagem multisectorial, e multinível ao trabalho deequipa através da formação; ii) encorajar os participantes aaprender mais da experiência local do que com os peritosexternos, iii) dar poder aos agentes locais e às comunidadeslocais para tomarem iniciativas práticas.

Vantagens:• Baseados em instrumentos inter-activos que

facilitam a participação, independentemente donível de literacia.

• Desmistifica os processos de investigação e deplaneamento ao recorrer às experiências locais

• Os participantes sentem que têm capacidade deintervenção e desenvolvem o sentido de que a suaparticipação é relevante

Riscos a evitar:• O método ARP e a formação só por si não dão às

comunidades rurais autoridade de decisão oupossibilidade de intervenção na gestão do projecto.Estas condições devem ser preenchidas no contextodo próprio projecto.

• Estas técnicas criam uma determinada dinâmicaque rapidamente se perde no caso de não setraduzirem em programas e tarefas efectivas.

• É necessária a intervenção de facilitadoresexperientes que orientem a aplicação do método.



__________________________________________________________________________76

Métodos de Consulta dos Actores

Avaliação dos Beneficiários (AB)Este método visa compreender as percepções dos beneficiários eoutros actores, do modo a assegurar-se que as suas preocupações sãolevadas em conta e incorporadas na formulação dos projectos e daspolíticas. Os objectivos do método são: i) empreender um processode consulta permanente de modo a “dar voz” aos pobres e a outrosbeneficiários habitualmente difíceis de alcançar, evidenciando assimos constrangimentos à participação dos beneficiários; ii) obter asreacções ao desenvolvimento das intervenções.

Participação Sistemática dos Clientes (PSC)Este método visa melhorar a comunicação entre os financiadores, osbeneficiários directos e indirectos, bem como agênciasgovernamentais e fornecedores de serviços, de tal modo que osprojectos e as políticas sejam mais orientados pela procura. Ométodo procura: i) uma audição sistemática das atitudes epreferências dos clientes, ii) desenhar um processo de comunicaçãopermanente, iii) actuar sobre as conclusões incorporando as opiniõesdos clientes nos procedimentos e no desenho dos projectos.

Vantagens:• A auscultação sistemática implica uma interacção

mais prolongada, mais sistemática e maisrepresentativa entre os actores

• Ambos os métodos são baseados em trabalho decampo, exigindo a presença de gestores deprograma ou de projecto, ou os seus representantesque visitem as comunidades e que estejamconscientes das realidades locais.

Riscos a evitar:• A simples audição e consulta não garantem só por

si uma maior capacidade ou facilitação daparticipação dos actores nas tomadas de decisão ouna acção.

• A eficácia destas técnicas reside frequentemente nacapacidade dos gestores e dos seus representantespara interpretar as exigências dos clientes emactividades pertinentes.


Métodos de Análise Social

Avaliação Social (AS)Trata-se de uma análise sistemática dos processos e factores sociaisque influem sobre os resultados e os impactos no desenvolvimento.Assim, os objectivos da Avaliação Social são: i) identificar osprincipais actores e estabelecer o enquadramento adequado à suaparticipação; ii) assegurar que os objectivos e os incentivos àmudança são apropriados e aceitáveis para os beneficiários; iii)avaliar os impactos sociais e os riscos; iv) minimizar ou mitigar osefeitos adversos.

Análise de Género (AG)Esta análise centra-se na compreensão das diferenças entre os papeis,as actividades, as necessidades e as oportunidades associadas aogénero num determinado contexto. A análise de género implica adesagregação da análise quantitativa segundo o género. Ela sublinhaos diferentes papeis e os comportamentos socialmente adquiridos doshomens e das mulheres baseados em atributos de género, os quaisvariam de acordo com a cultura, a classe social, a etnicidade, orendimento, a educação e o tempo. Assim, a AG não trata asmulheres como um grupo homogéneo, nem considera os atributos degénero como imutáveis.

Vantagens:• Estes métodos fornecem um processo que permite

converter a informação em planos e os planos emacção

• A análise social sistemática identifica aquilo que ascomunidades consideram que necessitam eestabelece os meios de comunicar estasnecessidades às agências de implementação

Riscos a evitar:• A análise e a recolha de dados deve centrar-se nas

questões prioritárias, evitando tornarem-seexercícios de recolha de informação genérica, quenão está necessariamente ligada a preocupaçõesrelativas a projectos e políticas.

• O envolvimento de consultores locais experientes,especialistas num conjunto de disciplinas, criacapacidade interna para a análise social orientadapara a acção.



__________________________________________________________________________77

Um elemento comum na generalidade dos métodos de participação é a presença de uma grande

diversidade de actores que se posicionam de modo diferente e com estratégias distintas nas

intervenções em que participam. Importa por isso dispor de uma técnica que permita ao decisor discernir

quem são os participantes relevantes, quais os seus objectivos, que estratégias poderão eventualmente

adoptar e de que meios dispõem. O diagrama DIAGRAMA 5-1 proporciona um método de análise, a

matriz de estratégias dos actores, que ajuda o decisor a compreender aqueles aspectos.

A sua construção e utilização é de uma grande simplicidade, mas ao mesmo tempo de grande

utilidade na organização e condução de um método participativo. Na diagonal principal da matriz faz-

se a caracterização de cada um dos principais protagonistas. Em concreto identificam-se os seus

problemas, os objectivos que lhe devem fazer face e que se presume orientem o actor em causa, a

estratégia que se presume ele venha a seguir, e os recursos de que dispõe.

Nem sempre aqueles elementos são evidentes, na medida em que raramente os actores explicitam

as suas estratégias de forma clara, pelo que cabe ao organizador de um exercício de participação a

capacidade para interpretar, a partir dos escassos elementos disponíveis, as formas de intervenção de

cada protagonista.

As restantes células da matriz fornecem informação útil sobre a natureza das relações entre cada um

dos actores. A leitura em linha traduz a influência que as decisões de cada actor tem sobre todos os

outros. Por outro lado, a leitura em coluna, traduz, para cada actor, a forma como é influenciado pelas

decisões dos restantes protagonistas.

Consideram-se como actores as entidades que assumem um papel relevante no sistema de

planeamento. Os actores não tem habitualmente uma liberdade total, possuindo antes algum grau de

liberdade, que lhe permitem influenciar as decisões dos outros actores intervenientes num dado

processo decisional.

Uma análise mais aprofundada do quadro de relações entre os actores deverá permitir discernir que tipo

de relação eles estabelecem entre si. Essas relações podem ser de concorrência, de cooperação, de

dependência ou de troca, e podem ser identificadas no âmbito da matriz de estratégias dos actores.

No quadro real do processo de planeamento existe uma multiplicidade de actores que se associam em

alianças, tácitas ou expressas, e que evoluem ao longo do tempo. Tais alianças fazem-se e desfazem-se

à medida que evolui o contexto sócio-económico.

Importa por fazer isso uma delimitação dos actores por grupos de interesses próximos e de acordo com

a natureza dos problemas.

A aplicação prática da matriz de estratégias dos actores pode fazer-se a vários níveis. No caso da

elaboração do PND, os actores principais que desde já se podem identificar são:


__________________________________________________________________________78

• Na área da administração central: órgãos de coordenação e gestão económica (Direcção-Geral dePlaneamento, Gabinete de Estudos e Orçamento); órgãos de planeamento sectorial (GEPs)

• Na área da administração local: autarquias.

DIAGRAMA 5-1: Matriz de estratégias dos actores

OBJECTIVOSMEIOSRECURSOSPROBLEMAS



A B C

A

B

C

B CB C

A CA CA BA B

B AB A

C AC A C BC B


__________________________________________________________________________79

5.2 A metodologia e o processo de programação

5.2.1 A estrutura do Quadro Lógico do PND

O desenho de programas e de projectos é um processo complexo, para o qual concorrem factores

de natureza muito diversa e envolvendo actores, por vezes com interesses complementares e solidários,

e por vezes com interesses divergentes. O Método do Enquadramento Lógico (MEL)26 de

programas e projectos constitui um poderoso instrumento analítico e de gestão que visa justamente

responder àquele conjunto de questões de um modo integrado e internamente consistente. Por essa

razão, este método é proposto neste Manual como o quadro de referência principal quer para os

trabalhos de programação e acompanhamento conduzidos a nível central (nível de

programa/subprograma), quer para a gestão do ciclo do projecto, conduzida a nível desconcentrado

pelas unidades que implementam os projectos.

O processo analítico que está na base da utilização do quadro lógico no desenho de um programa ou

de projecto pode sintetizar-se em quatro passos, conforme ilustra o DIAGRAMA 5-2. A cada fase do

processo estão associados os métodos específicos que permitem a sua concretização. No ANEXO 1:

Metodologia de Organização de um Workshop sobre a utilização o Quadro Lógico. descreve-se de forma

exaustiva, uma metodologia que pode ser utilizada na preparação participada de projectos públicos.

O processo inicia-se com a análise da participação, a qual pode ser feita com base nos métodos

de participação atrás referidos, e que poderão constituir, na base da escolha do método específico

mais apropriado a cada situação, um veículo para a análise de problemas que requerem uma

intervenção. A análise de problemas pode ser feita através da construção de uma árvore de

problemas que, no plano do desenvolvimento social e económico, deverá traduzir os grandes

constrangimentos que a economia de Cabo Verde enfrenta. A utilização desta metodologia deve

associar-se estreitamente à análise de diagnóstico sócio-económica da economia cabo-verdiana, atrás

esquematizada, de tal modo que os problemas aí identificados podem ser estruturados segundo uma

relação de causa-efeito semelhante à que é utilizada na árvore de problemas.

26 O Método do Quadro Lógico ou do Enquadramento Lógico de Projectos, é actualmente um método adoptado pelageneralidade das agências de cooperação internacional, e constitui por isso um excelente instrumento que facilita odiálogo entre todos os actores da cooperação e da ajuda ao desenvolvimento. O mérito do método torna-orecomendável mesmo para a gestão de projectos de investimento público financiados com recursos internos.


__________________________________________________________________________80

DIAGRAMA 5-2: O processo analítico e o método de programação

A partir da análise de problemas desenvolve-se a análise de objectivos, os quais no âmbito da

formulação do PND, constituem o exercício de definição dos objectivos estratégicos que o Plano deverá

procurar alcançar. A árvore de objectivos corresponde ao espelho da árvore de problemas, e constitui

o instrumento analítico por excelência para a estruturação do programa ou do projecto a que diz

respeito.

O processo conclui-se com a análise de estratégias alternativas ou complementares e a respectiva

análise de viabilidade.

5.2.1.1 Análise de Problemas

A determinação clara dos objectivos de um programa ou de um projecto é um elemento essencial

para uma boa formulação e posterior implementação. O ponto de partida do desenho de uma estratégia

sectorial (como fase prévia à concepção de um programa de acção sectorial) é a de definição da árvore

de problemas que resulta da análise de diagnóstico.

Análise daParticipação

Análise deProblemas

Análise deObjectivos

Análise deAlternativas

PROCESSO

Matriz deEstratégias dos

Actores

Métodos deParticipação

Árvore deProblemas

Árvore deObjectivos

Análise deViabilidade

AvaliaçãoEconómica e

Social

MÉTODOS


__________________________________________________________________________81

Neste contexto estabelece-se a hierarquia dos problemas de acordo com a sua relevância. Trata-se

de um exercício algo complexo, o de estruturar os problemas identificados de acordo com as relações de

causa-efeito

DIAGRAMA 5-3 Árvores de Problemas

PROBLEMACENTRAL

EFEITOS

CAUSAS

5.2.1.2 Análise dos objectivos

A árvore de problemas é convertida directamente numa árvore ou hierarquia de objectivos,

sobre a qual se estruturam as estratégias possíveis. A árvore de objectivos é o espelho da árvore de

problemas, na medida em que o problema principal se converte no objectivo específico. Ou seja, o

objectivo específico corresponde à solução do problema identificado. Por exemplo se o problema for

enunciado como Baixa produtividade devido à baixa qualificação dos recursos humanos o objectivo

específico correspondente é enunciado como Qualificação dos recursos humanos aumentada .


__________________________________________________________________________82

DIAGRAMA 5-4: Árvore de objectivos

OBJECTIVOESPECÍFICO

CAUSAS RESULTADO 1 RESULTADO 2 RESULTADO 3

RESULTADO 2.1 RESULTADO 2.2

5.2.1.3 Análise das estratégias

A análise das estratégias, e a escolha de estratégias alternativas, deriva directamente da árvore de

objectivos. O objectivo específico pode ser alcançado através de um conjunto de estratégias

complementares (se houver recursos para isso), ou através de estratégias alternativas e seleccionadas

(se os recursos forem escassos e obrigarem a fazer escolhas).


__________________________________________________________________________83

DIAGRAMA 5-5: Análise de estratégias


RESULTADO 1 RESULTADO 2

RESULTADO 1.1 RESULTADO 1.2 RESULTADO 2.1 RESULTADO 2.2

Estratégia 1 Estratégia 2

Cada objectivo estratégico dá origem a um Programa Principal, o qual por sua vez se decompõe em

Sub-programas. Esta decomposição prossegue até se chegar ao nível operacional de actividades e

projectos. As actividades correspondem às operações contínuas, de rotina, enquanto que os projectos

correspondem a operações delimitadas no tempo.

Todas as intervenções são programadas num contexto específico, em referência a um objectivo

global determinante. Este último decorre dos objectivos estratégicos do sector (estabelecidos na política

sectorial) ou da região/ilha (estabelecidos na política de desenvolvimento regional) e deve inspirar a

estratégia das intervenções. (por exemplo, a melhoria da situação alimentar).

O objectivo global dá origem a vários objectivos específicos, que se podem traduzir, de um modo

geral, em acções e projectos prioritários. Cada objectivo específico é, assim, implementável através de

um projecto concreto (por exemplo, a reabilitação de um perímetro agrícola).

Num projecto mais complexo definem-se ainda objectivos operacionais relacionados com as

diferentes actividades do projecto (por exemplo, reconstrução dos canais de irrigação e formação dos

camponeses). Num projecto simples o objectivo específico confunde-se com o objectivo operacional.


__________________________________________________________________________84

CAIXA 5-1: A estrutura de objectivos de um programa

De acordo com aquela hierarquia de objectivos, os diferentes conceitos de objectivos assumem os seguintes

significados:

§ os objectivos globais são expressos em termos de impactes (por exemplo, a redução da taxa de desemprego),

§ os objectivos específicos são expressos em termos de resultados (por exemplo, a melhoria, através da formação,

da empregabilidade dos desempregados de longa duração)

§ os objectivos operacionais são expressos em termos de realizações (por exemplo, a organização de cursos de

formação dirigidos a desempregados de longa duração).

A descrição dos objectivos deve obedecer aos seguintes critérios:

1. Os objectivos devem ser formulados na base de uma situação positiva

2. Devem ser formulados com clareza e precisão, sendo o seu significado compreendido e aceite pelos

actores principais

3. Devem ser realistas e realizáveis, tendo em consideração os recursos disponíveis, as condições

económicas e sociais, os riscos e os constrangimentos.

4. Devem ser mensuráveis e verificáveis, através de indicadores objectivamente verificáveis,

5. Devem conter prazos realistas, eventualmente associados a metas intermédias.

Os projectos são implementados por administrações, organismos ou operadores que utilizam vários

meios ou recursos (financeiros, humanos, técnicos ou organizativos).As despesas efectivas dão origem

a uma série de realizações físicas (por exemplo, quilómetros de canais reconstruídos, número de

acções de formação realizadas, etc.), que demonstram os progressos alcançados na execução do

projecto.

Os resultados são os efeitos (imediatos) para os beneficiários das acções financiadas (por exemplo,

aumento da produção agrícola na área irrigada, camponeses capacitados com novas técnicas de

produção). Estes resultados podem ser expressos em termos dos seus impactos sobre o cumprimento

dos objectivos globais do projecto e constituem as principais bases da avaliação do êxito ou do insucesso

da intervenção em questão. Os impactos globais dizem respeito ao objectivo último das intervenções e

estão associados aos objectivos estratégicos de desenvolvimento.

Como resultado deste exercício chega-se à construção da Matriz de Enquadramento Lógico (MEL)

cuja estrutura fundamental está representada no seguinte quadro.


__________________________________________________________________________85

QUADRO 5-2: A arquitectura de base da matriz de enquadramento lógico

LÓGICA DEINTERVENÇÃO

INDICADORESOBJECTIVAM.VERIFICÁVEIS

MEIOS DEVERIFICAÇÃO HIPÓTESES

OBJECTIVOSGLOBAIS


RESULTADOS

ACTIVIDADES MEIOS CUSTOSCONDIÇÕESPRÉVIAS



MEIOS DEVERIFICAÇÃO HIPÓTESES

OBJECTIVOSGLOBAIS


RESULTADOS

ACTIVIDADES MEIOS CUSTOSCONDIÇÕESPRÉVIAS





MEIOS DEVERIFICAÇÃO

MEIOS DEVERIFICAÇÃO HIPÓTESESHIPÓTESES

OBJECTIVOSGLOBAISOBJECTIVOSGLOBAIS

OBJECTIVOESPECÍFICOOBJECTIVOESPECÍFICO

RESULTADOSRESULTADOS

ACTIVIDADESACTIVIDADES MEIOSMEIOS CUSTOSCUSTOSCONDIÇÕESPRÉVIASCONDIÇÕESPRÉVIAS


__________________________________________________________________________86

QUADRO 5-3: O conteúdo da matriz de enquadramento lógico

Lógica de intervenção Indicadoresobjectivamente verificáveis

Pressupostos

OBJECTIVOS GLOBAIS

Objectivos ao mais alto nívelpara o qual se espera que oprojecto concorra

Medidas (directas ou indirectas)que permitem verificar se osobjectivos globais foramatingidos


Efeito que se espera o projectovenha a produzir

Medidas (directas ou indirectas)que permitem verificar se oobjectivo específico foiatingido

Acontecimentos relevantes,decisões, ou condições, fora docontrolo da gestão do projecto,cuja verificação é necessária àconcretização dos objectivosglobais

RESULTADOS

Os resultados que a gestão doprojecto deverá assegurar.

Medidas (directas ou indirectas)que permitem verificar se osresultados foram atingidos

Acontecimentos relevantes,decisões, ou condições, fora docontrolo da gestão do projecto,cuja verificação é necessária àconcretização do objectivoespecífico

ACTIVIDADES

As actividades que deverão serrealizadas para que se alcancemos resultados previstos

RECURSOS

Bens e serviços necessários àrealização das actividades

Acontecimentos relevantes,decisões, ou condições, fora docontrolo da gestão do projecto,cuja verificação é necessária àconcretização dos resultadosprevistos

Condições prévias

Decisões ou condiçõesnecessárias ao arranque doprojecto.


__________________________________________________________________________87

O quadro lógico é um instrumento de trabalho muito conveniente para se apresentar de uma forma

sistematizada e organizada todos os elementos relevantes de um projecto. Aí figuram (na primeira

coluna), os objectivos do projecto, os resultados a alcançar com a sua implementação, bem como as

actividades a desenvolver para se alcançarem esses resultados.

Cada um destes aspectos pode ser verificado através de um conjunto de indicadores (2ª coluna),

relativamente aos quais se devem indicar as respectivas fontes (3ª coluna). Finalmente, na 4ª coluna,

descrevem-se os pressupostos que condicionam a verificação de cada uma daqueles domínios.

O quadro lógico pode utilizar-se nas diferentes fases do ciclo do projecto, desde a fase de

identificação (ou preparação inicial), até às fases de avaliação. Mesmo que na fase inicial ele não possa

ser totalmente preenchido, a informação recolhida nas fases seguintes, deverá permitir a sua conclusão.

É justamente nas fases de formulação (ou avaliação preliminar ou ex-ante), de financiamento, de

implementação e de avaliação ex-post que o quadro lógico será completado progressivamente para

servir de base à gestão de cada fase do ciclo do projecto. Além disso o quadro lógico é o ponto de

partida, o instrumento de base , para elaborar outros instrumentos, nomeadamente o orçamento

pormenorizado, a repartição das responsabilidades, o calendário de execução e um plano de operações.

Uma das vantagens mais evidentes deste método de concepção de programas e projectos é a sua

aplicação quer a intervenções de natureza material quer a intervenções de natureza imaterial. Por vezes

os projectos não atingem os seus objectivos porque se dirigem apenas para o investimento na

componente material (construção, equipamento) e descuram a sua componente imaterial relacionada

com as actividades de funcionamento e de manutenção, onde o modelo de gestão assume um papel

decisivo.

O presente método permite assim integrar na mesma arquitectura de projecto as componentes

imaterial e material, e os diferentes níveis de intervenção (programa-projecto-componente). Em concreto

o método permite focar a atenção não tanto sobre a oferta, mas sobre a procura dos serviços

disponibilizados pelo projecto, e que são na realidade os resultados do projecto. Os serviços de

natureza complementar que viabilizam ou potenciam os serviços prestados directamente pelo projecto

são incluídos nos pressupostos do projecto e eventualmente fornecidos por outras agências ou

departamentos. O método do quadro lógico permite verificar a coerência do conjunto dos serviços

prestados.

A aplicação da metodologia do quadro lógico à programação do PND facilita a definição dos

principais eixos estratégicos de intervenção que deverão constituir a arquitectura de base dos

Programas Principais.


__________________________________________________________________________88

DIAGRAMA 5-6: Objectivos estratégicos e estrutura programática

Conforme mostra o Diagrama, o PND deve estruturar-se a partir da definição dos objectivos globais

de desenvolvimento, tendo em conta, as restrições impostas pela necessidade de assegurar a

estabilidade macro-económica.

Cada objectivo estratégico dá origem a um Programa Principal, cujo conteúdo decorre por sua vez

do respectivo objectivo específico. Os Programas Principais decompõem-se em Sub-programas, que pela

sua dimensão podem ter unidades de gestão próprias. Descendo ao longo da árvore de objectivos,

definem-se as Medidas que representam as formas de intervenção de base, a partir das quais se

estruturam os projectos e as acções.

Este método analítico aplica-se tanto ao nível da programação global como ao nível do ciclo do

projecto. A metodologia de base inspira-se nos mesmos princípios e nos mesmos processos analíticos.

Neste manual recomenda-se que a referida metodologia de base seja aplicada àqueles dois níveis de

intervenção.

Com base nos elementos que atrás foram definidos, pode agora propôr-se a estrutura de base para

o PND de acordo com o seguinte diagrama.

Objectivos Estratégicos / Eixos Estratégicos

Programas

Sub-programas

Medidas

B C D

A1 A2

A11 A12 A13

A121 A122 A123 A124

A

A1211 A1212Projectos/Acções


__________________________________________________________________________89

DIAGRAMA 5-7: A estrutura programática do PND

Program aPrincipal 1

Sub-program a 1.2

Sub-program a 1.1

Projecto1.1.2.1

Projecto1.1.2.3

Projecto1.1.2.2

Sub-programa 1.3

M edida 1.1.1 M edida 1.1.2

DIAGRAMA 5-8: PND 2002-2005 – Exemplo de estrutura de Programa

Objectivos Estratégicos/Eixos estratégicos

B C DA

Promover boagovernação como

factor dedesenvolvimento,

reformando o Estado,intensificando a

democracia

Promover capacidadeempreendedora,competitividade,e crescimento;Alargar a base

produtiva

Desenvolver o capitalhumano e orientar osistema de ensino eformação para asáreas prioritárias

do desenvolvimento

Promover umapolítica global dedesenvolvimento

social, combatendopobreza e reforçandocoesão e solidariedade

Desenvolver infra-estruturas básicas

económicas epromover o

ordenamento doterritório

E

Desenvolver o sistema deformação profissional Desenvolver o sistema

educativo

C1 C2

Programas

Desenvolver o sistemapré-escolar

Sub-Programas Aprofundar a reformado ensino básico

Reformar o ensinosecundário

...


__________________________________________________________________________90

A relação entre os objectivos dos diferentes níveis programáticos torna-se mais evidente no seguinte

quadro.

QUADRO 5-4: Interdependência dos objectivos e estrutura de programação em

cascata

OBJECTIVOS

ESTRATÉGICO

PROGRAMAS

Objectivos específicos Objectivo global

(impactes)

SUB-

PROGRAMAS

Objectivos

específicos

(Resultados)

Objectivo global

(Resultados)

MEDIDAS

Objectivos

específicos

(Resultados)

Objectivo global

(Impactes)

OPERAÇÕES:

ACTIVIDADES/

PROJECTOS

Objectivos

específicos

(Resultados)

Objectivo global

(Impactes)

Objectivos

específicos

(Resultados)


__________________________________________________________________________91

5.2.2 As hipóteses e as condições prévias

O sucesso de um Programa ou Projecto depende, com muita frequência, de factores que escapam

ao seu gestor por mais experiente e competente que ele seja. Esses factores externos introduzem

elementos de incerteza na implementação do projecto e que podem inviabilizar os seus objectivos se

não for possível ultrapassá-los. Esses factores manifestam-se a vários níveis, conforme mostra o

DIAGRAMA 5-9.

DIAGRAMA 5-9: Condições prévias e pressupostos

OBJECTIVOSGLOBAIS

Projectpurpose

Results

Activities

RESULTADOS

Projectpurpose

PRESSUPOSTOS

Projectpurpose

Results

ActivitiesProjectpurpose


ACTIVIDADES

PRESSUPOSTOS

PRESSUPOSTOS

CONDIÇÕESPRÉVIAS

+

+

+

RECURSOS


__________________________________________________________________________92

O DIAGRAMA 5-9 pode ler-se da seguinte forma:

• Uma vez reunidos os recursos e verificadas as Condições Prévias necessárias ao arranque do Programaou do Projecto, podem iniciar-se as respectivas actividades;

• Se as actividades forem implementadas e se os pressupostos, equacionados a este nível, se verificarem,então é possível alcançar os resultados esperados;

• Mediante os resultados esperados, se os pressupostos equacionados a este nível se verificarem, então oobjectivo especifico do Programa/projecto será alcançado;

• Se se atingir o objectivo específico e se pressupostos equacionados a este nível se verificarem entãopoderão alcançar-se os objectivos globais.

Na fase de preparação do programa é essencial analisar em que medida os factores externos são

importantes na determinação do sucesso da intervenção. Se são importantes mas não podem ser

integrados na lógica de intervenção, então devem ser considerados como Pressupostos.

No entanto, se se quiser minimizar o risco, e se tal for possível, talvez se justifique incorporar os

pressupostos como elementos da intervenção e nesse caso eles passam a ser controlados pela gestão do

projecto.

O QUADRO 5-5 ajuda a clarificar este conceito. Assim, define-se como objectivo específico do

projecto o Acesso a serviços de saúde melhorado . Um dos resultados do projecto (ou seja um dos

serviços a prestar aos beneficiários) é a construção de um hospital. Mas para alcançar o objectivo de

Acesso a serviços de saúde melhorado isso não é necessário mas não suficiente.

Na verdade, importa assegurar um conjunto de resultados adicionais (alcançáveis dentro do âmbito

do projecto) e ter em conta um conjunto de pressupostos (ou seja resultados que estão fora do controlo

do projecto). Os primeiros incluem um Sistema de funcionamento e de manutenção operacional , e

ainda Água suficiente e de qualidade assegurada . Os factores que não dependem do projecto, mas que

devem ser previstos são, neste exemplo, o Fornecimento de água potável à população (assegurada por

outras entidades) e uma Gestão adequada do hospital (na medida em que esta depende da

intervenção do Ministério da Saúde e da correspondente garantia de meios de funcionamento.


__________________________________________________________________________93

QUADRO 5-5: Relação entre objectivos e pressupostos (um exemplo)

OBJECTIVOSGLOBAIS

Estado sanitárioda populaçãomelhorado

PRESSUPOSTOSOBJECTIVOSESPECÍFICOS

Acesso aserviços desaúdemelhorado

O fornecimento deágua potável àpopulação estáassegurado

RESULTADOS Centro deSaúdeconstruído eequipado

Sistema defuncionamentoe demanutençãooperacional

Água suficientee de qualidadeassegurada

A gestão adequadado hospital estáassegurada.

ACTIVIDADES 1. Construir eequipar ohospital

2. Estabeleceruma unidade deorganização emanutenção

3. Construir osistema deabastecimentode água aohospital

Os meiosfinanceiros sãodisponibilizados eos recursoshumanosmobilizados

Fica assim evidenciado que nem todos os factores que asseguram a sustentabilidade do projecto são

assegurados pelos seus próprios resultados, e nesse caso eles devem ser considerados como

pressupostos. Estes devem ser naturalmente tidos em conta no desenho e na preparação do projecto

visando a sua sustentabilidade. Uma análise rigorosa desses factores conduz com frequência à

modificação do desenho inicial do projecto, e pode traduzir-se, na prática, na incorporação desses

factores no próprio projecto através da internalização de actividades que inicialmente estavam fora do

âmbito do projecto.

Finalmente, a análise dos pressupostos de um programa ou projecto pode implicar a definição ou

ajustamento de medidas de política da parte do governo, as quais podem ser consideradas como uma

pré-condição para o início do programa ou do projecto.

5.2.3 Os factores de sustentabilidade

Um programa ou um projecto só é sustentável se os seus benefícios, apropriados pelo grupo alvo,

perdurarem durante um longo período, depois da sua conclusão e de ter cessado a ajuda externa


__________________________________________________________________________94

eventualmente prestada pelos doadores.27 A sustentabilidade dos programas e projectos deve ser

encarada logo na fase do seu desenho considerando o conjunto de factores que podem afectar a sua

continuidade para além do período de execução.

À partida oferecem-se duas alternativas para a análise da sustentabilidade de um projecto. A

primeira, proposta pelo Banco Mundial, baseia-se na Taxa Económica de Rentabilidade (TER), e

aplica-se sobretudo a projectos que geram um cash-flow financeiro, em norma associado a um esquema

de recuperação de custos através do pagamento de tarifas por parte dos utilizadores.

A segunda alternativa baseia-se num indicador compósito, o qual agrega diferentes critérios de

apreciação. Em termos metodológicos pode enquadrar-se numa metodologia multicritério.

Os factores que estão na base da sustentabilidade de um projecto podem agrupar-se do seguinte

modo

1. política(s) de apoio;

2. tecnologia apropriada;

3. protecção do ambiente;

4. aspectos socio-culturais;

5. mulheres e desenvolvimento;

6. capacidades institucionais e de gestão;

7. factores económicos e financeiros

Estes factores traduzem os principais domínios cujo conteúdo deve ser adaptado ao contexto e às

características específicas do projecto.

A observação destes factores deve ocorrer quer na fase de desenho e de avaliação prévia do

programa ou projecto, e neste caso pode ser um instrumento de determinação da elegibilidade de um

projecto, quer na fase de avaliação intermédia, altura em que poderão ser introduzidos ajustamentos

caso se verifiquem desvios relativamente ao que tinha sido inicialmente previsto.

A tabela que a seguir se propõe pode ser usada como instrumento de trabalho na avaliação (inicial

ou intercalar) dos factores de sustentabilidade do projecto. O seu preenchimento deve ser feito pela

entidade avaliadora (o que garante uma apreciação independente do proponente) ou pela entidade que

decide sobre a aceitação do projecto.

Na prática constrói-se um Índice de Sustentabilidade28 que traduz uma média das pontuações

atribuídas a cada um dos atributos presentes na tabela.

27 Princípios do CAD para a avaliação de projectos, OCDE, Paris 1988.


__________________________________________________________________________95

A sua utilização prática processa-se da seguinte maneira:

8. Reelaboração da tabela à luz das características do programa ou do projecto na fase de

avaliação prévia (fase do estudo de viabilidade)

9. Pontuação de 1 a 5 de cada um dos factores identificados (Chave de codificação: 1-Muito

fraco; 2-Fraco; 3-Médio; 4-Bom; 5-Muito Bom).

10. Apuramento da pontuação de cada grupo (mínimo de 5 e máximo de 25).

11. Apuramento global na base de uma média simples ou de uma média ponderada (atribuindo

pesos diferentes a cada grupo)

28 World Bank, Case Studies of Project Sustainability, EDI Seminar Series


__________________________________________________________________________96

QUADRO 5-6: Matriz de indicadores de sustentabilidade

Pontuação

Rubricas1 2 3 4 5

A. Políticas de apoio

A1 Força e estabilidade do apoio do governo nacional

A2 Base de apoio político ao projecto

A3 Força e estabilidade do apoio dos responsáveis municipais

A4 Força e estabilidade do apoio das comunidades locais

A5 Força e estabilidade do apoio das agências internacionais

B. Tecnologia apropriada e manutenção das infra-estruturas

B1 Verifica-se a adequação das técnicas e materiais de construção àscondições locais

B2 Verifica-se a adequação dos equipamentos às condições locais

B3 Estado da infra-estrutura física

B4 Estado do equipamento afecto à infra-estrutura

B5 Está assegurado o envolvimento dos beneficiários na manutenção dainfra-estrutura

C. Protecção do ambiente

C1 Existe um estudo de impacto ambiental nos projectos que ojustifiquem

C2 As entidades responsáveis pela política ambiental foram consultadassobre o projecto

C3 As medidas de correcção ou minimização de impactos ambientaisnegativos estão tomadas

D. Aspectos sócio-culturais e consideração do género

D1 Houve efectiva participação dos beneficiários na concepção doprojecto

D2 Estão definidos mecanismos de coordenação com as organizações eos beneficiários da comunidade visando o acompanhamento doprojecto

D3 O projecto incorpora uma análise de impacto sobre a melhoria dascondições de vida das mulheres

D4 O projecto incorpora uma análise de impacto sobre a melhoria das


__________________________________________________________________________97

condições de vida de outros grupos vulneráveis

E. Capacidades institucionais e de gestão

E1 O modelo de gestão do projecto está definido e é estável

E2 Existe capacidade técnica e está bem definido o mandato dasprincipais agências de execução

E3 A Administração possui mecanismos de coordenação da ajudaexterna

E4 Está verificada a adequação da coordenação inter-agências doadoras

E5 Estão previstos procedimentos que garantam flexibilidade ecapacidade para adaptar o desenho e a implementação do projecto àmudança das circunstâncias

F. Factores económicos e financeiros

F1 A avaliação económica do projecto está realizada

F2 A distribuição de benefícios entre os diferentes grupos sociais estáanalisada

F3 Estão definidos os procedimentos de mobilização de recursosfinanceiros para manutenção e conservação

F4 Há estabilidade do pessoal e do orçamento das agências de execução

F5 Está demonstrada e eficiência do mecanismo de recuperação decustos e adequação do orçamento corrente


__________________________________________________________________________98

5.2.4 Avaliação dos recursos e dos custos de um projecto

Os recursos de um projecto são constituídos pelos meios físicos e não físicos necessários para levar

a cabo as actividades do projecto. Convém estabelecer uma distinção entre recursos humanos, materiais

e financeiros.

Os custos de um projecto são a tradução em termos financeiros de todos os meios considerados. A

apresentação do Orçamento do projecto, em particular os que se destinam a integrar o PPIP, deverá

obedecer a uma forma normalizada, contendo a identificação do projecto, as fontes de financiamento,

e a decomposição dos custos segundo a classificação económica do OGE.

Há duas dimensões que deverão ser contempladas no orçamento de um projecto. A dimensão

temporal e a dimensão do próprio projecto na perspectiva da sua decomposição. No que se refere à

dimensão temporal, o quadro do orçamento deve contemplar o número efectivo de anos em que haverá

investimento. O horizonte temporal do PPIP deverá consequentemente ser flexibilizado de modo a

acomodar as situações possíveis.

As actividades devem ser suficientemente detalhadas de modo a permitir a elaboração de

estimativas de recursos e dos respectivos custos. Em alguns casos este exercício implica que as

actividades sejam descritas com um maior detalhe de modo a permitir uma mais clara identificação de

inputs e a avaliação dos respectivos custos.


__________________________________________________________________________99

5.3 A consideração da dimensão regional no processo de programação

Em termos orgânicos assume-se que as estruturas de planeamento regional são uma emanação do

poder central, e nesse caso, são colocadas na dependência de um órgão de planeamento central,

cabendo-lhe coordenar as intervenções sectoriais em cada ilha, e conferindo uma coerência face aos

objectivos de desenvolvimento de cada ilha.

O quadro lógico desta arquitectura aponta para diferentes formas de coordenação e de gestão,

podendo estabelecer-se uma primeira linha de demarcação entre as acções nacionais e as acções de

natureza regional, cabendo as primeiras (programas, projectos, etc.) à administração central (através

dos respectivos sectores ou unidades de gestão dos programas), e podendo as segundas caber à

administração regional/local, segundo modalidades que ainda estão por definir.

Saliente-se desde logo que a não existência de órgãos intermédios de decisão entre o Governo

Central e os Municípios, (ou, por outras palavras, a falta de uma orgânica de planeamento regional)

coloca desde logo o problema de coordenação das acções que têm incidência sobre todo o território das

ilhas com mais do que um município. Assim, nas actuais condições de ausência de estruturas de decisão

intermédias, e de reduzida capacidade técnica e financeira dos órgãos de poder local, uma parte

relevante das decisões de investimento deverão ser tomadas a nível central, podendo todavia

desconcentrar-se a respectiva execução.

Não estando ainda definido um quadro legal da descentralização em Cabo Verde, assumem-se aqui

alguns princípios gerais, seguidos de um possível modelo de articulação dos níveis

nacional/sectorial/regional, sobre os quais poderá assentar a metodologia de elaboração do Plano

de Desenvolvimento Nacional numa regionalmente desconcentrada.

Tais princípios são:

12. Subsidiariedade, segundo o qual as decisões só devem ser tomadas a nível nacional/sectorial

se não poderem ser tomadas de forma mais eficiente a nível regional (de cada ilha);

13. Complementaridade, na base da qual as intervenções de âmbito regional complementam as

acções de âmbito nacional tendo como referência os objectivos de desenvolvimento nacionais e

de cada ilha;

14. Equidade, segundo a qual a afectação dos recursos financeiros nacionais deve contribuir

para assegurar níveis de desenvolvimento económico e social idênticos em todas as ilhas.


__________________________________________________________________________100

Podem definir-se várias famílias de critérios de descentralização/desconcentração, dependendo a

escolha da configuração das estruturas de decisão que se vierem a definir. Na repartição de

atribuições entre os órgãos centrais e locais importa distinguir duas situações bem diferentes:

15. Decisões que relevam do ciclo individual do projecto, e que se referem às situações típicas

da gestão de projectos. Neste caso, podem ser descentralizadas ou desconcentradas as

decisões sobre:

• o interesse de um projecto, situação que se levanta habitualmente na fase de

identificação

• o mérito individual do projecto (fase de formulação)

• celebração de acordos de financiamento (fase de negociação com doadores ou

financiadores)

• celebração de contratos com operadores (na realização de estudos e na fase

de implementação dos projectos)

• gestão dos projectos na fase de implementação

Decisões no âmbito da Programação do Investimento Público:

• Afectação de recursos para a realização de estudos de pré-viabilidade e de

viabilidade

• Criação e gestão da carteira de projectos

• Afectação de recursos para a realização dos projectos

Em complemento destes critérios pode estabelecer-se uma lista pré-definida de domínios cujos

projectos ou acções são, por natureza, da competência dos órgãos de decisão locais. Finalmente, pode

admitir-se o princípio da desconcentração apenas da fase de execução dos projectos, sendo a sua

aceitação da responsabilidade do nível central.

Num território insular como é o cabo-verdiano, esta questão equaciona-se de um modo muito

diferente do que se verifica em territórios de natureza continental. Com efeito, a falta de continuidade

geográfica não permite a instalação de infra-estruturas de rede, cobrindo a totalidade do território, e

o consequente benefício resultante das economias de escala e de aglomeração daí resultantes. Por

exemplo, as infra-estruturas de distribuição de energia têm de ser repartidas por cada ilha, na base de

um sistema próprio e autónomo. Na prática, o elevado nível dos custos de investimento e de

manutenção necessários dificultam a desconcentração das decisões de investimento, remetendo para os


__________________________________________________________________________101

órgãos centrais a responsabilidade de tais decisões, ainda que a sua incidência seja típica e

exclusivamente regional.

A opção por uma dupla dimensão sector/ilhas como unidade básica de programação procura dar

respostas, em diferentes fases do processo de planeamento, aos problemas atrás identificados na

relação entre os diferentes níveis de planeamento. Preconiza-se assim um método de abordagem que

permite a distinção, com a maior objectividade possível, das intervenções que têm carácter

nacional das que têm uma incidência regional. Nas primeiras incluem-se as acções que contribuem

para o reforço da coesão nacional, e os seus resultados e efeitos deverão ser visíveis em todo o território

nacional, independentemente da localização física das infra-estruturas de base. (Por exemplo, a infra-

estrutura aeroportuária do Sal está localizada nessa ilha mas serve todo o território nacional). Na

verdade, o carácter nacional da intervenção é-lhe conferido pelo facto de os seus efeitos abrangerem o

conjunto do território nacional. As acções de carácter regional caracterizam-se pelo facto de os

respectivos resultados e efeitos terem uma incidência marcadamente regional (por exemplo, uma infra-

estrutura de produção e distribuição de energia eléctrica).

Em relação às primeiras deverá ser possível identificar as intervenções nacionais regionalizáveis

das intervenções não regionalizáveis . Este conceito comporta alguma ambiguidade pelo que

importa esclarecer melhor o seu significado, na base de um critério de diferenciação o mais objectivo

possível. Uma primeira aproximação passa por considerar o critério da localização física das infra-

estruturas. Neste caso é estatisticamente viável proceder à repartição regional do valor das acções de

investimento, através dos indicadores de realização29. Uma segunda aproximação, consiste na

regionalização dos efeitos, o que implica o recurso a indicadores mais difíceis de medir e de quantificar,

designadamente os indicadores de resultados e de efeitos. Em conclusão, estas dificuldades conduzem

por norma à consideração do critério de regionalização apenas com base nos indicadores de realização.

29 Ver definição no 6.2


__________________________________________________________________________102

DIAGRAMA 5-10: Modelo de articulação entre os níveis sectorial/programático e o nívelregional

REGIÃO/ILHA A

PROGRAMA 1 PROGRAMA 2

ComponenteRegional

ComponenteRegional

ComponenteNacional

Regionalizável

ComponenteNacional

Regionalizável

ComponenteNacional

ComponenteNacional

REGIÕES/ILHAS


__________________________________________________________________________103

A partir do modelo de repartição de recursos explicitado no DIAGRAMA 5-10 será possível elaborar

um quadro estatístico de repartição das despesas de desenvolvimento, com a seguinte estrutura:

QUADRO 5-7: Repartição dos programas entre a administração central e regional

Programa 1 ....... Programa N Total daRegião/Ilha

Componentenacional doPrograma 11ocalizável naRegião/Ilha 1

Componentenacional doPrograma N1ocalizável naRegião/Ilha 1

Total dascomponentesnacionaislocalizáveis naRegião/Ilha 1

Componenteregional doPrograma 1 daRegião/Ilha 1

Componenteregional doPrograma N daRegião/Ilha 1

Total dascomponentesregionais daRegião/Ilha 1

Região/Ilha 1

Total doPrograma 1relativo àRegião/Ilha 1

Total doPrograma Nrelativo àRegião/Ilha 1

Total doPrograma Nrelativo àRegião/Ilha 1

.........

Componente nacionalnão regionalizável

Componentenãoregionalizáveldo Programa 1

Componentenãoregionalizáveldo Programa N

Total dascomponentesnãoregionalizáveis

Total do Programa Total doPrograma 1

Total doPrograma N

Total geral


__________________________________________________________________________104

5.4 A calendarização da elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento

O processo de planeamento proposto tem dois ciclos fundamentais: um ciclo de médio prazo (5

anos) correspondente à legislatura, e um ciclo anual que se materializa com o Orçamento do Estado e

com o Programa Plurianual de Investimento Público (PPIP).

O primeiro ciclo corresponde à elaboração e aprovação das Grandes Opções de Médio Prazo, na

qual se explicitam os objectivos estratégicos, as correspondentes linhas de acção governativa, e as

medidas de política económica estrutural que sustentam as opções tomadas. O segundo ciclo decorre

das linhas de orientação de política visando a preparação do Orçamento do Estado e do PPIP do ano

seguinte. Essas orientações têm como referência estratégica as Grandes Opções de Médio Prazo, e

definem com mais detalhe os objectivos de política a seguir no ciclo orçamental a que dizem respeito.

Na programação de médio prazo distingue-se entre a elaboração das Grandes Opções de Médio

Prazo (cuja aprovação compete à Assembleia Nacional) e a elaboração do Plano Nacional de

Desenvolvimento, cuja aprovação depende do Governo (ver DIAGRAMA 5-11). Cada um daqueles

processos poderá decorrer ao longo de 6 e 9 meses respectivamente, embora muitas das fases

respectivas podem decorrer em simultâneo.

A preparação das Grandes Opções de Médio Prazo inicia-se com a emissão de orientações pelo

Ministério das Finanças e Planeamento à Direcção-Geral de Planeamento, órgão técnico de planeamento

com responsabilidades a nível global. O conteúdo dessas orientações é basicamente composto pelas

prioridades políticas do governo e pelas linhas de orientação estratégica a seguir.

As linhas de política a seguir têm em conta o Programa do Governo, os compromissos estabelecidos

a nível internacional e os constrangimentos de recursos, bem como as opções estratégicas para a

legislatura. Até final do Mês n+1, o órgão central de planeamento deverá apresentar ao Ministério das

Finanças e do Planeamento, um documento sistematizando as orientações do Governo, e explicitando

as implicações técnicas das opções avançadas (com base em cenários macroeconómicos de médio

prazo onde se apresentam as necessidades e as condições de financiamento da estratégia proposta).

Um ou mais cenários de evolução macroeconómica poderão ser elaborados tendo em vista analisar a

sustentabilidade das opções feitas. A análise da economia internacional, sobretudo nos aspectos que

podem influenciar a economia cabo-verdiana deverá ser tida em conta. O governo poderá assim rever

eventualmente alguns objectivos se estes forem considerados inatingíveis dentro do horizonte das

Grandes Opções.


__________________________________________________________________________105

Na elaboração do documento técnico o órgão central de planeamento deverá consultar os órgãos

sectoriais de planeamento (GEP s) com a finalidade de obter as linhas de orientação estratégica

propostas por cada sector. Até ao final do Mês n+2, o documento de Grandes Opções de Médio Prazo

deverá estar aprovado pelo Conselho de Ministros, e pronto para ser discutido com os parceiros sociais.

O Governo poderá querer introduzir eventuais alterações, repetindo eventualmente o ciclo anterior.

O documento de base deverá ser enviado à Assembleia legislativa, o mais tardar até ao final do Mês

n+5, que deverá discuti-lo e aprová-lo até fim do Mês n+6.

DIAGRAMA 5-11: Cronograma de elaboração das Grandes Opções de Médio Prazo

DGPGOVERNOPARCEIROS

SOCIAISGEPsSECTORIAIS

(1) Orientações

(4) Projecto GOPs(3) Proposta deGOPs sectoriais

(7) Proposta de GOPs

(8) Aprovação GOPs

CONSELHODE

MINISTROS

(5) Projecto de GOPs

(6) Parecer

(2) Orientações/Metodologia

ASSEMBLEIANACIONAL

A preparação do Programa Nacional de Desenvolvimento (PND) (DIAGRAMA 5-12) decorre

naturalmente das Grandes Opções (GOPs) pelo que a sua preparação deverá estar a jusante deste

processo. Assim, a preparação do PND inicia-se com a emissão das orientações respectivas por parte do

Ministério das Finanças e Planeamento. Tais orientações são fundamentalmente as mesmas que foram

produzidas para a preparação do documento de Grandes Opções, embora devam incidir sobretudo sobre

questões de natureza programática (principais eixos estratégicos, principais programas, eventuais

programas especiais a considerar, etc). O órgão técnico responsável pela elaboração do Plano (DGP)

prepara então as orientações que deverão ser seguidas pelos responsáveis sectoriais e regionais na

elaboração das respectivas propostas.


__________________________________________________________________________106

DIAGRAMA 5-12: Faseamento da elaboração do PND

Os órgãos de planeamento sectoriais submetem as suas propostas de Programa, incluindo os

Subprogramas e Medidas. Uma distinção deve ser feita entre projectos em curso (decorrentes de

compromissos já assumidos) e novos projectos propostos.

O órgão central procede à síntese das propostas recebidas, para as enquadrar no Programa e para

negociar com os órgãos sectoriais eventuais ajustamentos. Concluído este processo deverá ser

submetida ao Ministério das Finanças e do Planeamento uma proposta global de Plano Nacional de

Desenvolvimento, o qual após aprovação deverá ser apresentado ao Conselho de Ministros que lhe dará

força legal.

A elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento deverá decorrer de um conjunto de exercícios

que incluem a elaboração do Diagnóstico Social e Económico que deverá fundamentar as opções

estratégicas a seguir no próximo Plano de Desenvolvimento, bem como a elaboração de cenários de

desenvolvimento na dupla perspectiva sector(programa)/região.

Para a elaboração do diagnóstico, seja sectorial, seja a nível da região, será utilizada uma grelha de

análise normalizada cujo conteúdo poderá obedecer ao esquema proposto no QUADRO 4-2.

A elaboração dos cenários de desenvolvimento, sobre os quais se deverá posteriormente estruturar o

novo Plano de Desenvolvimento, implica que se tenha em conta as dimensões nacional,

sectorial/programática e regional. Assim, e na sequência das fases anteriores, e após serem conhecidas

as opções estratégicas do Governo (Grandes Opções) balizadas com o quadro de sustentabilidade

macroeconómica, inicia-se a fase de elaboração dos Programas sectoriais e regionais. De acordo com o

esquema adiante proposto, os sectores devem distinguir, nas suas propostas de programa, as acções e

projectos que são regionalizáveis. Ao órgão central de planeamento competirá a coordenação da

arbitragem dos documentos sectoriais / regionais face às restrições dadas pela imposição dos equilíbrios

DGPGOVERNOPARCEIROS

SOCIAISGEPsSECTORIAIS

(1) Orientações

(4) Projectode Programa

(3) Propostas deprogramas sectoriais

(7) Proposta de PND

(8) Aprovação PND

CONSELHODE

MINISTROS

(5) Projecto de PND

(6) Parecer

(2) Orientações/Metodologia


__________________________________________________________________________107

macroeconómicos e pelas orientações estratégicas sobre prioridade. Compete-lhe ainda a elaboração de

uma proposta de Plano Nacional de Desenvolvimento, explicitando as intervenções de incidência e

localização regionalizáveis.


__________________________________________________________________________108

5.5 A implementação do PND e o Programa Plurianual de InvestimentosPúblicos (PPIP).

O Programa Plurianual de Investimento Público (PPIP) continua a ter expressão, enquanto

instrumento de implementação do Plano Nacional de Desenvolvimento, antes de se evoluir para um

modelo plena de Orçamento-programa. Quando se atingir esse estádio, o PPIP perde expressão, e o

PND passa a ser executado através da execução anual dos respectivos programas/subprogramas.

Assim, na fase actual, em que domina ainda a lógica de carteira de projectos, distingue-se entre o

ciclo de programação do investimento público e o ciclo do projecto. No primeiro caso, o

processo situa-se ao nível do órgão central de planeamento responsável pela gestão global do

investimento público (em concreto a Direcção-Geral de Planeamento), enquanto que no segundo caso o

processo situa-se a nível dos promotores dos projectos sob a coordenação dos órgãos sectoriais de

planeamento (ou seja os GEP s).

Apresenta-se de seguida uma breve descrição das fases principais de cada um destes ciclos, numa

perspectiva que aponta para a identificação das acções concretas que devem ser asseguradas no

processo de programação do PPIP.

5.5.1 Ciclo anual de preparação do Programa de Investimento Público(PPIP)

O Programa de Investimento Público tem vindo a ser elaborado em Cabo Verde no contexto do

Programa Nacional de Desenvolvimento, segundo um figurino que corresponde mais a uma abordagem

do tipo dual (coexistência de um Orçamento Corrente com um Orçamento de Investimento) do que

propriamente a uma abordagem programática.

Nestas condições, se o objectivo a prazo é o de evoluir para um modelo de programação da despesa

pública na base do Orçamento-Programa generalizado, então deve considerar-se a presente metodologia

como transitória.

Segundo o actual modelo de gestão do Programa de Investimentos, o ciclo do PPIP engloba os

processos de identificação, selecção e implementação dos projectos de investimento público. ste

processo está por sua vez integrado num sistema de planeamento e de gestão financeira do Estado mais

amplo conforme atrás se referiu. Na verdade, a elaboração do Investimento Público enquadra-se no


__________________________________________________________________________109

processo mais geral de planeamento do desenvolvimento sócio-económico, de programação, e de

orçamentação, no qual o Plano Nacional de Desenvolvimento é o quadro de referência fundamental. Fica

assim evidenciado que todo o exercício orçamental (incluindo a gestão da despesa corrente, ou de

funcionamento, e a gestão do investimento público) faz parte de um processo mais amplo que em última

análise remete para as grandes opções de política e para as prioridades que se estabelecem a esse nível.

Assim, e conforme mostra o DIAGRAMA 5.12 o ciclo de preparação do PPIP desenvolve-se ao longo de 8

meses e culmina com a sua aprovação na Assembleia Nacional juntamente com o Orçamento do Estado.

As fases desse processo são:

§ Definição das orientações de política económica para o ano de referência;

§ Elaboração de um cenário macroeconómico contendo os objectivos de política e o equilíbrio

recursos-empregos consistente

§ Definição da política orçamental e fiscal que enquadra a elaboração do OGE e do PPIP do ano

seguinte

§ Orientações aos órgãos sectoriais de planeamento tendo em vista a preparação da respectiva

proposta de orçamento corrente bem como do programa de investimentos

§ Preparação das propostas de programa de investimento por sector

§ Elaboração da proposta de Programa Plurianual de Investimento Público, em consonância com o

Orçamento do Estado

§ Aprovação das propostas de OGE e PPIP em Conselho de Ministros e envio à Assembleia Nacional

para aprovação.

O processo inicia-se com a definição das orientações de política económica por parte do órgão do

Governo responsável pela condução da política económica (Ministério das Finanças e Planeamento), na

base de um cenário macroeconómico elaborado pelo órgão técnico de planeamento (Direcção-Geral de

Planeamento). Essas orientações visam o ano de referência orçamental, ou seja o ano seguinte em

relação ao qual decorre este exercício.

O referido cenário decorre de um exercício técnico, envolvendo os principais departamentos

responsáveis pela política económica (incluindo o Banco de Cabo Verde) e tomando como base de

trabalho o modelo de previsão económica de médio prazo RMSM-X.

Enquadrada no cenário económico seleccionado, define-se a política orçamental e fiscal para o

ano de referência, na qual são fixados os limites de despesa pública que são comportáveis face aos

recursos financeiros disponíveis identificados no modelo. Estes limites deverão corresponder aos valores


__________________________________________________________________________110

máximos disponíveis para a despesa corrente e a despesa de investimento, e deverão ser divididos por

sectores. Na verdade, o limite máximo de despesa por sector (ou por Programa) deve ser previamente

comunicado aos respectivos responsáveis com base nos quais estes preparam as respectivas propostas

de programa de investimento.

O órgão de coordenação global procede seguidamente à consolidação das propostas dos sectores, e

submete-a de seguida ao Ministro de tutela antes do envio para Conselho de Ministros para aprovação

da proposta de lei orçamental a remeter à Assembleia Nacional, e da qual deverá fazer parte o

Orçamento de Investimento.

Note-se finalmente que, no contexto de um Orçamento-Programa completo (que engloba a despesa

pública sem uma distinção dicotómica entre as componentes corrente e de capital) a distribuição dos

recursos financeiros orçamentais (incluindo as fontes externas) deve ser feita por Programa, com base

nas prioridades de política anteriormente definidas. Neste caso, os limites orçamentais a indicar aos

gestores dos Programas integram a totalidade da despesa.

DIAGRAMA 5-13: Cronograma da programação do PPIP

A implementação anual do PND, através da execução do PPIP, deve obedecer a um calendário

regular. Nos diagramas que seguem apresenta-se uma possível cronologia das diferentes da elaboração

e execução do PPIP:

DGPGOV.

(1) Orient. Política.

(2) Cenários Macro

(3) Orient. Orçamento

(1): Mês m + 4 (3): Mês n+6 (4): Mês m + 7 (7): Mês m+10

ASSEMBLEIANACIONAL

(6) Proposta PPIP

(8): Mês m+11

(4) Orientações

(5) PPIP sect.

(7) Proposta OGE e PPIP

(9) Aprovação

GEPs


__________________________________________________________________________111

DIAGRAMA 5-14: Cronograma de execução anual do PND: a nível macroeconómico(proposta)

Fixação limites orçamentaisMinistério Finanças e Plan.

31 MarçoElabor. Cenário Macroecon.Direcção-Geral de Planeamento

31 Março

. 30 Junho

Elaboração Directrizes PPIPDirecção-Geral de Planeamento

15 Julho

Circular Orçamental/PPIPMinistério das Finanças e Plan.

31 Julho

Aprovação OGEConselho de Ministros

15 Set.

Apreciação proposta PPIPConselho de Ministros


__________________________________________________________________________112

DIAGRAMA 5-15: Cronograma de elaboração do PPIP (proposta)

Análise de elegibilidadeMinistério Finanças e Plan.

28 FevPropostas projectos novosGEPs

20 Maio

Apreciação proposta PPIPConselho de Ministros

30 Junho

Elaboração Directrizes PPIPDirecção-Geral de Planeamento

15 Julho

Circular Orçamental/PIPMinistério Finanças e Plan

31 Julho

Propostas sectoriaisGEPs

15 Agosto


__________________________________________________________________________113

DIAGRAMA 5-16: Cronograma de execução do PPIP (proposta)

Relatório de Execução

GEPs

nª Semana antes inícioTrimestreProgramação Financeira

GEPs

30 dias após fim Trimestre

Relatório Execução Trimest.

Ministério Finanças e Plan.

45 dias após fim Trimestre

Relatório Execução Anual

Conselho MinistrosMarço ano seguinte

Relatório Execução Anual

Ministério Finanças e Plan.Fevereiro ano seguinte


__________________________________________________________________________114

O actual sistema de gestão do investimento público carece ainda de consolidação, identificando-se

de seguida os pontos mais críticos:

§ Os projectos deverão ser rigorosamente enquadrados nos programas do Plano Nacional de

Desenvolvimento; nesse contexto, deverá ser assegurada a pertinência entre os objectivos

específicos de cada projecto e os objectivos globais do Programa onde está inserido. O

mecanismo de programação e orçamentação deve assegurar a coerência entre os objectivos

estratégicos, os objectivos de política e os objectivos dos projectos.

§ O processo de elaboração do PND deve abranger todos os níveis, desde o nível de Programa

Principal, passando pelo nível de Subprograma, até ao nível de Medida. Os projectos em curso

podem ser reclassificados e inseridos na nova estrutura programática, enquanto que os projectos

novos devem ser objecto de uma candidatura devidamente fundamentada na base de um dossier

de projecto (ver conteúdo e estrutura no QUADRO 6-1).

§ Uma preparação adequada do PND é uma condição necessária para o seu bom desempenho,

justificando-se um bom investimento de tempo e recursos na fase preparatória, sobretudo no

desenho da estrutura do programa e nas suas articulações com o sistema orçamental.

§ As prioridades do PND devem ser objecto de uma revisão anual, antecedendo a preparação do

PPIP do ano seguinte, e no âmbito da qual os novos projectos possam ser priorizados, e os

projectos em curso possam ser reprogramados; a revisão anual deverá em todo o caso tomar

como referência o cenário de médio prazo da despesa pública.

§ A preparação do PPIP deve ser enquadrada no processo de planeamento e orçamental.

Nesse contexto, o PPIP deve ser concebido, documentado e implementado como parte do ciclo de

planeamento e de orçamentação.

§ O modelo de orçamento por programa é muito exigente em coordenação. Por essa razão, no

plano institucional importa é necessário reforçar a cooperação entre as instâncias de coordenação

global e as instâncias sectoriais, no quadro dos processos de planeamento e fiscais.

§ O PPIP deve ser preparado numa base plurianual e revisto anualmente visando a sua

incorporação no Orçamento Geral do Estado. A revisão do PPIP deverá estar associada à revisão

do programa plurianual. A pluri-anualidade do PPIP tanto pode ser fixa (por exemplo 3 anos), ou

variável de modo a acomodar a diferente temporalidade dos investimentos.

§ O primeiro ano do PPIP plurianual deve originar o orçamento de investimento que se integra por

sua vez no Orçamento Geral do Estado.


__________________________________________________________________________115

§ A melhoria da coordenação da ajuda externa (envolvendo os principais órgãos de

coordenação económica) é uma condição necessária para a melhoria do sistema de gestão do

investimento público, designadamente no que se refere à escolha dos investimentos.

§ Os projectos de investimento só devem ser admitidos no PPIP após serem submetidos a um

processo de selecção, na base de uma metodologia multicritério, cujos critérios devem traduzir

os objectivos bem como as condições de implementação dos projectos. Só deverão ser aceites

projectos que preencham condições mínimas de implementação, devidamente explicitadas

através dos critérios de selecção.

§ Na fase de transição para um modelo de programação integral, deverá proceder-se ao cálculo

dos custos recorrentes associados aos projectos de investimento público inscritos no PPIP. Tal

exercício deverá ter lugar no contexto da previsão da despesa pública a médio prazo, sendo

a respectiva informação derivada dos dossiers de projectos, a partir das respectivas contas de

exploração. Estas despesas recorrentes são assim integradas no Orçamento Corrente de cada

ano. No contexto do Orçamento-Programa, as despesas correntes são integradas no programa a

que pertencem.

§ Os projectos de investimento inscritos no PPIP devem constar obrigatoriamente da Base de

Dados SIPIP.

§ O processo de elaboração do Programa de Investimentos deve ser apoiado por uma base

documental bem fundamentada e estruturada, embora sempre sujeita às adaptações que

todos os anos podem ocorrer. De preferência deverá ter a forma de Manual de Procedimentos o

qual, sempre que sofra alterações, deverá acompanhar a circular anual visando a preparação do

PPIP.

§ As metodologias de programação deverão ser uniformizadas em todo o sistema de

planeamento e de programação. O presente Manual inscreve-se nessa linha de orientação, pelo

que todos os documentos técnicos dele derivados ou associados deverão ser metodologicamente

coerentes entre si.

§ A capacidade técnica staff técnico dos órgãos de planeamento, qualquer que seja o nível

a que se encontrem precisa de ser urgentemente reforçada sobretudo no domínio dos

instrumentos de programação e de gestão de programas e projectos. O staff do órgão central de

planeamento deverá, em particular, estar habilitado a dar orientações de natureza técnica em

metodológica aos técnicos de outros órgãos.


__________________________________________________________________________116

5.5.2 O ciclo do projecto (na perspectiva do PPIP)

Quando se fala em ciclo do projecto convém desde logo precisar em que contexto nos situamos.

Na verdade esta designação é frequentemente utilizada embora remeta para contextos por vezes muito

diferentes. No contexto do sistema de gestão do investimento público, naturalmente que o ciclo do

projecto de investimento público assume o papel central e é portanto esta perspectiva que é

seguidamente desenvolvida. Todavia, deve ter-se em linha de conta que um número significativo dos

projectos de investimento público em Cabo Verde são financiados por agências externas (Banco Mundial,

União Europeia, Banco Africano de Desenvolvimento, etc), as quais desenvolveram metodologias

próprias de acompanhamento dos projectos. Esta circunstância coloca desde logo problemas de

articulação e de coordenação entre o ciclo (interno) dos projectos de investimento público e o ciclo (com

elementos de intervenção externa) dos projectos com financiamento externo. No ponto seguinte faz-se

uma breve descrição das abordagens da União Europeia e do Banco Mundial.

A gestão do ciclo do projecto de investimento público é da responsabilidade dos órgãos sectoriais de

planeamento (ou dos gestores de Programas e Sub-Programas quando estes estiverem instituídos). As

acções que têm lugar nesse âmbito dependem da natureza centralizada ou descentralizada do sistema

de decisão. Em Cabo Verde, verifica-se ainda uma significativa centralização na escolha dos

investimentos, embora a iniciativa de submeter propostas caiba aos sectores.

O Diagrama 3.8 mostra as fases do ciclo do projecto desde fase de identificação até à fase de

conclusão, embora nem sempre na prática as etapas intermédias sejam rigorosamente respeitadas.

Assim, o presente cronograma deve ser interpretado como um esquema de referência que deverá ter

tradução num regulamento normativo que implique os organismos responsáveis na sua implementação

efectiva.


__________________________________________________________________________117

DIAGRAMA 5-17: Cronograma do ciclo do projecto

Momentos de Referência Processos

Submissão do projecto

Aprovação do projecto

Início contratual

Início efectivo do projecto

1º desembolso

Conclusão contratual .

Conclusão efectiva

Análise do projecto de acordo com critérios de selecção

Montagem do projecto

Implementação do projecto

Projecto concluído no plano contratual

Acordo de financiamento

Preparação da proposta de inscrição do projecto no PPIP

Identificação do projecto

Preparação do dossier do projecto edo acordo de financeiamento

Instrução do projecto


__________________________________________________________________________118

Os momentos de referência devem ser traduzidos em datas regulares. A fixação dessas datas de

referência (milestones) na programação e execução dos projectos constitui um factor essencial para a

utilização do SIPIP como instrumento de gestão. Importa sobretudo identificar as datas de referência

que traduzem mudanças de estado do projecto. Com essa datas devidamente identificadas e

informatizadas torna-se possível obter da aplicação informática, relatórios sobre a situação global dos

projectos e acções do PPIP. No DIAGRAMA 5-17 faz-se a descrição das datas actualmente definidas.

No diagrama distingue-se entre o conceito de data e o conceito de período estando este

associado ao processo. As datas, que devem ser obrigatoriamente inscritas no sistema,

correspondem aos momentos em que o projecto assume uma nova situação ao longo do período de

execução. Os períodos identificam as situações entre as datas. Esta clara delimitação permite extrair do

sistema listagens de projectos que se encontrem em fases determinadas do processo. Por exemplo:

§ Projectos que já foram aprovados mas cujo início contratual ainda não se verificou (ou seja os

projectos cuja data de aprovação do projecto já foi registada, mas que não alcançaram ainda a

data de início contratual ;

§ Projectos já aprovados mas que não receberam ainda o primeiro desembolso (isto é, projectos

cuja data de aprovação do projecto já foi inserida no sistema, mas que não atingiram ainda a

data 1º desembolso ;

§ Projectos efectivamente em curso, ou seja os projectos que já ultrapassaram a data início

efectivo e ainda não alcançaram a data conclusão efectiva .


__________________________________________________________________________119

5.6 As organizações internacionais e o ciclo do projecto

5.6.1 A abordagem do Banco Mundial

Uma outra dimensão em que importa ter em conta a perspectiva das agências internacionais, e

neste caso, do Banco Mundial, é a respectiva abordagem no domínio do ciclo do projecto. Neste

domínio denota-se uma evolução significativa desde que nos anos 60 esta organização impôs um

padrão que foi de um modo geral adoptado por outras agências internacionais de cooperação. Tal

padrão está representado no DIAGRAMA 5-18.

DIAGRAMA 5-18: Abordagem convencional do ciclo do projecto segundo o BancoMundial

Assiste-se actualmente a um processo de evolução da abordagem convencional para uma nova

abordagem, com contornos ainda pouco definidos mas cujos pressupostos de base são os seguintes:

§ Os objectivos e o desenho do projecto devem ser centrados no beneficiário

IDENTIFICAÇÃO

PREPARAÇÃO

AVALIAÇÃO

AVALIAÇÃOEX-ANTE

NEGOCIAÇÃOE APROVAÇÃO

IMPLEMENTAÇÃO


__________________________________________________________________________120

§ A participação dos beneficiários do projecto, e de outras partes envolvidas, está assegurada

§ A análise do risco deve ser incorporada na análise dos projectos.

DIAGRAMA 5-19: Uma nova abordagem do ciclo do projecto

O diagrama evidencia as quatro fases principais nas quais se estrutura o novo ciclo do projecto:

§ Consulta a audição, na qual se evidencia o papel central desempenhado pelo país beneficiário e

pelos grupos-alvo do projecto. Esta abordagem cria condições para que o projecto seja

determinado pela procura.

§ Acção piloto, estágio no qual as alternativas identificadas na fase anterior são exploradas,

acompanhadas de uma análise de risco. Nestas condições são seleccionados projectos piloto, que

permitem testar um conjunto de condições de sustentabilidade como, a capacidade de liderança

local, os métodos de gestão, bem como as alternativas de financiamento. Esta fase inclui ainda a

formação de gestores e a elaboração das técnicas de participação bem como a análise dos

aspectos institucionais, sociais, físicos, culturais e ambientais relacionados com o projecto.

§ Demonstração, fase durante a qual o projecto é implementado numa escala mais representativa,

na base da qual seja possível confirmar as hipóteses levantadas na fase anterior. A informação

CONSULTA

DEMONSTRAÇÃO

DIFUSÃOACÇÕES PILOTO


__________________________________________________________________________121

obtida nesta fase, bem como a evidência dos benefícios alcançados reforça o potencial do

projecto para ser reproduzido numa escala mais alargada.

§ Disseminação, durante a qual os métodos, técnicas e programas desenvolvidos nas fases de

acção-piloto e de demonstração são adoptadas em larga escala. A transformação de um

programa ou projecto de demonstração num projecto sustentado à escala nacional requer bases

muito sólidas, bem como a implementação de métodos de gestão mais descentralizados.

5.6.2 A abordagem da União Europeia

A Comissão Europeia adoptou a metodologia do quadro lógico em 199330 e desde então tem-na utilizado

como um instrumento de referência na concepção e na gestão dos projectos em cujo financiamento

participa. Uma recente actualização dessa metodologia31, mentem os princípios gerais, e introduz uma

visão mais articulada entre o nível de programa e o nível de projecto.

Dando uma orientação prática àquela metodologia, a Comissão desenvolveu o conceito de Project Cycle

Management (Gestão do Ciclo do Projecto) que aplicou como formato normalizado a todos os projectos

que são apoiados. Deste modo, preconiza-se que todos os documentos sejam estruturados na base do

referido formato normalizado, facilitando a transparência e a consistência de todas as fases do ciclo do

projecto, desde o estudo de pré-viabilidade, passando pelo estudo de viabilidade, pela preparação da

proposta de financiamento, pelo programa de actividades, até aos relatórios de acompanhamento e de

avaliação. De modo a assegurar a clareza de todo o processo, também os Termos de Referência do

projecto devem ser elaborados com base na mesma metodologia.

Este sistema de documentos normalizados, designado por Abordagem Integrada facilita uma definição

mais clara dos objectivos a alcançar pelos projectos, na base de uma maior participação dos

beneficiários, e de uma melhor avaliação dos riscos envolvidos na respectiva implementação.

30 Commission of the European Communities (1993), Project Cycle Management – Integrated Approach andLogical Framework,31 European Commission, EuropeAid Co-operation Office, Manual Project Cycle Management, March 2001.


__________________________________________________________________________122

DIAGRAMA 5-20: O ciclo do projecto segundo a União Europeia

Relatórios de AvaliaçãoRelatórios de Avaliação

Relatórios periódicosRelatórios periódicos

Compromisso/Acordode Financiamento

Compromisso/Acordode Financiamento

PropostaFinanciamento

PropostaFinanciamento

Estudo Pré-viabilidadeEstudo Pré-viabilidade

EstudoViabilidade

EstudoViabilidade

PROGRAMASECTORIAL

(PND)

AVALIAÇÃO

IMPLEMENTAÇÃO

IDENTIFICAÇÃO

FINANCIAMENTO

FORMULAÇÃO

GOPs

Cada uma daquelas fases assenta sobre um conjunto de procedimentos normalizados

materializados numa sequência de intervenções quer da parte do país beneficiário, quer da parte dos

serviços da Comissão Europeia. Segue-se uma breve caracterização de cada um deles.

i) Programação indicativa

Nesta fase tem lugar a definição geral das orientações e princípios da cooperação com a UE.

A preparação do Programa Indicativo Nacional deve beneficiar da metodologia da Gestão do Ciclo

do Projecto atrás apresentada. Na verdade, com base na aplicação dessa metodologia, o programa

indicativo poderá focar mais claramente os objectivos do programa de cooperação em termos

macroeconómicos e sociais, na medida em que se torna mais fácil associar os objectivos dos programas

e projectos aos objectivos das políticas sectoriais, no quadro da política macroeconómica do país, e daí

derivar os objectivos de cooperação da União Europeia. Este mesmo conceito é naturalmente aplicável a

todos os sistemas de cooperação externa.


__________________________________________________________________________123

ii) Identificação

Nesta fase procede-se a uma primeira elaboração da ideia do projecto, expressa em objectivos,

resultados e actividades, com vista a determinar se é necessário, ou não, proceder a um Estudo de

Viabilidade. Se for necessário, definem-se os Termos de Referência desse estudo. Em todo o caso,

recomenda-se a aplicação da metodologia do Quadro Lógico desde esta fase.

Na fase de identificação de projectos, sobretudo quando se trata de projectos complexos,

recomenda-se a organização de ateliers específicos com o objectivo de se identificarem os problemas

que devem ser atacados bem como a formulação das soluções possíveis. Estes ateliers têm a vantagem

adicional de reforçar o empenhamento dos beneficiários e das agências de implementação nas

actividades do projecto. Finalmente, uma vantagem destas reuniões é a de proporcionarem a recolha

da informação de base necessária à elaboração da proposta financeira do projecto.

iii) Instrução

Aqui tem lugar a determinação, de uma forma mais pormenorizada, de todos os aspectos de

um projecto com base num Estudo de Viabilidade. Segue-se uma apreciação interna, por parte dos

serviços da Comissão, sobre a oportunidade do projecto e sobre a sua coerência com as políticas

sectoriais. Cabe aqui tomar a decisão de se proceder, ou não, à redacção da Proposta de Financiamento

(fundamentada numa avaliação ex-ante).

De acordo com as normas vigentes, todas as propostas financeiras apresentadas no final desta fase

devem ser formuladas com base no formato normalizado.

iv) Financiamento

Redacção da proposta de financiamento. Exame pela Comissão de Financiamento, opinião

favorável da Comissão e decisão de financiamento da Comissão; redacção e assinatura pelas duas

partes, ACP-CE, da Convenção de Financiamento.

v) Implementação

Execução do projecto através da afectação dos meios previstos na Convenção de Financiamento

com vista a atingir os resultados e o objectivo específico do projecto; tem lugar a elaboração do Plano de

Actividades e dos Relatórios de Acompanhamento.


__________________________________________________________________________124

Os detalhes da implementação do projecto podem ser elaborados num atelier de planeamento

participativo na fase inicial do projecto. Como eventualmente terá decorrido algum tempo entre a fase

de formulação e a presente fase de implementação, a situação existente e as partes envolvidas podem

ter mudado consideravelmente. O Programa de Actividades bem como a identificação das

responsabilidades de gestão e execução do projecto deverão fornecer informação específica sobre os

objectivos a alcançar e o sistema de indicadores de suporte ao processo de acompanhamento.

Uma vez que os projectos são definidos mais em termos de objectivos (expressos como indicadores),

o método da Gestão do Ciclo do Projecto torna-se um instrumento fundamental para o acompanhamento

do projecto. Em princípio, o acompanhamento consiste em avaliar os progressos alcançados de acordo

com o sistema de indicadores que está a ser utilizado, na base dos objectivos e dos resultados do

projecto.

Os relatórios de acompanhamento devem ser elaborados, na base de um calendário pré-

estabelecido, pela equipa de gestão do programa ou projecto. Os referidos relatórios, elaborados com

base no formato normalizado, e deverão produzir informação relevante para a avaliação do desempenho

do projecto, e deverão indicar os ajustamentos que é necessário considerar.

vi) Avaliação ex-post

Esta modalidade de avaliação consiste na análise dos resultados e dos efeitos (impactes) do

projecto durante e após a sua implementação, e poderá conduzir à sua reorientação eventual e/ou à

formulação de recomendações para a orientação de projectos semelhantes no futuro. No caso em que se

prevejam várias fases de realização do projecto, o lançamento de uma nova fase dependerá em princípio

dos resultados da avaliação da fase precedente. Como se referiu atrás, a metodologia da Gestão do

Ciclo do Projecto pode ser utilizada desde a formulação dos Termos de Referência, até à realização das

várias modalidades de avaliação (ex-ante, intercalar e ex-post). Verifica-se com muita frequência que os

problemas que se encontram na avaliação de um programa ou projecto resultam justamente do facto de

este não ter sido formulado segundo a metodologia do quadro lógico, e neste contexto, a falta de

clareza na definição dos objectivos e dos respectivos indicadores de verificação. Na prática, estes

problemas só são ultrapassados mediante a reformulação do quadro de objectivos do projecto, ou seja,

na base da reelaboração de um quadro lógico.

Essas intervenções têm como resultado a produção e aprovação de alguns documentos de

referência, conforme a seguir se refere. Cada documento está associado a um secta que simboliza o


__________________________________________________________________________125

facto de se tratar de um documento de output (→), isto é, resultante da própria fase, ou de um

documento de input (←), ou seja, necessário à concretização da fase.

QUADRO 5-8: Os intervenientes no ciclo do projecto e os documentos de base

Fases Documentos de Suporte Intervenientes

Programação Indicativa Estratégia do país (←)

Programa Indicativo Nacional (→).

Governo do país beneficiário

Comissão da UE

Identificação Termos de referência do estudode viabilidade (→)

Estudo de viabilidade/Avaliaçãoex-ante (→)


Formulação Estudo de avaliação ex-ante (←)

Proposta de financiamento (→)


Comissão da UE

Financiamento Proposta de financiamento (←)

Convenção de financiamento (→)

Comissão de Financiamento (UE)


Implementação Plano de actividades (←)

Relatórios de acompanhamento (→)

Estudo de avaliação intercalar (↔)

Governo beneficiário

Avaliação ex-post Estudo de avaliação ex-post (→) Comissão da UE


__________________________________________________________________________126

6. O sistema de gestão e acompanhamento de execução


__________________________________________________________________________127

6.1 A abordagem integrada com base no Quadro Lógico: o formato de base dosrelatórios do ciclo do projecto

Neste capítulo propõe-se uma metodologia de identificação e de acompanhamento de projectos que

poderá ser integrada no quadro normativo do PPIP, assumindo-se como um método orientador e

normalizador na apresentação dos projectos de investimento público para efeitos de elegibilidade,

assegurando assim um efeito disciplinador na apresentação e análise das propostas de projecto de

investimento.

O conceito de abordagem integrada na gestão e acompanhamento de projectos de

desenvolvimento apoia-se na metodologia do Quadro Lógico32. A ideia central é que o dossier de base

de um projecto deve ser formatado de um modo uniforme, logo na fase inicial do seu desenho e deve

acompanhar toda a vida do projecto. Assim, o formato de base será utilizado nos vários relatórios de

acompanhamento a elaborar (relatórios trimestrais, anuais e de avaliação), naturalmente com a devida

adaptação a cada situação. Os tópicos e os conteúdos de base dos relatórios derivam da metodologia do

enquadramento lógico de projectos (explicada sinteticamente no Subcapítulo 5.2 deste manual),

aproveitando os conceitos e as relações inerentes a essa metodologia.

O dossier do projecto deverá pois obedecer a um modelo normalizado, seguido por todos os

proponentes, sem prejuízo da especificidade de cada sector. A fase de identificação do projecto deve

dar origem a um Dossier de Projecto, cujo conteúdo normalizado está descrito no QUADRO 6-1.

32 Esta metodologia é proposta pela União Europeia em CEC, Project Cycle Management.


__________________________________________________________________________128

QUADRO 6-1: A estrutura de base do dossier de projecto

1. Contexto 1.1 Política do governo/política sectorial 1.2 Características do sector 1.3 Beneficiários e actores principais 1.4 Problemas para resolver 1.5 Outras intervenções relacionadas com o projecto (em curso ou em estudo) 1.6 Documentação disponível (estudos anteriores ou actuais relacionados com o sector e o projecto)

2. Lógica da intervenção 2.1 Objectivos globais 2.2 Objectivo específico 2.3 Resultados 2.4 Actividades

3. Pressupostos que condicionam a implementação do projecto 3.1 Factores externos que condicionam o projecto 3.2 Riscos e flexibilidade

4. Realização do projecto/programa 4.1 Meios físicos e não físicos 4.2 Organização, procedimentos e modalidades de execução 4.3 Calendário de execução 4.4. Custos e plano de financiamento 4.5 Condições especiais: medidas de acompanhamento do governo e dos financiadores externos

5. Factores que asseguram a sustentabilidade do projecto 5.1 Políticas de apoio 5.2 Tecnologias e técnicas apropriadas 5.3 Impactos ambientais 5.4 Aspectos sócio-culturais/Igualdade de oportunidades 5.5 Capacidades institucionais e de gestão (públicas e privadas) 5.6 Análise económica e financeira

6. Acompanhamento e avaliação 6.1 Indicadores de acompanhamento 6.2 Análises/Relatórios de Avaliação

7. Conclusões e propostas


__________________________________________________________________________129

Segue-se uma breve explanação do conteúdo do quadro.

1. CONTEXTO

Neste capítulo define-se o contexto geral no qual se insere o projecto e analisam-se os problemas

para cuja resolução este deve contribuir. Em concreto procura-se compreender e analisar:

1.1. Política do governo/política sectorial

Este ponto destina-se a uma análise do contexto macroeconómico de preferência tal como está

definido no Plano Nacional de Desenvolvimento. Deve ser complementado com um resumo da política

oficial traçada pelo governo para o sector em que se integra o projecto.

1.2. Características do sector

Descrevem-se as características do sector consideradas necessárias para se compreender a natureza

dos problemas que o projecto pretende resolver.

1.3. Beneficiários e actores principais

Procede-se à análise dos interesses do ou dos grupos-alvo, se possível em colaboração com eles,

como elemento essencial para se definirem correctamente os problemas a resolver, os objectivos e as

acções a realizar.

1.4. Problemas a resolver

A elaboração de uma árvore de problemas permite identificar os problemas e estruturá-los

logicamente nos seus diferentes níveis, na base de uma relação de causa-efeito.

1.5. Outras intervenções

Neste capítulo devem ser identificados os projectos que estejam em curso (ou previstos) e que tenham

alguma relação com o projecto que está a ser preparado. Devem também ser referidos projectos

anteriores que tenham antecedido o projecto em causa.

1.6. Documentação disponível

Deverá mencionar-se a documentação disponível sobre o sector designadamente a que tenha sido

utilizada na preparação do projecto. Os estudos de pré-viabilidade e as avaliações anteriores devem ser

indicadas.


__________________________________________________________________________130

2. LÓGICA DE INTERVENÇÃO

Após a análise dos problemas, definem-se os objectivos a atingir, os resultados do projecto e as

actividades que permitem realizar esses resultados. Explica-se igualmente qual a estratégia que foi

adoptada (entre as várias alternativas possíveis) e qual a justificação da escolha feita.

2.1. Objectivos globais

Descrevem-se os objectivos mais gerais do desenvolvimento para os quais o projecto deverá

contribuir. No caso do PND, estes objectivos devem coincidir com as Grandes Opções de Médio Prazo,

traduzidas em eixos estratégicos de intervenção.

2.2. Objectivo específico

Deve ser definido apenas um objectivo específico por projecto, e deveria construir-se um

quadro lógico para cada objectivo específico. Vários objectivos específicos (de um programa ou de um

projecto muito complexo, por exemplo) deverão dar origem a vários quadros lógicos. Deve verificar-se

sempre se o objectivo específico é coerente com os objectivos globais.

O objectivo específico é a formulação positiva de um problema anteriormente identificado. Por isso,

deve ser considerado como um fluxo sustentável de benefícios para o grupo-alvo, e deve estar sempre

ligado a um resultado, expresso através de indicadores apropriados.

Nesse sentido é fundamental definirem-se os indicadores objectivamente verificáveis e as

fontes de verificação correspondentes, para comprovar se o objectivo específico pode ser atingido.

2.3. Resultados

Devem-se especificar os resultados físicos e não físicos do projecto necessários para atingir o

objectivo específico. Definem-se igualmente indicadores objectivamente verificáveis e as respectivas

fontes de verificação.

2.4. Actividades

Neste ponto são identificadas as actividades principais necessárias para se atingir os resultados.

Para cada resultado, poderá haver um conjunto de actividades.

3. PRESSUPOSTOS EXTERNOS

Este capítulo identifica os factores externos que escapam à influência directa do projecto, mas que

são importantes para o seu êxito. Devem por isso ser previstos e analisados.

3.1. Pressupostos em diferentes níveis


__________________________________________________________________________131

Em primeiro lugar devem identificar-se as condições prévias ao arranque do projecto. As

condições prévias constituem as iniciativas ou decisões que devem ser tomadas antes do lançamento do

projecto (por exemplo: decisões de ordem administrativa como a instituição de uma política de preços,

etc.). Incluem-se aqui os aspectos de natureza institucional e contratual sem os quais o projecto não

deverá ter início. Depois de se terem clarificado e assegurado as condições prévias, identificam-se os

principais factores externos, ou pressupostos, ou hipóteses, cuja verificação positiva é crucial para o

sucesso do projecto. Estes factores não são controlados pelo gestor do projecto, mas devem ser

conhecidos e acompanhados. Em alguns casos é possível internalizar alguns desses factores,

incorporando-se como componentes dos projecto, o que significa a mobilização de recursos adicionais.

Outra solução poderá passar por desenhar projectos complementares que permitam ultrapassar os

problemas identificados.

3.2. Riscos

Todos os projectos estão sujeitos a riscos de ordem natural, política, social, financeira, económica,

etc., que devem ser evidenciados, na medida do possível. Para enfrentar situações imprevistas ou

factores não controláveis, o projecto deverá dispor de mecanismos flexíveis e adaptativos para os quais

se deverá prever financiamento.

4. REALIZAÇÃO DO PROJECTO

Neste capítulo descrevem-se os aspectos internos relativos à organização da execução do projecto.

4.1. Meios físicos e não físicos

Neste contexto precisam-se as despesas a realizar incluindo a assistência técnica eventualmente

necessária. Tais despesas podem incluir infra-estruturas, equipamentos, funcionamento, pessoal local,

serviços (estudos, assistência técnica para a execução dos projectos, acompanhamento, avaliação), bem

como fundos especiais (linhas de crédito) e imprevistos.

4.2. Organização, procedimentos e modalidades de execução

Neste ponto definem-se os procedimentos e as responsabilidades das entidades públicas e privadas

que participam no projecto. Cabe apresentar aqui um plano de acção para a execução do projecto,

incluindo os mecanismos de acompanhamento e de fiscalização, bem como o compromisso da

apresentação de relatórios periódicos de acompanhamento. Prevê-se, no caso do PPIP, a apresentação

de relatórios trimestrais e anuais.

4.3. Calendário de execução

O calendário de execução deverá ser realista e verificável.


__________________________________________________________________________132

4.4. Custos e plano de financiamento

Os custos devem ser explicitados por componente do projecto e por categoria económica (utilizando

o classificador económico orçamental) de modo a assegurar a compatibilidade com o Orçamento do

Estado (Ver ANEXO 2: Classificadores Orçamentais). Os custos devem ser sempre que possível

discriminados em moeda local e em divisa estrangeira, com indicação das fontes e modalidades de

financiamento.

4.5. Condições especiais e medidas de acompanhamento do governo

Este ponto reveste uma importância particular porque resume os compromissos do governo quanto

ao projecto. As medidas de acompanhamento referem-se às acções que o Governo deve executar

durante e depois da instalação do projecto. A formulação de todas estas medidas deve ser acompanhada

por um calendário verificável de execução.

5. FACTORES DE SUSTENTABILIDADE

A experiência ensina que a viabilidade de um projecto depende essencialmente de um conjunto de

factores tipificados que devem ser analisados logo na fase de preparação do projecto. Esses factores,

que seguidamente se descrevem, devem ser acompanhados durante todo o ciclo do projecto.

5.1. Política de apoio

Trata-se aqui das políticas de apoio que enquadram as medidas especificamente ligadas ao projecto.

O estabelecimento deste quadro implicará frequentemente a aprovação de actos legislativos ou

regulamentares. Nenhum projecto é viável num ambiente político desfavorável.

5.2. Técnicas apropriadas

É necessário definir os métodos e os meios técnicos que permitem realizar as actividades do

projecto, tendo em conta, nomeadamente, as necessidades e as capacidades existentes.

5.3. Protecção do ambiente

A tomada em consideração do ambiente tornou-se uma questão cuja importância é largamente

reconhecida. A relevância dos factores ambientais não é idêntica em todos os projectos. Em alguns casos

podem ser negligenciáveis, noutros são importantes, e noutros são fundamentais. Por isso, cada

projecto deve ter uma forma própria de abordar esta questão. Caso sejam necessárias medidas de

protecção do ambiente, elas deverão ser definidas neste ponto.

5.4. Aspectos socio-culturais e igualdade de oportunidades.

Reconhece-se actualmente que motivação sócio-cultural suscitada pela participação activa e pela

responsabilização dos grupos interessados é essencial para o sucesso de um projecto. Se forem


__________________________________________________________________________133

necessárias medidas para incentivar essa participação, elas deverão ser definidas aqui. A participação

das mulheres na execução e nos benefícios do projecto, nomeadamente o acesso aos factores de

produção e aos serviços de apoio deve ser objecto de uma atenção especial.

5.5. Capacidades institucionais e de gestão (públicas e privadas)

A avaliação de outros projectos mostra que a debilidade das instituições é a causa mais importante

de fracasso dos projectos, sobretudo no sector primário. As actividades de criação de capacidades

institucionais e de gestão desempenham, por conseguinte, um papel importante na maior parte dos

casos. A capacidade das instituições de se dirigirem às mulheres e de garantirem a sua participação

deverá ser objecto de uma atenção particular. A escolha entre formas de organização pública ou privada

deve ser expressamente analisada.

5.6. Análise económica e financeira

Em alguns projectos, particularmente os que têm uma natureza produtiva, deve realizar-se uma

análise custo-benefício, no âmbito da qual se determine a respectiva taxa interna de rendibilidade

económica e financeira. Já para outros projectos, designadamente os de natureza social deve fazer-se

uma avaliação custo/eficácia. É essencial prever de forma realista a viabilidade económica e financeira

do projecto depois da sua realização (cobertura das despesas de funcionamento, de manutenção e de

depreciação) e a repartição dos rendimentos suplementares entre os grupos e instituições alvo, incluindo

o Estado.

6. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

6.1. Indicadores de acompanhamento

O acompanhamento de um projecto deve fazer-se na base de indicadores apropriados, de modo a

poder comparar-se os objectivos com as realizações efectivas aos diferentes níveis. O método utilizado

para recolher os dados correspondentes deve ser precisado.

6.2. Revisões / avaliações

Devem prever-se avaliações independentes para determinados projectos, sobretudo os de grande

dimensão ou os que apresentem problemas sérios de execução. Tais avaliações deverão verificar todos

os aspectos da preparação e da concepção do projecto, o seu contexto, os seus objectivos e os seus

resultados, as hipóteses e os riscos, a sua realização, o seu funcionamento e os seus impactes

(desejados ou não), à luz dos critérios de sustentabilidade.


__________________________________________________________________________134

7. CONCLUSÕES E PROPOSTAS

Neste último capítulo sintetizam-se os principais aspectos caracterizadores do projecto, e fazem-se

as recomendações pertinentes tendo em vista a sua implementação.

Os relatórios de acompanhamento dos projectos do PPIP devem basear-se naquela

metodologia. No QUADRO 6-2 faz-se uma descrição pormenorizada do seu conteúdo com a finalidade de

se analisar a sua relação com os relatórios a elaborar ao longo do ciclo do projecto. No mesmo quadro

indicam-se os métodos e as técnicas que são sugeridos no presente manual33 e que podem ser

utilizados em alguns dos domínios acima referidos. Distingue-se entre as fases da Formulação ou da

Instrução do Projecto, e da Implementação.

33 Para se poder estabelecer uma melhor relação com as técnicas propostas no presente Manual, elas estãoidentificadas com maiúsculas.


__________________________________________________________________________135

QUADRO 6-2: A estrutura e composição dos relatórios do ciclo do projecto

Formulação do projecto Implementação/Relatórios trimestrais Implementação/Relatórios anuais

CONTEXTO DO PROJECTO

Descrição do contexto macroeconómico e daspolíticas públicas dirigidas ao sector de actividadeno qual se enquadra o projecto.

Diagnóstico do sector de actividade em que seinsere o projecto, de preferência na base doMÉTODO SWOT.

Identificação dos beneficiários do projecto bemcomo dos actores relevantes com base naMATRIZ E ESTRATÉGIA DOS ACTORES.

Identificação e descrição dos problemas que oprojecto pretende enfrentar, recorrendo aoMÉTODO DA ÁRVORE DE PROBLEMAS naqual se hierarquizam os problemas identificadossegundo uma relação causa-efeito.

Apresentação dos objectivos do projecto,recorrendo à técnica da ÁRVORE DEOBJECTIVOS, e explicitação da relação entre osobjectivos do projecto e os objectivos de políticadefinido pelo governo para o sector no qual seinsere o projecto (Nota: a árvore de objectivosobtém-se a partir da árvore de problemas).

Cabe assinalar aqui a existência de outrosprojectos que estejam em curso ou em estudo e

Breve análise da evolução recente dos factores quepodem influenciar a evolução do projecto.

Evolução do contexto macro-económico do ano emanálise, em particular no que se refere àimplementação das políticas que condicionaram arealização do projecto.

A partir da análise SWOT, observação sobre se severificaram os factores aí descritos.

Análise sobre a evolução dos problemasidentificados na fase de identificação e de instruçãodo projecto, e a sua repercussão sobre a actualidadedos objectivos formulados.

Confirmação das estratégias dos actores principais,cuja previsão havia sido feita nos estudos iniciais doprojecto.


__________________________________________________________________________136


que tenham alguma relação com o projecto queestá a ser proposto.

Deve indicar-se a documentação existente sobre osector de actividade em causa.

LÓGICA DE INTERVENÇÃO

Apresentação da sequência lógica:

o Objectivos globais

o Objectivo específico

o Resultados

o Actividades

o Meios

(Ver MÉTODO DO QUADRO LÓGICO)

O relatório trimestral deve identificar as actividadesque estão em curso, bem como as eventuaisdificuldades que estejam a ser encontradas de modo aintroduzirem-se os mecanismos de correcçãonecessários.

O relatório anual deverá explicitar a lógica deintervenção subjacente ao projecto, evidenciandoquais as realizações que foram alcançadas, asactividades que foram empreendidas e os meios queforam mobilizados.

PRESSUPOSTOS QUE CONDICIONAM A EXECUÇÃO DO PROJECTONeste capítulo do relatório procede-se àidentificação e à análise dos factores externos aoprojecto que podem condicionar a sua realização.Igualmente devem ser identificadas as condiçõesprévias a reunir para que o projecto se possainiciar. Finalmente, importa enunciar os riscosassociados à implementação do projecto e quepodem comprometer a sua execução caso nãosejam controlados.

Devem acompanhar-se os factores externos que podemafectar negativamente a execução do projecto. Estesfactores devem ter sido previstos na fase de desenho ede concepção do projecto e importa verificar se elesestão de facto a manifestar-se. Se for esse o caso, entãoimporta accionar os mecanismos que minimizem osefeitos negativos.

Deve indicar-se se os factores externos que tinhamsido previstos na fase de instrução do projecto,efectivamente se verificaram. Caso se tenhamverificado, importa explicar que meios foramutilizados para os ultrapassar, e se eles continuam aser um obstáculo à implementação do projecto.


__________________________________________________________________________137


Em função daquela análise devem seridentificados eventuais mecanismos de adaptaçãoe de flexibilidade que contribuam para seultrapassarem os referidos riscos.

REALIZAÇÃO DO PROJECTODeve clarificar-se qual o plano de acção que deveorientar a execução do projecto, nomeadamente aindicação dos recursos humanos, materiais efinanceiros, a definição dos procedimentos, aidentificação das responsabilidades aos váriosníveis (decisão, execução, avaliação).

Cabe aqui a inclusão de um cronograma deexecução do projecto com indicação do caminhocrírico.

Deve incluir-se um orçamento e as fontes definanciamento, enquadradas num plano definanciamento.

O relatório trimestral deverá dar conta do grau deexecução através dos indicadores de realização (verAnexo 2: SISTEMA DE INDICADORES).

Os constrangimentos eventualmente verificados naexecução do projecto deverão ser explicitados, comindicação das causas e das soluções preconizadas.

De acordo com o cronograma inicialmenteestabelecido, o relatório anual deverá indicar o nívelde realização do projecto recorrendo aos indicadoresde realização respectivos.

FACTORES DE SUSTENTABILIDADEA sustentabilidade do projecto deve ser garantidarecorrendo a um conjunto de INDICADORES DESUSTENTABILIDADE (ver QUADRO 5-6)

Não se aplica Neste capítulo analisam-se os factores desustentabilidade e a respectiva incidência no ano dereferência.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃONeste capítulo descrevem-se os mecanismos deacompanhamento que deverão ser postos emacção tendo em vista a execução do projecto.

Tais mecanismos incluem a estrutura decoordenação, bem como os métodos eprocedimentos de acompanhamento.

O funcionamento do sistema de acompanhamento doprojecto deverá ser objecto de análise, identificando-se os eventuais problemas e propostas de solução.


__________________________________________________________________________138


Os métodos de acompanhamento devem apoiar-senum sistema de informação, o qual por sua vezassenta num conjunto de indicadores de execução.

Os procedimentos de avaliação previstos devemtambém ser apresentados neste contexto.

CONCLUSÕES E PROPOSTASResumo dos principais problemas com a implementação do projecto, incluindo propostas e recomendações visando a sua solução.


__________________________________________________________________________139

6.2 Os indicadores de acompanhamento

O acompanhamento dos Programas deverá ser feito a partir de um sistema de informação de

apoio à gestão, o qual deve incorporar um sistema de indicadores de acompanhamento. Um

indicador é uma grandeza, definida em termos de quantidade, qualidade, grupo-alvo, tempo e

localização, que permite verificar os objectivos e os resultados de uma intervenção. Para terem interesse

operativo como instrumentos de gestão de um programa ou de um projecto, devem preencher um

conjunto de características, isto é, devem ser:

§ Específicos em termos de quantidade e de qualidade;

§ Pertinentes, isto é, devem centrar-se sobre o essencial do problema em causa;

§ Independentes e diferentes uns dos outros

§ Únicos, isto é, cada indicador deve estar associado a um só objectivo ou resultado;

§ Verificáveis, isto é, baseados em dados acessíveis

§ Fiáveis, isto é, devem traduzir fielmente o fenómeno que visam caracterizar

Os indicadores devem permitir-nos caracterizar com precisão as características dos objectivos e

dos resultados de uma intervenção ou de um projecto, e nessa medida eles são de grande utilidade na

verificação da pertinência e da viabilidade do projecto. Eles têm por isso uma incontestável utilidade na

gestão e acompanhamento dos programas e projectos, permitindo verificar se os objectivos estão

a ser alcançados conforme tinha sido previsto quando o programa/projecto foi concebido.

A definição dos indicadores decorre directamente da forma como se estrutura e desenha uma

determinada intervenção (programa ou projecto), estabelecendo-se uma estreita relação entre a lógica

de intervenção e a estrutura de indicadores, como ilustram os quadros seguintes. Deste modo, os

indicadores devem ser definidos na fase de formulação de cada programa ou projecto, no mesmo

momento em que se desenha a lógica de intervenção no contexto da matriz de enquadramento lógico na

qual ela se inscreve.


__________________________________________________________________________140

DIAGRAMA 6-1: A lógica de intervenção (Matriz de enquadramento lógico)

OBJECTIVOSGLOBAIS


OBJECTIVOSOPERACIONAIS(RESULTADOS)

ACTIVIDADESExecução financeira

Realização física

Resultados imediatos edirectos da intervenção

Benefício resultante daintervenção

Efeitos de nível superior para osquais a intervenção contribui

EXEMPLO: PROJECTO DE MELHORIADA REDE VIÁRIA

Rede municipal de estradasresponde à procura

Manutenção das estradasmelhorada

Capacidade produtiva daeconomia provincial aumentada

1. Elaborar estudos prévios2. Clarificar competências3. Estudar condições de participação

do sector privado4. Elaborar Termos de Referência5. Organizar equipas de manutenção

envolvendo comunidades locais6. Monitorar trabalhos de

manutenção

A interpretação da lógica de intervenção compreende-se melhor lendo o diagrama de baixo para

cima: as Actividades do projecto viabilizam as realizações que sob o ponto de vista da gestão do

projecto são vistas como realizações físicas (por exemplo, construção de uma estação de tratamento de

águas residuais), a que corresponde uma execução financeira (na base do orçamento do projecto).

As realizações permitem chegar a resultados e que são justamente o produto final da intervenção

(naquele exemplo, o resultado é a própria estação de tratamento). Mas os resultados da intervenção não

devem ser confundidos com o objectivo (o qual é medido em termos de um benefício efectivo, medido

através de um indicador apropriado).

O diagrama seguinte mostra a relação estreita entre cada categoria de indicador e cada nível de

objectivo.


__________________________________________________________________________141

DIAGRAMA 6-2: A hierarquia de objectivos e de efeitos

IMPACTOS

RESULTADOS

REALIZAÇÕES



OBJECTIVOSOPERACIONAIS

OBJECTIVOSGLOBAIS

SISTEMA DEINDICADORES

Fonte: Comissão Europeia, Indicadores de Acompanhamento e Avaliação: Uma Metodologia Indicativa,Documento de Trabalho Nº3.

Numa lógica de intervenção os indicadores estão associados a cada uma dos níveis dahierarquia de objectivos: objectivos globais → objectivos específicos → resultados (vide

DIAGRAMA 6-2 ). Os indicadores associados ao objectivo global têm normalmente uma

natureza mais qualitativa, enquanto que os indicadores que exprimem os resultados e as realizações

devem ter um cariz sobretudo quantitativo.

No quadro seguinte faz-se uma breve descrição de conteúdo do conjunto de indicadores de que dispõe o

gestor de um Programa para fazer o respectivo acompanhamento.


__________________________________________________________________________142

QUADRO 6-3: Categorias de indicadores

Indicadores de recursos financeiros São utilizados para acompanhar o processo de pagamentosrelativos a cada intervenção.

Indicadores de realização Dizem respeito às realizações que são o produto dasactividades do projecto ou da intervenção. São medidos emunidades físicas ou monetárias (p.ex., extensão de estradaconstruída, número de empresas que receberam apoiofinanceiro, etc.)

Os indicadores de resultados Referem-se ao efeito directo e imediato causado por umPrograma ou projecto. Fornecem informações sobre asalterações, por exemplo, no comportamento, na capacidadeou no desempenho dos beneficiários directos. Taisindicadores podem ter um carácter físico (redução do tempode viagem, número de formandos bem sucedidos, número deacidentes rodoviários, etc.) ou financeiro (efeito de alavancasobre os recursos do sector privado, diminuição dos custosdos transportes).

Os indicadores de impacto Referem-se às consequências do Programa para além dosefeitos imediatos sobre os seus beneficiários directos. Épossível definir dois conceitos de impacto. Os impactosespecíficos são os efeitos que ocorrem ao fim de umdeterminado lapso de tempo, mas que estão directamenteligados à acção empreendida. Os impactos globais são efeitosa mais longo prazo que afectam uma população mais vasta. Éevidente que a medição deste tipo de impacto é complexa,sendo muitas vezes difícil estabelecer relações causaisevidentes.

A escolha dos indicadores bem como das respectivas fontes de verificação levanta quase sempre

um problema de custos, dado que a sua elaboração requer habitualmente um moroso processo de

recolha e tratamento estatístico. Assim, se os indicadores forem demasiado complexos ou numerosos

podem provocar custos de obtenção elevados. Por vezes justifica-se o recurso à obtenção de

indicadores indirectos, mais fáceis de obter em termos de tempo e de custos. Por exemplo, se se

considera que a determinação do nível de rendimento per capita numa dada comunidade é difícil de

determinar, pode-se definir um indicador indirecto baseado na utilização de determinados bens de

consumo (veículos de transporte, aparelhos electrodomésticos) mais facilmente determináveis através de

um inquérito simples.

Na escolha dos indicadores tem de se ter em conta as fontes de verificação. Estas são os meios

de informação que permitem obter os indicadores: relatórios, boletins estatísticos, resultados de

inquéritos específicos, etc.


__________________________________________________________________________143

O acompanhamento da execução de um programa ou de um projecto e a avaliação do

seu desempenho face aos objectivos estabelecidos, requer uma clara interpretação dos indicadores em

função do que se pretende obter ou analisar com o indicador. Descrevem-se a seguir alguns exemplos

sobre a forma como se definem os indicadores de acompanhamento em ligação com as respectivas

lógicas de intervenção:

QUADRO 6-4: Projecto de desenvolvimento de Recursos Humanos

Intervenção Descrição Indicadores

Realização Programa de formaçãoprofissional

Número de cursos realizados

Número de formandos

Resultados Número de beneficiários queterminaram a formação comêxito

Objectivo específico Perfil profissional melhoradaptado às necessidades domercado

Redução da taxa de desempregodos jovens

Aumento da taxa departicipação da força de trabalhona formação

Objectivo global Desenvolvimento sócio-económico do município

Aumento do emprego e daprodutividade

Aumento da competitividade

Aumento do VAB

QUADRO 6-5: Projecto de desenvolvimento de apoio ao sector produtivo num município


Realização Construção de um centro deconferências

Centro construído

Resultados Realização de seminários,conferências e congressos

Nº de eventos realizados/ano

Objectivo específico Informação dos agenteseconómicos e sociais maisdifundida

Nº de artigos em jornais e revistassobre a actividade económica nomunicípio




Aumento do VAB


__________________________________________________________________________144

QUADRO 6-6: Projecto de reabilitação de terrenos urbanos degradados


Realização Terrenos urbanos degradadosreabilitados

Área reabilitada

Resultados Melhoria do perfil sócio-profissional dos habitantes da áreareabilitada

% de habitantes comdeterminadas profissões

Objectivo específico Fixação e aumento da populaçãodo município

Percentagem de habitantes quedesejam permanecer na cidade

Nº de habitantes que seestabeleceram no município




Aumento do VAB

QUADRO 6-7: Projecto de construção de um parque industrial


Realização Ordenamento e infra-estruturação

Área ordenada e infra-estruturada

Resultados Atractividade da zona emcomparação com as zonasvizinhas

Nº de empresas instaladas

Objectivo específico Aumento do emprego na zona deinfluência do município

% de aumento do emprego




Aumento do VAB


__________________________________________________________________________145

QUADRO 6-8: Projecto de construção de uma estrada municipal


Realização Extensão construída Financeiros

Físicos: Nº de kilómetrosconstruídos

Resultados Redução do tempo de percurso

Redução dos custos detransporte

Melhoria da segurança

% de novo tempo depercurso/tempo anterior

% novos custos/custos anteriores

Nº de acidentes (viatura/km) emrelação à anterior situação

Objectivo específico Aumento dos fluxosintermunicipais de pessoas ebens

% de aumento:

Das viaturas em circulação

Do nº de toneladas transportadas

Das pessoas transportadas




Aumento do VAB

Com base nestes indicadores pode medir-se34:

§ A eficácia da intervenção, isto é, o que se fez em relação ao que se queria fazer, o que se pode

medir através dos resultados ou dos impactos obtidos face aos resultados/impactos previstos;

§ A eficiência da intervenção, isto é, as realizações, os resultados e os impactos obtidos em

relação aos recursos mobilizados, designadamente financeiros

O quadro seguinte ilustra as fórmulas de base que permitem o cálculo da eficácia e da eficiência:

34 Commission Européene, Orientations Communes Pour le Suivie et les Évaluations Intermédiaires, 1995.


__________________________________________________________________________146

QUADRO 6-9: Medidas de eficácia e de eficiência

Indicadores Medida de eficácia Medida de eficiência

Realização De realização:

Execução financeira

Realização física

Execuçãorealizada/prevista

Realizaçãoefectiva/prevista

Realizações em relaçãoaos custos

Resultados De resultados Resultadosobtidos/resultadosprevistos

Resultados obtidos emrelação aos custos

Objectivo específico De impactoespecífico

Impacto obtido/previsto Impacto obtido em relaçãoaos custos

Objectivo global De impacto global Impacto obtido/previsto Impacto obtido em relaçãoaos custos

6.3 A integração dos indicadores nos instrumentos de planeamento eprogramação

A utilização dos indicadores de acompanhamento nos instrumentos de planeamento, programação e

avaliação deverá fazer-se de um modo globalmente coerente e integrado de modo a evitar situações de

sobreposição e de lacunas de informação. Como atrás se referiu o cálculo de indicadores tem implicações

em termos de custos de obtenção e processamento de informação, que importa minimizar.

A Direcção-Geral de Planeamento está bem posicionada para assumir um papel central na definição

do quadro metodológico e processual da construção e difusão dos indicadores de acompanhamento, de

um modo normalizado e sistemático. Tal iniciativa permitiria integrá-los de um modo globalmente

coerente nos vários instrumentos de planeamento e de programação em cujo desenho e implementação

a DGP participa directa ou indirectamente.

Tais instrumentos incluem no essencial o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), a Estratégia de

Redução da Pobreza (PRSP), o Programa Plurianual de Investimento Público (PPIP) e a Revisão da

Despesa Pública (RDP) quer a nível global quer a nível sectorial. Estes documentos, embora

respondendo a finalidades diferentes e com âmbitos de intervenção próprios, deverão estar integrados e

articulados entre si. No quadro que se segue sugere-se uma abordagem possível para o desenho da

metodologia de definição e construção de indicadores, e que pode ser generalizada ao universo de

indicadores utilizados no desenho e acompanhamento de programas e projectos.


__________________________________________________________________________147

QUADRO 6-10: Definição de um indicador de desempenho

Indicador: Taxa líquida de escolarização no ensino primário (TLE)

Objectivo:

Melhorar o nível de escolaridade

Objectivo quantitativo:

Nacional:Internacional: 99% em 2015 (UNESCO)

Definição:

A taxa líquida de escolarização é definida como a percentagemdas crianças em idade apropriada que estão inscritas no ensinoprimário

TLE = total dos alunos inscritos em idade apropriada / total das crianças no estrato etário X 100

Dimensão apropriada:

A extensão da participação no ensino primário das crianças emidade apropriada

Unidade de medida:

% da população em idade escolar no ensino primário

Referência:

Ano mais recenteDesfasamento habitual na publicação da informação estatísticaentre o momento actual e o momento de observação

Fonte, método e periodicidade:

Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério daEducação

Determinação sistemáticaPeriodicidade anual

Comentários:

Por idade apropriada compreende-se a idade oficial relativa a este nível de ensino, que em Cabo Verde está fixada no intervalo6-11 anos. O cálculo dos indicadores para 2000/2001 tem já em conta os dados demográficos do Censo de 2000.

É necessária uma abordagem regional de modo a identificar algumas disparidades.

O horizonte temporal limitado não permite ter em conta a terceira dimensão da universalidade do ensino primário, traduzida pelataxa de alfabetização de adultos.In: Cape Verde Programme d appui au ajustement structurel - Indicateurs de performance dans les secteurs de l éducation et dela santé, Note Métodologique, Octobre 2001.


__________________________________________________________________________148

6.4 Instrumentos de gestão da despesa pública (integrando a óptica financeira)

6.4.1 Um modelo de gestão da despesa pública

A integração das funções de planeamento e de orçamento, que resultará do aprofundamento

da abordagem PPBS, e em vias de materialização através das reformas em curso, viabiliza:

§ A coerência entre os objectivos da política de desenvolvimento e as orientações de política

assumidas no Orçamento anual, intermediadas pelas Grandes Opções Anuais (cuja elaboração

está prevista no âmbito do desenvolvimento do sistema de planeamento);

§ A afectação dos recursos de uma forma mais integrada e global, acabando a dicotomia actualmente

existente entre despesa corrente e a despesa de investimento;

§ A construção de um sistema de acompanhamento que integra a perspectiva financeira (através da

contabilidade pública) e a perspectiva da realização física (através de um sistema de indicadores,

conforme se propõe no presente Manual).

No plano dos instrumentos de análise e de gestão, importa distinguir entre a perspectiva de

gestão corrente e a perspectiva de planeamento de médio prazo. No primeiro caso cabe salientar:

§ O Sistema de Contabilidade Pública, que assenta num Plano de Contas

§ Revisão da Despesa Pública

No segundo caso destaca-se como instrumento fundamental:

§ Cenário de Despesa Pública de Médio Prazo

Estes instrumentos assentam na adopção de um sistema comum de classificação da despesa

pública (em fase de introdução no âmbito da reforma do sistema de gestão orçamental), e que deverá

ser adoptada pelos vários elementos do sistema de informação de gestão da despesa pública. No Anexo

5, apresentam-se os classificadores actualmente propostos, a que falta todavia juntar o Classificador que

vier a resultar da nossa estrutura programática do PND.


__________________________________________________________________________149

O objectivo último da Revisão da Despesa Pública é a de avaliar, de forma sistemática e periódica, a

coerência entre os objectivos da política de desenvolvimento do país e as orientações da política

orçamental, na base da afectação eficaz dos recursos públicos financeiros.

A revisão da despesa pública constitui um exercício, normalmente de periodicidade anual, que visa

assegurar que as despesas orçamentais correspondem aos objectivos de política definidos pelo governo,

e inscritos no Plano de Desenvolvimento. A partir de 1999, Cabo Verde encetou um processo de revisão

da despesa pública, a nível do orçamento global, com uma experiência piloto nos sectores da Educação e

da Saúde. Desses exercícios resultou uma experiência que poderá ser integrada como uma rotina do

processo de acompanhamento e controlo do Orçamento do Estado e do PND no que se refere às

despesas de desenvolvimento.

No quadro seguinte propõe-se a lista dos domínios que tipicamente fazem parte de um exercício de

revisão da despesa pública. Os itens incluídos na primeira coluna poderão constituir os capítulos de um

relatório de análise da despesa pública.

QUADRO 6-11: Domínios a incluir no exercício de Revisão da Despesa Pública

Domínio Descrição do conteúdo

1. Quadro legal e normativo, e sistemainstitucional e orgânico

O quadro legal relativo ao sistema orçamental está completamenteestabelecido, aprovado e em vigor?

Em caso afirmativo, as regras estabelecidas garantem os princípiosinternacionalmente consagrados da transparência, responsabilidadee de prestação de contas? Em caso negativo, o que falta completar,ou rectificar, e que medidas estão a ser tomadas?

O sistema orgânico previsto está já operacional?

2. Cobertura e estrutura orçamental Qual a cobertura que o orçamento faz do conjunto dos recursos edespesas públicos?

Como se caracteriza e qual a dimensão das receitas/despesas extra-orçamentais?

Como se caracteriza e explica a composição despesascorrentes/despesas de capital?

As despesas recorrentes são tomadas em consideração naprogramação do investimento?

Como são consideradas as empresas públicas no OGE?. Emparticular como são tratados os subsídios e transferências?

3. Política e planeamento orçamental Como se articulam as políticas macroeconómica e orçamental?

A estrutura programática do Plano Nacional de Desenvolvimentoserve de referência à elaboração do orçamento?


__________________________________________________________________________150

A análise da dívida externa e interna está devidamente consideradano Orçamento?

4. Elaboração do orçamento O processo e as rotinas de elaboração do orçamento estão bemdefinidas e normalizadas? As rotinas são claras e transparentes paratodos os intervenientes?

O processo de elaboração do orçamento estabelece uma relaçãoentre as restrições (disponibilidades) que resultam da políticamacroeconómica e as necessidades dos sectores?

A programação da despesa têm em conta as prioridades de política? Que procedimentos decisionais e técnicos asseguram essarelação?

5. Execução orçamental A execução orçamental é consistente com a programação? Em casonegativo quais as razões?

Quais os processos de execução dos Programas do PND?

Como se ajusta a afectação de recursos quando se verificamalterações no fluxo de recursos previstos?

6. Gestão da ajuda externa De que modo a ajuda externa é considerada na programação e naexecução orçamental?

Como funciona o sistema de informação da ajuda externa?

7. Sistema de contabilidade O sistema de contabilidade responde às necessidades de gestãoorçamental em tempo real?

O sistema de informação existente é adequado?

8. Auditoria Quais os mecanismos de auditoria interna e externa existentes?

9. Sistema de informação Como se caracteriza o sistema de informação (ou os subsistemas deinformação) do ciclo orçamental?

10. Avaliação e análise de desempenho Existem práticas de avaliação de Programas?

Os programas têm associados indicadores de análise dedesempenho? São utilizados?


__________________________________________________________________________151

6.4.2 A contabilidade pública no contexto de um Orçamento porProgramas

A perspectiva da execução dos programas do PND e do programa de investimento deve estar

presente já mesmo na fase de planeamento e de programação das intervenções, na perspectiva, atrás

defendida, de um sistema integrado de planeamento e de orçamento.

A contabilidade pública está tradicionalmente ligada ao modelo de orçamentação por rubrica de

despesa, e o sistema que está em fase de implementação em Cabo Verde está dentro dessa linha de

orientação. Importa por isso reflectir sobre as ligações entre o actual modelo de planeamento (que está

numa fase de transição para um sistema de programação mais avançado) e os sistemas de gestão que

estão a ser implementados, no sentido de assegurar a coerência global do sistema de gestão das contas

públicas.

Uma importante orientação que pode ser tomada vai justamente no sentido da adequação do

sistema de contabilidade pública à implementação do novo Plano Nacional de Desenvolvimento. Essa

adaptação justifica-se por várias razões:

§ O novo sistema de Contabilidade integra todas as despesas (correntes ou de investimento) no

mesmo processo de execução;

§ A contabilidade produz informação útil para o próprio processo de planeamento, na medida em

que pode fornecer custos unitários de referência de evidente utilidade na avaliação financeira

das intervenções, em particular para estimar custos de investimento, e para verificar a

verosimilhança das estimativas de custos submetidas pelos promotores;

§ Na mesma linha de utilidade, a contabilidade fornece informação relevante para a estimativa de

custos recorrentes associados ao investimento público;

§ Finalmente, mas não menos importante, a Contabilidade Pública pode produzir relatórios

periódicos sobre os pagamentos efectuados, produzindo assim indicadores de execução

financeira (que devem ser comparados com os indicadores de execução física). Para garantir este

resultado importa interligar os sistemas de informação das entidades responsáveis pelos vários

domínios de gestão da despesa pública (Direcções de Planeamento, Orçamento, Tesouro e

Contabilidade).

Este conjunto de resultados cria condições mais favoráveis aos exercícios de programação e

orçamentação futuros, designadamente na elaboração de orçamentos plurianuais integrando a despesa

de investimento e a despesa corrente das intervenções e das actividades dos Programas.


__________________________________________________________________________152

7. Metodologias de avaliação de programas e projectos


__________________________________________________________________________153

A avaliação de um programa ou de um projecto tem interpretações nem sempre inequívocas pelo

que importa esclarecer os conceitos adoptados neste Manual.

Uma primeira distinção que convém fazer é a que se estabelece entre a avaliação de programas,

que por norma têm uma estrutura complexa, e englobam conjuntos de projectos e acções, e a

avaliação de projectos que requerem outros métodos de abordagem aliás já consagrados numa

extensa literatura.

Quando o objecto de avaliação é um projecto, o método de avaliação depende da natureza do

projecto, se é um projecto público ou privado35, ou sendo público, se é um projecto valorizável ou não

valorizável.

No contexto da carteira de projectos de investimento público do PPIP, a avaliação de cada projecto

insere-se no próprio ciclo do projecto. Neste caso, a avaliação tem como objectivo a análise de

viabilidade do projecto, a sua elegibilidade para ingressar na carteira de projectos do PPIP, e

eventualmente, a decisão de o seleccionar para ingressar no Programa de Investimentos. A avaliação

tem neste caso como objectivo sancionar a passagem do projecto de uma fase para outra. Em

determinados projectos pode justificar-se uma análise de impacte social e económico.

Neste capítulo consideramos as duas abordagens uma vez que ambas estão presentes no sistema

PPBS embora em níveis diferentes de decisão e de complexidade. Começa-se pela abordagem da

avaliação de programas (subcapítulo 7.1.) e conclui-se com a avaliação de projectos (capítulo 7.2.). O

objectivo desta abordagem não é tanto o de desenvolver as técnicas específicas de cada método (o que

se remete para os manuais consagrados e editados), mas sim para as condições em que eles são

utilizados no processo de planeamento e de programação.

35 A avaliação de projectos empresariais não é objecto de análise neste manual.


__________________________________________________________________________154

7.1 A avaliação de desempenho de programas

Quando o objecto da avaliação é um Programa (de desenvolvimento global36, sectorial,

multisectorial ou regional), a questão central é a análise do seu desempenho (antecipado ou

verificado), mediante a aplicação de um conjunto de critérios cuja aplicação depende do momento em

que decorre a referida avaliação. Em concreto, aplicam-se os conceitos de avaliação a priori ou ex-

ante (que ocorre antes do programa se iniciar), a avaliação intermédia, intercalar ou de meio

percurso (que ocorre a meio do período de implementação), e a avaliação final ou ex-post (que tem

lugar no final do Programa) 37. O DIAGRAMA 7-1 mostra que a sequência destes exercícios de avaliação

se inscreve no ciclo de vida normal de um Programa, ou Subprograma.

DIAGRAMA 7-1: Modalidades de avaliação de desempenho de

programas e projectos

36 Como é o caso do PND,37 No caso do PND 1997-2000 apenas se realizou a Avaliação Intercalar.

AVALIAÇÃO DEDESEMPENHO

Avaliação ex-ante

Avaliaçãointercalar

Avaliação ex-post

CICLO DE VIDADO PROGRAMA


__________________________________________________________________________155

DIAGRAMA 7-2: O processo de avaliação: as questões centrais da avaliação

Fonte: Comissão Europeia (1999), Indicadores de Acompanhamento e Avaliação: Uma Metodologia Indicativa, Bruxelas

A leitura do DIAGRAMA 7-2 permite colocar as questões centrais do processo de avaliação e que

podem ser equacionadas em torno das seguintes questões fundamentais, que deverão ser

necessariamente objecto de consideração nos exercícios de avaliação de programas de desenvolvimento.

§ Relevância: em que medida os objectivos do Programa são relevantes face às prioridades nacionais

e sectoriais ?

§ Eficiência: quais os resultados obtidos com os recursos utilizados ?

§ Eficácia: que objectivos foram alcançados face aos resultados previstos ?

§ Utilidade: o Programa teve impacto nos grupos-alvo tendo em conta as suas necessidades efectivas

?

§ Sustentabilidade: em que medida os benefícios vão perdurar para além do projecto ?

Os exercícios de avaliação são habitualmente operações tecnicamente complexas e financeiramente

custosas, pelo que importa avaliar a sua oportunidade e viabilidade. Os métodos geralmente seguidos

estão descritos no quadro seguinte, de modo a ter-se uma melhor noção das implicações que decorrem

de uma avaliação.

NECESSIDADES

OBJECTIVOS INPUTS ACTIVIDADESDO PROJECTO

REALIZAÇÕES(OUTPUTS)

RESULTADOS

IMPACTES

RELEVÂNCIA

UTILIDADE E SUSTENTABILIDADE

EFICIÊNCIAEFICÁCIA


__________________________________________________________________________156

QUADRO 7-1: Métodos e técnicas de avaliação

Vertentes da função de avaliação Instrumentos

Delimitação dos contornos do programa Árvore de objectivos

Matriz de objectivos/medidas

Construção de instrumentos preliminares deavaliação

Tipificação de projectos e promotores

Indicadores de caracterização, de realização física efinanceira e de impacte Identificação de actores e deobservadores

Organização do sistema de informação Planos de apuramento de fontes estatísticas(incluindo fontes administrativas)

Painel de actores e observadores

Guiões de entrevista e de questionário

Avaliação de desempenho Apuramento e interpretação de indicadores derealização física e financeira

Avaliação da preparação, implementação e gestãodo programa

Realização de entrevistas

Análise dos promotores e dos conteúdos dosprojectos

Análise da estratégia dos actores

Avaliação de impacte Apuramento e interpretação de indicadores deimpacte

Análise da matriz de objectivos/medidas

Construção dum modelo explicativo

Apoio à reflexão e gestão estratégica Apuramento e interpretação de indicadores decaracterização, visando o diagnóstico

Análise da matriz de objectivos/medidas

Construção de um modelo explicativo

Análise da estratégia dos actores

Construção de cenários, visando a prospectiva

In Rodrigues, M.J. (1993)


__________________________________________________________________________157

7.2 A avaliação social e económica de projectos

QUADRO 7-2: A avaliação no ciclo do projecto

Fase Objecto de avaliação Tipo de avaliação

Iden

tific

ação Nesta fase avalia-se a própria ideia de

projecto, na base de um documento deidentificação do projecto.

Esta avaliação tem lugar a nível do sector.

Avaliação da ideia do projecto

O GEP do sector decide da aceitação da ideia deprojecto, confrontando os seus objectivos com asnecessidades ou problemas a que o projectopretende dar resposta.

Prep

araç

ão

O projecto é avaliado com base noDossier do Projecto.

Análise de elegibilidade do projecto

Com base numa grelha de critérios deelegibilidade, o decisor (a nível do GEP ou daDGD) decide sobre a aceitação do projecto, talcomo ele é proposto no Dossier de Projecto. Aanálise a fazer consiste em verificar se o projectoapresenta a solução mais eficiente e adequadapara resolver o problema identificado, tendo ematenção os critérios de elegibilidade.

Neg

ocia

ção

Avaliação externa, do decisor da afectaçãode recursos, do dossier do projecto quereúne toda a documentação preparada,incluindo os requisitos específicos dosfinanciadores.

Selecção e hierarquização do projecto

Avalia-se se o projecto satisfaz as condições paraingressar no PPIP, na base de critérios queassentam sobretudo na disponibilidade definanciamento, mas também se tem suficienteprioridade e pertinência face aos objectivos dedesenvolvimento e às prioridades do sector.

Exec

ução

eA

com

panh

ame

nto

O projecto é avaliado através de relatóriostrimestrais e anuais de execução física efinanceira. Se se verificarem situaçõesanómalas fazem-se avaliações específicas.

Acompanhamento do projecto

O projecto é objecto de acompanhamento regular,verificando-se a eficiência e eficácia no uso dosrecursos. Em situações particulares pode implicara revisão do projecto.

Ope

raçã

o

A avaliação do projecto visa verificar oseu impacto efectivo.

Análise de impacte

Procura-se avaliar o impacto efectivo doinvestimento realizado, incluindo asustentabilidade e se o projecto atingiu osobjectivos pretendidos.


__________________________________________________________________________158

O conceito de avaliação de projectos adoptado neste ponto é o da avaliação económica e financeira,

que se distingue por isso da avaliação de desempenho, tratada no sub-capítulo anterior.

A avaliação de projectos na óptica económica e social engloba diferentes metodologias que importa

analisar. Não considerando a avaliação financeira de projectos que se aplica habitualmente a projectos

de natureza empresarial, a panóplia de métodos ao dispor do analista de projectos inclui, como mostra o

DIAGRAMA 7-3, inclui a análise custo-benefício, a análise custo-eficácia, o método dos efeitos e a

análise multicritério.

Todos estes métodos se aplicam a projectos de investimento público, cabendo ao decisor escolher o

método que se aplica de forma mais adequada a cada situação concreta. Importa definir neste Manual

os critérios gerais que apoiam essa escolha, remetendo-se o leitor para a leitura das obras de referência

bibliográficas em anexo que desenvolvem as técnicas específicas de cada método. Desde logo se

estabelece uma distinção entre os métodos designados por unicritério e os métodos multicritério.

Os primeiros, que incluem as análises custo-benefício e custo-eficácia, e ainda o método dos efeitos,

permitem determinar o mérito intrínseco de um projecto, na base de um único indicador, eventualmente

complementado com outros indicadores de cariz semelhante. Assim, a análise custo-benefício aplica-

se em geral a projectos que geram um rendimento monetário, e visa determinar a respectiva

rentabilidade económica e social, aferida pela comparação entre a taxa interna de rentabilidade (TIR) do

projecto e uma taxa de desconto de referência macro-económica que indica o limiar de rentabilidade

económica para o país em questão. Assim se a taxa de desconto macroeconómica para o país for, por

exemplo, de 10%, então todos os projectos que apresentem uma TIR inferior e este valor, estão a

utilizar recursos que poderiam ter uma aplicação alternativa mais rentável sob o ponto de vista da

economia em questão.

A análise custo-eficácia aplica-se a projectos não valorizáveis em termos monetários e visa avaliar

a relação entre os outputs do projecto e os respectivos custos.


__________________________________________________________________________159

DIAGRAMA 7-3: Métodos de avaliação de projectos

No sentido de clarificar as situações a que se aplicam aqueles métodos, faz-se uma distinção entre

projectos de produtos valorizáveis e de produtos não valorizáveis. Esta distinção está na base

de duas linhas metodológicas fundamentais na avaliação de projectos de desenvolvimento e que

seguidamente se apresentam:

§ Avaliação de projectos de produtos valorizáveis. Neste caso consideram-se os projectos

relativos a produtos ou serviços que são susceptíveis de assumir um valor de mercado, ou porque

são objecto de comercialização (exemplos: produtos de projectos de desenvolvimento

industrial, agrícola, turístico), ou porque são fornecidos gratuitamente aos beneficiários numa

base não comercial mas que concorrem indirectamente para a viabilização de actividades

de natureza comercial (projectos de infra-estruturas viárias, de formação profissional, de

vulgarização agrícola). Nestes casos a avaliação do projecto deverá fazer-se recorrendo à

análise custo-benefício.

§ Avaliação de projectos de produtos não valorizáveis. Os projectos de natureza social,

que correspondem habitualmente a bens de natureza pública fornecidos pelo Estado, e que são

MÉTODOS DEAVALIAÇÃO DE

PROJECTOS

MÉTODOS DEAVALIAÇÃO DE

PROJECTOS

AVALIAÇÃOFINANCEIRAAVALIAÇÃOFINANCEIRA

ANÁLISECUSTO-

EFICÁCIA

MÉTODO DOSEFEITOS

ANÁLISE CUSTOBENEFÍCIO

AVALIAÇÃOECONÓMICA

E SOCIAL

ANÁLISEMULTICRITÉRIO


__________________________________________________________________________160

fornecidos gratuitamente ou por um preço simbólico, são objecto de uma avaliação que pretende

sobretudo analisar a relação entre o custo e os resultados. São exemplos os projectos no domínio

da saúde pública, da educação nacional, da preservação do ambiente, etc.

A maior parte dos investimentos públicos são de natureza não valorizável, isto é, não são objecto de

comercialização e não têm por isso um valor de mercado. O QUADRO 7-3 sintetiza aqueles dois tipos de

projectos.

QUADRO 7-3: Natureza dos projectos públicos

Projectos de produtos ou serviços valorizáveis

(sob forma monetária)

Projectos de produtos ou serviços nãovalorizáveis

Projectos de desenvolvimento visando a produção debens e serviços:

• que são objecto de comercialização, ou paraos quais existe um mercado (projectos dedesenvolvimento industrial, energético,artesanal, agrícola, turístico, crédito àsempresas)

• fornecidos gratuitamente aos beneficiários(ou a baixo custo), cuja venda não obedece auma lógica comercial, mas que concorrempara a viabilização de actividades mercantis(projectos rodoviários)

Projectos de natureza social (cujos produtos são“alunos formados”, “doentes tratados”), depreservação do ambiente, de natureza cultural.Exemplos:

• Saúde pública

• Educação nacional

• Ordenamento urbano

• Preservação do ambiente

• desenvolvimento cultural

• Desenvolvimento institucional

A distinção que acaba se ser feita é importante porque está na base da opção metodológica a

fazer quanto ao método de avaliação. Na verdade, aos projectos que produzem bens e serviços não

valorizáveis aplicam-se de preferência métodos centrados na avaliação dos recursos financeiros

mobilizados pelo projecto e dos respectivos custos (Análise orçamental, Análise de eficiência e Impacte

económico). Os indicadores de avaliação que se aplicam a este caso são habitualmente medidos em

unidades físicas, de preferência associados aos custos envolvidos (Exemplo: nº de formandos formados,

custo por formando).

Aos projectos que produzem bens valorizáveis preconiza-se em geral a análise custo-benefício como

método de avaliação. Os indicadores de avaliação têm neste caso uma base monetária (Taxa interna de

rentabilidade, período de recuperação do investimento, etc)38 e assumem-se como critérios de análise da

rentabilidade dos projectos.

38 Ver em Anexo os


__________________________________________________________________________161

QUADRO 7-4: Métodos de avaliação de projectos segundo a sua natureza

PRODUTOS NÃOVALORIZÁVEIS

PRODUTOSVALORIZÁVEIS

MÉTODOS APLICÁVEIS • Análise orçamental• Análise custo-eficácia• Impacte económico

(método dps efeitos)

• Análise custo-benefício

NATUREZA DOSINDICADORES

Indicadores em unidades físicas Indicadores em termosmonetários

Em termos práticos podemos distinguir os projectos de desenvolvimento em duas grandes

categorias39:

§ Projectos de produtos valorizáveis sob o ponto de vista monetário, que no essencial

compreendem projectos que geram bens e serviços:

â Que são objecto de uma comercialização efectiva ou para os quais existe um mercado.(Exemplos: projectos de desenvolvimento industrial, energético, artesanal, agrícola, turístico, desistemas de crédito às empresas, etc.)

â Fornecidos gratuitamente aos beneficiários, ou cuja venda não obedece a uma lógica comercial,mas que concorrem principalmente para actividades cuja valorização é possível; é o caso deprojectos rodoviários, relativamente aos quais é possível calcular os efeitos económicos sobre oscustos de transporte e o volume de tráfego existente e induzido, bem como outros parâmetrostais como os ganhos em matéria de segurança e de redução dos tempos de percurso.(Exemplos: projectos de desenvolvimento de infra-estruturas rodoviárias, projectos de formaçãoprofissional ou de extensão agrícola).

§ Projectos de produtos não valorizáveis monetariamente de forma fiável. É o caso dos projectos

de natureza social, onde não se procura valorizar a utilidade económica, mas onde existe uma

preocupação pela minimização dos custos. Incluem-se a título de exemplo projectos nas áreas da

Saúde Pública, Educação, Redes de Saneamento Urbano, Serviços Sociais, Preservação do

Ambiente, Desenvolvimento Cultural, Apoio Institucional). Nestes projectos os seus outputs e

resultados medem-se em termos de alunos formados , doentes tratados , vidas preservadas ,

laços sociais reforçados , instituições reforçadas

39 Ver Commission Européenne (1997), Manuel de Analyse Financière et Économique des Projects deDeveloppement,Luxembourg


__________________________________________________________________________162

A delimitação entre aquelas categorias de projectos não deve ser vista de forma rígida, dado que a

opção por um critério ou outro depende com frequência dos recursos que se podem afectar à valorização

das suas vantagens. Por exemplo, os projectos rodoviários podem ser avaliados segundo uma

abordagem custo-benefício se se dispuser de recursos para a realização de inquéritos de tráfego.

Finalmente há a registar o facto de muitos projectos de desenvolvimento terem componentes que

são susceptíveis de valorização a par de outras componentes que não podem ser valorizadas

monetariamente. É o caso de alguns projectos de desenvolvimento rural que geram produtos mercantis,

mas que ao mesmo tempo incorporam elementos de natureza social. Igualmente os projectos de

natureza ambiental integram por vezes componentes de exploração de recursos (valorizáveis no

mercado) e de preservação de recursos (que não têm um valor de mercado, mas sobretudo um valor

social).

Uma questão que habitualmente suscita dúvidas tem a ver com a opção entre a análise financeira e

económica. Na análise financeira o principal objectivo é maximizar o benefício privado, da empresa,

na base dos preços de mercado. Aplica-se por isso a projectos do sector privado.

Na análise económica pretende-se alcançar a eficiência económica, a nível nacional, visando-se a

maximização do consumo da sociedade; neste caso a avaliação faz-se com base em preços-sombra.

Todavia, a avaliação económica pressupõe uma avaliação financeira, que numa primeira fase é feita a

preços de mercado antes da respectiva transformação em preços de referência.

CAIXA 7-1: Diferenças fundamentais entre a análise financeira e a análise económica deprojectos

Escala: a análise financeira faz-se, habitualmente, a nível de um projecto empresarial; a análise económicafaz-se a nível de vários projectos, e tem incidências a nível macroeconómico

Taxa de desconto: na análise financeira usa-se a taxa de juro de mercado; na análise económica usa-se a taxade desconto macroeconómica

Sistema de preços: na análise financeira usam-se os preços de mercado; na análise económica usam-se ospreços-sombra

Efeitos externos: na avaliação económica, as definições de custos e benefícios são alteradas de modo a teremem conta os efeitos externos ao projecto, mas por ele induzidos (efeitos ambientais e infra-estruturas)

Transferências: na análise financeira, são consideradas como componentes dos benefícios ou dos custos; naanálise económica são omitidas devido ao seu carácter neutro para a colectividade


__________________________________________________________________________163

7.2.1 Metodologia de avaliação de projectos relativos a produtosvalorizáveis

A análise económica de um projecto pode representar-se segundo os passos expressos no Diagrama

seguinte:

DIAGRAMA 7-4: Metodologia da avaliação custo-benefício

EficiênciaViabilidadeRetorno do Investimento

UNIDADE A

Cálculo dos efeitosmultiplicadores na

economiaParidade internacional

UNIDADE B UNIDADE C

EFEITOS TOTAIS(valor acrescentado,divisas, orçamento

CONTACONSOLIDADA

SALDO EMPREÇOS SOMBRA

Impacto nos objectivoseconómicos

Viabilidade internacional

RETORNO DOINVESTIMENTOPreços de mercado

RETORNO DOINVESTIMENTOPreços-sombra

Eficiência económica

Relevância económica

SÍNTESEObjectivos de políticaeconómica

In: Commission Européenne (1997), Manuel de Analyse Financière et Économique des Projects de Développement, Luxembourg

Sob o ponto de vista da sua utilização enquanto indicador de avaliação, o Prazo de Recuperação

do Investimento é dado pelo ano a partir do qual o cash flow acumulado (calculado sem os capitais

próprios) se torna positivo. O prazo calculado indica o período ao fim do qual a imobilização do capital é

recuperada.


__________________________________________________________________________164

As vantagens da utilização deste indicador decorrem da sua significação clara e do seu cálculo fácil.

Por outro lado, quando há restrições de financiamento ou elevado risco o investidor quer recuperar

rapidamente o capital investido.

A Taxa Interna de Rentabilidade (TIR) constitui um indicador mais robusto. O cálculo da TIR

evita ter de determinar uma taxa de actualização dado que resulta internamente dos fluxos do

projecto. A ordem de grandeza da taxa de actualização deve ser conhecida para se apreciar o valor da

TIR.

Na análise financeira, a TIR pode ser interpretada como a taxa de juro máxima que o agente pode

suportar para equilibrar as suas contas, se todos os investimentos fossem cobertos por um empréstimo.

Na análise financeira, a TIR é uma medida do rendimento do capital investido. Pode ser

comparada à taxa média do mercado financeiro. Na análise económica é comparada com a taxa de

actualização da economia.

Na sua utilização prática, este indicador compara-se com a taxa de actualização i da economia.

assim, o investimento é aceitável se r > i. Uma TIR elevada não significa uma rentabilidade maior do

projecto, mas apenas que se a preferência pelo presente aumentar (ou seja se i aumentar) então o

projecto continua a ser aceitável. A TIR não serve para comparar projectos entre si. Uma TIR mais

elevada não significa uma maior rentabilidade.


__________________________________________________________________________165

7.2.2 Metodologia de avaliação de projectos relativos a produtos nãovalorizáveis

7.2.2.1 Esquema geral

Os projectos de produtos ou serviços não valorizáveis correspondem normalmente a projectos de

natureza social, em cuja categoria cabem habitualmente os projectos de investimento público. Na

avaliação destes projectos importa sobretudo verificar se os recursos, normalmente públicos, são

utilizados de um modo eficiente (relação recursos/resultados) e relevante (isto é, pertinentes face aos

objectivos de política sectorial ou regional).

Os projectos não valorizáveis caracterizam-se por terem uma estrutura de custos elaborada em termos

monetários, enquanto que os benefícios são expressos em termos descritivos (resultados físicos

quantificados e resultados qualitativos).

Ao contrário da análise custo-benefício, neste tipo de avaliação não é objectivo principal verificar se os

benefícios são superiores aos custos, até porque não são habitualmente comparáveis numa mesma base

monetária. Importa sim verificar se os recursos financeiros (custos) estão a ser utilizados para se

alcançarem os objectivos desejados, e que resultados efectivamente são alcançados. Com este tipo de

avaliação pretende-se assegurar a melhor utilização possível dos recursos financeiros

disponíveis. Isso será possível se:

16. Do lado dos benefícios se alcançarem os objectivos de desenvolvimento pretendidos;

17. Do lado dos custos se conseguir minimizar as despesas para um determinado resultado do

projecto.

O DIAGRAMA 7-5 mostra a metodologia de avaliação preconizada para esta categoria de projectos.

Assim, se estiverem várias organizações envolvidas na implementação do projecto, o primeiro passo é

determinar o orçamento de cada uma delas e, proceder seguidamente à respectiva consolidação. A partir

daí aplicam-se os procedimentos que a seguir se explicitam.


__________________________________________________________________________166

DIAGRAMA 7-5: Metodologia de avaliação de projectos sociais

In: European Commission, Manual of Financial and Economic Analysis

Segundo a metodologia proposta no Manual de referência que estamos a considerar, o método de

avaliação assenta nos seguintes passos (acima ilustrados no diagrama):

18. Determinação dos resultados a obter com a implementação do projecto

19. Análise da viabilidade do projecto, com base nos critérios indicados na. Esta fase inclui a

elaboração do orçamento do projecto, bem como as modalidades de financiamento dos custos

recorrentes. Inclui ainda a análise da sustentabilidade do projecto

20. Realização de cálculos de eficiência. Inclui a estimativa de custos unitários.

ASSISTÊNCIAFINANCEIRA

ORGANIZAÇÃO A ORGANIZAÇÃO B ORGANIZAÇÃO C

ORÇAMENTOInvestimentoExploração

EFICIÊNCIA

Relevância

SÍNTESEObjectivos de políticaSectorial/programática

INDICADORESDE RESULTADOS

VIABILIDADE

Efeito líquido:

Balança Trans. Corr.

Orçamento EstadoRendimentos


__________________________________________________________________________167

21. Determinação dos efeitos sobre os objectivos económicos, designadamente sobre as

finanças públicas, o comércio externo e a distribuição do rendimento.

22. Avaliação da relevância ou pertinência económica do projecto em relação aos objectivos

de política do sector (ou em relação aos objectivos do Programa em que se insere o projecto).


__________________________________________________________________________168

7.2.2.2 Determinação dos resultados do projecto

Tomando o Quadro Lógico como referência, cada projecto assenta num encadeamento lógico de

Actividades-Resultados-Objectivo Específico-Objectivo Global , no qual o objectivo específico traduz a

razão de ser e a justificação do projecto. Por sua vez o objectivo específico e os correspondentes

resultados devem ser verificáveis através de indicadores verificáveis (e mensuráveis em termos de

quantidade, qualidade, grupos-alvo, tempo e localização). No ponto 6.2 desenvolve-se a temática dos

indicadores de acompanhamento.

7.2.2.3 Análise da viabilidade do projecto

No contexto da análise de viabilidade importa desde logo distinguir entre as novas actividades que

resultam da implementação do projecto, daquelas que são já correntemente levadas a cabo pelos

serviços públicos centrais ou locais. Esta clarificação é importante na medida em que permite ter em

conta as novas despesas recorrentes geradas pelo projecto e que se vão adicionar às despesas

correntes já anteriormente assumidas.

Neste ponto cabe ter em conta três aspectos:

23. Elaboração do Orçamento do Projecto

24. Financiamento dos custos recorrentes gerados pelo projecto

25. Análise da sustentabilidade do projecto

A elaboração do orçamento deverá respeitar o quadro normativo estabelecido, no quadro do

sistema de gestão orçamental em vigor, tendo por consequência em conta o conjunto dos classificadores

legais. Nesse sentido deverá ser sempre feita a conversão do orçamento do projecto de acordo com as

rubricas do Orçamento do Estado de modo a facilitar a respectiva integração e articulação. No QUADRO

7-5 apresenta-se o modelo de orçamento normalizado utilizado na elaboração dos projectos de

investimento público.


__________________________________________________________________________169

QUADRO 7-5: Orçamento do projecto (antes de financiamento)

Anos 0 1 2 n

ReceitasVendas e serviços prestados

Tarifas cobradas (recebidasdirectamente)

Total das receitas

DespesasInvestimento

Investimento inicial

Investimento de reabilitação

Fundo de maneio

Despesas de funcionamento

Matérias-primas

Despesas de manutenção

Serviços gerais

Despesas de pessoal

Impostos indirectos e directos

Total das despesas

Saldo

A preparação do orçamento do projecto deve ter em conta os seguintes aspectos:

26. O orçamento deve ter um carácter previsional, o que implica uma previsão quer das receitas

quer das despesas, cobrindo o período de vida previsível do projecto;

27. Os custos devem ser calculados de forma detalhada, rubrica por rubrica, evitando o recurso

à utilização de coeficientes associados a estimativas;


__________________________________________________________________________170

28. A política de custos recorrentes, ou seja, as despesas de funcionamento geradas pelo

funcionamento do projecto deverá ser definida na fase de formulação do projecto;

29. O custo do projecto deve ser estimado a partir do respectivo descritivo técnico

O financiamento dos custos recorrentes gerados pelo projecto é habitualmente considerados

como um dos principais, senão o principal, factor de sustentabilidade, particularmente num contexto de

grandes restrições orçamentais. Neste contexto as políticas de recuperação de custos são habitualmente

uma das questões centrais nas decisões de investimento.

CAIXA 7-2: Exemplos de políticas de recuperação de custos

• Pagamento de uma taxa moderadora por parte dos utentes de um novo Centro de Saúde,independentemente dos custos reais de operação do Centro. Neste caso, a parte restante dos custos é cobertapelo Orçamento central ou local (consoante a política de descentralização em vigor)

• Determinação das tarifas de consumo de água da rede pública com base nos custos médios incrementais

• Fixação das tarifas de consumo de electricidade com base nos custos marginais de longo prazo(metodologia recomendada particularmente para investimentos de grande dimensão com um longo período devida)

O conceito habitual de custo recorrente corresponde às despesas de exploração, ou à diferença

entre as receitas cobradas e as despesas totais de exploração. De acordo com esta definição, as

despesas recorrentes não incluem as despesas de investimento. A estrutura típica das despesas

recorrentes está expressa no quadro seguinte:

QUADRO 7-6: Estrutura de despesas recorrentes

AnosRubricas de custo

0 1 2 n

Operação

Despesas de operação e manutenção do equipamento

Despesas de manutenção de instalações

Serviços prestados por entidades privadas e públicas

Rendas

Pessoal

Salários

Despesas com a segurança social

Outras despesas (indemnizações, etc)


__________________________________________________________________________171

Serviço da dívida

Amortizações de créditos

Juros

TOTAL

A política de recuperação de custos que se adoptar é decisiva na fase de desenho do projecto, e de

avaliação da sua sustentabilidade, na medida em que determina o montante de receitas a cobrar, e

portanto a percentagem dos custos de operação que pode ser financiada com recursos próprios, mas

também porque pode influenciar o próprio nível da procura do serviço.

Uma metodologia possível pode ser a seguinte:

30. Cálculo da tarifa de equilíbrio, isto é, o valor que permite igualar os custos totais de

exploração (incluindo a amortização do investimento) com o montante total de receitas.

31. Estabelecer a tarifa a pagar pelos utentes do serviço, a qual deverá depender da política social

adoptada e dos níveis de cash-flow que se pretende assegurar. Os factores que habitualmente

estão presentes nesta decisão incluem os objectivos de equidade no acesso aos serviços

independentemente do nível de rendimento dos utilizadores, objectivos de contenção do

consumo (sobretudo se se tratar de um bem escasso), redução do défice público através da

contenção da procura (caso seja elevado o contributo do orçamento público)

CAIXA 7-3: Indicadores associados ao cálculo dos custos recorrentes

A elasticidade preço da procura permite quantificar a variação do volume de procura de um dado bem ouserviço em função do respectivo preço.

E = Variação relativa da procura medida em quantidade (em %) = dQ/Q Variação do preço relativo (em %) dP/P

O coeficiente r relaciona as despesas correntes (na hipótese de pleno funcionamento do projecto) com oinvestimento realizado; este indicador deve ser estimado para cada categoria de equipamento ou infra-estrutura.

Pode ser obtido estatisticamente, na base de um estudo comparado envolvendo projectos da mesma natureza afuncionar em rotina, calculando a correlação estatística entre o volume de despesas recorrentes e o volume deinvestimento que gerou aquelas mesmas despesas.


__________________________________________________________________________172

7.2.2.4 Análise de eficiência

A eficiência na análise de projectos significa que os benefícios são obtidos através da aplicação

de um mínimo de recursos. Através desta análise verifica-se se os recursos afectos ao projecto são

utilizados de forma eficiente, comparando os custos com os resultados obtidos. Para o efeito, devem ser

calculados custos unitários que devem ser confrontados com custos de referência relativos a

operações com as mesmas características, de modo a concluir-se se os valores propostos correspondem

a grandeza normais.

Estes custos unitários, calculados com base nos indicadores de realização ou de resultado, estão na

base das abordagens adoptadas na estimativa das despesas correntes orçamentais:

32. Utilização do coeficiente r que relaciona as despesas correntes (na hipótese de pleno

funcionamento) com o investimento realizado; este indicador deve ser estimado para cada

categoria de equipamento ou infra-estrutura. Este coeficiente deve ser entendido como um

último recurso nos casos em que não seja possível estimar de forma mais rigorosa o valor da

despesa recorrente.

33. Determinação da variante de menor custo , segundo o qual se determina o valor do

investimento, ou a despesa de funcionamento, por unidade física (por quilómetro de estrada

construída, por cama de hospital, por carteira escolar, etc). Esta é a abordagem típica da

análise custo-eficácia, e recorre também à comparação com valores equivalentes de referência.

A utilização de indicadores de realização, comparados com os custos, tem uma evidente

aplicação neste método. O QUADRO 7-7 mostra alguns exemplos significativos de custos

unitários de investimento e de custos unitários de funcionamento.

QUADRO 7-7: Indicadores de custos unitários correntes (exemplos)

Tipo de investimento Custos unitários deinvestimento

Custos unitários de funcionamento

Infra-estruturas de transporte Custo de construção/km Custo de manutenção/km

Custo de manutenção periódica (reportadoao ano)/km

Custo do passageiro/km

Custo de funcionamento/custo deinvestimento (coeficiente r)

Infra-estruturas urbanas Custo médio de km de conduta

Custo de uma estação de

Custo por m3 de água produzida

Custo do coeficiente M4 (m3 x nível de


__________________________________________________________________________173

bombagem bombagem manométrica)

Custo de funcionamento/custo deinvestimento (coeficiente r)

Saúde Custo do investimento/per capita(a nível de distrito ou região desaúde)

Custo de investimento/cama dehospital

Custo de funcionamento per capita (a nívelde distrito ou região de saúde)

Custo médio por dia de hospitalização

Custo salarial/cama de hospital

Apoio às PMEs Custo médio de investimento poremprego criado

Custo médio por dossier

Custo médio de seguimento anual de umdossier

Custo médio anual por promotor

European Commission, Manual of Financial and Economic Analysis of Development Projects.

A análise da eficiência é vista segundo dois ângulos analíticos: o da suficiência dos recursos e o

da necessidade dos recursos.

A avaliação da suficiência dos recursos pode verificar-se com base na seguinte check-list. A lista

reflecte rubricas que tendem com frequência a ser subestimadas na avaliação dos recursos do projecto.

QUADRO 7-8: Check-list de recursos para a análise custo-eficácia

Stock inicial de recursos

Custos de formação iniciais

Necessidades de fundo de maneio

Despesas de transporte e combustíveis

Manutenção, reparações e substituição de veículos

Manutenção das instalações

Receitas suplementares

A avaliação de se os recursos mobilizados são de facto necessários, numa perspectiva de

minimização dos custos, remete para o conhecimento do sector em que se insere o projecto, numa

perspectiva mais técnica do que económica. Por exemplo, as necessidades de equipamento médico-


__________________________________________________________________________174

cirúrgico para equipar uma nova unidade hospitalar implicam o parecer técnico dos especialistas de

medicina.

Esta análise deve apoiar-se na análise da lógica de intervenção, e em particular na relação entre as

actividades e os meios inventariados.

7.2.2.5 Análise dos efeitos económicos

Os programas ou projectos públicos, devido à sua significativa dimensão, têm habitualmente

impactos económicos relevantes que importa avaliar. Esses impactos são importantes sobre:

§ As Contas Públicas

§ Contas Externas

§ Distribuição do Rendimento

No que se refere às Contas Públicas, os projectos públicos têm uma tendência para agravar o

défice orçamental sobretudo se não puderem recorrer a políticas de recuperação de custos, efeito que

tanto se faz sentir sobre as contas do governo central como dos governos locais, dependendo de quem

tem a responsabilidade de gestão do projecto.

Aquele efeito pode ser directo e indirecto. O efeito directo resulta de:

Défice público = Custo total do projecto Taxas pagas pelos utilizadores

Em conclusão, o défice público adicional corresponde ao valor total dos subsídios de exploração pagos à

agência que gere o projecto. Num contexto de ajustamento estrutural, ou de política fiscal restritiva, a

implementação destes projectos enfrenta habitualmente dificuldades. No sentido de minimizar o impacto

sobre os orçamentos públicos, preconiza-se a implementação de medidas de recuperação de custos

viabilizando assim esses projectos mesmo num contexto de política fiscal restritiva.

Todavia, deve ter-se também em conta os efeitos indirectos gerados pelo programa ou projecto Os

efeitos indirectos incluem as receitas recebidas pelo governo sob a forma de impostos sobre os

rendimentos adicionais distribuídos como consequência do programa bem como os efeitos induzidos a

montante. Assim, o balanço total adicional para as contas públicas pode ser determinado da seguinte

forma:


__________________________________________________________________________175

Saldo público adicional = Custo do projecto Despesas + Impostos Subsídiosindirectos Encargos financeiros públicos + Resultados de exploração públicos

A contabilização dos efeitos sobre o Orçamento do Estado pode ser feita com base no seguinte

quadro:

QUADRO 7-9: Receitas e despesas adicionais induzidas por um novo programa ou projecto

Anos 0 1 2 n

ReceitasTaxas e direitos aduaneiros

• Sobre os investimentos

• Sobre a operação do programa

Sobre as entidades públicas

• Excedente de exploração

Doações e créditos directos

• Receitas

Total das receitas

DespesasInvestimentos directos

Taxas dos utilizadores

Subsídios

• Sobre bens e serviços

• Exploração

Entidades públicas

• Défices de exploração orçamentados

Serviço da dívida pública

Total das despesas

Saldo público adicionalNOTA: O número de anos corresponde à duração do programa ou projecto


__________________________________________________________________________176

O efeito sobre as Contas Externas decorre de dois efeitos diferentes:

§ Um efeito directo, relativamente aos bens e serviços importados pelas agências gestoras do

projecto; estes efeitos podem ser obtidos no orçamento consolidado;

§ Um efeito indirecto, resultante das aquisições de bens e serviços, feitas a montante, pelo projecto.

QUADRO 7-10: Efeitos sobre a conta externa (saldo adicional de divisas)

Anos 0 1 2 n

EntradasEmpréstimos externos

• De curto, médio e longo prazo

• Sobre a operação do programa

Doações externas

ENTRADA DE DIVISAS

SaídasImportações totais

• Bens de investimento

• Despesas correntes (de operação)

Serviço da dívida externa

• Amortização de créditos

• Juros

Outras transferências

• Dividendos e lucros

Serviço da dívida pública

SAÍDAS DE DIVISAS

SALDO DE DIVISASNOTA: O número de anos corresponde à duração do programa ou projecto

Os rendimentos distribuídos resultantes dos projectos não valorizáveis podem constituir um

elevado contributo para as políticas sociais que visam a redução da pobreza.

§ Tais efeitos podem ser directamente gerados pelo projecto, através dos postos de trabalho criados

pela agência de execução;


__________________________________________________________________________177

§ Ou indirectos, através das actividades que fornecem os bens e serviços procurados pelo projecto.

Estes efeitos indirectos são tanto mais significativos quanto maior for a capacidade de oferta

interna desses bens e serviços. Caso contrário esses efeitos traduzem-se em importações

adicionais e aumentam a pressão sobre a balança externa.

7.2.2.6 Análise da relevância do projecto

A análise de relevância de um projecto de desenvolvimento pode fazer-se com base no esquema

seguinte:

DIAGRAMA 7-6: Relevância de um programa ou projecto

Fonte: Commission Européenne (1997), Manuel de Analyse Financière et Économique des Projects de Développement,Luxembourg

As estratégias dos sectores deverão concorrer para os objectivos económicos globais, pelo que a

análise da relevância faz-se a dois níveis: a nível macroeconómico, e a nível dos sectores envolvidos. O

QUADRO 7-1 evidencia os aspectos mais relevantes a considerar na análise da relevância do programa

em termos macro-económicos.

RELEVÂNCIA SECTORIAL= Prioridades + Consistência

OBJECTIVOSSECTORIAIS

OBJECTIVOSMACRO-

ECONÓMICOS

RELEVÂNCIAECONÓMICA

= Eficiência+Viabilidade+ Efeitos

RESULTADOS

Política EconómicaReformas Estruturais

Estratégia SectorialProgramas Sectoriais


__________________________________________________________________________178

QUADRO 7-11: Critérios para análise de relevância de um projecto

Domínios Principais indicadores

Política de crescimento

Avaliação dos recursos internos

Estratégias sectoriais

Taxa de câmbio

Crescimento do consumo

Competitividade económica

Valor acrescentado (incremental)

Taxa de integração na economia (valoracrescentado/valor bruto de produção)

Saldo em divisas (incremental)

Salários pagos

Variação do consumo

Rentabilidade do projecto

Política cambial

Equilíbrio das contas e estabilização

Taxa de câmbio

Sustentabilidade das intervenções previstas

Eficiência na utilização de recursos escassos

Competitividade no mercado externo

Saldo em divisas (incremental)

Transferências de capital

Rentabilidade do projecto

Política orçamental

Equilíbrio orçamental e estabilização

Ajustamento estrutural, desinvestimento público eprivatizações

Eficiência na utilização de recursos públicos

Eficiência das empresas públicas

Sustentabilidade das intervenções previstas

Saldo orçamental (incremental)

Taxa global de imposição dos factores (saldoorçamental/VAB)

Coeficiente de custo real para o governo (saldoorçamental/subsídios)

Retorno por unidade monetária investida

Política de rendimentos

Redução da pobreza

Equidade

Política de consumo

Emprego

Desenvolvimento nacional e regional

Aumento dos rendimentos

Benefício do consumidor

Empregos criados


__________________________________________________________________________179

7.2.3 Avaliação do impacto macro-económico (método dos efeitos)

Os projectos de investimento de investimento público são habitualmente projectos que mobilizam

recursos financeiros elevados, pelo que o seu impacto directo e indirecto na economia pode ser muito

significativo.

Justificando-se a sua medição (em projectos de grande dimensão), os efeitos medem-se sobre:

§ Crescimento económico (variação da taxa de crescimento do PIB)

§ Contas externas (saldo em divisas)

§ Contas públicas (efeito sobre o saldo)

§ Distribuição do rendimento (rendimentos adicionais distribuídos)

A análise e medida dos efeitos deve captar dois tipos de efeitos:

§ Efeitos directos: sobre salários, sobre a procura adicional de bens e serviços intermédios, sobre o

consumo privado (via preços ou quantidades);

§ Efeitos indirectos: os rendimentos distribuídos pressionam o consumo que por sua vez induz

aumento da oferta (produção nacional ou importações)

O cálculo destes efeitos requer uma base estatística considerável, e em concreto é desejável a

disponibilidade de uma matriz de relações intersectoriais. A não existência de uma tal matriz não

inviabiliza a análise dos efeitos, mas obriga a um cálculo por iterações, com resultados menos rigorosos.


__________________________________________________________________________180

CAIXA 7-4: Método de cálculo dos conteúdos de valor acrescentado

Seja a matriz A dos coeficientes técnicos obtida através da divisão de todas as células de cada coluna da Matrizde Relações Intersectoriais pela produção total do ramo de actividade correspondente.

O equilíbrio recursos-empregos pode ser escrito algebricamente da seguinte forma:

Produção interna = CI + Procura Final (dirigida à procura interna)

X = AX + Y 1)

Onde:

X: Vector – coluna das produções locais

Y: Vector – coluna da procura final de bens e serviços locais

Da expressão 1) deduz-se,

X = (I – A)-1 Y 2)

Onde:

(I – A)-1 é a matriz dos coeficientes de produção, e é a matriz inversa da matriz (I – A);

I é a matriz identidade.

Na análise ex-ante esta relação exprime qual deve ser o crescimento da produção local X para satisfazer umanova procura final Y, no caso de esta nova procura não alterar a estrutura de produção.

Por outras palavras, a matriz (I – A)–1 indica para cada ramo (em coluna) o acréscimo de produção (directa eindirecta) nos vários ramos da economia induzido por uma variação unitária da procura final dirigida àqueleramo.

Conhecendo-se, a partir da matriz de relações intersectoriais, os coeficientes directos de importaçõesintermédias e de valor acrescentado, inerentes às produções locais, podemos então deduzir:

o valor das importações associadas à produção local:

m. x = (I – A)–1 Y 3)

onde:

m é o vector – linha dos coeficientes de importação directa

o valor acrescentado relacionado com a produção local:

v. x = (I – A) –1 Y 4)

Por outro lado, o produto matricial


__________________________________________________________________________181

m (I – A) –1 5)

dá o vector linha dos conteúdos de importação (Tmi) de cada ramo de produção i, isto é, as importações directase indirectas induzidas por cada unidade do ramo i.

Igualmente, a expressão:

v (I – A)–1 6)

dá o vector linha dos coeficientes de valor acrescentado Tvi, para cada ramo i, isto é, a soma dos valoresacrescentados gerados directa e indirectamente pela produção de uma unidade do ramo i.

Note-se que:

v(I – A)–1 + m (I – A) –1 = 1

Ou seja, cada unidade de produção do ramo i decompõe-se num conteúdo de valor acrescentado e num conteúdode importação, que adicionados totalizam 1.


__________________________________________________________________________182

8. Sistemas de informação para o planeamento


__________________________________________________________________________183

8.1 Enquadramento e questões metodológicas

O modelo PPBS requer um sistema de informação integrado, articulando as diferentes fases do

processo de gestão dos recursos públicos. Esse sistema deverá ser constituídos por um sub-sistema de

planeamento, um sub-sistema de programação e um subsistema de gestão e controlo (nas vertentes

financeira e de acompanhamento físico).

Actualmente existe um sistema de gestão orçamental (na vertente financeira) e um sistema de

gestão do investimento público (com algumas limitações) e que deverá evoluir para um sistema de

programação mais abrangente. Estão assim por desenvolver o sistema de planeamento e o sistema

de gestão e controlo (na vertente do acompanhamento físico dos programas e projectos).

Descreve-se de seguida, em primeiro lugar, a arquitectura de base dos sistemas existentes, e

seguidamente a arquitectura do sistema de referência, discutindo-se alguns elementos fundamentais que

deverão estar presentes na sua construção. Na CAIXA 8-1 do ponto seguinte apresentam-se os

elementos fundamentais de um Sistema de Informação para o Planeamento, cuja construção é

fundamental para estruturar toda a arquitectura decisional no domínio da gestão económica e financeira

do Estado40.

A montagem de um sistema de informação é uma operação complexa que implica a mobilização de

um conjunto de entidades com interesses nem sempre convergentes. A prestação de informação

acarreta custos para o seu fornecedor pelo que deverão ser previstos mecanismos que assegurem a sua

participação (legais, contrapartidas no acesso à informação, etc.). As regras de ouro que se recomendam

são:

§ O fornecedor de informação deve receber uma contrapartida;

§ O sistema de informação deve ser compreendido não como um custo adicional mas como uma

vantagem mesmo para os fornecedores (por exemplo, os gestores das empresas ficam a

conhecer melhor o seu sector);

§ O sistema de informação não deve ser percepcionado pelos fornecedores de informação como um

mecanismo de controlo superior, pelo que a legislação deve garantir o sigilo da informação

individual.

40 O conteúdo da CAIXA 8-1 pode ser útil na preparação dos Termos de Referência tendo em vista a construção

dos subsistemas de informação ainda em falta no sistema de planeamento e de gestão económica em Cabo Verde.


__________________________________________________________________________184

8.2 A organização institucional do Sistema de Informação para o Planeamento

A CAIXA 8-1 contem os elementos fundamentais que deverão fazer parte de um Sistema de

Informação para o Planeamento, que no essencial está por construir em Cabo Verde, mas de que

existem já alguns elementos que poderão ser ajustados e incorporados no futuro sistema.

O sistema de planeamento é sobretudo utilizador de informação, dependendo por isso da oferta de

informação dos respectivos produtores. A nível da informação macroeconómica a sua produção

distribui-se por três entidades:

§ O Instituto Nacional de Estatística que produz a informação do sistema de Contas Nacionais,

da responsabilidade, é elemento nuclear do subsistema de informação para a gestão económica.

Está em fase de desenvolvimento, e a sua finalização permitirá estabelecer um quadro de

referência global para a identificação das necessidades de informação em vários subsistemas.

§ O Ministério das Finanças e do Planeamento (através das suas direcções) produz

informação sobre as Finanças Públicas (orçamento, tesouro e contabilidade pública) necessária à

preparação e à condução da política fiscal

§ O Banco de Cabo Verde produz informação sobre a esfera monetária, cambial e de relações

com o exterior, necessária à execução das políticas monetária e cambial.

Situando-se no fim da cadeia de produção de informação, o órgão responsável pelo sistema de

planeamento global pode preencher um importante papel de síntese da informação relevante

produzida pelas diferentes fontes, necessária à condução da política económica em geral, na base de um

tableaux de bord elaborado para o efeito41.

41 A elaboração de Protocolos entre as principais entidades produtoras de troca de informação macroeconómicapode facilitar a rápida difusão e compilação da informação necessária à gestão económica e financeira.


__________________________________________________________________________185

CAIXA 8-1: Elementos de um Sistema de Informação para o Planeamento (SIP)

Domínios DescriçãoGestor, fornecedores deinformação e utilizadores doSistema de Informação

Identificam-se três tipos de agentes com responsabilidades e direitos diferentes: i) a entidadegestora do sistema de informação; ii) as entidades que assumem o compromisso de fornecer ainformação de uma forma regular e sistemática, ii) os utilizadores ou clientes do sistema.

No Sistema de Informação para o Planeamento, a entidade gestora deverá ser o órgãocentral de planeamento (no caso presente a Direcção-Geral do Planeamento), osfornecedores de informação são essencialmente as entidades representadas noDIAGRAMA 8-1, (elementos do Sistema Estatístico Nacional), enquanto que osutilizadores são todos os órgãos do sistema de planeamento, os fornecedores de informação,os diferentes órgãos da administração pública, as empresas, as organizações internacionais eo público em geral, na base de direitos de acesso diferenciados.

Objectivos do sistemaOs objectivos do SIP devem ser definidos em função da procura (necessidades dos elementosdo sistema de planeamento aos vários níveis).

Tipificação da informaçãoque deverá fazer parte dosistema

Neste contexto define-se a informação de input, que entra no sistema, e a informação deoutput, que depois de processada internamente, é disponibilizada pelo SIP. Por exemplo, osistema de informação pode calcular e fornecer indicadores em função dos objectivos dosutilizadores.

Concepção, configuração emontagem e organização dosistema

Deverão ser elaborados protocolos de troca de disponibilização ou de troca de informação.

Deverão ser identificadas as formas de recolha da informação: Inquéritos censitários,inquéritos por amostragem, inquéritos regulares, aproveitamento de dados recolhidos comoutra finalidade, estudos e monografias, fontes internacionais.

Formato do sistemaNo desenho do formato do SIP deverão considerar-se os seguintes aspectos:

• Identificação das fontes disponíveis ou a criar.

• Definição dos métodos de recolha da informação

• Definição dos métodos de tratamento da informação

• Definição dos fluxos de informação (frequência, categorias de informação, origem edestino)

• Definição dos indicadores de desenvolvimento (e que deverão ser calculados no âmbitodo sistema de informação)

Custo de construção eoperação do sistema Na orçamentação dos custos do SIP importa distinguir entre a estimativa dos custos de

construção do sistema de informação e a estimativa dos custos de operação

A elaboração de um Plano de Implementação é um elemento fundamental para uma adequadaorçamentação e para uma clara repartição de responsabilidades.

Necessidade de identificar as fontes de financiamento (fases de montagem e de manutenção)

Definição da plataforma dehardware e de software quedeve sustentar o SIP.

Elaboração de um estudo para determinação das características do hardware (sistemainformático e de comunicações) e de software (plataforma de programação para a construçãoda base de dados)


__________________________________________________________________________186

No que se refere à informação sectorial, o actual Sistema Estatístico de Cabo Verde dá já uma

resposta importante, embora ainda limitada, à edificação de um Sistema de Informação para o

Planeamento. Em termos orgânicos a produção estatística está descentralizada por um conjunto de

entidades (DIAGRAMA 8-1) que cobrem os principais domínios que deverão alimentar o sistema.

DIAGRAMA 8-1: Fontes institucionais do Sistema de Informação Estatística para oplaneamento em Cabo Verde

A tipificação da informação que deverá fazer parte do SIP depende no essencial da configuração

final do sistema de planeamento (objectivos, estrutura orgânica, atribuições). Todavia, apesar de este

não estar ainda completamente clarificado, podem identificar-se desde já as categorias de informação

necessárias para a gestão económica e financeira.

Na verdade o Sistema poderá ser construído por módulos, configurados segundo os domínios de

política mais representativos (gestão económica e financeira, demografia e recursos humanos, saúde,

etc.).

Instituto Nacionalde Estatística (INE)

Conselho NacionalDe Estatística (CNEST)

Conselho NacionalDe Estatística (CNEST)

GEP MinistérioAgricultura e

Pescas

GEP Ministérioda Saúde

GELD Ministérioda Justiça

Instituto NacionalDesenvolvimento

das Pescas

GEP Ministérioda Educação

DEEEBanco Cabo Verde

Instituto deEmp. e Formação

Profissional


__________________________________________________________________________187

A informação de base a incluir no sistema deverá ser formatada de modo a permitir a determinação

automática de indicadores de caracterização do estado demográfico e sócio-económico da população e

do país42.

QUADRO 8-1: Sistema de Informação para o Planeamento

MÓDULO DE DEMOGRAFIA E RECURSOS HUMANOS

Item/Variável Fonte Observações

População residente

População segundo situação deresidência, por sexo, por númerode agregados familiares

INE, Recenseamento Geral daPopulação e Habitação - 2000

Em fase de apuramento definitivo

Emigração e retorno INE, Recenseamento Geral daPopulação e Habitação - 2000

Em fase de apuramento

População activa Inquérito ao Emprego

Desemprego Inquérito ao Emprego

Emprego por sectores (incluindoAdministração Pública)

Inquéritos específicos

MÓDULO DE INFORMAÇÃO MACROECONÓMICA


FINANÇAS PÚBLICAS

Despesa Pública Orçamento Geral do Estado

Conta Geral do Estado

Organizada segundo osclassificadores “Económico”,“Funcional” e “Orgânico”

Receitas Públicas Orçamento Geral do Estado

Conta Geral do Estado

Dívida pública Ministério das Finanças

42 A Base de Dados que contém a informação sócio-económica deverá produzir como outputs os indicadores dedesenvolvimento definidos no âmbito do SIP.


__________________________________________________________________________188

PRODUÇÃO, CONSUMO E INVESTIMENTO

Valor Acrescentado Bruto INE, Contas Nacionais Na base do Sistema SCN 1993

Consumo Público INE, Contas Nacionais Na base do Sistema SCN 1993

Consumo das Famílias INE, Contas Nacionais Na base do Sistema SCN 1993

Formação de Capital (SectorPúblico)

INE, Contas Nacionais Na base do Sistema SCN 1993

Formação de Capital (SectorPúblico

INE, Contas Nacionais Na base do Sistema SCN 1993

SISTEMA MONETÁRIO

Agregados monetários e decrédito

Banco de Cabo Verde

Activos líquidos sobre o exterior Banco de Cabo Verde

Crédito interno, distribuição docrédito do sistema bancário

Banco de Cabo Verde

Taxas de juro de referência Banco de Cabo Verde

RELAÇÕES EXTERNAS

Exportações e importações debens e serviços

Instituto Nacional de Estatística,Estatísticas do Comércio Externo

Banco de Cabo Verde (óptica daBalança de Pagamentos)

Importações e Exportaçõessegundo o Sistema Harmonizado

A informação não publicadainclui comércio externo porpaíses e por Grandes CategoriasEconómicas

Transferências correntes, comdestaque para as remessas deimigrantes

Banco de Cabo Verde, Balançade Pagamentos

Créditos externos, serviço dadívida, doações

Banco de Cabo Verde, Balançade Pagamentos

Reservas externas Banco de Cabo Verde, Balançade Pagamentos

Taxas de Câmbio nominais eefectivas

Banco de Cabo Verde


__________________________________________________________________________189

Assistência Internacional em bensalimentares e não alimentares

Banco de Cabo Verde

Investimento estrangeiro Banco de Cabo Verde

Stock da dívida externa Banco de Cabo Verde

RENDIMENTOS E PREÇOS

Índice de Preços no Consumidor Instituto Nacional de Estatística Nacional, Praia, S. Vicente,Zonas Rurais

Salário mínimo da FunçãoPública

Legislação própria

INDICADORES DE CONJUNTURA

Consumo de Energia Eléctrica demédia e baixa tensão

Organismos de regulação

Índice de produção industrial Organismos de regulação

Consumo de cimento Organismos de regulação

Consumo de combustíveis Organismos de regulação

Tráfego portuário e aeroportuário Organismos de regulação

Matrículas de novas viaturas Organismos de regulação

Ocupação hoteleira Organismos de regulação


__________________________________________________________________________190

MÓDULO DE INFORMAÇÃO SOBRE A ACTIVIDADE ECONÓMICA E OSISTEMA PRODUTIVO


Empresas activas INE, Recenseamento Empresarialde 1997

Pessoal ao serviço nas empresas INE, Recenseamento Empresarialde 1997

Estabelecimentos hoteleirosexistentes

Inquéritos ao turismo

MÓDULO DOS SECTORES SOCIAIS


EDUCAÇÃO

Estabelecimentos de ensino Ministério da Educação Distribuição regional e segundoos vários graus de ensino

Salas de aula por Concelho Ministério da Educação Cobrindo os vários graus deensino

Nº de alunos por Conselho Ministério da Educação Cobrindo os vários graus deensino

Nº de professores por Conselho Ministério da Educação Cobrindo os vários graus deensino

Taxas de reprovação e abandono Ministério da Educação Cobrindo os vários graus deensino

Pessoal não docente Ministério da Educação

SAÚDE

Estabelecimentos de saúde Ministério da Saúde Repartição das estruturas desaúde tipo de estabelecimento epor concelho

Pessoal de saúde Ministério da Saúde Repartição por função e porconcelho

Indicadores de saúde Ministério da Saúde Repartição por concelho


__________________________________________________________________________191

O sistema de informação deverá dar resposta às necessidades do sistema de planeamento,

designadamente na elaboração dos indicadores associados aos objectivos de desenvolvimento. A este

respeito é inequívoco que o sistema de informação para o planeamento é a sede mais adequada para a

gestão do sistema de indicadores de desenvolvimento.

No quadro seguinte sugere-se uma sistematização de indicadores de desenvolvimento,

recomendados pelas várias Conferências especializadas das Nações Unidas e que poderão constituir um

output do SIP.

QUADRO 8-2: Indicadores das Nações Unidas

POBREZA

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES

(Desagregados por sexo)

Níveis de pobreza reduzidos Proporção em pobreza extrema em 1990reduzida de ½ em 2015

Rácio de pobreza (% da populaçãoabaixo de US$1,00 por dia)

Rácio de pobreza (% da populaçãoabaixo da linha de pobreza do país)

Rácio do desnível de pobreza

Quintil mais pobre da população

SEGURANÇA ALIMENTAR

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Nutrição infantil melhorada Mal nutrição severa/moderada infantil

< 5 ½ do nível de 1990 em 2000

% de crianças abaixo dos 5 anossofrendo de mal nutrição

Segurança alimentar aumentada Número de mal nutridos reduzido ametade em 2015

% da população abaixo do nível de dietaalimentar

% do consumo em alimentação do quintilmais pobre da população


__________________________________________________________________________192

SAÚDE E MORTALIDADE

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Cuidados de saúde melhorados Acessibilidade universal aos cuidadosprimários de saúde

% da população com acesso aoscuidados primários de saúde

Níveis de HIV/AIDS reduzidos Acesso universal aos serviços de saúde einformação em 2015

Taxa estimada de prevalência do HIV napopulação adulta

Prevalência do HIV nas mulheresgrávidas com menos de 25 anos querecebem cuidados de saúde pré-nataisnas grandes cidades/grandes áreasurbanas

Mortalidade infantil reduzida Redução da taxa de mortalidade infantilem 1/3 (nível de 1990) e abaixo dos 35por 1000 em 2015

Taxa de mortalidade infantil

Mortalidade das crianças reduzida Taxa de mortalidade das crianças commenos de 5 anos reduzida de 2/3 donível de 1990 em 2015

Taxa de mortalidade das crianças commenos de 5 anos

SAÚDE REPRODUTIVA

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Saúde maternal melhorada e mortalidadematernal reduzida

Taxa de mortalidade maternal reduzidade ½ do nível de 1990 em 2000 e demais ½ em 2015

Taxa de mortalidade maternal

% de nascimentos assistidos por pessoalde saúde especializado

Acesso ao planeamento familiaraumentado

Acesso universal aos métodosanticoncepcionais seguros

Taxa de prevalência das medidasanticoncepcionais

SAÚDE E BEM-ESTAR INFANTIL

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Saúde infantil melhorada Imunização universal contra o sarampo % de crianças com 1 ano de idadeimunizada contra o sarampo

Trabalho infantil reduzido Eliminação do trabalho infantil % de crianças com menos de 15 anosque trabalham

EDUCAÇÃO

OBJECTIVOCONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES(Desagregados por sexo)

Acesso à educação básica aumentado Acesso universal e finalização daeducação primária em 2016

Rácio de participação escolar

% de alunos que iniciam o grau 1 eatingem o grau 5

Literacia aumentada Iliteracia adulta reduzida 2015 em ½ ao Taxa de literacia dos adultos


__________________________________________________________________________193

nível de 1990 Taxa de literacia no grupo etário 15-24anos

IGUALDADE DO GÉNERO



Igualdade do género na Educação Eliminação das disparidades na educaçãoprimária e secundária em 2005

Rácio de rapazes e raparigas naeducação secundária

Igualdade do género no Emprego Eliminação de práticas discriminatórias noemprego

% de mulheres em empregosremunerados fora do sector primário

Acesso político das mulheres Acesso equitativo às instituições políticas % de lugares assegurados por mulheresno governo e no parlamento

EMPREGO

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Criação de emprego completo Acesso universal a emprego remunerado Rácio da população empregada emrelação à população com idade paratrabalhar

Taxa de desemprego

% do emprego formal comopercentagem do emprego total

HABITAÇÃO E ACESSO A SERVIÇOS BÁSICOS

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Habitação adequada para todos Disponibilização de espaço parahabitação, sem sobre-ocupação

Nº de pessoas por quarto ou

Área média coberta por pessoa

Acesso a água potável melhorado Acesso universal a água potável

Cobertura total da oferta de água potávelem 2025

% da população com acesso(sustentável) a água potável

Acesso ao saneamento básico melhorado Disponibilidade universal de saneamento % da população com acesso aosaneamento básico


__________________________________________________________________________194

AMBIENTE



Ambiente melhorado Ambiente limpo e saudável e

Reversão da actual tendência de reduçãodos recursos ambientais

Emissões de Dióxido de Carbono porpessoa

Biodiversidade: Área protegida

PIB por unidade de energia gasta

Terra arável per capita

% de variação da área de floresta (km2)nos últimos 10 anos

% da população dependente das fontesenergéticas tradicionais

CONTROLO DE DROGAS E PREVENÇÃO DO CRIME

OBJECTIVO

CONFERÊNCIAS ONU

META INDICADORES


Controlo da droga melhorado Resultados mensuráveis na redução docultivo, do fabrico, do tráfico e doconsumo de droga em 2008

Área ocupada com o cultivo de coca, ópioe canabis

Apreensão de drogas ilícitas

Prevalência do abuso da droga

Prevenção do crime melhorada Eliminação/Redução significativa do crimeviolento

Nº de crimes por 100000 habitantes

INDICADORES DO CONTEXTO SÓCIO-ECONÓMICO

Demografia Dimensão da população

Taxa média de fertilidade

Esperança de vida à nascença

Economia PNB per capita (US$ e PPP)

Dívida externa (US$ em % do PNB

Crescimento do PNB per capita (em cada década)

Poupança interna bruta em % do PNB

Quota das exportações (%) no PNB

Quota do Investimento Directo Estrangeiro (%) no PNB

% da despesa pública aplicada em serviços sociais


__________________________________________________________________________195

8.3 O sistema de Informação do PPIP

A gestão do investimento público é apoiada por um Sistema de Informação para o Investimento

Público (SIPIP), assente numa Base de Dados relacional programada em Access. A referida base permite

acompanhar a trajectória de um projecto, desde a sua identificação até à sua finalização.

O SIPIP contém os seguintes módulos:

• Projecto

• Pesquisa

• MEC

• Administração

• Base de Dados

O sistema está concebido para permitir o acesso de vários níveis de utilizadores. Assim, embora o

SIPIP seja gerido a nível central, pode ser acedido pelos GEPs dos sectores aos módulos Projecto e

Pesquisa .

Os módulos do sistema têm as seguintes características gerais

CAIXA 8-2: Módulos do SIPIPMódulo Central (DGP)

Tem como finalidade apoiar a elaboração do PPIP ao nível do órgão central responsável pela sua

apresentação. As suas potencialidades incluem:

• Recolher informação dos doadores;

• acompanhar os projectos de investimento dos diferentes Ministérios, analisar asnecessidades dos vários programas e priorizar os projectos de investimento

• Analisar as fontes de financiamento

• Afectar novos projectos de investimento aos Programas existentes

• Introduzir novos projectos de investimento, logo desde a sua concepção

• Seguir a trajectória de cada projecto desde a sua concepção até à sua conclusão


__________________________________________________________________________196

Módulo de Pesquisa

Este módulo permite aos utilizadores fazer pesquisas estruturadas com base nos seguintes critérios:

• Estádios do Projecto, Tipo de projecto, Programas, Sub-programas, Sectores, Sub-sectores, ZonasGeográficas, Municípios, Tipo de financiamento, Fontes de Financiamento, Estádios dofinanciamento, Empreiteiros, Datas, Valores

Cruzando estes items de informação, podem obter-se vários relatórios para análise e caracterização doinvestimento público.

Módulo de Projecto

Este módulo permite aos GEPs prepararem os seus planos de investimento para submissão e negociação

com a DGP.

O historial dos projectos pode ser analisado uma vez que a base de dados contem a respectiva informação

desde a fase de identificação até à sua conclusão.

Módulo de Administração

O módulo de Administração permite ao Administrador da Base de Dados fazer a respectiva

gestão, através do conjunto de tabelas que ajudam a sistematizar a informação. As tabelas são as

seguintes: Categorias de despesa, Capítulos, Financiadores, Municípios, Câmbios, Freguesias,

Zonas geográficas, Ministérios, Programas, Tipos de projecto, Relatórios, Sectores, Estádios de

Financiamento, Estádios do projecto, Sub-programas, Sub-sectores, Utilizadores.


__________________________________________________________________________197

8.4 Sistema de Informação para a Gestão Orçamental

8.4.1 A arquitectura geral do sistema de informação orçamental

O actual modelo orçamental de Cabo Verde é do tipo dual, onde o Orçamento Corrente é distinto do

Orçamento de Investimento.

No DIAGRAMA 8-2 representa-se um esquema geral que pode enquadrar a construção de um

sistema de informação para a Gestão Orçamental em Cabo Verde. Antes de mais, importa sublinhar a

importância de se proceder a uma abordagem sistémica quando está em causa o processo orçamental.

Na verdade, estamos perante processos interligados (programação-execução-contabilização) que só

podem ganhar coerência se forem apoiados por um sistema de informação globalmente coerente. O

diagrama revela justamente os principais elementos do sistema e os respectivos pontos de articulação.

No eixo horizontal do diagrama representam-se as principais funções relacionadas com o

processo orçamental:


__________________________________________________________________________198

QUADRO 8-3: Entidades integrantes do Sistema de Informação de Gestão Económica e

FinanceiraMinistério/Entidade Direcção Funções

Banco de Cabo Verde (BCV) Modelização e programaçãoeconómica

Gestão monetária e cambial

Gestão da Dívida Pública

Gabinete de Estudos (GE) Modelização e programaçãoeconómica

Gestão da informação económica efinanceira

Direcção-Geral de Planeamento(DGP)

Modelização e programaçãoeconómica

Gestão do Investimento Público

Participação na gestão dainformação económica e financeira

Direcção-Geral do Orçamento(DGO)

Programação e Gestão doOrçamento

Direcção-Geral de OrçamentoDirecção de Contabilidade Pública(DGO/DCP)

Execução orçamental

Contabilização da despesa pública

Direcção-Geral do Tesouro (DGT) Gestão da Tesouraria do Estado

Gestão da Dívida Pública

Gestão das Operações Financeiras eFinanciamento do Estado

Direcção-Geral de Património doEstado (DGPE)

Gestão do património do Esatdo

Ministério das Finanças e doPlaneamento (MFP)

Direcção-Geral das Contribuições eImpostos (DGCI)

Gestão dos impostos e receitastributárias

Ministério dos NegóciosEstrangeiros, Cooperação eComunidades (MNEC/DGCI)

Direcção-Geral da CooperaçãoInternacional (DGCI)

Coordenação da ajuda externa

MIN SECT – Ministérios sectoriais Gabinetes de Estudos e Planeamento(GEPs)

Gestão do Investimento Público


__________________________________________________________________________199

Cada função é representada de uma forma autónoma, sendo possíveis várias combinações possíveis

para a constituição de um sistema orgânico. Por exemplo, o mesmo organismo pode assimilar mais do

que uma função. No eixo vertical do diagrama estão representadas as diferentes fase do processo

orçamental, desde a fase de programação macro-económica até à fase de auditoria.

No eixo vertical do Diagrama representam-se as várias fases do processo orçamental:

• Previsão macroeconómica

• Elaboração (Programação) orçamental

• Execução

• Contabilização

• Gestão de Tesouraria

• Gestão da dívida

• Auditoria


__________________________________________________________________________200

DIAGRAMA 8-2: Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado

Sist. Info e Prog. Macroeconómica

BCV MFPGE

MFPDGP

MFPDGO

MFPDGT

MFPDGO/CP

MINIST.SECTOR.

MFPDGCI

MNECDGCI

Cenário Macroecon.

PrevisãoMacro-económica

Directrizes Orçamentais

Sistemas ProgramaçãoOrçamental

Elaboração doOrçamento

SIPIPProgram. Corrente

Orçamento

Investim. Corrente

Sistemas de ExecuçãoOrçamental

SistemaCont.Púb.

Execução Orçam.e ContabilidadePública

SIPIPAcomp.

Sist.AcompOrç.Corr.

Gestão deTesouraria

Gestão daDívida Pública

Sist.Gest.Tesouraria

Sistema de Gestãoda Dívida Pública

Interna Externa

SistemaElab. Orç

SIPIP

SistemasGest. Fiscal

Coorden.Ajuda

Externa

SistemaExec OE.

SistemaExec. PPIP

BANCACOM.

Contas dosdoadores

Relatório

RelatórioRelatório

Relatório

Relatório Relatório

MFPDGPE

Sistema deInformaçãoPatrimonial

SistemaInfo Coop

Gestão doPatrimónio Relatório


__________________________________________________________________________201

No corpo do Diagrama, as caixas a amarelo simbolizam os sub-sistemas de informação,

enquanto que as caixas a verde representam os outputs respectivos (que assumem em geral a forma

de relatórios).

No início do processo, está o Sub-Sistema de Programação Macro-económica necessário à

definição das políticas associadas a cada uma das funções/organismos com responsabilidades na

política macro-económica (Banco de Cabo Verde na política monetária e cambial bem como na

política de gestão da dívida pública, Ministério das Finanças e do Planeamento na política orçamental

e na gestão da dívida pública, e Direcção-Geral de Planeamento na gestão do Investimento Público.

Estes sistemas apoiam-se em bases de dados de informação económica que alimentam

modelos de simulação macro-económica vocacionados para a produção de cenários de

evolução económica a médio prazo. Em concreto, a DGP dispõe de um modelo de programação

macro-económica que tem vindo a ser utilizado naquele tipo de exercício mas que carece de

actualização.

A projecção da despesa global deve enquadrar a despesa pública (corrente e de investimento)

face aos recursos disponibilizáveis no horizonte temporal do PND. Nesse sentido, o DIAGRAMA 5-17

põe evidência a relação entre o exercício de enquadramento macroeconómico da despesa pública e a

elaboração das orientações para a elaboração do Orçamento do Estado.

A fase seguinte do processo consiste na utilização do Sistema de Programação Orçamental,

onde coexistem actualmente dois sub-sistemas em Cabo Verde, e que persistirão como tal durante o

processo de transição para um modelo de orçamentação por programas. Neste contexto, o SIPPIP

corresponde ao sistema de informação para a programação do investimento, enquanto que o

orçamento corrente disporá de um sistema próprio.

A execução orçamental, quer na componente de despesa corrente quer na componente de

despesa de investimento deverá também estar apoiada em sub-sistemas de informação,

devidamente articulados com os sub-sistemas que apoiam a fase de programação. No caso do

SIPPIP esta função pode ser realizada utilizando a base de dados proposta. Como princípio geral

preconiza-se a integração do processo de execução orçamental, isto é, a consideração conjunta das

despesas correntes e das despesas de investimento e de desenvolvimento. Esta solução pressupõe

uma aplicação informática comum aos dois tipos de despesa. O Diagrama 3 mostra esta solução

através do bloco Sistemas de Execução Orçamental o qual é alimentado com a informação que foi

produzida nos Sistema de Programação Orçamental , bem como pela informação relativa à

execução derivada do processo de cabimentação. A ligação ao Sistema de Contabilidade Pública

assegura a adequada contabilização da despesa.


__________________________________________________________________________202

8.4.2 A organização da informação no sistema de gestão orçamental

A lei que enquadra o Orçamento do Estado estabelece que a especificação das despesas deve

reger-se por códigos de classificação orgânica, funcional e económica (ver Anexo 5), mesmo

no caso de o orçamento ser estruturado, no todo ou em parte, por programas. Estas classificações

deverão abranger quer as despesas de funcionamento quer as despesas de investimento.

Algumas nomenclaturas são comuns quer à componente do orçamento corrente quer à

componente dos programas. São os casos da classificação orgânica e económica. Já a classificação

funcional perde relevância na orçamentação por programas, sendo então substituída por um

classificador programático, com a estrutura codificada de

programas/subprogramas/medidas/projectos43.

Por outro lado, deve ter-se em conta que as Contas Nacionais são alimentadas também pela

informação que resulta da prestação das contas públicas. Assim, justifica-se um trabalho de

harmonização das nomenclaturas, em particular daquelas que são objecto de utilização comum.

Na actual fase da reforma orçamental, este deverá constituir um objectivo prioritário e deveria

envolver todos os organismos que produzem informação com base naquelas nomenclaturas

(Ministério das Finanças e do Planeamento, Direcção-Geral de Planeamento, Instituto Nacional de

Estatística).

A capacidade do módulo de pesquisa do SIPIP para produzir informação relevante e fiável para

análise depende crucialmente da qualidade e da estabilidade da informação registada nas referidas

tabelas.

O conceito de projecto considerado no PPPIP merece uma clarificação. Na verdade a

designação de projecto é habitualmente atribuída a um conjunto de intervenções, no âmbito do

PND, e que na realidade correspondem a intervenções com objectivos e com conteúdos muito

distintos. Na verdade, coexistem no mesmo plano classificativo categorias como o Projecto das

Reformas Económicas , Inquérito às Empresas , Assistência Técnica a , Construção de Escola ,

etc.

Na verdade, estamos perante situações que configuram intervenções com um diferente nível de

complexidade, mobilizando recursos financeiros, humanos e materiais de amplitude também muito

diferente. A solução para este problema passa por um exercício de categorização, hierarquização e

classificação das intervenções, na base de uma árvore de objectivos devidamente hierarquizada, e na

43 Mesmo neste caso o classificador funcional pode ser mantido para efeitos de comparações internacionais epara fornecimento de informação a organizações internacionais. Uma forma prática pode ser a elaboração deuma tabela de correspondência entre o classificador programático e funcional.


__________________________________________________________________________203

qual se estabeleça uma clara distinção entre os conceitos de programa, sub-programa, medida,

projecto e componente de projecto.

As situações-tipo que podem ser identificadas no Orçamento do Estado podem tipificar-se do

seguinte modo (QUADRO 8-4).


__________________________________________________________________________204

QUADRO 8-4: Actividades e projectos públicos

Natureza da Actividade Descrição

Categoria 1:

Actividades de natureza contínua

Correspondem às actividades correntes da Administração Pública, com carácterde rotina, e que são financiadas pelo orçamento corrente. Identificam-se com asfunções legalmente atribuídas aos órgãos da administração pública.

Por vezes estas actividades são apoiadas ou reforçadas através de intervençõesque adquirem, por sua vez, a natureza de despesas de investimento (porexemplo, instalação de uma rede informática), ou de uma despesaextraordinária, de natureza corrente (por exemplo, a realização de um programade formação tendo como alvo o pessoal de uma direcção). Estas duas categoriasde despesa podem ser incluídas no Programa de Investimentos, embora só aprimeira corresponda a uma despesa de formação de capital.

Categoria 2:

Acções ou projectos de naturezaintangível

São habitualmente consideradas com despesas de desenvolvimento, na medidaem que correspondem tipicamente a intervenções associadas à prossecução deobjectivos de desenvolvimento. Cobrem um leque muito vasto de situações:intervenções no domínio da saúde, da promoção externa do país, de reforço dasinstituições, etc.

São de natureza eminentemente intangível e são organizadas sob a forma de“projecto”, assumindo todas as características e formas organizativas típicas deum projecto: têm objectivos bem definidos, são realizadas de acordo com umcalendário definido, têm um limite temporal, mobilizam recursos específicos ededicados e são realizadas segundo um orçamento.

Por vezes, estes “projectos” têm associadas despesas de natureza corpórea (porexemplo, veículos), adquiridos especificamente para viabilizar a suaimplementação, e que podem ser classificados como formação de capital.

No Orçamento do Estado estas despesas fazem habitualmente parte doOrçamento de Investimento (com base na concepção de despesas dedesenvolvimento) embora em rigor devam ser classificadas como despesascorrentes.

Estes “projectos” não dão origem a despesas recorrentes, isto é, a despesacorrente futura.

Categoria 3:

Projectos de natureza tangível

Nesta categoria consideram-se as intervenções que têm um caráctereminentemente tangível, onde predominam consequentemente as despesas queconstituem formação de capital (construção de estradas, de portos, de centrosde saúde).

Podem ter associadas despesas de natureza imaterial (por exemplo, a formaçãode pessoal relacionada com o funcionamento de um novo centro de saúde, aassistência técnica, etc).

O orçamento do projecto inclui habitualmente despesas de natureza material eimaterial.

Estes projectos dão habitualmente origem a despesas recorrentes, isto é,despesa corrente futura associada à exploração dos novos equipamentos e infra-estruturas.


__________________________________________________________________________205

Cada uma das categorias atrás tipificadas deverá ser susceptível de autonomização e de uma clara

identificação no sistema de informação SIPPIP. Na verdade, elas correspondem às situações mais típicas

de organização da actividade dos serviços públicos, representando cada uma delas formas organizativas

e de gestão bem diferenciadas. Por essa razão dão origem a formas também distintas de orçamentação

e de gestão dos recursos públicos e que requerem um tratamento diferenciado no sistema de

informação.

A correspondência das anteriores categorias de actividades com as categorias orçamentais pode

sintetizar-se do seguintes modo:

QUADRO 8-5: Relação entre a natureza das actividades e as categoria de despesa orçamental

Natureza das

Actividades

Despesa corrente Despesa de capital Geração de

despesas

recorrentes

Categoria 1 Dominante Secundária Não

Categoria 2 Dominante Secundária Não

Categoria 3 Secundária Dominante Sim

De um modo geral, o PPIP contempla as Categorias 2 e 3, sendo a Categoria 1 coberta pelo

Orçamento corrente.


__________________________________________________________________________206

ANEXOS


__________________________________________________________________________207

ANEXO 1: Metodologia de Organização de um Workshop sobre a utilização o Quadro Lógico44.

Passo 1 - Análise dos actores influentes

1.1. Apresentar sucintamente o objectivo e o conteudo do passo. Análise do grupo-alvodo projecto e dos actores influentes envolvidos na problemática do projecto, tais comoinstituições, entidades, grupos de interesse e pessoas-chave. Expor também oprocedimento a seguir.

1.2. Convidar os participantes a registar nos cartões distribuídos os nomes de todas asentidades, grupos de interesses, outros projectos, etc. que actuem na area ou regiãoem que se insere o projecto e que detenham uma posição de influência ou possam vir aser afectados pelo projecto.

1.3. Recolher os cartões e listar todos os actores identificados (entidades, grupos,pessoas), analisando em que medida cada cartão representa uma unidade homogéneaou uma sub-unidade ou sub-grupo com problemas específicos ou interessessusceptíveis de serem separadamente identificados e enunciados.

1.4. Classificar os actores influentes por categorias (entidades ou instituições, grupos deinteresses, pessoas-chave), seguindo o seguinte procedimento sequencial:

-Recolher

-Classificar

-Descrever

-Analisar

-Avaliar

1.5. Dividir as instituições e grupos de interesses em participantes e não-participantes(envolvidos ou não-envolvidos ) no projecto.

1.6. Se for considerado útil solicitar à equipa de planeamento que distinga os actoresparticipantes em actuantes, benefiários e afectados.

1.7. De modo semelhante, diferenciar os actores classificados como não-participantesou não envolvidos de acordo com as seguintes categorias: com potencial de apoio aoprojecto: com potencial de oposição.

44 Elaborado por SIMÕES, J.A. (1993), O Planeamento de Projectos por Objectivos, mimeo.


__________________________________________________________________________208

Passo 2 - Análise de problemas: identificação do problema central

2 .1 Apresentar o objectivo e o conteúdo do passo: Identificação pelo grupo departicipantes do problema central da problemática em análise e na qual se encontra ouvai ser inserido o projecto. De seguida explanar o procedimento a ser adoptado.

2.2 Convidar os participantes a formular o problema central. Cada participante deveinscrever a sua formulação do problema central num único cartão. O problema centraldeve descrever de forma adequada o ponto central da problemática global em análise.O problema central não tem necessariamente de ser transformado de modo mais oumenos automático no objectivo do projecto. Os problemas apresentados pela equipa deplaneamento devem ser descritos em termos de condições negativas, ou seja,exprimindo situações negativas.

2.3 Solicitar uma breve justificação para cada uma das contribuições dos participantes,procurando ao mesmo tempo ir restringindo o quadro de opções. Seguidamente,introduzir uma discussão mais geral no sentido de conseguir alcançar um acordo ouconsenso sobre a formulação do problema central. Neste ponto, os diferentesinteresses, perspectivas e problemas mais caros aos participantes podem constituir umobstáculo ou barreira que, eventualmente, impeça a construção de um rápido consenso.

2.4 No caso de se verificarem dificuldades em estabelecer um consenso, adoptar oseguinte procedimento:

-Estruturar os problemas centrais propostos em termos de causas e de efeitos.

-Tentar novamente obter um consenso sobre o problema central agora que existe umavisão global dos problemas propostos e das suas inter-relações

No caso de, ainda desta vez, não ter sido possível alcançar uma posição comum econsensual, então há que procurar gerar um consenso através de outras vias, entre asquais, se sugerem as seguintes:

-Introduzir um processo de apoio à tomada de decisão como um brainstorming,brainwriting ou jogo de simulação.

-Estabelecer um processo de decisão baseado numa votação ou atribuição de pontos.

-Tomar uma decisão provisória sobre os dois ou três possíveis problemas centrais eprocurar avançar na análise dos problemas, mas tendo em linha de conta que o grupodeverá voltar à discussão do problema central antes de concluir a construção da árvorede problemas.

Por via de regra, será de evitar uma escolha baseada num processo formalizado devotação (decisão maioritária).


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Passo 3 - Análise de problemas: construção da Árvore de Problemas

3.1 Apresentar de forma sucinta o objectivo, conteúdo a procedimento do passo:identificar e analisar as causas e efeitos do problema central, construindo uma Árvorede Problemas.

3.2 Identificar e analisar as causas directas do problema central. As contribuições dosparticipantes são colocadas debaixo do problema central e paralelamente umas àsoutras. Seguidamente é analisada a consistência lógica das respectivas relações decausa-efeito.

3.3 Identificar e analisar os efeitos do problema central. Os efeitos identificados pelosparticipantes são colocados por cima do problema central e paralelamente uns aosoutros. Na sequência é analisada a lógica das relações causa-efeito estabelecidas.

3.4 De acordo com o princípio enunciado, identificar e analisar as causas das causasdirectas anteriormente definidas, desenvolvendo a análise até um ponto que permitaobter uma representação gráfica das diversas ramificações de problemas e respectivasrelações causais.

3.5 De modo semelhante, identificar os efeitos dos efeitos directos do problema central.

3.6 Efectuar uma revisão da lógica das relações causa-efeito e da formulação dosproblemas e, seguidamente, desenhar a árvore de problemas. Este passo é concluídoquando a equipa de planeamento considerar que já dispõe de informações suficientessobre os problemas essenciais a suas inter-relações.

3.7 Se desejável e possível, estabelecer indicadores para descrever de forma precisaos diferentes problemas.


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Passo 4 - Análise de objectivos: construção da Árvore de Objectivos

4.1 Apresentar de forma sintética o objectivo, conteúdo e procedimento do passo:construir uma Árvore de Objectivos a partir da Árvore de Problemas gerada no passoanterior pelo grupo de participantes e proceder à análise dos objectivos definidos.

4.2 Reformular, de cima para baixo, os problemas inscritos na árvore de modo atransformá-los em objectivos. Dado que um problema descreve uma condição ousituação negativa, procura-se formular a respectiva condição positiva ou a situaçãodesejada que se pretende futuramente alcançar. O problema central é tambémtransformado em objectivo, não merecendo, no entanto, a partir de agora, qualquerênfase especial. Deste modo, a lógica causal da Árvore de Problemas é transformadanuma lógica meios-fins.

4.3 Verificar, de cima para baixo, a formulação dos objectivos, bem como a consistêncialógica das relações meios-fins estabelecidas. Com efeito, nem sempre a transformaçãode um problema em objectivo pode ser operada de forma tão mecânica ou automáticacomo a sugerida no procedimento acima apresentado. Por motivos óbvios, a lógica dasrelações meios-fins deve ser plausível. Pontos a considerar na verificação:

- Objectivos mal formulados ou dificuldades experimentadas na sua formulação podemconstituir sintomas de uma deficiente Análise de Problemas; sempre que necessárioserá de retomar a discussão de problemas relativamente aos ramos da árvore menosclaros.

- Os objectivos devem ser plausíveis. Se um problema descrito é, por exemplo, umainsuficiente precipitação , então o objectivo correspondente não pode ser formuladocomo suficiente pluviosidade atmosférica porque simplesmente não é plausível.Nestas circunstâncias deverá ser procurado um objectivo alternativo plausível ou sermantido o problema inalterado na árvore, pois pode indicar um futuro pressuposto.

- Analisar em que medida a formulação de um objectivo é suficiente para alcançar onível de objectivos seguinte; complementarmente, verificar se para cada nível deobjectivos se encontram estabelecidos todos os objectivos (meios) para atingir o nívelde objectivos imediatamente superior.

Assegurar que as relações de causa-efeito da Árvore de Problemas se tornaramrelações meios-fins. Assim, se causa A então efeito B passará a significar A um meiopara atingir B .

4.5 Desenhar a versão final da Árvore de Objectivos.


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Passo 5 - Análise de Alternativas

5.1 Apresentar resumidamente o objectivo, conteúdo e procedimento do passo:identificar e avaliar estratégias de solução alternativas que possam ser adoptadas peloprojecto ou programa.

5.2 Identificar os ramos da árvore de objectivos que configurem possíveis estratégiasalternativas para materializar um projecto. É prática recomendável fazer um círculo emtorno de cada cadeia meios-fins da árvore correspondente a uma possível alternativa demodo a que o grupo de participantes tenha uma percepção clara do leque de opçõesem presença para atingir os níveis de objectivos de ordem superior. Sempre quepossível, atribuir uma designação às alternativas: abordagem produtiva , abordagemcapital-intensiva , abordagem de formação .

5.3 Quando necessário, procurar comparar ou avaliar com os participantes, de formasintética, as alternativas identificadas à luz de diferentes critérios. Exemplificando:

-custo

-probabilidade de sucesso

-custo-benefício

-horizonte temporal

-risco social

-disponibilidade de recursos

5.4 Ter presente que as alternativas são avaliadas e a consequente escolha é feitatendo em linha de conta os seguintes pontos:

-Estudos de viabilidade, análises custo-benefício, planeamento de alternativas.

-Contribuição para os objectivos de desenvolvimento de ordem superior.

-Análise dos interesses envolvidos, expectativas do grupo-alvo.

-Prioridades e opções políticas.


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Passo 6 - Matriz de enquadramento lógico: Hierarquia de Objectivos

6.1 Introduzir o conceito da Matriz de Enquadramento Lógico (MEL) aos participantes eapresentar o objectivo, conteúdo e procedimento do presente passo: formulação dahierarquia de objectivos do projecto a planear, ou seja, da estratégia a adoptar no seudesenho.

6.2 Derivar a estratégia a adoptar pelo projecto a partir da Árvore de Objectivos,transferindo a cadeia de meios-fins escolhida para a primeira coluna da Matriz -Hierarquia de Objectivos. Procurar definir, em primeiro lugar, os Objectivos Globais eEspecíficos do Projecto. Como regra, definir apenas um Objectivo Específico porprojecto. Sempre que necessário, reformular os objectivos descritos na árvore,tomando-os mais adequados.

A hierarquia de objectivos da MEL compreende três níveis de objectivos (ObjectivosGlobais, Objectivo Específico e Resultados) e um nível de Actividades. Dos três níveisde objectivos, o nível designado como Objectivo Específico do Projecto serve paradescrever o impacto desejado, isto é, o que se pretende realmente atingir ou osbenefícios esperados com o projecto. Corresponde assim ao conceito generalizado deobjectivo de um projecto45. No entanto, o objectivo formulado para o projecto deveconstituir um contributo para alcançar os Objectivos Globais os quais, na lógica verticalda matriz, representam o objectivo de ordem superior ou geral do projecto (46).

6.3 Após a definição do Objectivo Específico e dos Objectivos Globais, formulam-se osResultados47 que devem ser planeados pelo projecto. Os Resultados são formuladosem termos de objectivos e representam os resultados que deverão necessariamente seralcançados para que o projecto atinja o seu Objectivo Específico. Os resultados hão-deser formulados de modo a que o impacto resultante seja adequado, necessário esuficiente para concretizar o Objectivo Específico do Projecto. Os resultadosconstituem, assim, condições necessárias que devem ser conseguidas e asseguradaspelo projecto para que este atinja o seu Objectivo Específico. Em numerosos projectose programas, os Resultados correspondem às respectivas componentes.

6.4 Definidos os Resultados necessários para conseguir o Objectivo Específico doProjecto, identificar as Actividades básicas que o projecto deverá planear e realizar paraobter cada um dos Resultados planeados. Neste passo não se pretende proceder a umplaneamento muito detalhado das actividades, mas tão somente estabelecer o sistemade objectivos e a estratégia do projecto, qual a sua razão de ser, o que se visaconcretamente atingir, como vai ser alcançado o seu objectivo.

6.5 Rever a lógica vertical da Hierarquia de Objectivos, de baixo para cima, analisandoa consistência das relações meios-fins.

-Se as actividades planeadas forem eficientemente realizadas, então os Resultadosplaneados serão alcançados.

-Se os Resultados planeados forem conseguidos; então é provável que o ObjectivoEspecífico seja alcançado

45 Corresponde ao conceito de “project purpose na literatura anglo-saxónica sobre este assunto.46 “Overall goal na literatura anglo-saxónica47 “Outputs na terminologia anglo-saxónica


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-Se o Objectivo Específico do projecto for alcançado, então isso constituirá umacontribuição para atingir os Objectivos Globais.

Passo 7 - Matriz de enquadramento lógico: Pressupostos

7.1 Apresentar o conceito de Pressupostos, assim como o objectivo, conteúdo eprocedimento do passo 7: identificar e explicitar os factores externos ao projecto, cujaocorrência em relação a cada nível de objectivos concorre para o sucesso desejado.

7.2 Identificar, em primeiro lugar, os factores externos que conjunta e adicionalmentese devem verificar com a realização de cada bloco de actividades para que o respectivoResultado seja alcançado com segurança. Importa aqui analisar se as actividadesprevistas são adequadas e suficientes para permitir atingir directamente o respectivoResultado ou se, pelo contrário, paralelamente à sua realização se torna necessário queocorra algum acontecimento ou facto exterior ao projecto.

As relações meios-fins dos ramos da Árvore de Objectivos que não foram incluídas naHierarquia de Objectivos do Projecto constituem, por excelência, uma fonte de possíveispressupostos.

7.3 Efectuar o mesmo procedimento para os restantes níveis de objectivos da Matriz,seguindo um percurso ascendente e assegurando a consistência lógica da estratégia doprojecto. Para cada nível da MEL deverão ser identificadas e reunidas as condiçõesnecessárias e suficientes (incluindo os pressupostos) para alcançar o nível deobjectivos imediatamente superior.

7.4 Inscrever os Pressupostos identificados na quarta coluna da MEL e nocorrespondente nível. Fazer notar que os pressupostos que se devem verificar paraatingir um determinado objectivo da hierarquia se situam sempre no nívelimediatamente abaixo. Atender às seguintes regras na formulação dos pressupostos:

- Expressar os pressupostos em termos de objectivos, ou seja, de condições positivas.

- Descrever, sempre que possível, os pressupostos em termos objectivamenteverificáveis.

- Explicitar apenas pressupostos importantes que correspondam a condições adicionaislogicamente necessárias.

7.5 Ter em linha de conta que pressupostos importantes, mas com uma probabilidadede ocorrência reduzida, funcionam como pressupostos fatais, isto é, afectando aprobabilidade de sucesso do projecto.


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Passo 8 - Matriz de enquadramento lógico: Indicadores Objectivamente Verificáveis

8.1 Expor sucintamente o conceito de Indicadores Objectivamente Verificáveis, bem como oobjectivo, conteúdo e procedimentos a adoptar no presente passo: identificar e formular para cadanível de objectivos os respectivos indicadores de sucesso, formulando-os em termosobjectivamente verificáveis, ou seja, em termos de metas quantificadas, especificadas ecalendarizadas.

8.2 Identificar os Indicadores respeitantes aos Objectivos Globais e Específico do Projecto,procurando que todos os aspectos importantes contidos na descrição dos objectivos sejamespecificados em termos de Indicadores. Verificar se os IOV's são objectivamente verificáveis,plausíveis e independentes.

8.3 Identificados os Indicadores do Objectivo do Projecto, explicitar os IOV's correspondentes acada resultado planeado. Verificar se os indicadores são objectivamente verificáveis, plausíveis eindependentes.

8.4 Definir os indicadores identificados em termos de metas, utilizando a fórmula QQT(Quantidade, Qualidade e Tempo):

-Quantificar o indicador.

-Especificar características e aspectos qualitativos.

-Estabelecer prazos.

Se necessário, estabelecer a localização do indicador e incorporar referências ao grupo-alvo a quese destina.

8.5 Rever os Indicadores, identificando lacunas de informação e pontos obscuros a clarificarposteriormente. Analisar em que medida certas lacunas de informação ou uma eventualdificuldade em encontrar um Indicador adequado não resulta de um objectivo mal formulado. Senecessário, (1) clarificar e redefinir a formulação genérica do objectivo em causa, e/ou (2)identificar indicadores especiais ou indirectos.

8.6 Formular os Indicadores por extenso, procurando estabelecer uma versão o mais final possíveldo Indicador.


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Passo 9 - Matriz de enquadramento lógico: Meios de Verificação

9.1 Apresentar o objectivo, conteúdo e procedimento do passo: identificar as fontes deinformação adequadas para verificar cada Indicador.

9.2 Identificar os Meios de Verificação para cada Indicador Objectivamente Verificável,procurando clarificar qual a informação requerida, em que forma é necessária, quando énecessária e quem a deve fornecer.

9.3 Analisar as fontes de verificação externas ao projecto em função dos seguintesitens:

- Qual a informação disponível específica da área de actuação e dos grupos-alvo doprojecto.

- Qual a sua fiabilidade, actualidade e acessibilidade.

- Qual a sua composição ou conteúdo e como são obtidas.

9.4 Quando as fontes de informação externas e adequadas não se encontraremdisponíveis, analisar em que medida o projecto poderá recolher, tratar e analisar ainformação necessária para verificar o Indicador. Nos casos em que essa tarefa foratribuída ao projecto, incorporar no planeamento das actividades a recolha epreparação da informação e incluir uma especificação dos inputs e custos envolvidos.

9.5 Substituir os Indicadores para que não é possível identificar fontes de verificaçãoadequadas. Substituir também os Indicadores que, atendendo a uma análisecusto-benefício, sejam considerados demasiado dispendiosos por outros mais simples esuportáveis.

Passo 10 Análise de Pressupostos

10.1 Apresentar primeiramente o objectivo, conteúdo e procedimento do passo:clarificar os Pressupostos e analisar a sua importância, bem como os riscos envolvidosde modo a aumentar a probabilidade de sucesso do projecto.

10.2 Clarificar os pressupostos identificados, construindo, se necessário, indicadorespara cada pressuposto. A quantificação dos objectivos e dos inputs requeridos peloprojecto conduz normalmente à formulação de novos pressupostos.

10.3 Estabelecer as pré-condições de viabilidade da realização de cada actividade.

10.4 Analisar a importância de cada pressuposto. Apenas os pressupostosabsolutamente essenciais para atingir o nível seguinte de objectivos devem ser inscritosna MEL

10.5 Analisar a probabilidade de ocorrência de cada pressuposto importante. Se a


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probabilidade de ocorrência de um pressuposto importante for baixa, então estamosperante um pressuposto fatal que pode afectar negativamente o sucesso do projecto.

10.6 No caso de terem sido identificados pressupostos fatais, analisar em que medidaestes são influenciáveis ou se é possível reformular o projecto de modo a torná-los nãofatais. As actividades, resultados e objectivos devem ser reformulados de forma amelhorar a probabilidade de sucesso do projecto.

10.7 No caso de ainda subsistirem pressupostos fatais, analisar as possibilidades decancelar o projecto e de aplicar os recursos que lhe estavam destinados noutrosprojectos alternativos.

10.8 Identificar possíveis impactos negativos não planeados pelo projecto.

Passo 11 – A responsabilidade da gestão

11.1 Apresentar o objectivo e conteúdo do passo: analisar em que medida osresponsáveis pela gestão do projecto são capazes de assegurar os resultadosplaneados.

11.2 Identificar os factores que podem ser geridos pela unidade de gestão do projecto eaqueles que estão para além do seu controlo. Os factores geríveis devem seridentificados tendo em conta a própria situação em que se insere o projecto, os seusobjectivos e os riscos envolvidos.

11.3 Quando a responsabilidade de gestão do projecto se encontra repartida por váriasentidades ou parceiros, procurar estabelecer o que compete a cada um assegurar. Nocaso das entidades ou partes envolvidas virem a estabelecer um contrato deimplementação, a responsabilidade da gestão deve ser aí estipulada.

11.4 Se possível, avaliar em que medida os responsáveis pela gestão do projecto estãoempenhados em concretizar os resultados e a assumir responsabilidade pelosresultados planeados.


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Passo 12 - Orçamentação

12.1 Apresentar o objectivo, conteúdo e procedimento do passo: determinar asespecificações de cada actividade básica, designadamente no que respeita aos inputsnecessários e respectivos custos, estimando assim o orçamento do projecto.

12.2 Identificar, de um ponto de vista quantitativo, as necessidades de bens eequipamentos, de pessoal e recursos financeiros para realizar cada actividade básica.Para efectuar estimativas mais seguras, determinar primeiramente as necessidadesfísicas de dado input por actividade, utilizando critérios adequados:

- Calcular os inputs relativos ao pessoal em termos de homens/mês.

- Listar os equipamentos requeridos e, se necessário, afectá-los a cada actividade deacordo com uma percentagem.

- Estimar as necessidades de fundos para ocorrer a outras despesas.

12 .3 Rever a concepção do projecto na sequência da estimativa preliminar doorçamento e dos inputs requeridos, atendendo nomeadamente aos seguintes pontos:

- Determinar os inputs necessários a cada output.

- Analisar e ordenar, em termos do respectivo custo-benefício, os vários outputsplaneados.

- Determinar a contribuição de cada output para a realização do Objectivo.

- Estimar os inputs eventualmente necessários face às conclusões retiradas no decursoda análise dos riscos envolvidos.

12.4 Rever a concepção do projecto do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Se aespecificação dos inputs se tornar algo problemática devido à insuficiente capacidadede resposta da equipa de planeamento, procurar que algumas questões qualitativassejam examinadas em conjunto, por exemplo: o consumo energético é excessivo, sãonecessárias divisas externas, dependência futura de importações, despesas deoperação são elevadas, actividades não são suficientemente do tipo trabalho-intensivo,capacidade de absorção das entidades executoras é bastante limitada.

12.5 Concluído o processo típico de um Workshop de Planeamento de Projectos PorObjectivos (PPO), o processo de planeamento prossegue, orientando-se normalmentepara a elaboração de um Plano Operacional do Projecto. Esta fase pode ser aindarealizada no quadro de um Workshop PPO ou dentro das tarefas de um grupo maisrestrito e encarregado do planeamento do projecto.


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ANEXO 2: Classificadores Orçamentais

Anexo 2.1. Classificação Económica das DespesasCLASSIFICAÇÃO

Capítulo Grupo ArtigoCOD.ECON

DESIGNAÇÃO DAS DESPESAS COD.POC

Despesas Correntes

1 1 Despesa com Pessoal 611 1.1 Vencimentos e Salários 611

1 1.1.1 Pessoal do quadro especial 61112 1.1.2 Pessoal do quadro aprovado por lei 61123 1.1.3 Pessoal contratado 61139 1.1.9 Encargos previsionais p/ vencimentos e salarios 6119

2 1.2 Remuneracoes acessorias de caracter permanentes 6121 1.2.1 Gratificações certas e permanentes 61212 1.2.2 Subsídios certos e permanentes 61223 1.2.3 Despesas de representação 61239 1.2.9 Encargos previsionais p/ remuneracoes permanentes 6129

3 1.3 Remuneracoes variaveis de caracter não permanente 6131 1.3.1 Gratificações variavéis ou eventuais 61312 1.3.2 Horas extraordinarias 61323 1.3.3 Alimentação e alojamento 61334 1.3.4 Vestuários e artigos pessoais 61345 1.3.5 Subsídio de instalação 61358 1.3.8 Outros abonos 61389 1.3.9 Encargos previsionais p/ remuneracoes não permanentes 6139

4 1.4 Seguránça social p/ agentes do Estado 6141 1.4.1 Encargos com a saúde 61412 1.4.2 Abono de família 61423 1.4.3 Contribuções para a segurança social 61434 1.4.4 Pensões 61445 1.4.5 Outras despesas de segurança social 61459 1.4.9 Encargos previsionais p/ a seguranca social 6149

2 2 Aquisicao de bens não duradouros 621 2.1 Material militar 621

1 2.1.1 Material militar e de seguránça 62112 2.1.2 Material militar de aquartelamento e alojamento 62123 2.1.3 Munições e explosivos 62138 2.1.8 Outros 6218

2 2.2 Matérias primas e subsidiárias 6223 2.3 Produtos semi-acabados 6234 2.4 Produtos alimentares 6245 2.5 Roupas e calçados 6256 2.6 Produtos e equipamentos para saúde 626

1 2.6.1 Medicamentos 62612 2.6.2 Pequenos equipamentos 62628 2.6.8 Outros produtos para saúde 6268


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8 2.8 Outros bens não duradouros 6283 3 Fornecimentos e servicos de terceiros 63

1 3.1 Fornecimentos 6311 3.1.1 Agua 63112 3.1.2 Electricidade 63123 3.1.3 Combustivéis e lubrificantes 63134 3.1.4 Material de conservação e manutenção 63145 3.1.5 Material de publicidade e propaganda 63156 3.1.6 Consumo de secretaria 63168 3.1.8 Outros fornecimentos 6318

2 3.2 Servicos 6321 3.2.1 Rendas e alugueres 63212 3.2.2 Representação dos serviços 63223 3.2.3 Conservação e manutenção 63234 3.2.4 Comunicações 63245 3.2.5 Seguros 63256 3.2.6 Vigiléncia e segurança 63267 3.2.7 Deslocações e estadias 63278 3.2.8 Serviços diversos 6328

3 3.3 Servicos especializados 6331 3.3.1 Auditória 63312 3.3.2 Assistencia técnica 6332

4 4 Transferencias correntes 641 4.1 Transferencia ao sector publico 641

1 4.1.1 Fundos e serviços autónomos 64112 4.1.2 Institútos públicos 64123 4.1.3 U.C. projetos 64134 4.1.4 Municípios 64145 4.1.5 Missões diplomáticas - Fundo de gestao 64158 4.1.8 Outras transferencias 6418

2 4.2 Transferencias ao sector privado 64181 4.2.1 Partidos políticos 64212 4.2.2 Outras instituições privadas 64223 4.2.3 Indemnizações compensatórias 64234 4.2.4 Evacuações de doentes 64245 4.2.5 Formaçao 64256 4.2.6 FAIMO 64268 4.2.8 Outras transferéncias ao sector privado 6428

3 4.3 Transferencias para o exterior 6431 4.3.1 Quotas a organismos internacionais 64318 4.3.8 Outras transferéncias para o exterior 6438

5 5 Custos Financeiros 651 5.1 Juros da dívida interna 651

1 5.1.1 Juros da dívida interna de curto prazo 65112 5.1.2 Juros da dívida interna de medio e longo prazo 6512

2 5.2 Juros da dívida externa 6521 5.2.1 Juros da dívida externa de curto prazo 65212 5.2.2 Juros da dívida externa de medio e longo prazo 6522


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3 5.3 Serviços bancários - comissões e juros 6534 5.4 Diferénças de cambio desfavoraveis 6548 5.8 Outros encargos financeiros 658

6 6 Outras despesas corrente 661 6.1 Restituções de Imposto 6612 6.2 Indemnizações 6719 6.9 Dotação provisional para encargos imprevistos 679

Despesas de Capital

7 7 Aquisição de bens de investimento1 7.1 Bens de capital fixo ( imobilizações corpóreas ) 42

1 7.1.1 Terreno 4212 7.1.2 Infra-estruturas 422

7.1.2.1 Estradas 42217.1.2.2 Redes 4222

3 7.1.3 Construção 4237.1.3.1 Habitações 42317.1.3.2 Edifícios 42327.1.3.3 Outras construções 4233

4 7.1.4 Equipamentos básicos 4245 7.1.5 Ferramentas e utensílios 425

7.1.5.1 Material técnico 42516 7.1.6 Equipamentos de carga e transporte 4267 7.1.7 Equipamentos Administrativos 427

2 7.2 Imobilizações incorpóreas 431 7.2.1 Patentes, marcas e licenças 4312 7.2.2 Estudos investigação e desenvolvimento 432

7.2.2.1 Estudos 43217.2.2.2 Investigação e desenvolvimento 4322

8 7.2.8 Outras imobilizações incorpóreas 4388 8 Divida Publica 52

1 8.1 Amortização da divida interna 5212 8.2 Amortização da divida externa - Emp normal 522

Amortização da divida externa - Emp retrocessão 5239 9 Imobilizações Financeiras

1 9.1 Participações 411 9.1.1 Instituições Financeiras 4112 9.1.2 Empresas Publicas 4123 9.1.3 Sociedades de capitais mistos 4134 9.2.4 Organismos internacionais 414

2 9.2 Empréstimos concedidos 415


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ANEXO 2.2 Classificação Funcional da Despesa Pública

1- Órgãos executivos elegislativos

1- Presidência da República2- Assembleia Nacional3- Gabinetes membros governo

2- Serviços financeiros eorçamento

Serviços do Ministério dasFinanças e do Planeamento(DGT, GEO, DGCI, DGA, IGF )

3- Negócios estrangeiros Serviços do Ministério NegóciosEstrangeiros (incluindo asembaixadas e consulados). Incluio IAPE

4- Serviços gerais de pessoal Serviços de gestão de pessoalrelativos a recrutamento,promoções, política de emprego,regulamentações, etc.

5- Serviços gerais deplaneamento e de estatísticas

Serviços de planeamento eestatísticas económicas e sociais( INE )

6- Descentralização Serviços da descentralização dosmunicípios, transferências paraos municípios

1- SERVIÇOS GERAISDE ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA

7-Outros serviços gerais Serviço de gestão do patrimóniodo Estado, serviços de arquivo ede imprensa nacional e outrosnão classificados anteriormente.

1- Exército Pessoal e material militar dasforças armadas

2- DEFESA NACIONAL

2- Guarda Costeira Pessoal e material da guardacosteira

3- SEGURANÇA EORDEM PÚBLICA

1- Polícia Polícia da ordem pública, políciajudiciária, Polícia de fronteira,Polícia da capitania dos portos, erespectivos equipamentos emateriais

2- Protecção civil e luta contraincêndios

Serviços de protecção civil e lutacontra incêndios

1- FUNÇÃOGERAL

3- JustiçaServiços de administração egestão dos tribunais, inspecçãode serviços penitenciários,prisões, etc.


__________________________________________________________________________222

1- Ensino Pré-primário Serviços de gestão e docência deensino de nível pré-primário

2- Ensino Básico Serviços de gestão e docência deensino de nível básico

3-Ensino Secundário Serviços de gestão e docência deensino de nível secundário

4- Ensino Superior Serviços de gestão e docência deensino de superior (IP,ISE,ISECMAR,ISCEE)

5 – Ensino não definidos por um nível Alfabetização6- Serviços auxiliares de ensino ICASE,FAEF,Radio-Educativa,

Instituto CV de acçao social7-Serviços gerais de ensino Serviços de administração e inspecção

de ensino8 – Outros serviços de ensino, nc Serviços de pesquisa de ensino,

estatísticas e planeamento de ensino eoutros na classificados.

1 - EDUCAÇÃO

9- Juventude Serviços de politica de juventude1-Estabelecimentos e serviços desaúde

Hospitais nacionais, Delegacias desaúde

2- Farmácia3- Serviços gerais da saúde Serviços da Administração,

regulamentação , investigação einspecção de saúde

2 - SAÚDE

4- Outros serviços de saúde, nc Programa de saude publica, protecçãomaterno-infantil, planeamentofamiliar, desenvolvimento sanitário,escolas de enfermagem.

1-Segurança social Despesas referentes a doenças,maternidade, invalidez temporária,pensões de pessoal da administraçãopublica civis e militares, outrosserviços de segurança socialexceptuando o INPS

2- Assistência social Serviços de promoção social, InstitutoCabo-verdiano de menores, Institutode condição feminina

3-Serviços gerais de assistência social Serviços da administração eregulamentação, etc

3 - SEGURANÇA eASSISTÊNCIASOCIAL

4- Luta contra a pobreza1- Habitação Serviços de execuçao de politicas de

habitaçao (IFH)4 - HABITAÇÃO EEQUIPAMENTOSURBANOS 2- Higiene e Saneamento

1-Desporto Serviços ligados ao desenvolvimentodo desporto (FUNDESP)

2-Conservação do PatrimónioServiços de bibliteca e museus,monumentos e sitios históricos,Instituto nacional decultura,AHN,INIC.

3-Serviços de cultura e comunicação Radio-Televisao,ICCLD,IPC,Inforpress

2 - FUNÇÃOSOCIAL

5 - CULTURA

4 –Serviços gerais de cultura


__________________________________________________________________________223

1 – Combustível2 – Electricidade

1 - ENERGIA

3 – Outros serviços de energia1- Agricultura Serviços do INIDA,

INGRH, INC, INFA2- Silvicultura3- Pecuária4- Pesca Serviços do INDP5 – Recursos hídricos6 – Ambiente

2 - AGRICULTURA,SILVICULTURA,PECUÁRIA E PESCAS

7 – Outros serviços , na1 – Indústria transformadora3 – INDÚSTRIA2 – Promoção de exportações1- Estradas2-Portos3-Aeroportos4-Outros meios de comunicação

4 – TRANSPORTES ECOMUNICAÇÕES

5- Serviços gerais de infra-estruturas e comunicações

1- Comércio, distribuição ehotelaria2-Turismo PROMEX

3 – Artesanato Centro Nacional deartesanato

4 – Outras actividadeseconómicas

IADE

3 – FUNÇÃOECONÓMICA

5 - OUTROSSERVIÇOSECONÓMICOS

5 – Serviços gerais relativas àmão-de-obra

DG Trabalho

4 – FUNÇÕESDIVERSAS

1 - OUTRASFUNÇÕES NÃOCLASSIFICADAS

1- Operações da Dívida Pública Despesas referentes ajuros e emissão detítulos da dívida pública


__________________________________________________________________________224

ANEXO 3: Modelo de Proposta de Financiamento para Projectos Financiados pela União Europeia(Fundo Europeu de Desenvolvimento)

RESUMO (Máximo de 1 página)

A - PERTINÊNCIA

1. Compatibilidade com os objectivos globais

A finalidade desta secção é a de inserir o projecto no quadro da cooperação com o país e a região a que

diz respeito e de assegurar a compatibilidade com os objectivos mais gerais da ajuda da Comissão Europeia

(resoluções do Conselho, Comunicações, etc.)

1.1. Prioridades e objectivos políticos da ajuda da CE

1.2. Objectivos do PIN/PIR (sector de concentração)

1.3. Ligação com a análise anual do país

2. Análise sectorial

Esta secção deverá descrever as características gerais do sector no qual o projecto se insere e a política

sectorial do país beneficiário.

2.1. Características do sector

2.2. Estado/situação da política nacional/regional

3. Análise do problema

Esta secção proporciona uma análise dos problemas que exigem a intervenção da CE e são a base da

lógica de intervenção.

3.1. Grupos-alvo, beneficiários e outros intervenientes

Aqui os beneficiários principais deverão ser identificados (se possível quantificados) por exemplo:

agricultores, operadores económicos, mulheres, crianças, a parte mais pobre da população, etc. Mesmo se,

em certos casos, os grupos-alvo coincidem com os beneficiários, é talvez imperativo que eles sejam

especificamente identificadas (por exemplo, fazendo parte da administração, dos professores).

3.2. Esta secção deveria indicar os problemas que foram identificados, tal como o acesso aos serviços de

saúde ou de água potável, a inacessibilidade às zonas centrais, a falta de recursos humanos eficazes, etc.


__________________________________________________________________________225

4. Origens e preparação do projecto

Esta secção descreve como o projecto foi elaborado (por exemplo, na sequência de um pedido do

governo, ou de uma ONG, através de ateliers de identificação de projectos que reúnem os representantes

dos grupos beneficiários.

B VIABILIDADE

5. Descrição do projecto

Esta secção descreve o projecto e a respectiva lógica de intervenção

5.1 Objectivo(s) global(is)

Esta secção explica porque o projecto é importante para a sociedade no seu conjunto; descreve os

objectivos nacionais ou sectoriais do programa para cuja concretização ele deve contribuir. Por outro lado,

esta secção descreve os benefícios de longo prazo que podem ser alcançados pelo projecto. Para atingir os

objectivos globais, será necessária a intervenção de outros projectos.

5.2. Objectivo específico

Este objectivo deve constituir o objectivo central do projecto em termos dos benefícios duráveis a prestar

aos beneficiários. Ele é uma função directa dos problemas essenciais que o projecto procura abordar e define

o sucesso do projecto. O objectivo do projecto não deverá ser a descrição dos serviços que criam os

benefícios, mas os próprios benefícios que a população poderá obter da utilização dos serviços

proporcionados pelo projecto.

5.3. Resultados

Esta secção descreve os serviços acima mencionados a fornecer pelo projecto ao grupo alvo; o projecto

deve evidentemente produzir os resultados previstos. Há uma relação estreita entre os resultados e o

objectivo: o que o projecto fornecerá (resultados) e os benefícios que daí resultarão para o grupo-alvo (o

objectivo específico do projecto).

5.4. Actividades

Esta secção descreve o que o projecto realizará concretamente a fim de produzir os resultados

projectados

5.5. Indicadores

Os indicadores-chave são essenciais para se avaliar o sucesso do projecto. Os métodos visando recolher

as informações apropriadas devem ser específicos e confinados dentro do quadro lógico


__________________________________________________________________________226

6. Análise do projecto

Esta secção fornece uma apreciação analítica do contexto do projecto, os factores que influenciaram o

seu desenvolvimento, bem como os factores que contribuíram para a sua viabilidade e para a concretização

do seu objectivo.

6.1. Lições das experiências anteriores

Deverá fazer-se uma descrição da maneira como os resultados das avaliações precedentes foram

tomados neste projecto. As lições extraídas de outros projectos já acabados ou em curso de realização, quer

seja nos mesmos sectores do país ou outros, deveriam ser aqui incluídos.

6.2. Relação com outras intervenções

Esta secção deveria conter os elementos de projectos financiados por outros financiadores, pela

Comunidade Europeia ou pelo Governo beneficiário, elementos que completem este projecto e o ajudem a

alcançar o seu objectivo.

6.3. Resultados das análises económicas e transversais

Um certo número de avaliações terão tido lugar na fase dos estudos de viabilidade dos projectos (análise

económica, questões de género, incidências sócio-culturais e sobre o ambiente, a luta contra a pobreza, etc).

Os resultados destes estudos deverão ser descritos neste contexto (ou num anexo mais detalhado), de modo

a tornar explícita a sua influência e a sua contribuição para a viabilidade e a implementação do projecto.

6.4. Riscos e hipóteses relativas à execução

Determinados riscos devem ser avaliados bem como devem explicitados os pressupostos sobre a

viabilidade de execução do projecto. Esta secção deverá descrever os elementos mais importantes sobre

aquela problemática, explicando o modo como devem ser abordados. Será talvez possível remeter para a

secção sobre as condições especiais e para as medidas de acompanhamento (7.5).

7. Execução do projecto

Esta secção expõe os meios técnicos de implementação dos projectos. Constitui a base das Disposições

Técnicas e Administrativas e, igualmente, da futura convenção de financiamento.

7.1. Meios físicos e não físicos

Os meios e os dados, mais particularmente os investimentos no sentido mais amplo do termo, incluindo

a assistência técnica, devem ser especificados em detalhe.

7.2. Procedimentos organizacionais e de execução

Aqui descrevem-se os procedimentos de execução e as responsabilidades das pessoas e dos organismos

privados implicados. Deveria igualmente fazer-se aqui uma descrição das medidas a tomar para assegurar a


__________________________________________________________________________227

coordenação com os estados membros e outros doadores. É fortemente sugerido que os aspectos de

adjudicação e contratuais sejam examinados com a unidade SCR/E/4 antes da submissão da proposta.

7. Tecnologia apropriada

Esta rubrica cobre os meios e disposições técnicas para a realização das actividades previstas. Com esta

finalidade, deveria assegurar-se a escolha dos meios mais adequados e que as possibilidades mais credíveis

tenham sido analisadas tendo em vista a procura da melhor solução.

7.4. Calendário, custo e plano de financiamento

Esta secção deve indicar as datas de início e de fim assim como a data de arranque efectiva da acção.

Uma fórmula proposta neste contexto pode ser: Com a finalidade do Artigo 3 Duração do projecto) as

condições especiais da convenção de financiamento, o projecto começará o mais tardar (dia, mês, ano) e

terminará em (dia, mês, ano). A (acção específica a precisar) será considerada como marcando o arranque

do projecto no sentido e para as necessidades do Artigo 3 acima mencionado . Deve ser incluído um quadro

sumário indicando os principais sectores beneficiários do financiamento Uma repartição dos custos mais

detalhados pode ser incluído em anexo.

7.5. Condições especiais e medidas de acompanhamento a emprender pelo governo

Este ponto retoma os compromissos assumidos pelo governo beneficiário para assegurar o sucesso do

projecto. Estes compromissos serão com frequência ligados aos riscos e às hipóteses de trabalho a fim de

reduzir a eventualidade de insucesso para o projecto.

7.6. Acompanhamento

Um planeamento apropriado e um acompanhamento regular durante a execução (relatórios periódicos)

são essenciais para o sucesso do projecto. Esta secção deverá detalhar as medidas a implementar e a definir

as entidades responsáveis.

7.7. Revisões/avaliações/Auditorias: procedimentos e relatórios

Deverão ser previstas disposições para a realização de uma avaliação independente durante a execução

(revisão a meio-percurso) bem como no final do projecto. Será igualmente desejável prever uma auditoria

independente ao projecto.

C SUSTENTABILIDADE

8 Medidas que asseguram a sustentabilidade

Esta secção descreve os factores que deverão assegurar que o projecto continue a produzir os benefícios

aos grupos-alvo, mesmo para além do fim do apoio da CE.

8.1. Envolvimento dos beneficiários


__________________________________________________________________________228

Esta secção deverá descrever as medidas que foram tomadas para assegurar o envolvimento necessário

dos beneficiários, assegurando a sustentabilidade do projecto para além do financiamento da CE.

8.2. Sustentabilidade e aspectos transversais

Esta secção deverá descrever as medidas previstas a fim de assegurar a sustentabilidade do projecto

após a intervenção da CE. Espera-se a análise do seu impacto sobre as questões de género entre os grupos

beneficiários, sobre os aspectos sócio-culturais e a protecção do meio cultural (desenvolvimento sustentável).

Se as questões de sustentabilidade foram já tratadas na secção 6.3. , será suficiente fazer uma referência a

esta secção.

8.3. Políticas nacionais e medidas tomadas

Estas medidas são o contexto político no qual o projecto se insere. O contexto político pode compreender

as estratégias sectoriais, a nova legislação ou o quadro regulamentar.

8.4. Capacidade institucional e de gestão

Os relatórios de avaliação mostram que as instituições fracas são o factor determinante no insucesso dos

projectos orientados para as pessoas. Por consequência, as actividades com carácter institucional e as que

visam criar capacidade de gestão, quer no sector público quer no sector privado, são essenciais para

assegurar os benefícios a longo prazo do projecto.

8.5. Complementaridade e coordenação sectorial entre os doadores

Esta secção deverá indicar todos os elementos de complementaridade e de coordenação não

mencionados algures e que se consideram como contributos para a sustentabilidade do projecto.

8.6. Sustentabilidade económica e financeira

É essencial prever com realismo a sustentabilidade económica e financeira do projecto após a sua

entrada em execução. Para se proceder a uma tal análise há diferentes métodos (relação custo-benefício,

taxa de rentabilidade) que têm em conta diferentes factores. Mesmo para os projectos que não revestem

tradicionalmente um carácter financeiro , uma certa análise pode se deve ser feita.


__________________________________________________________________________229

ANEXO 4: Exemplo de uma Matriz de Enquadramento Lógico Aplicada a um Programa de Saúde

Árvore de Problemas

Baixos níveis de higiene epouca atenção do pessoal

de saúde

EFEITOS

CAUSAS

Elevadas taxas demortalidade infantil e

materna

Elevada incidência deinfecções em bébés e

crianças

Elevada incidência deinfecções pós-parto

Baixas taxas devacinação

Cobertura decentros de saúde

melhorada

Pressões comerciaispara uso de leites

artificiais

Reduzida oferta dealimentos com elevado

conteúdo proteico

Oferta demedicamentos

melhorada

Oferta demedicamentos

melhorada

Nível dequalificação do

pessoal aumentado

Complicações do partomal diagnosticadas

Elevada incidência decomplicações no parto

Pobre estadonutricional

de bébés e crianças

Baixa frequência doscentros de saúde

Mães desmotivadaspara utilizar serviços de

saúde

Árvore de Objectivos

Número de bébés ecrianças vacinadas

aumentado


aumentado

Standard de higiene ede atendimento

melhorado

FINS

MEIOS

Taxas de mortalidadematerna e infantil

reduzidas

Incidência deinfecções em bébés e

crianças reduzida

Incidência deinfecções pós-parto

reduzida

Nº de bébésalimentados ao

peito aumentados

Nº de bébésalimentados ao

peito aumentados

Oferta de alimentoscom elevado conteúdo

proteico aumentada

Oferta de alimentoscom elevado conteúdo

proteico aumentada

Cobertura decentros de saúde

melhorada

Oferta deMedicamentos

aumentada

Nível dequalificação do

pessoal aumentado

Diagnóstico precoceaumentado

Incidência decomplicações no parto

reduzida

Estado nutricionalde bébés e crianças

melhorado

Frequência doscentros de saúde

aumentada

Mães motivadas parautilizar serviços de

saúde


__________________________________________________________________________230

Escolha da estratégia de intervenção

Standard de higiene ede atendimento

melhorado

Taxas de mortalidadematerna e infantil

reduzidas

Incidência deinfecções em bébés e

crianças reduzida

Incidência deinfecções pós-parto

reduzida


aumentado

Má cobertura decentros de saúde

Pressões comerciaispara uso de leites

artificiais

Reduzida oferta dealimentos com elevado

conteúdo proteico

Reduzida oferta demedicamentos

Baixo nível dequalificação do

pessoal

Diagnóstico precoceaumentado

Incidência decomplicações no parto

reduzida

Estado nutricionalde bébés e crianças

melhorado

Baixa frequência doscentros de saúde

Mães motivadas parautilizar serviços de

saúde

Estratégia secundáriade cuidados de saúdeEstratégia preventiva

de cuidados de saúde

Estratégia de nutriçãoe saúde


__________________________________________________________________________231

DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA DE SAÚDE MATERNO-INFANTILLÓGICA DE INTERVENÇÃO IOV FONTES DE

VERIFICAÇÃOPRESSUPOSTOS

Objectivo global:

Taxas de mortalidade materna einfantil reduzidas

Taxas de mortalidadereduzidas para o gruposetários inferior <1 ano, e < 5,e mulheres grávidas de X paraY até 20XX.

Estatísticas do Departamentode Saúde, analisadas ex-ante,a meio termo e ex-post.

Objectivo específico:

O estado sanitário das mulheresgrávidas e em período dealeitação, e dos bebés e criançasmelhorado.

Incidência de infecções pós-parto e pós-natal reduzida deX para Y até 20XX.

Taxas de doenças infecciosas(polio, sarampo, tétano) demenores de 5 anos reduzidas,de X para Y até 20XX.

Incidência de complicaçõesno parto reduzidas de X paraY até 20XX.

Registos hospitalaresanalisados ex-ante, e meiotermo e ex-post

Inquérito por amostragem aogrupo-alvo levado a cabo nosanos 1, 3 e 5 do programa.

Incidência das doençasinfecciosas nas famíliasreduzida.

Resultado 1:

Serviços de cuidados de saúdeprimários instalados

Número de bairros equipadoscom serviços de cuidadosprimários aumentados de Xpra Y até 20XX

Percentagem de criançasmenores de 5 anos vacinadascontra a polio, sarampo etétano, aumentada de X paraY até 20XX

Número de complicações departo diagnosticadas eassistidas com sucessoaumentadas de X para Y até20XX

Percentagem de utentessatisfeitos com os cuidados desaúde prestados.

Registos de atendimentos nosCentros de Saúde analisadostrimestralmente

Registos de vacinasanalisados trimestralmente

Inquérito à satisfação dosclientes conduzidoanualmente

Resultado 2:

Qualidade e eficiência doscuidados secundários de saúdemelhoradas.

Número de utentes tratadosaumenta de X para Y em20XX

Custo médio do tratamentopor doente reduzido de X paraY em 20XX

Número de utentes satisfeitoscom padrões de assistênciamédica

Registos hospitalaresanalisados trimestralmente

Inquéritos à satisfação dosutentes realizado anualmente

As mães estão motivadas pararecorrer aos Centros de Saúde

Nutrição ao nível das famíliasmelhorada através de umamaior segurança alimentar ede um aumento doaleitamento ao peito

Mães grávidas e em fase dealeitamento com condiçõespara pagar os tratamentos

Actividades:

1.1. Desenhar programa de

Meios:

Assistência técnica nacional e

Custos: Todas as instituições estão deacordo e mobilizadas para onovo sistema de planeamento


__________________________________________________________________________232

LÓGICA DE INTERVENÇÃO IOV FONTES DEVERIFICAÇÃO

PRESSUPOSTOS

equipas móveis de saúde

1.2. Reabilitar/substituirequipamento dos Centros deSaúde

1.3. Recrutar e formar pessoal desaúde

estrangeira

Equipamento

Inputs médicos correntes

Orçamento do programa descentralizado

As fontes de financiamentoestão asseguradas

2.1. Reabilitar as instalações do pessoal2.2. Recrutar novo pessoal2.3. Desenhar e implementar novos procedimentos para gestão de pessoal, manutenção de equipamento e veículos, Armazenagem e controlo de medicamentos, Controlo financeiro e recuperação de custos2.4. Desenho e implementação de um programa de formação de pessoal para tratar pacientes, cuidados de higiene, contabilidade básica, recolha de in- formação e análise

O Departamento de Saúdemantém um nível definanciamento adequado

Pessoal qualificado, ou comcondições de elegibilidade,disponível.

Condições prévias:

O Departamento da Saúderecebe garantias de coberturaorçamental para financiar oprograma, e assina protocolosde cooperação externa queassegura uma parte dofinanciamento.


__________________________________________________________________________233

ANEXO 5: Check-list do Desenho de um Projecto

O processo de desenho de um projecto deverá ser objecto de uma verificação final, cujo exercício se

pode basear no esquema que seguidamente se propõe. A utilização desta matriz de verificação parte do

princípio que o projecto foi desenhado com base na metodologia do quadro lógico.

Check-list do desenho do projecto

Assinalar com uma X os casos que se verificam

1 O projecto tem apenas um objectivo específico

2 O objectivo específico não é uma reformulação dos resultados

3 O objectivo específico está fora do controlo de gestão directa da equipa do projecto

4 O objectivo específico está claramente estabelecido

5 Todos os resultados são necessários para se alcançar o objectivo

6 Os outputs estão claramente estabelecidos

7 Os outputs são definidos como resultados

8 As actividades definem a acção estratégica para alcançar os resultados

9 O objectivo global está claramente definido

10 A relação se/então entre o objectivo específico e o objectivo global é lógica e nãoevita passos

importantes

11 As hipóteses ao nível de actividade não incluem condições precedentes. Se existiremsão

listadas separadamente

12 Os resultados e as hipóteses definidas a esse nível produzem as condiçõesnecessárias e

suficientes para alcançar o objectivo específico

13 O resultados e as hipóteses a esse nível descrevem as condições críticas para se


__________________________________________________________________________234

alcançarem os objectivos globais

14 A relação entre o resultado e o objectivo específico é realista

15 A relação entre as actividades e os inputs/recursos é realista

16 A lógica vertical entre actividades, resultados, objectivo específico e objectivoglobal é

realista e globalmente coerente

17 Os indicadores ao nível do objectivo específico são independentes dos resultados.Eles não são

um resumo dos resultados mas uma medida do objectivo específico.

18 Os indicadores do objectivo específico medem o que é de facto importante

19 Os indicadores do objectivo específico incluem medidas de quantidade, qualidade etempo

20 Os indicadores de resultados são objectivamente verificáveis em termos dequantidade, qualidade

e tempo

21 Os indicadores a nível global são objectivamente verificáveis em termos dequalidade,

quantidade e tempo

22 Os inputs descritos ao nível da actividade definem os recursos e custos necessáriospara

alcançar o objectivo específico

23 A coluna Meios de Verificação identifica onde se pode colher a informaçãonecessária para

verificar que cada indicador pode ser determinado

24 As actividades identificam acções necessárias para garantir a recolha de informaçãoem caso

de necessidade

25 Os resultados definem a responsabilidade de gestão do projecto

26 O plano de avaliação do projecto pode fazer-se a partir da análise do Quadro Lógico

27 Os indicadores do objectivo específico medem o impacte do projecto que deve sersustentado

28 A estratégia de output inclui a descrição do sistema de gestão do projecto


__________________________________________________________________________235

ANEXO 6: Modelo de Orçamento de Projectos de Investimento Público


__________________________________________________________________________236

INFRA-ESTRUTURAS DE TRANSPORTESBens de Capital Fixo Imobilizações Incorpóreas

Terrenos

Infra-estruturas Construção Equipam.

Ferramentas

Equipam.

Equipam. Patentes

Estudos e

Total Estradas Redes Total Habitações

Edifícios Outrasconstruç

ões

Básicos Utensílios Carga eTransp

Administrat.

eMarcas

Investigação

Outras

Classificador Económico do OGE

Estrutura de custos do projecto.

CONSTRUÇÕESConstrução ou reabilitação de estaleirosConstrução ou reabilitação de edificíos

EQUIPAMENTOSMaterialMáquinasEquipamento de oficinaEquipamento de serviços geraisEquipamento informático e software

EQUIPAS DE MANUTENÇÃO DE ESTRADASRemuneraçõesPartes e peças separadasAssistência técnica

ESTUDOS TÉCNICOSCriação de uma agência de regulaçãoFundo de ManeioFormação


__________________________________________________________________________

237

Anexo 7: Sistema de indicadores de desempenho

Sistema de indicadores propostos no âmbito da Revisão da Despesa Pública parageneralização e adopção nos instrumentos de planeamento em Cabo Verde

Indicador: Parte do orçamento da educação destinado às administrações locais

Objectivo:

Melhorar a coerência e a equidade orçamental noensino primário


Nacional: a definirInternacional: n.e.

Definição:

Despesas de funcionamento das administraçõesdesconcentradas da educação em percentagem doorçamento total de funcionamento no sector daeducação.

Por estruturas desconcentradas podem definir-se asestruturas fora da Praia e do Mindelo. Para estas últimaspode considerar-se o conjunto dos municípios.

O conceito rural/urbano é de aplicação difícil


Análise da equidade, sabendo-se que a falta de acesso áeducação é um importante factor de pobreza.Trata-se de analisar a equidade na afectação dosrecursos públicos da educação.

Unidade de medida:

% do orçamento de funcionamento da educação

Referência:

Ano mais recenteDesfasamento habitual na publicação da informaçãoestatística entre o momento actual e o momento deobservação: cerca de 9 meses


Ministério das Finanças e PlaneamentoMinistério da Educação

Periodicidade anual

Comentários:

Este indicador procura medir a coerência do orçamento da saúde no que se refere à sua afectação territorial,traduzindo desse modo a equidade na repartição dos recursos financeiros do Estado

Limitações do indicador: i) determinação exacta das despesas com o ensino primário ; ii) definição do conceito de“estruturas desconcentradas”

A determinação efectiva e regular deste indicador depende da capacidade de resposta do novo sistema decontabilidade pública.


__________________________________________________________________________

238

Indicador: Taxa líquida de escolarização no ensino primário (TLE)

Objectivo:

Melhorar o nível de escolaridade


Nacional:Internacional: 99% em 2015 (UNESCO)

Definição:

A taxa líquida de escolarização é definida como apercentagem das crianças em idade apropriada queestão inscritas no ensino primário

TLE = total dos alunos inscritos em idade apropriada / total das crianças no estrato etário X 100


A extensão da participação no ensino primário dascrianças em idade apropriada

Unidade de medida:

% da população em idade escolar no ensino primário

Referência:

Ano mais recenteDesfasamento habitual na publicação da informaçãoestatística entre o momento actual e o momento deobservação




Comentários:

Por idade apropriada compreende-se a idade oficial relativa a este nível de ensino, que em Cabo Verde está fixadano intervalo 6-11 anos. O cálculo dos indicadores para 2000/2001 tem já em conta os dados demográficos doCenso de 2000.

É necessária uma abordagem regional de modo a identificar algumas disparidades.

O horizonte temporal limitado não permite ter em conta a terceira dimensão da universalidade do ensino primário,traduzida pela taxa de alfabetização de adultos.


__________________________________________________________________________

239

Indicador: Número de alunos por professor no ensino primário

Objectivo:

Melhorar a eficácia e a qualidade do ensino primário


Nacional:Internacional:

Definição:

Número total de alunos inscritos no ensino primáriodividido pelo número total de professores no mesmo Ciclo

NEP = número total dos alunos / número total deprofessores


O ratio alunos/professor procura apreender a qualidadedo ensino primário

Unidade de medida:

Número de alunos

Referência:

Ano mais recenteDesfasamento habitual na publicação da informaçãoestatística entre o momento actual e o momento deobservação: 6-9 meses




Comentários:

Dois indicadores são calculados ao mesmo tempo na medida em que devido à monodocência (cada professor segueuma classe durante um ano), o ratio aluno/professor coincide com o ratio aluno por classe

O ratio alunos por sala de aula é falseado pelas salas de aula em regime de aluguer


__________________________________________________________________________

240

Indicador: Taxa de professores qualificados

Objectivo:




Definição:

A taxa de professores qualificados no ensino primário éa proporção de professores com um perfil adequado(perfil 1) expresso em percentagem do total deprofessores.

Perfil 1: os professores diplomados pelo InstitutoPedagógico ou que tenham realizado a segunda fase deformação em exercício.

TPQ = número de professores com perfil 1/ total dosprofessores x 100


A taxa de professores qualificados procura medir aqualidade do ensino primário

Unidade de medida:

% de professores

Referência:





Comentários:

O esforço realizado no domínio da qualificação dos professores do ciclo de ensino primário é prejudicado pelaforte mobilidade do corpo docente no sistema (mobilidade horizontal) e para fora do sistema

A taxa de professores qualificados (P1) era de 38,3% em 2000. Se se juntam os professores que receberam umaformação que confere o Perfil 2, então a taxa passa para 70,6% no mesmo ano. O perfil P3, professores semnenhuma formação pedagógica, representa 29,4% do total

Este indicador apresenta grandes disparidades regionais.


__________________________________________________________________________

241

Indicador: Taxa de repetência no ensino primário

Objectivo:




Definição:

A taxa de abandono é a proporção dos alunos inscritosnum ano t e que estão ainda na mesma classe no anot+1.

TA = Número de abandonos no ano t+1 / número dealunos inscritos no ano t x 100


A taxa de abandono procura apreender a eficácia dosistema de ensino primário. De um modo geral osabandonos afectam sobretudo os mais pobres

Unidade de medida:

% de alunos inscritos

Referência:





Comentários:

Podem utilizar-se quatro indicadores para medir a qualidade e a eficácia do ensino primário:i) Taxa de abandonoii) Taxa de repetênciaiii) Taxa de professores qualificadosiv) Ratio alunos por professor


__________________________________________________________________________

242

Indicador: Taxa líquida de escolarização no último ano de ensino

Objectivo:

Medir a melhorar o nível de escolaridade e verificar auniversalidade do sistema de ensino primário



Definição:

A taxa líquida de escolarização no último ano édefinida como a percentagem de crianças em idadeapropriada que estão inscritos no sexto ano do ensinoprimário

TLE = Número total dos alunos em idade apropriadainscritos no sexto ano / Número total das crianças naclasse etária X 100


A taxa de escolarização no último ano procuraapreender a universalidade do ensino primáriorelativamente à finalização da educação de base. Estaestá associada a um certo número de indicadores desucesso social e profissional. Por isso constituihabitualmente um objectivo na luta contra a pobreza.

Unidade de medida:

Em % do total alunos da classe etária apropriada

Referência:





Comentários:

Podem considerar-se dois conceitos de universalidade do ensino primário:i) a participação na educação medida pela taxa de escolarização no

primárioii) A finalização do ciclo de ensino primário


__________________________________________________________________________

243

Indicador: Parte do orçamento da saúde destinado às administrações locais

Objectivo:

Melhorar a coerência e a equidade orçamental


Nacional: a definirInternacional: n.e.

Definição:

Despesas de funcionamento das administraçõesdesconcentradas em percentagem do orçamento total defuncionamento no sector da saúde.

Por estruturas desconcentradas podem definir-se asestruturas fora da Praia e do Mindelo. Para estas últimaspode considerar-se o conjunto dos municípios.

O conceito rural/urbano é de aplicação difícil


Análise da equidade, sabendo-se que a falta de acesso ásaúde é um importante factor de pobreza.Trata-se de analisar a equidade na afectação dosrecursos públicos da saúde.

Unidade de medida:

% do orçamento de funcionamento da saúde

Referência:

Ano mais recenteDesfasamento habitual na publicação da informaçãoestatística entre o momento actual e o momento deobservação: cerca de 11 meses


Ministério das Finanças e PlaneamentoMinistério da Saúde

Periodicidade anual

Comentários:

Este indicador procura medir a coerência do orçamento da saúde no que se refere à sua afectação territorial,traduzindo desse modo a equidade na repartição dos recursos financeiros do Estado

Limitações do indicador:v) Dificuldade na determinação da parte do orçamento atribuído às delegações de saúde nas

regiõesvi) Sistema duplo de contabilidade: uma parte das despesas das delegações é gerida pela

Direcção do Património do Ministério das Finanças e outra parte pelo Ministério daSaúde, sem uma afectação precisa a cada delegação

vii) Dificuldade em definir o conceito de “estrutura desconcentrada”

A determinação efectiva e regular deste indicador depende da capacidade de resposta do novo sistema decontabilidade pública.


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ANEXO 8: Glossário

Abordagem Integrada A abordagem integrada é um método de gestão das diferentes fasesdo ciclo do projecto. Toma em consideração as seis fases do cicloanalisando o conjunto dos elementos mais importantes a observardurante cada fase e os critérios de coerência e de viabilidade aaplicar ao longo do ciclo. Descreve os documentos-tipo a produzirem cada fase para tomar decisões. Esses documentos utilizam umformato de base único.

Actividade Tarefa realizada no âmbito do projecto tendo em vista a obtençãodos resultados esperados. A actividade transforma recursos(humanos, financeiros) em resultados.

Análise das estratégias Exame crítico de diferentes possibilidades para atingir osobjectivos, permitindo escolher pelo menos uma para a intervençãoa planificar.

Análise dos objectivos Exame que visa identificar e verificar as situações positivas,prioritárias para os grupos a que dizem respeito, que são de esperarno futuro.

Análise dos problemas Exame que visa identificar os estados e as situações negativas, osobstáculos reais, importantes e prioritárias para os gruposconsiderados

Avaliação Exame sistemático e independente a um projecto (feito antes,durante ou depois da sua implementação) com a finalidade de sedeterminar a sua eficiência, eficácia, impacto, sustentabilidade epertinência dos seus objectivos.

Benefício do consumidor Poupança realizada pelos consumidores como resultado de umaredução do preço de um bem ou serviço como resultado daimplementação de um projecto.

Fundo de maneio Capital necessário para cobrir o diferencial de tempo entre omomento da necessidade de financiamento das actividades deprodução (matérias-primas, salários) e o momento em que se iniciao recebimento de receitas da actividade.

Ciclo de intervenção As seis fases sucessivas duma intervenção: programação indicativa(ideia), identificação (pré-viabilidade); formulação (viabilidade);financiamento; realização; avaliação (pode ser intermédia, no fimdo projecto e ex-post).

Coeficiente r Relação entre o valor dos custos recorrentes (num empreendimentofuncionando a plena capacidade) e o valor do investimento.

Condições prévias Iniciativas ou decisões que devem ser tomadas antes do lançamentodo projecto, constituindo condições necessárias para o seu início.


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Custos recorrentes Custos derivados de um novo projecto e que devem ser objecto deintegração no Orçamento do Estado.

Diagrama dos objectivos Estabelecimento das relações meios-fim entre estados positivosatingidos numa situação futura.

Diagrama dos problemas Estabelecimento das relações causa-efeito entre estados negativosduma situação existente.

Estudo de viabilidade Estudo efectuado com base nos termos de referência elaborados naaltura da identificação ou da pré-viabilidade e que deve permitir, seas conclusões forem positivas, a formulação da proposta definanciamento, sem estudos suplementares.

Fontes de verificação Indicam de onde provêm - e em que forma - as informações sobre arealização dos objectivos e resultados (operacionalizados emindicadores objectivamente verificáveis).

Formulação Determinação de todos os aspectos pormenorizados de um projectona base de um estudo de viabilidade; análise interna levada a cabopelos serviços do doador/investidor sobre os méritos do projecto esobre a sua coerência com as políticas sectoriais.

Gestão do Ciclo de Projecto(GCP)

Método de gestão de seis fases do ciclo de projecto por meio dastécnicas da Abordagem Integrada e do Quadro Lógico.

Hipóteses (ou Pressupostos) Condições importantes para o êxito da intervenção mas nãodominadas pelo próprio projecto; a definir para as actividades, osresultados e o objectivo específico.

Identificação Primeira elaboração duma ideia de projecto, expressa globalmenteem objectivos, resultados e actividades, para determinar se se deveou não proceder ao estudo de viabilidade do projecto.

Implementação Fases desde a assinatura da convenção até à entrega do projecto.

Indicador ObjectivamenteVerificável (IOV)

Grandeza, definida em termos de quantidade, qualidade, grupo-alvo, tempo e localização, que permite verificar os objectivos e osresultados de uma intervenção.

Lógica de intervenção (lógicavertical):

Conjunto das fases internas para a intervenção que têm de serrealizadas para contribuírem para os objectivos globais(actividades-resultados-objectivo específico-objectivo global).

Meios Diferentes tipos de contribuição (inputs) necessários para executaras actividades planificadas. Distinguem-se os recursos humanos,físicos e financeiros.

Objectivo específico Estado futuro positivo caracterizado por benefícios duradouros parao grupo alvo visado pela intervenção e cujas premissas devemmanifestar-se enquanto a intervenção durar.

Objectivo global Estado futuro positivo a nível elevado, devendo a intervençãocontribuir para o atingir. Outros projectos ou actividades


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contribuem igualmente para a realização do objectivo global.

Orçamento de Caixa ou deGerência

Orçamento que regista as receitas a cobrar e as despesas a realizardurante o respectivo período financeiro. Constitui por isso umaprevisão referente à fase terminal da cobrança ou do pagamento

Orçamento de Compromisso oude Exercício

Orçamento que regista uma previsão das receitas a cobrar e dasdespesas a realizar em função dos créditos e dos débitoscomprometidos durante o período financeiro de referência. Nestecaso, a previsão refere-se ao momento em que são contraídos oscompromissos (e portanto na fase inicial do ciclo orçamental).

Pressupostos Ver Hipóteses

Princípios orçamentais Unidade – segundo a qual as receitas e despesas devem serespecificamente previstas

Especificidade – Segundo a qual as receitas e despesas devem serespecificamente previstas

Universalidade – segundo a qual as receitas e despesas devem serinscritas sem qualquer desconto ou compensação, e todas devem serorçamentadas.

Não consignação – as receitas devem ser inscritasindiscriminadamente para o conjunto das despesas

Programação indicativa Definição geral das orientações e princípios da cooperação com aUE; evoca a concentração sectorial e temática ao nível de um país(região) e pode conter um certo número de ideias deprojectos/programas.

Quadro Lógico Conjunto de conceitos interdependentes que descrevem operacionale matricialmente os aspectos mais importantes duma intervenção.

Resultados Produtos das actividades empreendidas, que conduzirãoconjuntamente ao objectivo específico.

Sustentabilidade Capacidade institucional para conseguir a perseguir o objectivo doprojecto para além da fase de assistência externa

Viabilidade Um projecto / programa é viável quando é capaz de produzir umnível aceitável de benefícios ao grupo alvo durante um períodobastante longo, uma vez terminada a assistência financeira e técnicade um investidor.


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BIBLIOGRAFIA

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