jpv_o sistema politico brasileiro

O SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO:Continuidade ou Reforma?

João Paulo Saraiva Leão VianaGilmar dos Santos Nascimento

Organizadores

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE RONDÔNIA

7ª LEGISLATURA

MESA DIRETORA

4º SECRETÁRIO:Deputado Mauro Rodrigues da Silva

PRESIDENTE:Deputado Neodi Carlos Francisco de Oliveira

1º VICE-PRESIDENTE:Deputado Alex Testoni

2º VICE-PRESIDENTE:Deputado Miguel Sena

1º SECRETÁRIO:Deputado Jesualdo Pires Ferreira Júnior

2º SECRETÁRIO:Deputado Chico Paraíba

3º SECRETÁRIO:Deputado Ezequiel Neiva

O SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO:Continuidade ou Reforma?

Editora da Universidade Federal de RondôniaPorto Velho

2008

João Paulo Saraiva Leão VianaGilmar dos Santos Nascimento

Organizadores

O sistema político brasileiro: continuidade ou reforma?/organizadores João Paulo Saraiva Leão Viana. Gilmar dosSantos Nascimento. Porto Velho: Edufro, 2008 344p.

Ficha Catalográfi ca elaborada pela Bibliotecária Leandra Perdigão CRB 11/415

1. Ciência Política - Brasil 2. Sistema Político - Brasil 3. Política e Governo - Brasil I. Viana, João Paulo Saraiva Leão II. Nascimento, Gilmar dos Santos.

321 (81)S632

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP

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Editor: Nilson SantosRevisão: Alessandro Rosendo; Francisco Elieudo Buriti de Sousa; Rogério Melo

Capa: PNA PublicidadeDesign EditorialCesar Prisisnhuki Faria

C

Antônio Octávio CintraMajoritário ou proporcional? Em busca do equilíbrio na construção de um sistema eleitoral

Walter Costa Porto O voto majoritário distrital no Brasil

Fabiano Santos Como aperfeiçoar o sistema político brasileiro? Ensaio de sugestão

Filomeno Moraes Democracia, república e reforma política: variações em torno dos vinte anos da Constituição Federal

Elder Gurgel Filho Teoria da separação dos poderes: A literatura atual da ciência política e sua aplicação aos níveis subnacionais de governo

Carlos Wellington Leite de Almeida Federalismo brasileiro em formação

Roberto Amaral A votação no sistema de listas

João Paulo Saraiva Leão VianaFlávia Ilíada Coêlho Democracia ou partidocracia? Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil

SUMÁRIO

17

47

63

75

93

121

149

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Palavra do Presidente

Prefácio

9

11

Clayton Mendonça Cunha Filho Pedro Wilson Costa Júnior O preço da democracia: caminhos para aperfeiçoar o sistema de fi nanciamento de campanhas

Raimundo José dos Santos Filho Vinícius Valentin Raduan Miguel As coligações proporcionais no sistema eleitoral brasileiro

José Luiz Quadros Magalhães A necessidade de revisão do papel do Senado na democracia representativa brasileira – ou sua extinção

Francisco Humberto Cunha Filho Manifestações atuais da representação de interesses no direito brasileiro: o caso específi co do segmento cultural

Gilmar dos Santos Nascimento Sociedade civil e reforma política

Luís Fernando Novoa Democratização em meio ao desmonte: o elo entre a coerência macroeconômica, a liberalização comercial e a efetividade política

Moacyr Parra Mo� a Refl exões sobre a democracia contemporânea e a questão da legitimidade do sistema representativo: o caso Rondônia

Sansão Saldanha A democracia consolidada

Alex Sarkis Sobre a vida pregressa dos candidatos

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213

237

267

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317

325

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Em junho de 2007, a Assembléia Legislativa do Estado de Ron-dônia, através da Escola do Legislativo, promoveu o I Seminário de Reforma Política da Região Norte, evento que contou com a participa-ção de diversos estudiosos de renome nacional e regional. A discussão sobre mudanças e reformas em nosso sistema político faz parte de um processo de amadurecimento democrático que completa agora vinte anos da ocasião da promulgação de nossa Constituição Federal.

A consolidação democrática de nossas instituições traz consigo a necessidade de uma refl exão crítica acerca daquilo que precisa ser mantido ou modifi cado. Debater a reforma política no Brasil não é as-sunto fácil. Trata-se de um tema polêmico tanto entre estudiosos quan-to entre políticos e partidos. Basta observar a falta de consenso nos próprios partidos políticos e bancadas do Congresso Nacional sobre temas como voto distrital misto, fi nanciamento público de campanhas, lista fechada, fi delidade partidária, cláusula de barreira, entre outros.

Em uma época de crescente descrédito para com a política, a cri-se da representação é acima de tudo expressada pelo distanciamento entre o cidadão e o parlamento. Reconquistar a confi ança das Institui-ções requer sempre a missão de aprimorá-las, principalmente em um contexto de crises institucionais. É através do exercício democrático da participação que o cidadão se sente inserido. Privar-lhe desse direito constitui acima de tudo em um retorno às antigas e repressivas Insti-tuições.

PALAVRA DO PRESIDENTE

Nesse contexto, o papel do parlamento rondoniense através da Escola do Legislativo é acima de tudo levantar questões candentes da vida política nacional, ampliando a discussão sobre as mesmas, na perspectiva de inserir o maior número de cidadãos no debate públi-co. Dessa forma, torna-se primordial unir política e ciência, sendo esse um bom momento para aproximar as relações entre o parlamento e a universidade.

A Escola do Legislativo, dirigida pela profa. Darcy Horny, vem se destacando como um importante departamento da Assembléia Le-gislativa de Rondônia, contribuindo para a formação de cidadãos inse-ridos no processo político. A parceria do Legislativo rondoniense com a Universidade Federal de Rondônia é um belo exemplo dos esforços que estamos empreendendo no intuito de cada vez mais nos aproxi-marmos da sociedade.

Ressalto aqui a importância desta obra que é lançada numa par-ceria entre a Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia, a Esco-la do Legislativo e a Editora da Universidade Federal de Rondônia. Nós, membros do parlamento rondoniense nos sentimos honrados e orgulhosos pela iniciativa vanguardista na região norte, ao iniciarmos o debate público sobre mudanças e aperfeiçoamento de nossas insti-tuições.

Esperamos que os textos aqui presentes possam contribuir ain-da mais para a divulgação de nosso sistema político, sendo objetos de consulta e pesquisa por parte de acadêmicos, estudiosos e principal-mente pelo cidadão comum.

Com essa iniciativa, temos a certeza de estarmos colaborando para que a jovem democracia brasileira se consolide ainda mais entre nós, alargando os ideais da democracia representativa, da justiça social e do Estado de Direito.

Neodi Carlos de OliveiraPresidente da Assembléia Legislativa de Rondônia

Atenção - previne-se ao leitor - para as páginas que adiante se abrirão. Mais um pouco à frente, e de lá até o fi m do percurso ali come-çado, há homens armados - e mais que isso - oferecendo a quem quer que prossiga livro adentro as mesmas armas de que estão a se servir - e muito mais -, reiterando a cada parágrafo percorrido um convite para a eles se juntar na guerrilha em que decidiram se envolver. Em que importem a tenacidade e as estultices do adversário a enfrentar, difícil não aderir à causa deles, porquanto bom é o combate para o qual nos chamam a pelejar e poderosas são as armas que ensarilham - com as quais saúdam a quem passa e com todos querem-nas compartilhar.

VêVêV m de longe as tradições que aí estão pulsando e que os perfi la-ram neste campo de batalha. Alguém dirá que remonta à velha Grécia, onde não desconsiderando o sangue propriamente dito derramado em Tróia, no Peloponeso, em Queronéia e muitos outros campos sobre os quais se cruzaram espadas, as batalhas de cujo legado a civilização é até hoje verdadeiramente tributária tiveram lugar numa tal Ágora, por intermédio do poder que aquele povo conferiu àquela arma aqui lembrada – a palavra. A diferença entre esses dois tipos de guerra é que onde há espadas zunindo, cortando corpos e ceifando vidas, permeia, invariavelmente, a insensatez. Nesta outra, a que se fazia na tal Ágora esgrimindo a palavra, a razão é que desde lá vem tentando dar as cartas.

ÀS ARMAS CIDADÃOS!

Paulo Queiroz

Desde lá, vírgula! Aqui mesmo, aí adiante, entre esses homens que de tal arma estão servidos, poderá haver quem diga, ferido em brios, que é desde muito atrás que a palavra se fez força conduzindo a humanidade. De fato. Antes mesmo de os sumérios cunharem-na em argila fi xando a história, antes até de o deus Thot ensinar aos egípcios o uso da escrita relativizando o papel da memória, a palavra falada abriu e pôs-se a ampliar os portais da mente humana para nunca mais deixar a espécie ser aquela mesma que emergiu da savana ou do Éden. Como atestam estes versos conhecidos: “No princípio, era o verbo, e o verbo estava com Deus, e o verbo era Deus”. João, como se vê, sabia das coisas.

Enfi m, estes homens que aí adiante estão a digladiar-se – e esta é a forma como avançam sobre a adversidade a vencer, fazendo suas idéias entrechocarem-se para produzir a luz que rasgará a escuridão – querem persuadir-nos a lhes ouvir não exatamente para com eles concordar, mas para, pela palavra, tentar nos ajudar pelos caminhos a trilhar. Querendo, vamos aprender com eles que todas as questões de interesse geral da sociedade podem resolver-se na defl agração, no andamento e na conclusão de um debate. Eis em que implica o sistema da “polis” que naquela lá distante Ágora vai inventar-se em Política, atribuindo uma extraordinária supremacia à palavra, entronizando-a no reino da persuasão e fazendo-a prevalecer sobre todos os demais instrumentos de poder.

Aqui, o que tirou estes homens do sossego em que deviam estar postos após a faina – todos, como o leitor, têm outras ocupações absor-vedoras – foi certa inquietação com a forma como estão a nos governar. Mas isso, pensará o apressado, é um problema das autoridades, dos políticos no exercício dos seus cargos por todos pagos para se aterem a esse mister. É bem verdade.

Ocorre que nestes homens pulsam aquelas tradições já referidas, aquele espírito da política que da Ágora surgiu, se esparramou pelo mundo e aqui, nesta consigna, instalou-se entre eles, revelando-os nes-tas páginas que adiante se abrirão, transmutadas na assembléia em que decidiram reunir-se. Pretendem que o círculo em que se constituem dê acesso, sempre mais amplo – até alcançar o “demos” –, ao mundo do domínio público, de modo tentar fazer prevalecer na “cracia” o inte-resse comum.

As questões que os inquietam são de “todos” conhecidas – vali-dadas as restrições que a nefanda natureza do sistema impõe a reali-dade desse “todos” -, posto que há tempos delas bastante se ocupam os jornais, a televisão, a comunicação em seu conjunto, os estudiosos, as autoridades em geral, enfi m, os próprios políticos – que são, desa-fortunadamente, os que mais parecem se mexer e por apenas parecer permanecem sempre no mesmo lugar.

Fala-se do modelo de democracia que nos governa, dos mecanis-mos que para muitos já estão engastados ou deixaram de funcionar, dos vícios que medraram em meio a essa fadiga e ameaçam estancar o curso das nossas vidas, dos procedimentos que podem desequilibrar um sistema que se arroga da lei como equilíbrio e da igualdade como norma. Fala-se do concreto da vida social e das reformas que a política que o conduz parece já estar a exigir.

Aliás, essa opinião que aí acabou de ser proclamada é apenas outro palpite, porquanto é o leitor que se interessar pelo assunto – e a prudência, mais que a sabedoria, recomenda que tome tento – quem vai dizer também se é ou não razoável clamar por tais reformas. Diz-se a prudência para tentar não deixar ninguém ser incluído entre os “idion” de que já nos falavam os sábios da Ágora. Não queira, leitor, ser tomado como um tal, porque na antiguidade grega um “idion” era aquele indivíduo que, mesmo tendo as condições necessárias à par-ticipação nas assembléias, se negava a fazê-lo, originando daí aquilo que se conhece como idiota. Em vez disso, o que se quer é tratar todos como “isoi”, que signifi ca “iguais” e vai originar “isonomia”, indican-do a indistinguível participação de todos os cidadãos no exercício do poder.

Pelo jeito, a julgar pela torrente de clamores que de todo lado pro-cede, o sistema que nos governa está mesmo a demandar por reformas. Este modo de corrigir o rumo das coisas também vem de longe. Vire e mexe, os gregos faziam lá uma reforma. Chamado a repensar as leis da “pólis”, Drácon não se fez de rogado, mas suas reformas mantiveram a escravidão por dívida e os privilégios da elite. Veio Sólon e, com suas reformas, aboliu a escravidão por dívidas e instituiu nova maneira de participação política, embora mantendo só as elites no comando. Clís-tenes, por seu turno, objetivou eliminar o controle da aristocracia sobre o poder político. A cidadania foi concedida a um número maior de

indivíduos, porém, para os que eram tidos como nocivos à “pólis”, foi instituído o ostracismo. E por aí veio caminhando a humanidade.

Chegamos aonde estamos e, armado até os dentes, vai aparecer aí o advogado e professor Alex Sarkis para nos falar “Sobre a Vida Pre-gressa dos Candidatos”, uma questão que anda aguçando muito mais do que a vã curiosidade de tão pungente. Da Universidade de Brasília (UnB), onde está especializando-se em Ciência Política, apurando a pontaria e mirando na alma do sistema, chega-nos Elder Gurgel Filho para discorrer acerca da “Teoria da Separação dos Poderes, a Literatu-ra Atual da Ciência Política e sua Aplicação aos Níveis Subnacionais de Governo”.

Por acaso insatisfeito com sistema eleitoral? Não se amofi ne com o tranco. Ele cientista político e professor e ela pós-graduanda em Ci-ência Política pela UnB e assessora na Câmara dos deputados, o par de esgrimistas João Paulo Saraiva Leão Viana e Flávia Ilíada Coelho aqui vão comparecer para dar umas estocadas nesse modelo que se tornou objeto de recalcitrantes reclamações, oferecendo à refl exão dos seme-lhantes “Democracia ou partidocracia? Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil”.

Aliás, não será por falta de munição que o leitor eventualmente aborrecido com o sistema eleitoral vai deixar de participar dessa re-frega. Do assunto, com igual disposição e mental beligerância, vão se ocupar Walter Costa Porto (ex-ministro do TSE, professor de Direito Eleitoral na UnB e autor, entre outros, de “O Voto no Brasil” e “A Men-tirosa Urna”), enfrentando “O Voto Majoritário Distrital no Brasil”, se-cundado lá adiante por Roberto Amaral (ex-ministro da Ciência e Tec-nologia) com “Votação no Sistema de Listas” e Antônio Octávio Cintra (Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados e autor, entre outras obras, de “Reforma Política: Agora Vai?”), que fecha a guarda e parte para cima de “Majoritário ou Proporcional – Em Busca do Equilíbrio na Construção de um Sistema Eleitoral”.

Na hipótese de que o leitor se deixe impacientar por ainda não estar convencido de que todos temos algo a ver com o peixe, a reco-mendação é tomar um atalho para escutar o sociólogo Gilmar dos San-tos Nascimento, que fala da parte que nos cabe em “Sociedade Civil e Reforma Política”. Já Carlos Wellington Leite de Almeida - professor, mestre em Ciência Política e secretário do Tribunal de Contas da União

(TCU) – vai atacar de “Federalismo Brasileiro em Formação”. A qua-tro mãos, Raimundo José dos Santos Filho (professor e bacharel em Ciências Sociais e Direito) e Vinícius Valentin Raduan Miguel (mes-trando em Ciência Política na Universidade de Glasgow) prometem deixar machucadas “As Coligações Proporcionais no Sistema Eleitoral Brasileiro”.

Sem baixar a guarda, o doutor Francisco Humberto Cunha Filho duelará com “Manifestações Atuais da Representação de Interesses no Direito Brasileiro: Caso Específi co do Segmento Cultural”, enquanto José Luiz Quadros de Magalhães (...) bombardeará o bicameralismo brasileiro com “A Necessidade de Revisão do Papel do Senado na De-mocracia Representativa Brasileira – ou a sua Extinção”.

Em meio ao calor deste debate, eis que uma interpelação se nos intriga: “Como Aperfeiçoar o Sistema Político Brasileiro?”, pergunta o cientista político e presidente da Associação Brasileira de Ciência Polí-tica Fabiano Santos intitulando o ensaio em que oferece muito mais do que sugestões. Nessa trilha, Clayton Mendonça Cunha Filho e Pedro Wilson Costa Júnior dão a sua contribuição indicando “Caminhos Para Aperfeiçoar o Sistema de Financiamento de Campanhas”, aí aspado o subtítulo do tema geral que desenvolvem – “O Preço da Democracia”.

E assim, ao levantar a lebre para especular sobre o esforço que nos custa o sistema que nos governa acabou-se por dar panos para mangas a vários, pois do tema vão se ocupar uns tantos outros cida-dãos desta ciranda como o advogado Moacyr Parra Mo� a em “Refl e-xões Sobre a Democracia Contemporânea e a Questão da Legitimida-de do Sistema Representativo – O Caso Rondônia”, o cientista político e professor Filomeno Moraes em “Democracia, República e Reforma Política: Variações em Torno dos 20 Anos da Constituição Federal”, o desembargador Sansão Saldanha em “A Democracia Consolidada” e o professor da Unir Luís Fernando Novoa em “Democratização em Meio ao Desmonte: o Elo Entre Coerência Macroeconômica, a Liberalização Comercial e a Efetividade da Política”.

Ao fi nal do percurso aí ligeiramente anunciado o leitor, com toda certeza, terá percebido que a arte da política é - como inauguraram os sábios antigos - essencialmente um exercício da linguagem. E aí a palavra não é somente o termo litúrgico, a idéia posta em juízo, o pensamento em missão, a vontade em andamento, mas também argu-

mentação e discussão, motivando interpretações diversas, oposições extremadas e debates apaixonados. Tem, sim, esta palavra um inco-mensurável poder de fogo, mas um fogo que não queima, não causa danos, feridas, destruição – não obstante incendiar os espíritos e com muita fl ama iluminar os caminhos. Ciente desses avisos, arme-se o lei-tor com vontade nestas páginas que adiante se abrirão. Às armas, pois, cidadãos!

Paulo Queiroz é jornalista, articulista político do jornal “O Estadítico do jornal “O Estadí ão do Norte”.

Majoritário ou proporcional?Em busca do equilíbrio na

construção de um sistema eleitoral1

Ph.D em Ciência Política pelo Massachusse� s Institute of Technology. Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados. Professor aposentado do DCP/UFMG. Editor da Revista Plenarium. Co-organizador de Sistema

Político Brasileiro: uma introdução (Unesp; Konrad Adenauer, 2006).

1 Este texto foi publicado originalmente no livro Reforma Política: Agora Vai?,Reforma Política: Agora Vai?, da série Cadernos Adenauer (Ano VI, 2003, nº 2), da Fundação Konrad Adenauer. Sua re-publicação neste volume nos foi gentilmente autorizada pela Fundação. Fizemos alte-rações mínimas no texto. Uma delas, contudo, corrige um erro que nos escapou na pri-meira versão, conforme assinalamos em nota no presente texto. Nele, não discutimos a conjuntura política do País e as propostas mais recentes de reforma em nosso sistema eleitoral. Nosso escopo foi, antes, o de discutir, em plano teórico, elementos importan-tes para a construção de um sistema eleitoral, inclusive o brasileiro, e necessários ao entendimento das conseqüências políticas dos vários formatos dessa construção.

Antônio Octávio Cintra

Majoritário ou proporcional? Em busca do equilíbrio na construção de um sistema eleitoral18

1. A importância do sistema eleitoral

Desde que se impôs o princípio da soberania popular, segundo o qual o poder se origina do povo e em seu nome se exerce, as eleições se tornaram, principalmente no transcurso dos últimos dois séculos, par-te essencial da arquitetura política das sociedades democratizadas.

Como pôr em prática o princípio da soberania popular nos gran-des agrupamentos humanos? O bom-senso nos diz que a idéia de de-mocracia direta, ou seja, sem representantes, pode funcionar apenas de modo residual nesse tipo de sociedades. Em outras palavras, para o povo governar-se – se não se trata de um grupo bem pequeno de pessoas -, deve fazê-lo normalmente por meio de representantes. Essa, a idéia da democracia representativa.

Mas como escolher os representantes? Responder a essa pergunta tomou-se assunto premente, sobretudo em conseqüência da ampliação do eleitorado nos países centrais, em ondas sucessivas e irreprimíveis, ao longo dos séculos XIX e XX.

Várias respostas lhe foram sendo dadas com o passar do tempo, corporifi cadas em conjuntos de regras - os sistemas eleitorais - que se aplicam para coletar o voto e transformá-lo em postos com poder po-lítico.

Nenhum sistema eleitoral é perfeito. De cada sistema eleitoral se

O SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma? 19

pedem efeitos diversos, não raro confl itantes, muito difíceis de obter, de modo satisfatório, numa solução equilibrada que os concilie e seja aceita pelos vários grupos que disputam o poder político. Os sistemas podem, por exemplo, ser mais ou menos representativos, podem facili-tar ou não a formação de maiorias, podem estar mais ou menos abertos à expressão de novas forças políticas, podem facilitar a fragmentação ou induzir a concentração partidária, estimular o estabelecimento de vínculos entre o representante e o eleitorado ou reforçar partidos com plataformas que falem aos interesses mais gerais dos cidadãos. 2

Quando estudamos a história dos sistemas eleitorais, vemos que sua estruturação e as mudanças que sofrem resultam de confl itos e de negociações entre as várias forças políticas, cada qual buscando, nas fórmulas eleitorais, as que melhor satisfaçam suas ambições de cresci-mento e infl uência política ou, o que acontece com os pequenos parti-dos, os protejam do desaparecimento. Os sistemas concretos acabam resultando de acordos precários, reavaliados de tempos em tempos, se certos grupos se julgam permanentemente prejudicados pelas regras em vigor. Alguns sistemas são, todavia, duradouros como o britânico e o norte-americano, porque os vários grupos aprenderam, ao longo de uma longa história, a usá-los estrategicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, sejam distorcidos com permanência contra um grupo ou em favor dele.

Na defi nição de seus sistemas eleitorais, as democracias recor-rem, basicamente, a dois princípios, o majoritário e o proporcional. O princípio majoritário é o de mais longa tradição histórica. Podemos encará-lo tanto como um critério para a tomada de decisão em grupos, quanto como um critério de representação política. 3

2 Muitos dos debates sobre o assunto, no Brasil, parecem omitir as múltiplas fi nalidades dos sistemas eleitorais. Elege-se, em geral, um valor, a ser perseguido com vantagem sobre todos os demais. Esse valor costuma ser o da representatividade, o que tem levado a um fundamentalismo proporcionalista, prejudicial à visão do pro-blema em sua complexidade.

3blema em sua complexidade.

3blema em sua complexidade.

Esta importante distinção nos é apresentada por Dieter Nohlen (NOHLEN, 1981).


Nas deliberações coletivas, freqüentemente se tomam decisões por maioria de votos e encaramos essa regra como coerente com a lógi-ca democrática, pela qual vence a maioria. Assim, nos parlamentos, a deliberação formal nas votações segue a regra da maioria.

No caso das eleições, é preciso um critério de decisão para saber quem venceu o pleito. Os primeiros sistemas eleitorais usados pelas modernas democracias para a escolha dos representantes ao parla-mento foram os de tipo majoritário. O território nacional era dividido em circunscrições nas quais se aplicava alguma modalidade de regra majoritária para decidir o vencedor da eleição. Essas circunscrições são conhecidas no direito eleitoral brasileiro como círculos ou distritos.4Os princípios de decisão eleitoral se expressam em fórmulas eleitorais, cuja aplicação permite resolver o problema de que regra seguir para converter os votos do eleitorado em cadeiras parlamentares ou, nos sistemas presidencialistas ou semi-presidencialistas, também em con-quista da titularidade no Executivo, pela eleição direta do presidente da república.

Pela fórmula eleitoral majoritária, vence quem conseguir a maio-ria dos votos. Mas a maioria é suscetível de várias defi nições. Podemos ter a relativa -- vence quem tiver mais votos --, a absoluta e as maiorias qualifi cadas, por exemplo, a maioria de 60% ou a de 2/3.

Podemos, entretanto, encarar o princípio majoritário também sob um outro ângulo, isto é, como principio de representação. A in-dagação, nesse caso, é sobre quais resultados se esperam do sistema eleitoral, que funções se quer que ele desempenhe ao selecionar os re-presentantes mediante eleições.

O princípio majoritário, enquanto princípio de representação, esti-pula serem as maiorias, em cada circunscrição (distrito), quem deva ser

4 Ao longo da história, o Reino Unido, a Dinamarca e a Suíça adotaram o distri-to uninominal, ou seja., aquele em que se elege apenas um representante, com decisão do resultado por maioria simples em turno único. A Áustria, a Alemanha, a Itália, a Holanda e a Noruega conheceram os distritos uninominais, mas com decisão em dois turnos. Distritos plurinominais, nos quais se elegiam mais candidatos, com decisão majoritária, foram conhecidos na Bélgica, no Luxemburgo e na Suíça.


representado no parlamento. Há, pois, um forte componente territorial no princípio majoritário, na medida em que um território é dividido para que suas diferentes regiões tenham representação, e esta, em cada distrito, é decidida pelo critério da maioria. 5

Além disso, o princípio representativo majoritário defi ne que as diversas maiorias obtidas nos distritos devem compor, no sistema par-lamentarista, uma maioria parlamentar nacional capaz de formar um governo e dar-lhe sustentação. O sistema eleitoral inspirado no princí-pio majoritário preocupa-se, pois, com promover a formação de maio-rias, por julgá-las indispensáveis ao exercício do governo.

Os defensores do princípio majoritário, como princípio de repre-sentação, têm sustentado sempre, ao longo do tempo, que também as minorias conseguirão representar-se. Apesar de os votos da minoria se perderem nos distritos onde é derrotada, nada impede que, em ou-tros distritos, seja maioria, mesmo que, no total nacional, conquiste menos cadeiras do que seu rival. Assim, as minorias também conse-guem ter representação, podem exercer sua função parlamentar e lutar para conseguir tornar-se maiorias em futuras eleições. Este fato é tanto mais verdadeiro quanto maior for a representação a se eleger para o parlamento nacional. Com uma representação numerosa, o território do país precisa ser dividido em grande número de distritos. Torna-se, portanto, mais provável que partidos, nacionalmente minoritários, conquistem a representação de, ao menos, alguns desses distritos, em que obtenham a maioria relativa. 6

Historicamente, porém, os oponentes do principio majoritário não se deram por satisfeitos com a argumentação dos que o defendem. Em conseqüência, na segunda metade do século XIX, surgiu movimen-

5 O princípio majoritário tem, assim, um forte aspecto federalista na sua con-cepção. Veja-se a análise do assunto em (GORGEN, 1992).

6cepção. Veja-se a análise do assunto em (GORGEN, 1992).

6cepção. Veja-se a análise do assunto em (GORGEN, 1992).

A maioria relativa (plurality, em inglês) é adotada em vários sistemas eleitorais majoritários, como o britânico e o norte-americano (conhece-se tal critério como o do “fi rst past the post”, termo vindo das corridas de cavalo, ou seja, vence o candidato que obtiver o primeiro lugar na votação. Outra expressão para o sistema é o de “winner take all” – o vencedor leva o prêmio inteiro).


to em defesa de outro principio de decisão e representação, o propor-cional. 7

Esse princípio, exaltado pelos que o propugnaram como sendo mais democrático, estipula que a decisão sobre uma eleição deva aten-der às proporções dos votos conquistados pelos vários competidores. Na prática, o princípio proporcional de decisão se traduz em fórmu-las eleitorais mediante as quais os partidos ou candidatos conquistam uma cadeira parlamentar cada vez que atinjam um determinado mon-tante de votos (quociente eleitoral, média maior ou resto maior, por exemplo).

Como princípio representativo, o princípio proporcional con-sidera terem as eleições, como principal função, a representação, no Parlamento, na medida do possível, de todas as forças sociais e grupos políticos da sociedade, na proporção de seu apoio eleitoral. Em outras palavras, o princípio proporcional dá toda a ênfase à representativida-de. Quer-se refl etir o mosaico social. A função do sistema eleitoral é, como propunha o Marquês de Mirabeau, em discurso na Assembléia

7 Contrariamente à suposição de muitos, o sistema proporcional foi de iní-cio defendido não pelos socialistas, mas pelos liberais, como Stuart Mill. Temiam eles que, com a extensão do direito de voto a amplas parcelas da população, já em curso, as minorias educadas fossem defi nitivamente banidas da representação política, caso permanecesse em vigor o sistema majoritário. Depois, a defesa do sistema proporcional foi assumida pelos socialistas. Numerosas reformas se suce-deram entre o fi nal do século XIX e o começo do XX, a fi m de implantá-lo. Não foi, porém, uma evolução simples, que se possa resumir dizendo que a esquerda era proporcionalista e a direita majoritarista. Na verdade, a grande luta da esquerda era pela ampliação do direito do voto, mediante eliminação das restrições censitá-rias, de alfabetização e os votos ponderados. Muitas vezes, grupos conservadores ou cujo voto era inspirado pelas crenças religiosas temiam uma polarização com os socialistas, razão pela qual apoiaram o sistema proporcional. É o caso do Partido ou cujo voto era inspirado pelas crenças religiosas temiam uma polarização com os socialistas, razão pela qual apoiaram o sistema proporcional. É o caso do Partido ou cujo voto era inspirado pelas crenças religiosas temiam uma polarização com os

Católico na Bélgica, que teve segmentos favoráveis a esse sistema. A Grã-Bretanha, mesmo se mantendo fi el ao sistema majoritário, conheceu o crescimento do Partido Trabalhista e a sua ascensão ao poder já nos anos 20 do século passado. Para que o sistema proporcional se tornasse realidade, foram necessárias fórmulas eleitorais que permitissem converter os votos em cadeiras parlamentares. Numerosas dessas fórmulas foram surgindo ao longo da segunda metade do século XIX. Stuart Mill esposou a fórmula de T. Hare, exposta por esse autor no Treatise on the Election of Representatives, que Mill cita no seu Consíderations on Representative Government (li-vro originalmente publicado em 1860).


de Provença, em 1785, a de fazer um mapa acurado das divisões e ten-dências da sociedade, nele se reproduzindo os tamanhos relativos das correntes políticas. 8

Para os que o defendem, esse princípio é mais justo e atende me-lhor ao imperativo democrático de dar voz às minorias, do que o prin-cípio majoritário.

A polêmica entre os partidários de cada um desses princípios tem prosseguido desde o século XIX. À argumentação dos proporcio-nalistas, respondem os majoritaristas ser a função das eleições não só representar todas as diferenças existentes e incitar todas as minorias, por menores que sejam, a se representarem distintamente. Devem tam-bém estimular a formação de maiorias, indispensáveis ao governo es-tável, sobretudo num sistema parlamentarista. O principal direito na democracia, prosseguem, é o de a maioria governar e, entre os critérios para julgar um sistema eleitoral, está o de saber se e como ele contribui para formar e manter a maioria.

Entre os proponentes da proporcionalidade, o mais brilhante foi certamente o fi lósofo inglês John Stuart Mill (1958, p. 107), para quem o princípio primeiro da democracia é o da representação na proporção dos números (“the fi rst principie of democracy – representation in propor-tion to numbers”). 9

Em verdade, ao estudarmos as experiências de vários países com o princípio proporcional, vemos com clareza não existir apenas um modelo de sistema eleitoral nele inspirado, mas sim uma imensa va-

8 Congresso realizado em Antuérpia, em agosto de 1885, sob o patrocínio da Associação Reformista pela Adoção da Representação Proporcional, enaltecia-a, em suas conclusões, entre outras virtudes, por ser o meio único de dar “representação exata a todos os grupos signifi cativos do eleitorado.” (CARSTAIRS, 1980).SA

9exata a todos os grupos signifi cativos do eleitorado.” (CARSTAIRS, 1980).SA

9exata a todos os grupos signifi cativos do eleitorado.” (CARSTAIRS, 1980).SA

Já em 1868, a defesa do sistema proporcional era feita, em nosso país, por José de Alencar, cujo inovador pensamento político foi destacado por Wanderley Guilher-me dos Santos. Diz Alencar: “É evidente que um país estará representado quando seus elementos integrantes o estiverem na justa proporção das forças e intensidade de cada um. (...) É essencial à legitimidade dessa instituição (o governo representativo) que ela concentre todo o país no Parlamento, sem exclusão de uma fração qualquer da opinião pública.” (apud SANTOS, 1987, p. 20).


riedade. 10

Uma fonte de variação dos sistemas proporcionais é a forma de apresentar as candidaturas, se pessoais ou partidárias (neste último caso, via listas fechadas). Alguns países adotam listas fechadas e preor-denadas, como a Espanha, a África do Sul, Israel e Portugal. Em outras palavras, o partido apresenta uma chapa de candidatos, na ordem em que os quer ver eleitos, não tendo o eleitor escolha; outros permitem que o eleitor corte nomes da lista, ou lhe acrescente nomes de outras listas, como a Suíça, ou modifi que, dentro de certos limites, a ordem de precedência na apresentação dos nomes, previamente proposta pelo partido, como, até 1994, a Itália, para fi carmos em uns poucos exem-plos da imensa variedade existente com relação a apenas um dos ân-gulos da questão.

Outra fonte de variação no voto proporcional é a “fórmula eleito-ral”, aplicada para saber quantas cadeiras cabem a cada partido. Em al-guns países, para calcular esse número, usam-se séries de números (os divisores d’Hondt ou Sainte Laguë, por exemplo) pelos quais se divi-dem sucessivamente os votos válidos de cada partido, atribuindo-se as cadeiras aos partidos que obtenham o maior quociente (ou média) em cada uma dessas divisões, até estarem distribuídas todas as cadeiras. Em outros, preferem-se os quocientes eleitorais. No Brasil, combinam-se quociente eleitoral (tecnicamente conhecido como quociente Hare) e divisores d’Hondt (método das maiores médias, para a distribuição das sobras). 11

O assunto “fórmula eleitoral” é considerado árido e até bizan-tino por muitos, mas tem considerável importância política, porque a fórmula ora favorece os partidos maiores, ora os menores, na distribui-ção das cadeiras parlamentares, as quais, numa democracia, sobretu-

10 O movimento maciço de implantação do sistema proporcional teve a partida em 1899, na Bélgica, e conheceu grande intensidade até 1920, data em que já estava adotado na maior parte da Europa Ocidental.

11adotado na maior parte da Europa Ocidental.

11adotado na maior parte da Europa Ocidental.

Para um tratamento abrangente e didático dos sistemas e fórmulas eleitorais, vejam-se (NICOLAU, 2004) e (TAVARES, 1994). Este último autor discute em profun-didade os fundamentos dos sistemas eleitorais.


do parlamentarista, signifi cam poder político, sendo, aliás, no sistema parlamentarista, o locus principal desse poder.

2. Que é voto distrital?

Uma outra importante fonte de variação dos sistemas proporcio-nais relaciona-se com as circunscrições eleitorais, isto é, as porções do território dentro das quais a representação política é eleita.

Em alguns países, como Israel, a circunscrição é o país como um todo, sendo os deputados eleitos nacionalmente. Numerosos outros países, contudo, mesmo tendo territórios pequenos, como a Áustria, dividem-no em parcelas ainda menores, os chamados distritos – que, na Áustria, coincidem com as províncias – e elegem neles a represen-tação parlamentar. Cada um desses distritos tem direito a eleger um determinado número de representantes, fi xado geralmente em função do tamanho populacional do distrito.

Na literatura técnica sobre o assunto, o número de representan-tes a se eleger no distrito denomina-se magnitude do distrito. Não bas-ta, portanto, falar de voto em distrito. É preciso, ademais, saber-lhe a magnitude, ou seja, se ele é uninominal, binominal ou plurinominal, Obviamente, não pode haver representação proporcional quando nele se elege apenas um representante, Nesse caso, sua eleição dar-se-á por força pelo sistema majoritário. Distritos de pequena magnitude - bi-nominais, trinominais - tampouco permitem resultados proporcionais. Haverá sempre discrepância entre a proporção de votos que o partido obtiver e a proporção de cadeiras que a fórmula eleitoral lhe con-cederá.12 É a partir de cinco representantes eleitos numa circunscri-ção que se podem obter resultados proporcionais. Muitos países que adotam o sistema proporcional elegem, entretanto, representantes em

12 Quando a representação a eleger é pequena, ou seja, a magnitude do distrito é baixa, a porcentagem mínima de votos necessários para eleger um candidato fi ca muito alta, e partidos que não a alcançam perdem seus votos. Em conseqüência, au-menta a discrepância entre a proporção dos votos obtidos pelos partidos e a proporção de cadeiras parlamentares conquistadas.


circunscrições com representação abaixo de cinco e este fato lhes retira proporcionalidade.

Portanto, mesmo sendo o sistema eleitoral de um país propor-cional, seu grau de proporcionalidade pode ser mais baixo ou mais alto do que o de um outro país que também adote o sistema. Depende do número de representantes que, em média, eleja em cada um dos distritos eleitorais em que esteja dividido. A Espanha e a Grécia, por exemplo, têm sistema proporcional, mas sua proporcionalidade é mais baixa do que a do sistema eleitoral de Israel. É que este último país só tem um distrito - o país inteiro - onde toda a representação se elege, ao passo que a Espanha e a Grécia têm numerosos distritos, em cada um dos quais se elege número pequeno de representantes pelo sistema proporcional, e a baixa magnitude distrital diminui a proporcionalida-de do conjunto.

No Brasil, também procedemos à divisão do território para ele-ger a representação na Câmara dos Deputados: ela se elege nas cir-cunscrições estaduais, sendo nossos distritos, portanto, atualmente, os estados. Como se imagina vulgarmente que distrito seja pequeno terri-tório, tende-se a não encarar os nossos Estados como o que de fato são, do ponto de visa eleitoral, ou seja, os nossos distritos.

É importante assinalar o fato, pois a terminologia usual entre nós tende a identifi car, no debate político, voto distrital com voto por maioria simples em distritos uninominais, como se dá nos sistemas eleitorais britânico ou norte-americano. Mas é terminologia imprópria e geradora de confusão. Tanto nos sistemas majoritários, quanto nos proporcionais, alguma forma de distrito sempre se adota, pois a repre-sentação política é de caráter territorial. No caso extremo, haverá um único distrito, formado por todo o país, como no exemplo de Israel. 13

Por que mesmo em sistemas que visam à representação propor-cional, se procura eleger os representantes ao parlamento em circuns-crições menores do que o país como um todo? Em outras palavras, por

13 Além da representação territorial, podemos ter, por exemplo, a corporativa ou profi ssional, como permitia a Constituição brasileira de 1934, em seu art. 23.


que não ter deputado nacionais, em vez de agrupados, por exemplo, como entre nós, em bancadas estaduais?

Existe um argumento importante, de que se valem tanto propor-cionalistas como majoritaristas, na defesa da eleição em distritos de ta-manho geográfi co reduzido. O voto em distritos - seja o sistema de tipo proporcional, seja de tipo majoritário - é conferido a candidatos que o eleitor presumivelmente conhece bem e que, por essa razão, provavel-mente terão um comportamento político mais responsável perante o eleitorado.

Quando Assis Brasil propugnou pela adoção do princípio pro-porcional no País, recuou ante a idéia de ter deputados eleitos no país como um todo, porque esbarrou na realidade concreta do federalismo brasileiro. Apesar de serem nossos estados, em geral, distritos de ele-vadas dimensões geográfi cas, mesmo assim permitem uma proximi-dade muito maior com o eleitor do que a poderiam ter deputados com votos espalhados em todo o território nacional.

Na prática, se tivéssemos no Brasil deputados nacionais, ou seja, eleitos não nos estados e territórios, mas no território nacional como um todo, seus votos certamente se concentrariam em determinada par-te desse território. Seriam, portanto, distritalizados de fato. A distritali-zação informal já ocorre hoje, dentro de cada estado. Teoricamente, os deputados se elegem na circunscrição do estado como um todo, mas os votos de muitos deles se concentram num conjunto de municípios vizinhos, que constituem o seu reduto eleitoral. Sobre esse ponto, vol-taremos mais adiante.

A questão do federalismo, com a qual esbarrou Assis Brasil, leva-nos a um outro argumento em favor do voto distritalizado, em vez de conferido em todo o território nacional ou, mesmo - como já é - esta-dual. É que, além de permitir um estreitamento do vínculo eleitor-re-presentante, o voto em candidato distrital recupera uma idéia antiga, muito viva nos sistemas eleitorais do tipo anglo-saxão: uma vez eleito, o deputado passa a representar o distrito inteiro, não apenas a facção que o elegeu. Ele representa uma comunidade territorialmente locali-zada, fala por ela, independentemente das divisões internas desta. Os proporcionalistas extremados tendem a desconhecer essa faceta mais tradicional da idéia de representação, segundo a qual uma autorida-de eleita - um prefeito, por exemplo - fala por todos os munícipes e


não apenas pelos que nele votaram. O deputado norte-americano, por exemplo, é o representante do distrito X ou Y, de toda a sua população, portanto, e não apenas dos republicanos ou democratas que lhe deram a vitória. Em outras palavras, a representação distrital tende a atenu-ar as divisões partidárias localmente. O representante tem de mostrar serviço, levando benefícios à coletividade como um todo.

A eleição em âmbitos territoriais menores parece apresentar van-tagens práticas não desprezíveis, tampouco. São elas muito conhecidas pelos partidos políticos e pelos candidatos que enfrentam campanhas eleitorais em territórios muito vastos. Durante a República de 1946, por exemplo, alguns líderes políticos e publicistas apontavam para o fato de que a campanha em nível estadual aumentava imensamente o custo das eleições e atraía o poder econômico à disputa eleitoral, com o que se corrompia o caráter da representação política. Além disso, a representação distrital permite o voto personalizado, que, em muitos sistemas políticos, como o alemão e, na prática, o brasileiro, é conside-rado aspecto positivo do sistema eleitoral.

Uma recente linha de pesquisa, que tem estudado a associação entre instituições e corrupção política, mostra ser o sistema de voto pessoal e distrital menos vulnerável à corrupção. É que a vigilância do eleitor e da oposição sobre o representante é facilitada, conquanto os assim eleitos tendam a orientar-se mais por questões locais e a favore-cer políticas públicas de âmbito restrito, que levam benefícios apenas a seus redutos.14

2.1 Não temos voto distrital, mas temos distritos informais

Ampla pesquisa levada a cabo por Nelson Rojas de Carvalho, valendo-se dos dados da Justiça Eleitoral, permite saber, para cada de-putado federal, de onde provêm seus votos no território estadual.

Carvalho classifi ca a totalidade da representação federal em qua-tro grandes perfi s, resultantes da combinação de duas dimensões. Uma

14 Veja-se (KUNICOVA; ROSE-ACKERMAN, 2003).


dessas dimensões diz respeito à concentração geográfi ca ou dispersão do voto do deputado no estado. A outra tem a ver com ser o parlamen-tar majoritário ou não nas localidades em que é votado. Os majoritários são, na terminologia de Carvalho, dominantes, os demais, não-domi-nantes. Combinadas as duas dimensões, temos, para os dados de 1998, nas celas, os quatros perfi s mostrados na tabela, com a porcentagem de deputados (sobre o total de deputados) em cada um deles.15

Note-se que, da representação eleita em 1998, 51% dos parlamen-tares era candidatos “de reduto”, sendo 16% majoritários em um redu-to e 35% majoritários em mais de um reduto.

Tabela 1: Votação dos deputados federais: padrão geográfi co (eleição de 1998),

A votação do deputado se concentra em reduto

A votação do deputado é espalhada

O deputado é majoritário 16% 35%

O deputado não é majoritário 31% 18%

(as porcentagens são tomadas sobre o total dos deputados) Fonte: (CARVALHO, 2003).

Os demais representantes (dispostos na linha inferior de matriz) não são majoritários, provindo 31% deles de cidades onda se concen-tram seus votos (cidades grandes e regiões metropolitanas) e 18% ten-do votação dispersa pelo território estadual.

Carvalho mostra diferenciarem-se os comportamentos e percur-sos políticos desses quatro tipos de representantes. Por exemplo, as famosas emendas ao orçamento, representadas pelos parlamentares todos os anos, visam a levar benefícios concretos a localidades especí-fi cas, precisamente os redutos em que os deputados que as apresentam são dominantes. Quando a emenda é aprovada e, sobretudo, quando

15 Veja-se (CARVALHO, 2003). A tipologia usada por Carvalho foi introduzida por Barry Ames (AMES, 2001). Um trabalho pioneiro, que identifi cou padrões em-píricos de distritalização no Rio de Janeiro, deveu-se a Luciano Dias (DIAS, 1991, p. 65-98).


o recurso nela previsto é liberado, pode o deputado receber o crédito pelo benefício que trouxe para seu município.

Já o deputado cujo voto se concentra numa região metropolitana, em que vários outros são eleitos, não faz, da apresentação de emendas, o cerne de sua atividade parlamentar. A obra pública que o governo empreende em uma grande cidade difi cilmente pode ser creditada ao esforço de um único parlamentar. Portanto, lutar por ela não tem o mesmo sentido que tem para o deputado dominante em reduto in-teriorano. Os parlamentares de votação não-majoritária em grandes cidades, ou de votação espalhada no território do Estado, sem serem majoritários em nenhum lugar específi co, lidam, em geral, com temas e causas mais amplos. Tratam de políticas públicas gerais - educação, saúde, economia -, ou defendem interesses de categorias sociais (pro-fessores, bancários, ruralistas) ou valores mais universais (preservação do meio-ambiente, união civil de pessoas do mesmo sexo, rumos da política econômica, proibição da comercialização de armas de fogo, entre outros).

3. É possível combinar os princípios majoritário e proporcional? A solução alemã 16

No período pós-guerra, a Alemanha concebeu, ao cabo de ela-borados estudos e paciente negociação política, que incluiu também, em muitos momentos, as próprias forças de ocupação no setor ociden-tal (Estados Unidos, Grã-Bretanha e França), um sistema eleitoral que, sendo proporcional, permitisse todavia eleger a representação na Câ-mara Federal (Bundestag) de duas formas. Nele, a metade dos deputa-dos se elege em distritos uninominais, por critério majoritário (maioria simples) e voto personalizado (voto no candidato), e outra metade me-diante voto em listas partidárias fechadas, estaduais, com os candida-tos apresentados ao eleitor na seqüência em que deverão ser eleitos.

Com esse sistema, materializada a versão atual pela Lei Eleitoral

16 Aqui, mencionaremos apenas os traços mais salientes do sistema alemão, tratado em pormenor em (UNGLAUB, 1995, p.7-35).


Federal de 7 de maio de 1956, colhem os alemães as vantagens do voto em candidatos, não em partidos, dado em pequenos distritos, em vez de no território estadual como um todo, porém sem perder as virtudes do voto partidário, programático, que o sistema de listas fechadas per-mite praticar. E isso segundo os cânones da representação proporcio-nal, pois os partidos terão, no Bundestag, o número de cadeiras a que a sua votação de lista, no país como um todo, der direito.

Conforme os conceitos apresentados no começo do texto, o cri-tério para decidir quem ganhou a eleição, em nível nacional, é o da re-presentação proporcional. Pelo sistema proporcional, ganhar a eleição não é questão de tudo ou nada, uns levando todas as cadeiras, outros fi cando a ver navios. É, sim, resultado de uma distribuição graduada, de acordo com a porcentagem dos sufrágios dados a cada partido. E, sendo o sistema proporcional, é bem possível que, para fazer maioria, um partido precise do apoio de outros. Na prática alemã, tem sido ne-cessário o apoio, a um partido maior, de um dos pequenos, os Liberais ou os Verdes, mas a possível coalizão pós-eleitoral já é conhecida do eleitor quando vota.

Contudo, conhecido o número de cadeiras a que o partido faz justo pelo critério da proporcionalidade (ou seja, o seu quociente par-tidário), usa-se uma segunda regra de decisão para preenchê-las uma a uma, dentro do total de cada partido. Essa regra determina que o partido aplique o critério de decisão majoritário na eleição de uma par-cela dos seus candidatos, os que venceram os pleitos distritais. Nes-sa parcela, as candidaturas são pessoais, ainda que patrocinadas pelo partido. Os demais candidatos, que permitem ao partido completar a sua quota proporcional de cadeiras, são tomados da lista. A lista recebe o que, no Brasil, chamaríamos os votos de legenda, os votos na chapa partidária preordenada.17

17 Não há o que objetar quanto à rigorosa aplicação do critério da proporciona-lidade ao sistema germânico, elevadíssima, aliás, visto ser o quociente eleitoral calcu-lado nacionalmente e não, como entre nós, por estado. O teste crucial da proporcionali-dade desse sistema é a resposta à seguinte pergunta: que acontece quando um partido tem um quociente partidário e, contudo, nenhum de seus candidatos logra maioria em distrito? Simplesmente preenche todos os lugares com candidatos da lista partidária. Portanto, o fato de não eleger candidatos em distritos não faz com que o partido seja prejudicado e perca direito a ter a sua quota proporcional totalmente preenchida.


Há um outro ponto importante a assinalar. Desde 1953, o eleitor alemão dispõe de dois votos, devendo conferir o primeiro a um candi-dato distrital e o segundo a uma lista partidária entre as que competem no estado. Na primeira eleição, em 1949, o eleitor dispunha de um úni-co voto, que contava para ambas as fi nalidades, a eleição do candidato no distrito e a soma de votos para a legenda partidária, com base na qual se calculavam os quocientes partidários.

Qual a diferença entre o eleitor contar com um só voto ou dispor de dois votos, tendo a liberdade, nesta última hipótese, de votar em candidato de um partido na votação para o representante do distrito e na lista fechada e pré-ordenada de outro partido, como passou a ser possível a partir de 1953?

Examinemos o assunto. Quando o eleitor dispunha de apenas um voto, este era em boa parte determinado pelo desejo de ver eleito seu candidato distrital ou, como segunda opção - caso em geral dos pequenos partidos, com o candidato distrital de sua preferência com poucas chances de obter a maioria dos votos locais -, pela intenção de impedir a vitória de um candidato indesejável. Como procedia nesta segunda hipótese?

Os dois partidos com maiores chances de vencer o pleito distri-tal eram, desde o primeiro pleito, em 1949, os democrata-cristãos (na verdade, uma coligação do CDU com o partido da Baviera, o CSU) e os social-democratas (SPD). As chances dos candidatos de várias outras agremiações, com pequeno número de eleitores, eram quase nulas. Entre esses pequenos partidos, tinham mais probabilidade de ganhar, em uns poucos distritos, os liberais (FDP). Mas, em geral, os eleitores liberais e os de outros pequenos partidos tinham de votar estrategica-mente, se não quisessem perder seu voto no distrito e, pior ainda, ver eleito um candidato não desejado. Para não “perder o voto”, o eleitor do FDP, por exemplo, conferiria seu voto a um outro candidato, que não o seu preferido, mas com maior probabilidade de vencer do que este, desde que, naturalmente, não fosse uma escolha repugnante. O menos ruim, digamos.

No caso dos liberais, esse voto seria, em geral, dado ao candida-to democrata-cristão, não ao social-democrata. Mas, como o eleitor só dispunha de um voto, que valia também para o cálculo das proporções de cadeiras partidárias, o FDP acabava sendo prejudicado, pois elegia


um candidato de outro partido que não o seu e não obtinha os votos na lista proporcional. E o mesmo acontecia com os demais pequenos partidos.

O voto duplo resolveu tal problema. Desde que foi introduzido, o eleitor do FDP, por exemplo, pode continuar dando seu voto distrital aos democrata-cristãos nos distritos em que seu partido tenha pou-cas chances de ganhar a cadeira local, mas pode dar o segundo voto a seu próprio partido. O mesmo raciocínio prevalece para eleitores que preferem algum outro pequeno partido, como os Verdes. Votam num candidato distrital, em geral social-democrata, mas o voto de lista é para os Verdes.18 Do ponto de vista do critério de representação, o sistema alemão satisfaz em grau elevado a exigência da proporcionali-dade. Mas pode, também, ser julgado muito satisfatório à luz do que se espera da aplicação do princípio majoritário, em nível do Parlamento Federal. A evidência histórica é a de que o sistema partidário alemão foi levado a uma razoável concentração, fato que permite ao Parlamen-to efi cácia e operosidade, pela clara defi nição de maiorias, capazes de sustentar os gabinetes no exercício do governo.

Mas esse efeito, a concentração de votos em poucos partidos e a capacidade de criar maiorias, não advém do uso do sistema majoritário para a eleição de uma parcela dos representantes. O máximo de con-centração que se obtém como fruto dessa característica do sistema elei-toral é dentro do que poderíamos chamar “a bancada dos distritais”, ou seja, os 328 deputados eleitos nos distritos. Quando olhamos uma tabela de resultados eleitorais na Alemanha, vemos que praticamente todas as cadeiras distritais são conquistadas seja pela aliança CDU-CSU (os democrata-cristãos), seja pelo SPD (a social-democracia).19 Há,

18 Dados empíricos sobre a importância do segundo voto para o exercício do “voto estratégico” por parte do eleitor são discutidos em (KLINGEMANN; WESSELS, 2001, p. 279-296). Esses votos são essenciais para que tanto os Liberais quanto os Ver-des superem a barreira dos 5% dos votos (Sperrklausel).

1des superem a barreira dos 5% dos votos (

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9 des superem a barreira dos 5% dos votos (

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Manfred Unglaub (UNGLAUB, 1995) apresenta dados das eleições parla-mentares de 1994. Nelas, a coligação CDU/CSU (democracia cristã} conquistou 221 cadeiras distritais e o SPD 103, perfazendo os dois partidos 324 cadeiras distritais, do total de 328 em disputa.


pois, um bipartidarismo entre os deputados distritais. Trata-se, porém, apenas da metade da representação. Como os

totais de cadeiras partidárias se calculam em função dos segundos vo-tos obtidos, se o partido não conseguir eleger nenhum deputado dis-trital, mesmo assim leva ao Bundestag sua quota de deputados, desde que, bem entendido, supere a “cláusula de barreira”, da qual falare-mos mais adiante.

Além do papel do mecanismo proporcional em assegurar repre-sentação a todos os partidos que obtenham número sufi ciente de votos para passar a barreira - de tal sorte que perder em distritos não exclui o partido necessariamente do Parlamento, como se dá, por exemplo, na Grã-Bretanha - os dois votos, à disposição do eleitor, permitem, como vemos, a sobrevivência dos pequenos partidos,

Em verdade, segundo os estudiosos, a grande causa de concen-tração do sistema partidário alemão foi a aplicação da “cláusula de barreira” (Sperrklausel). Trata-se da exigência ao partido de um míni-mo de 5% do total de votos nacionais ou, pelo menos, três candidatos distritais, para ele poder funcionar como partido na Câmara.

A proporcionalidade do sistema alemão é das mais altas do mun-do. Contudo, a “cláusula de barreira” (Sperrklausel) estabelece um li-miar muito alto para a eleição ao Bundestag. Nos primeiros anos de sua aplicação, houve a esterilização de centenas de milhares de votos e, com isso, diminuição do grau de proporcionalidade do sistema, Não desejoso de perder seus votos, votando num partido inviável, o eleito-rado começou, de eleição para eleição, a escolher entre as agremiações com perspectivas de superar a barreira do mínimo de votos e, buscan-do a que estivesse mais próxima ideologicamente de sua preferência inicial. O sistema partidário foi-se adensando em um número menor de partidos. Com isso, como o eleitor passou a votar em partidos viá-veis, o sistema concentrou-se. Mas passou, também, a apresentar alto nível de proporcionalidade, porque deixaram de perder-se votos da-dos antes a agremiações sem chance de superar a barreira. 20 Depois,

20 Sobre os efeitos da “cláusula de barreira” na concentração do sistema parti-dário, veja-se a análise de Deiter Nohlen (NOHLEN, 1981).


no entanto, da unifi cação das Repúblicas Federal e Democrática, o quadro partidário de novo se diversifi cou. 21

Giovanni Sartori contradita ter sido a cláusula de barreira a gran-de responsável pela concentração do sistema partidário. Para ele, deci-sivo mesmo foi ter a Corte Constitucional colocado fora da lei tanto os neonazistas quanto os comunistas, partidos com razoável número de eleitores e que tendiam a passar a barreira. “Com o afastamento dessas duas organizações”, comenta, “fi cou fácil para a Sperrklausel eliminar os partidos menores” (SARTORI, 1996, p. 32).

Outro aspecto do sistema, que pode afetar-lhe a proporcionali-dade, é a eleição, por um partido, de mais candidatos distritais do que a sua quota proporcional lhe permite. A regra é a de que essas cadeiras não se percam. Com isso, para que os demais partidos não sejam preju-dicados, sendo-lhes subtraídas cadeiras que o partido com excesso de vencedores distritais levou, o número de cadeiras do Bundestag tem de ser acrescido do número de cadeiras conquistadas em excesso por algum partido. 22

Entretanto, se essa possibilidade existe em teoria, na prática havia, até recentemente, ocorrido em muito poucas eleições, sendo reduzidas as cadeiras excedentes. Mas, depois da unifi cação, têm elas sido em maior número. Nas eleições de 1994, por exemplo, houve um

21 Assim, da eleição de 1994, resultou um quadro de cinco partidos parlamen-tares, conquanto tenha continuado avassaladora a maioria da democracia-cristã (294 das 672 cadeiras) e da social democracia (252 cadeiras).

22 das 672 cadeiras) e da social democracia (252 cadeiras).

22 das 672 cadeiras) e da social democracia (252 cadeiras).

As cadeiras excedentes têm confundido alguns analistas do sistema alemão. Tem-se afi rmado que, com essa característica, o número de distritais é, no mínimo, a metade dos deputados no Parlamento, podendo ser maior que a metade. É um equivo-Tem-se afi rmado que, com essa característica, o número de distritais é, no mínimo, a metade dos deputados no Parlamento, podendo ser maior que a metade. É um equivo-Tem-se afi rmado que, com essa característica, o número de distritais é, no mínimo, a

co. O número de deputados distritais é fi xo, pois os distritos são em número prefi xado de recortes geográfi cos estabelecido antes das eleições. Quando há deputados exce-dentes. porque um partido venceu em mais distritos do que o seu quociente partidário (o número de cadeiras a que tinha direito) lhe permitia, o que aumenta, no total do Bundestag, são os deputados de lista. Tal fato se dá porque os demais partidos não podem ter a sua proporção de cadeiras (ou seja, seu quociente partidário) diminuída. Portanto, os deputados distritais, eleitos por critério majoritário, são, no máximo, a metade dos eleitos. Quando há excedentes, portanto, o número de distritais se torna menor do que a metade da representação, e o número de deputados de lista supera a metade dessa representação.


total de 16 mandatos excedentes, cabendo 12 aos democrata-cristãos e 4 à social-democracia. Em 1998, foram 13, todas da social-democra-cia.

Essas formas de diminuir a proporcionalidade do sistema não são resultado imprevisto nem, muito menos, fruto de manipulação escusa. São deliberadamente colocadas no sistema, pois para os ale-mães a proporcionalidade perfeita da representação não é o fi m su-premo, único, exclusivo. Querem, antes, um sistema e eleitoral de efeitos menos unilaterais, ou seja, um sistema que não persiga ape-nas, a todo custo, a proporcionalidade da representação, negligen-ciando-lhe outros aspectos. Fica claro, para quem estuda o sistema proporcional personalizado, que os alemães visaram um alvo 1egí-timo, ou seja, um sistema capaz de induzir a formação de um Parla-mento com numero menor de partidos e no qual, como conseqüência, se facilitasse a formação de maiorias, indispensáveis ao respaldo dos governos.

O sistema eleitoral alemão, criado para contemplar interesses confl itantes quando da redemocratização do país, sem prender-se a oposições teóricas irredutíveis entre “majoritarismo” e “proporciona-lismo”, mas, ao contrario, elaborado com pragmatismo, tem inspira-do numerosas reformas eleitorais. A idéia básica é a de abandonar, na eleição de parlamentares, a obediência estrita, seja ao principio majo-ritário, seja ao proporcional. Uma parcela dos representantes vem de um estrato majoritário, com no máximo 50% da representação, com-pletado por um estrato proporcional, igual àquele, ou maior, quando há mandatos excedentes. 23 Em geral, a função deste segundo estrato é compensatória. Destina-se a impedir que o sistema fi que despropor-cional. Contudo, poucos dos sistemas inspirados no misto alemão se-guem-lhe a estrita fi delidade ao princípio proporcional, conforme as

23 Se não há mandatos excedentes, os dois estratos têm, cada um, a metade do parlamento. Quando há mandatos excedentes, porém, o estrato proporcional (deputa-dos vindos das listas partidárias) é aumentado. Veja-se a nota 22. Na versão deste texto publicada originalmente em Reforma Política: Agora vai? o trecho saiu, por equívoco, com essa afi rmação invertida.


regras aqui expostas.

4. O sistema misto no Brasil

No Brasil, a idéia de sistemas mistos tem há muito seduzido os líderes políticos e publicistas, porém nem sempre em linha com a in-venção alemã do pós-guerra. Alguns dos proponentes de reformas, como a seguir veremos, estiveram menos preocupados com incorporar elementos do princípio majoritário ao sistema proporcional vigente, do que com diminuir o âmbito geográfi co da eleição dos deputados (realizando-a em distritos geografi camente menores). Propuseram, também, diminuir a magnitude do distrito (ou seja, o tamanho da re-presentação a eleger) mediante a eleição, em cada um, de um número menor de deputados.

Assim, em 1958, o então presidente do TSE, ministro Edgar Cos-ta, defendeu que, mantendo-se o sistema proporcional, os estados fos-sem divididos em tantos distritos quantos deputados devessem eleger-se naquela unidade da Federação. Em cada distrito, haveria apenas um candidato por partido. Os votos, contudo, conferir-se-iam ao partido, não ao candidato. Computados os votos e calculado o número de ca-deiras a que cada partido fi zesse jus -- o quociente partidário -, cabe-riam os lugares individuais aos distritos em que o partido auferiu mais sufrágios, em ordem decrescente.

Não se tratava, pois, de mesclar os princípios proporcional e majoritário, mas sim de recuperar a idéia do pequeno distrito geo-gráfi co na coleta do voto. Esta, a maneira tradicional no Brasil de en-tender a expressão “voto distrital”, conforme anteriormente assinala-mos. Segundo o ministro do TSE, “o deputado seria um representante dos interesses do distrito ou região pelo qual fora eleito, onde maior se revelava a infl uência do mesmo partido” (CAVALCANTI, 1975, p. 264).

Em 1960, o senador Milton Campos apresentava um projeto similar ao de Edgar Costa. Os estados seriam também divididos em distritos, em número igual ao da bancada a ser eleita. Cada partido apresentaria um candidato por distrito (podendo o mesmo candidato, contudo, ser apresentado em até três distritos). Os votos seriam tota-lizados no estado e, conhecidos os quocientes partidários, os lugares


seriam preenchidos, em cada partido, pelos candidatos mais votados. Em suma, o voto seria obtido em distritos menores, mas a atribuição de cadeira seguiria a lógica proporcional, da mesma forma como propu-sera Edgar Costa. Uma diferença básica entre os dois projetos é que, no de Costa, votar-se-ia no partido, ao passo que, no de Milton Campos, o voto seria personalizado.

Segundo Milton Campos, com apenas um candidato por partido em cada distrito, seria mais fácil a escolha do eleitor. Ademais, argu-menta, “o nome importa muito”, pois “os partidos não têm, por en-quanto, prestígio, tradição e organização sufi cientes para que o eleitor se contente com a legenda”. Em suma, o partido existiria, entre nós, via candidato. Campos aduz, também, a vantagem de, mesmo sendo o voto colhido em distritos, continuar o sistema sendo proporcional. Além disso, alega, eliminar-se-ia a luta interna entre os partidários, pois em cada distrito apenas um candidato do partido competiria, di-ferentemente do que acontece com as listas abertas, usadas à época e ainda hoje. O fi nanciamento da campanha seria mais barato, pois se desdobraria localmente e permitiria a “bons cidadãos”, sem recursos, se candidatarem. À idéia de que a compra de votos seria facilitada na área restrita do distrito, retruca dizendo que, aí, a vigilância será mais viva, “maior o escândalo e mais terrível a desmoralização dos que par-ticiparem da corrupção”. Acrescenta que “de qualquer forma, difi cil-mente a incidência da corrupção será maior do que atualmente, quan-do ela se dilui por montes e vales, generalizando, da parte de muitos candidatos, uma prática que tende a afastar os homens de bem dos prélios eleitorais”. Os candidatos, com vínculos à localidade, teriam maior legitimidade e, arrematando o argumento, observa que os par-tidos seriam prestigiados, mas sem que se lhes permitisse o “despotis-mo da escolha dos candidatos, como sucederia com o voto de legenda” (CAVALCANTI, 1975, p. 265-269).

Em 1963, foi a vez de o deputado Oscar Dias apresentar um ino-vador projeto de lei. Semelhantemente às duas propostas anteriores, seriam os estados divididos em tantos distritos quanto fossem cadeiras a preencher na unidade da Federação, menos o numero de cadeiras a preencher com voto colhido em toda a circunscrição estadual. O nú-mero dessas cadeiras variaria de acordo com o tamanho da bancada estadual, sendo de 12 em São Paulo e de 2 nos estados de pequena


representação. O candidato poderia disputar tanto a cadeira distrital quanto a “estadual” - que o projeto chama “geral” - e, se eleito em am-bos os níveis, deveria optar por uma delas. O eleitor disporia de dois votos, um para o candidato distrital, outro para o deputado geral. To-talizados os votos em nível estadual e calculado o quociente partidário, o preenchimento da cadeiras far-se-ia segundo a ordem decrescente de votação nominal dos candidatos, tanto os votados no distrito quanto os candidatos gerais. O candidato distrital deveria ter residência no distrito por pelo menos dois anos na época do registro de sua candida-tura. Também se exigia declaração de bens e se proibiam empréstimos, fi nanciamentos, auxílios e doações por candidatos de quantia ou bem de qualquer natureza, de valor superior ao salário mínimo da região, a qualquer entidade, ou de qualquer valor a eleitor inscrito, até oito meses antes do pleito e seis meses depois dele.

O relator desse projeto, o deputado Getúlio Moura, informa ter havido debates sobre se a divisão em distritos facilitaria ou não a atua-ção do poder econômico. Observa que, se é verdade que “a diminuição dos limites de infl uência do candidato pode facilitar a concentração do poder do dinheiro, não é menos verdade que o contato permanente entre candidato e eleitorado, o conhecimento direto, pela proximidade que ele pode ter com os eleitores, difi cu1ta a ação do poder do dinhei-ro” (CAVALCANTI, 1975, p. 269-299).

Algum tempo depois, já na antevéspera do golpe de 1964, Franco Montoro apresentou um projeto de lei diretamente inspirado no siste-ma alemão. Nos três projetos acima examinados, colhia-se o voto no distrito -- seja para o partido, seja para o candidato --, mas os lugares eram atribuídos aos candidatos segundo as regras do sistema propor-cional adotado no país. Já Montoro distingue a eleição no nível distri-tal, a ser feita pelo método majoritário, da eleição proporcional da lista partidária estadual, de tipo fechado, que serve de base aos cálculos dos quocientes eleitoral e partidário e, portanto, determina o número total de deputados que o partido elege.

Como nos casos anteriores, Montoro foi também cuidadoso em argumentar que não se quebrava a norma proporcional. Diferentemen-te, porém, do molde germânico, em seu projeto o quociente eleitoral seria calculado por estado, não em nível nacional. Os eleitores teriam dois votos, um na lista partidária fechada, estadual, e outro no candi-


dato distrital. 24

Montoro apresenta três fundamentos para seu projeto, quais sejam: assegurar a autenticidade da representação popular, comba-ter a infl uência do poder econômico nas eleições e fortalecer a vida partidária. O voto em lista aberta, na circunscrição estadual como um todo, parecia-lhe escancarar a porta à infl uência decisiva do poder eco-nômico e governamental e impedir a formação de vínculos efetivos entre eleitores e representantes. Sobretudo, parecia-lhe que o sistema proposto estaria mais blindado aos aventureiros, que, com apoio de grupos econômicos, buscam votos em regiões com as quais não têm vínculos (CAVALCANTI, 1975, p. 299-312).

Em 1969, já no período autoritário, Gustavo Capanema, a pedido de Rondon Pacheco, presidente da Arena, preparou, mas sem dar-lhe a forma de um projeto de lei, uma proposta de sistema misto, também seguindo sistemática alemã (CAVALCANTI, 1975, p. 312-318).

Em 1983, o ministro da Justiça, Abi Ackel, apresentou a proposta do que se chamou voto distrital misto. Metade da representação viria de distritos no qual cada partido apresentaria dois candidatos, um a ser escolhido pelo método majoritário, o outro pelo método proporcio-nal. O eleitor teria dois votos, que deveriam ser para o mesmo partido. Os candidatos distritais, com a maioria relativa de votos, estariam elei-tos. Para os candidatos pelo sistema proporcional, calcular-se-iam os quocientes eleitoral e partidário. Os segundos candidatos distritais - a serem eleitos proporcionalmente - seriam ordenados de acordo com a porcentagem dos votos conseguidos nos distritos. Os com as maiores porcentagens estariam eleitos, até se atingir a metade da representação.

A Comissão Especial de Estudos Constitucionais, criada pelo pre-sidente José Sarney em 1985, e presidida por Afonso Arinos, também se decidiu, em seu anteprojeto constitucional, por um sistema misto, inspirado no alemão, mas com o eleitor dispondo de apenas um voto. A opção pelo voto singular visava a impedir a fragmentação partidá-

24 O problema dos lugares extras, que o sistema alemão permite, não foi igno-rado. O partido não perderia essas cadeiras. O projeto, contudo, não enfrenta o pro-blema de como conciliar essa estipulação com o número de deputados da Câmara dos Deputados, que é prefi xado.


ria, tendência já visível naquele momento. Já no âmbito da própria Assembléia Nacional Constituinte, hou-

ve oscilação. A subcomissão, dentro da comissão temática que cuidou do assunto “sistema eleitoral”, defi niu-se pelo sistema proporcional, decisão que foi chancelada pela própria comissão temática. A Comissão de Sistematização, contudo, optou por um sistema misto, majoritário e proporcional, que seria matéria de lei. O grupo de constituintes que se denominou “Centrão” apresentou um substitutivo, segundo o qual o sistema eleitoral não seria constitucionalizado, senão objeto de lei com-plementar. No entanto, em plenário, prevaleceu a opção pelo sistema proporcional, conquanto alguns do que votaram favoravelmente a ela estavam convencidos de não que não impediria a ulterior adoção de um sistema inspirado no misto alemão, por ser este, em verdade, um sistema proporcional.

O senador Fernando Henrique Cardoso, um dos que defendiam esse ponto de vista, chegou a apresentar, em 1991, um projeto de lei ordinária, destinado a instituir um sistema eleitoral de tipo alemão entre nós. Todavia, da mesma forma que propostas anteriores, já co-mentadas, o cálculo dos quocientes eleitoral e partidário seria feito nos estados, em vez de nacionalmente. O projeto tampouco lidou com a possibilidade, inerente ao sistema alemão, de que um partido logre mais cadeiras do que seu quociente eleitoral determina. Esse proble-ma, aliás, é insolúvel sem mudança constitucional, porque implicaria aumentar o número de parlamentares após as eleições, em função de seu resultado, o que fere a Lei Maior. O projeto também dispõe que o eleitor tenha apenas um voto, podendo usá-lo, contudo, para votar seja no candidato distrital, seja na lista partidária, seja, mesmo, num nome dessa lista, conforme a atual sistemática. Esse voto único contaria tanto para o partido quanto para o candidato distrital.

Durante o período de revisão constitucional, em 1993, ressurgiu a tentativa de implantar um sistema misto, igualmente inspirado no alemão. Haveria, na proposta do relator - o deputado Nelson Jobim - dois estratos, o de representantes eleitos em distritos uninominais e o de representantes eleitos em listas fechadas. Da mesma forma que na matriz germânica, as cadeiras seriam atribuídas proporcionalmente aos partidos, e as cadeiras excedentes levariam ao aumento do tama-nho da Câmara. Os pormenores do sistema eleitoral seriam objeto


de lei. Na justifi cação da proposta revisional, observa-se que, na lista aberta brasileira, os partidos buscam candidatos com potencial de voto, em geral representantes de corporações, candidatos com pres-tígio regional, líderes religiosos, radialistas, entre outros, cuja eleição gera uma representação de lealdade primária com os grupos que os elegeram, apenas secundariamente se dedicando às questões partidá-rias ou nacionais. Chama-se também a atenção para a. luta fratricida entre os candidatos. Também se critica o fato de os distritos serem os estados, o que gera campanhas custosas e facilita os candidatos “pára-quedistas” (aqueles sem vínculos com o eleitorado, que, em período eleitoral, fazem campanhas caras para conquistar esse eleito-rado desconhecido).

Tendo fracassado o esforço de revisão constitucional, desde en-tão tem havido numerosas propostas de introdução de sistemas elei-torais mistos. O qualifi cativo “misto” na verdade não é unívoco no seu uso entre nós. Ora signifi ca a combinação, no sistema e eleitoral, de um estrato com representantes eleitos pela decisão majoritária, em distritos menores do que o estado, com outro de representantes elei-tos proporcionalmente, em lista fechada, mais ou menos conforme o molde alemão; ora se usa para a combinação do voto em lista fechada com o voto em lista aberta, mas sem divisão dos estados em circuns-crições menores; ora, também, se recorre ao termo para caracterizar o emprego do sistema proporcional em distritos de pequeno território e de pequena magnitude de representação, em vez de no estado como um todo. As propostas desses últimos sistemas são em geral bastante similares a alguns dos sistemas propostos nos anos 50 e 60 do século XX, sobre os quais acima discorremos. 25

25 Algumas dessas propostas são as PECs n° 10/95 (do deputado Adhemar de Barros Filho), 28/95 (da deputada Rita Camata), n° 108/95 (do deputado Expedito Jr.), n° 168 (do deputado Mendonça Filho), nº 289/95 (do deputado Osvaldo Reis) e no 47/99 (do senador Sérgio Machado), além dos PL n° 4/95 (do deputado Adilson Mo� a) e n° 3.428/2000 (do senador Roberto Requião). Franco Montoro também apresentou um projeto de lei voltando à idéia do sistema misto, já apresentado em 1964. Contudo, nessa versão, afastou-se do sistema alemão, pois a eleição em cada um dos estratos se faria sem a conexão do cálculo dos quocientes eleitoral e partidário. Estes se calculam apenas para o estrato em que o eleitor vota nas listas partidárias (PL nº 1.306/95).


5. Considerações fi nais

As crises políticas dos últimos anos trouxeram novamente à dis-cussão, tanto no meio político, quanto no jornalístico e também na opi-nião pública mais desperta, o tema reforma política. Entre as matérias incluídas no tema estão mudanças no sistema eleitoral. Na verdade, há uma insatisfação de muitos setores políticos com o sistema vigen-te no país, que é proporcional, mas com lista aberta. Seria fácil, mas não corresponde aos fatos, dizer que essa insatisfação provém de um grupo bem defi nido no espectro político, por exemplo, os conservado-res, temerosos ante o progresso da esquerda que o atual sistema tem permitido desde a República de 46. Se, de fato, boa parte dos projetos mais antigos que anteriormente resenhamos foi concebida por líderes de centro ou centro-direita, sua crítica ao sistema vigente esteve sem-pre assestada não contra o político de esquerda ou os trabalhistas que conquistavam cadeiras nos centros industriais, senão contra os can-didatos que representavam o poder econômico e tomavam de assalto o eleitorado tradicional, antes cativo da UDN ou do PSD. A clivagem parecia, pois, ser menos em termos de esquerda e direita e mais em termos de elites políticas tradicionais contra “aventureiros” (como a eles se referiam) que compravam os votos e atuavam como predado-res, sem responsabilidade para com o reduto.

Por outra parte, desde a última constituinte, numerosas propos-tas de modifi cação do sistema eleitoral têm sido patrocinadas por par-lamentares de esquerda, sobretudo do PT, centrando-se suas criticas ao sistema vigente na vulnerabilidade deste ao fi nanciamento privado e na sua inadequação à formação de identidades partidárias sólidas.

A lista aberta brasileira é aplicada, a nosso ver, numa escala pou-co apropriada para. que o voto pessoal possa exibir as virtudes que se lhe atribuem. Para que estas se revelem, traduzindo-se no surgimento, via eleições parlamentares, de uma classe política com fortes víncu-los com o eleitorado, suscetível de controle por este e por este punível ou recompensável pelo voto em uma eleição futura -- em suma, para haver representação com accountability - o distrito deve ser geografi -camente reduzido. Ademais, por serem os votos transferíveis dentro do partido - uma vez superado o quociente eleitoral, os votos de um candidato que excedem esse quociente benefi ciam outros candidatos


do partido, sem o conhecimento do eleitor – e dentro da coligação, em que o partido maior ajuda a eleger candidato do partido menor a ele coligado, não raro em detrimento de seus pr6prios candidatos - perde força o argumento de que o voto pessoal dê ao eleitor uma grande li-berdade de escolha. Esta é em boa parte ilusória. 26

É bem verdade que os dados, antes apresentados, da pesquisa de Nelson Rojas de Carvalho, mostram que, pelo menos para uma parcela dos representantes, as características específi cas e louvadas do voto pessoal podem estar presentes. Trata-se daqueles deputados cujo eleitorado se concentra espacialmente e que tendem, nesses redutos, a ser majoritários. Esses representantes têm um comportamento mais responsável para com esse eleitorado localizado. O dado permite pen-sar que a instituição de um sistema de formato alemão não seria trau-mática. Ou seja, racionalizaria uma tendência espontânea do sistema que praticamos, formalizando o distrito, que já existe informalmente, e mantendo a proporcionalidade, outro valorizado atributo do sistema. Além disso, o estrato de representantes eleito por lista equilibraria a tendência “paroquial” que a representação distrital pode signifi car.

26 Jairo Nicolau mostra que, em quatro eleições, de 1986 a 1998, apenas 35,5% dos eleitores tiveram seus candidatos eleitos, 22.2% votaram em candidatos derrota-dos, 33.3% anularam o voto ou votaram em branco e 8,8% votaram na legenda. Por-tanto, observa. “a idéia de acompanhar o desempenho dos deputados eleitos só faria sentido para pouco mais de um terço dos eleitores.” (NICOLAU, 2002, p. 226)


Sugestões de bibliografi a

1. A bibliografi a sobre os sistemas eleitorais é extensa, havendo já excelentes textos sobre o assunto de autoria de cientistas políticos bra-sileiros. Recomendaríamos, entre estes: (LIMA JR., 1991); (NICOLAU, 2004); (TAVARES, 1994).

2. Para tentativas mais antigas de modifi car o sistema eleito-ral brasileiro, dando-lhe caráter “distrital”, veja-se: (CAVALCANTI, 1975}.

3. Para explicação do sistema alemão, recomendamos: (NOH-LEN, 1981); (UNGLAUB, 1995).

4. Para uma visão dos sistemas mistos nas democracias contem-porâneas, veja-se: (SHUGART; WAlTENBERG, 2001).

5. Para as relações entre sistemas eleitorais e corrupção, veja-se: (KUNICOVA, ROSE-ACKERMAN, 2003).

Referências

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P (orgs.). Mixed-member electoral systems: the best of both worlds? Oxford: Oxford University Press, 2001.KUNICOVA, Jana; ACKERMAN, Susan Rose. Electoral roles and constitutional structures as constraints on corruption. Dezembro 2003. (Texto não publicado.). LIMA JR., O1avo Brasil de (org.). Sistema eleitoral brasileiro: teoria e prática. Rio de janeiro: Iuperj/Rio Fundo Editora, 1991. MJLL, John Stuart. Considerations on representative government. In-dianápolis: The Library of Liberal Arts, 1958 (a primeira edição é de 1860). NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: FGV, 2004. (5ª edição, revista e atualizada).__________. Como controlar o representante? Considerações sobre as eleições para a Câmara dos Deputados no Brasil. Dados, vol. 45, n° 2, 2002. NOHLEN, D. Sistemas electorales del mundo. Madrid: Centro de Es-túdios Constitucionales, 1981. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Crime e castigo: partidos e gene-rais na política brasileira. Rio de Janeiro: Vértice-Iuperj, 1987. SARTORI. Giovanni. Engenharia constitucional. Brasília: Editora da UnB, 1996.TAVARES, José Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contem-porâneas: teoria, instituições, estratégia. Rio de Janeiro: Relume-Du-mará, 1994. UNGLAUB, Manfred. Eleições e sistema político: experiências com o voto distrital misto na Alemanha. In: JUN G, W. (org.). Partidos e sis-temas eleitoras em tempos de reforma. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 1995.

O voto majoritário distrital no Brasil

Ministro do Tribunal Superior Eleitoral, 1996-2001.Professor de Direito Eleitoral da Universidade de Brasília.

Editor da Revista Estudos Eleitorais. Autor de O Voto no Brasil;O Dicionário do Voto; A Mentirosa Urna.

Walter Costa Porto

O voto majoritário distrital no Brasil48

I. O início, no Império

O voto distrital, como chamamos no Brasil,1 foi, inicialmente, in-troduzido no Brasil, no Império. Graças ao empenho à determinação de Honório Hermeto Carneiro Leão, o Marquês do Paraná, chefe do Gabinete de 6 de setembro de 1853, é que se deveu a aprovação da cha-mada Lei dos Círculos, o Decreto n° 842, de 19 de setembro de 1855.

Duas foram as “idéias dominantes” do texto: a divisão das pro-víncias do Império em tantos distritos eleitorais quantos fossem seus deputados à Assembléia Geral e a proibição de que fossem votados para membros das Assembléias Provinciais ou deputados ou senado-res, nos colégios eleitorais dos distritos em que exercessem autorida-de, ou jurisdição, os presidentes das províncias e seus secretários, os comandantes de armas e generais-em-chefe, os inspetores da fazenda geral e provincial, os chefes de polícia, os delegados e subdelegados, os juizes de direito e municípios.

Para Joaquim Nabuco (1997, p. 13), era uma “idéia fi xa” de Para-ná: ele estaria disposto a aceitar a eleição direta, uma vez que tivesse o

1 Na doutrina estrangeira só se chama “voto majoritário para as assembléias”.


círculo; queria a representação do país real: “que a eleição fosse uma verdade, a expressão das maiorias locais, fosse quem fosse o deputa-do”.

A menção, por Nabuco, à “expressão das maiorias locais” resol-ve a possível contradição entre o intento de Paraná, de defender a re-presentação das minorias, e sua busca, para implementá-la, do modelo distrital.

A experiência nos mostra como o voto majoritário - com a bruta-lidade que Duverger (1996, p. 378) apontaria2 - desatende as parcelas minoritárias de opinião. Mas o que Paraná (1978) visava, com a lei de 1855, eram as minorias localizadas. Na sessão do Senado, de 20 de ju-lho de 1855, ele assim argumentava:

Não tenho o intuito de acabar com os interesses grupados; o que pretendo é que se não grupem tanto os indivíduos que embarguem a existência das minorias; quero que se forme a maioria, que se gru-pe; mas que se não grupe de tal maneira que ocupe todo o espaço e expila a minoria: isto é, quero que continue a grupar-se a maioria, mas que deixe espaço para que a minoria possa ser representada, possa falar perante o país. (LEÃO, 1978).

Essa vantagem, que o projeto procurava - a de dar lugar a que a minoria tivesse lugar no Parlamento - não a enxergava o Senador Eu-sébio de Queiroz (1978). Para ele, a vantagem se acharia reduzida “a proporções verdadeiramente homeopáticas”.

Nem a enxergava, igualmente, o Senador Souza Ramos (1978). Seria preciso, para ele, “que a opinião adversa estivesse grupada em certos pontos para dali virem seus representantes”.

Em verdade, os círculos não se haveriam de compor somente de duas e de três paróquias, não se formariam tantos círculos quantos fos-sem os colégios eleitorais existentes, esparsas como naturalmente se achavam, na maior parte das províncias, as paróquias e os colégios em

2 “A brutalidade do escrutínio majoritário de um só turno”, disse ele.


que predominasse a opinião da maioria. Então, seus eleitores que se reunissem nos círculos poderiam ser vencidos do mesmo modo que são vencidos, agora, na eleição por província. E concluía o Senador Souza Ramos (1978) “E vencidos dessa maneira, então, nem suplentes darão à Câmara dos Deputados”.

E aludia a um ponto que atraía muitas críticas ao projeto: no sis-tema proposto, a maioria que elegesse o Deputado, elegeria, igualmen-te, seu suplente. Anteriormente, determinava a lei eleitoral que seriam declarados eleitos deputados os que tivessem a maioria dos votos até o número dos que a província deveria eleger; os que se lhe seguissem em votos, fi cavam designados suplentes. Daí a contradição, vista na reforma, pelo Senador Eusébio de Queiroz:

Se por um lado abris as portas do Parlamento aos representantes da minoria em um outro círculo, por outro, trancais aos suplentes, que atualmente, oferecem essa representação da minoria. (QUEIROZ, 1978).

Terminava, com a Lei dos Círculos, no dizer do Senador Araújo Lima, “a válvula salvadora dos suplentes” ou, como tantas vezes se disse, no debate parlamentar, em relatórios de comissões, “o respira-douro dos suplentes”. (PINTO, 1983, p. 222).

Um propósito de Paraná, na procura de uma eleição “verdadei-ra”, era a de evitar o que chamava “deputados de enxurrada”. Ele acre-ditava que o estreitamento da base eleitoral impelia o eleitor a uma escolha mais cuidadosa. E acentuava: votando-se “em chusma” havia o risco de escapar peixe nas malhas, “quando se votar sobre um só, hei de escolher com cautela, hei de votar com escrúpulo, procurando aquele a quem tenho de dar o meu voto reúna as qualidades precisas para ser votado”. (PORTO, 1985, p. 160).

Jogou toda a força de seu governo na aprovação da medida. E na sessão de 28 de agosto de 1855, chegara a dizer ao presidente da comissão que analisava o projeto: “Se a comissão não quisesse dar seu parecer em tempo de se poder passar nessa sessão, em viria à Câmara e proporia a urgência”. (NABUCO, 1997).

Morto em 1856, não viu Paraná o resultado da primeira aplicação de sua lei, na eleição para a legislatura de 1857-1860. Segundo uma in-


dicação de 1858, dos Deputados Cruz Machado e Dantas, não obstante “a disposição pouco favorável com a que lei fora executada”, ela levara ao Parlamento “representantes de diversas opiniões políticas”.

Mas logo se cuidou de sua revisão, com o alargamento dos círcu-los para a eleição de três deputados. Constatara-se que a lei “excedera a seu fi m”, ampliando as infl uências regionais, fazendo preponderar, sobre os dirigentes de partidos e homens notáveis das lutas partidá-rias, parentes e protegidos de vultos interioranos.

O empenho de Paraná, tão exitoso, pela ampliação das inelegi-bilidades, e seu esforço, esse não tão exitoso, pela representação das minorias, o igualam a Alencar, na luta pela “a alforria do voto, cativo do governo”.

II. Os círculos de três

Em agosto de 1859, era apresentado, na Câmara, projeto de lei, de autoria de Sérgio de Macedo, visando o alargamento dos círculos para que se elegessem, em cada um, três deputados.

Obviamente, a proposta pretendia atender às críticas que se ha-viam levantado contra a iniciativa de Honório Hermeto. Não porque, de início, como se viu, no primeiro teste da lei, se repetisse uma “câma-ra unânime” 3 : mas para restringir a força dos líderes locais, sem fazer voltar, inteiramente, o poder das cúpulas partidárias.

Aprovado em 18 de agosto de 1860, o Decreto nº. 1.082 dispunha, por seu art. 2°:

As Províncias do Império serão divididas em distritos eleitorais de três Deputados cada um. Quando, porém derem só dois Deputados, ou o número destes não for múltiplo de três, haverá um ou dois distritos de dois Deputados.

A redação já antevia a difi culdade, ante a diversidade da partici-pação das províncias na Assembléia Geral: é que, das vinte províncias

3 Assim se denominavam, no Império, as Câmaras com o predomínio, esmaga-dor, de uma só parcialidade política, conservadora ou liberal.


existentes, seis davam somente dois deputados e sete outras indica-vam representantes em número que não era múltiplo de três. Nesses casos, segundo o art. 1°, ª 2°, do Decreto haveria “um ou dois distritos de dois deputados”.

Distrito único, de dois deputados, passaram a ter, então, Amazo-nas, Rio Grande do Norte, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso, Paraná e Santa Catarina; e único, de três deputados, Pará e Piauí.

Além disso, possuíam distritos de dois o Ceará (seu 3º distrito), Paraíba (seu 2º), Pernambuco (4° e 5°), Alagoas (2°), Sergipe (1° e 2°), Bahia (1°) e Minas (7°).

Desse modo, dos quarenta e seis círculos em que se dividia a cena eleitoral, em 1860, dezesseis eram de dois deputados e dois outros, de três deputados.

O alargamento dos círculos trouxe, obviamente, maior acúmulo de nomes por distritos, para a eleição de deputados às Assembléias Provinciais. Se antes, com o Decreto n° 842, de 1855, a escolha ia de um mínimo de 2 e 3 deputados, como em Minas, Bahia e Pernambuco, a um máximo de 11, como em Goiás, Rio Grande do Norte e Mato Gros-so, agora, com a nova divisão, ia de um mínimo de 7 e 8 deputados, como em Minas e Bahia, a um máximo de 30, como no Pará.

A reforma de 1860, além de alargar os distritos, extinguiu a elei-ção dos suplentes, juntamente com a de deputados. A primeira lei de círculos mandara fazer eleição especial para suplentes, pela mesma maioria que fazia os deputados; a segunda, mandou fazer nova esco-lha, em caso de vaga.

Com isso, não foram atendidas as queixas daqueles que prega-vam para a representação das minorias, “o respiradouro dos suplen-tes”. Se Honório falecera em 1856, meses antes de assistir ao êxito do primeiro teste de sua reforma, Ferraz, promotor da “triangulação elei-toral”, como chamaria Tito Franco de Almeida (1875, p. 168), deixava a chefi a do gabinete em fevereiro de 1861, sem presidir, igualmente, a primeira eleição que iria prová-la.

E o primeiro pleito sob o Decreto n°. 1.082 trouxe à Câmara, se-gundo José Maria dos Santos (1930, p. 45), “uma síntese luminosa da alma brasileira naquele instante”. Mas, a seguir, os círculos não teriam correspondido à intenção do legislador, de corrigir as “câmaras unâ-nimes”. Tendo se procedido, desde 1856 até 1871, a quatro eleições ge-


rais, três as produziram. E trouxeram - essa a queixa geral - o enfraque-cimento dos partidos.

Com a chamada Lei do Terço, o Decreto n° 2.675, de 20 de outubro de 1875, interrompeu-se, no Império, a experiência do voto majoritá-rio-distrital: o eleitor passaria a votar, para Deputados à Assembléia Geral ou para membros das Assembléias Legislativas Provinciais, em tantos nomes quantos correspondessem aos dois terços do número to-tal marcado para a Província. Se o número marcado para Deputados fosse superior a três, o eleitor deveria adicionar, aos dois terços, um ou dois nomes, conforme fosse o excedente.

Daí a principal crítica ao projeto: o voto incompleto, de dois ter-ços, não tinha aplicação a sete Província, era arbitrário em outras sete, sendo exercido, com exatidão, em apenas seis.

III. A Lei Saraiva

Com a Lei Saraiva, de n°. 3.029, de 9 de janeiro de 1881, voltaram os círculos, chamados, agora, e para sempre, na imprensa e no debate parlamentar, distritos. Distritos de um, para os deputados à Assem-bléia Geral; distritos plurinominais, para os membros das Assembléias Legislativas Provinciais, em um mínimo de dois nomes, como nos dis-tritos das províncias de Minas Gerais, a um máximo de onze, como no Rio Grande do Norte, Espírito Santo, Paraná, Santa Catarina, Goiás e Mato Grosso.

Numa redação imperfeita, o art. 17, § 2º, da nova lei, dispunha que não se consideraria eleito o candidato à Assembléia Geral que não reunisse “a maioria dos votos dos eleitores que concorrem à elei-ção”.

Maioria absoluta, obviamente, é o que se desejava. Não sen-do alcançada, proceder-se-ia a nova eleição, depois da eleição geral. Voltava-se, assim, ao sistema de dois turnos, já utilizado pela Lei de 1855.

Se a primeira eleição, para a legislatura 1881-1884, em que se tes-tou a Lei Saraiva, sob a rigorosa vigilância de seu autor, foi um com-pleto êxito, levando à Câmara 47 oposicionistas, conservadores, e se a segunda, em 1884, sob o Gabinete Dantas, ainda manteve o prestígio da lei, as que se seguiram foram, mais uma vez, maculadas pelos ve-


lhos vícios, pela antiga compressão ofi cial.

IV. O voto distrital na 1ª república

O modelo distrital empregado no fi nal do Império foi afastado pela República que se iniciava, para a eleição da primeira Assembléia Constituinte. Pelo Decreto 78 B, de 21 de dezembro de 1889, se dispu-nha:

No dia 15 de setembro de 1890 se celebrará em toda a República a eleição geral para a Assembléia Constituinte, a qual compor-se-á de uma só Câmara, cujos membros serão eleitos por escrutínio de lista em cada um dos Estados.

E no “regulamento para a eleição do primeiro Congresso Nacio-nal”, com o Decreto n° 511, de 23 de junho de 1890, se determinou:

Art. 30 ......As cédulas para deputados conterão tantos nomes quantos forem os deputados que o Distrito Federal ou o Estado tenha de enviar ao Congresso e levarão o rótulo - para deputados.As cédulas para senadores conterão três nomes e levarão o rótulo - para senadores.

Do sistema majoritário-distrital anterior, voltava-se - mas só para essa eleição, como se verá - ao sistema simplesmente majori-tário, de lista. Logo se retomaria o voto por distritos, de três nomes, como na Lei de 1860. Dispôs a Lei n° 35, de 26 de janeiro de 1892, por seu art. 36:

Para a eleição de deputados, os Estados da União serão divididos em distritos eleitorais de três deputados, equiparando-se aos Estados, para tal fi m, a Capital Federal. Nesta divisão se atenderá à popu-lação dos Estados e do Distrito Federal, de modo que cada distrito tenha, quanto possível, população igual, respeitando-se a contigui-dade do território e integridade do município.

Os Estados que dessem cinco deputados, ou menos, constitui-


riam um só distrito; quando o número de deputados não fosse perfei-tamente divisível por três, juntar-se-ia, para a formação dos distritos, a fração ao distrito da capital.

E retornava, também, o voto incompleto: cada eleitor votaria em dois terços do número de deputados. Das 21 unidades federadas, so-mente duas - Goiás e Alagoas - alcançavam um número de Depu-tados Federais divisível por três, fazendo com que em 19 distritos, o eleitor não pudesse votar, efetivamente, em dois terços do total: nos de quatro ou cinco deputados, votaria em três nomes.

A Lei Rosa e Silva, a de n° 1.269, viria em 15 de novembro de 1904: os distritos passaram a ser de cinco nomes; os Estados que dessem sete Deputados, ou menos, constituiriam um só distrito eleitoral. Quando o número de Deputados não fosse divisível por cinco - e somente era divisível em dois Estados, Ceará e Paraíba e no Distrito Federal - juntar-se-ia, para a formação dos distritos, a fração, quando de um, ao distrito da capital do Estado e, quando de dois, ao primeiro e segundo distritos, cada um dos quais elegendo seis deputados.

Cada eleitor poderia votar em três nomes, nos Estados cuja re-presentação constasse apenas de quatro deputados; em quatro nomes, nos distritos de cinco; em cinco, nos de seis; e em seis, nos distritos de sete deputados.

E o voto poderia ser cumulativo. Por essa acumulação, e pelo voto incompleto, procurava Rosa e Silva, no substitutivo que apresentou, afi -nal aprovado, assegurar a representação da minoria.

Rosa e Silva acreditava que ao legislador não cumpria fi xar a proporção em que as minorias deveriam representar-se mas, unica-mente, assegurar a verdade do processo eleitoral e adotar um sistema que lhes facilitasse eleger seus representantes, dependendo o maior ou menor número deles dos esforços e do valor eleitoral das respecti-vas agremiações. E para a efetividade e proporcionalidade da repre-sentação das minorias, conviria “o alargamento das circunscrições eleitorais”.

Para ele, a divisão dos Estados em distritos de três, como se dis-punha na Lei n° 35, por um lado, não permitiria a proporcionalidade da representação das minorias, desde que houvesse “uma só base para todas elas”; e, por outro lado, facilitaria a continuação dos “rodízios”4


, pois cada eleitor somente poderia acumular dois votos (PINHEIRO, 1876, p. 200). Podendo o eleitor votar em quatro nomes, onde as mino-rias fossem fracas, a oposição, ainda assim, poderia eleger um repre-sentante, acumulando todos os seus quatro votos em um candidato; e onde fossem fortes, poderiam eleger dois candidatos.

Em verdade, a experiência de 1875, do terço, do Decreto n° 2.675, havia mostrado que a repartição arbitrária não importava em qual-quer garantia de representação aos grupos menores. Recursos como o do “rodízio” deixavam, à maioria mesma, a unanimidade dos postos. Mas, na solução Rosa e Silva, a própria complexidade do processo in-viabilizava a consecução de seu objetivo. E, de resto, toda a maquinaria fraudulenta - a envolver o alistamento e a qualifi cação dos eleitores, a votação, a apuração e verifi cação e reconhecimento dos diplomas - não haveria de ser corrigida por meros arranjos de técnica eleitoral. Somen-te o regime proporcional, que viria com a 2ª República, é que atenderia à necessidade de dotar as Câmaras de representantes das oposições.

V. O modelo distrital no Brasil: um balanço

Tivemos, no Brasil, o sistema majoritário-distrital, para as elei-ções para o Legislativo, por sessenta e sete anos: de 1855 a 1860, com

4 Em um discurso no Senado, em 1875, Figueira de Melo explicava o que se chamava, no Império, de “rodízio” apresentando duas hipóteses. A primeira, de um distrito com 180 eleitores, 120 da maioria e 60 da minoria: “Esses eleitores da maioria dividem-se em três grupos: 40 votam nos candidatos A e B, 40 votam nos candidatos B e C; os outros 40 nos candidatos A e C. Portanto, os candidatos A, B e C vêm a ter 80 votos cada um e suplantam, assim, os 60 da minoria, que não poderá eleger seu can-didato.” A segunda hipótese parecia, de início, ainda mais favorável à representação da minoria: “A maioria tem 765 eleitores e a minoria, 500, número até muito superior ao terço; ainda assim a minoria não será representada, desde que houver uma regular e simples divisão de votos. Basta que das 765 cédulas correspondentes ao número de eleitores da maioria se tirem 510, e em todas estas se escreva o número do candidato A, e terá este 510 votos¸ número superior ao da minoria; que dentre esses 510 eleitores, que votarão no candidato A, 255 votem no candidato B e 255 no candidato C. Ora, 255 eleitores, que ainda não foram contados, votam nos dois candidatos B e C, que, tendo já, cada um, 255 votos da turma dos 510 eleitores, fi carão também com a maioria de 10 votos sobre os 500 pertencentes à minoria”.


distritos de um nome; de 1860 a 1875, com distritos de três; de 1881 a 1890, com distritos de um; de 1892 a 1904, com distritos de três; e, fi nal-mente, de 1904 a 1930, com distritos de cinco.

Ora, se temos o modelo proporcional, entre nós, desde 1932, com o intervalo de oito anos, do Estado Novo, sem eleições, temos, então, que vigora com o mesmo tempo que o distrital.

E uma vez que se volta a anunciar, pela imprensa, o sentimento geral do Congresso por uma reforma política que contempla, em um de seus itens principais, a introdução de um sistema distrital misto, a modos da Alemanha, cabe rememorar as lições da história.

Em primeiro lugar, o que nos aponta o passado é, no esquema distrital, o tão deplorável desfavor das minorias. Isso era lembrado, há quase um século e meio, pelo grande liberal inglês, Walter Bagehot (1867, p. 134), ao analisar o sistema distrital de seu país. Dizia ele:

Em muitos distritos hoje existentes, a cassação de votos da minoria é sem esperança e crônica. Eu mesmo tenho votado em um conda-do agrícola por vinte anos e sou um liberal; mas dois tories têm sido sempre eleitos e durante toda a minha vida serão eleitos. Como as coisas estão, meu voto é inútil.

E, contemporâneo de Bagehot, outro grande liberal, Stuart Mill (1981, p. 76), iria ressaltar “as vantagens transcendentes” da represen-tação proporcional, deplorando o governo “de privilégios, em nome da maioria numérica, que é praticamente a única a ter voz no Estado”, com “uma exclusão total das minorias”.

Outra grave “doença” do modelo distrital é o “mapismo”: como há de ser dividido, e corretamente, o território eleitoral? Como evitar as infl uências políticas nessa distribuição de áreas? Sempre se recorda o gerrymander 5, dos EUA, ou o “efeito Deferre” 6, da França.

E no caso do Brasil de hoje, com seu crescimento desordenado, com suas cidades, no dizer de Gilberto Freyre, “inchadas”, com seus deslocamentos populacionais, impor-se-ia, sempre, a atualização e cor-reção dos distritos, a contrariar eleitores e eleitos, a confundir lealda-des políticas.

O terceiro problema do sistema distrital é o da valoração, des-medida, do elemento regional, o que, para alguns críticos, resultaria


em uma “vereadorização” da representação no parlamento. Sempre se recorda que Churchill, ao fi nal da 2ª grande Guerra, depois de salvar a Inglaterra, não foi reeleito em seu distrito, perdendo para um certo Simpson, que mantinha permanente contato com seus concidadãos. Mas a versão é inteiramente falsa. Churchill se elegeu em seu distri-to. Só que, contrariamente a todas as expectativas, de que para ele se dirigissem todos os votos, um candidato independente conseguiu um terço da votação. O partido de Churchill é que perderia no país, levan-do-o a se afastar do posto de 1° Ministro.

Finalmente, há que considerar o problema apontado por Octa-ciano Nogueira: a difi culdade que sentirão os eleitores em razão da informatização geral das eleições, em teclar, muito mais vezes, na urna eletrônica. Veja-se o quadro apresentado pelo Professor da Universi-dade de Brasília, na hipótese do modelo distrital misto, a modos do sistema empregado na Alemanha, para nossas eleições de 2002, e com distritos de deputados federais igual ao de deputados estaduais:

5 Diz-se do desenho tendencioso das circunscrições eleitorais, no sistema dis-trital. A expressão nasceu em razão de Eldbridge Gerry, que chegou à Vice Presidência dos EUA mas, antes, governou Massachuse� s. Pouco antes do pleito de 1812, o legis-lativo daquele Estado aprovou uma formação dos distritos eleitorais que benefi ciava, largamente, o situacionismo. O Governador Gerry parece ter se oposto, inicialmen-te, ao projeto mas lhe deu, depois, a aprovação. O partido de Elbrigde Gerry, com 50.164 votos, alcançou 29 cadeiras, enquanto a oposição, com 52.766 votos, somente conseguiu 11 postos. O mapa eleitoral, com a caprichosa distribuição das áreas, foi examinado, depois, pelo editor de um jornal e por um pintor, Gilbert Stuart, que co-meçou a desenhar, por cima de um dos distritos, uma cabeça, patas, rabo, algo que se assemelhou, por fi m, a uma salamandra. “Uma gerrymandra”, sentenciou o editor. O comentário fez sucesso e, a partir de então, designou a fraude, tão comum, do mapis-mo nos sistemas distritais.

6 Gaston Deferre, ministro do interior da frança, em 1983, procedeu a uma di-visão de Marseille em arrondissements¸ de modo tão hábil que, com 2.600 votos de maioria, o candidato Jean Claude Gaudin perdeu a chefi a da administração munici-pal.


Pulsações do eleitor na urna eletrônica

Cargo Algarismos Confi rmação Total

Presidente 2 1 3

1º Senador 3 1 4

2° Senador 3 1 4

Dep.Federal (nominal) 4 1 5

Dep. Federal Lista 2 1 3

Governador 2 1 3

Dep. Estadual(nominal) 5 1 6

Dep. Estadual nominal 5 1 6

Dep. Estadual nominal 5 1 6

Dep.Estadual(lista) 2 1 3

TOTAL 33 1 43 Fonte: Octaciano Nogueira

Mas em favor do modelo distrital pesam inúmeras razões. Pri-meiro, a competição acirrada no interior dos partidos, trazida pelo atual sistema, ao contrário da emulação - natural, esperada - entre as agremiações e que vem sendo deplorada por todos os estudiosos. Jairo Nicolau a aponta, também, na Finlândia, único país a seguir, em 1976, o exemplo brasileiro.

Talvez para evitar essa disputa é que tem ocorrido, no interior no país, a possibilidade de uma “distritalização” do quadro eleitoral, os partidos criando áreas exclusivas para cada um de seus candidatos.

Estudando a composição da bancada paulista à Câmara dos De-putados, em 1986, Maria D’Alva Gil Kinzo (1989, p. 92) verifi cou que boa parte dos candidatos eleitos tinha sua vocação concentrada em al-guns poucos municípios. “Isso equivale dizer que eles tenderiam a re-ceber uma votação concentrada espacialmente e que, portanto, teriam uma base eleitoral claramente defi nida. É com base nisso que se tem ar-


gumentado - principalmente aqueles que defendem a adoção no Brasil do chamado sistema distrital puro - que, na prática, estaria funcionado de fato um sistema distrital, na medida em que os deputados já teriam seus redutos eleitorais defi nidos e assegurados”.

Depois, a pretensa “vereadorização” já se encontra, lamentavel-mente, na representação atual, ao se exigir do parlamentar que se subs-titua ao Estado na prestação de serviços básicos às comunidades.

Finalmente, sabe-se do efeito redutor do modelo majoritário para as Assembléias quanto ao sistema partidário, pela primeira vez apontado por Duverger. E somente essa chance de valorização das le-gendas, do enxugamento de seu número, estonteante para uma de-mocracia (31 partidos registrados na Justiça Eleitoral, pelo menos 16 representados no Congresso) daria razão à volta a um molde por tanto tempo utilizado entre nós.

Referências

ALMEIDA, Tito Franco. Estudos e Comentários da Reforma Eleitoral.Rio de Janeiro: A.M. Fernandes da Silva, 1875.BAGEHOT, Walter. The English Constitution. London, 1867.DUVERGER, Maurice. Sociologia Política. Rio de Janeiro: Forense, 1966.KINZO, Maria D’Alva Gil. A bancada federal paulista de 1986: con-centração ou dispersão do voto. In: Eleições/1986, São Paulo: Vértice; Revista dos Tribunais, 1989.LEÃO, Honório Hermeto Carneiro. Ata de 31.07.1855. Anais do Sena-do do Império do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1978. MILL, John Stuart. Considerações sobre o Governo Representativo.Brasília: Unb, 1981.NABUCO, Joaquim. Um Estadista do Império. vol. 1. Rio de Janeiro: Topbooks, 1997.PINHEIRO, Luiz F. Maciel. Reforma Eleitoral. Rio de Janeiro: Typo-gráphico do Direito, 1876. PINTO, Antônio Pereira (org.). Relatório da Comissão de Constituição da Câmara. In: Reforma Eleitoral. Brasília: Unb, 1983.PORTO, José da Costa. O Marquês de Olinda e seu Tempo. Belo Ho-


rizonte: Itatiaia/Usp, 1985.QUEIROZ, Eusébio de. Ata de 04.08.1855. Anais do Senado do Impé-rio do Brasil, Brasília: Senado Federal, 1978. RAMOS, SOUZA. Ata de 31.07.1855. Anais do Senado do Império do Brasil, Brasília: Senado Federal, 1978. SANTOS, José Maria dos. A Política Geral do Brasil. São Paulo: T. Magalhães, 1930.

Como aperfeiçoar o sistema político

brasileiro? Ensaio de sugestão 1

Doutor em Ciência Política pelo IUPERJ, onde é professor e pesquisador.Presidente da Associação Brasileira de Ciência Política, 2008-2010.

Autor de O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizão, (IUPERJ; UFMG, 2003). Co-autor de Governabilidade e representação política na América do Sul,

(Konrad Adenauer; Unesp, 2004). Organizador de O Poder Legislativo nos Estados:diversidade e convergência, (FGV, 2001).

Fabiano Santos

1 O presente artigo se apóia em refl exão de minha autoria publicada em Plena-rium, Câmara dos Deputados, Maio de 2007, Ano IV, n. 4.

Como aperfeiçoar o sistema político brasileiro? Ensaio de sugestão 64

Introdução

Os estatísticos utilizam uma ótima expressão para caracterizar equívoco muito freqüente entre analistas que interpretam como rela-ções de causalidade meras associações temporais entre dois fenômenos: correlação espúria. Trata-se de lição básica em cursos de metodologia – o fato de dois fenômenos ocorrerem ao mesmo tempo, não permite a inferência de que um seja causado pelo ou a causa do outro. Pois bem, o atual debate em torno da reforma política é marcado por uma imensa correlação espúria. O fato de termos vivido crises políticas, oriundas da descoberta de práticas ilícitas de membros do governo, no passado e no presente, comportamento também observado no Legislativo tem levado à conclusão de que existe uma relação de causalidade entre o sistema político em seu atual formato e a proliferação de corrupção. Por conseguinte, basta alterar as regras, em particular as que regem a competição eleitoral para a Câmara dos Deputados, que o sistema passará a produzir representantes éticos e de alto padrão moral. A fra-gilidade do argumento é gritante.

O problema da corrupção e a proliferação de escândalos é fe-nômeno comum a todos os sistemas políticos nos quais os seguintes ingredientes se encontram associados: capitalismo, setor público ativo na economia, democracia com sufrágio universal, além de partidos em busca de fi nanciamento para campanha. Ou seja, a corrupção é um


problema em todos os lugares em que o capitalismo convive com de-mocracia, independentemente do sistema político adotado. Os países que conseguiram diminuir as taxas de corrupção foram aqueles que aperfeiçoaram as instituições de controle, como Ouvidoria, Ministério Público e Tribunais de Contas. É fato notório que no Brasil tais ins-tituições têm aumentado sua participação e importância no processo político.

De resto, o sistema político brasileiro, apesar das aparências, funciona de maneira satisfatória. Temos um sistema partidário estabi-lizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em torno de 4 a 5 partidos em equilíbrio de condições e que expressa a pluralidade social radicada na sociedade. Temos uma disputa presidencial mais estabili-zada ainda, baseada em torno de dois blocos: um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e continuarão a se revezar no poder, principalmente, e, à medida em que a radicalização de espaço ao bom senso e à disputa em torno de uma agenda para o país. Mudanças são bem vindas, desde que preservando o caráter radicalmente demo-crático de nossa arquitetura institucional, calcadas no presidencialismo, grande símbolo da incorporação política em um país desigual, no voto proporcional, garantia dos direitos de minoria em uma sociedade com-plexa e plural e na lista aberta, espaço vital de preservação da “accoun-tability” nas eleições para o Legislativo.

Nas linhas que se seguem, centrarei minhas observações sobre o debate em torno da reforma política na questão do sistema de gover-no. Argumento que a principal linha de aperfeiçoamento institucional passa pelo fortalecimento do Legislativo, especifi camente, na geração de incentivos para que os partidos de oposição possam participar do processo decisório e alocativo de “dentro” do Congresso, e não através de um movimento de cooptação do Executivo.

Presidencialismo de Coalizão: como evitar erros do passado e estabilizar o processo político institucional.

Um governo normal, tem ao fi nal de seu mandato, sempre coisas boas e ruins a mostrar. As intenções de voto em favor da reeleição do presidente Lula revelam que boa parte da população aprova dimen-


sões importantes de sua administração, mas especifi camente, pontos ligados ao desempenho da economia e do combate aos gravíssimos problemas sociais. Entre os aspectos positivos, todavia, não se pode in-cluir a estratégia adotada para se relacionar com o Congresso. Os pro-blemas vividos pelo governo com a base aliada no parlamento, assim como o espaço conquistado pela oposição na organização e condução das CPIs constituem excelente aprendizado sobre o modo pelo qual não se deve dar a interação entre Executivo e Legislativo no Brasil.

A separação de poderes e o multipartidarismo formam a base de funcionamento de nossas instituições democráticas. Como efeito dire-to destas características, surge a necessidade de se organizar coalizões de apoio ao presidente no Legislativo, uma vez que são remotíssimas as chances de que o partido do presidente conquiste a maioria das ca-deiras nas duas Casas do Congresso. Este contexto institucional defi -ne o presidencialismo de coalizão, modelo de governança adotado no Brasil e em vários países da América do Sul, onde é freqüente a con-jugação de presidencialismo e fragmentação partidária. Quais são os pressupostos do bom funcionamento do presidencialismo de coalizão? O exame dos últimos mandatos presidenciais revela que pelo menos 4 pontos são fundamentais:

1) A decisão de montar a coalizão e a disposição de distribuir poder entre os partidos que demonstram o desejo de fazer parte do gover-no;2) A redução, tanto quanto possível, do número de parceiros, assim como de sua heterogeneidade a fi m de se reduzir os custos de tran-sação política no interior da coalizão;3) A distribuição proporcional de cargos no Executivo ao peso que os partidos têm na base aliada;4) A defi nição de uma agenda legislativa que seja consenso na coa-lizão e a conquista dos postos-chave no Congresso tendo em vista fazer tramitar os pontos principais de tal agenda.

A importância dos pontos enumerados acima pode ser medida através de uma rápida comparação deste primeiro mandato do presi-dente Lula com o que ocorreu ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. A tabela abaixo contém as informações necessárias para uma análise mais cuidadosa do tópico.


Tabela 1 - Duração, Composição Partidária, Apoio Parlamentar, Proporcionalidade e Percentagem de Ministros Apartidários dos Ministérios Formados entre 1985 e 2000.

Presidentes e seus

MinistériosPeríodo de

DuraçãoPartidos

Representados no Ministério

Apoio na Câmara

(nominal)

Proporcionalidade na Distribuição

das PastasFHC I-1 (01/95-04/96) PSDB-PMDB-PFL-PTB 56,3 0,57

FHC I-2 (04/96-12/98) PSDB-PMDB-PFLPTB PPB-PPS 76,6 0,60

FHC II-1 (01/99-03/99) PSDB-PMDB-PFLPTB-PPB-PPS 74,3 0,70

FHC II-2 (03/99-10/01) PSDB-PMDB-PFLPPB-PPS 68,2 0,59

FHC II-3 (10/01-03/02) PSDB-PMDB-PFL-PPB 62,0 0,68

FHC II-4 (03/02-12/02) PSDB-PMDB-PPB 45,1 0,37

LULA 1 (01/03-01/04) PT-PSB-PDT-PPSPCdoB-PV-PL-PTB 49,3 0,64

LULA 2 (01/04-07/05) PT-PSB-PPS-PCdoBPV-PL-PTB-PMDB 62,0 0,51

LULA 3 (06/05-08/05) PT-PSB-PCdoB-PVPTB-PMDB-PL 59,8 0,56

LULA 4 (08/05-09/05) PT-PSB-PCdoB-PVPTB-PMDB-PL 69,0 0,55

LULA 5 (09/05-04/06) PT-PSB-PCdoB-PV-PTB PMDB-PP- PRB-PL 69,0 0,52

LULA 6 (04/06 - ) PT-PSB-PCdoB-PVPTB-PMDB-PP 58,4 0,52

As diferenças são signifi cativas e podem ser sintetizadas em 3 di-mensões, até certo ponto relacionadas aos itens expostos inicialmente: a durabilidade; o número e natureza dos parceiros; a proporcionali-dade entre cadeiras e pastas ministeriais e a magnitude de ministérios técnicos, isto é, sem fi liação partidária. Com relação à durabilidade, percebe-se maior estabilidade durante os dois mandatos de FHC do que o que foi verifi cado durante o governo Lula. De 1995 a 1998, ape-nas dois gabinetes foram compostos, número que se eleva um pouco no quadriênio 1999-2002. Nada que se compare, contudo, aos 6 gabine-tes montados pelo atual governo.

A explicação para tal instabilidade surge ao levarmos em con-sideração o número de partidos presentes em cada ministério – du-

Dados gentilmente cedidos por Octavio Amorim Neto.


rante os dois mandatos de FHC, este número oscilou de três a seis, ao passo que com Lula, variou de 7 a 9 partidos. Chamamos atenção aci-ma para o problema da heterogeneidade política e isto fi ca ainda mais claro após o exame da tabela. Enquanto FHC trabalhou com partidos dispostos de forma contígua no espaço ideológica (PPB, PFL, PSDB, PMDB, PPS), Lula negocia com parceiros tão diversos quanto PP, PTB, PL, PMDB, PV, PCdoB, além do próprio PT.

Vale a pena mencionar, também, o fato de terem presença im-portante no ministério Lula, partidos que sobrevivem basicamente por conta do controle da patronagem e das verbas sob controle do setor público. A coexistência de partidos orientados essencialmente para cargos (offi ce seeking na acepção de Strom 1990) com partidos orien-tados para políticas (policy seeking, Strom 1990) é difícil em qualquer contexto. Todavia, durante o governo Lula o peso do primeiro tipo de partidos acabou se intensifi cando por conta do gradual abandono de partidos como o PDT e o PPS, de tradição de esquerda, abandono ocor-rido em nome da discordância em torno de policies. A conseqüência, no que tange a convivência entre Executivo e Legislativo foi a de que o já frágil equilíbrio alcançado inicialmente com a coalizão se tornou fonte de confl itos insolúveis ao redor de cargos, recursos do Estado para o benefício de clientelas e partidos. Neste contexto, o governo é sempre presa fácil de escândalos, o que implica a necessidade perma-nente de reajustes na composição partidária do ministério.

O princípio da proporcionalidade entre percentual de cadeiras no Legislativo controladas por um partido que compõe a coalizão, isto é, seu peso na base de apoio, e o percentual de assentos no ministério é uma regra de ouro para a montagem de governos multipartidários. O desrespeito a este princípio, quando feito de maneira extrema pode causar desequilíbrios importantes no desempenho da base no parla-mento.

O indicador fundamental neste particular, ou seja, que permite averiguar o grau de correspondência entre pastas ministeriais e força parlamentar dos partidos é o sugerido por Amorim Neto (2000), deno-minado de Taxa de Coalescência. Os valores referentes a cada período presidencial, em exame, aparecem na quinta coluna. A taxa se baseia no índice de desproporcionalidade de Rose (1984) cuja função é de me-dir a distorção entre cadeiras e votos ocorrida em cada eleição. No es-


tudo de Amorim Neto, ministérios substituem cadeiras parlamentares e estas substituem os votos. Assim,

Taxa de Coalescência = 1-1/2 somatório |Si-Mi|

Onde,Mi= % de ministérios recebidos pelo partido i quando o gabinete

foi escolhido;Si= % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto

de cadeiras sob controle dos partidos integrantes do ministério no mo-mento em que este foi indicado.

A necessidade de acomodar as várias facções internas do PT le-vou a que este partido tivesse uma representação superdimensionada ao longo de todo o período do governo Lula, acarretando defecções e difi culdades de gestão da coalizão. O mesmo problema ocorreu de maneira signifi cativamente mais tênue durante os oito anos de gover-no FHC – tirante o último ano deste e o primeiro do governo Lula, os demais sempre indicaram taxas de coalescência maiores de 1995 a 2002 do que de 2003 a 2006.

Em resumo, durante seu primeiro mandato, o presidente Lula, de fato, decidiu montar uma coalizão e distribuiu poder aos partidos que revelaram disposição de participar de um governo sob liderança petis-ta. Portanto, a primeira condição foi atendida. Contudo, o mesmo não ocorreu com relação aos demais pontos destacados acima. O número de parceiros foi extremamente alto, bem como a dispersão ideológica dos partidos integrantes da base. A distribuição de pastas ministeriais longe esteve da proporcionalidade relativamente ao peso dos partidos no Congresso – pode-se dizer que o PT controlou muito, pouco restan-do aos demais parceiros. Finalmente, com exceção do primeiro ano de mandato, no qual uma agenda de reformas constitucionais fi cou bem estabelecida como prioritária pelo governo, o restante do período fi cou marcado por uma grande indefi nição quanto ao que, essencialmente, o governo gostaria de ver aprovado no Legislativo. Ademais, em vários momentos, a oposição conseguiu emplacar nomes pouco palatáveis para o governo em postos chaves da Câmara e do Senado, sendo o episódio que levou a vitória de Severino Cavalcanti à presidência da


Câmara Baixa em apenas o mais ruidoso deles.

Uma Inovação Radical: Apostar em governos de minoria

Os problemas enfrentados pelo atual governo, apenas em parte, decorreram de suas próprias escolhas, ou seja, tiveram origem no puro e simples descuido em assunto que se mostrou de primeira importân-cia. Todavia, parte signifi cativa dos dilemas vividos por Lula e sua equipe derivou de restrições colocadas pelo ambiente político e insti-tucional. Em primeiro lugar, a estrutura do confl ito político-partidário, isto é, o modo pelo qual a força parlamentar dos partidos dispostos a uma conduta mais ou menos cooperativa foi distribuída. Em segundo, e mais importante lugar para fi ns de reforma política, a pouca fl exibi-lidade conferida pelo sistema político, em particular, pelo conjunto de atribuições decisórias depositadas nos Poderes Executivo e Legislati-vo. Do jeito que as coisas funcionam na política brasileira atualmente, poucas possibilidades restam ao presidente brasileiro a não ser gover-nar com maiorias, frequentemente, com supermaiorias parlamentares. Utilizando-se de raciocínio contrafactual, poder-se-ia argumentar que boa parte das disfuncionalidades observadas recentemente não ocorre-ria se o governo optasse por montar uma base de apoio no Legislativo minoritária, porém mais enxuta e coesa, e partisse para a negociação de sua agenda com a oposição e independentes.

Uma outra lógica governamental adviria de uma decisão desta natureza, como se viu, experiência comum no presidencialismo norte-americano e em diversos países parlamentaristas da Europa. A história revela, entretanto, que para o bom funcionamento deste tipo de gover-no é essencial que o governo encontre no Congresso atores que estejam dispostos e capacitados a negociar uma agenda para o país. Sob esta perspectiva, a atual estrutura institucional que rege as relações Exe-cutivo/Legislativo concentra muito poder no primeiro, principalmente no que tange o orçamento e o poder de iniciar legislação, através das MPs, e torna o segundo irresponsável da ótica das políticas públicas de alcance mais geral.

Em outras palavras, governos de minoria pressupõem a existên-cia de algumas condições político-institucionais. No Brasil, os benefí-


cios advindos da condição de ser governo são muito altos assim como os custos de estar na oposição, principalmente para pequenos parti-dos e partidos intermediários. Uma plataforma interessante que visa o aperfeiçoamento democrático no Brasil consiste, pois, em capacitar o Legislativo para participar de maneira mais efi ciente no processo de-cisório, na implantação de políticas públicas, através de seu acompa-nhamento e do processo de alocação de recursos orçamentários. Reto-mando alguns pontos já destacados em artigo anterior (Santos 2004), destacaria, pelo menos, duas dimensões: 1) aumentar o poder de alo-cação de recursos do Congresso; 2) aumentar o poder decisório das comissões técnicas permanentes.

Quanto ao primeiro aspecto, trata-se de discutir a inserção do Congresso no processo orçamentário brasileiro. Duas medidas são es-senciais: a) tornar o orçamento, que é aprovado a cada ano pelo Le-gislativo, imperativo e não apenas autorizativo. Retirar o poder de contingenciar o gasto da União é vital para conferir maior responsa-bilidade às decisões dos congressistas, assim como para redistribuir o poder político da burocracia do Ministério da Fazenda em favor da dimensão representativa do regime democrático; b) A segunda medida essencial no sentido de se aumentar o poder de alocação do Congresso diz respeito à própria forma pela qual a peça orçamentária é discutida e aprovada no Congresso. Atualmente, o processo é concentrado em uma comissão mista, sendo de vital importância a fi gura do relator do projeto, em geral, escolhido entre os mais confi áveis membros da base aliada ao governo. Uma maneira de contornar esta situação é a de dividir o projeto orçamentário por áreas e enviar os diversos subproje-tos para comissões pertinentes, fornecendo-lhes o poder de modifi car as estimativas de receitas e despesas ali contidas. Uma vez aprovada a proposta da comissão temática, esta a envia para a comissão de or-çamento e suas subcomissões, que tratariam de apreciar a proposta de substitutivo daquela. Relevante ressaltar que tal divisão de tarefas implica modifi car a forma de tramitação do projeto de orçamento que deixaria de ser unicameral, passando a tramitar simultaneamente nas duas Casas do Congresso.

A segunda dimensão relevante consiste no problema do ritmo e lócus de tramitação das matérias enviadas às comissões permanen-tes. Duas questões básicas devem ser consideradas: a) a questão da


urgência; e b) a questão das comissões especiais. Existem dois tipos de urgência: a constitucional, de prerrogativa unilateral do chefe do Executivo e a regimental, que pode ser solicitada por parlamentares segundo vários critérios, mas cuja aprovação depende da concordân-cia do plenário. Em comum, nos dois casos, o fato de uma matéria sob tramitação urgente ter necessariamente de estar em plenário para vota-ção em 45 dias, tendo ou não sido apreciada pela comissão de mérito. O ponto central é que os principais projetos de interesse do Executivo, excetuando-se projetos de emenda constitucional, recebam o carimbo de urgentes, seja mediante pedido do próprio presidente, utilizando-se de sua prerrogativa constitucional, seja pela via de acordo entre líde-res. Não é difícil entender que o recurso sistemático do instrumento do pedido de urgência, incidindo especialmente sobre matérias importan-tes, acaba por enfraquecer o trabalho das comissões permanentes, di-minuindo, por conseguinte, os incentivos para uma participação mais ativa nestes órgãos.

A questão das comissões especiais é mais um mecanismo de amesquinhamento das atribuições das comissões permanentes. Proje-tos de emenda constitucional e projetos de código não tramitam em comissões permanentes. Ademais, matérias complexas, apreciadas por mais de 3 comissões permanentes, podem ser retiradas destas e envia-da para uma comissão especial, encarregada unicamente de proferir parecer sobre tais matérias. Uma comissão especial difere de uma per-manente pelo fato de ser constituída apenas para dar conta da tarefa especifi cada no momento de sua criação, isto é, trata-se de comissão ad hoc cuja membership é escolhida caso a caso. O ponto central é que a composição das comissões especiais pode ser manipulada pelos líde-res, responsáveis pela indicação de seus membros, independentemen-te de expertise no tema em apreciação, apenas para dar aquiescência às fi nalidades do governo. As decisões de uma comissão permanente, contudo, para cuja montagem algum grau de dedicação e especializa-ção nos temas pertinentes é pressuposto de seus membros, não são de fácil manejo por parte das lideranças do bloco governista.

A facilidade de se pedir urgência para a tramitação dos projetos de interesse do governo e a prática de montagem de comissões espe-ciais diminuem dramaticamente os incentivos para que os parlamen-tares, governistas ou de oposição, participem do processo decisório,


desprovidos que são de um lócus a partir do qual sua contribuição possa ser levada em consideração. Impõe-se, portanto, por um lado, rediscutir os critérios tanto de indicação de tramitação especial para projetos, restringindo, por exemplo, o número destes que podem tra-mitar com urgência em um mesmo intervalo de tempo, ou o tama-nho do apoio necessário para aprovar a urgência constitucional; e, por outro, permitir às comissões permanentes a apreciação de projetos de emenda constitucional e de código, além de aumentar os requisitos de complexidade tendo em vista criar uma comissão especial.

Conclusão

A conclusão é que a grande discussão em torno da reforma polí-tica encontra-se deslocada em seu foco mais precípuo, pois não se trata de intervir nos mecanismos eleitorais, mas, sim, de como tornar o Con-gresso defi nitivamente co-responsável, para o bem e para o mal, pela agenda governamental no Brasil. Além de atingir um fi m em si mesmo louvável, o fortalecimento da Casa por excelência da representação po-lítica, este enfoque sobre a reforma institucional teria como conseqüên-cia benéfi ca tornar o processo governativo mais fl exível, conferindo ao presidente e à oposição um leque maior de alternativas no que tange as suas fi nalidades de tramitação e negociação da agenda e sobrevivência política respectivamente.

Referências:

AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e Disciplina Legislativa no Brasil. Dados, Vol. 43, nº3, 2000. ROSE, Richard. Electoral Systems: A Question of Degree or of Prin-ciple? In: LĲ PHART, Arend; GROFMAN, B. (orgs.). Choosing and Electoral System: Issues and Alternatives. New York: Praeger, 1984.SANTOS, Fabiano. A Reforma do Poder Legislativo. Plenarium. Brasí-lia: Câmara dos Deputados. Ano 1, nº 1, 2004.

Democracia, república e reforma políticaíticaí :

variações em torno dos vinte anos da Constituição Federal

Doutorando em Direito pela Universidade de São Paulo. Mestre em Ciência Política pelo IUPERJ. Professor Titular da Universidade de Fortaleza e Professor

Adjunto da Universidade Estadual do Ceará. Presidente da Associação Cearense de Formação de Governantes, 2002-2004. Co-organizador de Reforma Política: realizações

e perspectivas (Konrad Adenauer, 2003). Autor de A Construção Democrática(Casa José de Alencar/UFC, 1998).

e-mail: fi [email protected]

Filomeno Moraes

Democracia, república e reforma política: variações em torno dos vinte anos da Constituição Federal 76

À guisa de considerações iniciais

A Constituição Federal completa, neste 2008, o vigésimo ano de sua promulgação. Sem dúvida, é o texto que inaugurou o ciclo mais democraticamente virtuoso de toda a história político-constitucional brasileira, além de caracterizar-se - depois da Constituição do Império e da primeira Constituição Republicana, e visto que a Constituição de 1946 foi defraudada com o golpe militar de 1964 - como o mais dura-douro.

Constituições tendem geralmente a não ter vida longa (LANE, 1996), pois, aqui e alhures, estão sujeitas às vicissitudes dos fatos e aos coefi cientes de “sentimento constitucional”, isto é, a consciência social que, maior ou menor e transcendendo os antagonismos, integra deten-tores e destinatário do poder político no marco de uma ordem comu-nitária obrigatória (LOEWENSTEIN, 1976).

No que diz respeito à história política brasileira, nos menos de duzentos anos de existência do Estado nacional, observa-se a fertili-dade em matéria de assembléias constituintes, que foram instaladas em 1823, 1890, 1933, 1946 e 1987. Constituições, além das prove-nientes das assembléias constituintes, as de 1891, 1934, 1946 e 1988, existiram mais ainda as oriundas das sístoles autocráticas de oca-sião: a Constituição de 1824, já que Pedro I dissolvera a assembléia


constituinte instalada após a Independência, foi a primeira da série de ordenamentos constitucionais autoritários; 1937 assistiu a outra manifestação do autoritarismo no processo constitucional; em 1967 editou-se nova carta, a qual, embora passando pelo Congresso Na-cional, não se livrou do travo da imposição; fi nalmente, em 1969 se coroou-se, com a impropriamente chamada Emenda Constitucional nº 1, o conjunto de constituições outorgadas no Brasil.

Consagrando desde o seu preâmbulo a idéia-força do Estado Democrático e Social de Direito, a Constituição de 1988 pretende-se destinada a “assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralis-ta e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução das controvérsias”. A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa foram erigidos como funda-mentos do Estado Democrático de Direito, proclamando a Carta Mag-na brasileira que o poder emana do povo, que o exercerá por meio de representantes eleitos ou diretamente.

Ademais, a Constituição da República estabeleceu no seu art. 1º, V, o pluralismo como um dos fundamentos da República Fede-rativa do Brasil, alevantando novo valor em contraposição àqueles prevalecentes durante o autoritarismo-burocrático, máxime os con-tidos na doutrina da segurança nacional. Desde 1988, com a inscri-ção do pluralismo como fundamento da pólis brasileira, legitimou-se a diferença e exorcismaram-se os hegemonismos, as supremacias e as preponderâncias, dando-se azo às manifestações das diferentes forças políticas, com o corolário de que é proibido proibir, exceto na situação em que se requeira a exclusividade da verdade política e ideológica e em que a dicção seja utilizada para coibir outras dic-ções (MORAES, 2006).

A CF/88 pode ser observada a partir de diversas perspectivas im-portantes, e uma delas, inevitavelmente, decorre da dimensão inédita que atribui aos princípios democrático-político e republicano, em re-lação aos quais e à sua efetivação, tecem-se, neste trabalho, algumas variações.


A manifestação do poder constituinte em 1987/1988

Os frutos advindos das assembléias constituintes representam contrapontos importantes aos surtos de autoritarismo que, perio-dicamente, marcaram a história político-constitucional brasileira e que, excetuada alguma teoria de curto-circuito institucional, pare-cem não estar em qualquer estabelecimento de cenários da conjun-tura. No seu tempo, tais assembléias estabeleceram arenas privile-giadas da participação política da sociedade, mesmo se se impuser um nível de exigência maior em relação às mesmas. Merece atenção a assertiva de Raymundo Faoro (2007, p. 257- 258), trazida a lume antes da Constituinte de 1987/1988, segundo a qual nunca o poder constituinte conseguira, nas suas quatro tentativas, “vencer o apa-relhamento de poder, fi rmemente ancorado ao patrimonialismo de Estado, mas essas investidas foram as únicas que arvoraram a insíg-nia da luta, liberando energias parcialmente frustradas” e que “to-dos os passos, insufi cientes na verdade, no caminho das liberdades e da democracia, nos quase 160 anos de país independente, foram dados pelas constituintes, que legaram à sociedade civil as bandei-ras, frustradas e escamoteadas, de sua emancipação”.

Acompanhando a linha de raciocínio estabelecida por Raymun-do Faoro, pode-se afi rmar que o texto constitucional de 1988 pôde vir à luz em virtude da peculiar modalidade que o poder constituinte adqui-riu na efervescência da sociedade brasileira nos 80. De fato, na década de 80, sobretudo na esteira da convocação do Congresso Constituinte estabelecida pela Emenda Constitucional no 26/1985 e prosseguindo até a promulgação do texto constitucional de 1988, o Brasil vivenciou um dos mais importantes momentos de ativação política da sociedade civil organizada, momento este que, dando continuidade ao processo de mudança política iniciado na década de 70, acabou por contribuir para a infl exão do regime militar e a construção de instituições repre-sentativas e multipartidárias. Mesmo Fernando Henrique Cardoso, que, na presidência da República e em função da racionalidade eco-nômica, do alinhamento à globalização e da continuidade no poder, desembaraçou-se ou tentou desembaraçar-se de diversos comandos constitucionais originários, haveria de reconhecer a importância do


esforço constituinte. A propósito, afi rma que “a grande causa da mi-nha geração não foi a da estabilização da economia. Tampouco a do desenvolvimento econômico. Foi a da democracia” e que “a História contemporânea da política brasileira começa nos anos de 1970, com as lutas pela volta da democracia”. E conclui que “o resultado desse borbu-lhar da sociedade acabaria sendo a convocação da Assembléia Nacional Constituinte, fi nalmente eleita em 1986” (CARDOSO, 2006, p.14-15).

Apesar das limitações constantes do ato convocatório do Con-gresso Constituinte, como diz Dalmo de Abreu Dallari, “o resultado de seu trabalho fi cou mais próximo das aspirações dos progressistas e democratas do que das preferências conservadoras dos oligarcas e autoritários”, porque foi a que recebeu “maior infl uência do povo em sua elaboração”. Ademais, “conseqüência da ampla mobilização do povo no momento da Constituinte e de sua infl uência nas decisões foi a garantia de seu conteúdo democrático, muito evidente pelos princí-pios expressamente afi rmados em normas constitucionais, assim como pelo grande número de artigos relacionados com os direitos humanos e suas garantias” (DALLARI, 1999, p. 49-53).

O princípio democrático-político na CF/88: representação e participação

Por mais que tenham mudado o papel e as funções das consti-tuições, as mesmas são, acima de tudo, instrumentos de governo que limitam, restringem e permitem o controle do exercício do poder po-lítico, a sua razão de ser. Uma constituição é fundamentalmente uma moldura de governo, ou, como diz Sartori (1996, p. 211) “sem uma carta de direitos, uma constituição ainda é uma constituição; mas se ela não está centralizada numa moldura de governo, não é uma consti-tuição”. Logo, apesar de os textos constitucionais desde o México, em 1917, até o Brasil, em 1988, estarem “carregados de programaticidade” (Canotilho, 2006), a constituição como “instrumento de governo” tem a sua razão de ser.

A literatura especializada ressalta que os recentes processos de transição política na América Latina, em sua maioria, se consolidaram com mudanças constitucionais (SUNSTEIN, 1998), com as constitui-ções desempenhando, pois, um papel vital na política de tais países.


Assim é que, a transição brasileira tem na Constituição de 1988 um momento fundamental para a defi nição da nova institucionalidade, da qual se devem destacar a dimensão propriamente “constitucional”, isto é, os sistemas eleitoral, partidário e de governo, e a dimensão “pro-cedimental”, ou seja, as regras que regulam o processo decisório, fun-damentalmente as relativas aos poderes de agenda e à capacidade de formulação das políticas públicas por parte dos Poderes Executivo e Legislativo.

Entre os seus propósitos inovadores, ao estabelecer que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (destacou-se), a Lei Fundamental contempla a possibilidade de realização, conjunta, da democracia representativa com a democracia participativa ou direta. Ou seja, a produção de decisões políticas advindas da atuação de re-presentantes eleitos (vereadores, prefeitos, deputados estaduais, go-vernadores, deputados federais, senadores e presidente da República) ou diretamente dos eleitores, abre a perspectiva de um modelo misto de democracia semidireta. Neste passo, a Constituição Federal estabe-lece que “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular” (art. 14).

Além dos mecanismos de participação legislativa, a CF introdu-ziu, ampliou ou enfatizou diversos outros mecanismos de participa-ção administrativa1 ou judicial,2 bem como está aberta à inclusão, via

1 Audiência pública (art. 58, § 2º, II), colegiado público (art. 89, VI; art. 194, VII; art. 204, II; art. 206, VI; art. 216, § 1º; art. 227, § 1º), co-gestão paraestatal (art. 206, VI), cooperação das associações representativas no planejamento municipal (art. 29, XII), provocação de inquérito civil (art. 129, § 1º), controle externo de contas municipais (art. 31, § 3º), denúncia aos tribunais de contas (art. 74, § 2º) e reclamação relativa à prestação de serviços públicos (art. 37, § 3º, I a III).

2 Mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX, a e b), ação popular (art. 5º, LXXIII), ação civil pública (art. 129, III), ADIn e ADC (art. 103, VII, VIIII e IX), ação de impugnação de mandato eletivo (art. 14, § 10), legitimação extraordinária de comuni-dades e organizações indígenas (art. 232), júri popular (art. 5º, XXXVIII), escabinato (art. 98, I e II) e acesso da advocacia às magistraturas togadas ((arts. 94, 111, I; 115, I; 119, II; 120, III; 123, caput, e par. ún., I; art. 123, par. ún., I).


emendas constitucionais, de novos mecanismos.A introdução na ordem constitucional dos mecanismos da de-

mocracia participativa constitui inegável avanço, pois se espera que a complementaridade, entre as formas de representação política e as formas de participação política, funcione como corretivo a certas difi -culdades do sistema político, diminuindo-se, inclusive, a distância que separa os representantes dos eleitores. Todavia e apesar dos impas-ses da democracia representativa (BERCOVICI, 2003), convém prestar bastante atenção ao aspecto da “complementaridade” entre uma e ou-tra forma da democracia, mesmo porque a realização da forma partici-pativa ou direta está em função da ativação política da sociedade, até agora, de modo geral, praticamente inerte ou negligente na pressão por plebiscitos e referendos e na confecção de projetos de lei, comple-mentares e ordinários, de que possui a iniciativa.

A propósito da democracia brasileira e da tensão entre repre-sentação e participação, convém recorrer a Wanderley Guilherme dos Santos (2007, p. 7-10) quando considera que a democracia direta é uma idéia sedutora e generosa, porque “a concessão de um mandato não equivale a alguma lúcida transferência de sabedoria do povo a seus representantes nem há comprovação de intimidades telepáticas entre um e outros”, e que “plebiscitos e referendos proporcionam o indis-pensável esclarecimento quanto à inclinação majoritária da população vigente”. Mas, convém considerar também que substituir permanente-mente as instituições representativas por consultas plebiscitárias à po-pulação é uma tese atraente, porém equivocada. De fato, “o parlamen-to vem a ser precisamente o lugar em que são expostos argumentos contraditórios, em que se processa a persuasão de uns, a reconsidera-ção de outros e a deliberação que, afi nal, raramente corresponde ima-culadamente a alguma das opiniões originárias”. E quanto às grandes expectativas a propósito dos mecanismos complementares de demo-cracia direta, conclui que “são, essencialmente, omnifuncionais, tantos servem à democracia como podem benefi ciar tiranias”.

A síndrome da insatisfação progressiva

Desde 1979, quando se procedeu a substancial mudança na le-


gislação partidária, vivencia-se constante discussão ou elaboração de normatividade partidário-eleitoral. As mutações, a partir do fi nal da década de 70, distribuem-se em três escaninhos: (1º) a fi xação ou am-pliação de limites para o exercício da cidadania eleitoral; (2º) as de-cisões que afetaram o processo eleitoral e a organização partidária; (3º) as decisões que alteraram a representação política (LAMOUNIER, tica (LAMOUNIER, tica (LAMOUNIER1989; LIMA JR., 1994; MORAES, 1992/1993; NICOLAU, 1996; MORAES & LIMA, 2003). E, pelo menos, três aspectos cristalizados por tais mu-danças foram de crucial importância para a volta do País à democracia política e para a ampliação da cidadania política: (1º) o restabelecimento das eleições diretas para governador, a partir de 1982, para prefeitos das capitais, a partir de 1985, e, desde 1989, para presidente da República; (2º) a autorização para a criação de partidos nacionais, que fugia ao fi gu-rino bipartidário traçado pelo Ato Complementar nº 4/65; (3º) o estabele-cimento do voto facultativo para o analfabeto (1985) e para os menores entre dezesseis e dezoito anos de idade. Tais mudanças foram, todas, constitucionalizadas em 1988.

Nomeadamente no que diz respeito aos partidos políticos, as-sistiu-se nos anos 70 e 80 ao desenrolar de processo de progressiva abertura para a sua criação. Desde 1979 - momento em que se extin-guiram as duas siglas criadas com base na legislação do regime mili-tar, Aliança Renovadora Nacional-Arena e o Movimento Democrático Brasileiro-MDB, até a promulgação da Constituição de 1988, as normas relativas ao sistema partidário-eleitoral caminharam sempre no senti-do do multipartidarismo.

Apesar das mudanças que houve em relação ao período da di-tadura, o que se assiste vocalizar, no entanto, é uma permanente insa-tisfação com o sistema político. Como observa Fábio Wanderley Reis (2003, p.13-14) “o debate brasileiro tem exibido a característica de um enfrentamento bastante rígido entre partidários e oponentes das posi-ções quanto a diferentes aspectos dos problemas, (...) em que se con-frontam presidencialistas e parlamentaristas, majoritaristas e propor-cionalistas etc.” destacando-se nas formas que tais enfrentamentos têm assumido o contraste entre dois tipos de orientações básicas, a saber, os adeptos da engenharia política, confi antes nas possibilidades transfor-madoras da ação legal deliberada, e os analistas de perspectiva “burke-ana”, contrários ao “artifi cialismo” dos meios legais.


Pelo menos em três dos ensaios de reforma política, muitas ve-zes com pretensões de não deixar pedra sobre pedra, prevalecem os “adeptos da engenharia política”. Senão, veja-se.

Na legislatura iniciada em 1995, tramitou no Congresso Nacio-nal, tendo como relator o então senador Sérgio Machado (PMDB-CE), projeto de reforma considerando os seguintes aspectos do sistema político: sistema eleitoral; fi delidade partidária; partido nacional e de-sempenho eleitoral; domicílio eleitoral e fi liação partidária; duração de mandato de senador; datas de posse; voto facultativo; divulgação de pesquisas eleitorais; imunidade parlamentar; número de vereadores; suplentes de senadores; e fi nanciamento de campanhas. Na legislatura seguinte, iniciada em 1999, foi criada uma comissão especial na Câma-ra dos Deputados, tendo como presidente o deputado Alexandre Car-doso (PSB-RJ) e, como relator, o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO). O relator propôs o exame dos seguintes temas básicos: fi nanciamento de campanhas eleitorais; fi delidade partidária, domicílio eleitoral, fi lia-ção partidária; sistema eleitoral, listas; coligações partidárias, limites; propaganda dos partidos políticos, pesquisa; e causas de inelegibili-dades, renúncia. Isto sem prejuízo da análise de outras questões como à atinente ao pacto federativo e à relativa a organização dos poderes (MORAES, 2003; 2005).

Em 2007, a Câmara dos Deputados aprovou o regime de urgên-cia para o Projeto de Lei nº 1.210/07, que trata da reforma política e que continua na Câmara. O projeto tem pretensões largas, dispondo sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em listas partidárias preor-denadas, a instituição de federações partidárias, o funcionamento par-lamentar, a propaganda eleitoral, o fi nanciamento de campanha e as coligações partidárias. Na visão dos subscritores do projeto, pretende-se encaminhar solução para os problemas seguintes que requererem soluções mais urgentes: “a) a deturpação do sistema eleitoral causada pelas coligações partidárias nas eleições proporcionais; b) a extrema personalização do voto nas eleições proporcionais, da qual resulta o enfraquecimento das agremiações partidárias; c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o seu fi nanciamento dependente do poder econômico; d) a excessiva fragmentação do quadro partidá-rio; e) as intensas migrações entre as legendas, cujas bancadas no Le-gislativo oscilam substancialmente ao longo das legislaturas”.


Independentemente de tais tentativas integrais de reforma po-lítica, não pode passar despercebido o conjunto de transformações na ordem constitucional inaugurada em 1988, relativo ao sistema políti-co.3 Tais modifi cações, realizadas de maneira incremental, tem atingi-do, algumas vezes, pontos centrais da tradição político-constitucional nacional, como foi o caso da introdução do mecanismo da reelegibili-dade de mandatários do Poder Executivo.

Dilemas do desenvolvimento democrático-republicano sob a vigência da CF/88

a) dinheiro e política

Um ponto relevante, que merece a atenção no Brasil atual, con-cerne à relação problemática entre dinheiro e política. De fato, ape-sar de a República no Brasil já ter completado um século de existência formal, é patente a baixa institucionalização do princípio republicano entre nós, o que tem feito da mesma, em muitas situações, mais cosa nostra do que res publica, com indicadores da pouca distinção entre o “público” e o “privado”. Tal característica da formação nacional tem manifestações perversas no fi nanciamento partidário-eleitoral, indi-cando que, em certa medida, a crise brasileira está relacionada com o fi nanciamento de partidos e de eleições.

Cumpre anotar que os transtornos oriundos da relação entre política e dinheiro não constituem monopólio nacional. Ao contrário,

3 A CF/88 previu dois mecanismos para viabilizar a própria mudança: o da re-visão constitucional (art. 3º. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), pelo que foram realizadas seis “emendas constitucionais de revisão”, e o processo ordinário (art. 60), responsável, até o momento, por cinqüenta e seis emendas. Para as emendas relacionadas aos aspectos “constitucional” e “procedimental” do sistema político, ver Moraes (2005). A EC nº 52, de 2006, estabelece que “é assegurada aos partidos políti-cos autonomia para defi nir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigato-riedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fi delidade partidária” (art. 17, § 1º).


embora com graus e traços diferentes, têm dimensão globalizante, en-volvendo países ricos e pobres, democracias antigas e novas, políticos e partidos situados nas diversas posições do espectro político-ideoló-gico. No entanto, fi nanciamento partidário-eleitoral com recursos não contabilizados na forma da lei, participação de empresas fantasmas no exterior, mandatários com inserção em interesses privados poderosos, “mensalinhos”, “mensalões” e quejandos, constituem fatores de preo-cupação nacional.

b) a judicialização da política

Em matéria eleitoral e partidária, cresce em grandes proporções a judicialização. Cumpre rememorar um pouco. Até 1997, o Brasil, dada a casuística das regras do jogo, vivenciava sobressalto à aproxi-mação de cada eleição. Naquele ano, com a edição da Lei das Eleições, inaugurou-se ciclo virtuoso, criando-se mais previsibilidade e segu-rança jurídicas em relação à competição política. Todavia, desde 2002, a questão das coligações partidárias trouxe novo fator de instabilidade para o sistema político. É que, em 2002, o Tribunal Superior Eleitoral, em resposta a uma consulta, promoveu forte intervenção no processo político, quando verticalizou as alianças eleitorais, a menos de um ano das eleições e contra a tradição de federalismo partidário que vigorou durante o regime constitucional de 1946 e, proibida pelo Código Elei-toral de 1965, se restabeleceu, em 1985.

Começava a via-dolorosa, entre cujas estações se destacaram a promulgação da Emenda Constitucional nº 52 (que determina o fi m da regra de verticalização), nova decisão do TSE (que, anulando a decisão do Congresso Nacional, manteve a verticalização para as eleições de 2006) e, por fi m, o julgamento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual a EC nº 52 somente surtiria efeito para as eleições a partir de 2010. Depois, numa mesma semana, o TSE enrĳ eceu e, em seguida, tor-nou fl exível a matéria concernente a aspectos da escolha e do regime das coligações eleitorais.

O processo político brasileiro se caracteriza por um federalismo partidário, com a existência, tanto durante o multipartidarismo de 1946-65 quanto no que se desenvolve dos anos 80 para cá, de “subsiste-


mas partidário-eleitorais”, decorrentes da diversidade que caracteriza as unidades federativas. Por conseguinte, é incompreensível e inócuo amarrar a política dos Estados a uma lógica nacional, abstraindo-se diferenças e possibilidades, identidades e criatividades. Mesmo que se tenha em conta as reservas concernentes a coligações para eleições pro-porcionais - cujo fi m merece debate sério -, lembre-se de que o Brasil não é a única democracia a admitir o mecanismo. Democracias como a Suíça, Israel, Holanda, Dinamarca, Suécia e Noruega empregam no presente, ou já empregaram no passado, alguma variedade de coliga-ção para eleger algum nível da representação política. Logo, decidi-damente, coligações eleitorais não signifi cam qualquer tara política brasileira. Ademais, a nossa “fortuna” é o pluralismo, que, além de fundamento constitucional da República (art. 1º, V), é dado sociológico inarredável.

Outra manifestação de judicialização da política ocorreu em relação à questão do mandato, se pertence ao parlamentar eleito ou se pertence ao partido. Evidentemente, o mal-estar provocado pelo funcionamento dos partidos e do sistema partidário no Brasil parece repousar, em boa medida, na falta de respeito à fi delidade partidá-ria, para o que, evidentemente, o “presidencialismo de coalizão” (ou “presidencialismo de animação”) – que se observa nos níveis federal, estadual e municipal – funciona como componente deletério.

Destarte, a decisão do STF afi rmativa de que, ao sair do partido pelo qual foi eleito, o mandatário deixa o mandato, tende a estabelecer a saúde partidária. Todavia, entre outras, duas questões não podem calar. Primeiro, os poderes são independentes, sem predominância de qualquer um deles. Assim, inspirado em Pontes de Miranda (1953, p.173) cabe perguntar se é bom preponderar o exercício do Poder Judi-ciário, “ou porque tal exercício seja demasiado, de modo que (...) passe a superar os outros, ou porque os outros não dêem ao exercício a inten-sidade que seria normal”? Segundo, como guardião da Constituição, é bom o Poder Judiciário realizar a reforma política no lugar do Con-gresso Nacional?

c) o espectro que ronda a República

Um novo espectro agora ronda os experimentos democráticos


e republicanos latino-americanos, qual seja a tentativa de fi xação de tempo não razoável, ou mesmo indefi nido, para os mandatos presi-denciais.

No Brasil, assistiu-se em 2006 ao segundo pleito em que é pos-sível a reeleição para presidente da República e governador. Para os prefeitos, já se teve as experiências de 2000 e de 2004. Inexistem es-tudos abalizados sobre o impacto do mecanismo sobre o experimen-to democrático-constitucional brasileiro. Todavia, um olhar empírico sobre a prática da reeleição talvez não seja, de modo geral, animador: tendência ao uso da máquina governamental, abuso de poder político, condutas vedadas a agentes públicos, captação ilícita de sufrágio, de-sequilíbrio da competição política, oligarquização e personalização do poder e empreendedorismo político distante dos valores republicanos constituem, entre outros, aspectos negativos vinculados ao mecanismo. Inclusive, no debate sobre a reelegibilidade é visível o consenso sobre os seus aspectos negativos, reunindo inspiradores e aproveitadores, reais ou potenciais, da introdução do mecanismo, em 1987, na Consti-tuição Federal. De fato, na presidência de Fernando Henrique Cardoso apostrofou-se na Constituição Federal, em detrimento de uma tradição republicana centenária de repulsa, o mecanismo da reeleição.

Sempre a eleição presidencial! Em grande medida, a pedra angu-lar do sistema político brasileiro (LIMA JR., 1999) – de Deodoro a Lula – tem sido a eleição presidencial, provocando, antes mais e recente-mente menos, crises, transtornos e preocupações.

É oportuno lembrar que, na esteira da transição do autoritarismo para a democracia, ocorrida no Brasil e em outros países latino-ame-ricanos, a teoria política encareceu pelo menos mais duas condições necessárias à qualifi cação de uma democracia política ou poliarquia, a saber, quem ocupa as posições mais altas no governo não deve sofrer o término de seus mandatos antes dos prazos legalmente estabelecidos e as autoridades eleitas não devem estar sujeitas a restrições severas ou vetos (O’DONNELL, 1996).

Antes, Robert Dahl (1971) estabelecera as condições de existên-cia de um regime democrático, a partir da observação de um conjunto de condições que, senão todas, pelo menos boa parte, deveria estar presente. Ei-las: autoridades públicas eleitas; eleições livres e limpas; sufrágio universal; direito a competir pelos cargos públicos; liberda-


de de expressão; informação alternativa e liberdade de associação. A partir dos anos 90, assistiu-se na América Latina a progressos muito grandes na busca da institucionalização das democracias políticas ou poliarquias, apesar dos muitos défi cites que se fi zeram ou se fazem acompanhar.

Neste diapasão, com certeza a teoria da democracia necessita estabelecer mais uma condição necessária para que um regime possa considerado democrático, a saber, que os presidencialismos (de coa-lizão, de animação, ou de outra natureza) não admitam mandatários vitalícios ou quase vitalícios (MORAES, 2007).

No caso brasileiro, os tempos são outros, instituições democráti-cas se consolidaram razoavelmente, o constitucionalismo democrático parece que veio para fi car. Por via da dúvida, porém, não faz mal ter em mente a admoestação de Raymundo Faoro (2007, p. 253), segundo a qual, “quem conhece as classes dirigentes brasileiras, sempre férteis de expedientes, concessões e conciliação, não pode se deixar enganar pelo espetáculo das aparências”.

O que não é a reforma política

É necessário dizer que o reformismo político brasileiro não é de hoje. Antônio Pereira Pinto (1983, p. 12), publicista da época do Impé-rio, no seu livro Reforma Política, já afi rmava que “desde a primeira legislatura (1826) iniciaram-se, em ambas as câmaras, luminosos pro-jetos tendentes a regulamentar o processo das eleições”. De lá para cá, difi cilmente qualquer legislatura se inicia sem muitos projetos de reforma política.

Inclusive, já se formou no senso comum a idéia de que não se dispõe de instituições políticas adequadas e que o instrumento para construí-las é mais e mais legislação. Há que esconjurar, porém, a idéia também que constantemente cria força no Brasil de hoje, segun-do a qual legislação partidário-eleitoral dará soluções rápidas ao que a legislação penal, contida no Código Penal e em outros diplomas legais, não tem sido efi caz. Como lembra Fabiano Santos (2005), “(...) vender a idéia de que a reforma política acabará ou diminuirá de maneira signifi cativa comportamentos desviantes e a má utilização dos recursos públicos é vender ilusões”. De fato, a reforma deve ser


pensada de maneira a “aperfeiçoar o modo pelo qual os votos dos eleitores são traduzidos em distribuição de poder político pelos par-tidos, e não como mecanismo de solução de fenômenos criminais”.

À guisa de considerações fi nais

1. No período de vigência da CF/88, isto é, nos últimos vinte anos, a vida política brasileira passou por muitas vicissitudes, mas se cons-trói um experimento que coloca o país no caminho das democracias. Se conforme Sérgio Buarque de Holanda (1995, p.161), “a democracia no Brasil foi sempre um lamentável mal-entendido”, sob a égide do texto constitucional de 1988, parece caminhar em marcha batida para deixar de sê-lo. De fato, a dimensão “estruturante” que a Constituição Federal de 1988, atribui ao princípio democrático-político possibilitou que, no seu marco, se realizasse o processo de mudança política, com a construção de instituições representativas e multipartidárias, a restau-ração da separação dos poderes e a reconstrução do federalismo.

2. Evidentemente, cumpre observar que a ordem de problemas que marcou e marca a institucionalização democrática no Brasil foi e é bastante extensa, e os desafi os que apresentou e apresenta foram e são amplos. No entanto, nos anos 90 e prosseguindo pelos primeiros anos do século XXI, o processo político caminhou no sentido de falsifi car as profecias de cenários catastrófi cos e consolidar o experimento demo-crático. Talvez não se possa dizer a mesma coisa do princípio republi-cano, a necessitar de engenho e arte para a sua melhor efetivação.

3. Cumpre ressaltar que a perspectiva incremental de reforma política pode ser mais efi caz do que as propostas abrangentes. Com o aperfeiçoamento do presidencialismo, do sistema de representação proporcional e também do federalismo, que são elementos já tradicio-nais na política brasileira, talvez se esteja realmente formulando a ne-cessária reforma política.

4. Obviamente, será alvissareiro o fato de, transcendendo o no-ticiário escandaloso que tem marcado os últimos anos, o Congresso Nacional proporcionar o retorno da discussão realmente institucional, inclusive da remodelação do seu status institucional, mostrando que, ali, nem tudo é indecorosidade e torpeza e que, pelo contrário, “a dig-nidade da legislação” (WALDRON, 2003) sobrevive e pode dar bons


frutos no sentido do aperfeiçoamento político-institucional. 5. Deliberações judiciais sobre matérias afeitas à problemática da

reforma política embutem, entre outros, um grande risco: o da politi-zação da justiça. Como largamente sabido, normas e instituições polí-tico-eleitorais e político-partidárias não são neutras nem indiferentes aos resultados da competição política. Pelo contrário, têm o condão de afetar as decisões estratégicas dos diversos atores políticos, a saber: cidadãos-eleitores, cidadãos-candidatos, partidos, coalizões eleitorais e coalizões parlamentares, enfi m e no limite, têm o condão de afetar resultados da competição política.

6. Nestes tempos de judicialização da política e de conseqüente politização da justiça, convém refl etir sobre as palavras de J. J. Gomes Canotilho (2003, p. 57), para quem, “os juristas, quando discutem uma questão, ou são amigos do legislador, ou são amigos dos juízes, ou são amigos do Executivo”. “Eu sou, em princípio,”, diz o constitucionalista português, “amigo do legislador, porque nele identifi co a democracia, identifi co o agente confl itual e transformador”, ponderando que “isso hoje tem relativizações”, “como vocês (os brasileiros) podem ver pela vossa prática e nós também vemos pela prática portuguesa”. Mesmo assim, alerta: “Se me perguntarem se o lugar do confl ito é ainda ou também o Parlamento, são ainda os esquemas normativos, eu continuo a dizer que sim. Não para marginalizar o Executivo, não para subalter-nizar o Judiciário, mas porque acredito que a política é uma dimensão importante em qualquer projeto”.

7. Em suma, pela articulação entre democracia política, Estado do bem-estar e desenvolvimento, levada a termo pelos constituintes de 1987/1988, logrou-se, ao “revés do que dizem os seus inimigos”, a pro-mulgação da “melhor das Constituição brasileiras de todas as nossas épocas constitucionais” (BONAVIDES, 2001, p. 204). Emendada muitas vezes, conserva em grande medida, todavia, o espírito que lhe foi atri-buído pelo constituinte originário. Necessita de mais cumprimento!

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Teoria da separação dos poderes

A literatura atual da ciência política e sua ítica e sua íaplicação aos níveis subnacionais de governoíveis subnacionais de governoí

Bacharel em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Ceará.Pós-graduando em Ciência Política pela Universidade de Brasília.

Elder Gurgel Filho

Teoria da separação dos poderes: A literatura atual da ciência política e sua aplicação aos níveis subnacionais de governo94

Foi o pensamento político do século XVII e XVIII que agregou a teoria da separação de poderes às funções básicas do Estado, atribui-ções relacionadas à instituição ou órgão independente e autônomo que levasse a cabo as referidas funções.

Concepção clássica da teoria da separação dos poderes Executi-vo e Legislativo tem seu fundamento na modernidade. Onde a clássica atribuição “Legislativo é para criar lei (legislar) e Executivo para cum-prir as leis (executar)” se baseia nos argumentos de Locke, Montes-quieu e dos federalistas americanos: Hamilton, Madison e Jay.

1. A contribuição dos pensadores clássicos, O Federalista e Max Weber à teoria da separação dos poderes

John Locke, no Segundo Tratado Sobre o Governo, declarou e defendeu a distinção entre os poderes: o Poder Legislativo tem o direi-to de estabelecer as leis para a preservação da comunidade e de seus interesses; o Poder Executivo executa as leis elaboradas. A separação dos poderes, além de uma divisão de atribuições e funções de gover-no, mostra que os fundamentos do Poder Legislativo, sua gênese per-mitiria a representação da vontade dos súditos, enquanto os fatores constituidores do Poder Executivo limitariam essa representação e a

95O SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO: Continuidade ou Reforma?

proteção da vontade e necessidade da sociedade. A igualdade pressupõe independência, pois, “tudo quanto é

igual deve ter a mesma medida”, inclusive de poder. Nenhum Poder deve ter maior poder que o outro, suas atribuições devem ser respeita-das, e funções separadas.

O Poder Legislativo tem seus limites, não pode prejudicar o in-teresse do povo. Para Locke, o Legislativo, em última instância, repre-senta o poder soberano do povo. O consentimento para criar leis é da assembléia que legisla, ou seja, o Poder Legislativo representante dos interesses do povo. Permitir que outro Poder tenha as mesmas atribui-ções e funções de legislar e representar a sociedade representaria para Locke a subversão e o fi m do governo. Dessa forma, “O Legislativo não deve nem pode transferir o poder de elaborar leis a quem quer que seja ou depositá-lo em quaisquer outras mãos, senão naquelas em que o povo o depositou”. (LOCKE, 1998, p. 514).

A elaboração das leis, que é o benefício para a vontade popular, deve estar dissociada da execução, pois o Poder Executivo não teria a capacidade de limitar-se ao bem público. Não teria o poder de preser-vação dos direitos dos súditos, nem de representar suas vontades.

[...] o poder legislativo é depositado nas mãos de diversas pessoas que, devidamente reunidas em assembléia, têm em si mesmas, ou conjuntamente com outras, o poder de elaborar leis [...] é necessário haver um poder permanente, que cuide da execução das leis que são elaboradas e permanecem vigentes. E assim acontece, muitas vezes, que sejam separados os poderes legislativo e executivo. (LOCKE, 1998, p. 515).

Para Montesquieu em sua obra O Espírito das Leis, existem três tipos de funções no Estado, a legislativa, a executiva e a judiciária. Existe uma clara divisão de atribuição entre os Poderes Executivo e Le-gislativo. A separação dos poderes se dá não de maneira a garantir que o mais capaz realize a função para a qual esteja preparado, e sim para assegurar a existências de freios e contrapesos entre os grupos sociais com poder político, mecanismo que refl etiria entre os poderes Execu-tivo e Legislativo. Conforme Montesquieu (1996, p. 167) “Existem em cada Estado três tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo


das coisas que dependem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil”.

A separação de poderes em Montesquieu, onde o Legislativo tem que cumprir sua função de criar leis e o Executivo de fazer cumprir e executar as leis, não se resume à capacidade institucional de realizar suas atribuições. A separação dos poderes visa a assegurar a liberdade e evitar a tirania, ameaça que o autor presenciava em vários momentos da história antiga. Para Moraes (2001, p. 38) “A teoria de Montesquieu teve na liberdade política do cidadão o seu grande fundamento [...] para que se tenha liberdade, cumpre que o governo seja de tal modo que um cidadão não possa temer o seu semelhante”.

Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberda-de: porque se pode temer que o mesmo monarca ou mesmo senado crie leis tirânicas para executá-las tiranicamente. (MONTESQUIEU, 1996, p. 168).

Na constituição de um sistema político para os Estados mo-dernos precisava-se de um mecanismo de controles mútuos entre as funções públicas, instituições de governo e representação do povo. A construção do pensamento do autor identifi ca o risco do poder político se concentrar em um grupo específi co, assim como, das atribuições e funções de Estado se concentrarem na mesma pessoa jurídica e políti-ca, o que levaria à concentração de poder e à tirania, mal que o Estado moderno se propõe extinguir.

A separação de poderes é uma tentativa de equilibrar os interes-ses divergentes dos grupos políticos societários, dos diferentes repre-sentantes e evitar o poder absoluto. O Poder Legislativo teria o direito de examinar de que maneira as leis que criou estariam sendo executa-das, ou seja, fi scalizaria os atos do Executivo. O Poder Executivo não participaria dos debates sobre as necessidades e vontades dos repre-sentados, não poderia propor, pois poderia ser contrário à assuntos que não conhece, principalmente os que expressam à vontade da so-ciedade. Em última instância, a separação dos poderes busca garantir a liberdade entre as funções dos Poderes e a liberdade do povo e sua vontade.


Montesquieu emprega a teoria da separação dos poderes como mecanismo de salvaguarda da liberdade e de conciliação entre forças sociais em confl ito. Quando as funções de governo são atribuídas a diferentes grupos sociais, o exercício do poder não se torna uma prer-rogativa única de qualquer um deles; isso provoca a colaboração entre eles, o que melhora a convivência e preserva a liberdade.

Os americanos: Hamilton, Madison e Jay, autores dos artigos e ensaios publicados na imprensa como O Federalista, são os principais pensadores do processo de fundamentação constitucional do Estado americano. Destacam a idéia de que a separação de poderes enquanto princípio político seria essencial para garantir a liberdade, e que os poderes institucionais deveriam ser distribuídos de forma a assegurar que as funções de um Poder não venham ser invadidas e desrespeita-das pela atribuição de outro Poder.

Madison sustenta a idéia de que o poder surge do povo e inova afi rmando que aqueles a quem é dado o poder devem sempre depen-der do povo, seja pela curta duração dos mandatos, seja pelas constan-tes eleições. Defendia a descentralização do poder público em várias instâncias institucionais e órgãos de poder e maior número de deposi-tários desse poder.

No governo republicano predomina necessariamente a autoridade legislativa. A solução para este inconveniente está em repartir essa autoridade entre diferentes ramos e torná-los [...] tão pouco inter-ligados quanto o permitir a natureza comum partilhada por suas funções e dependência em relação à sociedade. Talvez seja até neces-sárias precauções adicionais contra perigosas usurpações. Como a importância da autoridade legislativa conduz a tal repartição, a fra-queza do executivo, por sua vez, pode exigir que ele seja reforçado. (MADISON, apud LIMONGI , 2002, p. 274).

O tema central de O Federalista é o estabelecimento de controles bem defi nidos sobre os mandatários nos diferentes ramos do poder, controles estabelecidos e impostos. A natureza humana é má, os ho-mens são ambiciosos e vingativos, daí a necessidade de controlar os detentores do poder. Segundo Limongi (2002, p. 249) “As estruturas in-ternas do governo devem ser estabelecidas de tal forma que funcionem


como uma defesa contra a tendência natural de que o poder venha a se tornar arbitrário e tirânico”.

Dada a tendência do homem a abusar do poder quando o tem nas mãos, faz-se necessária a limitação do poder através da sua contra-posição a outro poder, em um sistema de controles mútuos.

Todavia, a grande segurança contra uma gradual concentração de vários poderes no mesmo ramo do governo consiste em dar aos que administram cada um deles os necessários meios constitucionais e motivações pessoais para que resistam às intromissões dos outros. (MADISON apud LIMONGI, 2002, p. 273).

A teoria da separação dos poderes teve seus princípios justifi ca-dos como uma maneira de evitar a tirania da concentração dos pode-res em uma única mão. A preocupação central dos constitucionalistas americanos é a formatação de uma legislação moderna que forneça os meios para a coordenação dos confl itos e choques dos diferentes inte-resses dos grupos sociais e ramos institucionais do poder público.

[...] a aplicação deste princípio encontra-se construída a partir das medidas constitucionais, garantias a autonomia dos diferentes ra-mos do poder, posto em relação um com os outros para que possam se controlar e frear mutuamente. (LIMONGI, 2002, p. 251).

A adoção do princípio da separação dos poderes justifi ca-se como uma forma de se evitar a tirania, onde todos os poderes se concentram nas mesmas mãos. Os diferentes ramos do poder precisam ser dotados de força sufi ciente para resistir às ameaças uns dos outros, garantindo que cada um se mantenha dentro dos limites fi xados constitucional-mente. (LIMONGI, 2002, p. 251).

Uma das maneiras de se frear o poder Legislativo consiste em criar limites institucionais internos ao seu próprio poder, como tam-bém, o reforço institucional dos outros poderes aumentando suas atribuições e autonomia. A teoria da separação dos poderes de Mon-tesquieu foi reinterpretada pelos Federalistas, assumindo a forma de teoria dos freios e contrapesos, ou doutrina do controle mútuo, a partir de Madison.


No entanto, um equilíbrio perfeito entre estas forças opostas, [...] não encontram lugar em um governo. Para cada forma de gover-no, haverá um poder necessariamente mais forte, de onde partem as maiores ameaças à liberdade. [...] para as repúblicas, o legislativo se constitui na maior ameaça a liberdade, já que é a origem de todos os poderes e, em tese, pode alterar as leis que regem o comportamento dos outros ramos do poder. Daí porque sejam necessárias medidas adicionais para frear o seu poder. (LIMONGI, 2002, p. 251).

Para que os poderes sejam autônomos, eles devem “ser de tal maneira constituídos que os membros de um tenham a menor ingerên-cia possível na escolha dos membros dos outros” (MADISON, apudLIMONGI, 2002, p. 272). O sistema eleitoral não pode reforçar unila-teralmente a nenhum ramo do poder específi co. Seu formato eleitoral não pode fazer com que os que concorrem aos cargos representativos proporcionais, como os de deputados federais, estaduais e vereadores, dependam da ajuda ou intervenção direta do Poder Executivo para se elegerem.

Desta forma, a teoria da separação dos poderes marca as cartas constitucionais dos Estados contemporâneos e tem função primordial para sua formação. Esta teoria tem categoria e princípio constitucional, tendo-se tornado um dos fundamentos característicos da estrutura or-ganizativa do Estado moderno. Como afi rma Moraes (2001, p. 38) a teoria da separação de poderes “sustenta toda a doutrina do Estado Liberal”.

Max Weber (1993) no seu clássico estudo sobre o Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada: crítica política da burocracia e da natu-reza dos partidos analisando o funcionamento do Parlamento alemão e sua relação como o Governo na época de Bismarck, afi rma que um Legislativo mantido com o intuito de legitimar o regime não deixa a seus membros outras opções que não a prática do clientelismo e fi -siologismo pelos parlamentares governistas, e da denúncia e oposição sistemática e constantes pelos parlamentares da oposição.

Max Weber chama tanto o comportamento governista fi siológico, quanto a oposição sistemática de “política negativa”, um Legislativo para construir “política positiva” tem que participar da construção das políticas de governo, e não homologar ou rejeitar todas as propostas


governamentais sem analisar sua consistência.

O nível de um parlamento depende da condição de que este não simplesmente debata grandes questões, mas de que as solucione de-cisivamente; em outras palavras, sua qualidade depende da seguinte alternativa: o que ocorre no parlamento tem realmente importância ou o parlamento não passa de um mal tolerado boi de presépio de uma burocracia dominante. (WEBER, 1993, p. 15).

Entretanto, na medida em que um parlamento só possa apoiar as queixas dos cidadãos contra a administração apenas rejeitando dotações e projetos de lei e apresentando noções descabidas, esse parlamento se exclui de participação positiva na direção de assun-tos políticos. Esse parlamento só poderá desenvolver uma “políti-ca negativa”, isto é, enfrentar os chefes administrativos como se o parlamento fosse um poder hostil [...] será considerado como um simples freio, um conglomerado de críticas impotentes e sabichões. (WEBER, 1993, p. 30).

O Parlamento alemão estava fundado numa relação de troca de cargos e patronagem, onde os partidos apoiavam o governo numa in-teração clientelista e fi siológica, o que enfraquecia o Estado.

[...] querem controlar também a concessão de cargos. Em primeiro lugar, objetivam colocar seus líderes nos principais postos políticos. Se obtêm êxito na luta eleitoral, os líderes e funcionários podem pro-porcionar a seus adeptos cargos estatais seguros durante o período de preponderância do partido. (WEBER, 1993, p. 21).

Alem de representar os interesses econômicos locais e eleitores in-fl uentes, a concessão de cargos subalternos torna-se o principal in-teresse dos partidos. O choque entre o Chanceler Bülow e o Partido de Centro (em 1906) não foi motivado por diferenças políticas, mas essencialmente pela tentativa de o chanceler de ab-rogar o direito de concessões de cargos do partido [...] Os partidos conservadores mantém seu monopólio de cargos na Prússia e procuram atemorizar o monarca com o espectro de “revolução” sempre que esses benefí-


cios se encontram em perigo. (WEBER, 1993, p. 31).

Os partidos que se encontram em exclusão permanente esforçam-se por se compensarem [...] e adotar no parlamento, como costumavam fazer os social-democratas, políticas hostis ao governo ou alienadas ao Estado. Isso é muito natural, pois todo partido luta pelo poder, isto é, por uma participação na administração e, conseqüentemente, no preenchimento de cargos. (WEBER, 1993, p. 31).

Weber culpa o Parlamento e essa relação com o governo, pelo atraso do Estado alemão diante dos outros estados Europeus, que gera a “política negativa” do Legislativo e do Governo. Para Weber, o Le-gislativo tem que fi scalizar as ações da administração, afi rma que “Um parlamento ativo entretanto, é um parlamento que supervisiona a ad-ministração participando continuamente do trabalho deste”. (WEBER, 1993, p. 38).

2. O Poder Legislativo e o dilema da Abdicação ou Delegação

Na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo, passou a existir um redimensionamento das funções de cada poder que é per-cebido quando o Executivo obtém a iniciativa de legislar e a exclusivi-dade de algumas áreas. Esse processo provoca o debate DELEGAÇÃO versus ABDICAÇÃO de poderes, discussão ligada diretamente à teoria da separação dos poderes, e a criação de mecanismos de freios e con-trapesos entre a relação Executivo e Legislativo.

A partir dessa discussão pode-se compreender como tem-se dado à relação entre Prefeitos e Governadores e as Câmaras Munici-pais e Assembléias Legislativas, creio que uma relação de cooperação que garante governabilidade e estabilidade, a partir da disciplina e ho-mogeneidade da coalizão de governo.

Os vereadores e deputados estaduais têm DELEGADO certa au-tonomia de legislar sobre matérias de políticas públicas importantes aos prefeitos e governadores, e não estão ABDICANDO ao seu poder legal e regimental de legislar, mas cooperam com a iniciativa legisla-tiva sobre determinadas áreas para garantir rapidez e maior governa-


bilidade aos Executivos municipal e estadual. Constata-se essa coope-ração das Câmaras Municipais e Assembléias Legislativas à política de governo e a delegação para o Prefeito e Governador construirem uma legislação de política pública. Na atualidade, se faz necessário uma ação governamental rápida, e uma atuação efi caz para resolver os problemas complexos das grandes metrópoles e centros urbanos do país. Por isso, os Poderes governamentais municipais e estaduais assu-miram novas atribuições para dar maior agilidade e rapidez, evitando discussões políticas intermináveis e paralisia de governo.

Grohmann aborda critérios para defi nir a diferença entre DE-LEGAR e ABDICAR1. Usaremos esses critérios para compreender o relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo municipal e estadual, defi nindo se a relação entre os poderes é de ABDICAÇÃO ou de DELEGAÇÃO.

Como afi rmam Figueiredo e Limongi (1999, p. 127) existe o prin-cípio da separação dos poderes, porém “partindo do pressuposto de que o ato de governar requer a cooperação entre os dois poderes”.

É aí que as Câmaras Municipais e as Assembléias Legislativas tem que avaliar as vantagens de delegar a iniciativa de certas propostas legislativas ao Executivo municipal e estadual e aprovar suas matérias. A delegação com a aprovação da legislação de políticas públicas não pode ser vista como perda de poder legal do Legislativo para o Execu-tivo, pois os Legislativos podem voltar atrás e recuperar a delegação dada e reavaliar a cooperação, pois os padrões legais e normativos são determinados, em última instância pelas casas legisladoras. Pensando a delegação entre os Poderes no nível estadual, Grohmann afi rma:

A delegação deve deter-se à capacidade de garantir o maior ganho possível na realização dos objetivos que a motivaram. A efi cácia da delegação [...] depende de sua capacidade de controlar o uso da prerrogativa por parte do Executivo. (GROHMANN, 2001, p. 127).

1 GROHMANN afi rma que; “Na delegação o poder outorgado pode ser recu-perado, e as condições e os padrões normativos da relação entre Executivo e o Legisla-tivo são estabelecidos por este ultimo.” (GROHMANN, 2001, p. 119).


Se as Câmaras Municipais e Assembléias Legislativas enquanto Poder Legislativo fossem mais independentes do Executivo nas suas atribuições, sendo mais autônomas nas suas decisões correríamos o risco de um enfrentamento entre as preferências políticas contrárias dos dois poderes, o que poderia levar à paralisia de governo. Quanto mais equiparados e iguais em força de decisão, maior o risco de insta-bilidade e de um bloqueio institucional e administrativo nos municí-pios e nos estados.

Para alguns teóricos, para que exista um governo efi ciente que implemente decisões políticas e administrativas efi cazes é necessário que um dos poderes seja mais forte em relação ao outro, fazendo valer suas preferências para que o governo decorra sem problemas. Essa re-lação desigual de força salvaria o sistema democrático, pois livraria o país da crise de ingovernabilidade.

Outra visão teórica acredita na igualdade de forças e na criação de freios e contrapesos entre os poderes. Não existiria um poder que interferisse nas decisões do outro e impusesse como prioritária sua própria agenda. Estaria resguardada a autonomia de cada poder e com isso mantido a democracia e os interesses dos representantes.

Fernando Abrucio (1998a), na sua obra Os Barões da Federação:ção:çã os governadores e a redemocratização brasileiração brasileiraçã argumenta que, em geral, as Assembléias Legislativas estaduais no Brasil são instituições frágeis e dominadas por um ator predominante, o Poder Executivo, na fi gura do governador. Para Abrucio, estaria ocorrendo nos estados o “ultra-presidencialismo estadual”. O ultrapresidencialismo é caracterizado pelo fato dos governadores serem o centro incontestável no processo de governo, através de controle dos outros poderes e da dinâmica da política estadual.

O ultrapresidencialismo estadual brasileiro tinha uma característi-ca básica: o Poder Executivo, e mais especifi camente o governador, era um centro político incontrastável no processo de governo, por meio de controle de outros Poderes e de toda a dinâmica da política estadual. O Poder Executivo tornava-se hipertrofi ado, praticamente eliminando o princípio constitucional da separação e independência entre os Poderes. (ABRUCIO, 1998a, p. 111)Para obter essa força, o governo estadual tinha de agir de duas ma-


neiras. O governador deveria, em primeiro lugar, eliminar a possi-bilidade de o Legislativo e de o Judiciário controlarem institucional-mente o Executivo. Destruiria-se assim o princípio dos checks and balances, pedra angular do sistema presidencialista. Para atingir tal objetivo, o governador teria de neutralizar a prática fi scalizado-ra da Assembléia Legislativa e sobretudo dos órgãos fi scalizadores – Tribunal de Contas e Ministério Público -, tornando-os aliados do governador, e não fi scalizadores de seus atos. (ABRUCIO, 1998a, p. 111).

Mas para implantar o ultrapresidencialismo com todo esse vigor, o governador precisava obter ampla maioria na Assembléia Legisla-tiva, tanto para eliminar sua função de checks and balances, como para controlar amplamente o processo decisório. (ABRUCIO , 1998a, p. 111).

Existiria uma espécie de “pacto homologatório”2 entre o Gover-nador e deputados estaduais, onde os parlamentares aprovariam as iniciativas do Governador sem maiores discussões, se obtivessem con-cessões e distribuição de recursos clientelistas.

Para Cláudio Gonçalves Couto (1991) em seu trabalho A homolo-gação das iniciativas legislativas de interesse do executivoção das iniciativas legislativas de interesse do executivoçã – um aspecto cen-tral das relações entre os poderes executivo e legislativo no Brasil, o pacto homologatório ou a coalizão fi siológica de governo, como ele vai deno-minar no seu próximo trabalho, afeta as funções clássicas do Poder Le-gislativo. Este “abriu mão”, termo usado por Couto para caracterizar a “abdicação”, de poder de legislar em função do Poder Executivo. Para ele o pacto impede os parlamentares de legislar efi cazmente, ou seja, elaborar políticas de governo que garanta a representação e represen-tatividade total da população, pois abriram mão para garantir deman-das; como também impede o Poder legislativo de fi scalizar as ações do Executivo, deixando inteiramente a cargo desse as funções soberanas

2 Categoria elaborada por COUTO (1991) e utilizada para embasar a tese do ultrapresidencialismo.


de governo e de representação do interesse público da sociedade.

Ao formar uma base parlamentar homologatória, o Executivo busca estabelecer uma maioria confortável, pelo menos maioria absoluta (50% mais um dos membros da casa), de modo a que esta possa atu-ar enquanto “rolo compressor”, isto é, aprovando qualquer maté-ria sem que maiores difi culdades possam ser criadas pela oposição. (COUTO, 1991, p. 13)

Feita a troca, os parlamentares facilitam, a atuação do Executivo, que embora até mesmo possa governar sem o apoio do Legislativo, tal a concentração de poder de que dispõe o Chefe de Governo, tem sua tarefa bastante facilitada ao estabelecer o pacto homologatório. (COUTO, 1991, p. 06)

Couto defende a tese de que o Legislativo abdicou de suas fun-ções clássicas ao Executivo em detrimento de cargos estatais e recursos fi nanceiros clientelista. Para Couto, o pacto homologatório decorre de dados estruturais. Em primeiro lugar, está “a cultura política hegemô-nica, que privilegia o fi siologismo e o clientelismo, fazendo com que essas regras sejam prezadas pelos agentes”. Em segundo lugar, vêm as “condições estruturais que favorecem o jogo fi siológico-clientelístico, e que se relaciona com o grande poder de que dispõe o Executivo e o funcionamento das Casas Legislativas.”

Atendo-se ao papel de homologar as iniciativas legislativas de in-teresse do Executivo em troca de recursos (clientelísticos ou não), os parlamentares deixam de atuar enquanto representantes, uma vez que aquele Poder passa a apropriar-se de suas prerrogativas. O poder legislativo (aqui me refi ro ao poder de legislar) acaba sen-do apropriado pelo Executivo. Os parlamentares abrem mão desta prerrogativa para atender às demandas de sua clientela – tornando-se despachantes destas e não representantes da população – ou para maximizar os seus próprios interesses particulares. (COUTO, 1991, p. 20).


[...] a prática fi siológica-clientelista operante através do pacto homo-logatório é prejudicial ao bem público. E mais, uma vez que o Legis-lativo abre mão de suas funções clássicas, podemos dizer que pacto homologatório tem um efeito perverso sobre o funcionamento do Poder Legislativo.” (COUTO, 1991, p. 31). [O negrito meu].

No estudo do professor Valmir Lopes (2003), Poder local e repre-sentação polção polçã ítica: Estudo sobre os vereadores comunitários e institucionais em Fortaleza, análise sobre os padrões modernos dos vereadores muni-cipais, fi ca claro que devido os fatores que levaram ao surgimento do “vereador institucional” e a sua própria natureza, afetam diretamente a relação entre os poderes municipais. O Poder Legislativo municipal perde poder local e autonomia de fi scalizar o Executivo, pois o verea-dor institucional tem ligações estreitas com a administração e o proje-to de política governamental do Poder Executivo. A relação moderna entre os Poderes Legislativo e Executivo municipais é marcada pela pouca autonomia do legislativo.

Para o autor, o fortalecimento do município como unidade de go-verno nasce com a Constituição de 1998, e a transferência de recursos fi nanceiros para os municípios. Como também a reforma do Estado, que modernizou os procedimentos públicos, aumentou a força local do Poder Executivo. Para Lopes (2003), todos esses fatores de moderni-zação institucional contribuíram para fortalecer o poder do Prefeito.

A marca da política desenvolvida pelos vereadores é do clientelis-mo. O Governo municipal não é constituído sobre base partidária, mas na troca de favores dos representantes do Executivo em relação aos membros do Legislativo. Este tipo de relacionamento é explica-do pela natureza do Poder Legislativo, o que explica a necessidade de alinhamento de um vereador constantemente em relação aos in-teresses do Poder Executivo, abdicando na maior parte das vezes de cumprir sua função de fi scalizador do Poder Executivo. (LOPES, 2003, p. 305).

Essa afi rmação se refere a uma relação entre os poderes onde o modelo representativo do “vereador tradicional” se mantém ainda como predominante no parlamento municipal. Onde a natureza da re-


presentação e do voto ainda é em proporção clientelista e fi siológica para com a base eleitoral e social.

Acredito que o poder do vereador com maior dependência da má-quina da prefeitura se amplia, pois agora não se trata mais de um processo de cooptação, ocorrido após o pleito, para composição de uma base sustentação parlamentar para o Prefeito. Trata-se então de assegurar esta dependência e representação direta, já durante o período eleitoral, com candidatos fortemente vinculados ao Poder Executivo. A origem do poder do vereador institucional denota que o Poder Executivo é hoje detentor de quase todo o poder local, não dando mais margem para atuação autônoma de vereadores de fei-ção tradicional e comunitária. A conseqüência mais imediata para uma representação política constituída na base de vereadores insti-tucionais é o comprometimento absoluto da autonomia do Poder Le-gislativo e a conseqüente impossibilidade de cumprir um dos pilares da divisão do poder, a fi scalização constante dos atos do Executivo. (LOPES, 2003, p.316).

Fabiano Santos (2003a), em seu estudo sobre O Poder legislativo no presidencialismo de coalizãoãoã , faz um consórcio entre a prática clientelista de cooptação dos legisladores para formação de maioria parlamentar de governo e os recursos legais e institucionais denominados de poder de agenda. Descarta uma única estratégia para estabelecer a relação entre os Poderes Legislativo e Executivo.

que a utilização estratégica da patronagem, quando acompanhada da utilização do poder de agenda fornece colaboração parlamentar mais segura do que é o caso quando lideranças e presidente utilizam apenas o primeiro desses recursos. (SANTOS, 2003, p. 64).

Como a Coalizão Fisiológica de Governo não é sufi ciente para garantir estabilidade na relação entre os poderes, uma coalizão pro-gramática baseada unicamente e exclusivamente em princípios ideoló-gicos e visão de políticas governamentais também se torna insufi ciente para garantir a governabilidade. Estratégia efi ciente seria associar ide-ologia de programas com a patronagem na formação de coalizão.


Dado o multipartidarismo, é irreal supor que uma coalizão possa se sustentar com base única e exclusivamente na afi nidade progra-mática. A coalizão por desejo de controle de cargos, por sua feita, se mantém até o momento em que o valor dos postos obtidos pela participação na coalizão presidencial for igual ou superior ao valor esperado da obtenção de cargos que derivam da adesão a outras co-alizões potenciais. (SANTOS, 2003, p. 65).

A combinação de ideologia e patronagem defi ne a melhor estratégia para que o presidente forme sua base de sustentação parlamentar. Melhor dizendo, a utilização estratégica da patronagem é necessária para completar a insufi ciência da dimensão ideológica. (SANTOS, 2003, p. 66).

O poder de agenda do presidente e das lideranças partidárias reme-te à estrutura institucional que organiza o processo legislativo. [...] a capacidade do Poder Executivo de iniciar e infl uenciar o processo legislativo. (SANTOS, 2003, p. 67).

Mecanismos de coordenação do processo decisório são introdu-zidos; a mesa diretora das Câmaras Municipais e Assembléias Legisla-tivas e os núcleos de elaboração de leis, as chamadas comissões, domi-nam a tramitação das proposições. Essas instituições e seus elementos legais são recursos que serão usados em últimas instâncias pelos atores políticos como os vereadores e deputados. Por isso os legisladores de-vem estar afi nados na sua cooperação com o Executivo, para lhe garan-tir o uso seguro desses instrumentos legais e regimentais.

Tanto o Congresso Nacional, as Assembléias Legislativas esta-duais como as Câmaras Legislativas Municipais, não confi guram em instâncias de veto à agenda do Executivo. Não se verifi ca como verda-deiro, no sistema presidencialista, a hipótese de que todo parlamentar tem a estratégia dominante de não cooperar com o Executivo. O con-trole exercido pelo poder Executivo - nos diversos níveis federativos - sobre iniciativas legislativas, cria incentivos para que os legisladores apóiem a agenda do governo.


3. A relação Executivo e Legislativo nos níveis subnacionais

A literatura da ciência política que analisa os poderes Legislati-vos no nível estadual e municipal, e a relação entre poderes Executivo e Legislativo no nível subnacional é bastante reduzida. Poucos são os trabalhos nessas áreas que analisam o nível estadual, estando concen-trado o maior volume de trabalhos e estudos no nível federal, ou seja, referente à estruturação do Congresso Nacional e os poderes do Presi-dente da República.

Um trabalho foi realizado para estudar a organização interna e produção legal de poderes legislativos estaduais contidos na coletâneaO poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergência, organizada por Fabiano Santos (2001). Outro trabalho realizado de análise das mudan-ças no processo de governo de diferentes estados e municípios no país presentes na publicação Processo de governo no Município e no Estadoípio e no Estadoí ,organizado por Régis Castro Andrade (1998).

O professor Regis de Castro Andrade organizou uma série de artigos e trabalhos e fez uma análise dessas pesquisas que constam do referido livro. O estudo busca compreender as estruturas e práticas do processo decisório no Legislativo municipal e estadual de São Paulo. Analisa o processo decisório nas Casas Legislativas do município e do Estado de São Paulo, a partir das estratégias escolhidas pelos agentes participantes com o fi m de explicar seus padrões. As pesquisas focali-zaram a questão, tão cara a ciência política, “como se governa”, que diz respeito à teoria dos sistemas de governo, a qual pertence o tema das relações entre os poderes no processo de governo.

Cláudio Gonçalves Couto em Negociação, Decisção, Decisçã ão e Governo: pa-ão e Governo: pa-ãdrões interativos na relação executivo-legislativo e o caso pação executivo-legislativo e o caso paçã ulistano, tratado conceito de governo como função do sistema político e pontua os padrões de interação entre os Poderes Executivo e o Legislativo, prin-cipais instituições no processo governativo. Também compara e avalia padrões tradicionais de interação, como a coalizão fi siológica de gover-no e os padrões de interação de negociação pontual no governo muni-cipal de São Paulo de Luiza Erundina. A estratégia de formar maioria escolhida pela ex-prefeita da capital paulista não lhe garantiu estabili-


dade para governar, sendo necessário que o Executivo Municipal op-tasse pela estratégia de interação denominada “Barganha Alocativa” (BA) e, em determinadas matérias, ocorreram “Negociações Pontuais” (NP) com vereadores da oposição, a fi m de fazer aprovar matérias de relevância para o Executivo.

Apesar disso, no governo Luiza Erundina, foi desfeito o padrão governativo patrimonial na relação entre os Poderes, fundamento da tradição política brasileira. Cláudio Couto afi rma que:

A contribuição imediata representada por essa ruptura para conse-cução do bem público numa gestão governamental se manifestou nos sucessos obtidos [...] se que houvesse como característica dis-tintiva do processo de negociação a presença de práticas fi siológicas e/ou clientelistas. (COUTO, 1998, p. 68).

Para Cláudio Couto existem padrões de interação entre os po-deres Legislativo e Executivo. A estratégia de relação pode ser coope-rativa ou confl itiva. A modalidade: coalizão ou negociação pontual. A moeda de troca poderá ser programática ou fi siológica.

Com a Coalizão Fisiológica de Governo, o Executivo obtém apoio dos parlamentares independentemente do conteúdo das políticasque são aprovadas por estes, o que implica uma abdicação da capa-cidade propositiva do Parlamento. (COUTO, 1998, p. 48).

[...] o Executivo obtém apoio dos parlamentares independentemente do conteúdo das políticas que são aprovadas por estes, o que implica na abdicação da capacidade propositiva do Parlamento. Basta que seja mantida a transferência de recursos para controle dos legislado-res na forma de loteamento de cargos na máquina governamental ou através de outras formas de transferência de recursos diretamente para o controle dos legisladores. Num sentido mais estrito, o que caracteriza o fi siologismo é o fato de que a barganha política ocorre através da transferência de recursos diretamente para controle dos legisladores, ao passo que o clientelismo se baseia na transferência de recursos do Estado para base político-eleitoral dos parlamenta-res. (COUTO, 1998, p. 48).


No caso da Coalizão Programática de Governo (CPG), a formação de uma bancada de sustentação do Executivo no Parlamento se dá com base na costura de um programa comumente aceito, de cuja conformação os parlamentares participaram. Presume-se assim que as iniciativas legislativas de interesse do Executivo sejam coerentes com esse programa, o que torna sua aprovação regular uma decor-rência normal, não-fortuita, da coalizão estabelecida. (COUTO, 1998, p. 47).

A governabilidade do sistema político municipal normalmente é construída de modo a que o padrão interativo propicie estabilidade decisória. Um sistema político no qual o Executivo alcança maioria dos legisladores fundada na Coalizão Fisiológica de Governo, ação que se mostra mais apta a produzir decisões de governo e apresentar decisões governamentais.

No caso de coalizões, em que o Executivo logra obter uma bancada estável de sustentação no Parlamento, aquele Poder costura junto aos parlamentares um acordo que garante, por parte destes últimos, apoio perene às iniciativas legislativas de seu interesse ao longo da legislatura e/ou mandato do chefe de governo. (COUTO, 1998, p. 46).

É bem verdade que a apropriação fi siológica da maquina pública presta-se à atuação clientelista desse mesmo parlamentar num se-gundo momento, afi nal, a partir do instante em que dispõe do con-trole de uma agência governamental qualquer, o parlamentar ganha maiores forças para estabelecer um relacionamento clientelista com sua base eleitoral, utilizando diretamente dos recursos públicos que controla. (COUTO, 1998, p. 49).

Para Couto, o caráter e padrão interativo entre os Poderes é es-tabelecido e fundamentado tradicionalmente na política brasileira via Coalizão Fisiológica de Governo, com o Legislativo abdicando da sua capacidade propositiva, ou melhor, abdicando de sua disposição de criar legislação relevante, em detrimento das iniciativas legislativas do Executivo. Não existe relação cooperativa entre Poderes onde a intera-


ção é somente fi siológica e clientelista.

Porém, se com a nova mecânica institucional o Legislativo obteve po-der, não ganhou responsabilidade na mesma proporção. O arcabou-ço institucional vigente não é propício a uma atuação responsável dos parlamentares com respeito ao processo governativo, pois não proporciona incentivos a uma prática cooperativa entre os Poderes e nem à preocupação com as dimensões republicana e técnica da ação governamental. A fragilidade organizacional dos partidos associada à externalidade dos Poderes contribui para uma atuação atomizada dos legisladores, orientada sobretudo para o atendimento de de-mandas localizadas e particulares de suas bases político-eleitorais, desvinculando a função de representantes mais imediatos dessas bases (brokers) daquela de co-governantes. Essa ação, orientada por uma racionalidade pautada quase que só por critérios individuais conduz tanto à pulverização das bancadas parlamentares como à sua volatilidade. (COUTO – 59, 1998).

O estudo de Eliana Marcondes Pralon e Gabriela Nunes Ferreira, a Centralidade da câmara municipal de São Paulo no processo decisão Paulo no processo decisã ório, ana-lisa as razões de natureza estrutural e conjuntural pelas quais a Câma-ra Municipal de vereadores tem uma função primordial no município de São Paulo.

Para as autoras, a Câmara de vereadores exerce centralidade no sistema político municipal, desempenhando um papel fundamental no processo decisório. Entretanto, existem fatores que colocam o Le-gislativo em posição de destaque no sistema político, enquanto outros fatores estabelecem a dependência do Legislativo em relação ao Exe-cutivo municipal.

A tese central é que a opção estratégica do Executivo municipal no inicio do governo, quanto à maneira de relacionamento com a Câ-mara Municipal, determina o grau de autonomia ou dependência que o Legislativo terá diante do Prefeito. O Prefeito, ao construir maioria parlamentar através de coalizão fi siológica de governo, determinará se o Legislativo será dependente ou não de sua agenda de governo.

Na tentativa de criar condições de governabilidade, o prefeito pa-


rece recorrer mais freqüentemente a duas estratégias: poderá optar pela construção de uma maioria estável através da distribuição de cargos e/ou recursos clientelistas, o que denominamos aqui “coali-zão fi siológica de governo”; ou negociar pontualmente projetos de seu interesse, oferecendo aos parlamentares algumas vantagens, como, por exemplo, a liberação de recursos para suas bases eleito-rais. (PRALON e FERREIRA, 1998, p. 76).

O trabalho de Fernando Luiz Abrucio, O ultrapresidencialismo es-tadual, estuda a conjuntura de fatores que demonstram a hipertrofi a do Poder Executivo nos estados, abordando a relação do Executivo esta-dual com a União no federalismo brasileiro, bem como os padrões de relação entre os governos estaduais e os municípios. O autor defende que nos estados e municípios não existe eqüipotência entre os poderes, e sim uma concentração de poder no Executivo, o que denominou de ultrapresidencialismo. Existiria uma preponderância do Executivo em relação ao Legislativo.

Mas, para implantar o ultrapresidencialismo com todo o seu vigor, o governador precisava obter uma ampla e sólida maioria na As-sembléia Legislativa, tanto para eliminar sua função de checks and balances como para deter um controle amplo do processo decisório. (ABRUCIO, 1998, p. 88)

O mais importante para o Executivo estadual era ter um controle rígido sobre a Assembléia Legislativa. Primeiro para neutralizar seu poder de fi scalização e controle dos atos dos atos do Poder público estadual. [...] Para completar o quadro do ultra presidencialista, o Executivo estadual limitava o papel do Legislativo dentro do pro-cesso decisório. Nos casos das Assembléias Legislativas, pratica-mente apenas referendavam as políticas elaboradas pelo Executivo. (ABRUCIO, 1998, p. 89)

Para Abrucio, o Poder Legislativo é uma instituição homologató-ria da agenda do Executivo, que exerce poder sobre o primeiro. Apesar de o sistema presidencialista de governo vigorar nos três níveis de go-verno da Federação brasileira, o nível estadual e municipal não desen-


volveram uma relação eqüipotente entre poderes, como também não o plano federal. Nos municípios não existiria igualdade de poderes entre as instituições de governo, se confi guraria um Executivo legalmente poderoso em detrimento de um Legislativo que é apenas um locus de decisões terminativas.

O artigo de Valeriano Mendes Ferreira Costa e Carlos Thadeu de Oliveira, “A fraqueza da Assembléia Legislativa do Estado de São Pauloão Pauloã ”,analisa o processo de inserção do MDB/PMDB no Estado de São Paulo. Seus autores estudam os instrumentos institucionais e políticos usados pelo Poder Executivo na sua relação com o Poder Legislativo estadual. Analisam também os fatores e estruturas internas da Assembléia Le-gislativa que contribuem para sua dependência em face do Executivo.

Obra organizada por Fabiano Santos (2001), O Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergência,ncia,ncia resulta de um esforço coletivo para traçar um panorama completo das regras constitucionais e regi-mentais que regulam as relações entre os dois Poderes e a organização interna do Legislativo em alguns estados brasileiros.

Os trabalhos demonstram que existe convergência sobre os po-deres constitucionais dos Executivos estaduais e divergência nas for-mas de organização legislativa. Com exceção do poder de editar me-didas provisórias, os governadores dispõem de poderes legislativos semelhantes aos do Executivo federal e instrumentos de defi nição de agenda. As formas internas de organização legislativa mostram maior variação, gerando organizações mais ou menos centralizadas de pro-cesso decisório.

O resultado é que existe convergência nos Executivos estaduais, na capacidade de aprovação de suas agendas legislativas. O sucesso do Executivo é o padrão mais corriqueiro, mas a maneira pela qual este domina a produção legal varia e apresenta padrões diferentes.

Para os autores, o papel do Poder Legislativo estadual é expres-sivo no conjunto da produção legal em quatro dos seis estados. Existe preponderância do Legislativo em Minas Gerais e no Rio de Janeiro, mas os Legislativos nos estados de São Paulo e no Espírito Santo de-monstram fraqueza e papel homologatório. Nos estados do Rio Gran-de do Sul e do Ceará onde os governos obtêm maioria legislativa está-vel, o executivo domina a produção legal. Os autores Filomeno Moraes e Gustavo Grohmann destacam a importância e a natureza sempre


emergencial da agenda legislativa dos Executivos estaduais, centrada em questões fi scal e fi nanceira.

Os autores Fernando Abrucio, Marcos Antonio Carvalho e Vale-riano Mendes (2001), ao analisarem O papel institucional da assembléia Legislativa paulista, e o autor Mauro Petersen Domingues ao analisarEspírito Santo: produção legal e relação legal e relaçã ção entre os poderes Executivo e Legis-ção entre os poderes Executivo e Legis-çãlativo entre 1995 e 1998, identifi caram nos dois casos exemplos de ab-dicação de poder e de subserviência do Legislativo ao Executivo onde maiorias partidárias são formadas por meio de trocas clientelistas.

Fabiano Santos (2001) no seu estudo A dinâmica legislativa no Esta-do do Rio de Janeiro: análise de uma legislatura, e Fátima Anastasia (2001) no seu estudo Transformando o Legislativo: a experiência da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, concluem que o parlamento estadual dos dois estados RJ e MG são instituições políticas autônomas, com grande capacidade de implementar suas preferências em políticas de governo; entretanto, as Assembléias Legislativas estudadas não colocam obstá-culos à aprovação da agenda de governo do Executivo.

Filomeno Moraes (2001), na sua análise A dinâmica legislativa na Assembléia do estado do Ceará: 1995 a 1998, e Luis Gustavo Melo Groh-mann (2001) no seu trabalho O processo legislativo no Rio Grande do Sul: 1995 a 1998, concluem que são as maiorias partidárias estáveis, resulta-do de alianças no período eleitoral, que dão ao Poder Executivo grande capacidade de governar.

4. A relação Executivo e Legislativo no nível fe-deral

Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi (1999), anali-sam a interação dos Poderes no nível federal em Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Os autores descobrem um governo dotado de inúmeros instrumentos de intervenção nos trabalhos legislativos e líderes partidários capazes de disciplinar o comportamento de seus membros partidários em plenário. Estudo dos efeitos da utilização dos instrumentos procedimentais, em poder do presidente e líderes par-tidário, sobre a agilização do processo decisório no interior do Poder Legislativo e pelo aumento da capacidade do executivo de impor sua agenda.


Para os autores, o poder de agenda presidencial e dos líderes partidários cumpre papel preponderante na dinâmica do presidencia-lismo brasileiro. O poder de agenda serve para encurtar os prazos de tramitação de matérias, mediante o recurso aos pedidos de urgência; para impedir o envio de propostas indesejáveis, através das iniciativas exclusivas em matérias orçamentárias e tributárias; e para poupar o Congresso de decidir sobre matérias sensíveis a opinião pública, atra-vés do recurso de medidas provisórias.

O exame dos dados da produção legal da Câmara do Deputa-dos e ao comportamento dos partidos em plenário não deixa dúvida quanto à forte infl uência do executivo nas decisões tomadas pelo Le-gislativo, e quanto à ação disciplinada dos deputados em relação à de-terminação dos líderes.

Demonstram um sistema político estável e perfeitamente capaz de produzir políticas públicas de acordo com a vontade de Executi-vos e maiorias parlamentares eleitas de maneira legítima. O Presiden-te seria o elemento central desta coordenação do comportamento dos agentes políticos, os congressistas, que, na ausência do poder de agen-da presidencial, sucumbiriam à tentação de radicalizar demandas de cunho particular.

No âmbito nacional, o Executivo obtém altas taxas de sucesso e domina a produção legal. O Poder Legislativo, apesar de sua alta atividade propositiva, tem baixa taxa de sucesso e participação pouco importante no conjunto da legislação.

Encontraram-se evidências teóricas, empíricas e analíticas que, mostrando a atuação dos mecanismos institucionais, revelam um bom grau de apoio alcançado pelo Presidente, no momento atual, dissipan-do o espectro da ingovernabilidade causado pela paralisia decisória.

A concepção clássica moderna de separação e diferenciação das atribuições entre os poderes ganhou novas confi gurações no Estado contemporâneo. A relação entre Executivo e Legislativo se modifi cou. As instituições políticas do Estado, apesar de estarem separadas, pas-saram a compartilhar poderes e atribuições com a fi nalidade de per-mitir a governabilidade do Estado. Com essa nova confi guração, os Poderes Executivo e Legislativo podem checar e interferir na ação do outro.

Ocorreu um redimensionamento nos limites da ação de cada


poder, como demonstra GROHMANN (2001), sobre a relação entre os Poderes no Estado do rio Grande do Sul, entretanto, esse redimen-sionamento e partilhar de atribuições como o ato de legislar e alocar recursos, também reverberam nas estruturas de poder local, como o nível municipal.

Do Legislativo não cabe mais a emanação monopolizada da legis-lação. E assim reforça-se o Executivo pela capacidade de legislar e administrar o Estado e suas políticas. Mas o caminho não é de mão única. O Legislativo tem sua compensação quando pode alocar re-cursos de forma particularizada, toma parte no processo de execu-ção. (GROHMANN, 2001, p. 118).

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Federalismo brasileiro

em formação

Mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília. Especialista em programação e análise fi nanceira pelo International Monetary Fund Institute. Bacharel

em Direito pela Universidade Federal de Rondônia. Secretário do Tribunal de Contas da União (TCU) no Estado de Rondônia. Professor da Faculdade de Ciências

Humanas, Exatas e Letras de Rondônia – FARO.

Carlos Wellington Leite de Almeida

Federalismo brasileiro em formação122

Introdução

O Federalismo como modelo político

O federalismo é uma forma de poder caracterizada pela união de “poderes menores” ou “poderes fracionários” para formar uma entida-de superior, um poder maior, com alcances específi cos e exclusivos, ao qual todos aqueles entes reunidos estejam subordinados e com o qual exerçam políticas comuns. Os poderes menores, ou entes federados, não abdicam, no modelo federativo tradicional, de suas prerrogativas e de sua própria composição de forças. Pode-se dizer, portanto, que o Estado assim formado, ou seja, o Estado federal, é um Estado compos-to por subunidades, os Estados membros, que não se anulam diante do poder maior, mas, ao contrário, devem constituir seu sustentáculo e ser fonte de sua vida e seu vigor.

Esta característica de ser uma reunião de poderes menores, e não a superação desses poderes, é um dos traços mais típicos do que se convenciona chamar de Estado federal. No Brasil, contudo, as origens do federalismo são próprias e, portanto, diversas das acepções tradicio-nais. Da mesma forma, os resultados atingidos são diversos daqueles normalmente esperados quando da adoção do modelo teórico básico. Ao contrário do que se deu nos Estados Unidos, o modelo federativo


brasileiro resultou não da união de poderes menores, mas da desa-gregação de um poder maior, constituído por um Estado unitário. Do Estado unitário do Império evoluiu-se para a situação de um Estado federativo, defi nido na primeira Constituição republicana, em 1891.

As peculiaridades do caso brasileiro

O caso brasileiro é um caso de federalismo “às avessas”, surgido, como já dito, não de uma união, mas de um fracionamento. Ele foi, em grande parte, apenas uma solução jurídica republicana destinada a acolher as oligarquias locais e regionais que já dominavam a vida política imperial. Há, portanto, um efeito verdadeiramente centrífugo e desagregador contraposto ao ideal centrípeto e agregador de interes-ses, característico do ideal federativo. Com a solução federativa favo-rável às oligarquias, à União restou envidar esforços centralizadores para evitar a desagregação, não só territorial mas da condução da po-lítica nacional, do que resultou um modelo confuso em que clamores pela descentralização das decisões políticas e administrativas chocam-se constantemente com a alegada necessidade de centralização para a condução a bom termo das políticas públicas de ordem nacional.

Teoria do Federalismo

O federalismo é um modelo de união entre Estados. Outros pos-síveis modelos de união entre Estados são, por exemplo, as uniões pes-soais e as uniões reais, em que dois Estados se fundem por haverem sido encimados por um único monarca, distinguindo-se as uniões pes-soais por serem acidentais e as uniões reais por serem deliberadas. Em certos casos é extremamente complexo o modo de distinção entre as uniões de Estados. O Império Austro-Húngaro, por exemplo, normal-mente classifi cado entre as uniões reais, é classifi cado por Riker como um exemplo histórico de federalismo (BONAVIDES, 1994, p. 161-165). O que parece ser distintivo no federalismo é a reunião do caráter de voluntariedade da união com a não-anulação dos entes políticos que se fundem e com a formação de um outro ente anteriormente inexisten-te, o qual receberá os “poderes federais”. Como causas para a grande diversidade de soluções federativas possíveis, David Cameron (1999,


p. 3) identifi ca os traços determinantes dos fatores demográfi cos, ge-ográfi cos, culturais, sociais, históricos, constitucionais, institucionais, políticos e, até mesmo, circunstanciais, na conformação dos diferentes federalismos.

Nenhum federalismo é idêntico ao outro, havendo cada um de-les se formado a partir de experiências distintas. O federalismo dos países de tradição inglesa, por exemplo, compõem sistemas em que a maior parte das atividades políticas são conduzidas por instituições específi cas de cada nível governamental. Nos países de tradição alemã o equilíbrio federativo é caracterizado pela concessão de maiores atri-buições ao poder central pelos poderes fracionários em troca de maior participação dessas frações (os Estados, na Alemanha, ou os Cantões, na Suíça) na administração do próprio poder central.

Classifi cação de acordo com os mecanismos de relações intergovernamentais

Importante e prestigiada tentativa de classifi cação, proposta por Daniel Elazar (1993, p. 155), diz respeito não mais à forma como se processam as uniões dos Estados no federalismo, mas à forma como se processam as relações dentro dos Estados federais uma vez cons-tituídos. É perfeitamente viável a sobreposição entre as classifi cações quanto às formas das uniões e quanto às formas das relações. Um Es-tado federal pode ser, ao mesmo tempo, uma federação e, no interior desta federação as relações desenvolvidas serem do tipo centro-peri-feria (será a seguir apresentado). Esta possibilidade resulta da própria complexidade que encerra o federalismo.

No entanto, esta classifi cação não comporta soluções mistas dos tipos de uniões entre si, bem como dos tipos de relações internas ao Estado federal. Especifi camente, no que se refere à classifi cação das relações entre os entes federados, o autor sustenta que, ainda que algu-ma confusão de características possa emergir, os modelos de relações são essencialmente modelos puros, cada um servindo para a defi nição clara de um determinado arranjo político: o modelo piramidal ou hie-rárquico, o modelo centro-periferia e o modelo matricial.


Modelo piramidal

Cada um dos modelos denota diferentes formas de exercício do poder e da autoridade pelos diferentes membros do arranjo político. O primeiro modelo, o piramidal ou hierárquico, é o que corresponde à tradicional noção de níveis verticalizados de poder que se traduzem em fl uxos sempre descendentes de autoridade, tomadas as decisões sempre nos níveis superiores e obedecidas as mesmas nos níveis abai-xo. Corresponde às formas mais primárias de poder.

É, portanto, um modelo básico para a compreensão inicial do próprio sentido de autoridade, de hierarquia, fundamental na evolu-ção política dos povos. Porém, do ponto de vista do federalismo, rela-ções deste tipo atentam contra a própria natureza do termo, servindo, na prática, para caracterizar como relações federais apenas os exem-plos mais primitivos de uniões de poderes, exemplos em que o sentido de acordo, convênio, ainda não se encontre sufi cientemente desenvol-vido, seja em função de circunstâncias devidas à conjuntura histórica, seja em função de especifi cidades inerentes à própria construção das relações entre os entes que se unem. A expressão gráfi ca do modelo é uma pirâmide composta por diferentes níveis, com autoridade decres-cente à medida que se desce os níveis que compõem a pirâmide.

Modelo centro-periferia

Outro modelo de relações federativas é o modelo centro-peri-feria. Neste caso, a autoridade principal reside em um centro, mais ou menos infl uenciado por sua periferia, infl uência que dependerá da conjuntura em que se encontrem as relações federativas. Estes gover-nos ou organizações de periferia tendem a desenvolver-se organica-mente e ao redor de um centro. O poder se concentra ou se distribui de acordo com as decisões que tome o centro, o qual pode incluir ou não uma representação signifi cativa das periferias. A relação entre centro e periferia é de infl uência recíproca. A expressão gráfi ca da relação cen-tro-periferia é a de círculos concêntricos, quanto mais central o círculo, mais importante sua posição. “No modelo de centro-periferia, a autori-dade se concentra em centro somente, mais ou menos infl uenciado por sua periferia, o qual dependerá da situação em que se encontre. Estes


governos ou organizações tendem a desenvolver-se organicamente, e ao redor de um centro, ... . Tendem a adotar um caráter oligárquico, com o poder em mãos daqueles que constituem o centro. O poder se concentra ou se distribui de acordo com as decisões que tome o centro, o qual pode incluir ou não uma representação signifi cativa das perife-rias” (ELAZAR, 1996, p. 27).

Modelo matricial

O modelo de matriz é, segundo Elazar (1982, p. 44), o modelo ideal de relações federativas e representa um governo integrado por campos unidos por instituições comuns. As células da matriz represen-tam agentes políticos independentes inclinados à cooperação, “múlti-plos centros de poder ligados por poderes distribuídos que os forçam a interagir”. E, ainda, segundo o mesmo autor, “o modelo de matriz representa um governo integrado por campos unidos por instituições comuns enquadradas e uma rede de comunicações compartilhada... Refl ete... a distribuição fundamental dos poderes entre múltiplos cen-tros compreendidos na matriz. Cada célula da matriz representa um agente político independente em um campo de ação política. Há célu-las grandes e células pequenas, e os poderes que são atribuídos a cada uma podem refl etir esta diferença, mas, na verdade, nenhuma célula é “superior” ou “inferior” a outra”.

Relações Centro-periferia

Tendências centrípetas e tendências centrífugas

O marco histórico da origem da Federação brasileira pode ser defi nido no instante da Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889. O movimento militar liderado por Deodoro da Fonseca, que reuniu suas tropas no Campo de Santana (hoje Praça da República) no Rio de Janeiro, é comumente defi nido como o passo inicial do Brasil republicano e federativo, havendo-se dadas por extintas, em caráter defi nitivo, a monarquia e o Estado unitário a ela associado.

A federação, como a república, também encerra graves discus-sões quanto à sua origem. Isto porque o Estado unitário do Império,


na verdade, não prescindia do apoio dos núcleos de poder localizados no âmbito das províncias. Senhor de um território de dimensões con-tinentais e interligado por uma precaríssima rede de comunicações, o governo imperial necessitava buscar compor interesses com as elites dos diferentes rincões para tornar efetivas as suas políticas. Quando a solução federativa foi proposta, desde antes de 1889, e formalmente re-cebida pela Constituição de 1891, sua adoção representou não somente uma mudança na conformação constitucional do país, mas, também, um importante momento de afi rmação dos poderes locais.

Outra importante característica da formação federativa do Brasil diz respeito ao caminho inverso em relação ao processo considerado normal para o surgimento das federações. A federação estadunidense, por exemplo, formou-se a partir da reunião das ex-colônias inglesas, elevadas ao status de Estados federados. A federação alemã, da mesma forma, formou-se a partir da união de seus entes federados. Já a fe-deração brasileira, ao contrário, formou-se como resultado da decom-posição do anterior Estado unitário e não da reunião das províncias imperiais, isto é, surgiu em sentido “descendente” e não “ascendente”. O surgimento da federação brasileira foi um ato do poder central pré-existente e não como união dos poderes subnacionais para a formação do poder central. A este respeito, discorre Amaro Cavalcanti (1983, p. 119) “... já deste ponto começa a diferença da República Brasileira, pos-ta em confronto com a outras uniões federativas, mais importantes e ora igualmente existentes na América e na Europa, ...”. Esta realidade está na origem de muitos confl itos resultantes da oposição entre o cen-tralismo e as demandas por autonomia regionais e locais.

Como decorrência do modo pelo qual originou-se a federação brasileira, na verdade, o resultado da consolidação e afi rmação dos poderes locais em face de um Estado centralizador, as relações fede-rativas assumiram a forma de relações centro-periferia, para utilizar a classifi cação de Elazar, vista anteriormente. Antônio Octávio Cintra (1974, p. 70) discute a vinculação do “centro” com a “periferia” na po-lítica brasileira. Conectada a tese de Cintra com a de Elazar, agrupa-dos os entes federados sob a fórmula de círculos concêntricos, cabe à União o papel de círculo central, aos Estados o papel de círculo externo ao da União e aos Municípios a posição de terceiro círculo, externo aos outros dois. Agrupados desta forma, os entes federados relacio-


nam-se entre si da forma descrita por Elazar: há um espaço de decisões mais importante (o círculo central, isto é, a União) e os demais círculos concêntricos (Estados e Municípios) infl uenciam-se mutuamente tan-to no cumprimento das ordens emanadas do centro, como no sentido de condicionar tais decisões centrais. Esta relação de mútua infl uência tem características específi cas que dizem respeito à própria formação social brasileira, são elas:

a) o fortalecimento do Governo Central e deu em acordo com as elites locais (municipais) e estaduais, pois a intensifi cação da vida po-lítica nestes dois “círculos” poderia elevar a consciência das camadas subordinadas a um nível perigoso para a reprodução do “pacto das elites”;

b) a intermediação política é característica marcante do federa-lismo brasileiro. Embora exista desde o período do Império, o federa-lismo republicano contribuiu para elevar a dependência dos círculos mais centrais em relação aos mais exteriores, isto é, dos Estados em relação aos Municípios e da União em relação a estes dois, em razão da posição predominantemente periférica dos controles da máquina eleitoral. Neste contexto, ressaltam os “coronéis”;

c) no tocante à posição relativa entre os Estados, existem aqueles “mais próximos” do centro e aqueles “mais distantes”. No contexto em que se desenvolveu o federalismo brasileiro, um federalismo crescido sob o signo das disparidades regionais, aos Estados mais centrais inte-ressou o fortalecimento do Governo Central, como garantia contra os Estados mais periféricos. Tal foi, por exemplo, o caso do Estado de São Paulo, maior exportador de café, no início do período republicano;

d) os Estados não-hegemônicos não se incomodavam com as de-sigualdades crescentes e com o controle do governo central pelos Esta-dos mais dinâmicos, desde que as bases de dominação oligárquica não fossem ameaçadas;

e) o arranjo federalista reconheceu a hegemonia nacional dos Estados mais poderosos, principalmente São Paulo e Minas Gerais, e garantiu-lhes o controle da máquina do governo federal. A política do centro passou a expressar os interesses daqueles Estados. Neste ínte-rim inclui-se, com especial destaque, a questão da política fi scal;

f) o Município evoluiu como ente mais fraco no federalismo bra-sileiro. Sua fraqueza advém da conjugação de interesses políticos fede-


rais e estaduais que viam no fortalecimento municipal um perigo à sua posição privilegiada. Tal fato condicionou a política fi scal no sentido de conceder ao Município um papel de importância reduzida na re-partição dos recursos e, por fi m, este fato retroalimentou a situação de fraqueza política dos mesmos;

g) a instituição de uma sistemática bem defi nida de repartição de recursos tem o traço bastante positivo de reduzir a necessidade de demonstrações de lealdade e vassalagem política para o recebimento de receitas fi scais;

h) mudanças no perfi l econômico dos Estados e Municípios, inclusive as decorrentes do desenvolvimento, suscitam necessidades maiores de auxílio fi nanceiro federal, logo, a existência de regras bem defi nidas de partilha fi scal é extremamente importante para a redução da necessidade de intermediação política, mas não a elimina totalmen-te;

i) na medida em que a política fi scal consolide a hegemonia fi -nanceira da União e favoreça os Estados mais centrais, na relação cen-tro-periferia, o que ocorre é a continuação das velhas tendências: de-sigualdades regionais, necessidade de intermediação, pacto de elites, porém sustentadas por mecanismos políticos e fi scais de tipo novo.

Convivem no federalismo brasileiro, como, aliás, em todos os federalismos do mundo, tendências opostas, voltadas ou para o cen-tralismo ou para a dispersão do poder. Os períodos do Brasil Colônia e do Brasil Império deixaram como herança política para o Brasil repu-blicano o pensamento centralista do governo nacional, o paternalismo e o poder das elites locais, estes, sustentados por uma estrutura social e agrária que favorecia as práticas de controle social aproximado, o paternalismo e o patrimonialismo. Em tais condições, o particularismo dos interesses localizados e a intermediação política de natureza clien-telística assumiram papel dominante na república recém-nascida, um papel que se prolongaria no tempo. A República Velha, o período que vai do governo do marechal Deodoro da Fonseca até a Revolução de 1930, foi marcado pelo virtual “aprisionamento” do governo federal, transformado em mero homologador das decisões regionais. O perío-do varguista e os governos militares pós-1964, por sua vez, representa-ram momentos de extrema centralização do processo político. Toda a evolução histórico-política do Brasil deu-se ao longo deste continuum


centralização-descentralização, um processo que, na verdade, legi-timou o conservadorismo e bloqueou mudanças no sistema político brasileiro, ao mesmo tempo em que promovia o progresso econômico que, alguns momentos, assumiu caráter surpreendentemente dinâmi-co (RODRIGUEZ, 1995, p. 432).

Oligarquias e Federação

A oposição entre o poder central e os poderes periféricos não conduziu, necessariamente, a um choque direto que culminasse com a vitória defi nitiva de qualquer uma das tendências. Na verdade, poder central e oligarquias regionais e locais geraram um sistema político ca-paz de lhes garantir a reprodução no poder e a manutenção do status privilegiado. Mesmo o autoritarismo do período militar pós-1964 não sufocou as demandas regionais, cujos representantes continuaram a dispor de grande infl uência junto ao governo autoritário. Esta inter-dependêrncia entre o centro e a periferia produziram na política bra-sileira, segundo a conclusão de Cintra e outros autores, um processo de legitimação mútua dos interesses do poder central e dos poderes regionais e locais, excluindo-se desses interesses aqueles das camadas populares e de outros grupos que não dispunham de acesso ao poder. Celina Souza (1998, p. 33) faz referência a autores que identifi caram apenas uma “polarização aparente voltada para a legitimação recípro-ca”.

O conservadorismo político tem sido um obstáculo a qualquer tentativa de mudança estrutural na sociedade e na política brasileiras (LAMOUNIER, 1999, p. 17). Ao longo da história do Brasil ocorreram importantes momentos de ruptura entre o poder central e os poderes periféricos, relevantes o sufi ciente para assinalar o início e o fi m de fases históricas, mas nenhum deles capaz de operar alterações signifi -cativas no sistema político. Carente de legitimação para a condução de suas próprias políticas, o governo federal continuou a depender dos processos regionais e locais de referendo e, por sua vez, dependentes de recursos fi scais e fi nanceiros e temerosos quanto à possibilidade de perda de suas posições, as oligarquias estaduais e municipais não hesitaram em compor com aquele governo seus próprios interesses. Deu-se, assim, a afi rmação do modelo proposto por Cintra, segundo o


qual os grupos de dominação regionais e locais não se incomodavam com a sua condição periférica desde que a periferia continuasse a lhes pertencer.

O federalismo republicano, como já dito, constituiu-se em coro-lário do processo de consolidação e afi rmação dos regionalismos que já se manifestavam desde os períodos colonial e imperial. À época da monarquia, os presidentes das províncias eram nomeados pelo impe-rador, o que fazia deles, ao menos provavelmente, autoridades confi -áveis para o poder central. Com a república e as eleições estaduais, os agora governadores de Estados tornaram-se mais independentes do governo central. Haja vista a necessidade de sustento político em bases regionais e locais, por mais que os governadores continuassem a de-pender, em grande parte, dos recursos fi scais e fi nanceiros transferidos pelo governo federal, é inegável que houve uma signifi cativa transfe-rência de poder em favor da periferia, isto é, dos Estados e Municípios. A imperiosidade de composição entre os interesses do governo federal e os dos governos estaduais tornou-se mais que evidente. Victor Nunes Leal (1948, p. 68) comenta que: “[com o federalismo]...como a eleição do governador de Estado não dependia tão puramente da vontade do centro como outrora a nomeação do presidente de província, o chefe do governo federal só tinha duas alternativas: ou declarar guerra às si-tuações estaduais, ou compor-se com elas num sistema de compromis-so que, simultaneamente, consolidasse o governo federal e os governos estaduais”. Ainda, no que se refere à afi rmação dos poderes regionais e locais. Nunes Leal (1948, p. 183) assevera que: “...a abolição do regi-me servil e, depois, com a República, a extensão do direito de sufrá-gio deram importância fundamental ao voto dos trabalhadores rurais. Cresceu, portanto, a infl uência política dos donos de terras, devido à dependência dessa parcela do eleitorado, conseqüência direta da nossa estrutura agrária, que mantém os trabalhadores da roça em lamentável situação de incultura e abandono”.

Foi, portanto, como decorrência de fatores estruturais como a súbita expansão de um eleitorado despreparado e a manutenção de uma estrutura agrária que favorecia o mando local, que as relações centro-periferia tornaram-se ainda mais resistentes ao tempo. Mudan-ças conjunturais não se mostraram sufi cientes para reverter a situação consolidada e mudanças estruturais como as que ocorreram na econo-


mia, em geral, pouco ou nenhum efeito tiveram sobre a estrutura das relações sociais. Prosseguindo em sua crítica ao estabelecimento de um regime representativo sobre uma estrutura inadequada, comenta Nu-nes Leal (1948, p. 184): “a superposição do regime representativo, em base ampla, a essa inadequada estrutura econômica e social, havendo incorporado à cidadania ativa um volumoso contingente de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua missão política, vinculou os detentores do poder público, em larga medida, aos condu-tores daquele rebanho eleitoral”.

As três primeiras décadas do período republicano e federalista foram marcados pelo coronelismo e pela política dos governadores, ambos os fenômenos manifestações claras do modelo centro-periferia e do caráter crítico que assumia a intermediação clientelística na política brasileira. Nenhuma das esferas de governo lograva obter resultados sem composição de interesses com as demais. O governo federal não conseguia implementar suas políticas sem o referendo dos governos estaduais e locais. Os governos estaduais não conseguiam fazer valer suas decisões sem o referendo dos governos municipais localizados em seu Estado e sem a anuência política e o apoio fi nanceiro do go-verno federal. Os governos municipais, por sua vez, nada conseguiam fazer sem a anuência política e o apoio fi nanceiro dos governos federal e do Estado ao qual pertenciam (1948, p. 184).

Um comentário deve ser feito a respeito dessa relação: a interde-pendência pode, muitas vezes, representar um benefício, por signifi car a possibilidade de controle mútuo, com vistas à prevenção do abuso de poder, contudo, transforma-se em vírus da não governabilidade quan-do assume o papel de obstáculo no caminho da implementação de po-líticas e, em função do que se pode observar, este último traço tem sido o mais evidente na Federação brasileira desde a sua formação. Marcel Bursztyn (1990, p. 42) faz referência a essa mútua dependência das esferas de governo: “...paralelamente à progressiva dependência do poder local – que fornecia os empregos a serem trocados por votos – havia também o caminho inverso: o governo central dependia desses mecanismos para assegurar sua legitimidade”. Nunes Leal (1948, p. 69) assegura que: “...como nas relações estaduais-federais imperava a “po-lítica dos governadores”, também nas relações estaduais-municipais dominava o que por analogia se pode chamar “política dos coronéis”.


...os chefes locais prestigiavam a política eleitoral dos governadores e deles recebiam o necessário apoio para a montagem das oligarquias municipais”. E, por sua vez, Maria Isaura Pereira de Queiroz (1976, p. 125) realça o papel de intermediário entre os interesses federais e municipais desempenhado pelos governos estaduais: “...o governo es-tadual manobrava sob a pressão de duas forças com as quais tinha que se equilibrar: os chefes políticos regionais ou municipais e o governo central”.

Os movimentos centralizadores da Revolução de 1930, do Es-tado Novo e dos governos militares de 1964 a 1984 são importantes exemplos de ruptura política no Brasil. No entanto, no que se refere às condições estruturais do modelo de relações centro-periferia não houve mudança signifi cativa ou ocorreram, tão-somente modifi cações temporárias. As principais mudanças decorrentes da Revolução de 30 disseram respeito à economia. O processo de industrialização modifi -cou radicalmente o perfi l econômico do país, o que elevou, em termos sociais, a burguesia urbana a um patamar de importância até então desconhecido. Contudo, ao contrário do que se poderia inicialmente supor, não houve um arrefecimento da infl uência das elites tradicio-nais, mas, sim, uma nova acomodação de interesses entre os grupos di-rigentes urbanos e rurais. Pode-se dizer que houve a inclusão de uma nova elite nos círculos do poder sem que houvesse, necessariamente, a retirada daqueles grupos que ocupavam, tradicionalmente, os postos de mando. Em termos de relação centro-periferia, pode-se dizer que a Revolução de 1930 representou um importante momento de forta-lecimento do centro, agora associado à elite urbana, sem que viesse a se tornar sufi cientemente forte para agir independentemente da pe-riferia. O Estado Novo, além de dar prosseguimento às modifi cações na estrutura econômica iniciadas no período revolucionário anterior, foi um momento de relativa cessação das relações centro-periferia, po-dendo-se falar, mesmo, em um temporário desaparecimento do fede-ralismo. Não houve, entretanto, o desmonte da estrutura oligárquica, permanecendo as elites tradicionais apenas adormecidas sob o manto da ditadura varguista: elas não tardariam a ressurgir tão logo fossem restabelecidas as condições do jogo democrático. Os governos milita-res de 1964, da mesma forma, promoveram um cessar temporário das infl uências estatais e municipais sobre o poder federal, mas, como nos


casos anteriores, lograram apenas sua manutenção em estado latente e, ao contrário do que ocorreu com o Estado Novo, viram-nas ressurgir ainda durante o período autoritário. A razão para o reaparecimento das infl uências regionais e locais sobre o governo federal está na cons-tante necessidade que este tinha de buscar sucessivos institutos de le-gitimação para o seu próprio status.

Após o fi m do período militar restabeleceu-se, novamente, o pro-cedimento padrão de competição entre as elites políticas: a busca de vantagens via disputas eleitorais. As relações centro-periferia que mar-caram toda a trajetória da Federação brasileira até então persistem e, como antes, vê-se um governo federal que depende de apoios regionais e locais negociando com governos estaduais e municipais que estão dispostos a legitimar os atos daquele em troca de prestígio político e de recursos fi scais e fi nanceiros. O modelo de relação federativa persiste, sobrevivendo aos diferentes momentos de ruptura no padrão político brasileiro e reconstituindo as velhas fórmulas sempre que possível.

Até mesmo como resultado da reação ao autoritarismo do perío-do militar recente, o atual momento das relações centro-periferia é um momento de descentralização. Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 ocorre um fortalecimento das instâncias mais periféri-cas de poder em face das mais centrais. Os Municípios, por exemplo, foram defi nitivamente recepcionados pelo texto constitucional como entes federados, o que lhes dá uma posição de importância até então não desfrutada pelos mesmos. Para Rui de Bri� o Álvares Aff onso (1995, p. 57): “o termo “federação” diz respeito à idéia de “união”, “pacto”, articulação das partes (estados) com o todo (nação), por intermédio do Governo central ou federal. No Brasil, entretanto, “federalismo” tem sido recentemente associado ao processo de “descentralização” e a apenas uma parte dos atores envolvidos no pacto federativo: os esta-dos e municípios”.

Democracia e Descentralização

Tensões federativas

Com o fi m do regime militar tem início o período da redemo-cratização, também chamado, usualmente, Nova República. Desde sua


aurora, o período mostrar-se-ia turbulento, a começar pelo falecimento do presidente eleito Tancredo Neves, antes da posse no cargo. A assun-ção da Presidência da República pelo Vice, José Sarney, estava cercada de dúvidas decorrentes da repentina perda daquele que representava a coalizão julgada ideal para a transição. Sarney teve jogada sobre seus ombros, repentinamente, a tarefa de conduzir o processo de redemo-cratização a um termo que não resultasse em uma indesejável polari-zação de ordem ideológica, nem em uma “caça às bruxas” do período anterior, nem segundo uma ótica que denunciasse fraqueza a ponto de ensejar o retorno ao poder de opositores do tipo “linha dura” do período precedente. A redemocratização política foi um complicado processo em que o desafi o da Nova República consistiu em transigir da abertura para a democracia. Uma seqüência ao desafi o apresentado aos presidentes-generais Geisel e Figueiredo, que enfrentaram o pro-blema de transigir sem choques da exceção política para a abertura (SELCHER, 1986, p. 117).

A exemplo do que ocorreu durante a abertura, a distensão política realizada durante a redemocratização não se deu de forma controlada e os ânimos descentralizantes exacerbaram-se. O resultado deste pro-cesso desordenado de descentralização foi o crescimento das tensões entre as unidades subnacionais e a União e entre as próprias unidades federadas subnacionais. As tensões políticas resultantes da oposição entre os Estados e Municípios de um lado e a União do outro, isto é, da oposição entre entes federados de níveis distintos, são denominadas tensões verticais. O mesmo conceito é aplicável às tensões resultantes da oposição entre Estados e Municípios. Já as tensões entre entes fede-rados de mesmo nível, isto é, tensões do tipo Estado versus Estado ou Município versus Município, são chamadas tensões horizontais.

As tensões verticais fi caram bastante evidenciadas na luta dos Estados e Municípios por maior autonomia. Como reação ao centra-lismo dos governos militares e, como ato contínuo da relação centro-periferia da Federação brasileira, a redemocratização identifi cou-se com a descentralização, iniciando mais uma época de prevalência dos interesses da periferia sobre os do centro. Pode-se dizer, mesmo, que a redemocratização e a descentralização a ela inerente foram, efetiva-mente, capitaneadas pelos interesses dos Estados e dos Municípios, que imprimiram a marca de seu poder no texto constitucional. Os Mu-


nicípios, por exemplo, foram reconhecidos, pela primeira vez, como membros constituintes da Federação. Em especial, no tocante às rela-ções fi scais, fi cou patente a defi nição de uma profunda redistribuição de recursos às expensas da União. Esta observação condiz com a tese de Celina Souza (1998, p. 31), exposta em seu texto “Dez anos de des-centralização: a experiência dos municípios brasileiros”1de Celina Souza (1998, p. 31), exposta em seu texto “Dez anos de des-

1de Celina Souza (1998, p. 31), exposta em seu texto “Dez anos de des-

, segundo a qual “a tensão [entre níveis de governo], tanto em Estados unitários quanto em Estados federados, tem tendido a favorecer as unidades subnacionais de governo”. O processo deu-se de forma absolutamente desordenada, o que gera, ao fi nal, problemas para todos os níveis de governo.

Outra característica do período da redemocratização, em relação à questão federativa, diz respeito ao acirramento das tensões horizon-tais, isto é, das tensões entre entes federados de mesmo nível, o que signifi ca a oposição entre Estados ou entre Municípios. A já tradicional questão das disparidades regionais assumiu feições monstruosas com a redemocratização porque os Estados, livres, ou, para não se exagerar, bem menos restritos em sua liberdade de agir, mergulharam em uma espécie de “vale-tudo” no qual se defrontam interesses particulares e não se discute, ou se discute insufi cientemente, o interesse geral. Aos Estados mais pobres interessava a obtenção de recursos capazes de sustentar seus programas de desenvolvimento. Os Estados mais ricos, por sua vez, lutavam por recursos que lhes garantiriam os arrojados investimentos que almejavam e a continuidade de sua condição de pri-mazia. A falta de identifi cação nacional, que já se evidenciava desde antes da Independência, exacerbou-se no Império e assumiu “meros

1 O texto enfoca a questão da democracia municipal no Brasil. Busca investigar se a descentralização e a redemocratização introduzidas no Brasil desde 1988 muda-ram a forma como os bens locais são distribuídos e se foi mudada a agenda da des-pesa pública na esfera local. O município sai fortalecido com a Constituição de 1988, ampliando sua participação no jogo político e na capacidade fi nanceira. No entanto, em pouco ou nada foi rompida a mentalidade de que a ação pública local só é possível com apoio da União e do Estado. Há, portanto, um padrão nas relações intermunici-pais em que as esferas de governo lutam entre si para manter ou melhorar sua posição relativa.


limites legais” com o amadurecimento da República2, voltou a se mos-trar durante os governos que sucederam ao último presidente militar. A respeito desta falta de identifi cação nacional, que leva os governan-tes e governados a visarem tão-somente aos seus interesses restritos, Francisco de Oliveira (1995, p. 79) não hesita em falar em ausência de cidadania. De acordo com esse autor, “a “idéia fora de lugar” da Fede-ração brasileira poderia ser exemplifi cada, além de tantos outros agra-vos nacionais, pela ausência de cidadania”.

Em grande parte, os governadores dos Estados, que já haviam demonstrado seu poder mesmo sob a égide do autoritário regime mili-tar, constituíram-se em pivôs deste acirramento das tensões horizontais (RODRIGUEZ, 1995, p. 439). A partir de sua infl uência decisiva sobre os parlamentares, os governadores moldaram boa parte da Constituição de 1988 em seu favor (ABRÚCIO, 1998, p. 170-171). Os governadores agiram de acordo com a lógica do “vale-tudo” entre os Estados, todos dispostos a obter o maior número de vantagens possível dentre o espó-lio do período anterior, o que tornou impossível o estabelecimento de uma agenda comum para o crescimento e para a solução dos demais problemas. Para Rodriguez (1995, p. 443): “ A ação dos governadores...se caracteriza por: um comportamento de negociador maximizador,...nunca está disposto a ceder nada, uma vez que entra na negociação já com perdas e precisa recuperá-las; uma ação individual: não existe coletivo...; uma agenda oculta: nessas condições resulta difícil estabe-lecer uma agenda de negociações, prioridades e alianças estáveis...”. O resultado da ação dos governadores foi a elevação a altíssimo nível da competição entre os Estados e o aprofundamento da crise fi nanceira e fi scal dos governos estaduais. O autor afi rma, ainda, que “será muito difícil retirar da cena política brasileira, [a curto prazo] , a centralidade

2 A referência aos “limites legais” diz respeito à gradual forma de se promover oposição, que, pouco a pouco, deixou de ter caráter de confl ito aberto, muitas vezes, confl ito armado para restringir-se a discussões no âmbito do Congresso ou em outros foros, bilaterais ou multilaterais. No entanto, o adjetivo “meros” visa a dar ênfase ao fato de que a nova “forma legal” não signifi cou, em hipótese alguma, a supressão ou mesmo a redução dos choques entre Estados.


da ação dos governadores e seus recursos de poder. Nesse período, devem ser evitadas duas tentações: a tentação centralista e autoritária, que não respeita nem reconhece o espaço político dos governadores na constituição federativa; e a tentação descentralizante neoliberal, que destrói o pacto federativo e ameaça a unidade nacional” (RODRI-GUEZ, 1995, p. 444). Para bem caracterizar o poder dos governadores durante os períodos da abertura e da redemocratização, o mesmo au-tor utiliza o termo Política dos Governadores, o que resgata a idéia da intensa regionalização das questões políticas ocorrida durante a Repú-blica Velha.

A assunção de uma posição cada vez mais central pelos gover-nadores nas negociações federativas ocorre em paralelo com a gradual retirada da União das atividades não exclusivamente realizáveis pelo governo. Rodriguez (1995, p. 444) identifi ca neste resultado a caracte-rística propiciatória do ambiente que se formou a partir da conversão entre os ideais descentralizantes e os princípios neoliberais que, defen-dendo a redução do poder estatal ao mínimo, emprestaram sustenta-ção teórica à gradual retirada de funções e de recursos da União de boa parte das suas atividades.

Pluripartidarismo e falta de agenda nacional

As características do sistema partidário também contribuíram para a intensifi cação dos debates de ordem regional, em detrimento da preocupação com os assuntos nacionais. Pode-se identifi car duas fases no pluripartidarismo brasileiro, nos primeiros anos da redemocratiza-ção do regime. A primeira fase, que vai de 1980 a 1988, é caracterizada por baixa fragmentação partidária, pela dominância do PMDB e pelo início do declínio do PDS, materializado pela criação do Partido da Frente Liberal-PFL. O segundo período, de 1988 a 1995, é marcado por um pluripartidarismo mais exacerbado, com alta fragmentação parti-dária e pelo início do declínio do PMDB, consubstanciado pela criação do Partido Social-Democrata Brasileiro-PSDB. Neste segundo período, o número de partidos políticos aumentou substancialmente, evoluin-do de 5 partidos em 1985 para 23 em 1995. As fusões ocorridas em seguida baixaram o número para 20. Este número não considera as le-gendas criadas por cidadãos anônimos, chamadas “partidos relâmpa-


gos” que não obtiveram registro defi nitivo junto ao Tribunal Superior Eleitoral-TSE. Esses “partidos relâmpagos” eram utilizados, principal-mente, por lideranças estaduais com o intuito de lançar candidaturas ou ampliar o tempo disponível no horário eleitoral gratuito. Como nos períodos anteriores, o sistema partidário não foi capaz de servir como adequado meio de comunicação política dos anseios da sociedade ao nível nacional (CHACON, 1985, p. 22).

Maria D’Alva Gil Kinzo (1998, p. 91-99) aponta três característi-cas principais no delineamento da situação atual do sistema partidário brasileiro: o baixo nível de consolidação, a fragilidade sistêmica e o ele-vado grau de fragmentação. Por baixo nível de consolidação entenda-se que os componentes principais do sistema partidário ainda não se encontram completamente defi nidos. A fragilidade sistêmica decorre, em grande parte, da própria falta de consolidação. Dentre os principais sinais de fragilidade destaca-se o baixo índice de identifi cação dos elei-tores com os partidos. Quanto à fragmentação, a autora ressalta que, em 1998, 20 partidos possuíam representação no Congresso Nacional, mas, somente 8 deles tinham algum peso apreciável no jogo político e nenhum deles detinha representação superior a 21% das cadeiras, o que tornava impossível a obtenção de qualquer maioria sem recorrer a coligações.

Outro importante sintoma da fraqueza do sistema partidário da Nova República foi o aumento do número de grupos de pressão e ban-cadas suprapartidárias, ao lado da intensifi cação de suas atividades. Os grupos de pressão, juntamente com as bancadas suprapartidárias, constituem respostas da sociedade à inadequação dos partidos como canais das demandas sociais. Os grupos de pressão não estão sujeitos ao controle institucional como os partidos políticos e, por isso, pode-se alegar que eles sejam mais afetos e mais próximos do interesse da sociedade.

Em pesquisa realizada durante a legislatura 1991-1994, Abrúcio (1998, p. 175) concluiu que “os deputados no Congresso Nacional or-ganizavam suas ações mais pela via regional do que pela via partidá-ria. A principal razão disso era a fraqueza dos partidos em agregar as demandas individuais dos políticos. Isso acontece porque o arcabouço institucional brasileiro incentiva a conduta individualista dos políti-cos, em detrimento da conduta partidária”.


A atual conformação das relações federativas

O sistema político brasileiro assumiu novo contorno após a Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, como decorrência da nova relação de forças que se forjou na Federação brasileira. O aumen-to da importância dos Estados e dos Municípios, bem como a criação de novos Estados e novos Municípios, impuseram uma dinâmica às relações federativas ao longo da qual o fi el da balança pendeu favora-velmente às unidades federadas subnacionais. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu Art. 13, determinou a criação do Estado do Tocantins3, a partir do desmembramento de parte do Estado de Goiás, e em seu Art. 14, ordenou a transformação em Estados dos Territórios Federais de Roraima e Amapá4. No que diz respeito aos Municípios, de 1984 a 1997 foram instalados 1.405 novos Municípios no Brasil (MAIA GOMES e MACDOWELL, 1999, p. 5). Tais fatos são indicativos da enorme pressão por autonomia exercida pela periferia da Federação. Cada vez mais as reivindicações por autonomia se têm convertido em resultados descentralizantes concretos (o que não quer dizer, como será visto mais adiante, que esses resultados sejam neces-sariamente benéfi cos).

Estas mudanças, contudo, devem ser percebidas como limitadas ao seu próprio contexto. A persistente relação centro-periferia foi reafi r-mada. A Federação continua a ser dividida em Estados centrais e Esta-dos periféricos. A sobre-representação parlamentar do Norte-Nordeste expressa o pacto entre o urbano e o rural, o agrícola e o industrial, o tradicional e “moderno” ou, pelo menos, “não tão ultrapassado”. Além disso, no dizer de Flávio Limoncic (193, p. 19), “ao reconfi rmar os Esta-dos enquanto distritos eleitorais para a Câmara Federal, a Constituição

3 Ato das Disposições Constitucionais Provisórias, Art. 13 – “É criado o Estado do Tocantins, pelo desmembramento da área descrita neste artigo, dando-se sua insta-lação no quadragésimo sexto dia após a eleição prevista no § 3º , mas não antes de 1º de janeiro de 1989.”

4 Ato das Disposições Constitucionais Provisórias, Art. 14 – “Os Territórios Fe-derais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados Federados, mantidos seus atuais limites geográfi cos.”


reproduziu as práticas tradicionais da política brasileira, onde as ban-cadas estaduais são fortemente dominadas pelos executivos estaduais, tornando os deputados estaduais representantes de Estados, não da sociedade”. O ressentimento resultante da distorção na representação estadual é inevitável: os Estados centrais, São Paulo, por exemplo, diri-gem críticas ao modelo, alegando seu próprio desfavorecimento polí-tico. Em 1994, o paulista Celso Russomano (PSDB) foi eleito deputado federal com 233.482 votos, um quantitativo equivalente a quase o dobro do eleitorado total do Estado de Roraima, composto por 119.399 elei-tores (TEIXEIRA, 1995, p. 57). Há, portanto, necessidade de constantes rediscussões a respeito dessas distorções propositadas, uma vez que se constituem em inesgotável foco de ressentimento político para aqueles Estados que se julgam excluídos da arena política, ainda que inseridos na arena econômica, e em “direito” alegado por aqueles Estados que se julgam excluídos da arena econômica e, por isso mesmo, preferem acreditar nos resultados da arena política (CAMARGO, 1995).

As principais mudanças operadas pela Constituição de 1988 na estrutura das relações federativas disseram respeito ao Município. Em seu art. 1°, o texto constitucional já evidencia a mudança no status do mesmo, ao elevá-lo à condição efetiva de ente federado. A atual Consti-tuição proclama que a República Federativa do Brasil é composta pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, diferentemente da Constituição de 24 de janeiro de 19675união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,

5união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,

, alterada pela Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 19696diferentemente da Constituição de 24 de janeiro de 1967

6diferentemente da Constituição de 24 de janeiro de 1967

, que afi rmava ser a República Federativa composta apenas pelos Estados, pelo Distri-to Federal e pelos Territórios.

Uma vez passando a fazer parte da ordem jurídica, aos Municí-pios foram atribuídas competências específi cas, sobretudo no que se refere à tributação e ao orçamento. O principal efeito desta reorientação política foi que “uma vez que as lideranças políticas locais não estejam mais fi nanceira e politicamente subordinadas aos executivos federal e estadual, elas podem construir uma relação de lealdade e de alianças

5 Constituição do Brasil, de 24 de janeiro de 1967.6 Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 1969.


de base mais ampla no nível local. Formas novas de accountability po-dem surgir” (SOUZA, 1998, p. 49). Os Municípios, portanto, passaram a ser parte efetiva do sistema jurídico brasileiro, ao qual, anteriormen-te, só pertenciam em caráter residual, apenas como “constatações” da realidade social brasileira, e não como parte institucionalizada da vida política. Para François de Bremaeker, “a Constituição promoveu im-portantes transformações no cenário político-administrativo do País. Os Governos municipais tiveram reforçada a sua autonomia, na ex-pectativa de que viessem a assumir, como assumiram, um papel de maior importância na prestação dos serviços de interesse local” (BRE-MAEKER, 1998, p. 187).

Ligados que são às questões locais, à realidade quotidiana dos cidadãos, os Municípios assumiram lugar central no processo de ge-ração e distribuição de bens públicos. Tornou-se necessário, portanto, redefi nir o papel do Município na sociedade brasileira e adequar os instrumentos de ação e de controle às novas e ampliadas responsabili-dades. Marcel Domingos Solimeo assevera que “as novas e mais com-plexas responsabilidades dos Municípios exigem não apenas a organi-zação e a mobilização da sociedade como o desenvolvimento de novas formas de atuação” (SOLIMEO, 1998, p. 160). Os Municípios parecem haver superado a arcaica concepção do governo municipal, segundo a qual “a prefeitura [é] um órgão que asfalta ruas e constrói praças” (DOWBOR, 1987, p. 7), fruto do processo centralizador que caracte-rizou as relações federativas durante boa parte da vida republicana do Brasil e da concepção paternalista que atravessa toda a história da formação social e política nacional. Mesmo nos períodos de maior des-centralização, como o interregno 1946-1964, a efetivação da autonomia municipal se viu frustrada pelo paternalismo político, cuja conclusão inevitável era a de que os Municípios na Federação, como as crianças na família, não dispunham de capacidade para decidir o próprio des-tino. A esse respeito, Dowbor afi rma que “fi cou esmagada, nesse pro-cesso, a presença do Município nas decisões sobre o desenvolvimento” (DOWBOR, 1987, p. 7).

Como refl exo da grande desigualdade sócio-econômica entre as regiões brasileiras, os Municípios são, a exemplo dos Estados, profun-damente diferenciados entre si. Neste sentido, a descentralização de competências ao nível municipal pode ser positiva no que se refere a


entregar às populações bens e serviços públicos mais adequados às demandas locais. A aparente simplifi cação que vem da dispensa de tratamento igual a entes distintos, na verdade, resulta em problemas futuros a serem resolvidos. A causa de tais problemas pode ser encon-trada na quase sempre presente incoerência entre as ações executadas em caráter genérico e os fi ns pretendidos em caráter específi co. É o problema a que Dowbor se refere ao afi rmar que “todos nós buscamos, de uma forma ou outra, soluções universais. E grande parte dos con-fl itos que presenciamos deve-se a esta nossa exagerada tendência para a simplifi cação” (DOWBOR, 1987, p. 9). As profundas diferenças entre os Municípios são referenciadas, também, por Celina Souza: “assim como os Estados membros, as cidades possuem profundas diferenças nas suas estruturas ocupacional, social e física, devido ao desenvolvi-mento econômico e social desigual” (SOUZA, 1998, p. 34).

Outra característica marcante deste recente municipalismo brasi-leiro diz respeito à mudança, nos primeiros momentos da redemocra-tização, no perfi l dos políticos municipais, que passaram a representar cada vez mais os partidos não conservadores, e à renovação dos qua-dros, com a inserção de novas pessoas na arena política. Em seu levan-tamento, Celina Souza (1998, p. 36) verifi ca que “existe uma tendência a diminuir a participação dos partidos conservadores nos governos das capitais” e que “63% dos prefeitos, em 1977, tinham experiência política anterior, enquanto que, em 1979, 52% estavam exercendo uma função eletiva pela primeira vez” (SOUZA, 1998, p. 38). Lúcia Avelar e Fernão Dias de Lima (1997, p. 9-47) também concluem pela presença política mais fortalecida dos partidos não conservadores nas capitais e nos Municípios de maior porte. O que se pode inferir dessas observa-ções é que a redemocratização e a ênfase dada ao papel do Município na Federação formaram um contexto favorável à renovação e à busca de novas soluções para os problemas locais. Além disso, o crescimento dos partidos não conservadores nas capitais pode ser percebido como importante manifestação popular no sentido de pressionar por mu-danças mais profundas nos círculos do poder. A alteração no perfi l dos políticos municipais é evidenciada, também, pelo aumento na esco-laridade média dos prefeitos. De acordo com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal-IBAM, no período de 1973 a 1989, o número de prefeitos com nível superior triplicou.


Conclusão

Uma relação de infl uência

O federalismo, modelo político adotado no Brasil, efetivamente infl uencia qualquer decisão ou ação política. Uma formação na qual se chocam o centralismo e o localismo, a ação política centralizada e os “vazios de poder”. Nesses vazios de poder, durante muito tempo, o governo praticamente não atuou.

O poder local é essencialmente ligado à força das elites. A im-portância das elites regionais e locais está ligada à formação social bra-sileira, marcada pelos signos do paternalismo e do patrimonialismo. As elites disputaram e disputam poder entre si e com o poder central. Tentativas de alteração do quadro sócio-político encontram limites na força do conservadorismo dessas elites e a política fi scal tem sido um dos instrumentos mais importantes, tanto para os grupos interessados na manutenção do status quo quanto para os atores políticos que se interessam pela promoção de mudanças.

Uma relação centro-periferia

Dentre os modelos propostos para teorização do federalismo: pi-ramidal, matricial e centro-periferia, o Brasil se enquadra neste último. O centro é formado pela União e a periferia pelos Estados (inclui-se o Distrito Federal) e pelos Municípios. No contexto dessa relação, o federalismo brasileiro é marcado pela alternância entre momentos de profunda descentralização e momentos de grande concentração de po-der e pela desigualdade inter-regional. Coexistem no Brasil Estados com alta evolução econômica e Estados pobres, em que a penúria de condições diz respeito tanto ao povo quanto ao governo, este, incapaz de implementar políticas públicas adequadas.

A Federação brasileira comporta graves tensões nas relações en-tre os entes federados. Nas bases dessas tensões estão os confl itos de autoridade entre os entes federados, as desigualdades regionais extre-mas, o modelo de representação parlamentar, enfi m, todo o conjunto de realidades que defi niram a evolução histórica das relações federati-vas no Brasil. Tais tensões podem ser classifi cadas em tensões verticais,


quando dizem respeito a entes federados de níveis distintos, como as tensões entre União e Estados, e tensões horizontais, quando referen-tes às relações entre entes federados de mesmo nível, tais quais as que existem entre Estados. Essas tensões são transferidas pela Federação à política fi scal, que as vê refl etidas nos seus diferentes instrumentos.

Descentralização e desigualdades

É preciso conciliar as demandas por descentralização, ligadas à maior efi ciência que a sociedade requer do Poder Público, com a ne-cessidade de uma efetiva ação do governo central no sentido de redu-zir o abismo estrutural que divide o Brasil em dois países: um rico e um pobre. Até que se equacione a questão das desigualdades, o Brasil estará, inevitavelmente, mergulhado no confl ito entre regiões. Somen-te após atingido um equilíbrio mínimo, estará a Federação preparada para agir de forma harmônica. Que vivamos para vê-lo!

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A votação no sistema de listas

Ministro da Ciência e Tecnologia, 2003-2004. Vice-Presidente Nacional do Partido Socialista Brasileiro. Professor da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Editor do Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos. Autor de O Papel do Intelectual na Política, (Edições Demócrito Rocha, 2005). Co-autor de

Textos Políticos da História do Brasil, (Senado Federal, 2002).

Roberto Amaral

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Uma pequena introdução

Dentre as muitas características dos regimes democráticos, uma é inafastável: sua raiz na soberania popular. Dessa origem decorrem tanto a legitimidade quanto a legalidade do poder, cujo exercício é regulado por um ordenamento jurídico em cujo topo se encontra a Constituição. A soberania popular, por seu turno, nas democracias re-presentativas, como a brasileira, se exerce mediante o voto (ou sufrá-gio), direito do cidadão. No Brasil o cidadão vota quando elege seus representantes (aqueles que vão elaborar as leis ou governar), e quan-do aprova ou rejeita leis ou responde a consultas.

Nas democracias diretas, o poder era exercido direta e imedia-tamente pelo povo. Seu berço foi as cidades-Estado gregas, destaca-damente Atenas. Essa experiência fi nda com a antiguidade clássica. A forma moderna de democracia é a representativa ou indireta. Nela, o poder é exercido por mandatários da vontade coletiva, ou seja, por representantes do povo, escolhidos mediante eleições, isto é, pelo voto popular. Essas democracias representativas tendem, contemporanea-mente, a transitar para modelos semidiretos. Identifi camos como de-mocracias mistas ou semidiretas aquelas que procuram harmonizar princípios da democracia indireta (como a delegação), com dispositi-vos típicos das democracias diretas. Dentre esses dispositivos absorvi-dos pela democracia representativa contemporânea, estão o referendo,


o plebiscito, a iniciativa legislativa popular, a revogação de mandatos (também conhecida como recall) e o veto.

Por conhecer institutos como o referendo, o plebiscito e a iniciati-va, podemos dizer que nosso modelo se aproxima das experiências da democracia simidireta, ou mista, nada obstante conserve todos os ins-trumentos da representação. Pode-se mesmo dizer que o direito consti-tucional contemporâneo tende à adoção das modernas conquistas dos princípios progressistas da doutrina da soberania popular.

Afi rma nossa Constituição: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos ter-mos desta Constituição” (Art. 1º, parágrafo único). Segundo o texto que acabamos de ler, o exercício da soberania popular se dá de duas maneiras: a) quando o poder é exercido por representante do povo e b) quando o próprio povo intervém com sua palavra fi nal. Na primeira hipótese, vimos já, o poder é delegado, pelo povo, a cidadãos por ele eleitos para em seu nome exercerem funções legislativas ou adminis-trativas. É quando o cidadão vota para eleger seu representante. Mas o cidadão também vota para confi rmar uma lei ou uma medida governa-mental (referendo) e vota para responder a uma consulta (plebiscito). É a hipótese b. Logo após a promulgação da Constituição de 1988 fomos chamados a defi nir a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que de-veriam vigorar entre nós. Essa consulta denominou-se plebiscito. Re-centemente o povo foi convocado às urnas para dizer se aprovava ou não a vigência de dispositivo da lei do desarmamento, que proibia a co-mercialização e posse de armas de fogo. Tratava-se de um referendo.

Nas democracias de índole participativa (denominação que tende a fi rmar-se sobre democracia direta), cujo melhor exemplo contempo-râneo é a atual constituição venezuelana, o cidadão é chamado, através do voto, a exercer diretamente o poder, sem quebra dos mecanismos da representação.

A constituição venezuelana de 30 de dezembro de 1999, reafi r-mando, como todas as constituições democráticas, como a brasileira de 1988, que todo o poder emana do povo (diz “a soberania reside intransferivelmente no povo”) inverte a ordem do exercício do poder: primeiramente, o poder é exercido pelo povo, diretamente, e indireta-mente, mediante o sufrágio, pelos órgãos do poder público (Art.5º).


Seja nas democracias representativas, seja nas democracias mais ou menos participativas, como a suíça e a venezuelana, seja em demo-cracias representativas que admitem, como a brasileira, o referendo, o plebiscito e a iniciativa legislativa popular, a legitimidade do poder decorre do exercício do voto pelo povo, o titular insubstituível da so-berania. Porque, quando elege o seu representante, não está o cidadão renunciando à sua soberania, mas nomeando um delegado para, em seu nome, e consoante o mandato que lhe é atribuído, exercer o po-der. Tanto os parlamentares quanto os titulares de cargos executivos eletivos são representantes do povo, em nome de quem exercem os respectivos mandatos.

Na democracia representativa

Vimos até aqui que nas democracias representativas o poder, sempre derivado da soberania popular, não é exercido diretamente pelo cidadão, mas por representantes seus, portanto, indiretamente. Esses representantes são sempre eleitos segundo normas que consti-tuem o chamado sistema eleitoral, variante de país a país. Por intermé-dio das eleições, periódicas, o povo se manifesta. Em síntese, o poder que emana do povo é constituído pelo voto, dado em eleições livres e legítimas, realizadas nos termos da legislação específi ca, regras previa-mente defi nidas, que estabelecem o processo eleitoral, a distribuição dos cargos em disputa etc. No Brasil o sistema eleitoral é fundamental-mente regulado pela Constituição federal, pelo Código eleitoral, pela Lei dos Partidos políticos, pela Lei de Inelegibilidade e pela Lei eleito-ral e por uma vasta gama de dispositivos legais correlatos. Além das Resoluções do TSE, editadas a cada pleito, as quais, porém, devendo simplesmente nortear a aplicação dos dispositivos legais, terminam por constituir ação legiferante, criando direito. É importante destacar, pois é exigência da ordem jurídica, que a legitimidade do pleito de-pende da observância de normas previamente defi nidas, evitando-se a mudança das regras em pleno andamento do jogo. Neste sentido cons-titui avanço de nosso direito o disposto no art. 16 da CF, ao afi rmar que “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência”.


Do voto

Na sistemática brasileira o voto ou sufrágio é universal, dire-to, secreto, obrigatório e periódico, com valor igual para todos. Estes atributos constituem cláusulas pétreas, isto é, não podem ser objeto de emenda constitucional que visem a aboli-los.

O sufrágio é o poder de que, nas democracias, dispõe o cidadão para intervir na vida pública participando da soberania. Essa inter-venção, vimos já, pode ser a) direta (quando, através do voto, o cida-dão decide sobre determinado assunto) e b) indireta, quando, ainda por intermédio do voto, elege seus representantes ou governantes. No primeiro caso o povo vota para decidir, ou seja, vota mas sem eleger; diz-se que houve votação. No segundo caso vota para eleger; diz-se que houve eleição.

Voto universal é aquele em que a capacidade de participação no pleito não sofre limitações derivadas de sexo, raça, renda, instrução ou nascimento. Mas isso não signifi ca que todas as pessoas possam votar. O direito brasileiro prevê limitações de idade, nacionalidade e domi-cílio, entre outras. Não podem alistar-se como eleitores os incapazes, os estrangeiros e, durante o serviço militar obrigatório, os conscritos. O voto secreto visa a proteger a manifestação livre da vontade eleito-ral, ameaçada tanto pelo poder político quanto pelo poder econômico. É um direito do eleitor. É obrigatório para os maiores de 18 anos e menores de 75 anos e facultativo para os maiores de 16 e menores de 18 anos. O sufrágio, além de universal e secreto, é também direto, no direito brasileiro, porque o eleitor elege, diretamente, isto é sem inter-mediação de colégios eleitorais (como, entre nós, ao tempo da ditadura militar; como, sempre, nos Estados Unidos) seus representantes, tanto para o Poder Executivo, em toda as suas instâncias, quanto para as diversas casas legislativas.

Trataremos do voto constitutivo dos mandatos, isto é, das eleições.

Das eleições

As eleições, no Brasil, são majoritárias para alguns cargos e pro-porcionais para outros, e se destinam à escolha de governantes (pre-


feitos, governadores e presidente da República) e legisladores (verea-dores, deputados estaduais, deputados distritais, deputados federais e senadores da República).

As eleições para os Executivos são majoritárias, isto é, elege-se aquele que obtém maioria de votos. Nas eleições para Presidente da República, Governadores de Estado e prefeitos de cidades com mais de 200 mil habitantes, só se declara eleito aquele candidato que obtém maioria absoluta (metade mais um) dos votos válidos. Tal não ocor-rendo, os dois candidatos mais votados disputam um segundo turno. Daí a expressão “eleição em dois turnos”. As eleições para o Senado da República são igualmente majoritárias, mas não há a exigência de maioria absoluta: elegem-se os candidatos mais bem votados. Portan-to, eleições em turno único.

Nas duas hipóteses de eleições majoritárias o voto é dado no can-didato e não no partido ou coligação. Não há voto de legenda. Cuide-mos agora das eleições para as funções legislativas.

Em regra, há duas famílias de sistemas eleitorais para a constitui-ção das casas legislativas: o majoritário e o proporcional. Trataremos de ambos. Comecemos pelo majoritário, adotado nos Estados Unidos, no Japão e em grande número de democracias européias. Esse sistema se caracteriza, como enuncia sua própria denominação, por assegurar a eleição de um só candidato, o mais votado. Em regra, a geografi a eleitoral é dividida em áreas ou circunscrições eleitorais (que no Bra-sil chamamos de distritos), com as quais são atribuídas as cadeiras a serem preenchidas. A cada distrito corresponde uma vaga. Ganha-a o mais votado.

O sistema majoritário, mais conhecido na literatura política bra-sileira por sistema ou voto distrital, pode ser apresentado, de forma simplifi cada, através de dois modelos: o de maioria simples e o de dois turnos.

Vejamos um e outro

No sistema de maioria simples a vaga é preenchida pelo can-didato que obtém o maior número de votos. Cada distrito elege um vereador ou um deputado. É eleito o mais votado dentre todos. É a


tradição anglicana. Assim na Grã-Bretanha (desde 1264), no Canadá, nos Estados Unidos e na Índia.

No sistema majoritário de dois turnos a única diferença sobre o modelo anterior é a exigência de que o concorrente, para ser declarado eleito, obtenha metade mais um dos votos (maioria absoluta) de seu distrito. Tal não ocorrendo, realiza-se um segundo turno, entre os dois mais votados, permitida a formação de coalizões partidárias. Assim o eleitorado de um candidato derrotado pode descarregar seus votos num dos candidatos em disputa. É o modelo francês, conhecido como ballotage.

No modelo de eleição proporcional o número de parlamentares a serem eleitos é determinado pelo número de habitantes da respectiva circunscrição, e o número de eleitos, por partido, é calculado em fun-ção do número de votos obtido por partido ou coligação de partidos. Não há distritos. A circunscrição é o Estado (para deputados estaduais e federais), o Distrito federal (para deputados distritais) e o municí-pio (para os vereadores). Em outras palavras os deputados podem ser votados em todo o Estado e os vereadores em todo o município. São eleitos os mais votados em cada partido.

Assim: tomemos por referência a eleição de vereadores e supo-nhamos que na cidade x, existem dez cadeiras por preencher (isto é, a respectiva Câmara Municipal é constituída de dez vereadores). Como saber quantos vereadores cada legenda (partido) terá elegido, e quais os eleitos em cada partido? Simplesmente dividindo-se o número de votos válidos (digamos 100 mil) pelo número de cadeiras (100.000 di-vidido por 10), donde 10.000. Este é o quociente. Cada partido elegerá tantos vereadores quantas vezes tenha feito dez mil votos. Em cada partido se elegem os mais votados, independentemente da posição que ocupem na lista de candidatos.

O Brasil optou pelo sistema de eleição proporcional, mediante listas abertas.

Trataremos inicialmente do sistema proporcional.

Sistema proporcional

Ao contrário do sistema majoritário, a representação proporcio-nal tem por objetivo fazer com que o parlamento refl ita, o mais fi elmen-


te possível, o mosaico ideológico e político da sociedade, assegurando a representação do maior número possível de opiniões. Enquanto a eleição majoritária tende ao bipartidarismo, o sistema proporcional é construtor do pluripartidarismo. Enquanto na fórmula majoritária um candidato ou partido que tiver obtido, por exemplo, 40% dos votos, pode fi car fora do parlamento, o sistema proporcional visa a espelhar, aritmeticamente, a preferência do voto. Assim, o Partido que obtiver, por exemplo, dez por cento dos votos, tende a ter algo próximo a dez por cento das cadeiras.

Falemos das listas.

O sistema de listas

A regra para as eleições parlamentares proporcionais é o sistema de listas, inaugurado pela Bélgica em 1899. Lista é a relação de candi-datos que cada partido, ou coligação, oferece à escolha do eleitorado. Essas listas podem ser abertas, fechadas, livres ou fl exíveis. Veremos o conceito de cada uma.

Listas abertas são aquelas nas quais o eleitor pode votar em qual-quer dos candidatos arrolados por qualquer partido (admitida também a votação na legenda), sendo eleitos aqueles mais votados, indepen-dentemente da ordem oferecida pelo partido. Observam esses sistema, com algumas variantes, Brasil, Chile, Finlândia, Peru e Polônia. Em outras palavras, o voto é personalizado: o eleitor vota no candidato de sua escolha.

Na lista livre a ordem dos eleitos é também defi nida pelos eleito-res. Nesse sistema o eleitor pode votar ou em um partido (e nesta hipó-tese seu voto valerá para todos os candidatos da lista partidária) ou em diversos candidatos, neste caso podendo votar em tantos candidatos quantas sejam as vagas. Este sistema só é praticado na Suíça.

No sistema de listas fechadas a ordem previamente ditada pelo partido é a ordem dos eventuais eleitos, e o leitor vota não em candida-tos específi cos, mas em partido. A votação obtida pela legenda indica o número de cadeiras a que terá direito: se o partido obteve votos su-fi cientes para, por exemplo, preencher cinco vagas, essas serão ocupa-das pelos cinco primeiros nomes da lista. É o sistema dominante nos países que optaram pela representação proporcional.


A lista fl exível é um encontro entre as listas abertas e as fechadas. Nesse sistema, o eleitor pode votar na legenda, e assim aceita a ordem partidária, ou assinalar sua preferência por determinado candidato.

O caso brasileiro

O regime eleitoral brasileiro adota, desde 1945, isto é, desde a redemocratização que se seguiu ao Estado Novo, o sistema de listas abertas, permitido o voto de legenda. O eleitor pode tanto escolher um nome dentre os candidatos do partido ou da coligação, quanto votar na legenda do partido de sua preferência. Nesse caso o voto é compu-tado para efeito do quociente eleitoral.

Nosso sistema permite, ainda, nas eleições proporcionais, as co-ligações de partidos. Nesse caso, independentemente do número de partidos, a coligação forma uma só lista e eleitos são os candidatos mais votados, independentemente da fi liação partidária. A coligação é tratada juridicamente como se um partido fôra.

Das listas abertas

Repitamos: o sistema brasileiro de eleição para os cargos legisla-tivos é o proporcional mediante listas abertas; é o voto nominal. O elei-tor escolhe o seu candidato. Essa seria sua grande vantagem: a aproxi-mação entre o eleitor e o eleito.

Para seus defensores ela é, ainda, a mais democrática, pois dá ao eleitor o direito de, com exclusividade, escolher seu representante, enquanto no sistema de listas fechadas fi ca sua vontade subordinada à lista preordenada pelo partido. A lista aberta assegura o voto pessoal. Esse voto pessoal é mais propício ao fortalecimento dos vínculos entre o eleitor e o eleito.

Desvantagens do sistema de listas abertas

De outra parte, porém, afi rmam seus adversários, o sistema de listas abertas enseja o enfraquecimento da ordem partidária: o foco da política deixa de ser o partido – cujo fortalecimento é unanimemente apontado como essencial para a democracia representativa-- para ser


o candidato, a pregação política abandona princípios programáticos para se situar nas qualidades pessoais do candidato, deixando o eleitor à mercê de projetos messiânicos, populistas e assistencialistas. Como o vínculo se faz diretamente entre o candidato e o eleitor, sem a media-ção partidária, desaparecem, igualmente, os compromissos político-partidários. Daí a fragilidade das maiorias parlamentares (implicando muitas vezes crises políticas), a troca de siglas dentro da mesma legis-latura (no período de 1º de janeiro de 2003 a 15 de fevereiro de 2004 nada menos de 125 deputados federais trocaram de partido), e a in-fi delidade, planta daninha que devora a vida partidária. O candidato, eleito, passa a considerar-se uma instituição autônoma, proprietário do mandato, e esse mandato, por seu turno, se desvincula da vontade do eleitor. Por conseqüência, o eleitor não se identifi ca com seu represen-tado. Pesquisa de responsabilidade da Comissão Especial de Reforma Política da Câmara dos Deputados (2005), afi rma que menos de três meses após a eleição nada menos de 1/3 dos eleitores não lembra em quem votou para deputado e menos da metade dos eleitores cita cor-retamente o nome de um candidato a deputado. Esse sistema ensejaria ainda a corrupção mediante a compra de votos e outros expedientes, como o fi nanciamento das campanhas, subordinando assim o exercício do mandato à ação do poder econômico e do poder político.

De outra parte, objeta-se ainda, o eleitor, embora votando no can-didato de sua escolha, pode, pelo sistema do quociente, estar contri-buindo para a eleição de outro candidato. Na hipótese das coligações proporcionais, o desvio é ainda mais grave, pois, votando na legenda de um partido, ou no candidato tal do partido qual, pode estar ele-gendo um candidato de outro partido, integrante da mesma coligação, pois seu voto só servirá para constituir o quociente eleitoral. E como as coligações são livres, e muitas vezes esdrúxulas, o eleitor vota num candidato com determinado perfi l ideológico e pode ajudar a eleger outro de perfi l distinto ou antagônico.

A eleição no sistema de listas abertas – crítica que também se aplica ao voto distrital-- enseja o empobrecimento das discussões po-líticas; os temas nacionais, mesmo as questões cruciais do Estado, da região, são substituídos pela troca do favor pessoal, pelas reivindica-ções menores. Todos os candidatos se transformam em despachantes de sua comunidade.


Esse sistema, como observado anteriormente, é responsabilizado pela crise dos partidos, enquanto o modelo de listas fechadas, contrá-rio senso, é apresentado como instrumento de salvação da vida parti-dária, pilar da democracia representativa.

Dos partidos

Antes de tratarmos das listas fechadas, falemos um pouco dos partidos, e seu papel na democracia representativa. Unanimemente são eles considerados como a viga mestra do sistema democrático repre-sentativo. A fragilidade do processo político-institucional é a outra face da fragilidade dos partidos. Partidos fortes, democracia representativa forte. Por isso mesmo a fragilidade – e baixa representatividade— do sistema partidário brasileiro, presentemente em crise a mais grave, é apresentada como uma das causas de nossa crise política crônica, dos impasses institucionais e da baixíssima legitimidade de nosso processo eleitoral.

Pois, se os partidos estão na gênese da democracia representati-va, ela, assim como é praticada em nosso país, é acusada de promover o esvaziamento dos partidos políticos, esvaziamento que, por seu tur-no, é indicado como a fonte de nossa crônica crise política. Duas são as mazelas atribuídas à democracia representativa: a falência do sistema de partidos e o distanciamento crescente entre o exercício do mandato e a vontade do eleitor.

Que nossos partidos são frágeis, que sua legitimidade é claudi-cante, não resta a menor dúvida, e não sabemos se poderia a realidade ser muito diversa se considerarmos a fragilidade da vida democrática, recém saída de mais de 20 anos de ditadura. Entendemos que a corri-genda será oferecida, no seu tempo, pelo processo social. Mas até lá, surgem as propostas de reforma política. Aliás discute-se essa reforma desde o dia imediato à promulgação da Constituição de 1988. Dentre as propostas que tramitam no Congresso destaca-se a introdução do sistema das listas fechadas. O principal argumento de seus defensores é a necessidade de fortalecer os partidos. A dúvida, porém, está na ordem dos fatores: o sistema de listas fechadas fortalece os partidos ou partidos fortes é que reclamam as listas fechadas?

Como já conhecemos o mecanismo das listas fechadas, discutire-


mos agora, tão-só, suas vantagens e desvantagens.

Vantagens do sistema de listas fechadas

A primeira de suas vantagens, segundo seus defensores, respon-deria explicitamente à crise dos partidos: seriam elas instrumento de fortalecimento do sistema partidário. A grande vantagem do voto em lista é ser um voto partidário, enquanto a característica das listas aber-tas seria o voto pessoal, da proximidade, raramente determinado por motivações políticas.

Superando as disputas pessoais, a preferência eleitoral, no siste-ma de listas fechadas, recairia sobre os partidos, portanto sobre pro-gramas e linhas ideológicas. A campanha eleitoral, coletiva, por outro lado, serve para unifi car a linha política da futura bancada. Um de seus subprodutos é a fi delidade, subordinado o eleito à disciplina par-tidária, condicionante para sua posição na lista de candidatos. Por fi m, afastaria o fi nanciamento ilícito de campanhas e reduziria a possibili-dade de corrupção eleitoral.

Do nosso ponto de vista o sistema de listas fechadas exige o fi -nanciamento público de campanha e é incompatível com as coligações de partidos, nas eleições proporcionais. Por óbvio, não há confl ito rela-tivamente a coligações partidárias nas eleições majoritárias.

Desvantagens do sistema de listas fechadas

A disputa eleitoral, ao invés de operar-se na sociedade, se ins-tala primariamente no Partido, de forma fraticida: verdadeira guerra se instala entre os candidatos da mesma legenda, pois em toda e qual-quer situação só serão eleitos os que ocuparem os primeiros lugares nas listas. Do preordenamento deriva uma pré-eleição, pois decisiva é a ordem na lista partidária.

Ao invés de democratizar a vida interna dos partidos, facilitará ainda mais sua oligarquização, o poder das direções; o ordenamento das listas é uma resultante da infl uência dos candidatos na máquina partidária, abrindo espaço interno, inclusive, para corrupção. Se, no sis-tema de listas abertas, registram-se casos de venda de legenda, cessão de legenda para candidatos sem vínculo partidário mas com recursos


fi nanceiros, o sistema de listas fechadas pode ensejar a possibilidade de negociações, com os controladores das legendas, visando a assegu-rar a boa localização no candidato na lista pre-ordenada. A questão de fundo permanece: a democratização das organizações partidárias.

O voto em lista fechada – tratamos de outra crítica-, retira do eleitor o direito de votar no candidato de sua escolha pessoal; ao invés disso, é obrigado a votar na legenda, contribuindo para eleição de can-didatos dentre os quais pode não estar com possibilidade de eleger-se o de sua preferência. Outra crítica que lhe fazem seus adversários é a de que quebraria o vínculo do representante com seu eleitor.

A reforma brasileira

Tramitam no Congresso brasileiro inumeráveis projetos de re-forma política. Um deles é apresentado pela Comissão Especial de Reforma Política, o qual propõe a adoção, pela legislação brasileira, entre outras inovações, do sistema de listas fechadas. Essa inovação viria acompanhada de mecanismos de fi delidade partidária, de meca-nismos assecuratórios de maior transparência na prestação de contas das campanhas, da garantia do pluralismo partidário (assegurador, por seu turno, da participação política das minorias) e do fi nanciamen-to público das campanhas. Trata-se do Projeto de lei nº 2679, de 2003 sobre fi nanciamento público de campanhas eleitorais, listas partidárias pré-ordenadas nas eleições proporcionais, federações partidárias, coli-gações partidárias, cláusulas de desempenho e funcionamento parla-mentar.

A proposta se concretizaria em dois tempos: a. na transição do sistema de listas abertas para o de listas fechadas (primeira eleição) e b. no sistema de listas fechadas propriamente dito.

a. Transição. Comporão a lista os atuais deputados federais e estaduais, de acordo com sua classifi cação pelo número de votos na última eleição, os suplentes efetivados ou os suplentes que exerceram o mandato por pelo menos seis meses e os deputados que mudaram de legenda; estes entrarão na lista imediatamente após os deputados titu-lares originários. Assim, fi ca assegurada a reprodução do status quo ante, salvo deliberação em contrário da Convenção respectiva, prevista pelo Projeto. Os demais membros da lista serão aprovados em Con-


venção. Cada lista partidária poderá conter até 150% do número de vagas prevista para cada Estado (deputados federais e estaduais) ou Município (vereadores).

b. Listas fechadas. A ordem de precedência dos candidatos na lista partidária será determinada pela respectiva convenção, nos ter-mos do que estiver prescrito no estatuto partidário. O sistema de listas fechadas aboli o voto nominal. Assim, contam-se apenas os votos da-dos às legendas partidárias.

Trata-se, portanto, da introdução do sistema clássico de listas preordenadas. A expectativa é que, discutido e aprovado na legislatura que se iniciará em janeiro de 2007, o projeto da Comissão Especial de Reforma Política da Câmara dos Deputados, ou outro que provavel-mente lhe venha suceder, possa o sistema de listas fechadas, ou preor-denadas, ser introduzido nas eleições parlamentares de 2010.

O projeto, assim, que está longe de promover a reforma de que carece a vida política brasileira, silencia quanto ao mandato impera-tivo, à revogação de mandato e a fi delidade partidária. O mandato imperativo restauraria a dignidade da representação, coibindo a auto-nomia do representante em face da vontade do representado. A revo-gação, arma da cidadania, asseguraria a compatibilidade do mandato com sua representação, o decoro e a ética. Dispositivos de proteção da fi delidade partidária assegurariam a preeminência do partido sobre o interesse pessoal do titular de mandato.

Adverte-se, porém, que o sistema de listas fechadas não deve ser identifi cado como panacéia para todos os graves problemas que acu-sam a crise da democracia representativa brasileira. Ela tem raízes his-tóricas e mais profundas as quais remontam mesmo à crise constituinte, a permanente crise da constituição do Estado brasileiro, a crise de uma sociedade fundada na desigualdade e na exclusão, na concentração de renda e de poder político, de par com a expulsão das grandes massas do debate político ou da convivência social. A inapetência legiferante do Congresso brasileiro – outra indicação da crise mais profunda— in-viabilizou qualquer sorte de reforma política, nada obstante os recla-mos da sociedade. Estima-se que a próxima legislatura proporcione a aprovação das reformas necessárias, assegurando, primariamente, um largo debate do qual possam participar os mais variados setores da opinião pública brasileira. Só a mobilização da sociedade – em que não


estão interessados governos e partidos e imprensa— poderá indicar as alternativas legislativas para a reforma política. Mas sem ilusões. Rara-mente a reforma jurídica determina o processo social; é este que deve comandar a reforma política.

Glossário

Cidadão

É o titular dos direitos políticos, aquele que pode votar e ser vo-tado, e pode exercer todos os atos inerentes à cidadania.

Iniciativa legislativa

Mediante a iniciativa, o povo não chega a legislar, mas obriga que se legisle. Este instituto de democracia semidireta foi incorporado ao direito brasileiro pela Constituição de 1988: “Art. 61. x 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

Mandato

Mandato eletivo é o poder delegado pelo cidadão-eleitor a um outro cidadão para que, representando-o, exerça legislativas ou de go-verno. Diz-se que é representativo quando a delegação se estabelece em aberto; no mandato imperativo os atos do mandatário estão su-jeitos à vontade do mandante. O sistema brasileiro adota a fi gura do mandato representativo.

Plebiscito

Diferentemente do referendo, o plebiscito tem por objeto medi-das políticas, como a defi nição de formas de governo, criação de ter-ritórios, subdivisão, desmembramento ou anexação de Estados (v.g. Constituição federal, art. 18 x x 3º e 4º.


Recall

V. revogação

Referendo

É o instrumento mediante o qual o povo exerce o poder de san-cionar leis. Compõe, com o plebiscito, a categorias das medidas que propiciam a manifestação direta do povo.

Revogação

Por intermédio da revogação pode o eleitorado extinguir o man-dato eletivo de funcionário, parlamentar ou titular de cargo executivo. Entre os países que primeiro o acolheram estão a Suiça e os Estados Unidos, onde tem vigência em poucos Estados, valendo mais para os municípios. O melhor exemplo do poder de revogação é oferecido pela Constituição venezuelana de 1999, prevista para todos os cargos eleti-vos, inclusive para a presidência da República. Não se trata, é preci-so ressaltar, de mera declaração d3e direito. O atual presidente, Hugo Chavez, foi submetido a um referendo, e teve seu mandato ratifi cado. A revogação pode ser individual (de um mandato), e neste caso é cha-mada de recall, e pode ser coletiva, de toda uma assembléia, e aí então denomina-se abberufungsrecht. É conhecido em alguns cantões da Su-íça.

Sufrágio

É o direito, de que é titular exclusivo o cidadão, de intervir direta ou indiretamente no processo político. Diretamente decide sobre de-terminado assunto; indiretamente elege seus representantes. Pode ser restrito (quando impõe limitações de sexo, instrução renda ou outras ao seu exercício) ou universal, quando, teoricamente, todos podem vo-tar, ou seja, quando a faculdade de participação não está sujeita a res-trições acima referidas. Mas não basta ser cidadão, para poder votar. É preciso –é este o direito brasileiro alistar-se como eleitor. O eleitorado


brasileiro é o conjunto de cidadãos (brasileiros com direito a voto) alis-tados como eleitores junto à justiça Eleitoral.

Referências

AMARAL, Roberto; CUNHA, Sérgio Sérvulo. Manual das eleições. São Paulo: Editora Saraiva. 2ª edição. 2002.BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. Rio de Janeiro: Fundação Getú-lio Vargas. 2ª edição. 1972.CUNHA, Sérgio Sérvulo. Dicionário compacto do direito. São Paulo: Editora Saraiva. 4º edição. 2005.NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas eleitorais: uma introdução. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas. 1ª edição. 1999.BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília. Se-nado Federal, 2002.VENEZUELA. Constitución de la República Bolivariana de Vene-zuela. Caracas: Caceta Ofi cial, 1999.PORTO, Walter Costa. Dicionário do Voto. Brasília: Editora UnB, 2000.BOBBIO, Norberto et alli. Dicionário de política.DAHL, Robert A. Sobre a democracia. Brasília: Editora UnB, 2001.MACEDO, Dimas. O discurso constituinte: Uma abordagem crítica. Fortaleza: UFC. 2. ed. 1997.

Democracia ou partidocracia?

Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil*

Cientista político, professor da Escola do Legislativo do Estado de Rondônia; Faculdade de Ciências Humanas, Exatas e Letras de Rondônia – FARO; Faculdade

Interamericana de Porto Velho – UNIRON; e Faculdades Integradas Aparício Carvalho – FIMCA; Mestrando em Política Internacional pelo Centro Brasileiro

de Estudos Latino-Americanos. Autor de Reforma Política – Cláusula de Barreira na Alemanha e no Brasil (Edufro, 2006).

João Paulo Saraiva Leão Viana

Comunicadora social, assessora parlamentar da Câmara dos Deputados, pós-graduanda em Ciência Política pela Universidade de Brasília.

Flávia Ilíada Coelho

* Agradecemos os comentários generosos de Antônio Octávio Cintra e Elder Gurgel Filho, que nos forneceram observações e sugestões imprescindíveis para os detalhes fi nais deste trabalho. Contudo, qualquer equívoco aqui presente é de nossa inteira responsabilidade.

Democracia ou partidocracia?Pontos e contrapontos da lista fechada no Brasil168

O tema da reforma política tem se tornado freqüente há alguns anos no noticiário brasileiro. Cientistas políticos, sociólogos, juristas e, principalmente, a imprensa, vêm levantando o debate acerca de uma reforma política em nossos sistemas eleitoral e partidário. Como se aí residisse a solução para os males que afetam a representação política brasileira.

Dentre as mais diversas propostas de reforma política, costuma-se divergir sobre tudo. Enquanto alguns estudiosos apontam para a necessidade de uma reforma total, com mudanças radicais, como a im-plementação de um modelo misto, tal como o sistema eleitoral alemão, outros, preferem falar apenas em uma reforma pontual que contribua para o aperfeiçoamento do sistema vigente. No calor da discussão, uma coisa é tida como certa: o sistema político brasileiro nascido com a redemocratização de 1985 e fortalecido com a Assembléia Constituinte de 1988 necessita de mudanças.

O ponto de partida para análise de nosso sistema político é a Constituição de 1988 que estabeleceu formalmente as bases do seu atual funcionamento. A Carta Magna optou pela manutenção de ele-mentos já existentes, tais como o federalismo, a república, o presiden-cialismo, a representação proporcional de lista aberta, estendeu o voto aos analfabetos e aos menores de 16 a 18 anos. Além de um caráter


altamente inovador no que diz respeito à adoção de mecanismos de participação popular, como o plebiscito, o referendo, e a iniciativa po-pular nas esferas federal, estadual e municipal.

Contudo, um ponto considerado polêmico, foi a extrema permis-sividade para a criação de um partido político. Nenhuma regulamen-tação fazia referência à formação e representação dos partidos no par-lamento, nem à fi delidade partidária. O mecanismo foi liberar e não restringir expressão e desejo de formação de legenda local, estadual, ou nacional, pois qualquer empecilho à criação de um partido seria visto como “resquícios da ditadura”. Os Legisladores tinham a com-preensão que o tempo eliminaria os partidos sem raízes societárias. O objetivo era elaborar uma Constituição sem restrições, quebrando o modelo anterior dos militares.

No entanto fi cava acertada a realização de um plebiscito que de-cidiria sobre nossa forma e sistema de governo. A partir daí, o que se viu foi uma excessiva proliferação de legendas. Se até 1985 o país contava com cinco partidos políticos, no fi nal dos anos 80 esse número aumentaria para mais de trinta. Atualmente, conforme a lei dos parti-dos nº 9096 de 1995, para que seja criado um novo partido é necessário a obtenção de no mínimo 0,5% de assinaturas do número de eleitores que votaram para deputado federal nas últimas eleições, em pelo me-nos 1/3 dos Estados brasileiros.

Em 1989, na primeira eleição presidencial após a redemocra-tização, vinte e dois partidos concorreram. A chegada de Fernando Collor ao poder foi acompanhada pelo desastre dos dois maiores par-tidos do Congresso Nacional, PMDB e PFL, herdeiros políticos dos partidos do regime ditatorial: MDB e ARENA. Segundo Jairo Nicolau (2003, p. 201-202) a crise dos dois principais partidos (PMDB e PFL) com o resultado pífi o nas eleições de 1989, além do plebiscito sobre formas e sistemas de governo realizado em abril de 1993, foram os elementos decisivos para que no início dos anos 90, a reforma eleito-ral passasse a fazer parte da agenda de importantes setores da polí-tica brasileira.

De lá para cá, o descontentamento com o funcionamento do sis-tema político brasileiro tornou-se notório. O diagnóstico que possu-ímos partidos fracos, pouco enraizados na sociedade, um congresso inoperante, caracterizado pelo fi siologismo, tem sido a marca das ruas.


Pesquisa realizada pelo IUPERJ1 em 2002, questionou os eleitores so-bre qual o fator mais importante na escolha do deputado federal: o candidato, ou o partido a que ele pertencia (a possibilidade de dizer ambos foi aceita). O resultado demonstrou que a grande maioria, 92% dos entrevistados, possui o candidato como fator mais importante na escolha. Somente 4% disseram ser o partido o mais importante, e 4% responderam que ambos eram importantes.

A excessiva personalização do voto é vista por estudiosos como característica marcante do sistema político brasileiro. Dentro desta perspectiva o sistema de votação em lista fechada surge no debate po-lítico como alternativa de mudança ao quadro atual.

O objetivo deste artigo é apresentar um breve retrato do funcio-namento do atual sistema de lista aberta no Brasil, com ênfase para a eleição da Câmara dos Deputados. Após isso, inicia-se a discussão sobre o sistema proporcional de lista fechada, analisando os pontos prós e contras a sua implementação no Brasil, com o argumento de es-tudiosos sobre o assunto. A partir daí procura-se analisar o processo de votação do Projeto de lei 2679/2003 que derrotou a proposta de imple-mentação da lista fechada. Por fi m, procuramos estabelecer algumas sugestões de aperfeiçoamento para o atual sistema.

O sistema de lista aberta no Brasil

O sistema proporcional de lista aberta no Brasil é utilizado nas eleições para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câ-mara dos Vereadores desde 1945. Este sistema oferece ao eleitor a pos-sibilidade de votar em um nome do partido, e desde 1962 é dada tam-bém a opção ao eleitor de votar no partido (voto de legenda). Nossa experiência consiste na mais antiga em vigor no mundo. Países como Chile, Finlândia e Polônia adotam também a lista aberta nas eleições parlamentares.

O modelo brasileiro apresenta algumas diferenças em relação aos demais. Diferentemente desses países, no Brasil, o eleitor pode vo-

1 Para mais detalhes sobre a pesquisa ver NICOLAU, 2006.


tar também no partido. Contudo, o voto dado ao partido é contabili-zado apenas para a distribuição das cadeiras (quociente eleitoral), não infl uindo na posição entre os candidatos da lista.

Outra especifi cidade do modelo brasileiro é a coligação nas elei-ções proporcionais. “Pelo sistema em vigor no Brasil, os candidatos mais votados, independente do partido ao qual pertençam, ocuparão as cadeiras eleitas pela coligação” (NICOLAU, 2004, p. 57). Em nosso sistema as coligações funcionam como se fossem uma única lista (um partido). Na Finlândia e na Polônia, os partidos também podem se co-ligar. No entanto, há uma distribuição proporcional das cadeiras den-tro da coligação. Os nomes mais votados de cada partido são eleitos, não os da coligação, como em nosso modelo.

É importante ressaltar que no atual sistema de lista aberta, a le-gislação partidária estabelece que a escolha dos candidatos seja reali-zada pelo próprio partido com base no seu regimento. Daí o poder da burocracia partidária na escolha dos candidatos. Torna-se necessário apenas que seja realizada uma convenção no âmbito estadual para de-fi nição dos candidatos. As convenções fi cam acertadas pra o mês de junho do ano eleitoral, entre os dias 10 e 30. A lista de candidatos do partido deve ser enviada para a Justiça Eleitoral até o dia 05 de julho. Até 1998 quem detinha mandato (ou tinha sido eleito naquela legis-latura) tinha assegurada sua candidatura pelo partido para o mesmo cargo. Em 2002, o Supremo Tribunal Federal julgou tal regalia incons-titucional e acabou com o privilégio.

Entre os estudiosos dos sistemas eleitorais é comum a idéia que a lista aberta contribui para a personalização da escolha eleitoral. As campanhas tendem a se concentrar diretamente no candidato. O que pode signifi car o enfraquecimento da vida partidária é visto pelos en-tusiastas do sistema como uma aproximação entre eleitor e eleito. Se-gundo Roberto Amaral (2006, p. 05) “Para seus defensores ela (lista aberta) é, ainda mais democrática, pois dá ao eleitor o direito de, com exclusividade, escolher seu representante, enquanto na lista fechada fi ca sua vontade subordinada à lista preordenada pelo partido”. Dessa forma a lista aberta assegura o voto pessoal, que seria mais propício ao fortalecimento de vínculos entre eleitor e o eleito.

Além do incentivo para que as campanhas sejam concentradas na fi gura do candidato, uma das principais críticas à lista aberta é o es-


tímulo à competição entre os membros de um mesmo partido. Apesar de a eleição ser disputada em um sistema proporcional, dentro de cada partido ou coligação a alocação das cadeiras é realizada pelo sistema majoritário, ou seja, ganha quem fi car melhor colocado. Ao invés de se ajudarem mutuamente, os candidatos disputam as possíveis cadeiras obtidas pela legenda. Desta forma a disputa se acirra entre os candida-tos da própria lista, e não de partidos adversários.

Sco� Mainwaring, citado por André Marenco (2006b, p. 725), analisa que ao incentivar a competição intrapartidária o mecanismo da lista aberta seria o responsável por provocar infi delidade, migra-ção interpartidos, menor disciplina legislativa, votos personalizados, reproduzindo uma situação endêmica de fragilidade partidária.

Conforme Carlos Ranulfo Melo (2005) “O sistema (lista aberta) transforma a eleição brasileira em uma disputa entre indivíduos. Os partidos quase desaparecem do processo”. Para ele o argumento de que o atual modelo representaria melhor os anseios do eleitorado com a livre possibilidade de escolha do seu representante, e maior ligação entre eleitor e eleito, não se sustentaria. Ranulfo Melo cita pesquisa da UFF e Unicamp, realizada em 2002, onde mais de 70% dos entrevista-dos não lembravam em quem haviam votado para deputado em 1998. Além da metade dos 30% restantes errarem ao mencionar o nome do candidato, citando indivíduos que nem sequer participaram da dispu-ta eleitoral.

Na contra mão deste raciocínio Fernando Limongi (2003, p. 465) aponta que “o nosso modelo de lista aberta é muito bom porque resol-ve o problema da eleição, sempre realizada em dois estágios: primeiro uma eleição no interior do partido, depois a escolha pelos eleitores. Se-gundo Limongi, o partido é quem decide primeiro quais os candidatos que farão parte da lista, depois o eleitor se manifesta, escolhendo o seu. Desse modo, acrescenta ele: “o voto é uma forma de o eleitor passar in-formação para o partido, e expressar sua preferências”. Por que limitar isso? Qual o mal disso? Indaga ele.

Nosso sistema de lista aberta, o mais antigo em vigor no mundo, alia-se ao fato de constituirmos um eleitorado de mais de 120 milhões de eleitores, fi cando atrás apenas de Estados Unidos e Índia. Longevi-dade e magnitude são características do sistema de lista aberta vigen-te no Brasil. É preciso também lembrar que as coligações em eleições


proporcionais têm sido frequentemente apontadas como fatores de en-fraquecimento da vida partidária. Elas deturpariam o voto na legenda (quando o eleitor vota em um partido, seu voto é computado para a coligação) e contribuem para que partidos nanicos possam burlar a fórmula do quociente eleitoral.

A discussão acerca do sistema de votação em lista vem à tona expondo problemas cruciais da representação política brasileira, tais como a personalização do voto, fi delidade partidária e as coligações em eleições proporcionais. Tornou-se comum entre os estudiosos a associação entre a fragilidade da vida partidária e o sistema de lista aberta brasileiro.

Como pontos positivos têm se observado a liberdade de esco-lha do eleitor entre optar pelo voto no partido (ou coligação) ou no candidato. Os defensores do atual sistema costumam frequentemente indagar por que o eleitor teria cerceado seu direito de escolha pessoal? Nesse caso, apontam-na como mais democrática, pois ampliaria as op-ções do cidadão, além de aumentar o accountability pessoal na relação eleitor e eleito, ou seja, a capacidade de responsabilização de gover-nantes pelos eleitores. No caso da lista aberta está claro que aquele que exerce o mandato deve prestar contas com os eleitores, mas na lista fechada, como fi caria a relação pessoal de responsabilidade para com o exercício do mandato?

O sistema de lista fechada

O sistema eleitoral de lista fechada consiste num modelo onde os partidos apresentam antecipadamente uma lista pré-ordenada de seus candidatos. O eleitor vota em um partido (voto de legenda) e não pode expressar preferência por um determinado nome da lista. As cadeiras são ocupadas pelos primeiros nomes da lista, de acordo com o número que cada partido conseguir. Por exemplo, se determinado partido ob-tém quatro cadeiras, irá preenchê-las com os quatro primeiros nomes da lista partidária.

Entre os países que adotam a representação proporcional de lista fechada encontramos África do Sul, Argentina, Indonésia, Portugal, Es-panha, Costa Rica, Paraguai, Turquia. O modelo de lista fechada pode ser encontrado também em diversos sistemas eleitorais mistos, sejam


paralelos como o da Geórgia, Japão, Coréia e Rússia, ou mistos-con-gruentes, como o da Alemanha, Hungria, Bolívia e Nova Zelândia.

Segundo André Marenco (2006b, p. 733) na grande maioria dos países a adoção do sistema de lista fechada ocorreu no período do se-gundo pós-guerra. Conforme Marenco em 23 de 27 casos a implemen-tação desse modelo se deu em contextos marcados por uma forte de ausência de competição eleitoral. Ou seja, em países que se encontra-vam em processos de independência ou em transição de regimes de-mocráticos, sem competição eleitoral efetiva. Espanha e Portugal são exemplos da implementação da fórmula proporcional de lista fechada após décadas de ciclos autoritários.

Prevalece entre estudiosos a idéia que o sistema de lista fechada permite ao partido um controle maior do perfi l dos candidatos que serão eleitos. Nesse caso, a cúpula partidária dominaria as primeiras posições da lista. O risco de tal oligarquização apesar de existir nem sempre se confi rma. Segundo Jairo Nicolau (2006a, p. 135) é impor-tante lembrar que alguns países obtiveram relativo sucesso após sua implementação. Nicolau cita o caso de Portugal e Espanha que adota-ram a lista fechada em fase de redemocratização e conseguiram êxito na reorganização partidária. Ele observa também que a África do Sul e Israel conseguiram um certo equilíbrio garantindo a participação de grupos étnicos e religiosos. No caso argentino o modelo vem logrando êxito no tocante à representação feminina na Câmara dos Deputados.

Sobre a polêmica referida ao controle da lista pelos caciques par-tidários, é importante ressaltar que a proposta de implementação da lista fechada no Brasil observa que a escolha dos nomes poderia ocor-rer em convenção partidária, com votação secreta e com composição proporcional entre as diversas chapas concorrentes. O próprio Jairo Nicolau (2006a, p. 135) lembra que se hoje as convenções partidárias se dão num ambiente político esquecido, controlado por caciques, isso mudaria por completo caso a lista fechada fosse adotada.

Em linha análoga Bruno Reis (2007, p. 92-96) afi rma que a mu-dança no foco da disputa eleitoral se daria a partir das convenções, com as disputas intrapartidárias. Assim é possível imaginar segundo Reis uma competição maior no momento das convenções (o que não seria ruim, observa ele), visto que a eleição teria dois momentos distin-tos. No primeiro ela se daria no interior do partido, com os candidatos


buscando a melhor posição na lista. Resolvido esse problema, em um segundo momento, depois de montada a lista, a disputa iria para a sociedade e “nada mais resta ao candidato senão fazer campanha pelo seu partido, em nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido – mesmo a contragosto”, analisa o estudioso.

Uma crítica bastante comum em países que adotaram o sistema de lista fechada refere-se à ausência de prestação de contas personali-zada (accountability pessoal). Como não existe uma ligação direta entre o eleitor e o eleito, o representante tem pouco interesse em apresentar contas do seu mandato. Como o representante encontra-se diretamen-te vinculado ao partido, torna-se mais interessante fortalecer-se na ati-vidade partidária, para assim garantir boa posição na lista seguinte. Como observa Jairo Nicolau (2006a, p. 136) essa é a principal crítica feita ao funcionamento da lista fechada na Argentina, em Israel e na Espanha.

Outro ponto polêmico refere-se à redução da margem de escolha por parte do eleitor. Como se pode votar apenas no partido, caso haja alguma restrição do eleitor por um ou mais nomes classifi cados como primeiros na lista partidária (com chances reais de vitória), o eleitor nada pode fazer. É aí que muitos críticos julgam-na antidemocrática. Uma opção que preservaria a liberdade de escolha do eleitor seria a lis-ta fl exível. Nesse modelo os partidos defi nem a ordem dos candidatos antes das eleições, mas o eleitor fi ca livre para votar em um determi-nado nome da lista. O voto dado ao partido confi rma a ordenação da legenda. Mas caso o eleitor vote em um candidato e esse obtenha um número signifi cativo de votos (a fórmula para a contagem varia em cada país), ele pode mudar sua posição na lista. Holanda, Bélgica, Áus-tria, Suécia, Dinamarca e Noruega adotam a lista fl exível. Conforme Jairo Nicolau (2006a, p. 133) nesses países o eleitor tende a confi rmar a lista partidária, por isso, é pequeno o número de candidatos que con-seguem mudar suas posições na lista.

Estudiosos e políticos recorrem frequentemente ao fato de que só através de um sistema de listas fechadas seria possível instaurar o fi nanciamento público de campanhas no Brasil. Em parte, é verdade, e o debate político sobre a reforma em nosso sistema eleitoral uniu esses dois elementos, como se fora indissociável a introdução do fi nancia-mento público de campanhas sem o modelo de lista fechada. Isso por-


que no sistema de lista aberta seria impossível controlar os gastos de campanha devido a enorme quantidade de candidatos. É importante lembrar que existem outras questões que apontam para a difi culdade de implementação do fi nanciamento público. Como por exemplo: qual a regra para fi nanciar campanhas individuais dentro de um partido? Um puxador de votos terá o mesmo montante que um candidato de primeira eleição? Quais os critérios para a distribuição dos valores? Mas é evidente que com o enxugamento do número de candidatos e um número menor de chapas sob controle das máquinas partidárias, seria mais fácil obter êxito na fi scalização dos gastos. Nesse caso, a lista fechada seria decorrência do fi nanciamento público de campanhas.

No que se refere à disputa eleitoral, a adoção do sistema de lista fechada consistiria em uma das alterações mais consistentes ao lado do fi nanciamento público de campanhas. Sua adoção mudaria a cultura política do país em 180º. Alguns se perguntam se a dose do remédio não seria tão exagerada, visto que o fortalecimento da vida partidária poderia ocorrer pela adoção de outros mecanismos.

A discussão da lista fechada no sistema eleitoral brasileiro

A introdução da lista fechada no sistema eleitoral brasileiro tem apresentado divergências por parte de estudiosos pelos mais diversos motivos. Torna-se necessário, para um melhor entendimento dos ar-gumentos a favor e contra sua implementação uma divisão entre os analistas políticos.

Analistas Políticos a Favor

O professor Bruno Reis (2007, p. 93), coloca-se altamente favorá-vel a implementação da lista fechada no Brasil. Segundo Reis “Não está escrito no DNA dos brasileiros que eles têm que votar nas pessoas. É a regra eleitoral que lhes diz isso”. Para ele, se presumimos que os par-tidos signifi cam algo, por que não determinar que cada partido deve fi xar sua chapa, apresentar-se ao eleitorado como organização política, e não um mero agrupamento de indivíduos, e assim induzir o público a decidir sobre essas organizações? Será educativo a longo prazo, mes-


mo com todas as dores que o parto irá causar, completa ele.O estudioso David Fleischer (2004, p. 123-141), crítico veemente

do sistema representativo proporcional, afi rma que o pior malefício da lista aberta seria o incentivo às campanhas eleitorais com formato indi-vidual, e o quase completo esquecimento do nome do partido durante as campanhas políticas eleitorais. Segundo Fleischer, “a campanha gira em torno de nomes individuais, com propaganda maciça destacando o nome, foto e número de identifi cação do candidato, com pouca ou nenhuma informação sobre sua fi liação partidária”. Considerando o cenário mundial, chama atenção para as poucas democracias do mun-do que usam o sistema de representação proporcional puro, usam tam-bém o mecanismo de lista aberta de candidatos. Sendo muito raro em países democrático esse uso. A instalação da lista fechada geraria gran-de impacto sobre o sistema eleitoral brasileiro

Para o cientista político Carlos Ranulfo Melo (2005) a organiza-ção partidária do sistema eleitoral poderia ser feita pela adoção da lista fl exível ou da lista fechada. Como argumenta ele, a lista que os parti-dos apresentam ao eleitor é previamente ordenada, ou seja, a agremia-ção defi ne quais são os nomes prioritários para o preenchimento das vagas a que tiver direito. Contudo, a diferença é que o sistema fl exível permite ao eleitor, caso não concorde com a ordem preestabelecida, dizer qual o candidato de sua preferência no partido. Candidatos que atingirem certa cota serão eleitos independentemente do lugar ocupa-do na lista. No sistema fechado o eleitor tem apenas a opção de votar no partido de sua preferência.

Sobre a crítica de oligarquização da vida partidária com a adoção das listas pré-ordenadas, Ranulfo Melo argumenta que uma boa saída seria estabelecer na lei orgânica dos partidos a escolha da lista através de eleições abertas a serem realizadas no mesmo dia em todo o país. Segundo ele “Cidadãos com fi liação partidária votariam em seu parti-do. Cidadãos sem fi liação partidária poderiam – o voto seria facultati-vo – votar onde quisessem, desde que o fi zessem apenas uma vez”. Em cada agremiação partidária, completa ele, “diversas listas poderiam ser formuladas e ao fi nal seria composta de forma proporcional aos votos recebidos. O que se perde com isso? Nada. O que se ganha? Um razoável incremento na participação política”.

O consultor legislativo da Câmara dos Deputados, Antônio Oc-


távio Cintra (1999), ferrenho defensor da introdução de um sistema misto como o alemão, coloca-se favorável que parte da representação seja por meio do modelo proporcional em listas fechadas. Pare ele ao manter parte dos eleitos pelo voto personalizado, não haverá ruptura brusca com a situação atual. Segundo Cintra “O que se fará é discipli-ná-la, adotando o voto no indivíduo na escala em que ele é mais apro-priado e permite maior controle pelo eleitor do seu delegado”. Para ele “o voto personalizado em listas estaduais é que é inadequado”.

Analistas Políticos Contra

Em Seminário realizado na Assembléia Legislativa de Rondônia, em 2007, o cientista político Fabiano Santos, alertou para o perigo da adoção do sistema de lista fechada. Santos enfatizou que do ponto de vista normativo retirar a escolha do eleitor, e passá-la para o partido, seria transferir soberania, concentrando poder na cúpula partidária. No tocante ao fortalecimento de partidos, Santos aponta para o lado duvidoso desse argumento, e cita a Venezuela como caso notório do distanciamento entre a sociedade e os partidos. Segundo ele, o regi-me de “partidocracia” instituído para fortalecer o sistema partidário acabou resultando na década de 90, no afundamento das principais legendas, o que contribuiu para a chegada de Chávez ao poder e o fi m do sistema partidário venezuelano.

Fabiano Santos fez questão de salientar que os partidos brasilei-ros são fortes, prova disso é a forma como eles se comportam no par-lamento, coesos e disciplinados. O estudioso lembrou que os partidos precisam se fortalecer nas ruas, na sociedade. Uma boa opção segundo ele seria a adoção da lista fl exível, levantada por Jairo Nicolau, pois preservaria o direito de escolha do eleitor.

O professor Jairo Nicolau (2003, p. 212) admite a existência no sistema de listas aberta de um forte incentivo à personalização do voto. Contudo, acrescenta o estudioso, a lista fechada funcionaria como uma medida extrema. Nicolau aponta que uma escolha mais moderada se-ria deixar o partido defi nir a ordem da lista, no entanto seria oferecido ao eleitor a possibilidade de continuar votando em candidatos. A lista fl exível é também apontada por ele como uma opção.

Em entrevista à BBC Brasil, o cientista político Antonio Carlos


Peixoto (2006) disse acreditar que existe vontade política por parte de nossos legisladores de votar algumas mudanças. Peixoto é favorável à fi delidade partidária, mas é contra o voto por lista fechada e o voto majoritário (distrital). Segundo o professor da Uerj, o mecanismo da lista fechada “não é bom porque a cacicada dos partidos faz a lista e enfi a goela abaixo do eleitor”.

O professor Fernando Limongi (2003, p. 465) analisa que se por um lado a lista fechada ocasionará o fortalecimento aos partidos, isso não garante que sua adoção seja boa para a democracia. Para ele a oli-garquização é o principal risco para os eleitores. Segundo o cientista político, nosso modelo de lista aberta é muito bom porque permite ao eleitor expressar suas preferências, manifestando seu voto preferencial por um dos candidatos.

O cientista político André Marenco (2006a, p. 183-186) observa que a lista fechada em última instância iria simplesmente fortalecer os dirigentes partidários, mas fi caria o indício que o resultado poderia ser a manutenção constante dos mesmos quadros partidários nas primei-ras posições da lista. Ou seja, da possibilidade eminente de oligarqui-zação do sistema partidário, o que “confi gure precisamente a resposta de oligarquias provinciais ante o risco de surgimento de lideranças al-ternativas”.

Segundo Marenco, a lista aberta não pode ser acusada exclusi-vamente de promover a personalização do voto, que acarretaria em migração e infi delidade partidária. Para ele não há comprovação que a lista aberta seja responsável pela infi delidade partidária. A questão da fi delidade, aponta o cientista político, poderia ser fortalecida com a simples exigência de maior tempo de fi liação prévia.

Argumentos teóricos a favor da lista aberta contra a lista fechada2Argumentos teóricos a favor da lista

2Argumentos teóricos a favor da lista

a) Mantém o accountability, ou seja, os mecanismos de cobrança e prestação de conta entre representante e seus eleitores.

2 Quadro de argumentos gentilmente cedido por Elder Gurgel Filho


b) O eleitor é o agente político principal podendo determinar di-retamente sua escolha no candidato de sua preferência.

c) A lista fechada pode gerar um processo de oligarquização dos partidos, difi cultando a renovação e surgimento de novos políticos.

d) Reduzido vínculos entre os representantes e seus eleitores.e) A lista fechada reduz o poder de escolha e decisão do eleitor

limitando sua preferência.f) Ausência de prestação de contas dos mandatos

Argumentos teóricos a favor da lista fechada contra a lista aberta

a) Incentivos pelo sistema de lista aberta a campanhas persona-listas e individuais, centradas no candidato e não nos programas par-tidários.

b) Ausência de partidos fortes, programáticos, disciplinados, co-esos, interagindo com eleitor.

c) Aumento de representantes parlamentares individualistas ruim para os partidos.

d) A redução da capacidade de escolha do eleitor gera o benefício do aumento da disciplina partidária, e vínculo entre eleitores e progra-mas partidários.

e) Os eleitores e cidadãos são avessos a partidos políticos no Bra-sil. A culpa é do personalismo incentivado pela regra eleitoral da lista aberta, que faz os eleitores se identifi carem com as características e per-sonalidade dos candidatos.

f) A lista fechada acabaria com troca-troca de partidos, ou seja, a migração de deputados entre partidos.

A derrota da lista fechada em 20073

No início da atual legislatura, um acordo entre as lideranças par-

3 As discussões na Câmara dos Deputados, aqui citadas, foram extraídas do Diário da Câmara dos Deputados, ANO LXII - N 118 - quinta-feira, 28 de junho de 2007 - Brasília - DF, páginas 32331 a 33040.


tidárias tornou possível trazer a iniciativa da tramitação da Reforma Política para a Câmara, com o compromisso de pô-la na pauta de vo-tações até o fi nal da primeira sessão legislativa. Na prática, a mudança signifi cou dar a autoria do projeto àquela casa, garantindo que, uma eventual mudança do texto no Senado tivesse que ser ratifi cada pelos deputados.

A retomada das discussões a respeito da tão esperada Reforma Política trouxe à tona a proposta do voto em lista fechada. O Projeto de Lei 1210/2007 substituiu mais de 100 propostas que tratavam do assun-to e foram reprovados pelo plenário daquela casa.

A Câmara criou uma Comissão Especial para analisar o texto da Reforma Política que incluía, entre outras medidas, fi nanciamento pú-blico de campanhas, fi delidade partidária, cláusula de barreira e voto em lista fechada. Um dos relatores da matéria nesta Comissão foi o deputado Ronaldo Caiado (DEM-GO), que nos últimos anos acabou se aprofundando muito nos assuntos da Reforma, sobretudo no que diz respeito à aplicação do voto em lista fechada.

Após intensos debates, fi nalmente um acordo de líderes garantiu que a matéria entrasse na pauta de votação da Câmara no dia 27 de junho de 2007. Foram apresentadas 346 emendas de plenário, sendo que a grande maioria questionava a proposta do voto em lista fecha-da. A argüição dos proponentes baseou-se, principalmente, no fato de que essa modifi cação impactaria diretamente nas eleições municipais do ano subseqüente, reforçando a tese do “caciquismo partidário”. O principal argumento contrário a lista fechada trabalhava com a idéia de que esse formato, ao invés de fortalecer os partidos, ajudaria a criar verdadeiras dinastias partidárias, uma vez que, em tese, só consegui-riam entrar na lista aqueles que estivessem ligados às lideranças da legenda.

A partir disso, uma das principais modifi cações propostas pelas emendas criava o que o relator Ronaldo Caiado (DEM-GO) chamou de lista fl ex, também conhecido como “sistema híbrido”. Coordenada e redigida pelo deputado Flávio Dino (PCdoB-MA), a emenda aglu-tinativa foi alvo de intensos ataques, sobretudo por parte do relator Caiado, e basicamente consistia em eleger metade das vagas para o legislativo através do voto em lista fechada e a outra metade através do voto direto.


O início dos trabalhos se deu de forma tumultuada. O acordo fi rmado entre as lideranças para que fossem votados nominalmente os itens ligados à lista fechada e ao fi nanciamento público de campanha foi quebrado pela apresentação conjunta de um requerimento dos lí-deres Jovair Arantes (PTB-GO), Miro Teixeira (PDT-RJ) e Marcelo Ortiz (PV-SP), solicitando inversão de pauta e trazendo como primeiro item o Projeto de Lei Complementar 35/2007 de autoria do também líder Luciano Castro (PR-RR) e que tratava da fi delidade partidária.

Ficou claro a falta de consenso das bancadas dos partidos a res-peito da lista fechada o que, de certa forma, infl uenciou para que li-deranças não fechassem a votação com suas bases, mas sim, dessem espaço para os divergentes pontos de vista durante a discussão.

A manobra da inversão tinha como objetivo ganhar tempo para fortalecer o coro do “não” à lista fechada. Na percepção do deputado Miro Teixeira (PDT-RJ), o tema tinha sido pouco debatido e havia cer-to temor de que a proposta pudesse ser aprovada com quorum míni-mo, uma vez que a matéria tramitava ordinariamente e, diferente do Projeto de Lei Complementar 35/07, não exigia quorum qualifi cado da maioria absoluta dos membros da casa – ou seja, 257 deputados.

Em respeito ao acordo feito entre as lideranças, o plenário rejei-tou o requerimento de inversão de pauta. Quando todos se prepara-vam para votação do PL 1210/07 mais uma manobra regimental tentou adiar a votação. Desta vez foi um requerimento de retirada de pauta apresentado pelo vice-líder do PTB, Arnaldo Farias de Sá, que ques-tionava, principalmente, a proposta de fi nanciamento público de cam-panha e o sistema híbrido. Baseados na derrota anterior, as lideranças conseguiram convencer o petebista a retirar o requerimento, abrindo a matéria para discussão e votação. Todos estavam ansiosos para votar a reforma e o discurso das lideranças que se manifestaram, PDT e PR, foi no sentido de continuar a votação e, de uma vez por todas, derrotar a proposta da lista fechada e fi nanciamento público de campanha.

Os dois relatores designados para darem parecer acerca das 346 emendas, deputados Pepe Vargas (PT-RS) pela Comissão de Tributa-ção e Finanças, e Ronaldo Caiado (DEM-GO), pela Comissão de Cons-tituição e Justiça, conseguiram apresentar seus relatórios favoráveis ao substitutivo do deputado Ronaldo Caiado mantendo o voto em lista fechada, o fi nanciamento público e rejeitando a emenda aglutinativa


que instituía do sistema híbrido de votação proporcional. Ao fi nal da exposição de Caiado, eis que mais uma tentativa de manobra regimen-tal entra em cena, protagonizada, novamente, pelo deputado Arnaldo Farias de Sá (PTB-SP) solicitando o adiamento da votação por duas ses-sões. Depois de discursos infl amados de Sá e Vargas, o petebista recua novamente e retira seu requerimento de adiamento.

Após mais uma leva de intensos debates, alguns parlamentares que apoiaram a construção da emenda aglutinativa do deputado Flávio Dino (PCdoB-MA) chegaram a conclusão de que a discussão em torno da lista fechada não avançaria e o ideal seria buscar o que passaram a chamara de “reforma possível”, traduzida pelo sistema híbrido. O lí-der do PMDB, deputado Henrique Eduardo Alves, propôs um requeri-mento de preferência, para que fosse votada a emenda aglutinativa do deputado Dino, requerimento esse que foi rejeitado de forma bastante equilibrada: 240 votos contrários contra 203 favoráveis.

A derrota do requerimento do líder peemedebista criou um cli-ma de derrota da lista fechada. A partir desse ponto, a maior parte dos discursos das lideranças convergiu para o entendimento de que o ple-nário rejeitara o modelo da lista fechada e que era necessário avançar nos demais pontos do substitutivo do relator Caiado. Nesse momento, o presidente Arlindo Chinaglia (PT-SP) chegou a propor que a vota-ção do voto em lista fechada se desse de forma simbólica, acatando a rejeição do requerimento anterior como indicativo. Obviamente, após tamanho esforço, o relator não aceitou a proposta da presidência e, numa demonstração de combatividade, Ronaldo Caiado (DEM-GO) pediu aos pares que a votação da lista se desse nominalmente, fechan-do assim, o assunto de forma real e concreta.

A aprovação simbólica do requerimento de destaque apresenta-do pelo deputado Miro Teixeira (PDT-RJ), possibilitou que os artigos relacionados a lista fechada fossem votados separadamente dos demais pontos da matéria. A votação da lista foi polêmica. O bloco PMDB/ PSC e PTC, além do PPS, liberaram suas bancadas para votação. Governo e minoria idem. Na orientação das bancadas a derrota do tema foi cate-górica: 7 bancadas e blocos orientaram pelo não, contra apenas 3 pelo sim. O resultado fi nal foi de 252 votos contrários a proposta do voto em lista, contra 181 votos favoráveis, tendo o Partido dos Trabalhadores (PT), os Democratas (DEM) e o Partido do Movimento Democrático


Brasileiro (PMDB) desempenhado papéis estratégicos para contraba-lancear a disputa, conforme demonstra tabela a seguir:

PARTIDOVOTO EM LISTA FECHADA

SIM NÃO ABSTENÇÕESDEM 42 8 1

PC do B 13 - -PDT - 22 -PHS - 2 -

PMDB 33 42 2PMN - 4 -

PP 2 34 -PPS 4 6 -PR - 35 -

PRB - 1 -PSB 4 18 -PSC - 6 -

PSDB 8 42 -PSOL 3 - -

PT 71 2 -PTB 1 17 -

PT do B - 1 -PV - 10 -

Sem Partido - 2 -TOTAL 181 252 3

Fonte: Câmara dos Deputados

Conclusão

A lista fechada suscitou um polêmico debate na cena política brasileira. Tanto no meio acadêmico quanto no político as discussões acerca de sua implementação foram sempre muito fervorosas. Os par-tidários à sua introdução alegavam sobretudo a necessidade do forta-lecimento das legendas. Nesse sentido, a adoção de tal modelo é ob-


servada por estes como o remédio, uma espécie de antídoto para os males da excessiva personalização do voto. Sua introdução forçaria um vínculo partidário entre o cidadão e as legendas, mesmo que há lon-go prazo, como observaram alguns cientistas políticos, essa seria uma boa medida para mudança signifi cativa na cultura político-partidária brasileira.

Do outro lado do espectro político, estudiosos e políticos con-trários à sua adoção alegam como argumento principal a oligarquiza-ção da vida partidária, reservando para o caciquismo a decisão sobre quem ocuparia os primeiros lugares da lista. Provavelmente aqueles que possuem uma história dentro do partido, com um certo tempo de fi liação, teriam bem mais chances de ocupar um bom lugar na lista do que aquele que acaba de chegar. Isso por um lado inibiria as frequen-tes migrações partidárias, pois o recém chegado na legenda, de certo, encontraria difi culdades para obter uma posição de destaque, por mais democrática que fosse a convenção.

Apesar da derrota na Câmara dos Deputados, sem dúvida algu-ma o surgimento da lista fechada no debate da reforma política traz a tona a questão da fragilidade da vida partidária e a excessiva personali-zação do voto, expondo graves problemas do atual sistema. Porém, um ponto a ser observado é a restrição da escolha do eleitor. Por mais frágil que seja a relação entre o eleitorado e os partidos, retirar do cidadão a opção de escolha no voto pessoal e transferí-la ao partido pode ser observada como uma dose um tanto quanto exagerada do remédio.

A lista fl exível pode ser uma boa opção para esse impasse. Nesse modelo o cidadão pode fornecer o voto na lista partidária, ordenada pelo partido, mas é dada também ao eleitor a opção de escolher um nome (voto pessoal) ou alterar a ordem da lista. No caso brasileiro se-ria ainda mais fácil, pois como já facultado ao cidadão a oportunidade de votar no candidato ou na legenda, resta apenas ao partido elaborar em convenção uma lista previamente ordenada.

Nesse contexto, permanece a livre escolha do eleitor, que pode tanto aceitar a ordem da lista oferecida pelo partido, como pode não aceitar o resultado da convenção, rejeitando assim a lista original.

Vale lembrar que na maioria dos países que adotam a lista fl e-xível, o eleitorado tende a confi rmar a ordem oferecida pelo partido. Trata-se de uma boa medida a ser adotada por aqui. Resta saber se os


mecanismos eleitorais incentivariam os candidatos a fazerem campa-nha para o partido ou a velha competição intrapartidária continuaria imperando nas eleições. Isso, porém, somente sua implementação iria dizer.

Referências

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Mestrando em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro. Pesquisador do Observatório Político Sul-Americano – OPSA/IUPERJ.

Clayton Mendonça Cunha Filho

Mestrando em Sociologia pela Universidade Federal do Ceará.Pedro Wilson de Oliveira da Costa Júnior

O preço da democracia

Caminhos para aperfeiçoar o sistema de fi nanciamento de campanhas

O preço da democraciaCaminhos para aperfeiçoar o sistema de fi nanciamento de campanhas190

Dentre as várias propostas de reforma política discutidas, de tem-pos em tempos ou atualmente em tramitação no Congresso Nacional, praticamente todas propõem alterações mais ou menos radicais no sis-tema de fi nanciamento dos partidos políticos e campanhas eleitorais. Há certo consenso de que, parte substancial dos casos de corrupção ou favorecimento ilícito de interesses, passa diretamente pelo levanta-mento de recursos para fi nanciar as campanhas e escândalos relativos ao tema atingiram, nos últimos anos, importantes líderes políticos de diversos países, como Japão, Alemanha ou Itália, por exemplo.

No Brasil, escândalos como os do “mensalão” e o das “sangues-sugas”, mais recentemente, ou dos “anões do orçamento” e PC Fa-rias, em princípios dos anos 1990 todos tiveram relação direta com as opacas relações estabelecidas entre políticos e partidos em busca de fi nanciamento e doadores com interesses pouco altruístas, para dizer o mínimo, o que tem levado à intensifi cação nas discussões acerca da necessidade de mudanças nas regras do jogo.

Pretendemos, neste artigo, fazer uma breve avaliação do siste-ma de fi nanciamento de partidos e campanhas em vigor, bem como das principais propostas de alteração em discussão e sugerir possí-veis caminhos para o aperfeiçoamento de nossa democracia no sen-tido de conferir-lhe uma maior transparência e independência frente à infl uência nem sempre positiva (também para dizer o mínimo) do

“A democracia não está ameaçada pelo regime de partidos, mas pelo fi nanciamento deles”.

Maurice Duverger


poder econômico.

O fi nanciamento de campanha hoje

Temos hoje, em vigor no Brasil, um sistema de fi nanciamento misto. Os partidos políticos, regidos pela Lei Nº9.096/95, são livres para receber doações privadas para suas atividades regulares e eleito-rais, ressalvadas certas limitações estabelecidas na referida lei1, além de receberem dinheiro público através do Fundo Partidário (estabe-lecido em valor nunca menor ao número de eleitores inscritos até o fi m do ano anterior multiplicado por R$0,35) e terem acesso gratuito a propaganda partidária e eleitoral em rádio e televisão (pela qual as emissoras recebem compensação fi scal conforme estabelecido no arti-go 52 da mesma lei). Além dos recursos partidários, fi nanciam também as eleições: doações feitas diretamente aos candidatos nos termos e li-mites estabelecidos pelas Leis Nº9.504/97 e Nº11.300/06 em que, basi-camente, as doações aos comitês eleitorais dos candidatos por pessoas físicas são limitadas em 10% de sua renda bruta no ano anterior, bem como são estabelecidas proibições semelhantes às da lei dos partidos.

Apesar do forte subsídio público2 planejado para servir como “nivelador do jogo” e fornecer condições mínimas de disputa a todos os candidatos, os custos milionários das campanhas fazem com que a maior parte destes3 seja bancado pelo setor privado, gerando dis-torções nas chances eleitorais de candidatos capazes de angariar mais

1 Art. 31. É vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclu-sive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de: I - entidade ou gover-no estrangeiros; II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações referidas no art. 38; III - autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais; IV - entidade de classe ou sindical.

2 Somente o horário eleitoral gratuito consome cerca de 1 bilhão de reais em renúncias fi scais de acordo com Jairo Nicolau (2004).

3 Cerca de 80% dos gastos declarados nas eleições de 2002, segundo compilação do cientista político David Samuels.


recursos em detrimento daqueles que pareçam menos palatáveis aos grandes fi nanciadores4 e suspeitas (algumas vezes comprovadas) de favorecimento por parte dos candidatos eleitos, dos interesses de gran-des doadores de campanha, interesses estes nem sempre lícitos ou de-sejáveis do ponto de vista das prioridades sociais.

Os problemas começam a surgir pela necessidade inexorável, dada a natureza do jogo, de os candidatos buscarem, a qualquer custo, fi nanciamento para suas campanhas sob pena de entrarem na dispu-ta em desvantagem com relação aos demais competidores. Apesar da recente tentativa de baratear as campanhas com a proibição da reali-zação de “showmícios” e da distribuição de diversos tipos de brindes, a inexistência de um teto nos gastos possíveis faz com que arrecadar um pouco mais nunca seja demais, por mais que um candidato já tenha arrecadado. Quanto mais dinheiro na campanha, maiores as possibili-dades de convencer potenciais eleitores.

Some-se a isto, a fraca estrutura de fi scalização da prestação de contas possuída pelos tribunais eleitorais e tem-se um forte atrativo para a arrecadação a qualquer custo, muitas vezes com a formação de “Caixa Dois” pelos candidatos com verbas provenientes de doadores que não querem ou não podem ser identifi cados, seja por doarem com dinheiro não-contabilizado já nas próprias empresas como forma de evadir ao fi sco, por doarem dinheiro proveniente de atividades eco-nômicas ilegais (narcotráfi co, prostituição ou jogo do bicho, por exem-

4 Conforme afi rma Jairo Nicolau (2004), “Estas [doações] não são feitas de ma-neira neutra: partidos pequenos e de esquerda recebem muito menos do que outros”. Por exemplo, podemos tomar os dados relativos à campanha presidencial de 1998, em que o candidato Ciro Gomes, então no PPS e terceiro lugar na disputa, declarou gastos de cerca de 1 milhão de reais e Lula do PT, segundo lugar nas eleições, declarou ter gasto cerca de 3,9 milhões de reais, diante dos mais de 43 milhões de reais decla-rados pelo vencedor Fernando Henrique Cardoso do PSDB. Nas eleições seguintes, em 2002, o candidato do PSDB José Serra declarou ter gasto R$34,7 milhões, com o vencedor Lula (PT) declarando cerca de R$39,3 milhões. Além do fato de Lula ter sido pela primeira vez o campeão de gastos, é interessante notar que isso se deu somente no momento em que suas propostas fi caram bem mais “moderadas” e palatáveis em comparação com suas candidaturas anteriores, praticamente deixando de ser um can-didato anti-establishment.


plo), ou por estarem interessados no favorecimento direto em contra-tos com o governo uma vez vencida a eleição. Recorde-se a respeito, por exemplo, a declaração do presidente Lula em entrevista dada à TV Globo, em Paris, no auge do escândalo conhecido como “Mensa-lão” de que “caixa dois todo mundo faz”. Mensalão este que consistiu, basicamente, na distribuição entre políticos da base aliada do governo Lula de recursos para campanha de origem obscura e, posteriormen-te, não declarados sob a intermediação do publicitário Marcos Valério, detentor de diversos contratos com o governo. Esquema que já havia sido utilizado, de forma bastante semelhante, pelo hoje opositor PSDB e aliados com a participação do mesmo Marcos Valério nas campanhas estaduais de Minas Gerais em 1998.

A proposta de fi nanciamento público exclusivo

O acúmulo de tantos escândalos provocados pelas fragilidades do sistema de fi nanciamento eleitoral, vigente no Brasil, tem colocado em xeque o atual modelo e levado à proposição de diversas alterações, sendo a mais radical delas a de fi nanciamento público exclusivo de campanhas conforme previsto, por exemplo, no PL nº 2.679/035sendo a mais radical delas a de fi nanciamento público exclusivo de

5sendo a mais radical delas a de fi nanciamento público exclusivo de

em tramitação no Congresso. De acordo com o projeto, o Fundo Partidário passaria a constituir a única fonte permitida de fi nanciamento dos par-tidos e das campanhas eleitorais, tendo para tanto seu valor elevado dos atuais R$0,35 por eleitor inscrito no país para R$ 7,00 por eleitor (o que seria equivalente a cerca de R$900 milhões em números de 2002) a serem distribuídos pelo TSE aos partidos segundo o seguinte critério: 1% dividido igualitariamente entre todos os partidos registrados; 14% igualitariamente entre todos os partidos com representação na Câmara dos Deputados; e 85% distribuído proporcionalmente à bancada eleita para a câmara na última eleição.

A medida, inédita no mundo na intensidade proposta, é defen-dida por muitos como a única forma de impedir a infl uência do poder

5 Existem, na verdade, mais de uma dezena de projetos semelhantes tratando sobre o tema em tramitação no Congresso. Ver CINTRA, 2005 para uma comparação entre alguns deles.


econômico sobre os resultados eleitorais, diminuindo a corrupção pré e pós-eleitoral e garantindo assim uma democracia mais limpa e efe-tiva. Ao mesmo tempo, é fortemente criticada por outros tantos como uma dispendiosa miragem no que diz respeito ao combate ao “caixa dois” e à corrupção e um risco para o enraizamento social dos partidos, que poderiam se ver acomodados com a garantia da verba pública e, assim, perder quaisquer incentivos para investir numa aproximação mais orgânica com os cidadãos.

A princípio, a possibilidade de, em teoria, anular as distorções provocadas pela excessiva dependência dos recursos privados torna a proposta de fi nanciamento público exclusivo bastante atrativa. Simu-lações de variáveis estocásticas segundo “modelo de voto probabilísti-co” realizadas pelos economistas da UnB Adriana Portugal e Maurício Bugarin (2003) mostram que a presença de contribuições privadas nas campanhas políticas tendem a produzir políticas públicas enviesadas em favor dos grupos economicamente dominantes e que a adoção do fi nanciamento público exclusivo tende a produzir políticas socialmen-te ótimas. Entretanto, a forma escolhida para a distribuição dos recur-sos, proporcionalmente aos resultados obtidos nas eleições anteriores para a Câmara dos Deputados, tende a comprometer a variedade da representação dos diferentes partidos no Congresso, com a tendência à consolidação de um único partido a longo prazo, tendência essa tanto maior quanto mais altos forem os recursos públicos disponibilizados aos partidos de forma exclusiva. O risco é a criação de um círculo vicio-so em que o partido mais votado hoje receberá mais recursos amanhã, podendo eleger ainda mais representantes, recebendo, assim, ainda mais recursos e tornando quase impossível que um partido pequeno possa reverter o quadro.

O problema já existe no atual sistema, pois os recursos do fundo partidário atuais e o tempo no horário eleitoral gratuito já são distribu-ídos proporcionalmente à representação dos partidos na Câmara dos Deputados, o que gera inúmeras críticas por parte dos partidos meno-res quanto à (in) justiça desse critério, mas a possibilidade de utilizar recursos próprios e obter doações privadas (possibilidades vetadas no projeto em tramitação) amenizam um pouco os efeitos negativos com relação a esse aspecto. Caso o projeto seja adotado exatamente como se encontra, mesmo que nunca se chegue a um caso extremo de mono


ou bipartidarismo, ocorrendo tão somente uma oligopolização e ma-nutenção dos atuais grandes partidos, praticamente estaria fechada a janela para o surgimento e consolidação gradual de um possível novo partido conforme, por exemplo, o caso do PT após a redemocratização, que de pequeno partido radical anti-establishment logrou consolidar-se como uma das principais forças políticas do país.

Outra difi culdade antecipada diz respeito à distribuição dos re-cursos dentro de cada partido entre seus vários candidatos. Sem uma forte regulação a respeito dos percentuais obrigatórios a serem repas-sados a cada estado, é possível prever inúmeros confl itos intrapartidá-rios entre cúpulas e candidatos a governos estaduais em que a vitória de um determinado adversário seja dada como certa e os leve a serem cristianizados e deixados à míngua por seu próprio partido. Além des-sa possibilidade em eleições majoritárias, no caso das proporcionais o fi nanciamento público exclusivo casa perfeitamente com eleições por lista fechada, mas caso se mantenha o sistema de listas abertas atual, teremos um grande potencial de confl itos na distribuição de recursos entre os vários candidatos de cada partido. Distribuir igualmente os recursos entre todos geraria fortes protestos dos puxadores de voto de cada legenda, enquanto distribuí-los com base na popularidade presu-mida certamente desgostaria os demais candidatos, além de conter um óbvio caráter caciquista, concentrando demasiado poder nas cúpulas que decidiriam quem receberia quanto.

Considerações fi nais

A repetição constante de escândalos relativos ao fi nanciamento de campanhas, caixa dois e tráfi co de infl uências por parte de fi nancia-dores, tudo isso faz com que se tornem urgentes modifi cações no siste-ma atualmente em vigor se quisermos dotar o país de uma democracia real e socialmente efetiva. A forma e a intensidade das mudanças a serem adotadas é que ainda são um tema controverso.

A adoção do fi nanciamento público exclusivo de campanhas po-deria, em teoria, diminuir a infl uência dos interesses privados sobre a máquina pública, mas nada garante nos projetos em tramitação que partidos e candidatos não continuassem a se valer de caixa dois fi nan-ciado privadamente, visto que a prática já é ilegal sob as leis atuais


e mesmo assim largamente praticada. Não há nada no novo sistema proposto capaz de coibir efi cazmente a perpetuação deste nocivo fenô-meno, o que nos leva a crer que antes mesmo de pensar na introdução ou não de alteração tão radical no sistema eleitoral brasileiro, outras alterações se fazem mais urgentes.

Antes de qualquer outra mudança, é preciso alterar a legislação brasileira a fi m de endurecer as punições ao caixa dois e de dotar os tribunais eleitorais de capacidade efetiva de fi scalização para execu-tá-las com rigor ou tudo poderá, de fato, não passar de uma quimera lampedusiana. Tal poderia ser obtido, por exemplo, através de uma maior articulação legal de funções entre os tribunais eleitorais e a Re-ceita Federal, Banco Central, Tribunais de Contas e o Ministério Públi-co, além da instituição da obrigatoriedade de prestações de contas em tempo real (ou pelo menos diariamente) pelos candidatos através da Internet e abertura legal aos órgãos competentes acima do sigilo das contas bancárias de campanha.

Além disso, seria interessante também impor um limite razoável ao total de gastos permitido por candidatura, adote-se ou não o fi nan-ciamento público exclusivo. É injustifi cável que se gastem centenas de milhões a fi m de pasteurizar candidatos e torná-los uma “mercadoria” atraente, mas sem conteúdo, em um país com tantas carências sociais e de infra-estrutura. No caso de adoção do fi nanciamento público ex-clusivo, talvez o valor de R$7,00 por eleitor seja excessivo e no sistema atual a imposição de um limite conhecido de antemão (seja ele qual for) pode facilitar a fi scalização através da própria percepção dos gastos re-alizados pelo candidato em comparação ao limite imposto pela lei. E dado que parte signifi cativa dos gastos de campanha referem-se à pro-dução das peças de marketing midiático, a padronização técnica dos programas eleitorais por meio de alterações na lei que simplifi quem a exposição dos candidatos e suas idéias sem tantos e excessivos efeitos especiais destinados à espetacularização da política e mercantilização dos candidatos poderia baratear signifi cativamente os custos atuais.

E também com ou sem a exclusividade do fi nanciamento públi-co, talvez seja a hora de repensarmos os critérios de distribuição do Fundo Partidário e do Horário Eleitoral Gratuito. Se é fato que existem diversos partidos sem qualquer representatividade política, ideológica e social registrados atualmente (fruto da facilidade com que se podia


criar um novo partido nos anos fi nais da ditadura e iniciais da rede-mocratização) com os quais seria um “desperdício” aumentar gastos, não é menos verdade que o sistema atual constitui-se em uma grande barreira à consolidação de novos partidos potencialmente represen-tativos de importantes segmentos da sociedade. Cabe destacar que a facilidade anterior para a criação de partidos foi corrigida e, hoje, é ne-cessário um grande esforço para se conseguir milhares de assinaturas em todo o país num prazo fi xo para que se possa legalizar um novo partido e o problema dos partidos de aluguel possa, talvez, ser resol-vido ou pelo menos extremamente minorado se fossem submetidos a um “recall” e obrigados a provar sua representatividade conforme as regras atualmente em vigor. Resolvido esse problema, cremos ser absolutamente fundamental uma divisão mais igualitária dos recursos públicos entre os partidos, a fi m de evitarmos a oligopolização atual e em andamento6.

Finalmente, é possível que o fi nanciamento público exclusivo não seja o mais recomendado no momento a todos os níveis de dispu-ta, e formas intermediárias com alterações mais pontuais possam ser mais adequadas em alguns casos. Em disputas majoritárias, poderia ser extremamente interessante e exeqüível abolir a possibilidade de fi nanciamento privado, mas no atual sistema de disputa nas eleições proporcionais sua adoção poderia causar mais problemas que os que teoricamente resolveria, conforme adverte Samuels (2003). Neste caso, pode ser mais adequada a manutenção do fi nanciamento misto, com a adoção do limite máximo de gastos e a alteração na forma de cálculo das doações privadas permitidas. Hoje, estabelecida como porcentual da renda do doador, deveria ser fi xada em valores monetários abso-lutos e de valor relativamente baixo, a fi m de dar mais transparência e diminuir o poder de chantagem e troca de favores entre candidatos e doadores,7 incentivar a busca de múltiplos fi nanciadores “de base”

6 Segundo dados divulgados pelo TSE, os quatro maiores partidos PT, PMDB, PSDB e DEM devem fi car com mais da metade dos e DEM devem fi car com mais da metade dos e DEM devem fi car recursos do Fundo Partidário em 2008.

7 Segundo David Samuels (2003), “Com o sistema atual, nenhum doador pode dizer que doou ‘demais’, porque ninguém sabe o que é realmente ‘demais’!”.


(grassroots), em vez de alguns poucos mega-fi nanciadores como no sistema atual.

Certamente, o restabelecimento da democracia, após os longos anos de autoritarismo do regime militar, foi uma das grandes conquis-tas da sociedade brasileira. No entanto, entendemos que a democra-cia jamais alcançará um estágio defi nitivo, sendo sempre perfectível, passível de aperfeiçoamentos e aprimorar o sistema de fi nanciamento dos partidos e das eleições parece-nos um dos caminhos fundamen-tais para esse aperfeiçoamento. Afi nal, como afi rma Zova� o, “embora a democracia não tenha preço, ela tem um custo de funcionamento que é preciso pagar e, por isso, é indispensável que seja o sistema democrá-tico que controle o dinheiro, e não o oposto” (2005).

Referências

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Bacharel em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de São Paulo. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondônia. Especialista em Direito e Processo

Eleitoral pela FARO-TRE/RO. Professor da Faculdade de Ciências Humanas, Exatas e Letras de Rondônia; e Faculdades Associadas de Ariquemes.

Raimundo José dos Santos Filho

Bacharel em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Rondônia. Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências Humanas, Exatas e Letras

de Rondônia. Mestrando em Ciência Política pela University of Glasgow.

Vinícius Valentin Raduan Miguel

As coligações proporcionais no sistema eleitoral

brasileiro

As coligações proporcionais no sistema eleitoral brasileiro200

Introdução

As coligações em eleições proporcionais são um dos pontos fre-qüentemente apontados como causas da instabilidade ética na cena po-lítica brasileira. É analisada pela ciência política como dois fenômenos, sendo o primeiro a coligação partidária (ou eleitoral), com o objetivo de obter vitória no processo eleitoral por meio do acúmulo de recursos que permitam maiores chances, como tempo para publicidade gratuito e votos, e o segundo, coligações e alianças no período posterior às elei-ções, para possibilitar a governabilidade (FLEISCHER, 2006).

A confusão semântica tem origem nos Códigos Eleitorais, quan-do entre 1950 e 1965, os “conjuntos” partidários eram chamados de alianças, e na legislação eleitoral de 1985, de coligações.

No entanto, estranhamente, as segundas coligações não decor-rem, necessariamente, das primeiras. Com o objetivo puramente elei-toral, coligações sem o menor rigor ideológico-programático ou mes-mo confl itantes, são feitas, por vezes, sob a justifi cativa de diferenças e particularidades regionais.

Exemplo nítido desta problemática da ausência de solidez ideo-lógica é a aliança (embora prevaleça o veto formal da direção) entre o PT e o PSDB em Belo Horizonte. Grotescamente, em dois outros mu-nicípios (Açailândia, MA e Cláudia, MT) a direção do PT autorizou


alianças para as eleições municipais deste ano. Em tempo, no total, o PT já autorizou alianças com tradicionais rivais como o PSDB, DEM e PPS em 14 municípios.

Repetição do cenário de 1994, quando o PSDB se aliou em vários estados com o PCdoB, PDT e PPS, em tese, aliados do PT, com quem o partido disputava a Presidência da República.

O Tribunal Superior Eleitoral, em 2002, chegou a denominar as coligações de “esdrúxulas”, qualifi cação, que, se considerada a fl exibi-lidade (ou incoerência) dos partidos, cabe perfeitamente.

A problemática é o enfraquecimento dos partidos, com a diluição do conteúdo que cada um deles deveria trazer como bagagem inerente à sua representação de um segmento social. Isto se mostra ainda mais grave com a ausência da verticalização, ou seja, a prevalência da “fe-deralização das coligações”, com alianças em nível nacional que não se repetem nas esferas estaduais e municipais. Em conseqüência da miscelânea de partidos, a futura governabilidade é comprometida em razão da ausência de pontos comuns para a elaboração das políticas.

Embora não pactue desta concepção por não ver problemas com a diluição do conteúdo ou o fortalecimento partidário, Paulo Costa Leite (2003), ex-presidente do STJ, aponta ser fundamental que as coligações feitas com este propósito, confi ram conteúdo ético à sua existência.

Uma questão que prevalece sem resposta é: as coligações diluem o conteúdo programático dos partidos ou os partidos adotam coliga-ções incoerentes por já não terem um rígido programa de governo e sólidas bases político-ideológicas?

Finalmente, com as coligações em eleições proporcionais, as le-gendas funcionam como um só partido, o que ocasiona um mecanismo para burlar o quociente eleitoral.

Histórico

As coligações proporcionais no sistema político brasileiro re-montam à abertura política de 1945. A partir de então, começaram, sob a autorização estatal, as uniões entre partidos durante as disputas ao pleito, como as alianças interpartidárias que surgiram após 1950 e le-vam a criação de uma pessoa jurídica temporária. De fato, a coligação é uma amálgama fi ctícia, uma abstração jurídica que leva à formação


de um partido imaginário, além daqueles que a compõe. Este pleito foi marcado pela vitória de Getúlio Vargas para a Pre-

sidência da República, pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), tendo como Vice-Presidente João Café Filho, do Partido Social Progressista (PSP). No entanto, contavam com o apoio de uma facção dissidente do Partido Social Democrático (PSD).

Wanderley Guilherme dos Santos citado por Amaury de Souza (1962, p. 65) lembra que em 1962, mais de 80% das bancadas dos pe-quenos partidos e 50% das bancadas das três principais legendas no Congresso foram conquistadas por meio de alianças entre os partidos, a maioria sem qualquer ligação ideológica ou programática.

Até 1964, prevaleciam coligações entre estes partidos (mais a UDN), mas as coligações eram igualmente frágeis ideologicamente: o PTB aliava ao PSD contra a UDN em algumas regiões e, em outras, a UDN coligava com o PSD contra o adversário comum (PTB) (FLEIS-CHER, 2006).

O elemento que signifi cou uma ruptura temporária nesse siste-ma foi o golpe militar de 1964, fi ndando o governo Goulart (setembro de 1961 – março de 1964), que existira sob intensa agitação popular, ampliação do movimento operário, crise econômico-fi nanceira, crise no sistema político eleitoral e acirramento ideológico. Embora não seja o escopo do trabalho, é digna a menção deste momento de crise insti-tucional que provocou alterações nos sistema jurídico-político.

É importante destacar que os anos de 1961-1964 existiram como entreatos golpistas, o primeiro armado por Jânio Quadros, com sua carta-renúncia, prevendo a interdição dos setores militares de seu vice e seu retorno nos braços do povo, e o segundo, o defi nitivo, desferido pelos setores conservadores da sociedade e intenso apoio estaduniden-se.

Em 8 de dezembro de 1961 o Congresso aprovava o Conselho de Ministros, presidido por Tancredo Neves, do PSD mineiro. A compo-sição do gabinete foi uma nítida vitória dos grupos conservadores que faziam oposição ao projeto de Goulart: quatro ministros do PSD, dois da UDN, um do PTB (o partido do presidente) e um ministério mais simbólico do que efetivo, era a pasta de Relações Exteriores, a cargo de Santiago Dantas.

Posteriormente, um segundo gabinete é formado, de centro com


orientação reformista, e, de pleno, solicita ao Congresso autorização para legislar, por meio de decretos, sobre as reformas de base, remessa de lucros, direito de greve e abuso do poder econômico, suprimindo o Legislativo.

Em setembro de 1962 o Executivo retornava ao Presidente Gou-lart e era fortalecida a campanha pelo plebiscito para retomada do pre-sidencialismo, que de fato prevaleceu em 6 de janeiro de 1963. Goulart reassume os poderes conferidos pela Carta de 1946.

Sob as brumas do golpe e o forte acirramento ideológico, PSD e UDN obtêm em 1962, 54% da representação na Câmara Federal, o que explica e provoca novas difi culdades para a governabilidade.

Sob marchas da direita e da esquerda, o golpe é preparado e fi nalmente concretizado abolindo o pluripartidarismo, e criando um partido para representação do governo – a Aliança Renovadora Nacio-nal-Arena – e outro que, em tese, deveria signifi car a oposição ao novo regime – o Movimento Democrático Brasileiro (MDB).

Esta situação se arrastou até 1984, quando os militares não dis-putaram a Presidência da República, signifi cando com isso o fi m do regime vigente, embora o novo presidente tenha sido eleito de forma indireta, pelo Colégio Eleitoral. No entanto, a reforma partidária rea-lizada no início do governo do general João Batista Figueiredo, trouxe de volta o pluripartidarismo, apesar de ser, na realidade, uma tentati-va do governo de dividir e esfacelar a oposição, que no momento era concentrada em um único partido, o MD. Inclusive, essa reforma ainda mantinha a proibição de legalização dos PCs.

Em 1985, já sob o governo Sarney, os parlamentares aprovaram Emenda Constitucional que, entre outras medidas, aboliu o Colégio Eleitoral, permitiu a organização dos partidos comunistas e estendeu o voto aos analfabetos, além de eliminar as restrições ao processo de formação dos partidos políticos. O Partido Comunista do Brasil (PC do B) ressurge, assim como o Partido Comunista Brasileiro (PCB) e o Partido Socialista Brasileiro (PSB), que voltou à cena com seu líder dos anos 1960, Miguel Arraes, assim como também foi criado o Partido Li-beral (PL). Elemento novo no cenário político brasileiro foi a fundação, em 1980, do Partido dos Trabalhadores, de base sindical, estruturado de baixo para cima, atraindo um razoável contingente de militantes de esquerda, que haviam rompido com o marxismo tradicional, incorpo-


rando inclusive uma nova esquerda católica.Os parlamentares constituintes, eleitos pelo pleito de 1986, ela-

boraram uma nova Constituição em 1988, que preservou os elementos tradicionais do regime republicano brasileiro: presidencialismo, fede-ralismo, bicameralismo, multipartidarismo e representação propor-cional. Contudo, a forma e o sistema de governo ainda foi um ponto polêmico, que somente foi resolvido no plebiscito nacional de 1993. O mandato presidencial foi defi nido como sendo de quatro anos, assim como representação mínima de oito deputados e máxima de 70, dos estados na Câmara Federal.

A Constituição de 1988 também teve a preocupação de conside-rar o partido político como importante para a preservação do Estado de Direito e o canal de acesso do Governo a determinadas parcelas da sociedade, servindo ainda ao abrandamento das dimensões do poder presidencial, uma vez que força uma subdivisão e respeito às mais va-riadas tendências existentes no corpo social.

Vinte e dois candidatos disputaram o pleito para a Presidência da República, mas o fato que merece destaque é que um partido recém-criado, o Partido da Reconstrução Nacional – PRN, com o apoio de outros pequenos partidos, elegeu seu candidato: Fernando Collor de Mello, que disputou o segundo turno com Luis Inácio Lula da Silva. Contudo, a forma e o sistema de governo ainda foi um ponto polêmico, somente resolvido por meio de um plebiscito nacional, em 1993.

As coligações proporcionais na atualidade

Na atualidade, um dos fatores que levam às coligações é a incapa-cidade dos partidos nanicos de alcançarem expressão nacional durante as eleições, simplesmente pelo sistema de quociente eleitoral adotado em nosso sistema eleitoral não permitir que um candidato se eleja se o seu partido não possuir uma determinada expressão em termos de votos alcançados. No entanto, como o sistema de quociente é utilizado apenas para a eleição de parlamentares, tão logo se defi na o pleito, os partidos iniciam a busca para a ampliação da legenda, assim como do aumento de sua participação no cenário político nacional.

No entendimento do cientista político Bruno Reis (2007), o siste-ma eleitoral do Brasil é descentralizador em decorrência da represen-


tação proporcional com listas abertas, provocando competição intensa e pulverizando os candidatos.

O que os partidos fazem, é examinar a compatibilidade dos seus candidatos com a realidade eleitoral do seu estado, verifi cado a repre-sentação de categorias profi ssionais na lista dos candidatos de legen-da; participação de candidatos de aparelho, ou seja, os melhores apre-sentadores de rádio e televisão ou pastores evangélicos, incorporando candidatos de distintas regiões e microrregiões do estado. Acrescem-se a listagem, as lideranças partidárias.

Temos, então, quatro tipos de critérios para candidatos: a) cate-gorias profi ssionais, b) aparelhos, c) regiões, d) lideranças partidárias. As lideranças partidárias, por sua vez, fazem a opção das três primei-ras para assegurar a legenda e sua eleição, porque depende desses per-sonagens a produção dos votos sufi cientes para ter o maior ou menor número de candidatos.

Para o cientista político Otávio Soares Dulci (2003), nas coliga-ções em eleições proporcionais, a fi nalidade da representação propor-cional é completamente violada por provocar distorção na composição das bancadas. Inexistem ainda critérios distributivos das cadeiras pela chapa, e o projeto se esgota após a eleição. Ou seja, “É expediente tran-sitório, que não se desdobra em atuação conjunta dos coligados nos órgãos legislativos – o que afi nal seria uma atenuante”.

Como analisa o estudioso José Giusti Tavares (2007, p. 113), as coligações em eleições legislativas proporcionais comprometem a in-tegridade e a identidade do quociente partidário. Comprometendo igualmente a correspondência de cada partido entre a densidade rela-tiva de votos com a densidade relativa de cadeiras, o que segundo ele consistiria no objetivo essencial da representação proporcional.

Segundo Giusti Tavares, na maioria dos países onde ocorrem alianças partidárias para eleições legislativas proporcionais, o cálculo da distribuição de cadeiras é realizado respeitando o quociente parti-dário ou seu equivalente entre os partidos que a compõe, levando em consideração a participação relativa de cada um no total de votos da coligação. Para ele, o grande problema brasileiro é que a aliança en-tre os partidos não consistiria em uma coligação interpartidária, mas, sobretudo na substituição literal do partido pela coligação partidária. Conforme Giusti Tavares (2007, p. 133), as “coligações não são apenas


inconsistentes com eleições proporcionais; são também, nelas desne-cessárias”.

Ao discordar de forma veemente sobre a implementação de uma cláusula de exclusão no patamar de 5% em nosso sistema eleitoral, o cientista político Jairo Nicolau, citado por João Paulo Viana (2006, p.101), aponta que o fi m das coligações em eleições proporcionais, se-ria elemento imprescindível para conter a proliferação de legendas. No entendimento do professor Nicolau, o mecanismo do quociente elei-toral funciona como uma cláusula de barreira, contudo, é através das coligações em eleições proporcionais que partidos nanicos “burlam” tal mecanismo.

As coligações enfraquecem os partidos, diluindo o conteúdo ideológico-programático e mesmo rompendo a coesão intrapartidária (como mostraremos adiante), favorecendo o personalismo na política. Um dos fatores de rejeição às coligações é o fato de que ela deturpa o voto na legenda, visto que estes quase nunca resultam favoráveis ao partido que obteve o voto, mas à coligação, que dele se benefi cia.

Começando pela distorção criada pelo voto proporcional em lis-ta aberta, que acaba por fragmentar os partidos, instigando a competi-ção intrapartidária, posto que, sendo eleitos apenas os mais votados do partido (ou coligação), a disputa eleitoral é interna ao partido (coliga-ção) e não externa. A experiência demonstra que, no caso específi co de candidaturas, o inimigo eleitoral não é o candidato do outro partido, mas o outro candidato do próprio partido, com quem de fato é dispu-tado os votos para que o votado efetivamente seja eleito.

A coligação se torna um fator de deturpação gritante do voto na legenda. Quando um eleitor, levado pela preferência partidária, em vez de demonstrar sua preferência por esse ou aquele candidato de seu partido, deposita o voto na legenda de sua confi ança ideológica, pode ocorrer de não obter o resultado que espera. Como o quociente eleito-ral é o mesmo para toda a coligação, candidatos de seu partido, even-tualmente muito bem votados, auxiliarão candidatos de outro partido da coligação, embora estes candidatos, assim como seu partido, não sejam da preferência do eleitor que votou na legenda.

Prevalecendo a manutenção das coligações proporcionais, os partidos políticos continuarão a sofrer contínuo enfraquecimento, pela descaracterização de seu ideário em face da eleição de candidatos


pertencentes a outras agremiações, ora coligadas, de ideologias confl i-tantes. Com a proibição, teremos uma melhor caracterização das iden-tidades partidárias, exigindo, em seguida, uma regulamentação mais rígida nas normas de fi delidade e de fi liações partidárias.

Em meio a esse ambiente de numerosos partidos políticos, es-cassa fi delidade partidária e coligações temporárias ditadas por con-veniências pessoais, é certo que a Lei nº. 9.504/97 – assim como o pró-prio Código Eleitoral - necessita de ajustes e aprimoramentos, seja no sentido de acompanhar a evolução operacional decorrente do modelo de voto informatizado implantado com sucesso pela Justiça Eleitoral, como no sentido de conduzir a sociedade brasileira à criação de um sistema eleitoral em que os partidos sejam robustos o sufi ciente para agregarem e representarem os anseios dos diversos segmentos que a compõem.

Apenas para reforçar a proposta, apontando possíveis soluções à imensa fragmentação partidária, quando se considera o distancia-mento entre as ações do parlamento brasileiro e o desejo dos eleitores, o professor João Paulo Viana afi rma que, da necessidade de partidos fortes e representativos é que surge no debate político propostas sobre temas polêmicos. Segundo ele:

Precisamos de partidos fortes, partidos que representem bem os in-teresses da sociedade, em um sistema partidário sólido e não tem-poral. É exatamente aí que entram pontos como a cláusula de bar-reira, verticalização, voto distrital misto, fi delidade partidária, fi m das coligações nas eleições proporcionais e fi nanciamento público de campanhas. (VIANA, 2006, p. 87)

Esses pontos entram no debate da reforma política quando se busca criar uma engenharia institucional que seja capaz de fortalecer os partidos, promovendo uma maior ligação com o eleitorado, bem como maiores condições de governabilidade. Como analisa ainda o professor Viana (2006, p. 118), mudanças relativas à fi delidade partidá-ria, ao fi m das coligações em eleições proporcionais e o fi nanciamento público de campanhas, são consideradas essenciais para a estabilidade do atual sistema.


Considerações fi nais

É consenso entre os cientistas políticos que o sistema partidário brasileiro necessita de alterações. A divergência se encontra no teor da mudança, em uma mudança radical, incluindo medidas como adoção do voto distrital misto, lista fechada, fi nanciamento público ou se ape-nas ajustes pontuais no atual sistema.

A cultura política brasileira é marcada por interesses pessoais afastados dos reais objetivos da Administração Pública. A lógica da troca de benefícios privados, que garantem a governabilidade e negam os conceitos de oposição e situação, prevalece sobre os interesses repu-blicanos.

As coligações surgem da tentativa de superar a competitividade eleitoral e, criando uma entidade supra-partidária, obterem vantagens para o pleito, uma vez que o quociente eleitoral constitui um impedi-tivo para partidos nanicos. Mas acabam tendo um fi to puramente es-tratégico, sem pactuação de uma agenda ou plataforma comum (CIN-TRA, 2005).

Para assegurar a vitória, os partidos fi rmam coligações igual-mente incoerentes e, até recentemente, antagônicas em níveis estadu-ais e nacionais, confi gurando-se como meras siglas, agremiações sem relevância ao invés de grupos sociais que partilham um mínimo de coesão com alguma corrente fi losófi ca e ideológica.

Inúmeros partidos políticos, sem coerência programática ou clivagem ideológica interna, levam ao Legislativo, igual número de projetos de governo, que não coincidem com o projeto trazido pelo Executivo. Dessa tensão constante, o Executivo é obrigado a negociar, distribuindo obras públicas e nomeações políticas sem esteio técnico – mas necessárias aos atores envolvidos para atenderem suas bases eleitorais e grupos de interesse que os cercam, em uma lógica pragmá-tica compreensível: assegurar o futuro político imediato, capitalizando retornos eleitorais com a reivindicação do crédito pelos programas e verbas.

Sendo assim, a cooperação passa necessariamente pela negocia-ção, o que envolve um fl agrante patrimonialismo. Esta prática fi sioló-gica é a falência da política como vivência de um bem comum, tornan-do particulares os segmentos extensos do poder público.


De modo geral, todo o processo político, seja para a aprovação de leis ou outras temáticas, passa pelo fi ltro do fi siologismo, com inten-sos debates para novas alocações de apadrinhados e obtenção de no-vos benefícios clientelistas. Como o estadunidense Barry Ames afi rma, na falta de partidos programáticos, “no sistema vigente, o Executivo constrói coalizões aliando o desinteresse dos deputados pelas políticas de alcance nacional com a avidez por fi siologismos” (AMES, 2003, p. 202).

Portanto, utilizando da distribuição de cargos e programas de políticas públicas, que são incorporadas as oposições e processadas as dissonâncias. O orçamento público é utilizado para arregimentar apoio político.

A ausência da fi delidade partidária permite partidos multiface-tados, que se fracionam, sem qualquer conteúdo programático, apenas com o fi m de permanecerem ligados tanto à oposição quanto à situação. É o caso do PMDB, que chegou a ter candidato em chapa oposicionista ao mesmo tempo em que se aliava à base do governo. Para fomentar e manter essa mágica política mercenária dividiu-se sob o comando de diversos “caciques”, uns comandando a batalha oposicionista e outros mantendo alianças que permitiam o partido, como um todo, garantir as benesses do poder. Para assombro da sociedade, em momentos de derrota de um determinado grupo, para evitar perdas gerais, aquele inicialmente vencido, se alia a outro grupo imediatamente, como fi cou claro quando o presidente do partido, deputado Michel Temer, após ter declarado apoio ao candidato oposicionista Geraldo Alckmin (PSDB), testemunhando a derrota deste, celebrou acordo de apoio ao PT.

Essa manifestação de mobilização em busca de resultados junto ao Poder Executivo, é a mesma que mobiliza os partidos políticos e candidatos na campanha para o Legislativo. Com a permissão de coli-gações proporcionais, o jogo de interesses pessoais, ou de determina-dos grupos, leva à criação de verdadeiros monstros de Frankenstein políticos, somente unidos pelo interesse na vitória eletiva.

Agravando a situação, o desconhecimento generalizado sobre o sistema político-eleitoral acaba favorecendo estas práticas, e o engodo não é facilmente percebido. Difi cilmente o cidadão comum consegue apreender a contradição existente em uma coligação para eleição pro-porcional parlamentar, por considerar que o voto em seu candidato irá


contribuir para sua eleição, juntamente com o de outros eleitores que comungam de suas opiniões políticas.

A excessiva fragmentação partidária, que insiste em proteger-se sob o escudo do “pluripartidarismo”, é uma das mais evidentes razões deste atraso institucional. Complementando esta, temos a ausência de partidos políticos que detenham maiorias parlamentares signifi cati-vas, forçando com que o Executivo forme coalizões e alianças para a implementação de seu projeto de governo, provocando o que a ciência política brasileira tem por consenso denominar de Presidencialismo de Coalizão, expressão clássica inventada por Sérgio Abranches (1988), que consistiria numa mistura de multipartidarismo, representação proporcional e presidencialismo.

Por fi m, as coligações fazem transferências indevidas de votos (LIMONGI, 2003).

Há no, entanto, a possibilidade de, aproveitando-se do desenvol-vimento atingido pela sociedade, trabalhar no sentido de ampliar a sua capacidade de discernimento sobre a forma como ela é representada politicamente.

Por enquanto, vigora um sistema democrático contendo particu-laridades eleitorais com a possibilidade de optar por um representante e, concomitantemente, contribuir para a eleição de um candidato de outro partido.

Referências

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Doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor da Universidade Federal de Minas Gerais. Professor Titular da Pontifícia Universidade

Católica de Minas Gerais. Ex-presidente do Conselho Estadual de Direitos Humanos de Minas Gerais. Autor de Pacto Federativo, (Mandamentos, 2000); Direito

Constitucional, (Mandamentos, 2002).

José Luiz Quadros de Magalhães

A necessidade de revisão do papel do

Senado na democracia representativa brasileira

– ou sua extinção

A necessidade de revisão do papel do Senado na democracia representativa brasileira – ou sua extinção

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Introdução

Em 2007 a absolvição pelo Senado do Senador Renan Calheiros trouxe revolta em parte da opinião pública brasileira. Algumas vozes passaram a defender o fi m do Senado Federal, outras, mais mode-radas, a fusão das duas casas, o que pode signifi car a mesma coisa por caminhos diferentes e uma linguagem menos agressiva. Como de costume, passados alguns meses, uns escândalos a mais, ameaças de CPI’s, que vão transformando o Congresso Nacional em comissariado de polícia, o que defi nitivamente não é sua função, e ainda a longa discussão da CPMF com a irresponsável extinção do tributo por razões meramente partidárias, o tema do bicameralismo e unicameralismo foi rapidamente esquecido. Naquele momento, as razões para extinção ou fusão das duas casas eram muito mais emocionais do que técnicas, mas despertaram em muitas pessoas a vontade de compreender a fi nalida-de e utilidade desta casa legislativa em nossa história, especialmente sua fi nalidade e utilidade contemporânea.

Neste ensaio vamos discutir a função do bicameralismo e do unicameralismo no Brasil e em alguns outros estados nacionais, para compreendermos a função que tem o nosso Senado na Constituição de 1988. Pretendemos demonstrar a necessidade de uma reforma consti-tucional que resgate o Senado para a democracia representativa e para


o federalismo brasileiro. Acreditamos que da forma como funciona atualmente o nosso Senado, mais do que desnecessário é uma institui-ção ruim para a democracia e para o nosso federalismo.

Faremos uma análise teórica, comparativa e histórica, logo con-textualizada. Queremos demonstrar que a desnecessidade do nosso Senado não é uma tese jurídica descontextualizada. Não se trata de de-fender, em tese, o unicameralismo no lugar do bicameralismo. O que pretendemos levantar é o fato de que o Senado, no contexto histórico institucional e constitucional da republica democrática instituída no Brasil a partir de 1988, pode ser desnecessário, e mais do que isto, pode ser prejudicial, uma vez que não cumpre sua função de casa de repre-sentação dos entes federados, distorce a soberania popular fundada no sufrágio igualitário universal (que proíbe a existência de voto cen-sitário ou qualquer outra forma de pesos diferenciados de votos para os cidadãos brasileiros), e ainda é históricamente marcado por uma majoritária representação de elites políticas e econômicas conservado-ras, famílias que se alojam no poder, perpetuando um familismo extre-mamente prejudicial para a idéia de Republica e impedindo reformas e transformações que a Câmara muitas vezes poderia promover.

Para compreendermos o papel do Senado vamos começar pela análise de seu funcionamento na Constituição de 1988 para posterior-mente fazermos um estudo comparado com o funcionamento do Sena-do e sua fi nalidade(s) em outras democracias contemporâneas.

O Senado na Constituição Federal de 1988

A adoção da organização do parlamento, em uma ou duas casas legislativas, ultrapassa a discussão da forma federal de Estado, poden-do ter aspectos políticos relevantes para a estabilidade e conservação do ordenamento jurídico. No Brasil, a Constituição de 1988 mantém o bicameralismo das Constituições anteriores.

A Câmara de Deputados é formalmente a representação popular onde o mecanismo de escolha deve respeitar a idéia de soberania po-pular e voto igualitário: um cidadão, um voto. O Senado é formalmen-te a casa de representação dos interesses dos entes federados em um Estado Federal. No Brasil o Senado representa os Estados membros e o Distrito Federal em um federalismo simétrico, o que implica na


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idéia de que a representação dos Estados membros da federação não é proporcional à população, ao poder econômico ou dimensão territo-rial, mas igualitária para cada Estado: três senadores para cada estado membro e o Distrito Federal.

O nosso Senado, além de casa de representação dos Estados membros e do DF, cumpre a função de casa legislativa revisora de na-tureza moderadora conservadora, com o objetivo de barrar prováveis mudanças bruscas na legislação e na Constituição decorrentes de uma alteração radical na composição da Câmara dos Deputados, uma vez que esta casa tem todas as suas cadeiras em disputa no período de quatro em quatro anos, enquanto no Senado a renovação ocorre na proporção de um terço, dois terços a cada quatro anos, permanecendo, portanto, sempre uma parcela de componentes eleitos na legislatura anterior. Desta forma, uma mudança radical na composição da câmara de deputados será amortecida pelos senadores eleitos há quatro anos atrás, que podem ser na proporção de um terço ou dois terços de todo o Senado. Esta característica bastante conservadora é capaz de preju-dicar a vontade popular expressa em um momento político específi co, frustrando a população com o papel desempenhado pelo legislativo. Esta situação pode ser mais grave quando a maioria do Senado for contraria à maioria da Câmara e ao Governo eleito. Como sabemos, o governo depende do Congresso nacional para governar, como em qualquer democracia representativa do mundo, e como o Senado par-ticipa da votação em todo processo legislativo, não havendo separação de competências legislativas segundo a vocação da casa, esta caracte-rística conservadora será ainda mais acentuada.

Um outro grave problema que ocorre em nosso sistema bicame-ral decorre da mencionada ausência de repartição constitucional de competência legislativas e constitucionais entre as duas casas de modo que mantenha a função de representação do povo por parte da Câmara de Deputados e a representação dos estados membros por parte do Senado.

A Câmara dos Deputados, pelo fato de representar os cidadãos, e uma vez que se adotou o sistema de circunscrições equivalentes ao ter-ritório dos Estados membros, deve ter número variável de Deputados por circunscrição (que corresponde ao território do Estado membro), correspondente à proporção do número de seus eleitores. Em outras


palavras, enquanto no Município e nos Estados membros as eleições ocorrem em circunscrição única, o que implica na adoção do sistema proporcional puro, para os representantes do povo brasileiro na Câ-mara de Deputados Federais a Constituição não adota a circunscrição única, mas sim um sistema que podemos chamar de distrital propor-cional, uma vez que o território é dividido em circunscrições para fi m de aprisionamento do voto. Exemplifi cando: a) nas eleições para ve-readores cuja dimensão é o território do município, o eleitor de qual-quer bairro ou distrito pode votar em qualquer vereador de qualquer bairro ou distrito (circunscrição única); b) nas eleições para deputados estaduais, o eleitor de qualquer município, de qualquer região do Es-tado pode votar em qualquer candidato do Estado, seja qual for seu domicílio, sua região ou cidade (circunscrição única); c) nas eleições para deputados federais a adoção de circunscrição única implicaria na possibilidade do eleitor de qualquer cidade, município, região ou es-tado, poder votar indistintamente em qualquer candidato também de qualquer local. Isto não ocorre justamente pelo fato de nossa Consti-tuição, diante da grande dimensão territorial e diversidade cultural e econômica presente em nosso território, optar pela adoção de um sis-tema distrital proporcional. Em outras palavras, o eleitor domiciliado em Minas Gerais só pode votar nos candidatos a deputados federais também domiciliados e inscritos em Minas Gerais. Isto não signifi ca que estes deputados representem Minas Gerais, representam o povo brasileiro, mas para facilitar o controle dos representados sobre seus representantes e evitar distorções favoráveis a candidatos residentes e domiciliados em determinadas regiões decorrentes de poder econômi-co ou mídia além de outros fatores, a Constituição dividiu o território em circunscrições que correspondem ao território dos Estados mem-bros. Em cada uma desta circunscrição haverá uma eleição proporcio-nal para preenchimento de vagas que variam de oito a setenta.

Desta divisão decorre um problema sério: o texto constitucional estabeleceu o número mínimo de 08 (oito) e o máximo de 70 (setenta) Deputados por Estado. Esta proporção criada pelo mínimo e máximo não permite que haja a proporcionalidade exigida por princípio funda-mental da Constituição que mantenha o sufrágio igualitário de um ci-dadão, um voto, visto a enorme disparidade existente entre os Estados mais e menos populosos. Ou seja, a proporção entre o Estado menos


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populoso com menor eleitorado e o mais populoso com maior eleitora-do não cabe matematicamente dentro da proporção entre oito e setenta. Isto faz com que os brasileiros habitantes dos Estados menos populosos sejam super-representados na Câmara (o seu voto vale mais, pois com menos votos esses eleitores elegem mais deputados) enquanto que os habitantes dos Estados mais populosos sejam sub-representados (uma vez que para eleger um deputado precisa de muito mais votos do que o eleitor dos estados menos populosos). Importante lembrar que se trata neste caso de representação popular e não representação dos Estados membros pois estes estão representados no Senado. Para corrigir este problema é necessário mudar os números mínimo e máximo ou então mudar o número de circunscrições que não precisam corresponder ao território dos Estados uma vez que os deputados não representam os Estados, mas sim o povo brasileiro.

Entretanto, com razão, argumenta-se que os Estados menos po-pulosos seriam mesmo assim prejudicados por esta regra, pois, en-quanto São Paulo teria 70 deputados, Estados como Rondônia, Amapá, Acre, Roraima, entre outros, teriam cada um apenas oito deputados. A casa de representação dos Estados membros é o Senado e este tem três senadores para cada estado, mantendo assim o equilíbrio (ou si-metria horizontal) federal. O Senado Federal, por representar a federa-ção, estabelece pesos iguais de representação entre os Estados, sendo que cada um terá três representantes, incluindo-se a partir de 1988, a representação do Distrito Federal. O prejuízo dos Estados menos po-pulosos, logo, só ocorre, pela inexistência de competências legislativas próprias que preservem de um lado a simetria no senado e de outro a proporcionalidade na Câmara. São necessárias mudanças no processo legislativo que estabeleçam competências exclusivas de iniciativa para cada casa, além das que já existem, observando a fi nalidade constitu-cional de cada uma delas.

Outro problema com o Senado será seu conservadoris-mo, muito mais marcante do que sua natureza de Casa Legisla-tiva com a responsabilidade de manter o equilíbrio federal. Esse conservadorismo negativo manifesta-se, claramente, em três mo-mentos: a) o mandato de seus membros; b) a forma de renova-ção dos mesmos; c) a sua competência legislativa onde não há de-marcações claras de iniciativas legislativa para uma e outra casa


levando em consideração sua função e fi nalidade constitucional. O mandato dos Senadores é de 8 anos, o dobro do mandato dos Deputados Federais, não existindo, ainda, a possibilidade de renova-ção de todos os seus membros de uma só vez, pois a eleição ocorre a cada quatro anos, renovando-se um terço e dois terços dos seus mem-bros alternadamente. O estabelecimento desse mecanismo, como já mencionado, implica na existência de uma casa legislativa que poderá representar, em determinado momento político, barreira às transfor-mações mais amplas apoiadas pela maioria da população, oriundas de uma Câmara dos Deputados totalmente renovada pelo voto popular.

O caráter limitador do processo legislativo pelo Senado se agrava pelo processo de elaboração normativa estabelecida na Constituição, onde todas as matérias devem ser votadas, normalmente, nas duas ca-sas legislativas separadamente, e em alguns casos, como na apreciação de veto presidencial, pelo Congresso Nacional, em sessão unicameral.

A adoção desse processo implica que as matérias oriundas da Câmara dos Deputados, deverão ser discutidas e votadas no Sena-do, sendo que se não aprovadas serão arquivadas ou então, sofren-do emendas, voltarão para apreciação das modifi cações pela Câmara. Aprovadas ou não, as modifi cações sofridas no Senado por meio de emendas, mas aprovado o projeto de lei, este será encaminhado para sanção ou veto do Presidente da República. Se o projeto de lei é propos-to por senador, iniciando-se no Senado, ocorre o mesmo procedimen-to, só que em sentido contrário. Importante observar que os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Poder Judiciário, de iniciativa popular, de iniciativa do Ministério Público ou de iniciativa de deputados federais, deverão se iniciar na Câmara, seguindo o pro-cedimento acima. Já os projetos de iniciativa dos senadores devem se iniciar no Senado, seguindo então o procedimento já referido: após dis-cutido, votado e aprovado no senado segue para a Câmara, esta pode arquivar ou então, aprovar sem emendas indo para sanção ou veto do Presidente da República. Se houver emendas aprovadas ao projeto de lei, estas emendas retornam para apreciação da Câmara. Aprovadas ou rejeitadas as emendas, segue o projeto para sanção ou veto do Pre-sidente da República. O que chama atenção e que causa problemas é a inexistência de matérias de iniciativa exclusiva do Senado e da Câmara conforme a fi nalidade constitucional de cada uma destas casas. Para


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que o Senado cumprisse sua função de representação dos interesses dos Estados membros, evitando a distorção que ele provoca da propor-cionalidade da representação popular, e para que a Câmara cumprisse sua função de representação igualitária do povo, evitando a distorção que causa da simetria federal, teríamos que corrigir os seguintes equí-vocos e omissões constitucionais:

a) As matérias de interesse dos Estados (matéria fi scal e orçamentária, por exemplo) deveriam iniciar obrigatoriamente no Senado e ter obrigatoriamente a palavra fi nal do Senado, após discussão e aprovação ou não do projeto de lei, com ou sem emendas por parte da Câmara de deputados. A não aprovação de um projeto de lei do Senado implicaria em veto da Câmara que obri-gatoriamente retornaria ao Senado para apreciação.b) Todas as outras matérias de interesse popular em geral deveriam ser iniciadas na Câmara de Depu-tados e depois de passar pelo Senado, retornar sempre à Câmara de Deputados para discussão e votação fi nal, na forma acima descrita.

Estas análises do nosso texto constitucional criam uma descon-fi ança em relação ao nosso bicameralismo e a busca de nova confi gu-ração para nossa democracia representativa que possa oferecer maior clareza, celeridade e transparência no processo legislativo. O unicame-ralismo pode oferecer uma dinâmica muito mais adequada a um país em transformação. Entretanto, a adoção do unicameralismo esbarra na lógica federal especialmente na adoção de um federalismo simétrico que busca a correção das diferenças regionais por meio de uma repre-sentação igualitária entre os entes federados.

Será que todo federalismo é juridicamente simétrico? A única ma-neira de corrigir as brutais distorções no desenvolvimento econômico é por meio de um federalismo simétrico? Não acredito que seja. O fi m da simetria não pode ser obstáculo para a adoção do unicameralismo. Existem Estados federais juridicamente assimétricos assim como exis-tem Estados federais unicamerais. O bicameralismo não é uma condi-ção inafastável para o federalismo. Vejamos pois algumas soluções:


a) Para a manutenção do Senado em um federa-lismo simétrico a superação do problema pode ocorrer de maneira simples, partindo-se da modifi cação dos três fatores, enumerados anteriormente, como sendo responsáveis pelo caráter conservador do Senado. I- A redução do mandato para quatro anos e a renovação de todos os seus membros, simultaneamente, com a Câmara de Deputados, pode reduzir o caráter conser-vador mantendo-se o equilíbrio federal no parlamento.II- Outro avanço pode ser alcançado, corrigindo-se o processo legislativo e estabelecendo-se competências diversas, para as duas casas legislativas. Determinando para o Senado e para a Câmara competências legisla-tivas específi cas segundo sua fi nalidade constitucional. III- Criar novas circunscrições territoriais para fi ns elei-torais, que permitam a correção das distorções entre os estados com maior ou menor população ou modifi cação dos números mínimo e máximo de deputados por cir-cunscrição o que pode atenuar o problema.b) Com a extinção do Senado e a adoção de um federalismo unicameral simétrico, dinâmico, manten-do-se mecanismos fi scais e princípios constitucionais fundamentais que promovam e protejam o equilíbrio federal com a redução das desigualdades regionais e sociais.c) Uma opção radical: temos defendido em vários trabalhos, o Poder Municipal, estudando as opções exis-tentes para a desejável descentralização de poder, o que pode ocorrer por meio de uma federação de Municípios; uma miniaturização dos Estados Membros; ou a simples modifi cação da repartição de competências e os mecanis-mos atualmente existentes ainda muito centralizados. Re-conhecemos, entretanto, que este é um caminho incerto.

Para entendermos a adoção de um unicameralismo em uma Fe-deração simétrica ou assimétrica precisamos resgatar alguns conceitos. O que signifi ca um federalismo simétrico e assimétrico?


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O Federalismo simétrico (simetria jurídica) busca o equilíbrio de um Estado Federal de fato assimétrico (as assimetrias reais, de nature-za econômica, cultural, populacional são muito comuns), onde os en-tes federados de mesmo nível (municípios entre si e estados membros entre si) têm as mesmas competências e se for o caso, o mesmo número de representantes no Senado. Digo, se for o caso, pelo fato dos mu-nicípios, embora sendo entes federados, não terem representantes no Senado, mas tem entre si, as mesmas competências legislativas ordiná-rias, administrativas e constitucionais.

O federalismo assimétrico ocorre em Estados complexos que convi-vem com uma diversidade lingüística e étnica de especial complexi-dade histórica, como ocorre com o Canadá onde pessoas de cultura e idioma francês convivem com pessoas de cultura e idioma inglês, ou a Bélgica que dispõe de um Senado para representação das comuni-dades lingüísticas neerlandesa (fl amenga); francesa e uma minoria alemã (MAGALHÃES, 2000, p. 113).

Pela existência destas comunidades distintas que guardam mui-tas vezes rivalidades antigas, o Senado apresenta uma assimetria que procura responder ao peso populacional de cada comunidade, assim como o peso econômico algumas vezes. Portanto no federalismo assi-métrico há um tratamento diferenciado em relação aos entes federados de mesmo nível que procuram acomodar diversidades étnico-culturais e ou econômicas.

No Brasil, embora convivamos com assimetrias reais que vão desde uma diversidade cultural muito rica até realidades econômicas muito diferentes, adotamos um federalismo simétrico do ponto de vis-ta constitucional.

A adoção de um federalismo assimétrico (juridicamente) no Bra-sil deve buscar a superação das assimetrias sociais e econômicas e não perpetuá-las. Este é um problema que deve ser enfrentando e uma crí-tica que pode surgir à adoção de tal proposta. O federalismo assimétri-co serve apenas para manter e reconhecer as diferenças, como no caso belga e canadense ou pode servir para superar assimetrias?

O federalismo assimétrico pode efetivamente ajudar a manter a unidade em países como Bélgica e Canadá, que têm grandes diversi-


dades culturais que se mostram em certos momentos quase que insu-peráveis. Entretanto, nos parece obvio, que, se de um lado este modelo federal reconhece as diversidades populacionais e econômicas, não condena nenhum Estado membro (ente federado) a condição de su-balternidade, o que seria claramente inaceitável por países formados por grandes diversidades étnicas e logo culturais, lingüísticas e econô-micas como Bélgica, Canadá, Rússia, Suíça e citando um caso que não deu certo, a Iugoslávia.

O modelo federal proposto para o Brasil não seria, entretanto, de um federalismo assimétrico nestes termos. Como já discutido, po-deríamos seguir um modelo de federalismo simétrico com as reformas essenciais demonstradas ou então um federalismo unicameral como ocorre, por exemplo, com a Venezuela.

Surge então uma outra pergunta: um federalismo unicameral é necessariamente assimétrico? A resposta é não. Vejamos.

A inexistência do Senado nos sistemas unicamerais pode levar a uma apressada conclusão de que, no federalismo, a representação dos Estados membros (entes federados) seja feita pela Câmara de depu-tados que necessariamente teria uma representação proporcional de acordo com a população de cada Estado. Em primeiro a escolha dos representantes na Câmara não precisa ser feita pelo sistema distrital proporcional com circunscrições equivalente ao território do Estado como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do povo pode ser pelo sistema distrital majoritário1como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do

1como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do

, distrital misto2como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do

2como ocorre hoje no Brasil. A forma de escolha dos representantes do

, dis-trital proporcional (onde os distritos ou circunscrições eleitorais não correspondam ao território dos estados membro) ou ainda pelo siste-ma proporcional puro. Só isto já elimina qualquer suspeita de favoreci-mento de qualquer estado. Além disto, o equilíbrio federal ocorre efeti-vamente por meio de uma justiça fi scal com a distribuição de recursos

1 Em cada distrito eleitoral é realizada uma eleição majoritária que pode ser em um ou dois turnos para a escolha do deputado daquele local.

2 A combinação do sistema distrital majoritário e distrital proporcional ou mes-mo o proporcional puro, onde um percentual de vagas no parlamento é preenchida por um e outro sistema, como ocorre hoje na Alemanha.


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de forma justa, buscando o cumprimento do principio da redução das desigualdades regionais e sociais. O equilíbrio federal com equidade deve ser construído com políticas públicas, políticas fi scais e equida-de fi nanceira e orçamentária fundadas sobre o principal constitucional de observância obrigatória de redução das desigualdades regionais e sociais.

O Senado em outros Estados Nacionais

Ao realizar um estudo comparado, especialmente na realidade européia, percebemos que há uma característica comum ao Senado: o Senado funciona como uma espécie de superego da nação, uma casa conservadora que não detém as mesmas competências que a Câmara (casa de representação popular e por este motivo quase sempre mais importante), e que funciona muitas vezes apenas para vetar ou pro-telar a entrada em vigor de uma lei, levando a Câmara a rediscutir e, portanto, repensar determinada matéria. Outra característica comum do Senado e a representação dos interesses regionais. Para o exercício desta função o Senado detém competências próprias ligadas a estes in-teresses, onde, em geral detém a palavra fi nal. Apenas nestas matérias. Portanto conservar, evitar mudanças bruscas e representar interesses territoriais é a função preponderante do Senado, que por este motivo não têm as mesmas competências e a mesma força da casa legislativa popular. Importante que se diga que isto não é regra geral existindo uma enorme variedade de sistemas. No parlamentarismo é comum que apenas a Câmara de deputados escolha o governo e logo possa também derrubá-lo, mas há exceções: na Itália o Senado também par-ticipa da escolha e da derrubada do governo. Não se pode dizer que o sistema italiano sirva de modelo, uma vez que te se mostrado extrema-mente instável (MARTINES, 1994). De 1947 até hoje a Itália teve mais de cinqüenta governos, o que dá uma média de quase um governo por ano.

Devemos conservar, barrar mudanças, ou criar um sistema que acompanhe as transformações rápidas das sociedades contemporâne-as? Necessitamos de um Senado para defender os poderes locais ou precisamos efetivamente de uma revisão do pacto federativo que des-centralize recursos e competências para os estados membros e muni-


cípios?Prosseguindo com a análise comparada vamos citar alguns

exemplos específi cos, despertando nos leitores a curiosidade para que busquem outros exemplos. Se o leitor quiser defender o nosso sistema basta buscar exemplos no sistema norte-americano. Lembro, entre-tanto, que este sistema tem se mostrado arcaico e pouco democrático, fundado em eleições indiretas para presidente com forte presença dos grupos de pressão organizados de setores econômicos e fi nanciamento privado de um sistema muito caro em um bipartidarismo que chega facilmente a unanimidade quando se trata de sistema econômico. A proliferação dos mecanismos de controle sobre a população (espe-cialmente dos pobres, hispânicos e árabes) e dos órgãos internos de inteligência soma-se uma mídia concentrada e comprometida com os interesses econômicos da indústria armamentista e petrolífera. Lem-bramos ainda que este bipartidarismo no bicameralismo presidencial norte-americano, só funciona, devido a características históricas espe-cifi cas, entre elas o fato de inexistência de uma oposição ideológica efetiva ou algum partido de expressão que apresente alternativas ao modelo sócio-econômico dominante. As eleições norte-americanas são muito desacreditadas entre a população pobre que não vê perspectivas de mudança de vida. A participação nas eleições estaduais é muito in-ferior ao percentual de 50% do eleitorado enquanto as eleições presi-denciais alcançam em média este patamar.

Podemos buscar um exemplo do outro lado do mundo: o Japão. Neste país o Congresso Nacional tem o nome de Dieta e é composta por duas câmaras: a Câmara de representantes (equivalente aos de-putados) e a Câmara de Conselheiros (equivalente ao Senado). Os de-putados têm mandato de quatro anos enquanto os conselheiros têm mandato de seis anos, característica comum do bicameralismo, onde o mandato do senador é em geral maior do que dos deputados, jus-tamente acentuando o caráter conservador daquela casa. A Câmara de Representantes é mais poderosa e conta com maior numero de membros (em torno de 500 membro de acordo com os cálculos reali-zados para a eleição distrital que antecede as eleições), enquanto que o Senado (Câmara de Conselheiros) tem a metade deste numero. Só a Câmara de Representantes (deputados) participa da escolha e queda do governo. Normalmente um projeto de lei se inicia e se aprova na


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Câmara de Representantes sendo que a Câmara de Conselheiro pode apresentar emendas que podem ser derrubadas pelos Representantes (MARGADANT, 1993).

Um caso interessante de federalismo bicameral complexo e assi-métrico é o da Bélgica. Este país une duas etnias preponderantes (valões de fala francesa e fl amengos de fala holandesa), além de uma minoria alemã expressiva. Para superar as diversidades ainda hoje muito acir-radas, as reformas constitucionais de 1893, 1899 e 1921 introduziram a representação proporcional e a igualdade lingüística. Desde 1970 a Constituição reconheceu comunidades lingüísticas com bastante auto-nomia e competências importantes em matéria de educação. Esta des-centralização constante culminou com a adoção do federalismo em 14 de Julho de 1992. O Senado belga não tem as mesmas competências da Casa dos Representantes (deputados) e cumpre uma função de ma-nutenção da unidade territorial belga constantemente ameaçada pelos confl itos e preconceitos entre fl amengos e valões. Como curiosidade para a percepção da complexidade deste Estado Federal assimétrico ci-tamos o professor Bruno Burgarelli Albergaria Kneipp quando analisa a composição do Senado belga:

“O Senado possui setenta e um membros, assim escolhi-dos:

a) vinte e cinco senadores eleitos pelo colégio eleitoral holandês; b) quinze senadores eleitos pelo colégio eleitoral francês;c) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Flamenga;d) dez senadores indicados pelo Conselho da Comunidade Francesa;e) um senador indicado pelo Conselho da Comunidade de fala alemã;f) seis senadores indicados pelos senadores referidos nas letras a) e c);g) quatro senadores indicados pelos senadores referidos nas letras b) e d).


Para complicar mais um pouco, existem mais regras acerca dessa distribuição. Um dos senadores da letra a), c) e f) deverá ser legalmente residente no dia de sua eleição na região bilíngüe de Bruxelas-Capital; seis dos senadores das letras b), c) e g) deverão ser legalmente residen-tes no dia da eleição também na região bilíngüe de Bruxelas-Capital.” (KNEIPP, 2000). O total de senadores belgas deve sempre se basear na proporcionalidade existente entre os diversos grupos lingüísticos. Um detalhe curioso: a remuneração dos senadores é inferior a remunera-ção dos deputados.

O federalismo alemão é um exemplo importante de federalismo de cooperação, especialmente após a incorporação da República De-mocrática da Alemanha (Alemanha oriental socialista) pela República Federal da Alemanha (Alemanha ocidental capitalista). Na linha do que temos demonstrado ate aqui, o Senado não tem as mesmas com-petências da Câmara de deputados, não tendo a mesma importância desta. Esta ultima escolhe o governo e pode derrubá-lo. Um dado inte-ressante do Senado como casa de representação dos “Lander” é o fato dos Senadores serem membros dos governos estaduais o que garante a efetiva representação dos interesses dos entes federados estaduais por meio de seus governos eleitos. Muitas vezes os próprios minis-tros–presidentes dos “Lander” (que seriam o equivalente aos nossos governadores) representam seus Estados. Cada “Land” só necessita enviar um representante para o “Bundesrat” (Senado), uma vez que todos os votos de cada estado membro devem ser no mesmo senti-do. Em nível estadual a Baviera é o único estado membro que adota o sistema bicameral com a adoção de um senado estadual (STEIN, 1983, p. 49).

A França não é um estado federal, mas como muitos outros esta-dos unitários tem um Senado que não detém as mesmas competências nem a mesma importância da Câmara de deputados, não participando da escolha do governo e de sua derrubada. O Senado francês é esco-lhido de forma indireta representando as coletividades territoriais da Republica. O número de cadeiras no Senado é de 322, onde 296 re-presentam os departamentos metropolitanos, 8 para os departamentos “d’outre-Mer”, 4 para os territórios “d’outre-Mer” e 12 para os france-ses estabelecidos fora da França. O sistema de representação das coleti-vidades territoriais é proporcional, sendo que cada departamento tem


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direito a uma cadeira até 154.000 habitantes e mais uma cadeira para cada 250.000 habitantes. O mandato dos senadores é de nove anos, su-perior aos quatro anos dos deputados. A renovação do senado ocorre na proporção de um terço a cada três anos. O senado francês participa do processo legislativo mas a vontade da Câmara de Deputados sem-pre prevalece. A inferioridade do Senado se caracteriza também pela impossibilidade deste oferecer um voto de desconfi ança em relação ao governo. Existem, entretanto, alguns domínios onde o bicameralismo francês se mostra igualitário. É o caso da adoção de leis constitucionais e leis orgânicas relativas ao Senado (BURDEAU; HAMON; TROPER, 1995).

A Espanha adota uma forma de organização territorial “sui ge-neris” classifi cada como uma forma altamente descentralizada de or-ganização territorial, estado regional ou regionalizado ou como prefe-rimos, estado autonômico, terminologia adotada por constitucionalista espanhóis. O Congresso nacional espanhol, o legislativo nacional, e chamado de “Cortes Gerais”. Seguindo a linha dos outros sistemas bi-camerais já citados, seja em estados federais, seja em estados unitários ou regionais, o Senado não tem a mesma competência da Câmara de Deputados, mostra-se como uma casa inferior que não participa da escolha do governo ou de sua derrubada e que tem como característi-ca fundamental a representação de interesses regionais. A tramitação de projetos e das disposições de leis inicia-se sempre no Congresso de Deputados, mesmo que a iniciativa seja do Senado. A competência do Senado não é simétrica com a do Congresso dos Deputados para a produção legislativa uma vez que só cabe a proposição de emendas ou o veto ao conjunto do projeto enviado pelo Congresso de Deputados, com o voto da maioria absoluta do Senado. A aprovação de emendas ou o veto do Senado produz o reenvio do texto para a reconsideração dos deputados, que podem por sua vez se manifestarem por maioria simples sobre as emendas do Senado. No caso de veto este pode ser derrubado por maioria absoluta do Congresso de deputados (PER-CES-BARBA, 1984, p. 67).

Poderíamos citar diversos outros exemplos mas não é necessário. Estes confi rmam os casos mencionados.3


O Senado não é essencial ao federalismo não se constituindo, portanto, em cláusula pétrea.

Diante do que já foi dito sobre equilíbrio federal percebemos com bastante clareza que não se constitui a existência do Senado em uma cláusula pétrea, justamente pelo fato de que sua inexistência não afetar o federalismo. Acrescente-se ainda a constatação aqui feita, de que sua confi guração atual fere a Constituição trazendo desequilíbrio na representação popular, perpetuando privilégios locais por meio do familismo além de não cumprir sua função de representação dos Esta-dos.4 Existem várias formas de Estados Federais no mundo contempo-râneo. Podemos perceber com clareza o movimento em direção a uma acentuada descentralização, que os Estados democráticos do mundo vêm construindo.

O federalismo clássico constitui-se no modelo norte-americano, formado por duas esferas de poder, a União e os Estados-membros (fe-deralismo de duas esferas5formado por duas esferas de poder, a União e os Estados-membros (fe-

5formado por duas esferas de poder, a União e os Estados-membros (fe-

), e de progressão histórica centrípeta, o que

3 Obra de leitura obrigatória é a do Professor José Alfredo de Oliveira Bara-cho, Teoria Geral do Federalismo, Editora Forense, Rio de Janeiro, 1986. O professor Baracho, como carinhosamente é chamado pelos seus alunos, construiu uma obra de referencia em matéria de Direito Constitucional, Teoria do Estado e da Constituição.

4referencia em matéria de Direito Constitucional, Teoria do Estado e da Constituição.

4referencia em matéria de Direito Constitucional, Teoria do Estado e da Constituição.

Um aspecto interessante do nosso Senado é o fato do Senador poder perten-cer a partido ou coligação diferente do governo estadual. Isto na prática política pode muito mais prejudicar o estado do que ajudá-lo. Em países como Canadá e Alemanha, o Senador deve ser indicado ou mesmo membro do governo estadual, só assim haverá a correta representação dos interesses do estado membro, que tem um governo legi-timamente eleito pelo voto popular. No caso canadense ocorre uma outra preocupa-ção: pode ocorrer que a maioria dos governos estaduais seja de partido ou coligação diferente do governo federal. Como o sistema canadense é parlamentar, os governos seriam sempre viáveis uma vez que sempre teriam maioria na Câmara. Neste caso, entretanto, embora com maioria na Câmara o governo enfrentaria um Senado hostil, o que prejudica a aplicação das políticas governamentais.

5que prejudica a aplicação das políticas governamentais.

5que prejudica a aplicação das políticas governamentais.

A literatura sobre federalismo usa a denominação “federalismo de dois ní-veis” para referir-se aos modelos federais em que coexistem as esferas de governo da União e dos Estados-membros. Para tratar do federalismo brasileiro, que incluiu os municípios como mais uma esfera, é comum encontrarmos a expressão “federalismo de três níveis”. No entanto, faremos uso neste trabalho, apenas da denominação “es-feras da federação”, ao invés de “níveis da federação”. Isto porque a palavra nível dá a idéia de hierarquia, o que inexiste na forma federal de Estado, na relação entre seus entes.


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signifi ca que surgiu historicamente de uma efetiva união de Estados anteriormente soberanos, que abdicaram de sua soberania para formar novas entidades territoriais de direito público, o Estado federal (pessoa jurídica de direito público internacional) e a União (pessoa jurídica de direito público interno), uma das esferas de poder, ao lado dos Esta-dos-membros, diante dos quais não se coloca em posição hierárquica superior.

Importante ressaltar, neste ponto, alguns aspectos importantes:

1. O federalismo clássico de duas esferas diferencia-se de outros Estados descentralizados, como o estado autonômico, regional ou unitário descentralizado, pelo fato de ser a única forma de Estado cujos entes territoriais autônomos detêm competência le-gislativa constitucional, ou, em outras palavras, um poder cons-tituinte decorrente. Assim:1.1 No Estado unitário descentralizado, as regiões autônomas re-cebem, por lei nacional, competências administrativas, caracteri-zando a descentralização pela existência de uma personalidade jurídica própria e eleição dos órgãos dirigentes. Esta descentra-lização de competências administrativas pode ocorrer em nível municipal, departamental ou regional, em um nível ou em vários níveis simultaneamente. Exemplo: a França.1.2 No Estado regional, as regiões autônomas recebem compe-tências administrativas e legislativas ordinárias, elaborando o seu Estatuto, mas sempre com o controle direto do Estado nacio-nal (é o modelo italiano, onde, embora a Constituição da Itália de 1947 mencione este Estado como sendo unitário, as transforma-ções por que vem passando fazem com que os teóricos classifi -quem-no hoje como modelo de Estado altamente descentraliza-do: um Estado regional).1.3 No Estado autonômico espanhol, outro modelo altamente descentralizado, ocorre uma descentralização administrativa e legislativa ordinária, diferenciando-se este modelo de Estado re-gional pela forma ímpar de constituição das autonomias, onde a Constituição Espanhola de 1978 permitiu que a iniciativa partis-se das províncias para constituírem regiões autonômicas e que estas elaborassem seus Estatutos, que, para terem validade, de-


vem ser aprovados pelo Parlamento Nacional, transformando-se em lei especial.1.4 Já no Estado federal, os entes descentralizados detêm, além de competências administrativas e legislativas ordinárias, também competências legislativas constitucionais, o que signifi ca que os Estados membros elaboram suas Constituições e as promulgam, sem que seja possível ou necessária a intervenção do Parlamento Nacional (no nosso caso, do Congresso Nacional) para aprovar esta Constituição estadual (como é necessário em relação aos Es-tatutos das regiões autônomas no Estado regional e no Estado autonômico), que sofrerá apenas um controle de constituciona-lidade a posteriori. Não há, portanto, hierarquia entre Estados-membros e União.1.5 Não estamos considerando, como característica diferenciado-ra entre estes tipos de Estados, a descentralização de competên-cias judiciais.1.6 O grau de descentralização ou o número de competências legislativas e administrativas transferidas aos entes descentrali-zados também não é hoje mais elemento diferenciador, uma vez que existem Estados federais centrífugos onde o número de com-petências legislativas e administrativas dos estados-membros é inferior ao de regiões autônomas. O nosso federalismo é, ainda, um dos modelos mais centralizados, bastando, para confi rmar esta afi rmativa, ler a distribuição de competências legislativas e administrativas nos artigos 21 a 24 da Constituição Federal de 1988, para verifi car a concentração de competências na União, em detrimento dos Estados-membros e Municípios.

Portanto, o que caracteriza o federalismo, o seu elemento essen-cial sem o que não se pode falar em federalismo, é a descentralização de competências constitucionais (o poder constituinte decorrente)6cial sem o que não se pode falar em federalismo, é a descentralização

6cial sem o que não se pode falar em federalismo, é a descentralização

. A

6 Já estudamos no nosso livro Direito Constitucional, (Direito Constitucional, Tomo II, Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2002), as características principais do Estado federal. Deixamos claro que o que difere o Estado federal de outras formas


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existência ou não de um Senado Federal não é um elemento essencial, mas apenas uma característica de um tipo federal. A partir da Consti-tuição de 1988, os municípios brasileiros não só mantêm sua autono-mia como conquistam a posição de ente federado, podendo, portanto, elaborar suas Constituições municipais (chamadas pela Constituição Federal de leis orgânicas), auto-organizando os seus poderes executivo e legislativo e promulgando sua Constituição sem que seja possível ou permitida a intervenção do legislativo estadual ou federal para a respectiva aprovação. O que ocorrerá com as Constituições municipais (leis orgânicas) será apenas o controle a posteriori de constitucionali-dade o mesmo que ocorre com os Estados membros.

Alguns autores têm rejeitado a idéia do município como ente fe-derado, por ser uma idéia nova, mas seus argumentos (ausência de re-

descentralizadas de organização territorial do Estado contemporâneo é a existência de um poder constituinte decorrente, ou seja, a descentralização de competências le-gislativas constitucionais”, em que o ente federado elabora sua própria Constituição e a promulga, sem que seja possível ou necessário a intervenção ou a aprovação dessa Constituição por outra esfera de poder federal. Isso caracteriza a essência da federa-ção, a inexistência de hierarquia entre os entes federados (União, Estado e municípios no caso brasileiro), pois cada uma das esferas de poder federal nos três níveis brasilei-ros participa da soberania, ou seja, detém parcelas de soberania, “expressas nas suas competências legislativas constitucionais, ou seja, no exercício do poder constituinte derivado. Não estamos afi rmando que os Estados-Membros, a União e os municípios são soberanos, pois soberano é o Estado federal e a expressão unitária da soberania, ou seja, sua manifestação integral, só ocorre no poder constituinte originário. O que afi rmamos é que no Estado federal, além da repartição de competências legislativas ordinárias, administrativas e jurisdicionais, há também – e isso só ocorre no Estado Federal – a repartição de competências legislativas constitucionais. Essa repartição de competências constitucionais implica a participação dos entes federados na soberania do Estado, que se fragmenta nas suas manifestações. Entretanto, esse poder consti-tuinte decorrente, embora represente a manifestação de parcela de soberania, não é soberano, por esse motivo deve ser um poder com limites jurídicos bem claros, que podem ser materiais, formais, temporais e circunstanciais. A Constituição de 1988 es-tabelece limites materiais expressos e obviamente implícitos, deixando para o poder constituinte decorrente, que é temporário (assim como o originário), prever o seu fun-cionamento e o funcionamento do seu próprio poder de reforma e seus limites formais, materiais, circunstanciais e temporais. O poder constituinte decorrente é de segundo grau (se dos Estados-Membros) e de terceiro grau (se dos municípios), subordinados à vontade do poder constituinte originário, expressa na Constituição Federal.


presentação no Senado, impossibilidade de falar-se em União histórica de municípios, ausência de poder judiciário no município) são frágeis ou inconsistentes diante da característica essencial do federalismo, que difere esta forma de Estado de outras formas descentralizadas, que é a existência de um poder constituinte decorrente ou de competências legislativas constitucionais nos entes federados. Apenas no Estado Fe-deral ocorre a descentralização de competências constitucionais.

Quanto à existência de um processo histórico de união, esta não existiu no Brasil, assim como em vários Estados federais pelo mundo. A formação de nosso Estado Federal ocorreu de forma fi ctícia, onde ocorre uma União constitucionalmente construída a partir de 1891, mas sem a existência de um processo histórico de união do que estava separado, uma vez que o Brasil já nasce unido, tendo a nossa primeira Constituição de 1824, estabelecido um Estado unitário.

O argumento da negação do município como ente federado fun-dado em idéia de inexistência de representação dos municípios no Senado não procede. Como já mencionado, existem Estados federais não bicamerais (a Venezuela é unicameral), assim como ocorre o bi-cameralismo em Estados unitários (França), regional (Itália), autonô-mico (Espanha), sendo que, no caso brasileiro, o nosso Senado não é apenas uma casa de representação dos Estados, mas cumpre também uma função revisora e conservadora, caracterizada pela duração do mandato e forma de renovação de suas cadeiras, como também estu-dado anteriormente.

Conclusão

Uma primeira conclusão reside na constatação da necessidade de reforma de nosso sistema representativo que pode seguir duas dire-ções: a manutenção de um bicameralismo em um federalismo simétri-co com a especialização das duas casas ou a adoção de um federalismo unicameral também simétrico.

A manutenção do atual sistema se mostra irracional e prejudicial aos interesses populares, portanto ofensivos à democracia representa-tiva e participativa que estamos construindo em nosso país após 1988.

A transformação de nosso Senado em casa conservadora e in-vestigadora ofende a vontade popular. Não há no Senado nenhuma


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discussão de grandes projetos de transformação das instituições e da sociedade brasileira. Assistimos a uma sucessão de CPI’s que refl etem brigas políticas e a tentativa de permanente desestabilização do gover-no para se alcançar o poder.

Discussões importantes, como o pacto federativo, são deixadas de lado para atender a busca de manchetes em jornais e revistas como uma casa que investiga (o que é função da polícia). O Senado nestes termos tem se alçado a uma falsa condição de guardião da moralidade. Quando o legislativo, no lugar de debater grandes temas nacionais, se impõe como sua principal função a investigação, corre o risco de se mostrar desnecessário perante a opinião pública brasileira, uma vez que assume uma função para qual não tem competência técnica.

A característica conservadora demonstrada neste ensaio, assim como a ausência de uma postura de defesa dos interesses dos estados membros, que possa compensar a inexistência de mecanismos proces-suais constitucionais adequados para o exercício desta função de re-presentação dos entes federados, tem transformado o Senado em uma casa protelatória, que inviabiliza a aplicação de políticas públicas ade-quadas, que são exigidas com maior rapidez diante de um mundo em constantes e rápidas mudanças.

A adoção de um federalismo descentralizado e unicameral, man-tendo-se a simetria jurídica como mecanismo de busca da redução das desigualdades regionais e sociais, pode ser um importante mecanis-mo de transformação de nossa sociedade. O poder executivo tem se mostrado, em nossa história democrática recente, como o poder mais próximo das aspirações populares, e para que este poder exerça de forma adequada suas funções, necessita de um legislativo ágil, trans-parente, e que repercuta a vontade do povo por meio de um diálogo permanente. É necessário para o país um diálogo permanente entre executivo e legislativo fundado em idéias e projetos nacionais e não em suspeitas, delações, ameaças e investigações que têm, na maioria das vezes, fi nalidade de desestabilização do governo. Não podemos manter a lógica de uma oposição que faz de tudo para inviabilizar o governo para chegar ao poder. Quando esta oposição vira situação en-tão é a vez da antiga situação, agora na oposição, fazer de tudo para prejudicar o novo governo para então voltar ao poder. Quem perde com isto somos todos nós.


Um legislativo ágil, que se renova a cada eleição, e que responde à necessidade de debate e construção de projetos nacionais deman-dados pela população, e, portanto, em constante dialogo com a po-pulação e com o executivo, pode ser um importante instrumento de transformação posto a serviço do povo. A isto poderíamos somar o fi m da profi ssionalização da política e dos políticos com a generalizada proibição da reeleição, mas isto já é outra conversa.

Referências

MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Pacto Federativo. Editora Man-damentos, Belo Horizonte, 2000.______________. Direito Constitucional. Editora Mandamentos, Belo Horizonte, 2002.MARGADANT, Guillermo F. El Derecho Japonês actual. Editora Fon-do de Cultura Econômica, México, 1993.MARTINES, Temitocle. Diri� o Constituzionale. O� ava edizione rive-duta e aggiornata. Giuff rè Editore, 1994.BURDEAU, Georges; HAMON, Francis; TROPER, Michel; Droit Cons-titutionnel. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. E.J.A., Pa-ris, 1995.PECES-BARBA, Gregório. La Constitucion Espanola de 1978 – un es-túdio de derecho e política. Fernando Torres-editor, Valencia, 1984.BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo.Editora Forense, Rio de Janeiro, 1986.

1 Trata-se de adaptação do Terceiro Capítulo do meu Cultura e Democracia na Constituição Federal de 1988: a representação de interesses e sua aplicação ao Programa Nacio-nal de Apoio à Cultura. Rio de Janeiro: Letra Legal, 2004.

Advogado da União. Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Professor do programa de pós-graduação em Direito (mestrado e doutorado) da Universidade de Fortaleza. Autor de: Cultura e Democracia na

Constituição Federal de 1988: a representação de interesses e sua aplicação ao Programa Nacional de Apoio à Cultura (letra legal, 2004); Direitos Culturais como Direitos

Fundamentais (Brasília Jurídica, 1999).

Francisco Humberto Cunha Filho

Manifestações atuais da representação de interesses no Direito brasileiro:

o caso específi co do segmento cultural1

Manifestações atuais da representação de interesses no Direito brasileiro: o caso específi co do segmento cultural

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Introdução

As refl exões seguintes partem da hipótese de que a Constituição Brasileira de 5 de outubro de 1988 conferiu a certos setores, dentre eles o cultural um sistema específi co, especial e autônomo de exercício do poder. Entende-se que esta conjectura está envolta em um campo deli-cado da ideologia dos sistemas da representação, uma vez que evoca, prima facie, um modelo atualmente visto com desconfi ança, por boa parte da doutrina política, precisamente a representação de interes-ses.

Efetivamente contra este tipo de representação há motivos teó-ricos e experimentos históricos que depõem peremptoriamente contra sua utilização, por serem vinculados a regimes políticos excepcionais, excludentes e ditatoriais.

Porém, não se faz ciência a partir de dogmas e, em decorrência desta convicção, devem ser investigados alguns aspectos, que necessa-riamente precedem um juízo de valor sobre eventual erro ou acerto (do constituinte de 1987-88 ou do hermeneuta deste) de atribuir-se poder diferenciado e particular ao setor cultural para suas próprias decisões de natureza política. Por conseguinte, devem ser resgatadas as origens da representação de interesses, com os respectivos fundamentos, ma-nifestações e experiências; do mesmo modo, impõe-se a necessidade


de se averiguar se tal representação foi extirpada ou conservada nos anseios políticos; e ainda, investigar se há manifestações em gérmen deste procedimento representativo, a caracterizar um ressurgimento em segundo grau para setores específi cos, como o cultural, ora eleito como objeto de investigação.

1. A idéia de representação política

A representação política é fenômeno paralelo à complexização da sociedade, quando esta, adotando a dicotomia público/privado, di-ferenciou-se do Estado que, sendo uma abstração, necessita de pessoas que lhe formulem a vontade (lei) e a ação (execução da lei). Para o exer-cício destas tarefas, os diferentes segmentos sociais, geralmente nume-rosíssimos, não atuam em bloco ou em assembléia geral, por motivos até mesmo de ordem prática, mas enviam aos órgãos estatais pessoas que exponham, defendam e operacionalizem os pontos de vista da co-letividade de que emanam. No contexto do presente estudo, portanto, entender-se-á que representar é, no dizer sintético de Marilena Chauí (2001, p. 286) “estar no lugar de2entender-se-á que representar é, no dizer sintético de Marilena Chauí

2entender-se-á que representar é, no dizer sintético de Marilena Chauí

” alguém perante o Estado, para o exercício de função pública.

Ideologicamente, a representação política tem natureza am-bígua, pois nasce simultaneamente da necessidade de justifi cação do poder, quando a investidura neste se dava por métodos não-racionais,

2 Segundo Marilena Chauí “Em sua origem o conceito de representação não pertence ao contexto político: refere-se ao ato de apresentar-se em pessoa perante um tribunal ou apresentar-se através de um procurador – esse primeiro sentido é jurídico e defi nido no contexto da prática do direito em Roma (é bom lembrar que os gregos não possuem a palavra ‘representação’); refere-se também à presentifi cação mental do que está ausente, uma presença-em-imagem ou uma re-presentifi cação; refere-se ainda à presentifi cação intelectual das coisas exteriores pelo entendimento, através da idéia da coisa externa, sendo uma presença-em-idéia ou a ideação como re-presentifi cação do dado exterior no intelecto, graças a operações realizadas pelo próprio intelecto; refere-se, fi nalmente, à atuação dos atores na apresentação de uma peça teatral, a ação dos atores tornando presentes personagens inexistentes. A não ser no caso da apresentação em pessoa ao tribunal, em todos os outros casos representação signifi ca estar no lugar de” (CHAUÍ, 2001, p. 286).


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assim entendidos os formulados basicamente pelos critérios da força bruta e da ordem divina (HEGEL, 1928, p. 432-433). Mas, por outro lado, enseja a eliminação do exercício direto do poder, pelo povo, que deve encetar esta prática através de representantes. Imaginando-se metaforicamente a situação, a partir da imagem de um globo, e con-siderando-se a investidura não-racional no poder localizada em um dos pólos, e a democracia direta no oposto, o sistema representativo estaria no ponto intermediário3dos pólos, e a democracia direta no oposto, o sistema representativo

3dos pólos, e a democracia direta no oposto, o sistema representativo

, porque, relativamente ao primeiro, avança no sentido de forçar uma fundamentação da autoridade, mas, por convicção, não busca atingir o segundo, por reafi rmar o histórico argumento da incompetência (BURKE, 1982, p. 82)4por convicção, não busca atingir o segundo, por reafi rmar o histórico

4por convicção, não busca atingir o segundo, por reafi rmar o histórico

. Ou quando me-nos, a impossibilidade fática do povo para se autogovernar; este úl-timo motivo decorreria de determinantes geográfi cos, consistente no fato de que o avolumamento da população e da dimensão dos Estados impediria a reunião pública e direta dos cidadãos na Ágora, como fa-ziam os antigos gregos, mais especifi camente os de Atenas. Importan-tes pensadores defenderam o sistema representativo, sob o pálio de pelo menos um destes argumentos, como Burke, Montesquieu, Sieyès, Schmi� , dentre outros, conforme apanhado constante na obra de Paulo Bonavides (1994, p. 204-205).

A idéia de representação política foi, desde seu nascedouro, du-ramente rejeitada por determinadas correntes do pensamento, com

3 Hans Kelsen usando a palavra parlamentarismo como fi gura simbólica da estrutura de representação, historia que “A luta contra a autocracia nos fi ns do século XVIII e início do XIX foi, essencialmente, uma luta em favor do parlamentarismo. De uma constituição que conferisse à representação popular uma participação decisiva na formação da vontade do Estado, que pusesse fi m à ditadura do monarca absoluto ou aos privilégios consagrados pelo sistema das ordens (...). É certo que democracia e par-lamentarismo não são idênticos. Mas, uma vez que para o Estado moderno a aplicação de uma democracia direta é praticamente impossível, não se pode duvidar seriamente de que parlamentarismo seja a única forma real possível da idéia de democracia. Por isso, o destino do parlamentarismo decidirá também o destino da democracia” (KEL-SEN, 2000, p. 45-46).

4 Conforme Edmund Burke “Nenhuma representação de um Estado é válida e adequada se não compreende, ao mesmo tempo, sua aptidão e sua propriedade” (BURKE, 1982, p.82).


destaque para aquelas vinculadas ao absolutismo, de um lado, e ao ideal de democracia direta, do outro. Ligado à segunda linha de pensa-mento, o expoente maior deste antagonismo é Jean-Jacques Rousseau para quem:

A idéia dos representantes é moderna; vem do governo feudal, desse iníquo e absurdo governo, no qual a espécie humana é degradada e o nome de homem constitui uma desonra. Nas antigas repúblicas, e inclusive nas monarquias, jamais o povo teve representantes: não se conhecia sequer esse nome (ROUSSEAU, s/d, p. 96).

Rousseau não se dobra nem mesmo ao argumento pragmático de que a representação, antes de ser uma doutrina é um imperativo, em face do grande número de cidadãos dos países modernos. O fi lóso-fo busca na história da agigantada Roma a contra-argumentação:

É bastante singular o fato de, em Roma, onde os tribunos eram tão sagrados, sequer se haver imaginado pudessem eles usurpar as fun-ções do povo, e, em meio de uma tão grande multidão, nunca terem tentado passar um só decreto oriundo de sua própria cabeça (ROUS-SEAU, s/d, p. 96).

Nesta crítica Rousseau dá profundidade ao debate, tocando no tema dos modelos de representação. A primeira grande dúvida a este respeito consistia em evidenciar se os representantes deveriam, após receber os mandatos, atuar como lembrou Ernst Bloch (1976, p. 70), de forma a literalmente encetar a vontade dos eleitores (mandato im-perativo) ou, noutro sentido, se receberiam uma credencial de livre ação, balizada, no máximo, pelo fl uido conceito de “interesse coletivo” ou algo equivalente (mandato livre) (CHAUÍ, 2001, p. 294). Na classi-fi cação de Bonavides (1994, p. 202-203), as situações descritas repre-sentam, respectivamente, as doutrinas da identidade e da duplicidade representativa; no primeiro caso a vontade do eleitor é resguardada, porque o representante não passa de emissário; no segundo, é des-provida de proteção, uma vez que concorre com a vontade pessoal do representante, esta que prepondera5.

O ponto frágil de cada um dos modelos é de fácil inferência: a


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doutrina da unidade transforma o representante em mero autômato ou, mais suavemente, em simples mensageiro; a da duplicidade o di-vorcia por completo dos eleitores. Constatado o impasse, como é natu-ral acontecer, buscam-se soluções; a mais básica delas, intermediária e mista, explicitada na obra de John Stuart Mill, é a de somente ocorrer o governo representativo quando necessário:

(...) o único governo capaz de satisfazer inteiramente todas as exi-gências do estado social é aquele em que o povo todo participe; que é útil, qualquer participação, mesmo nas funções públicas mais modestas; que a participação deverá ser por toda parte tão grande quanto o grau geral de melhoramento da comunidade o permita; e que é desejar-se, como situação extrema, nada menos do que a ad-missão de todos a uma parte do poder soberano do Estado. Todavia, desde que é impossível a todos, em uma comunidade que exceda a uma única cidade pequena, participarem pessoalmente tão-só de al-gumas porções muito pequenas dos negócios públicos, segue-se que o tipo ideal de governo perfeito tem de ser o representativo (MILL, 1983, p. 49).

Outras idéias e experimentos vieram à cena política, tentando compatibilizar representação e resguardo de poder pelo povo; neste sentido, um dos mais importantes eventos, sem dúvida, foi a criação dos partidos políticos, a partir da qual se oferece a possibilidade da convergência de idéias, combinada com o controle social dos parla-mentares, por mecanismos como o da fi delidade partidária (DUVER-GER, 1964, p. 152).5 A consolidação e evolução dos partidos políticos

5 Segundo Maurice Duverger “Os partidos políticos nasceram ao mesmo tempo que os processos eleitorais e parlamentares. Desenvolveram-se paralelamente. Apare-ceram primeiro sob a forma de comissões eleitorais, encarregadas simultaneamente de dar a um candidato o patrocínio de notabilidade e de reunirem os fundos necessários à campanha. No quadro das assembléias viu-se desenvolverem-se grupos parlamen-tares, reunidos os deputados da mesma opinião em vista de uma acção comum. Esta aproximação dos deputados, no cimo, provocava, naturalmente, uma tendência das suas comissões eleitorais para se federarem, na base; assim foram criados os primeiros partidos políticos” (DUVERGER, 1964, p. 152) .


induziram o aprimoramento do sistema representativo (KOLARSKA-BOBINSKA, 1994, p. 111-126). Produzindo um modelo em que deter-minadas decisões estatais decorrem das vontades casadas de repre-sentantes e representados; é o que se chama de democracia mista ou semidireta.

Nos primórdios da democracia semidireta, os encontros das von-tades de eleitores e autoridades eram certos e breves porque, quando ocorriam, fi ndavam após a prática do referendo, plebiscito e iniciativa popular, mecanismos clássicos da fórmula; efetivamente mais uma téc-nica de legitimação do que de participação. Deste ponto inicial, avan-çou-se para uma necessária superação, consistente no entendimento de que o povo não é mero colaborador dos poderes constituídos (LON-GLEY, 1967, p. 637-658). Mas autoridade decisória, nas searas normati-vas, executivas e até de julgamentos, nos casos e limites por ele próprio indicados na Constituição (COTTA, apud BOBBIO, 1994, p. 1106).

Para além da democracia semidireta, há, ainda, quem cogite no retorno da própria democracia direta. Conforme Dalmo de Abreu Dallari (1991, p. 130), uma vez que os instrumentos da tecnologia atu-al (meios de comunicação e cibernética) seriam hábeis a, virtualmen-te, suprir a impossibilidade de reunião de todos os cidadãos em um mesmo ambiente, fato este que determinaria uma eventual supressão intermediadora do representante. Essa perspectiva embute algo de ro-mântico, porque se fi a no fato de que encontrada uma solução material que permita a grande reunião dos cidadãos, estes estariam dispostos a restabelecer a democracia direta no modelo clássico; desconsidera a cultura representativa consolidada durante séculos, a qual, mesmo sendo passível dos questionamentos até agora expostos, também tem vantagens, como a de não ocupar todos, o tempo todo, com as tarefas políticas, uma vez que a vida não se resume a isso (KELSEN, 2000, p. 49).

Outras correntes, defendidas por cientistas políticos como Paulo Bonavides, analisam a democracia direta não mais pela forma exterior de sua prática, simbolizada pela reunião em praça pública, mas busca revelar o que seria a substância, razão porque reformulam o conceito:

O importante e essencial, absolutamente indispensável para defi nir hoje a identidade da democracia direta, é que o povo tenha ao seu


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imediato dispor, para o desempenho de uma desembaraçada e efe-tiva participação, os instrumentos de controle da mesma (BONAVI-DES, 1995, p. 354).

Observa-se, assim, uma grande aproximação entre a mais avan-çada idéia de democracia semidireta e a teoria substancial da demo-cracia direta, a ponto de induzir à cogitação de que se trata da mesma coisa, vista por ângulos distintos. A essência de ambas é a mesma: o povo defi ne as normas básicas de convivência na Constituição, conser-vando a titularidade do poder e o direito fundamental de participar de todos os atos decisórios do Estado, na forma originalmente indicada (PRÉLOT, 1973, p. 516-519).

No plano do direito positivo brasileiro, múltiplas formas partici-pativas foram previstas na Constituição de 1988, desde as clássicas, já referidas, a outras inovadoras, por vezes vinculantes da própria atua-ção do Estado, e até com autonomia relativamente a ele (CUNHA FI-LHO, 1997, p. 88-89). Conclui-se, assim, que sem abolir a representação tradicional, o constituinte de 1987-1988 deu excelência à participação popular, revelando, em alguns casos, o formato explícito da dita parti-cipação, mas noutras vezes deixando-o apenas subentendido.

No desvelamento destes mecanismos participativos, principal-mente os que se relacionam ao setor cultural de um país com vocação notoriamente multicultural, deve-se seriamente levar em consideração a advertência de Friedrich Muller (2003, p. 60) de que uma adequada noção de povo não é monolítica, mas, ao contrário, contempla a diver-sidade e o confl ito como elementos essencialmente caracterizadores da democracia.

2. A idéia da representação de interesses

No plano da ciência política, a idéia basilar da representação de interesses é bastante simples e consiste na convicção de que a formação da lei, enquanto expressão da vontade coletiva, será mais perfeita, útil, exeqüível, justa e, principalmente, correta se decorrer do somatório da vontade dos diversos segmentos sociais, isto porque ninguém melhor que os próprios interessados, para saber suas reais necessidades.

Deste modo, os órgãos competentes para defi nir as normas de


convivência deveriam ser compostos por representantes dos mais in-fl uentes segmentos sociais, e não de pessoas aleatoriamente escolhi-das no seio da população, sem uma vinculação precisa com um dos referidos setores, como ocorre na adoção de mandato livre, por mero critério territorial. O resultado da representação de interesses, acredi-tam os defensores da idéia, somente pode ser benéfi co, uma vez que a sociedade é formada por distintos atores, e se cada um bem atuar o resultado será satisfatório para a coletividade em geral.

3. Os precedentes da representação de interesses

A partir da observação das ocorrências históricas relacionadas à representação de interesses, pode-se afi rmar sua recorrência desde os primeiros sinais de alargamento da sociedade política, ou seja, desde o momento em que a família perdeu a exclusividade do exercício do po-der. Fustel de Coulanges relata a composição dos primeiros senados6momento em que a família perdeu a exclusividade do exercício do po-

6momento em que a família perdeu a exclusividade do exercício do po-

, na antiguidade, como uma corporação de representante de interesses das famílias, uma vez que elas:

conservavam, tanto quanto possível, as antigas formas do regime patriarcal (...) Também em Roma, cada uma das famílias patrícias vivia rodeada de seus clientes. Iam à cidade para as festas do culto público e para as assembléias (...) Só os patrícios podiam ser cônsu-les, e só eles compunham o Senado (...), administravam a justiça e conheciam as fórmulas da lei (COULANGES, 2001, p. 276-277).

Na Idade Média a representação de interesses atinge seu ponto extremo e se expressa pelo fenômeno político conhecido como plura-

6 Os senados das federações hodiernas persistem com a idéia da representação de interesses, só que não mais de famílias, mas de estados-membros, os quais seriam, simbolicamente, na lógica aristotélica da evolução dos entes políticos, uma etapa a mais. Veja-se, por exemplo HAMILTON, A., MADSON J. e JAY, (2001, p. 262). Este autores consideram tão óbvio o direito de representação dos Estados, a partir de uma casa legislativa própria que introduzem o tema com as seguintes palavras: “Es igual-mente superfl uo explayarse sobre el nombramiento de los senadores por lãs legislatu-ras de los Estados”.


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lismo de centros de poder (EHRLICH, 1986, p. 33). Não obstante sobre um mesmo território houvesse uma unidade moral exercida por um monarca, de fato não havia unidade normativa vez que diversos núcle-os de interesses editavam e executavam as próprias normas (KANTO-ROWICZ, 1998, p. 17-18). No dizer de Jorge Miranda:

(...) a sociedade política medieval e estamental é, com efeito, como se sabe, uma sociedade complexa, feita de grupos, de ordens, de classes, de múltiplas unidades territoriais ou sociais. Os direitos aí são direitos das pessoas enquanto membros desses grupos ou esta-mentos, direitos de acentuado cunho institucional e concreto. E são também direitos funcionais de proteção e em concorrência uns com os outros (MIRANDA, 1998, p. 19).

Já nesta fase, um segmento social se destaca com autonomia na edição e execução de suas próprias regras; Segundo Paulo Sandroni (1996, p. 96-97) são as corporações, as quais, como acontecia com os demais segmentos fortes da sociedade medieval, tinham poder de vida e morte sobre aqueles que estavam a elas afetados. Pode-se ter uma di-mensão clara destas prerrogativas, a partir do relato que Robert Heil-broner oferece da decisão de uma Guilda francesa sobre uma simples alteração na quantidade de fi os empregada na confecção de tecidos:

(...) se um tecelão de roupas pretende produzir uma peça de sua própria invenção, não deve obtê-la de seu tear; precisa antes obter permissão dos juízes da cidade para empregar o número e o cum-primento de fi os de que irá necessitar, depois que o caso for conside-rado pelos quatro mercadores mais velhos e os quatro tecelões mais velhos da Guilda (HEILBRONER, 1996, p. 32-33).

No mesmo sentido, o “revolucionário” emprego de botões nas roupas provocou “avalanches de protestos” e atos coibitórios por par-te das Guildas que “demandaram o direito de dar buscas nas casas e guarda-roupas de quem quer que fosse, de multar e até mesmo pren-der nas ruas quem estivesse usando os tais renegados objetos subver-sivos” (HEILBRONER, 1996, p. 33).

A Revolução Francesa, instrumento de antagonismo ao modus


vivendi medievo, rompeu com a idéia de representação de interesses, substituindo-a pela de mandato livre, supedaneada na convicção com-pletamente inovadora de que os problemas de uma Nação não pode-riam jamais ser pensados de forma setorizada, mas em seu conjunto, impondo-se observar as diversas conexões entre os diferentes interes-ses, atitude esta impossível de ocorrer pelo mero somatório dos mes-mos. Este pensamento ganhou positivação em diversas constituições de Estados liberais, dentre as quais a do Ano III, pós-derrocada da Bas-tilha, que reservou artigo especifi camente para defi nir que “les membre de l’Assemblée Notionale sont les représentants, non du département que les nomme, mais de la France entière (BONAVIDES, 1994, p. 208).

Como enfatizou Boris Fausto (2001, p.15), a seqüência da história humana, que não tem, necessariamente, curso retilíneo ou progressivo, introduziu novos elementos que ensejaram uma retomada da idéia de representação de interesses. Um fato decisivo concorreu para tanto: a Revolução Comunista da Rússia, infl uenciada pelos escritos de Karl Marx. Este evento clamava pela construção de um governo dos traba-lhadores, camponeses e soldados e, efetivamente, uma vez conquista-do o poder, mesmo observando que:

(…)en la Ley Fundamental de URSS está escrito (articulo 59-101) que las elecciones de diputados a todos los Soviets se efectúam por sufrágio universal, igual, directo y secreto”, faticamente se constata que “los candidatos a diputados son presentados por los mismos ciudadanos: por sus organizaciones sociales de masas, colectivida-des laborales y asambleas en las unidades militares (GRIGORIÁN, 1980, 176-177).

A idéia comunista colocou o mundo em polvorosa, pois continha um convite irrecusável aos excluídos que habitavam este planeta: cha-mava-os à concretização da igualdade, difundida universalmente des-de a Revolução Francesa, porém jamais implementada7. Com muitos adeptos mundo afora, além de se espalhar na maior parte do território europeu, o movimento comunista tentou conquistar o poder nos paí-ses de capitalismo mais aguerrido. Por seu turno o sistema econômico baseado na livre iniciativa teve que realizar uma autocrítica, o que no plano jurídico se manifestou na forma de modifi cação das Constitui-


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ções, que passaram, ao menos nominalmente, a valorizar o trabalho e outros aspectos sociais, marcando, assim, o advento da segunda gera-ção de direitos fundamentais (BONAVIDES, 1994, p. 518)8outros aspectos sociais, marcando, assim, o advento da segunda gera-

8outros aspectos sociais, marcando, assim, o advento da segunda gera-

.O fato é que na tentativa de antagonizar o comunismo, mas acei-

tando em parte, uma das idéias por ele veiculadas, a da crítica ao indi-vidualismo exacerbado, produto básico da Revolução Francesa, como analisou Ortega (1998, p. 10), os Estados capitalistas ensaiaram fórmu-las de valorização do trabalho operário, fazendo ressurgir uma repre-sentação de interesse específi co: a representação laboral.

A construção ideológica recente e a implementação fática da re-presentação de interesses (especifi camente a classista) são obras atribu-ídas a Benito Mussolini, e serviram de modelo à confi guração de consi-derável número de parlamentos do mundo ocidental (TAVARES, 1988, p. 14-35). Gilberto Amado descreve a formulação representativa do “Duce”:

Chegamos assim a bem especifi car o caráter da reforma sindical e cor-porativa, inconciliável com as instituições parlamentares, levada a efeito na Itália. Aí a representação deslocou-se do plano político para o plano econômico, e os seus órgãos, em vez de obedecerem aos princípios do constitucionalismo e da separação e harmonia dos poderes, obedecem a um sistema especial de hierarquias, sobrepostas umas às outras e articu-ladas na estrutura totalitária do estado. Das Câmaras de representação italiana são banidas as minorias. Essas formam também um todo. Suas

7 Para Marx e Engels “O primeiro passo na revolução operária é a elevação do proletariado à classe dominante, a conquista da democracia. O proletariado utilizará seu domínio político para arrancar pouco a pouco todo o capital à burguesia para centralizar todos os instrumentos de produção nas mãos do Estado, ou seja, do prole-tariado organizado como classe dominante (...)” (MARX; ENGELS, 2000, p. 66).

8 Conforme Bonavides, (1994, p. 518) especifi camente sobre a segunda geração de direitos fundamentais, ora referenciada, o autor a sintetiza com as seguintes pala-vras: “São direitos sociais, culturais e econômicos bem como os direitos coletivos ou das coletividades, introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social, depois que germinaram por obra da ideologia e da refl exão antiliberal deste século. Nasceram abraçados ao princípio da igualdade, do qual não se podem separar, pois fazê-lo equivaleria a desmembra-los da razão de ser que os ampara e estimula” (BONAVIDES, 1994, p. 518).


funções são meramente legislativas, non gubernativas. São laboratórios legislativos de que emanarão os textos gerais que traçam as direções dos futuros contratos coletivos; são aparelhos técnicos de cujo funcionamento disciplinado sairão as leis, os regimentos, as ordenações necessárias ao equilíbrio do corpo social hierarquizado (AMADO, 1999, p. 89).

No Brasil, a representação de interesses atingiu seu apogeu com a Constituição de 1934, que é usualmente inserida no rol das demo-cráticas (FERREIRA, 1999, p. 55). Na referida Constituição criaram-se vagas no Parlamento Brasileiro especifi camente para os representantes dos diversos interesses laborais e empresariais do país, na quantidade e no perfi l constantes nos Art. 22 e seguintes, alguns dos quais, por serem elucidativos, merecem transcrição:

Art 22 - O Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados com a colaboração do Senado Federal. (...) Art 23 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sistema propor-cional e sufrágio universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizações profi ssionais na forma que a lei indicar. § 1º - O nú-mero dos Deputados será fi xado por lei: os do povo, proporcionalmente à população de cada Estado e do Distrito Federal, não podendo exceder de um por 150 mil habitantes até o máximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes; os das profi ssões, em total equi-valente a um quinto da representação popular. Os Territórios elegerão dois Deputados. (...) § 3º - Os Deputados das profi ssões serão eleitos na forma da lei ordinária por sufrágio indireto das associações profi ssio-nais compreendidas para esse efeito, e com os grupos afi ns respectivos, nas quatro divisões seguintes: lavoura e pecuária; indústria; comércio e transportes; profi ssões liberais e funcionários públicos (POLLETI, 1999, p. 51).

Sucedeu ao experimento mundial da representação classista a Se-gunda Grande Guerra, que colocou exatamente em pólos antagônicos, no que concerne à liderança do confl ito, de um lado, países adotantes, e do outro, não adotantes de tal formato representativo. Como se sabe, o Eixo formado pela Itália, Alemanha e Japão barbarizou a democracia e os valores humanitários básicos, e por via de conseqüência impregnou


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tudo o que a si estava associado de automática repulsa, pois representa-va (e ainda representa), simbolicamente, uma das raízes do “mal”.

Eis aqui o primeiro grande obstáculo ideológico enfrentado por uma refl exão sobre uma possível representação de interesses, defi ni-dora de políticas públicas, como seria o caso da cultura. Sepultado o fascismo e seus derivados, aberta a possibilidade de construção de uma sociedade irmanadora das nações, principiada a construção do conjunto dos direitos de terceira geração (os de fraternidade ou solida-riedade), e tendo vencido de forma arrasadora, após todos estes fatos, a representação nacional, remanesce a questão: nos escombros do pas-sado está enterrada, também, qualquer possibilidade de manifestação legítima da representação de interesses em um Estado Democrático de Direito, como se auto-intitula o Brasil? A resposta é, seguramente, não9, o que se sustenta com base na argumentação a seguir desenvolvida.

4. Abrangência da representação de interesses

O desenvolvimento da representação de interesses pode se dar nos planos de produção, execução e aplicação das normas, o que a em-parelha, em princípio, à clássica divisão dos poderes legislativo, exe-cutivo e judiciário.

No plano da produção de normas, há algumas razões a partir das quais se admite a representação de interesses; em síntese, ei-las: (1) A convicção de que toda a organização social deve ser implementada de forma mecanicista, a partir do somatório de interesses. Tal é, por exemplo, o caso já analisado da experiência fascista, execrada pela de-mocracia, além de motivos ideológicos e sentimentais (de repulsa atá-vica), por concordância com a forma organicista de estruturação social;

9 Paulo Bonavides pondera que “tendo passado já a época da indiferença cons-titucional aos partidos, é de esperar que no futuro toda reforma da Constituição volva também suas vistas para a disciplina dos grupos de interesses. A ação política desses grupos incide de modo decisivo na feição dos governos e no comportamento dos go-vernantes, sendo eles, sob o aspecto da importância de último granjeada, um dado sem dúvida fundamental ao bom entendimento do sistema representativo” (BONAVIDES, 1994, p. 219).


(2) A conservação de prerrogativas e privilégios, por razões momen-tâneas ou reconhecimento histórico; (3) O império do conhecimento técnico-científi co sobre o político, quando a situação fática demonstra não ser racional a adoção de medida discricionária em lugar de outra necessariamente emanada de padrões da ciência ou da técnica; (4) O reconhecimento da necessidade de tratamento específi co, em virtude de peculiaridades do modus faciendi ou da teleologia implícita ou ex-plicitamente defi nida pela sociedade, através da Constituição política, em favor de determinado segmento.

Concretamente, tais fatores podem mesclar-se ou isolar-se, no todo ou em parte, para o desiderato de conferir a determinado setor a prerrogativa de produção de suas próprias normas.

No plano da execução de normas (executivo) a representação de interesses é justifi cada essencialmente pela competência técnica (know-how; savoir-faire), e mais tenuemente por razões políticas ocasionais como descentralização, e conforme Di Pietro (2002, p. 34) parcerias, além de controle ético. Já no que concerne à aplicação de normas (exer-cício análogo à jurisdição), embasa a representação de interesses, além dos fatores que acabam de ser mencionados, o reconhecimento de que, em certas circunstâncias, o único julgamento justo ou pelo menos acei-tável é aquele resultante da deliberação dos pares.

5. Paradigmas explícitos da representação de interesses no direito brasileiro

No ordenamento constitucional brasileiro ora vigente está con-templada a representação de interesses nos três aspectos analisados, ou seja, produção, execução e aplicação das normas (CUNHA FILHO, 1997, p. 88-89). Os casos mais emblemáticos e explícitos de autono-mia na gestão de interesses contemplados na Constituição brasileira são aqueles relacionados aos setores do esporte e das comunidades indígenas, que merecem alguma pormenorização, em virtude se serem eleitos, aqui, como paradigmáticos.

Quanto ao desporto, o inciso I do Art. 217 da Constituição Fe-deral reconhece “a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento”, o que signi-fi ca implementação dos próprios interesses, no plano administrativo.


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Porém, não cessam aí as prerrogativas do segmento, ao qual também é reconhecida uma jurisdição própria, pois, segundo a Constituição, “o Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competi-ções desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei” (§ 1º do Art. 217). Diga-se ainda que tal autonomia não ilide a responsabilidade estatal de fazer “a destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em ca-sos específi cos, para a do desporto de alto rendimento” (Art. 217, II).

Relativamente às comunidades indígenas, o Art. 231 da Consti-tuição brasileira estabelece que “são reconhecidos aos índios sua or-ganização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens”. Esta prerrogativa é tão intensa que enseja a construção de subsistemas de direito civil e penal. Nem mesmo o jus puniendi é preservado como monopólio do Estado, quando se trata de comunidade indígena, em face da qual, segundo o estabelecido no Art. 57 do Estatuto do Índio (Lei nº 6.001/73), “será tolerada a aplicação, pelos grupos tribais, de acordo com as instituições próprias, de sanções penais ou disciplinares contra os seus membros, desde que não revistam caráter cruel ou infa-mante, proibida em qualquer caso a pena de morte”.

A observação do perfi l jurídico da gestão dos próprios interesses permite sejam feitas algumas inferências: (1) Deve haver razoabilidade para conferir-se gestão autônoma, segundo um ou mais dos critérios especifi cados no tópico “abrangência da representação de interesses”; (2) A autonomia não atinge o status de soberania, pois se desenvolve dentro das balizas legais, ou seja, ao interesse particular de um dado setor precede o interesse geral estabelecido nas leis. É como dizer: a representação de interesses desenvolve-se em segundo grau, pois o primeiro grau é defi nido pela lei que dá tratamento orgânico aos diferentes segmentos sociais. Vislumbra-se, in casu, uma verdadeira síntese dialética entre o antigo sistema da soberana representação de interesses (cujo ícone mais representativo é a Guilda medieval) e o da representação nacional pura, aniquiladora, ao menos em tese, dos in-teresses corporativos; (3) A gestão dos próprios interesses não exclui o segmento dotado desta prerrogativa da possibilidade de receber os incentivos públicos, e ainda assim conservar a autonomia que lhe seja


peculiar e indispensável à própria razão de existir.

6. Representação de interesses do setor cultural na Constituinte de 1987-88

A observação do último processo constituinte originário do Bra-sil evoca a sabedoria bíblica reveladora de que “pelo fruto se conhece a árvore”, já que o surgimento deste tipo de representação não se deu de modo “espontâneo”, resultando, ao contrário, de intensa prática parti-cipativa da comunidade cultural, da qual se originou o texto constitu-cional ora vigente.

A consulta aos anais da Constituinte de 1987-1988 permite as-sim constatar, nos pronunciamentos parlamentares, a ação direta ou indireta do setor cultural de maneira a infl uir na redação fi nal do tex-to. Para este fi m considera-se infl uência indireta aquela omitida pelo constituinte, quando defende determinada estruturação normativa, sem qualquer referência à origem de suas idéias, dando a entender que o pensamento nasceu apenas consigo10sem qualquer referência à origem de suas idéias, dando a entender

10sem qualquer referência à origem de suas idéias, dando a entender

. No sentido oposto, carac-teriza-se aqui como infl uência direta aquela expressamente referencia-da pelo representante, que faz questão de frisar ser um porta-voz das coletividades culturais organizadas.

Uma das grandes preocupações da comunidade cultural durante o processo constituinte vinculava-se à defi nição dos direitos intelectu-ais com o status de fundamentais, sem, contudo, abrir mão da garantia dos criadores e intérpretes manterem o controle sobre a exploração de suas obras ou participações em obras de outrem1dos criadores e intérpretes manterem o controle sobre a exploração de

1dos criadores e intérpretes manterem o controle sobre a exploração de



. Somente este anseio já revelaria o interesse de gestão autônoma do segmento cultural, que, no entanto, aí não se esgota. Pode sintetizar as ambições do setor a ação do “Movimento pela Defesa da Cultura12” o qual, intermediado pelo constituinte Farabulini Júnior, do Partido Trabalhista Brasileiro (em São Paulo), fez a crítica ao projeto de Constituição elaborado pela Comissão de Sistematização, efetivamente contribuindo para obter a mudança redacional de diversos artigos.

10 São exemplos os pronunciamentos dos constituintes José Luiz de Sá (PL - RJ), feito em 3 de abril de 1997, e Vladimir Palmeira (PT – RJ), datado de 4 de agosto de 1997.


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O Movimento reivindicava, além de direitos de natureza traba-lhista e previdenciária, aspectos essenciais para o estabelecimento da autonomia do segmento cultural, como a liberdade para as atividades culturais, casada com o incentivo público; participação em conselhos, com ênfase para o de comunicação; possibilidade de acesso de produ-ções locais aos meios de comunicação de massa; ampliação do direito de antena para entidades sindicais e organizações populares.

Em síntese, um olhar panorâmico sobre a atuação do segmento cultural durante a última Assembléia Nacional Constituinte, permite concluir que, tão forte quanto o produto normativo que garante a re-presentação de interesse do segmento cultural, foi o processo do qual ele resultou.

7. A explicitação da representação de interesses do segmento cultural no direito positivo vigente

A partir desses parâmetros, de sua confi guração jurídico-cons-titucional, pode-se averiguar o segmento cultura, no sentido de saber em qual medida pode o mesmo ser gestor, legislador e julgador dos

11 No Diário da Assembléia Nacional Constituinte de 29 de outubro de 1997 há pronunciamento do constituinte Edmilson Valentim (PC do B – RJ), intermediando esta reivindicação em nome da Associação dos Atores, Sindicato dos Artistas e Técni-cos em Espetáculos de Diversões do Rio de Janeiro, Santa Catarina e Distrito Federal; Associação Profi ssional de Artistas e Técnicos em Espetáculos de Diversões do Espírito Santo e São Paulo.

12 Compunham este movimento, segundo o Diário da Assembléia Nacional constituinte de 5 de maio de 1988, as seguintes entidades: Sindicato dos Artistas e Técnicos em Espetáculos de diversões no Estado de São Paulo – SATED/SP; União Brasileira de Escritores – UBE; Associação dos Produtores de Espetáculos Teatrais do Estado de São Paulo – APETE; Sindicato dos Jornalistas Profi ssionais do Estado de São Paulo; Associação Paulista dos Autores Teatrais – APART; União dos Fotógrafos do Estado de São Paulo; Associação Paulista dos Críticos de Arte – APCA; Associação Bra-sileira dos Críticos do Arte – ABCA; Associação Ecológica Fiscais da Natureza; Sindi-cato dos Escritores no Estado de São Paulo; Sindicatos dos Trabalhadores na Indústria Cinematográfi ca; Associação Paulista de Cineastas – APACI; Associação Profi ssional dos Artistas Plásticos; Associação Brasileira de Imprensa – ABI; Movimento Nacional pela Democratização da Comunicação.


próprios interesses. Conforme observou José Afonso da Silva (2001, p. 42), tendo em vista que a cultura é fartamente mencionada na Consti-tuição Federal do Brasil, proceder-se-á de forma seletiva, pinçando-se apenas os dispositivos inerentes à autonomia de gestão.

Neste sentido, o inciso IX do Art. 5º da CF assegura que “é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científi ca e de comuni-cação, independentemente de censura ou licença”. Além disso, outro dispositivo constitucional (§ 3º do Art. 216) determina que “a lei esta-belecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valo-res culturais”. A escolha dos dois comandos constitucionais transcri-tos, como base normativa para a comprovação da tese ora defendida, não é aleatória; deve-se ao fato de que revelam a essência daquilo que o Constituinte defi niu como prerrogativas essenciais do setor cultural no Brasil, dentre as quais a gestão autônoma dos próprios interesses, incluindo aspectos normativos, executivos e de julgamento (aplicação do Direito), como adiante especifi cado.

É de se notar que o dispositivo do Art. 5º, que se refere topica-mente à plena liberdade das atividades intelectual, artística, científi ca e de comunicação, é prolixo, pois (não fosse um texto jurídico carecedor de precisão técnica), poder-se-ia substituir todos os termos específi cos por única expressão: manifestação cultural. Seria possível, portanto, o inciso IX do Art. 5º da CF ter a seguinte redação: é livre a manifestação cultural, independentemente de censura ou licença.

Para muito além dessa observação (sugestão de redação do que poderia ter sido o texto constitucional), algo deve ser ressaltado: a li-berdade cultural conquistou status de direito fundamental13. É bem verdade que Constituições anteriores já continham prescrição análo-ga no seu rol de direitos14, mas a Constituição vigente se diferenciou das que a precederam em aspectos fundamentais: previu não apenas a liberdade para a cultura, mas também gestão participativa e o apoio do próprio Estado para o exercício desta liberdade, conforme visto no transcrito § 3º do Art. 216.

Eis aqui, uma equação que demanda desfecho: ter a obrigação de apoiar uma atividade (a cultural) cuja essência é a liberdade de expres-são, e que por isso mesmo, não raras vezes, faz a crítica do compul-sório apoiador, o próprio Estado e sua Administração. E mais: aquele que realiza a manifestação cultural recebeu do constituinte originário a


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incumbência de funcionar como uma espécie de ouvidor (ou ombuds-man) dos sentimentos sociais, podendo a qualquer tempo manifestar o que pensa sobre o status quo, com liberdade acentuada, uma vez que jurídica e politicamente liberado dos grilhões da censura e da licença. A solução deste dilema está precisa e necessariamente em questão mais afeta aos culturólogos que aos juristas: a autonomia da cultura.

Como o intento deste estudo é demonstrar que a Constituição brasileira vigente possibilitou, ao menos no plano deontológico, ins-trumentos contribuidores para a construção dessa autonomia da cul-tura, necessário se faz dedicar algumas linhas ao tema.

8. A histórica busca de autonomia do segmento cultural

A História demonstra que é freqüente serem as manifestações culturais economicamente dependentes, submetendo-se a diversos se-nhores (ou patrocinadores, na linguagem atual), como os reis, a igreja e os mecenas. Os criadores intelectuais patrocinados dessa forma ja-mais tiveram liberdade de externar precisamente o que pensavam ou mesmo o que queriam, sob pena de perder a proteção do bem-feitor (HAUSER, 2000, p. 28-29).

Também o Estado moderno fomentou a arte de seu interesse, ge-ralmente aquela que faz a apologia da corrente ideológica que domina o poder, bem como aquela que se coaduna com a formação do chama-do sentimento nacional. As demais manifestações culturais geralmente são excluídas das benesses, quando não perseguidas brutalmente.

Na pátria da indústria cultural, os Estados Unidos, i. e., a mesma agressividade que as autoridades demonstram no plano bélico, o fa-zem no controle de umas e difusão de outras manifestações culturais, na direta proporção de seus interesses, isso indistintamente em terri-

13 Para mais detalhes ver CUNHA FILHO, (2000, p. 37-61).14 Ver BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Yves Gandra, (1989, p. 58). Os Auto-

res identifi cam na Constituição de 1824: art. 179, nº 4 e 5; na Constituição de 1891: art. 72, § 3º, 12, 28, e 29; na Constituição de 1934: art. 113, nº 4 a 6 e 9; na Constituição de 1937: art. 122, nº 4 e 15; na Constituição de 1946: art. 141, § 5º e 7º a 9º; na Constituição de 1967: art. 150, §§ 5º a 8º; na Emenda Constitucional nº 1/69: art. 153, § 8º.


tório americano como estrangeiro, a ponto de ensejar o livro-denúncia de Frances Stonor Saunders, The Cultural Cold War: The CIA and the World of Arts and Le� ers, ainda não traduzido para o português. Nes-te compêndio revela-se que:

(...) durante a chamada Guerra Fria, o governo dos Estados Unidos destinou vastos recursos a um programa secreto de propaganda cul-tural na Europa ocidental. A característica central deste programa era implementar uma reivindicação que não existiu, o Congresso para Liberdade Cultural, capitaneado por Michael Josselson, agente da CIA, e que durou de 1950 a 1967. Suas realizações, da mesma for-ma que sua duração, foram consideráveis. No ápice de suas ativida-des, o Congresso para Liberdade Cultural tinha escritórios em trinta e cinco países, com dúzias de empregados; publicou mais de vinte revistas de prestígio, realizou mostra de artes, organizou conferên-cias internacionais de alto nível, e recompensou os músicos e artistas com prêmios e patrocínios para performances públicas. Sua missão era afastar a intelligentsia da Europa ocidental para longe de sua renitente fascinação pelo Marxismo e pelo Comunismo, bem como aproximá-la do estilo de vida americano (SAUNDERS, s/d, p. 1).

Também no âmbito interno dos Estados Unidos, na mesma épo-ca, se não houve prêmio ou incentivo público às artes engajadas com os valores capitalistas, pela própria natureza do sistema americano, muita repressão e controle recaiu sobre os trabalhadores intelectuais, em decorrência do “clima de intolerância e racismo durante o domínio do senador McCarty” (RODRIGUES, 1991, p. 96).

Mas esse controle da cultura não se resume ao capitalismo; na China, União Soviética, Cuba e no Leste Europeu comunista as artes e demais manifestações culturais apoiadas e não perseguidas são aque-las que implementam as experiências do que fi cou conhecido como “socialismo real” e que vão ao encontro dos interesses da Revolução. Em discurso de Nikita Kruschev extrai-se a essência desse pensamento sobre a relação do Estado socialista com o segmento cultural:

A imprensa, o rádio, a literatura, a pintura, a música, o cinema e o te-atro são aguçadas armas ideológicas de nosso partido. E ele faz com


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que estas armas estejam sempre de prontidão para a luta e que atin-jam o inimigo sem errar. O partido não permitirá a ninguém cegar essas armas ou enfraquecer seus efeitos (KRUSCHEV, 1963, p. 59).

O mesmo diapasão desafi nador da liberdade cultural também contaminou a história brasileira, principalmente a que contempla o período do Estado Novo, durante o qual foi construída a essência da normatividade balizadora da atuação estatal, relativamente à cultura. Nesse período, que se confunde com a Era Vargas, a atuação pública para o setor, segundo Alexandre Barbalho, contempla exatamente um

(...) duplo movimento de inviabilizar a produção que denigre a nação, e incentivando somente a valorativa. A busca de uma imagem unifi cada do país, portanto de uma cultura hegemônica, em detrimento de outras, tidas como prejudiciais ao poder, é uma forma de garantir a manuten-ção do regime. O que implica que setores da intelectualidade com visões contrárias ao regime, os confrontivos, não só foram marginalizados do circuito cultural criado pelo governo, como ainda foram perseguidos, presos e torturados, além de perderem seus empregos e terem suas obras censuradas (BARBALHO,1998, p. 47-48).

O período militar principiado em 1964 teve comportamento idêntico: criou e fomentou instituições culturais, protegeu a fatia da in-teligência nacional ideologicamente afi nada com o poder estabelecido e, em inútil tentativa, buscou dizimar as demais correntes divergentes, mesmo que não antagônicas15.

9. A gestão autônoma da cultura e o respeito à vontade geral

Demonstrado não ser rara a dependência do setor cultural frente ao Estado e, além disso, a incompatibilidade desta dependência para com o papel constitucional reservado a tal setor (ombudsman social), mormente em um país democrático, imperioso se faz encontrar uma fórmula que sopese os seguintes valores: (1) ampla liberdade de ex-pressão; (2) submissão dessa liberdade ao interesse geral (algo equi-valente à volonté general de Rousseau), o que gera uma autonomia de


segundo grau; (3) apoio do Estado, sob a forma de fomento, quando necessário, independentemente do conteúdo a ser veiculado, salvo se contrário à subsistência da democracia. Esta fórmula, como visto, já é reconhecida pela Constituição brasileira para outros setores (v.g. des-porto e populações indígenas), consistindo no fato de que o Estado desenha apenas a macro-moldura normativa do segmento, para ade-quá-lo ao todo do interesse nacional, mas o comum e o constante das decisões constituem competência do setor cultural, sob pena de usur-pação de prerrogativas constitucionais, desrespeito às peculiaridades e desconsideração das técnicas peculiares.

Precisamente por todas essas características a gestão autônoma da cultura, em segundo grau, mesmo que não esteja explicitada, en-contra abrigo no ordenamento jurídico brasileiro, e contempla também aspectos de produção, gestão e aplicação de normas, de acordo com a sistemática que doravante passa a ser desvelada.

10. O segmento cultural e a sua produção autônoma de normas

A palavra autonomia, etimologicamente, é bastante reveladora: auto + nomos, ou seja, capacidade de produzir as próprias normas, o que é atributo indispensável de quem postula independência. Preci-samente para o setor cultural, a autonomia normativa desdobra-se na produção de normas reconhecidas pelo Estado e normas produzidas enquanto Estado. No primeiro caso, os das normas reconhecidas pelo Estado, situa-se o subsistema normativo da cultura, composto pelas prescrições que dizem respeito às técnicas de produção cultural. Seria

15 Ver STEPHANOU, (2001, p. 247-248). Este autor historia a censura sobre o fi lme Esta Noite Encarnarei no Teu Cadáver, de José Mojica Marins, conhecido como Zé do Caixão que, é público e notório, nada tem de subversivo e desenvolve em suas películas temáticas relativas ao sobrenatural, especialmente sobre a vida após a morte. Como se vê, o Estado controlador das artes não se contenta em banir apenas o contrá-rio à sua ideologia, mas lavora para que tudo seja favorável a ela. No caso específi co, a justifi cativa para a censura baseava-se na convicção de que o fi lme não se compatibili-zava com a “evolução do moderno cinema nacional”, e por esta razão o censor sugeriu a prisão do produtor.


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dizer, por exemplo, as regras para admissão, disciplina e reconheci-mento de membros dentro de um segmento artístico. Trata-se de deli-cado aspecto, em virtude de uma característica especial das manifesta-ções culturais, a criatividade, que adida ao direito à livre manifestação, permite a insurreição contra as normas padronizadoras da produção cultural, ensejando, tal rebeldia, a sanção do não-reconhecimento dos pares que pertencem ao centro produtor das normas afrontadas. Es-tas mesmas características (criatividade e liberdade) autorizam os dis-sidentes a criarem outras normas e outros parâmetros de admissão, disciplina e reconhecimento cultural, igualmente legítimos. Isto assen-tado, infere-se que é mais correto falar-se não em subsistema, mas em subsistemas normativos culturais, existentes em pluralidade incalculá-vel, como também o são as possibilidades dessa sorte de manifestações.

No outro caso, o das normas produzidas pelo setor cultural enquanto Estado, a representação de interesse cultural atua por con-vocação deste ente político, o qual recebe o embasamento teórico ou técnico pertinente para uma adequada atuação, considerando sempre o interesse geral. Seria o caso, por exemplo, da interferência dos litera-tos e demais envolvidos na seara da literatura, como fornecedores de subsídios à elaboração daquilo que é designado por política do livro. Ou então, em aspectos que permeiam distintos setores da cultura, de-fi nições de políticas por parte de Conselho do setor, cuja composição contemple a pluralidade da representação das manifestações.

Note-se que não são estanques os dois aspectos relativos à pro-dução autônoma de normas pelo setor cultural. O primeiro necessaria-mente infl uencia o segundo, e vice-versa, pois não se pode conceber (ainda usando um exemplo que vem de ser citado) que uma única cor-rente literária infl uencie com exclusividade a máquina estatal, quando esta atua na produção de normas relativas ao setor, pois isto equivale-ria à morte do pluralismo (enquanto princípio constitucional cultural) e da criatividade (enquanto característica essencial da cultura).

10.1. A cultura e a administração dos próprios interesses

Mesmo diante da constatação da produção autônoma de normas por parte do segmento cultural, para a respectiva execução das mes-


mas, no âmbito estatal, continua em princípio a prevalecer a regra de que a máquina administrativa as implementa. Seria o caso de um con-selho da cultura decidindo as ações a serem encetadas, fi cando a ope-racionalização desta política a cargo da estrutura administrativa dos poderes constituídos16. Surgiria para o órgão representante da cultura (no caso, o conselho), uma obrigação situada na fronteira do legislativo com o executivo: a fi scalização, cujo objetivo é garantir que seja imple-mentado aquilo que foi decidido pelo legislador.

Porém, há funções executivas que podem e outras que devem ser delegadas pela Administração ao setor cultural. As que podem re-lacionam-se com a expertise para a execução de tarefas; as que devem envolvem julgamentos de mérito sobre qualidade das produções cul-turais, bem como relações interpessoais no estrito ambiente das ativi-dades relacionadas ao setor.

10.2. A cultura e seus “tribunais”

A prerrogativa de julgar constitui desdobramento da tarefa exe-cutiva; assim também pensava John Locke, que não tripartia o poder da mesma maneira que Montesquieu17. De fato, como analisou Rocha (1995, p. 23) pode-se sustentar que julgar é aplicar a lei de forma im-parcial e em caráter defi nitivo; conceito este em contraposição ao papel

16 Até mesmo Rousseau, paladino da idéia de que no plano legislativo era in-concebível que alguém fi zesse as vezes de um corpo eleitoral, defendia que a repre-sentação consistia em imperativo relativamente à função executiva do poder, formada por nada mais que o corpo concretizador das decisões soberanas. O autor de O Con-trato Social, mesmo nos dias atuais, mesmo omitindo exceções, não deixa de ter razão porque, a partir da instituição do estado de direito, a lei é a baliza pré-elaborada das relações interpessoais, para execução da qual cria-se uma máquina administrativa, composta de servidores e estruturas pagas pelos cidadãos, e que devem implementar as deliberações contidas nas normas por ele produzidas, quer de maneira direta ou por representação (ROUSSEAU, s/d, p. 96-97).

17 Locke considera a existência dos poderes legislativo (“o que tem o direito de estabelecer como se deverá utilizar a força da comunidade no sentido da preservação dela própria e de seus membros”), executivo (o que “acompanha a execução das leis que se elaboram e fi cam em vigor”) e federativo (o que encerra “o poder de guerra e de paz, de ligas e alianças, e de todas as transações com todas as pessoas e comunidades estranhas à sociedade”) (LOCKE, 1991, p. 273-274).


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atribuído ao Estado-Administração, que aplica a lei sendo parte inte-ressada, inclusive para implementar o programa vencedor das eleições que instituíram as autoridades investidas de mandatos eletivos.

Nesse sentido, o exercício de julgamentos também acompanha a atividade cultural; muitos deles, sob pena de erro e violação de prerro-gativas, devem ocorrer em esfera própria. A característica destes julga-mentos abriga essencialmente as questões de técnica e disciplina ética. Exemplos podem ser esclarecedores: se o Estado deseja premiar obra artística de certa modalidade, esta decisão deve ser de um tribunal do segmento específi co. Também, em outra hipótese, se se deseja punir o plágio, a avaliação meritória deste ilícito deve ser de órgão específi co - que aliás já existiu em nosso país18.

Conclusão

De tudo o que foi visto, não é difícil concluir que a gestão públi-ca da cultura demanda tratamento sui generis relativamente às regras gerais de Direito Administrativo, em virtude das diversas peculiarida-des referidas, que demandam o constante compartilhamento entre o poder público e os segmentos culturais emanados da sociedade civil na elaboração e execução de políticas para o setor, tudo em função da necessidade de implementar os valores constitucionais culturais, den-tre eles, um com força garantística: a autonomia.

Constata-se, portanto, mesmo não fi gurando de forma explíci-ta, que a Constituição Federal assegura a prerrogativa autonômica da cultura, em segundo grau, o que na linguagem da Ciência Política é a manutenção, para o setor, da representação de interesses.

18 Trata-se do Conselho Nacional de Direitos Autorais, sucessivamente criado e reformado pelos Decretos nº 76.275/75, 84.252/79 e 93.629/86, o último dos quais de-fi nitivamente revogado, por Decreto sem número, em 06/09/1991.


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Mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Campina Grande.Chefe da Divisão de Cursos da Escola do Legislativo do Estado de Rondônia.

Professor das Faculdades Integradas Aparício Carvalho.

Gilmar dos Santos Nascimento

Sociedade civil e reforma política

Sociedade civil e reforma política268

“Política é sempre uma ação coletiva. Requer uma vocação especial para identifi cação, a articulação e a busca de soluções para os

problemas decorrentes de interesses heterogêneos”. Maria Victoria Benevides

Quais as condições necessárias para que a reforma política acon-teça no Brasil. Por que ela demora tanto? Em que sentido irá benefi ciar o povo brasileiro? De outra maneira, mas voltado para o mesmo foco; como a sociedade enxerga a reforma? O que vislumbra de melhoria para a democracia? E o que ela representa para a vida cotidiana? Em-bora questões como estas venham sendo merecedoras de atenção e pontuando os debates de diversos pesquisadores das ciências políticas, as explicações para estes fenômenos geralmente ou têm se limitado à sua mera constatação ou aponta nas suas causas a apatia da população com o tema em questão.

A nosso ver essa é uma forma simplória de explicar a inércia da sociedade. É necessário estabelecer outros olhares, variantes possíveis para explicar o signifi cado desse distanciamento. Desta forma, o pre-sente artigo se constitui em uma tentativa de, num primeiro instante, explicar o comportamento político da sociedade frente aos grandes temas, os quais não transparecem de imediato suas conseqüências; e como a sociedade se manifesta frente a valores ligados a políticas con-cretas, aos governos, aos governantes, para além de exercer o dever de participar através do voto dos processos eleitorais periódicos.

Debater a reforma política com um olhar da sociedade se consti-tui no desafi o a ser trilhado nas páginas seguintes.

Assim, o ponto de partida será buscar uma explicação através da


Cultura Política da sociedade, como pano de fundo para entender seu envolvimento e sua apatia com as temáticas políticas brasileiras.

Procurou-se de maneira didática dividir em três partes. Na pri-meira, são discutidos a ocorrência de envolvimento da sociedade civil em questões da política nacional e de democracia; na segunda, são des-critos dados das pesquisas empíricas e na terceira, por fi m, a discussão tem por foco as respostas dos entrevistados acerca da temática deste livro. Nesta perspectiva as partes estão entrecruzadas.

Cultura Política: a sociedade e o homem

Mesmo que alguns indivíduos por desconhecimento se conside-rem apolítico, o homem por sua natureza é um ser social e político, até aqui nada de novidade. O que chama atenção no pensamento socio-lógico com relação a temática é entender a relação entre a sociedade e a política, comportamento político e apatia. É comprovado que no pós - processo eleitoral, o eleitor na sua grande maioria já esquece em que votou, não acompanha o mandato de que elegeu e esquecem até o partido do votado.

Assim, a cultura política, conforme Maria Victoria Benevides (2003, p. 84), aponta para o fato de que a grande função social dos partidos seria organizar a política como ação coletiva. Por outro lado, o que se materializa no Brasil é a busca por resoluções individuais, a marca mais acentuada destes processos, e a indiferença do cidadão, cujo maior aliado na compreensão dos caminhos da política advém da divulgação na mídia. Tema a ser posteriormente abordado.

É possível atestar que existem no comportamento político, que vai se constituindo a partir de diferentes agentes formadores de opi-niões, dados possíveis de serem mensurados a partir de estudos espe-cífi cos, com relação a temas como: a tendência de voto do eleitor, seu comportamento nos anos seguintes, seu envolvimento com as discus-sões conjunturais e sua posição frente aos grandes temas da política brasileira. Em suma, a ciência política utiliza-se de um instrumental técnico que permite o conhecimento do comportamento do eleitorado no antes, no durante e no depois.

Especifi camente em relação ao tema da reforma política, apro-veitamos de um trabalho em andamento para ouvir algumas opiniões

Assim, a cultura política, conforme Maria Victoria Benevides Assim, a cultura política, conforme Maria Victoria Benevides


através de entrevista semi-estruturadas, com o objetivo de entender como as pessoas compreendem que visão tem e fazem dos resultados de uma reforma política no Brasil. E ainda que relação estabelecem entre as suas vidas e outras questões macro do Poder Nacional e do Poder Local1.

A tese que embasa as refl exões deste artigo parte do princípio de que o eleitor transfere para política a possibilidade de resolução de todos os problemas e para as reformas (seja qual for) a solução de questões históricos da cultura política brasileira. Ao mesmo tempo as discussões das reformas e nelas a política vem se limitado aos ciclos de estudiosos e ao agentes políticos.

A princípio, é oportuno esclarecer, sobre essa apatia social, que embora discussões sobre a necessidade de reforma, venham ocorrendo desde 1988, os avanços foram parcos. Em relação às re-fl exões sobre a participação da sociedade civil, os estudos ainda não contemplam maiores análises. Isso não signifi ca que tais análises sejam desconsideradas, nem que a importância da opinião pública seja minimizada nas discussões sobre a reforma política, Todavia pode ser traduzidas como a falta de informação e a lentidão das reformas políticas, sociais e jurídicas no País. Por outro lado, além do desconhecimento do que seja a reforma política, pode apontar. também para uma crise de credibilidade institucional, grave equí-voco, Limitar as discussões sobre reforma política aos momentos de crises é confundi-la como questão conjuntural, quando na verdade ela é estrutural.

A sociedade civil, através das suas organizações, procura maxi-mizar as discussões, através de fóruns, debates e ciclos de palestras, entre outros, mesmo assim, são ações esporádicas e de repercussão mínima, o que coloca uma delicada questão: Por que a sociedade não entende as reformas propostas pelo governo como algo que vem ao encontro do aprimoramento das instituições? De fato o que se observa é um discussão efetivada a partir de ações de caráter coletivo, cujas

1 Dados extraídos de pesquisa em andamento sobre as visões de mundo pre-sente no imaginário do homem portovelhense que reside na zona sul da cidade.


conseqüências incidirão diretamente na vida do povo brasileiro, po-rém, tem fi cando restritas a um número pequeno, e as mobilizações não produzem participação.

A questão inicial verifi cou o interesse por política. O estudo desta variável se torna importante por dar a dimensão de comprometimento dos eleitores com o processo político. Constatou-se que os entrevista-dos alegam não possuir interesse por política.

A análise da pergunta inicial permitiu a elaboração do seguin-te quadro.

Muitos se interessam 11,9Um pouco se interessa 36,3

Não se interessam 51,8Total 100%

A partir dos dados verifi cou-se uma aparente incoerência entre as respostas dos entrevistados e as perguntas relacionadas com política e reforma política. Percebe-se um dado contraditório entre a esperança e o desencanto com o tema. Para tanto, será feita a análise descritiva de algumas variáveis.

Observa-se que existe uma clara tendência para a falta de inte-resse por política (36,3% e 51,8%). A pergunta foi aberta e direta com o objetivo de perceber a visão inicial dos entrevistados sobre a políti-ca, aqui não se mensurou os dados por classes, nem por escolaridade, mais foi defi nido o campo de pesquisa e a amostra aqui é aleatória, a partir de dados iniciais.

Por outro lado, quando houve um afunilamento das questões e elas tratavam de aspectos mais específi cos as respostas foram ganhan-do outros contornos.

Questionados então sobre a importância da reforma, os dados apresentam uma outra leitura.

Fonte: pesquisa em andamento dados coletados no segundo semestre de 2007, foram ouvidas até o período 405 pessoas.

pesquisa em andamento dados coletados no segundo semestre de 2007, foram ouvidas até o período 405 pessoas.

pesquisa em andamento dados coletados no segundo semestre de


Você considera a reforma política importante:

Muito 64,4%Um pouco 21,4%

Não 14,2%Total 100%

Verifi cou-se uma grande importância manifestada, quase sem-pre apontando para defesa da democracia, mais liberdade, maior lega-lidade dos aparelhos de estado, ou seja, apontando ao mesmo tempo para um total desconhecimento do que seja a reforma política. Como se pode ver nos levantamentos dos dados 64,4% dos entrevistados dis-seram achar que a reforma é muito importante, mas ao mesmo tempo não foram capaz de relaciona-la aos tempo que constituem.

No entanto, a análise de outras variáveis permite que se possa ao menos relativizar essa conclusão. Uma das variáveis diz respeito à percepção dos entrevistados sobre a existência ou não de democracia no Brasil. Uma pequena maioria dos entrevistados disse existir demo-cracia no Brasil.

Em sua opinião existe democracia no Brasil

Sim 57%Não 43%Total 100%

É possível sublinhar que o brasileiro percebe claramente a cida-dania de papel que ele possui, sempre escuta “providencie seus docu-mentos se não você não existe”, só que essa cidadania garante muito pouco ou quase nada na sua vida cotidiana. As reformas em andamen-to são signifi cativas para se caminhar para uma democracia social, en-



pesquisa em andamento dados coletados no segundo semestre de 2007,



pesquisa em andamento dados coletados no segundo semestre de 2007,


tendida aqui como no mínimo mudanças no processo de socialização, e não apenas aporte abstrato para apresentar o País com uma estampa que, na verdade, a vida,a realidade brasileira depõe contra.

Essas respostas, como se afi rmou, foram extraídas da pesquisa, ainda em andamento. São dados preliminares que servem para nor-tear os caminhos referentes ao objeto de estudo aqui em discussão. No entanto, não permitem o conhecimento mais detalhado do que as pessoas compreendem pelo tema da reforma política, são balizadores para motivar a discussão que aqui vem sendo realizada referente a ne-cessária participação da população na discussão dos grandes temas da política brasileira.

O conjunto das respostas, todavia, oferece um indicativo, uma aparente contradição entre uma forte adesão a valores democráticos, possivelmente associados aos períodos de ausência democrática, da constante luta pela democracia, mas ao mesmo tempo, revela uma pe-quena compreensão da essência da reforma. Há um descomprometi-mento com a política, como se esta fosse algo exterior ao individuo algo para alguns e como se ações políticas não fossem generalizantes e com seus efeitos promovendo conseqüência na vida de todos.

Não falta argumento para explicar essa apatia da sociedade em relação a política e aos temas políticos. Aqui iremos recorrer a Gramsci, no seu conceito de hegemonia, para explicar esse paradoxo, a hegemo-nia de uma classe, fração de classe ou conjunto de classes no poder se manifestaria através do “consentimento espontâneo dado pelas gran-des massas da população à direção geral imposta à vida social pelo grupo dominante” (Gramsci, 1995, p. 12).

O conceito de hegemonia é pertinente porque incorpora a di-mensão do poder ao debate referente a participação da sociedade civil, usualmente considerada apenas nas formas de organização. Assim, vai além da caracterização e descrição dos fenômenos do comportamento político ou da postulação de determinada identidade, mas, criando as condições para que se possam explicar as suas origens e ao mesmo tempo os entraves postos para a participação efetiva da sociedade ci-vil.

Segundo essa teoria, os setores dominantes da sociedade – a fra-ção no poder – a sociedade política constrói uma hegemonia que é a garantia e a justifi cativa de seu domínio, em relação ao restante da so-


ciedade.. Em outras palavras, os setores hegemônicos constituem um sistema de crenças e de valores que passam a ser considerados senso comum, ao mesmo tempo que essas crenças e valores, por sua vez, são constituintes da sociedade, assim, a apatia, o desinteresse, ao en-tendimento da política e a falta de envolvimento cm questões macro da sociedade ocorrem em função dessa crença gestada pelos setores dominantes, que se reproduzem a partir desse quadro. Daí serem he-gemonicamente dominantes.

O vigor de uma forma de dominação pode ser mensurado pela própria interiorização dos dominados, que aceitam os fatos como na-turalidade, sem questionamento. É o que ocorre, por exemplo, com a questão da saúde. Criou-se um imposto temporário e nada mudou, porém, a população só contesta quando vai em busca de atendimento e não recebe. Enquanto isso, outros melhores posicionados fi nanceira-mente passam a optar por uma segunda via, formalizando sua asso-ciação a um plano de saúde, mesmo sabendo que já contribui para um serviço de qualidade. Aqui poderiam ser citadas tantas outras situa-ções, mas estas são sufi cientes para entender como é absorvido e incor-porado os mecanismos de poder ditados pelos setores hegemônicos

Segundo a concepção de hegemonia, a compreensão da realida-de que as classes subalternas, no dizer de Gramsci (1995), possuem é fragmentada, o que cria uma barreira entre a concepção de mundo e a ação real, se constituindo em um dos fatores de alienação, que implica dominação política pelos setores hegemônicos. Dessa forma, quando os resultados dos surveys nos indicam atitudes políticas aparentemen-te incoerentes, o que na realidade ocorre é a manifestação dessa visão fragmentada da realidade.

Nesta maneira fragmentada de enxergar a sociedade, a sociedade civil, de maneira geral, fi ca descrente de tudo e em relação as reformas pouco entende sobre a importância das mesmas, sabe que algo precisa ser urgentemente realizado, mas não credita as mesmas, as transfor-mações necessárias porque o País necessita passa para garantir uma cidadania plena. Obviamente que aqui trata-se da sociedade e não das organizações da sociedade civil, como associações, sindicatos e outras instituições. Essas até tentam propor debates, mas não conseguem fa-zer os mesmos ecoarem.

Cabe observar, porém, que no primeiro mandato do atual pre-


sidente, o discurso das reformas aparecia num contexto mais amplo, colocadas como necessárias ao desenvolvimento do Brasil. Embora, hoje, já seja possível constatar que pouco se fez para materializar. No segundo mandato, a reforma política, assumiu um caráter de ordem do dia, apesar de maneira fragmentada, pontual, a polêmica vem dan-do o tom e quase nada avança. As reformas contrapõem os interesses e até os aspectos ideológicos de setores das classes dominantes, seria debilidade encontrar agentes para mobilizar discussões em torno de reformas, quando estas podem provocar mudanças na composição de forças dentro do bloco hegemônico de poder. Voltamos a Grams-ci (1999) para pensar nos intelectuais orgânicos, mas mesmo assim, é tarefa hércules pensar numa sociedade civil brasileira discutindo e fa-zendo ocorrer as reformas.

Uma análise geral dos discursos e da política revela que as preo-cupações continuam as mesmas do passado não tão recente; as práticas superfi ciais voltadas para melhoria da qualidade de vida da maioria e a preocupação central com ênfase no desenvolvimento econômico, via tantos planos, como o último de aceleração do crescimento. Não se avança, não se renovam as práticas e muito menos o discurso.

Porém parece lícito afi rmar que o aparelho de estado brasileiro sofreu mudanças, não só pela origem do principal mandatário, como pelo caminho ideológico de seus membros, mesmo que não se possa afi rmar que se trata de um governo de esquerda, houve mudanças no aparelho de estado; ministérios foram extintos, outros criados, setores antes secundarizados merecem um melhor olhar. Apesar de todas as mudanças, a composição de forças para formar o que se convencionou chamar de base aliada, trouxe todos os segmentos para dentro do go-verno, ideologicamente, qualquer projeto passar a ser meros ajustes, não podendo ser confundidos com ações voltadas para um determina-do tipo de sociedade. Daí fi ca difícil enxergar a diferença ente o neoli-beralismo e o projeto de sociedade do atual governo.

O clamor das ruas, as mobilizações populares, marcas dos anos 70 e 80, com os movimento sindicais, movimento estudantil, das donas de casas e tantos outros da sociedade civil, aparentemente perderam as referências e hoje não conseguem avançar entorno de questões tão prementes para o desenvolvimento do Brasil.

Apesar de signifi cativo, costurar esse tecido, de composição di-


versifi cada a fi m de implementar as reformas, passou a ser uma tarefa difícil e desgastante para o atual governo. Imaginar ainda a sociedade civil participando de uma grande mobilização pelas reforma parece estar ainda mais distante, nem mesmo as instituições representativas vem encarando essa tarefa, notadamente porque os espaços estão cir-cunscritos a algumas esferas e não ganham contornos mais amplos.

Reformas e Reformas, longa caminhada...

Este artigo representou uma tentativa de encontrar caminhos para refl etir acerca de fenômenos descritos há muito tempo pela Ciên-cia Política. Para tanto, se buscou auxílio na teoria de Gramsci, a des-peito do que afi rma o senso comum, o eleitor quer a reforma política, embora não enxergue os efeitos dela na sua vida cotidiana. A reforma política é identifi cada apenas como reformulação eleitoral e dos parti-dos, mesmo assim, não existe familiaridade com este tema, o que por si só não é garantia de construção de uma sociedade democrática, e nisso a reforma política brasileira passaria por um envolvimento maior da sociedade civil através de seus canais mediadores, fóruns seminários, debates e outras manifestações.

O projeto que estava em votação é restrito ao aspecto político-eleitoral e contempla apenas quatro pontos: fi delidade partidária, lista fechada, fi nanciamento público de campanha e fi m das coligações para eleições proporcionais. Observando o desenrolar das votações, sequer é possível chamar o processo em curso de reforma política.

Entendemos que a construção de uma sociedade democrática está inserida em um contexto mais amplo, que diz respeito a mudan-ças no sistema político, na cultura política e no próprio Estado. Por isso, uma reforma política que amplie a democracia e fortaleça a par-ticipação popular em nosso país deve necessariamente abranger a de-mocracia também em suas vertentes participativa e direta, a cidadania precisa deixar de ser de papel. Na qual o cidadão exerce uma série de deveres, onde o consenso daqui que é melhor para ele parte de cima e não da própria sociedade civil

Nesse processo de reformar o Estado brasileiro, é preciso am-pliar os caminhos da participação da sociedade. Conforme lembrou Luiz Werneck Vianna (2003, p. 474), “devemos mobilizar a atenção


para outras direções: os partidos não podem tudo, a representação não pode tudo”. Não se pode pensar mais uma sociedade que transfere responsabilidades, mas não consegue nem lembrar os nomes para os quais fez essa transferência. Segundo Vianna “é preciso criar institui-ções que eduquem para o civismo”. Nesse sentido, outros caminhos de participação política da sociedade civil deverão ser construídos para o exercício pleno da democracia e os avanços para um outro tipo de sociedade.

Referências

BAQUERO, Marcello (org.). Cultura Política e democracia: os desafi os das sociedades contemporâneas. Porto Alegre: Ufrgs, 1995. BENEVIDES, Maria Victoria. Nós, o povo: reformas políticas para ra-dicalizar a democracia. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCCHI, Paulo; KERCHE, Fábio (orgs.). Reforma Política e Cidadania. São Paulo: Perseu Abramo, 2003. BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989.COUTINHO, Carlos Nelson. A democracia como valor universal. São Paulo: Ciências Humanas, 1980. FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato bra-sileiro. Rio de Janeiro: Globo, 1987. FERNANDES, Florestan. A revolução burguesa no Brasil: ensaio de interpretação sociológica. Rio de Janeiro: Guanabara, 1987.GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a política e o Estado moderno. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1995. MOISÉS, José Álvaro. Os brasileiros e a democracia: bases sócio-polí-ticas da legitimidade democrática. São Paulo: Ática, 1995. SARTORI, Giovanni. Partidos e sistemas partidários. Rio de Janeiro: Jorge Zahar editor, 1982.VIANNA, Luiz Werneck. Seminário Reforma Política – Rio de Janei-ro. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCCHI, Paulo; KERCHE, Fá-bio (orgs.). Reforma Política e Cidadania. São Paulo: Perseu Abramo, 2003.

Professor do Depto. de Sociologia e Filosofi a da Universidade Federal de Rondônia.Mestrando em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas. Membro

da ATTAC, da Rede Brasil sobre Instituições Financeiras Multilaterais e da Rede Brasileira pela Integração dos Povos.

[email protected]

Luis Fernando Novoa Garzon

Democratização em meio ao desmonte

o elo entre a coerência macroeconômica, a liberalização comercial e a efetividade política

Democratização em meio ao desmonte: o elo entre a coerência macroeconômica, a liberalização comercial e a efetividade política280

Introdução

No Brasil, como em grande parte da América Latina pilhada e repilhada, só há governo na condição de automatizar a política econô-mica de acordo com os requisitos das instituições fi nanceiras multila-terais e na condição de se lotear as esferas estatais seguindo as ordens dos cartéis político-empresariais.

A eleição de partidos de centro-esquerda e de lideranças com base mais difusa e ampla, refl etiu os limites desse sistema político car-comido e, ao mesmo tempo, uma tentativa de contorná-los, de admi-nistrá-los, sem ruptura. A eleição de Lula e o pleno exercício de seu Governo representam um teste defi nitivo de consolidação da nossa de-mocracia, ou seja, de sua capacidade de representar interesses plurais e contraditórios com estabilidade? Ou terá sido a esquerda institucional, referenciada em Lula e no PT, a que teve que amadurecer suas contra-faces mais particularistas e fi siológicas para ascender em um sistema político privatizado e corrompido?

O capital fi nanceiro quer criar seu partido único, a gerência uni-forme da “Divisão Brasil” de suas operações cruzadas. Os próximos mandatos presidenciais, valiosas mercadorias futuras, estão sendo co-locados em leilão. É um pacto aberto contra a democracia, e especifi ca-mente contra a soberania popular. É golpismo fi nanceiro contra nossas


frágeis instituições.O evolucionismo institucional é completamente estranho à nossa

formação histórica. As instituições por aqui surgiram sempre de forma compensatória, com vício e défi cit de origem. Os procedimentos cor-rem na frente dos processos sociais no esforço de tornar menos visíveis suas assimetrias. Os interesses são nominalmente representados para que não saiam de seus devidos lugares.

1. O Brasil em crisálida reversa

O Governo Lula foi eleito para agendar a alternativa a um mo-delo econômico de caráter inequivocamente anti-social. Exatamente por isso, foi obrigado a governar para provar o contrário. O preço da confi ança dos mercados foi o aprofundamento do modelo através de reformas econômicas, administrativas e setoriais que solidifi cam as po-sições do complexo fi nanceiro-exportador. Seus porta-vozes ofi ciosos e ofi ciais reiteram que disciplina fi scal, controle infl acionário, fl utua-ção do câmbio e livre movimentação de capitais, são orientações “uni-versalmente aceitas” e por isso não estariam mais sujeitas ao debate político.

A alternância de poder serviu para consumo do público inter-no, para que não se dê conta da gravidade do fato de que nada pode mudar substantivamente. De que democracia estamos falando então? Pode haver Estado de direito onde marcos regulatórios se antecipam, em uma espécie de especulação invertida, aos interesses dos investido-res? Pode haver cidadania na pólis das condicionalidades privadas?

Aquilo que deveria ser moeda nacional, fl utua como sub-moe-da que é, instrumento especulativo utilizado adicionalmente quando convém. Metas de infl ação no piso e taxas de juro no teto, para que no meio, o rentismo se acomode, infi nito. Gastos públicos na exata me-dida das migalhas que sobram da extração de superávits primários máximos. Uma nação desmantelada só se faz inteira no marketing ins-titucional orientado, ipsis literis, para vender o país.

Ordens, ameaças e opções pré-fabricadas do oligopólio fi nancei-ro-transnacional edulcoradas como “janelas de oportunidade”. Pro-fecias auto-cumpridas. Porto tropical preferido dos capitais errantes! Plataforma preferencial para atender a estratégias de deslocalização


industrial e outsourcing de serviços! Títulos top de linha, classifi cação investment grade!

É preciso reconhecer que as políticas neoliberais dos últimos 15 anos minaram fundo as fontes constitutivas de um outro Brasil possí-vel. Sequer existe um capitalismo associado. “Nosso” capitalismo per-deu os contornos identifi cáveis, foi fundido e anexado, tanto pela via fi nanceira quanto pela produtivo-comercial.

Ao longo dos anos 90, o desmonte dos eixos econômicos inter-nos de caráter estruturante, a liberalização comercial-fi nanceira e, por fi m, a delegação da política macroeconômica para o sistema fi nancei-ro internacional, nos aprisionaram em uma crisálida reversa. As elites que sobreviveram à seleção neoliberal trataram de dar por encerrado o “Brasil por fazer”, absolutizando, em seguida, o “Brasil” que deu certo.

As lantejoulas do agronegócio e das gerencias serviçais do ca-pital global mal cobrem o corpo do país moribundo. No campo, es-pecialmente na extensa fronteira agrícola, o progresso é parasitismo assumido. A alta lucratividade do setor só se viabiliza com depredação ambiental e com precariedade do tecido social. É o paroxismo de uma modernização conservadora que se consolida em suas polaridades ex-tremas.

Nossas grandes cidades são provas materiais da barbárie con-sumada. Corte transversal do país que triunfa a qualquer custo. Os estoques de miseráveis sub-utilizáveis servem para absorver externa-lidades do mercado dinâmico, adequando-se à sua lógica fl exibiliza-dora como uma luva. Elásticas rentabilidades em mercados paralelos da droga, da prostituição, de tráfi co de crianças e de órgãos. A forma criminosa generaliza-se. Redes criminosas de segunda geração, forte-mente enlaçadas no mercado formal e no aparelho do Estado, determi-nam o que compensa ou não.

Órfãos de um destino plural e coletivo, acabamos mergulhando em grupos auto-referentes ou no consumismo concebido para projetar um status sempre superior. Com volúpia incomparável lutamos para chegar na frente. Daí sermos moda nos países centrais. Uma fonte re-novada de inspiração para designers e estilistas. Nossa contribuição exótica ao lifestyle da globalização vigente. Vivemos sofregamente o agora, com fl uidez e cínico bom humor. As elites de lá querem a fór-


mula dessa ascensão prazerosa, processada em meio à dor e à falta de sentido reinantes.

2. A transição dual

A origem do imenso vazio político em que se assenta o Governo Lula deve ser buscada no dualismo de uma “transição democrática” que ocorre em paralelo, e em confl uência com uma “transição econô-mica”. A maré montante de investimentos externos que afl ui para cá na década de 90, se depara com um Estado em situação falimentar, si-tuação que propicia sua reestruturação desde o âmago. Eli Diniz (2004) avalia que ao perdermos o equilíbrio do “tripé” formado pelo capital nacional, pelo Estado e pelo capital estrangeiro, foi-se com ele a capa-cidade de se processar “pactos nacionais” como antes. O refl uxo do Es-tado-empresário, em submissão aos parãmetros de austeridade fi scal e de liberalização comercial, criou um ambiente institucional propor-cionador de uma nova seletividade a serviço de processos de reestru-turação, de fusões e aquisições comandados pelo capital estrangeiro. Tem-se ao fi nal dessa transição uma “nova estrutura de representação de interesses” em que se destaca um processo de “americanização da relação público-privado”, em que os espaços decisórios passam a ser setorizados e determinados por lobbies empresariais crescentemente articulados.

Os processos de fi nanceirização e transnacionalização do terri-tório nortearam o curso da democratização no Brasil. Os partidos da ordem, ao invés de questionarem os limites estruturais impostos pelo capital à nossa democracia, procuraram maximizar sua infl uência na máquina governamental com a fi nalidade de negociar, de forma par-ticularista, as condições do desmonte da economia nacional e do pró-prio Estado. O problema era como proporcionar “normalidade institu-cional” à ordem neoliberal com um arranjo político desses.

A quebra do real em 1999 fez soar o alarme. O conglomerado fi nanceiro, devidamente representado pelo FMI, percebera que a “jo-vem democracia brasileira” requeria cuidados especiais. A intervenção vinha na forma de uma “ajuda” de 30 bilhões de dólares. Os objetivos implícitos iam muito além de um saneamento fi nanceiro de curto pra-zo. A continuidade do modelo liberal-privatista havia sido colocada


em questão. Ou seja, a sucessão de FHC estava defi nitivamente com-prometida. Começava ali uma corrida contra o tempo para converter os interesses dos credores e dos investidores em cláusulas pétreas no sistema político do país.

O sistema fi nanceiro internacional, cônscio da derrota de seus aliados tucanos em 2002, dá início a uma operação de enquadramen-to das eleições presidenciais brasileiras, com a fi nalidade de reduzir “suas margens de incerteza”. Malan e Armínio, em postos-chave da economia, recebem autorização para iniciar o último ato. Banco Cen-tral e Ministério da Fazenda, lançam medidas intencionalmente vul-nerabilizadoras para induzirem a debandada dos capitais. Fogo no cir-co para que venham, céleres e diligentes, os bombeiros. A chantagem embutida nos contratos de salvamento do FMI duplicava-se na chanta-gem dos capitais de curto prazo. Ameaça de asfi xia do país por falta de créditos. Condicionalidades redobradas para manter o futuro Governo sob rédeas curtas.

A confi rmação do acordo lesa-democracia consubstanciou-se na “Carta aos brasileiros”. O PT e Lula ofereceram plenas garantias de que o modelo de gestão pró-ativo para os capitais não seria alte-rado, depois da posse. Diante da política de fato consumado, que os mercados impuseram, as forças populares e de esquerda poderiam ter respondido com mobilização popular. O caminho adotado, porém, foi o de avançar por onde houvesse menor resistência sistêmica. A demo-cracia que poderia ser robustecida a partir da ampliação do escopo da cidadania foi diluída em função dos centros nodais do poder.

3. Qual democracia, qual PT?

O PT aprovou e deu chancela aos limites com que governaria o Brasil. Ainda que tangido pelas práticas de desestruturação e desregu-lamentação comandadas pelo capital fi nanceiro, o PT nunca deixou de protagonizar sua própria domesticação. Face aos limites que as elites crescentemente desterritorializadas lhe impuseram, sempre houve a opção da ruptura, a opção da deslegitimação de mais um “pacto por cima”, a opção de apostar em uma alternativa generosa e nativa de poder.

A recusa do PT em participar do Colégio Eleitoral em 1985 e tam-


bém em não assinar a Constituição de 1988, expressava uma autono-mia diretamente vinculada a seu enraizamento social. A fundação do Partido dos Trabalhadores em 1980 representou uma costura de múl-tiplos motins do povo brasileiro contra uma modernização capitalis-ta associada, comandada pelo Regime Militar. A linha de frente era ocupada pela nova classe operária que surgia a partir da nova divisão internacional do trabalho que visava reduzir custos operacionais das multinacionais.

Lá estavam os metalúrgicos, segurando a mão do pai-patrão que chicoteia, não tolerando mais nenhum tratamento indigno. O Lula de verdade era o emblema de uma nova “classe trabalhadora” que se sen-tia capaz de pensar, por si mesma, a nação. Sonhar sem intérpretes, sem cabrestos. A classe se mirava na nação, vilipendiada e agredida tanto quanto, e tomava seu partido. A subversão da política por baixo. Um país de pernas para o ar, dos trabalhadores, democrático-popular. Era nesse entrecruzar de identidades negadas que se alicerçava o caráter anti-capitalista e anti-imperialista do PT. As greves de 1978 desafi avam o acordo constitutivo do Regime instalado em 1964, o acordo entre o capital estrangeiro e a Ditadura para fazer do nosso povo/território, suporte para acumulação ampliada.

O PT nasceu como prova e promessa de que não haveria por aqui super-exploração estável. Hoje a principal missão do PT, e de seu Governo centrista, tem sido avalizá-la, prevenindo reações descontro-ladas e extravasamentos institucionais. Coerência macroeconômica e efetividade política são termos em permanente tensão no interior do Governo Lula. Diferentemente da gestão automática do Governo tuca-no, possibilitada em tempos de calmaria e fl uxos de capitais abundan-tes, a gestão negociada inaugurada pelo Governo Lula forjou-se em uma conjuntura de elevado risco de ingovernabilidade. Após a quebra da âncora cambial em 1999 somente um Governo com alguma legiti-midade social e nacional poderia dar sobrevida a políticas de cambio fl exível, de metas de infl ação e de superávits primários crescentes.

Para Francisco de Oliveira (2006), a vitória do PT completaria o quadro do Ornitorrinco - metáfora que representaria a estabiliza-ção e a funcionalização das “deformidades” do capitalismo brasileiro - constituindo sua quarta pata que ainda faltava, pois, segundo ele, “a vontade política na qual se colocou o acento da mudança, está sendo


enquadrada pelos rigores da nova forma do capital(...)”. A caução po-pular de que se vale o Governo Lula “dá acabamento de legitimação a uma operação política que, sem ela, aumentaria muito os custos da total perda de relevãncia do Estado”.

Estabeleceu-se uma simbiose entre uma burocracia sócio-políti-co originária do campo popular e democrático e a tecnoestrutura fi -nanceira transnacional. À “gestão”, antes mera correia de transmissão, atribuiu-se funções nucleadoras no processo de decisão. Os contornos da atuação “política”, no entanto, continuam a ser defi nidos, em últi-ma instância, pelo poder de entabulamento dos grupos que controlam as estruturas econômicas dinâmicas do país e lhe dão solvência fi nan-ceira

Se por um lado, o Governo Lula representa uma recuperação da esfera política corroída na última década por um voraz sistema de pi-lhagem fi nanceiro-patrimonial, por outro, trata-se de um resgate par-cial porque a “autonomia” obtida é, em um momento posterior, aliena-da em termos ainda mais absolutos. A reativação do contraditório não segue um continuum democrático radical, em que todos parâmetros possam ser reinventados, mas ocorre dentro de marcos rigorosamente defi nidos pelos grupos econômicos hegemônicos que mantêm intacta sua capacidade de veto estrutural.

Neste sentido, é verdade que a “política” se amplia, fazendo com que o debate sobre a condução macroeconômica ganhe novas abor-dagens e interlocutores, mas os limites estruturais não se alteram, ao contrário, se consolidam ainda mais à proporção em que se legitimam em uma base de apoio alargada. Na gestão negociada, não existem mais concessões aleatórias. As concessões agora são barganhadas em marcos minimamente recíprocos, com o sistema fi nanceiro internacio-nal, com as redes privadas e com os governos dos países hegemônicos. Exemplifi cando respectivamente: a)cumprimento estrito de superávits primários dilatados em troca da fl exibilidade orçamentária para apli-cação de recursos públicos no setor de infra-estrutura, com a chancela do FMI; b) cobertura jurídica, fi nanceira e operacional do risco privado de investimento pelo Estado em troca de um maior fl uxo de aportes privados em parcerias de longo prazo, com as PPPs e concessões con-dicionadas; c)liberalização gradual e segura dos setores de serviços, investimentos e compras governamentais em troca de acessos parciais


aos mercados europeu e norte-americano para commodities de baixo valor agregado, nas negociações com a União Européia e ALCA.

4. A relevância de resgatarmos a política

Faz-se necessário identifi car o deslocamento, a desterritorializa-ção, o esvaziamento e/ou a transmutação das estruturas político-de-cisórias do país em função de acordos/negociações internacionais e requerimentos do sistema fi nanceiro internacional. É preciso mapear as “caixas-pretas” e os sistemas decisórios corporativos que têm se in-crustrado no Estado brasileiro, particularmente a partir de 2002, trazê-los à luz do debate público e fazer com que seus operadores e avaliza-dores prestem contas, justifi quem suas decisões, que demonstrem sua “efi ciência” e em função de quem. A identifi cação e a inquirição desses espaços capturados é condição para a construção de uma nova institu-cionalidade democrática.

A “reforma política” que importa, em um sistema político apa-relhado pelo capital fi nanceiro, é a que resgate o poder de governar, sob ótica nacional e popular. O que signifi ca defi nir câmbio, juros e orçamento de acordo com prioridades coletivas. O que pressupõe esta-belecer limites de remessas de pagamento de dívida segundo critérios de legalidade e legitimidade e de acordo com a conveniência dos pro-gramas de dinamização do mercado interno.

O reino da volatilidade, por sua vez, exige uma organização só-cio-econômica que realize e multiplique valor instantaneamente, por sobre as antigas relações de dominação, por sobre as fi delidades es-paciais, culturais e nacionais. A política que sobra serve para consumo externo, com relevância correspondente à que for capaz de simular. Enquanto a política do oligopólio fi nanceiro se faz dona dos vetos, das vozes e dos ecos possíveis.

O preço da confi ança dos mercados foi o aprofundamento do modelo através de reformas econômicas, administrativas e setoriais que solidifi cam as posições do complexo fi nanceiro-exportador. Os perversos contingenciamentos de recursos, que asfi xiavam as políticas públicas e mutilavam os instrumentos de indução do desenvolvimen-to, agora são aplicados em nome da disciplina fi scal como valor univer-sal. Sob o Governo Lula, o Ministério da Fazenda e o BC, arrancaram o


teto dos superávits primários, abdicaram de resguardar nossa moeda e se tornaram guardiões de artifi ciosas metas de infl ação, que fornecem durabilidade a ganhos monopólicos e especulativos.

Assumir as políticas do FMI, ainda que sem acordo formal com ele, enquanto políticas de Estado, signifi ca uma autofagia programada. Dois mandatos presidenciais (1994-1998/1998-2002) voltados para as “tarefas negativas” do desmonte e da desregulamentação, predefi ni-ram os mandatos sucessivos e suas “tarefas positivas”. Ampliaram as difi culdades de revisão do modelo vigente à medida que eliminavam instrumentos de regulação e de intervenção econômica.

A ampliação da abrangência da esfera de atuação das grandes corporações não é automática e nem tem relação com algum paradig-ma superior de organização. Os processos de liberalização comercial foram e são politicamente construídos pelos Estados nacionais e atores econômicos predominantes neles.

As empresas globalizadas são projeções de suas economias na-cionais de origem, são o resultado de suportes concatenados e de uma somatória de bases de impulso.Em um quadro de rivalidade e com-petição inter-monopolista, os conglomerados vão determinando o que podemos e o que devemos produzir. Se, por um lado, a percepção dos espaços abertos por essa rivalidade é crucial para compormos o cená-rio em que vamos atuar, combinada e progressivamente, por outro, não pode servir apenas para programarmos uma ocupação passiva de nichos, funções e atividades com maior elasticidade de preço.

Qual o lugar do Brasil e da América do Sul, na hierarquia do ca-pitalismo global? A resposta provirá da reformatação contínua da pró-pria dependência a que estamos sujeitos, com a elaboração de marcos regulatórios que promovam a progressão dos conglomerados e com a consecução de projetos de infra-estrutura que otimizem a transnacio-nalização e a especialização rebaixada do território.

Se a integração tem por meta declarada a inserção potencial e real da região no mercado mundial, e essa inserção é devedora do pro-tagonismo do capital estrangeiro nas cadeias de valor de nossas eco-nomias, então, essa integração não passa de uma cartelização regional, estimulada mais que regulada pelos Governos do continente, funda-mentalmente pelo Governo brasileiro.

Chesnais (1996, 1999a, 1999b, 2001) tem se dedicado a compreen-


der o processo de mundialização do capital a partir da construção de um novo “regime de acumulação com predomínio fi nanceiro e rentis-ta” (CHESNAIS, 1999a), cujo início remonta aos anos 90, regime que de lá para cá “passou por diversas confi gurações, em correpondência às tranformações das relações entre os Estados e as frações do capital e das relações políticas entre o capital e o trabalho.”(CHESNAIS, 2001).

O autor refere-se a um “processo de construção institucional in-ternacional” voltado à liberalização, à desregulamentação e à priva-tização “concebido pelos seus arquitetos ideólogos, ‘técnicos’ e polí-ticos, para que se extendesse ao conjunto dos países do globo e que foi imposto por etapas a partir da instituição informal –mais muito poderosa- do G7, benefi ciando-se da ajuda ativa de organizações in-ternacionais, sejam existentes (o FMI e o Banco Mundial, assim como a Comunidade Européia, convertida mais tarde em União Européia), sejam outras novas (a OMC e o NAFTA).”

Cumpre notar que a nova inter-relação entre fi nanças e indús-tria, presente nesse regime de acumulação, coloca os conglomerados resultantes em uma posição tal que “possam escolher à vontade os lu-gares de suprimento, de produção e de comercialização, e que usufru-am da liberalização completa dos investimentos diretos estrangeiros, bem como da abolição de qualquer exigência de fornecimento local” (CHESNAIS, 2001).

De comum acordo, as Instituições Financeiras Multilaterais e as representações da União Européia e dos EUA condicionam repasses fi nanceiros e concessões comerciais paralelas à abertura de setores nevrálgicos, como sistema fi nanceiro, energia, comunicações, água e meio ambiente. O oferecimento de facilidades regulatórias em áreas tão sensíveis funcionaria como um salvo-conduto para os investimen-tos em todas as demais áreas. É o momento, na relação com o capital estrangeiro, em que se pede a prova de fi delidade, ou a de plasticida-de, ao país anfi trião.

O fato é que não importa captar um maior fl uxo de investimen-tos diretos se o tecido econômico a ser adicionalmente irrigado já foi previamente privatizado e transnacionalizado. Neste modelo de eco-nomia de enclaves e clusters, os capitais continuarão atravessando o país para incorporar valor sem oferecer nenhuma reciprocidade. O pior é que não se prevêem nem ao menos mecanismos que induzam


transbordamentos dos investimentos, tais como índices de nacionali-zação, seletividade tecnológica nos fi nanciamentos públicos e políticas industriais aglomeradoras.

As políticas de irrestringibilidade do capital no Brasil, porém, esbarram na necessidade de que se defi nam margens mínimas de re-ciprocidade com a sociedade, sob pena da ocorrência de reversões abruptas como se viu na Bolívia, Equador e parcialmente na Argenti-na. Os mercados exigem, portanto, consistência dos governos de plan-tão. Consistência nesse caso quer dizer não só coerência com os fun-damentos macroeconômicos, que sustentam as posições monopólicas dos conglomerados que dividiram entre si o território, mas também de efetividade na aplicação desses fundamentos, tornando possível am-pliar as margens de retorno do “negócio Brasil” nos marcos da legali-dade e do consentimento popular. Isso quer dizer que a legitimidade do Governo, gestor das medidas liberalizantes e privatizantes, passa a ser uma preocupação central do sistema fi nanceiro internacional, inca-paz de fazer valer seus ditames sem mediações efetivas.

5. Corrupção em nome da efi ciência política

Foram as políticas neoliberais de desregulamentação selvagem que abriram campo para o empresariamento da corrupção e o trans-bordamento do crime organizado para todas as instituições. As elites que se nutrem da miséria e da desorganização do país nunca hesitaram em investir no lucrativo negócio de sucateamento das empresas públi-cas, na contínua sabotagem das políticas sociais e de desenvolvimento. Depois, apontam, cínicas, para a podridão alheia inoculada por elas próprias.

Quem paga manda, certo? E para se livrarem, pagam até para investigarem. Posição ou oposição, quem dá mais? Enquanto Brasília for uma feira livre, o Brasil será o restolho, a xepa.

Collor e PC eram outsiders desvinculados dos eixos protagonis-tas do desmonte e somente por isso foram defenestrados. Nos anos FHC, Sérgio Mo� a planejou, estratégica e empresarialmente, a relação entre partido governista, os benefi ciários e associados de suas deci-sões. Centralização do tráfi co de infl uência no plano federal, licitações viciadas em troca de doações partidárias e eleitorais, articulação de


parcerias franciscanas de longa duração, regiamente azeitadas com be-nefícios recíprocos e homens certos nos cargos de confi ança para selar os acordos.

O foco sempre foi o empoderamento do Partido hegemônico e não a pilhagem pessoal. As irregularidades, prevaricações, abusos e crimes administrativos cometidos visavam garantir autoridade, máxi-ma efetividade das decisões, fortalecimento da máquina partidária e desempenho ótimo nas eleições.

Nesse mar de hipocrisia que paira sobre o de lama, é preciso di-zer quais são os verdadeiros benefi ciários desse sistema. Os segmentos fi nanceirizados, os serviços oligopolizados e o agronegócio não conse-guiriam aprovar suas políticas e leis anti-sociais e anti-nacionais, se o Congresso Nacional fosse minimamente representativo.

Sem conluios com o partido governista, não haveria a decanta-da “efi ciência e especialização” dessas corporações, sempre vitoriosas porque quase sempre fraudulentas. Como o sistema fi nanceiro in-ternacional poderia manter um arrocho fi scal e taxas de juros nessa magnitude, de outro modo? Como a continuaria extrair religiosas re-messas de pagamentos de uma dívida ilegítima, se por aqui houvesse uma democracia que não se envergonhasse de sua etimologia? Sem um exército de mercenários em Brasília, como manter essa lucrativa guerra permanente contra os direitos trabalhistas, contra as normas ambientais, contra as políticas sociais, contra o Brasil? Quando Lula chega à presidência, o esquema já funcionava, os caminhos estavam ali, sempre muito convidativos. Assim se mantinha a gestão neoliberal, e assim se manteve. A radicalização das políticas neoliberais está sen-do oferecida como a única possibilidade de “normalização política”, pelos que patrocinaram, sob medida, o caos.

O novo fi siologismo vai se fi ncando nas esferas decisórias supe-riores para se estabilizar, incluindo as instâncias revisoras no Judiciário, como mostram as últimas operações da PF. A lógica é a da montagem de blocos privado-públicos orgânicos geradores de governabilidade e de negócios de alta lucratividade e baixo risco. Os executivos obtêm maioria congressual transferindo prerrogativas deliberativas ao setor privado, em regime de engorda de clientelas. A corrupção sistêmica é o resultado de uma esfera estatal degradada por máfi as político-em-presariais e redes econômico-fi nanceiras com papel político amplia-


do. Esse novo poder, em construção, não aceita critérios públicos, tais como, metas de universalização e de qualifi cação dos serviços, garantia dos direitos da população, proteção e recuperação do meio-ambiente. Todas estas regras passam a ser fi xadas, na prática, por meros con-tratos, fi rmados entre governos e privatizadores, sem interferência da sociedade ou de seus representantes.

Anistiar a alternativa

A quem interessa a despolitização das instâncias decisórias que defi nirão o que seremos como países e povos no futuro? Quem discutiu e quem aprovou esse programa de governo? A pregação anti-infl acio-nária é o último pretexto disponível que serve para dissimular a opção deliberada pela atrofi a da máquina pública e da economia nacional.

A “marca Brasil” vai sendo desenhada e pontilhada no corpo da nação derrotada. Na colônia penal em que a nação prisioneira foi en-cerrada, o castigo é retroativo. A origem é o mal. O crime: querer ter sido. Um país não pode ter utopia tão original e generosa. O futuro que insiste em se entranhar no tempo/espaço precisa ser incessantemente socavado.

A criatividade do capitalismo nunca dependeu tanto de seu po-der desfi gurante. E os chamados países emergentes apresentam as condições ideais para o exercício do desfi guramento. Se admitirmos que estamos em desenho, quem vai poder deter nosso traço? Nosso hibridismo gera a maleabilidade que convém ao poder privado e a in-ventividade que não lhe convém.

Aqui têm projetos nacionais e regionais falidos, e muita gente se reconhecendo em identidades negadas juntas no último ciclo de inter-nacionalização. Desfeitos os tecidos sociais, nos sustentamos por um fi o, e, suspensos, inspiramos novas tessituras. A multiplicação de redes maquiladoras por toda a América Latina dá mostras de como exclusão social e vazio institucional podem ser “vantagens comparativas”, mas também mostra um desejo incontido de milhões por reconhecimento, cidadania e por muito mais que migalhas e terceirizações rebaixadas.

A plasticidade radical de nossas nações inconclusas fez com que distopias e utopias se comunicassem. A desintegração decorrente da liberalização econômica fez com que os interesses coletivos perdes-


sem cunha possível. Por isso não há “governabilidade” possível sem a reconstrução de esferas públicas e de instâncias nacionais. É nesse contexto de esgotamento/reciclagem do modelo neoliberal na Améri-ca Latina que partidos e lideranças de centro-esquerda se gabaritaram para recompor precários arranjos de poder entre patrocinadores e be-nefi ciários do desmonte neoliberal.

Os setores rentistas não conseguem mais se fazerem representar diretamente. A fachada tucana serviu enquanto pôde. A interlocução no Governo Lula se faz agora com mediações menos redutíveis. Inte-resses e focos mais amplos precisam ser cotejados, pinçados, costura-dos e descartados. Quanto maior o ônus dos ajustes econômicos, maior o preço da legitimação. A estratégia de obtenção de confi ança precisa ser substituída pela estratégia deslegitimadora que opõe espaços de-mocráticos aos acordos obscuros com o sistema fi nanceiro.

Os constrangimentos impostos pelo sistema fi nanceiro e transna-cional ao Governo Lula só tiveram efetividade por que houve vonta-de deliberada do próprio Governo nesse sentido. Se somos tanto mais confi áveis aos mercados quanto mais contingenciamos nossa sobera-nia, então sabemos, pelo temor refl exo deles, que a coragem de confi ar nas nossas próprias forças não pode ser castigada.

O que mais podem exigir os capitais de rapina, e que mal adi-cional podem fazer, contra os que desobedecerem? Já pagamos com décadas perdidas o preço da falta de reciprocidade. Na falta dela no-vamente, o que teremos a perder?

Enquanto custamos a acreditar sobre o que temos nas mãos e à nossa frente, predadores, especuladores e seus amigos inauguram temporada de caça e proscrição a controles de capitais, a novos crité-rios a formas de reestruturação soberana da dívida, a fundos sociais e regionais de desenvolvimento, a mecanismos de regulação pública de tarifas e preços estratégicos nas cadeias de valor, a políticas industriais ativas, a políticas comerciais e de integração regional que se neguem a sacrifi car preciosas margens autonomia operacional e tecnológica.

Não podemos permitir que o país continue trilhando um cami-nho sob o qual não temos nenhum controle. Mas, se queremos cons-truir outro modelo de desenvolvimento, temos que ter forças sociais mobilizadas e comprometidas com isso, senão não sairemos do campo das hipóteses.


Referências

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Procurador Jurídico da Assembléia Legislativa de Rondônia. Mestre em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Autor de Interpretação Constitucional sob ção Constitucional sob çã

princípiosípiosí (Belo Horizonte, Mandamentos, 2003).

Moacyr Parra Motta

Refl exões sobre a democracia

contemporânea e a questão da legitimidade

do sistema representativo:o caso Rondônia

Refl exões sobre a democracia contemporânea e a questão da legitimidade do sistema representativo: o caso Rondônia296

Jamais se refl etiu tanto sobre a democracia e os sistemas sociais como no fi nal do século XX e no início desde século XXI. Emblemáti-co vivenciar esta mudança de século e suas transformações. Muitos conceitos foram empregados e tentados. Objetivo possivelmente frus-trado uma vez que a Democracia é como um rio em cujas correntes e águas não se consegue banhar duas vezes. Parece ter razão Lenio Luiz Streck e José Luis Bolzan de Morais (2003), quando se aventuram em discorrer sobre esta “invenção”, socorrendo-se de outros grandes pensadores contemporâneos, como Claude Lefort (2003, p. 100), para quem a democracia é uma constante invenção, isto é, deve ser inventa-da cotidianamente.

Para Marilena Chauí “a democracia é invenção porque, longe de ser a mera conservação de direitos, é a criação ininterrupta de novos direitos, a subversão contínua dos estabelecidos, a reinstituição per-manente do social e do político”. Para Streck e Morais (2003) “uma sociedade justa não é uma sociedade que a adotou, de uma vez para sempre, as leis justas. Uma sociedade justa é uma sociedade onde a questão da justiça permanece constantemente aberta”. É possível di-zer, como esses autores, a par da difi culdade de conceituar a demo-cracia, que existem alguns traços que a distinguem de outras formas sociais e políticas: em primeiro lugar, a democracia é a única sociedade e o único regime político que considera o confl ito legítimo, uma vez


que não só trabalha politicamente os confl itos de necessidades e de interesses, como procura instituí-los como direitos e, como tais, exige que sejam reconhecidos e respeitados.

O processo da democracia nasce lado a lado com o processo de formação da sociedade organizada e do Estado. O processo de con-quista dos direitos fundamentais é um movimento lento e constante. Aqui na América Latina, especialmente, o processo tem sido mais lento e ainda de pouca vivência. Basta ver que o tempo vivido em algum estágio da democracia é bem menor que o tempo vivido em regimes autocráticos. Até há poucas décadas vivia mergulhada em ditaduras militares. As seqüelas ainda são bem visíveis, mormente se examinar-mos a equação distribuição de renda versus participação democrática da população, além das constantes fraudes nas eleições, parlamentos eleitos com representatividade desproporcional e escandalosas viola-ções das Constituições de vários países, inclusive no que pertine à in-clusão de emendas para reeleição de governantes, compras de votos e outras fraudes e casuísmos nos sistemas eleitorais.

A democracia é uma temática constante dos juristas e fi lósofos em suas refl exões sobre as diversas formas e signifi cados. Surgem pro-postas indicando um modelo de democracia onde exista uma diminui-ção gradual dos pressupostos de mercado e uma ascensão gradual do direito igual de desenvolvimento individual, apresentando um con-junto de pré-condições que seriam as condições sociais da democracia: mudança da consciência do povo e grande diminuição da atual desi-gualdade social e econômica, eis que a desigualdade exige um sistema partidário não-participativo para manter o status quo (STRECK; MO-RAES, 2003).

O professor Fernando Badia (1986) faz minuciosa análise sobre a democracia ante a autocracia. Analisa os aspectos estruturais do siste-ma político democrático e sua transformação constante até a democra-cia pluralista e de participação em todos os níveis.

É senso comum a concepção de que “toda democracia assenta suas bases no povo. Mas o que se entende por povo?”.

Para a democracia grega, povo era somente o conjunto de ho-mens livres. Os escravos e os libertos não eram considerados cidadãos, assim, não eram considerados parte do povo. Era uma democracia sob o regime da minoria e a seu serviço.


Aristóteles não percebeu no seu tempo as contradições entre a sua teoria política e a infra-estrutura social escravocrata. Esses aparen-tes paradoxos ou antinomias são facilmente detectados a posteriori. Contudo, é o processo histórico que se fosse adivinhado não seria mais ciência, mas profecia.

São oportunas as observações de Roberto Lyra Filho quando afi r-ma ser fácil, à altura de novos tempos, mostrar as defi ciências do passo antecedente. Ocorre que, no progresso histórico, só podemos entender as coisas, do anterior para o posterior, e não deste para a conquista prévia, pois, nesse último caso, qualquer progresso nos parece ab initio superado.

“Com tal ilusão de ótica, é viável acusar, sempre e absurdamen-te, a vanguarda da véspera de não coincidir com a vanguarda atual, que há de ser (não há meio de eludi-lo) um veículo de coisas obsoletas, quando for tragada pelo tempo e pelas futuras aquisições” (LIRA FI-LHO, 1983).

Para a democracia liberal, povo era equiparado a uma constru-ção ideal, alheia a toda realidade sociológica. Não era o ser humano situado, mas um povo de cidadãos, isto é, indivíduos abstratos e ide-alizados, frutos do racionalismo e do mecanicismo, que, prescindindo de toda a construção histórica, informa o constitucionalismo do século XIX. A democracia liberal deforma o conceito de povo. Nela, o povo real, concreto, com seus defeitos e qualidades, permanece alheio ao exercício do poder, e na realidade não é mais do que um poder sobre o povo (LIRA FILHO, 1983, p. 135).

Há uma tendência reacionária para reduzir o povo ao conjunto dos cidadãos, ao corpo eleitoral, como se os membros desse fossem en-tidades abstratas, desvinculadas da realidade que os cerca, sob todas as infl uências do ser como sujeito e dos seus problemas, lembra bem José Afonso da Silva. O corpo eleitoral não constitui o povo, mas uma simples técnica de designação de agentes governamentais. Povo são os trabalhadores. Os titulares do poder dominante (político, econômico e social) não podem entrar no conceito de povo. Seriam tão-somente os seus representantes (SILVA, 1997).

Friedrich Müller, discorrendo sobre as razões pelas quais as Constituições falam de povo, afi rma que essas justifi cativas do exercí-cio democrático do poder e da violência, bem como de todas as razões


da crítica da democracia dependem desse ponto de vista. A justifi ca-ção move-se normalmente no campo das técnicas de representação, de instituições e procedimentos. Somente assim o “povo” entra no campo visual; ou ainda nos momentos nos quais a delimitação da nação ou da sociedade está em jogo (MÜLLER, 1998).

No Título I, art. l° da Constituição Brasileira, fi gura a República Federativa do Brasil como sendo o “Estado Democrático de Direito no qual todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de represen-tantes eleitos diretamente, nos termos desta Constituição”.

Da mesma forma, a Lei Fundamental Alemã invoca no seu pre-âmbulo que “o Povo Alemão, por força do seu poder constituinte”, teria outorgado esse texto; a República Federal da Alemanha seria “um Estado Federativo Democrático e de Bem-Estar Social”, no qual “todo o poder de Estado” emanaria do povo e deveria ser exercido pelo povo em eleições e votações, bem como, por meio dos clássicos órgãos pú-blicos divisores dos poderes. Finalmente, “os partidos devem atuar na formação da vontade política do povo” (art. 38 § l°).

Indaga Müller, quem legitimaria essa “co-atuação” - realmente o povo inteiro, ou apenas os membros dos partidos ou apenas estes últimos -, descontados os membros inativos, que apenas fazem núme-ro, ou, ainda, apenas as lideranças (ou lideranças de bancadas oli-garquicamente instaladas)? Seria o povo, fora dos partidos e dos seus aparelhos, simplesmente a população? Ou será que a legitimação desta co-atuação advém ao menos de todos os titulares da nacionalidade ou ainda dos titulares de direitos eleitorais ativos e passivos? Esses con-juntos parciais não são idênticos entre si; e pergunta-se quem deles se-ria idêntico ao “povo”? Ao passo que a elegibilidade, o direito eleitoral ativo, a nacionalidade e os diversos graus e pressupostos da participa-ção são parafraseados por textos de normas (em nível constitucional e infraconstitucional), tais textos de normas faltam para a explanação, para a defi nição legal de “povo” (MÜLLER, 1998, p. 42).

Prosseguindo em seus questionamentos, esse célebre jurista ale-mão levanta a questão da minoria, sempre vencida pelo voto da maio-ria, lembrando ainda que nem a todos os cidadãos é permitido votar e nem todos os eleitores votam efetivamente. E que povo se esconde atrás dos efeitos informais sobre a formação da opinião pública e da vontade política do povo?


Conclui esse professor, sustentando que:

Talvez isso seja uma ideologia; mas talvez aqui um povo inteiro de titulares de nacionalidade ou até a população efetiva do território le-gitimem realmente de outro modo. Até agora, no entanto, está cada vez menos claro que povo supre aqui a legitimidade; isso fi ca cada vez menos claro, quanto mais de perto examinarmos o fenômeno em questão. (MÜLLER, 1998, p. 50).

Quanto à participação no poder, surgem três tipos de democra-cia qualifi cadas como direta, indireta ou representativa e semidireta.

Democracia direta é aquela em que o povo exerce, por si mesmo, os poderes de governo, fazendo as leis, administrando e julgando. É o povo reunido em assembléia tomando suas decisões.

Georges Burdeau assinala que esse tipo de democracia é mais uma curiosidade histórica hoje. É a concepção integral da idéia de de-mocrática. Os indivíduos se reúnem em praça pública ou no campo para tratar e deliberar sobre as tarefas públicas. ”Ce procedé idylique de gouvernemente n’est plus aujourd’hui quúne curiosité historique”. Ela existe apenas em alguns Cantões Suíços (BURDEAU, p. 1995).

Democracia indireta, conhecida como representativa, é aquela na qual o povo, fonte primária do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado diretamente, em vista da sua complexidade e distâncias ter-ritoriais, outorga as funções de governo aos seus representantes, que ele periodicamente elege.

Democracia semidireta é a democracia representativa com al-guns institutos de participação direta do povo nas funções de governo, institutos que, entre outros, integram a democracia participativa.

Duas transformações importantes ocorreram a partir do modelo ideal da sociedade democrática, já apontadas por Bobbio: uma, relativa à distribuição de poder e a outra, quanto à representação. A direção ocorre da sociedade centrípeta para a sociedade centrífuga, frustran-do a “vontade geral de Rousseau” e o modelo do Estado Democrático fundado na soberania popular, idealizado à imagem e semelhança da soberania do príncipe, modelo de uma sociedade monística. A socieda-de real, sustentada nos governos democráticos, é pluralista (BOBBIO, p. 1992).


A democracia moderna nasceu como democracia representativa, ao contrário da democracia dos antigos. A representação deveria pos-suir um caráter de mandato vinculado. O princípio sobre o qual se fun-da a representação política é a antítese da representação dos interesses, do mandato imperativo. Essa é uma questão que hoje está colocada na ordem do dia no nosso Congresso - questão como representação da nação ou dos partidos, grupos e corporações.

Esse jurista italiano traz à tona um dos debates mais célebres e historicamente signifi cativos que se desenrolaram na Assembléia Cons-tituinte Francesa, originando a Constituição de 1791. Esse momento histórico permitiu o triunfo daqueles que sustentaram que o deputado, uma vez eleito, tornava-se o representante da nação e deixava de ser o representante dos eleitores; como tal, não estava vinculado a nenhum mandato.

O mandato livre fora uma prerrogativa do rei, que, convocando os Estados Gerais, pretendera que os delegados das ordens não fos-sem enviados à Assembléia com pouvoirs restrictifs. Expressão cabal da soberania, o mandato livre foi transferido da soberania do rei para a soberania da Assembléia eleita pelo povo. Desde então, a proibição de mandato livre foi transferida da soberania do rei para a da Assembléia.

A partir daí, a proibição de mandatos imperativos tornou-se uma regra constante de todas as Constituições de democracia representati-va. A defesa intransigente da representação política encontrou sempre, nos fatores da democracia representativa, convictos defensores contra as tentativas de substituí-la ou de combiná-la com a representação dos interesses (BOBBIO, 1986, p. 24).

Bobbio então sentencia: “jamais uma norma constitucional foi mais violada que a da proibição de mandato imperativo. Jamais um princípio foi mais desconsiderado que o da representação política”. Quem representa interesses particulares tem sempre um mandato im-perativo. E indaga: onde podemos encontrar um representante que não defenda interesses particulares? Sustenta, fi nalmente, que a disciplina partidária promove uma aberta violação da proibição de mandatos im-perativos. Lembra que é uma regra sem sanção.

A democracia direta dos antigos, na qual a atividade pública se desenvolvia na Polis, impedia o surgimento de qualquer corpo inter-mediário entre o indivíduo e a cidade. Rousseau tinha em mente a de-


mocracia dos antigos e a democracia direta (BOBBIO, 1986, p. 25).A democracia moderna nasceu como método de legitimação e

de controle das decisões políticas em sentido estrito, ou do “governo propriamente dito, no qual o indivíduo é considerado em seu papel geral de cidadão e não na multiplicidade de seus papéis específi cos de fi el de uma igreja, de trabalhadores, de estudante, consumidor e de do-ente”. Após a conquista do sufrágio universal, a chamada extensão do processo de democratização deveria se revelar não tanto na passagem da democracia representativa para a democracia direta, como habitu-almente se afi rma, quanto na passagem da democracia política para a democracia social.

Adverte Bobbio, em outros termos, quando se deseja saber se houve um desenvolvimento da democracia num dado país, que o certo é procurar perceber se aumentou, não o número dos que têm o direito de participar nas decisões que lhes dizem respeito, mas os espaços nos quais podem exercer esse direito.

A democratização substancial das sociedades inigualitárias não decorre, pois mecanicamente, da simples ampliação do sufrágio popu-lar substancial. É mister, antes de mais nada, atacar as fontes do poder oligárquico, as quais se encontram na própria estrutura das relações econômicas e sociais, notadamente as restrições práticas à instrução popular e o monopólio dos meios de comunicação de massa em mãos da minoria dominante (MÜLLER, 1998, p. 24).

J.J. Gomes Canotilho ensina que o Estado de Direito vem cum-prindo bem as exigências que o constitucionalismo salientou relativa-mente à limitação do poder político. O Estado Constitucional é, assim, em primeiro lugar, o Estado com uma Constituição limitadora do po-der através do império do direito. As idéias de leis, de Estado sub-metido ao Direito, de Constituição como vinculação jurídica do poder foram tendencialmente realizadas por institutos como o Rule of Law, Rechstsstaat, Principe de la Legalité.

Todavia, faltava alguma coisa ao Estado de Direito Constitucio-nal - a legitimação democrática do poder. Esse autor chama atenção para a conciliação do Estado de Direito e democracia, lembrando de alguns “cismas” entre os “constitucionalistas” e os “democratas” para signifi car a opção preferencial a favor do Estado juridicamente cons-tituído, limitado e regido por leis (“constitucionalistas”) ou o Estado


constitucionalmente dinamizado pela maioria democrática (“demo-cratas”).

São conhecidas as controvérsias sobre as antinomias entre De-mokratisstaat. Na França, Benjamin Constant celebrizou a distinção entre “liberdade dos antigos”, amiga da participação na cidade, e “li-berdade dos modernos,” assente na distanciação perante o poder (CA-NOTILHO, p. 1998).

Canotilho nos chama à refl exão sobre a seguinte questão: “O que signifi cam no fundo, estas persistentes angústias perante a simbiose de Estado de Direito e Estado Democrático no Estado Constitucional?”.

Para alguns, Estado de Direito e Democracia correspondem a dois modos de ver a liberdade. No Estado de Direito, concebe-se a li-berdade como liberdade negativa, ou seja, uma “liberdade de defesa” ou de “distanciação” perante o Estado. É uma liberdade liberal que “curva” o poder. Ao Estado Democrático, estaria inerente a liberdade positiva, isto é, a liberdade assente no exercício democrático do poder. É a liberdade democrática que legitima o poder (MOTTA, p. 2003).

A lógica escondida nessas duas liberdades leva mesmo os auto-res a falarem de two profoundly divergent and irreconcilable a� itudes to the ends of life . O coração balança, portanto, entre a vontade do povo e a rule of law. Tentemos racionalizar esse balanceamento do co-rule of law. Tentemos racionalizar esse balanceamento do co-rule of lawração (CANOTILHO,1998, p. 93).

A idéia de que a liberdade negativa tem precedência sobre a par-ticipação política (liberdade positiva) é um dos princípios básicos do liberalismo político clássico. As liberdades políticas teriam uma impor-tância intrínseca menor do que a liberdade pessoal e de consciência. A partir disso, arrisca dizendo que não admirará que “se alguém for forçado a escolher entre as liberdades políticas e as restantes liberda-des, o governo do bom soberano que reconhecesse estas últimas e que garantisse o domínio da lei seria preferível”. A segurança da proprie-dade e dos direitos liberais representaria neste contexto a essência do constitucionalismo. O “homem civil precederia o “homem político, o bourgeois estaria antes do cidadão. O “bourgeois” que preza a sua li-berdade em face do poder terá mais liberdade do que “bourgeois” que cultiva a liberdade política. O Estado Constitucional é “mais” do que Estado de Direito. O elemento democrático não foi apenas introduzido para “travar” o poder; foi também reclamado pela necessidade de le-


gitimação do mesmo poder (1998, p. 94).Adverte que se quisermos um Estado Constitucional, assente em

fundamentos não metafísicos, temos de distinguir claramente duas coisas: uma, a legitimidade do Direito, dos Direitos Fundamentais e do processo de legislação no sistema jurídico; outra é a da legitimidade de uma ordem de domínio.

O Estado “impolítico” do Estado de Direito não dá resposta a esse último problema: donde vem o poder. Só o princípio da sobera-nia popular, segundo o qual “todo o poder vem do povo”, assegura e garante o direito à igual participação na formação democrática da von-tade popular. Assim, o princípio da soberania popular, concretizado segundo procedimentos juridicamente regulados, serve de “charnei-ra” entre o Estado de Direito e o Estado Democrático, possibilitando a compreensão da moderna fórmula Estado de Direito Democrático.

Para a conceituação liberal, Estado de Direito signifi ca a conjuga-ção de pelo menos três elementos: o princípio da legalidade, ou o im-pério da lei estatal, que é sua característica básica; o princípio da publi-cidade, isto é, da transparência da atuação do Estado na produção das leis, decisões judiciais e atos administrativos; o princípio do equilíbrio e do controle entre os Poderes (CAMPILONGO, 1998, p. 112).

Esse autor vincula o princípio da publicidade com a regra da maioria, sustentando que no Estado Constitucional o caráter público é a regra; o segredo, a exceção. Assim, a maioria precisa estar informada para controlar, denunciar e deliberar. Não basta a legalidade. O Estado de Direito vem complementado pelo princípio da publicidade no exer-cício do poder.

Essa conceituação liberal de Estado de Direito foi consolidada no século XIX, num contexto diferente. Hoje, o Estado tem outra confi gu-ração, especialmente no campo econômico. Dicotomias importantes, como Estado-Sociedade, Público-Privado, Individual-Coletivo, não ti-nham o mesmo signifi cado.

Legitimar as decisões coletivas e aproximar governantes e go-vernados são objetivos da regra da maioria. Fazer da lei a expressão da “soberania da maioria” integra o conceito de democracia. Mas se além da noção de Estado, o próprio conceito de Estado de Direito também é relativizado, qual a utilidade da regra da maioria enquanto instrumen-to de legitimação das decisões políticas? Indaga Campilongo.


Estado de Direito é, antes de tudo, princípio da legalidade. A lite-ratura jurídica e política têm identifi cado, insistentemente, a coexistên-cia do Estado de Direito com o Estado Paralelo, lembra. Trata-se de um Estado à margem do Estado de Direito. O Estado Paralelo desenvolve-se em espaços extra-legais ou de legalidade. É fruto de uma discrepân-cia básica, de um lado, uma matriz jurídico-institucional que formaliza vastos domínios da vida social por meio da lei; de outro, uma prática social de ações e omissões do Estado no quotidiano da regulação social (CAPILONGO, 1998, p. 114).

Democracia, reproduzindo, é um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos. A Democracia signifi ca, nesta perspectiva, a montagem de um arcabouço de normas que de-fi nem antecipadamente os atores e a forma do jogo, identifi cando-se, de regra, com as questões relativas a: quem vota? Onde se vota e com quais procedimentos? Sendo que, para cada pergunta, devemos adotar respostas compatíveis (STRECK; MORAIS, 2003).

Assim, quanto a quem vota? devemos responder todos; sobre onde se vota?, devemos responder em todos os locais onde se tomem decisões de caráter coletivo; e sobre quais procedimentos a serem ado-tados? Precisamos responder que o mecanismo fundamental é a re-gra da maioria, sendo que para que se possa implementá-la devem-se disponibilizar alternativas reais, bem como garantir possibilidades de escolha, tendo como conteúdo mínimo: a) garantia dos direitos de li-berdade; b) partidos; c) eleições; d) sufrágio; e) decisões por acordo ou por maioria com debate livre. Além disso, uma grande dose de justiça social é condição de possibilidade da democracia (STRECK; MORAIS, 2003, p. 108).

A questão da legitimidade é uma qualifi cadora no Estado de Direito que não se pode prescindir na Democracia contemporânea. Freqüentemente as democracias utilizam o artifício da eleição em dois turnos, isto porque, se as eleições diretas não geram diretamente uma maioria, essa maioria tem de ser criada para sustentar o mito da de-legação legítima. A democracia delegativa é fortemente individualis-ta, porém com um corte mais hobbesiano do que lockeano, uma vez que pressupõe que os eleitores escolhem, independentemente de suas identidades e fi liações, a pessoa (e não o partido) que é mais adequada


para cuidar dos destinos da nação (STRECK; MORAIS, 2003, p. 112).João Paulo Viana (2006, p. 116-118) abordada a questão da legi-

timidade sob o prisma de uma reforma política onde fosse incluída a cláusula de barreira, lembra que, em 2002, 19 partidos conseguiram re-presentação na Câmara dos Deputados. O que, para alguns, essa frag-mentação é vista como um empecilho à formação de governos sólidos, com maiorias capazes de fomentar decisões. Sugere, para determinar o melhor funcionamento do sistema político brasileiro, a implemen-tação de medidas como a fi delidade partidária, o fi m das coligações em eleições proporcionais e o fi nanciamento público de campanhas. Isso impediria a formação de partidos de aluguel, que comumente se transformam em “fi éis da balança”, iludindo uma representação com maior legitimidade.

Em Direito, Democracia e Risco, Giogi (1998), sustenta que a pri-meira representação a ter fi cado obsoleta é a que utiliza a distinção en-tre a sociedade civil, entendida como o universo das necessidades e o reino da individualidade, e o Estado, entendido como sociedade políti-ca, lugar da centralização das decisões e governo da diversidade. Essa descrição permitia apontar um primado da política, entendida como sistema de controle da sociedade. Disso se extraía a idéia de um centro e de uma periferia da sociedade e a idéia da política com centro de alo-cação de recursos controlado pelo direito e que, baseado em princípios universais, garantia a justiça das distribuições. Eram os pressupostos do Iluminismo que serviam de alicerce para a arquitetura constitucio-nal da sociedade moderna. Essa arquitetura encontrava sua expressão mais alta no ideal democrático e na estrutura do parlamentarismo mo-derno: uma estrutura que, assentada numa refi nada engenharia consti-tucional, devia permitir a representação de interesses, a defesa do bem comum, a tutela da diversidade entendida como garantia do direito das minorias. Isso tudo pressupunha a centralidade da idéia de nação e a possibilidade de representação de um centro decisório capaz de exprimir o interesse geral.

Essa arquitetura dava corpo à idéia iluminista de razão, prosse-gue Giogi. Era uma idéia que tinha contribuído para a fragmentação das estruturas sociais, dos privilégios, das diferenças naturais; uma idéia forte e grande, que se revelou útil também contra os recentes re-trocessos e tragédias que mancharam as instituições iluministas das


democracias parlamentares modernas. Nos últimos dois séculos, essa arquitetura de autodescrição da

sociedade promoveu grandes sedimentações de sentido para as quais não existem, atualmente, substitutos funcionais. Faltam alternativas às estratégias do liberalismo e do socialismo, enquanto a refl exão sobre a essência e o fundamento da democracia assume tons preocupantes e se transforma numa angustiante questão sobre o futuro da democracia e do parlamentarismo. Qual o perfi l desse futuro? (GIOGI, 1998, p. 37).

Outros mecanismos políticos merecem povoar também a mente dos pensadores: um sistema federativo que gere melhor distribuição de poder, renda e espaço físico; uma visão melhor para os municípios e pequenas comunidades, porque é lá que vivem pessoas reais com ne-cessidades reais; Um sistema de governo, tipo o Diretorial ou alguma forma de parlamentarismo que aproxime mais representantes e repre-sentados e promova maior inclusão e participação destes nas decisões. Isso evitará momentos traumáticos na hora de mudança e queda das estruturas governamentais, como queda de um Presidente ou de um parlamento.

Numa Democracia de representatividade puramente formal, como garantir o controle da legitimidade e da justiça quando seus ali-cerces são abalados, mesmo sabendo-se que sua representatividade é criada através de mecanismos de duvidosa legalidade, como a corri-queira compra de votos e demagogias do troca-troca? O célebre caso da Operação Dominó, de repercussão nacional, trouxe uma experiên-cia que deve ser refl etida pela Ciência Política. Nunca, acreditamos, em nenhum lugar do mundo, a democracia representativa fora colocada em “cheque” como nesse caso.

Surgiram denúncias veiculadas na imprensa no dia 15 de maio de 2005, no programa “Fantástico” da Rede Globo de televisão, envol-vendo Deputados da Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia.

Em 16 de maio de 2005, o Presidente da Assembléia Legislativa emitiu o Ato nº P/064/2005, constituindo e nomeando Comissão Tem-porária Especial, destinada a apurar os fatos.

Trata-se de veiculação de gravações de áudio e vídeo em todos os veículos de comunicação do País e deste Estado, “envolvendo mem-bros deste Poder juntamente com o Senhor Governador do Estado em atos que denigrem a imagem de detentores de cargos públicos com


fatos apontados como supostamente incriminatórios, objetivando tirar vantagens pessoais com o exercício do mandato parlamentar”. Nestas gravações de vídeo feita pelo Senhor Governador do Estado apareciam 07 Deputados daquele parlamento, incluídos a maioria dos membros da Mesa Diretora.

A reportagem trouxe à tona fatos graves, que consistiam na exigência de vantagens pessoais, consistente do valor mensal de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), para cada deputado, para não fazerem oposição ao Governo.

Impressiona o relatório da Comissão, especialmente pelo resul-tado. Por muito menos outros homens públicos, em outras sociedades, naturalmente, ceifaram a própria vida. Dizia o relatório que

“É antiga a suspeita de que algumas Comissões Parlamentares, Es-peciais ou de Inquérito, degeneram em gazuas para parlamentares desonestos, que as usam para chantagear e extorquir suspeitos. Mas é a primeira vez que se revelam os bastidores de uma negociação entre deputados e o Senhor Governador, onde deputados, suposta-mente, exigem dinheiro para não fazerem oposição ao Governo. Note-se que esta Comissão que analisa a reportagem requisitou có-pia das gravações veiculadas pela emissora de televisão, determinou a transcrição do texto e a realização de laudo pericial nas gravações apresentadas. Em razão destes fatos, houve comoção da população, que em ma-nifestação pública, violenta, depredou o prédio deste Poder Legis-lativo, do Governo do Estado, do Tribunal de Justiça e, ameaçam, de forma expressa, a integridade física dos parlamentares estaduais, com manifestações injuriosas aos membros deste Poder Legislativo, sem distinção.Pelas atitudes mostradas pela reportagem televisiva, instaurou-se uma crise institucional no Estado, com a população exigindo a re-núncia de todos os envolvidos, inclusive do Senhor Governador do Estado.Os atos praticados, em tese, atingem o decoro parlamentar, como previsto no art. 34, §1º, da Constituição do Estado de Rondônia, e art. 88 e seus incisos, do Regimento Interno desta Casa”.


Registre-se que os próprios envolvidos no processo participaram da votação. Nem precisa ser dito, mas o resultado foi a absolvição de to-dos.

Choque maior ainda para a nossa Democracia Representativa e “cheque” na nossa secular arquitetura constitucional encontra-se no fato desse Parlamento ter sofrido durante esse processo, seis Medidas Judiciais de Busca e Apreensão em operação conjunta do Superior Tri-bunal de Justiça, Ministério Público do Estado, Polícia Federal e mem-bros do Tribunal de Justiça do Estado, denominada, Operação Dominó. Estas Medidas Judiciais culminaram com o indiciamento de 23 dos 24 deputados que compunham aquele parlamento, por desvio de enorme soma de dinheiro público.

Surgiram ainda como denunciados no mesmo caso, o Presidente do Tribunal de Justiça, o Vice-Presidente do Tribunal de Contas, al-guns agentes públicos servidores da Assembléia Legislativa e empre-sários locais. Foram todos presos juntamente com o Presidente da As-sembléia, apontado como o chefe da quadrilha, e transportados para interrogatório em Brasília, na forma da regra de competência. Mais de 300 policiais fortemente armados povoaram a sede do Poder Legisla-tivo Estadual. Foi realizada minuciosa busca e apreensão em todos os setores da Assembléia, exceto na Procuradoria. Naqueles dias somen-te Agentes da Policia Federal, Promotores de Justiça e Procuradores habitaram a sede do Parlamento. Os Procuradores acompanharam a Instituição durante todo o processo.

A partir daí, uma longa e tormentosa guerra de papel, medidas judiciais e administrativas se instalaram no Estado e no Distrito Fede-ral. Agora sim era invocado com fervor o dever de respeito às Consti-tuições aos sistemas legais e à Democracia. Argumentos formalmente ou aparentemente corretos, do ponto de vista do sistema legal, mas que se chocavam com os fatos, com a realidade, surgindo de forma absolutamente inadequados ou, no mínimo, gerando perplexidade, como se verá. Foi enviado o ofício da Assembléia Legislativa do Estado em que seu Vice-Presidente, no exercício da Presidência, comunica a manifestação contrária à manutenção da prisão em fl agrante por porte ilegal de arma do Deputado Presidente afastado daquele parlamen-to. A decisão do Desembargador Relator não acatou a resolução nº. 121/06, da Assembléia Legislativa, comunicada ao Tribunal através do


Ofício P227/06, datado de 11 de setembro de 2006.Afi nal, trata-se de prisão em fl agrante de Membro do Parlamen-

to Estadual, prisão esta comunicada à Assembléia Legislativa, que por sua vez, em sessão plenária pública, deliberou contrário a manuten-ção da prisão em fl agrante, resolvendo pela liberdade incontinente do parlamentar, de conformidade com o disposto no § 1º do art. 27 e § 2º do art. 53 da Constituição Federal e o § 3º do art. 32 da Constituição Estadual.

Esse caso não coloca em “cheque” somente a questão do institu-to da imunidade parlamentar, consagrado constitucionalmente, mas igualmente outros institutos da democracia representativa tão impor-tantes quanto este, inclusive o próprio sistema representativo e a im-portância do princípio da legitimidade como elemento inarredável do Estado de Direito Democrático.

A Eminente Ministra Eliana Calmon, em informações para o STF, em habeas corpus impetrado em favor do Presidente da Assembléia Legislativa, sobre o indeferimento do pedido de liberdade provisória formulado pelo mesmo em face de sua prisão, assim se manifestou:

“...em referência ao disposto no item 6 do habeas corpus, li atenta-mente o que está no § 2º do artigo 53, o qual garante ao parlamentar, federal ou estadual, além não somente a prisão em fl agrante por cri-me inafi ançável, como também a remessa dos autos à Casa respecti-va, para que ali seja deliberado sobre a prisão.

Confesso a minha perplexidade em dar cumprimento literal à norma constitucional, a qual é repetida no § 3º do artigo 32 da Constituição do Estado de Rondônia, que consultei.Qual o motivo da perplexidade? A Assembléia Legislativa do Estado de Rondônia é composta de vinte quatro deputados,Diante da situação constante dos autos, entendi ser impossível apre-sentar o deputado preso aos seus companheiros de delito.Procurei na legislação uma forma de solução, mas não encontrei. Afi nal, a realidade é mais rica do que qualquer imaginação, mesmo da imaginação do legislador constitucional, o qual jamais poderia supor situação tão peculiar.Dessa forma, ignorei a regra constitucional, seguindo a linha do ra-


zoável, ou seja, aplicar ao parlamentar as regras de prerrogativa da magistratura, apresentando-o à Corte Especial deste Superior Tribu-nal de Justiça, a quem toca a competência para processar e julgar os demais indiciados neste inquérito, se transformado em ação penal. Nesta oportunidade, Senhora Ministra, quero mais uma vez desta-car a minha preocupação em, de forma absolutamente incoerente, incompreensível e desrespeitosa para com as autoridades que par-ticiparam das investigações, Departamento de Policial Federal, pela Superintendência do Estado de Rondônia e Ministério Público Fe-deral, pela Subprocuradora-Geral da República; incompreensível perante a opinião pública e a cidadania, a quem compete a magis-tratura prestar contas de seus atos, aplicar a Constituição em sua literalidade e, assim, entregar o parlamentar preso para mais um espetáculo de chicana e desrespeito à lei, dizendo para a Nação que o Judiciário estava avalizando, com base na lei e na ordem constitu-cional, a impunidade de um parlamentar. Afi nal, as prerrogativas que o fazem diferente dos demais cidadãos são outorgadas pelo des-respeito da democracia àqueles que representam o povo.Quando os delegados populares já não mais expressam a vontade e o interesse de seus delegantes, naturalmente que não podem ser atendidas as prerrogativas do cargo. Não quero me estender em considerações sócio-jurídicas, por en-tender que este não é o momento e o foro próprio, mas não poderia dissociar a minha atuação puramente técnica, como magistrada, da fi gura de cidadã, de espectadora política e acima de tudo, da pessoa que acredita na última trincheira onde se busca as garantias consti-tucionais.Registro, outrossim, que essa questão referente à imunidade parla-mentar já foi enfrentada pelo STF, onde a eminente Ministra Cármen Lúcia, ao apreciar o HC 89417/RO, impetrado em favor do próprio denunciado no caso mencionado, em voto que foi acompanhado pela maioria, indeferiu o writ, consoante notícias amplamente divul-gadas pela mídia local e nacional. Como consta da notícia do próprio STF, a Ministra, ao lembrar que dos 24 deputados, 23 estão indicia-dos em diversos inquéritos, indagou: Como se cogitar então numa situação de absoluta anomalia institucional, jurídica e ética que os membros daquela Casa poderiam decidir livremente sobre a prisão


de um de seus membros, aplicando a norma constitucional, máximo quando ele é tido como o ‘chefe indiscutível da organização crimino-sa que coordena as ações do grupo e cobra dos demais integrantes o cumprimento das tarefas que lhe são repassadas ?Em assonância, restou ainda salientado na decisão do STF que apli-car o pretendido dispositivo constitucional, na espécie, conduziria a resultado oposto ao buscado pelo ordenamento jurídico. Entendeu-se, pois, que à excepcionalidade do quadro haveria de corresponder a excepcionalidade da forma de interpretar e aplicar os princípios e regras constitucionais, sob pena de se prestigiar regra de exceção que culminasse na impunidade dos parlamentares. (HC 89417/RO, rel. Min. Cármen Lúcia, 22.8.2006. (HC-89.417) in Informativo STF 437).Aliás, registro que a falta de isenção dos membros da Assembléia Legislativa fala por si quando se sabe que, recebida pelo Pleno des-ta Corte a primeira denúncia por peculato e formação de quadrilha contra o réu (fl s.112-114), deliberou aquela Casa suspender a ação penal (CF, art. 53, § 3º) em inescondível expediente de cunho corpo-rativista.Nesse passo, considerando que a questão reclamada no ofício nº P/227/06, do 1º Vice-Presidente da Assembléia Legislativa de Ron-dônia, de 11.09.06, já foi enfrentada pelo próprio STF, reporto-me à fundamentação da eminente Relatora Ministra Cármen Lúcia, no HC 89417/RO, que assevera a inaplicabilidade do disposto no art. 53, § 2º da Constituição Federal, tampouco o disposto no art.32, § 3º, da Constituição do Estado de Rondônia”.

Os crimes revelados pelas interceptações telefônicas foram de corrupção, tráfi co de infl uência, exploração de prestígio e de formação de quadrilha.

Conclusão

Percebe-se nesse processo a importância de instituições fortes e a garantia das liberdades democráticas. Percebe-se também a necessida-de de uma refl exão profunda e transformação das estruturas e proce-


dimentos da democracia liberal, ainda formais, de natureza lockeanae montesquiana, que não conseguem responder de forma efetiva às demandas da Democracia Representativa Contemporânea, como se assistiu no caso Rondônia ou Operação Dominó. Mesmo tratando-se ou especialmente por tratar-se de um Estado onde o processo de colo-nização autoritário e o coronelismo ainda estão muito presentes onde uma pequena elite arrogante no Poder mais das vezes não diferencia o público do privado; estruturas viciadas, contaminadas por corrupção e dispendiosas; estruturas que não privilegiam as políticas públicas de primeiras necessidades; Parlamentos sem código moral solidifi cado, aéticos e sem qualquer formação político-ideológica.

Busca-se uma utopia? Por que não? O que nos restou senão res-gatar uma ética democrática, humanista? Tarso Genro lembra que uma ética democrática e socialista é, sempre, universalista e considera sem-pre o “outro”, como uma provável extensão de si mesmo. Sustenta que:

Todo poder transformador de caráter democrático e revolucionário tem um certo caráter utópico. Isto é bom. Isto é possível. A discussão de um projeto utópico, porém, cede sempre uma parte do seu uto-pismo ao pragmatismo do poder. Isso é histórico, verdadeiro, “na-tural”. Ao ser derrotada, historicamente, aquela utopia “mediata” da sociedade sem classes, não foi substituída por uma utopia “ime-diata” de natureza democrática. Foi derrotada pelo neoliberalismo. Não conseguimos, ainda, responder qual a nossa utopia dentro do Estado Democrático de Direito. Ao não formular esta utopia, teóri-ca e programaticamente, a moral utópica vai se desconstruindo no partido e dissolvendo o espírito generoso do utopismo bolchevique, sem substituí-lo por outra utopia. A ausência de uma utopia concre-ta, com democracia, passa a dar lugar, gradativamente, ao reducio-nismo pragmático abrigado na vulgaridade teórica (GENRO, 2004, p. 110).

Evidencia-se, na “Operação Dominó”, a fragilidade e esterilidade do normativismo jurídico, que não consegue responder de forma sa-tisfatória à sociedade, às demandas que se impõem de pronto. A Cons-tituição é basicamente unidade, totalidade e complexidade, sentencia Paulo Bonavides (1997). A Constituição é unidade que repousa sobre


Princípios. Os Princípios Constitucionais. Esses não só exprimem de-terminados valores essenciais – valores políticos ou ideológicos – se-não que perpassam toda a ordem constitucional, imprimindo assim ao sistema, sua feição particular, identifi cável, inconfundível, sem a qual a Constituição seria um corpo sem vida, de reconhecimento duvidoso, senão impossível.

A interpretação sistemática da Constituição permite estabelecer no regime político a sede daqueles valores a que a linguagem jurídica conferiu a denominação de princípios constitucionais. Nesses valores se inspiram ou têm base, os direitos fundamentais e as normas consti-tucionais de organização e competência.

Referências

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MOTTA, Moacyr Parra. Interpretação Constitucional Sob Princípios. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003.MÜLLER, Friedrich. Quem é o Povo? - A Questão Fundamental da Democracia. São Paulo: Max Limonad, 1998.STRECK, Luiz Lenio; MORAIS, José Luis Bolzan. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 3ª Ed. 2003.VIANA, João Paulo Saraiva Leão. Reforma Política: Cláusula de Bar-reira na Alemanha e no Brasil. Porto Velho: Editora da Universidade Federal de Rondônia, 2006.

Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, exercendo o cargo de Corregedor Geral da Justiça. Mestre em Direito Constitucional pela

Universidade Federal de Minas Gerais.

Sansão Saldanha

A democracia consolidada

A democracia consolidada318

Quando o dia amanhece no Brasil, parece-nos que não há demo-cracia. Mas há. Podemos dizer que a democracia já se consolidou por aqui.

O que mais nos impressiona - e que nos faz pensar o contrário -são as notícias da pobreza que se espalham pelas camadas mais densas da sociedade, a falta de teto para muitos e a de terras agricultáveis para outros; os velhos pelos albergues, os hospitais sem leito, os bairros sem escolas, as favelas tomadas por bandos armados dando as últimas or-dens de toques de recolher.

Democracia é a liberdade de pensar e expressar-se em todos os sentidos. Até bem pouco tempo, governo democrático era um governo só de homens letrados ou proprietários.

A Nova Zelândia foi o Estado que mais cedo, em 1893, estendeu às mulheres o sufrágio nas eleições, seguida da Austrália, em 1902. Depois de mais de cinqüenta anos, após a Segunda Guerra Mundial, é que em países como a França, Bélgica e Suíça as mulheres puderam votar.

No século XX, a democracia se estendeu à população, na teoria e na prática, com raras exceções, como um instrumento de participação na vida pública.

Nos dias atuais, a democracia, além das conseqüências desejáveis de evitar a tirania, almeja garantir os direitos essenciais e a liberdade. Na democracia, apregoamos a autodeterminação e a autonomia moral,


e, a par do desenvolvimento humano, visa a proteção dos interesses essenciais e a igualdade política, também busca a paz e a prosperidade para os cidadãos de um Estado.

É Robert Dahl (2001, p. 98) que fornece um rol das instituições políticas mínimas, para que um Estado possa ser considerado demo-cratizado. Se faltar uma delas, não está sufi cientemente democratiza-do.

Nas democracias antigas, as instituições referidas já estão plena-mente consolidadas. Se ocorrer algum problema, ou tiverem preocu-pação quanto à política, são de outra ordem e não o da consolidação da democracia.

Com esse mínimo de instituições, a serem constatadas no instan-te da transição de uma sociedade para a democracia, o autor referido conceitua a situação como de democracia poliárquica, no sentido de governo de muitos.

Por isso é que podemos dizer que o Brasil é uma democracia con-solidada, porque temos hoje representantes eleitos; eleições livres, jus-tas e freqüentes; liberdade de expressão; fontes de informação diversi-fi cadas; autonomia para as associações e cidadania inclusiva. Esses são os requisitos mencionados por Dahl.

Talvez não seja uma excelência de democracia, essa a brasileira. Embora já tenham dito que a democracia não é o melhor dos regimes de governo, de forma que não podemos esperar muito dela.

Mas vamos conferir cada um desses requisitos. Na fi gura dos representantes eleitos, o controle das decisões do governo sobre a po-lítica é investido constitucionalmente a cidadãos eleitos pelo povo. Na democracia, portanto, os agentes mais importantes do governo não podem fazer ou planejar e adotar políticas, independentemente, do desejo dos cidadãos. A solução para o impasse é eleger esses agentes, mantendo-os nos seus postos enquanto bem servirem.

Não podemos pensar que não venham ocorrer embaraços nessa ascensão do cidadão ao poder. Vão ao poder. Vão ao poder. V o e muitos! O que devemos contar é com a oportunidade de eleger e ser eleito.

Eleições livres, justas e freqüentes. Por esse meio, os cidadãos são escolhidos em eleições freqüentes cercadas por tudo que presuma garantir o tratamento igual para todos os concorrentes, isento de todas as formas de coerção. Se houver coerção é relativamente incomum e


decorrente do sistema legal, como acontece na obrigação do voto por todos e de seguir certos procedimentos para ser votado. O que se dese-ja ver é a igualdade política, signifi cando que todos os cidadãos devem ter a oportunidade formal e efetiva de votar e todos os votos devem ser contados como iguais. É um instrumento para concretizar o controle fi -nal sobre o planejamento da política do governo, por isso é que devem ser as eleições freqüentes. Eleições demoradas, entre períodos, fazem com que se perca o controle sobre os agentes públicos, funcionários ou representantes.

Com a liberdade de expressão, os cidadãos têm o direito de se manifestar sem o risco de sérias punições em questões políticas am-plamente defi nidas, incluindo-se a crítica ao governo, ao regime, aos membros dos poderes constituídos, à ordem socioeconômica e à ideo-logia prevalecente. É a liberdade de expressão um requisito para que os cidadãos realmente participem da vida política. Geralmente, apóiam-se nos esclarecimentos dos atos e políticas do governo, vindos a públi-co pela própria liberdade de expressão. Também, é com a liberdade de expressão que podem infl uenciar nos programas de planejamento das decisões do governo.

O cidadão tem o direito de buscar fontes de informação diversi-fi cadas e independentes de outros cidadãos, especialistas, jornais, re-vistas, livros, telecomunicações e afi ns. É, por este meio, que o cidadão adquire a compreensão das questões da administração pública e polí-tica do governo. Portanto, devem ter acesso a fontes de informação que não estejam sob o controle de alguns afi cionados ao governo, grupos ou ponto de vista de partidos. O monopólio das notícias é prejudicial e antidemocrático, porque fere os princípios da democracia. O mono-pólio das fontes de informações foi bom para governos autoritários, e é péssimo para a democracia.

Autonomia para as associações. Para obter seus vários direitos, até mesmo os necessários para o funcionamento efi caz das instituições políticas democráticas, os cidadãos também têm o direito de formar associações ou organizações relativamente independentes, como tam-bém partidos políticos e grupos de interesses. Se desejarmos de fato implantar a democracia, é preciso que o cidadão possa livremente es-colher o modo de se associar, quer por partidos e organizações não governamentais, quer por lobby ou simplesmente por grupos de in-


teresse. Além de favorecer o trânsito do cidadão dentro do ambiente político, segundo Robert Dahl (2001), as associações de toda ordem são boas fontes de educação cívica e de esclarecimento cívico, porque proporcionam informações e oportunidade para discutir, deliberar e adquirir habilidades políticas.

A nenhum adulto, dentro do Estado e sujeito às suas leis, podem ser negados os direitos disponíveis e necessários à participação e en-volvimento com instituições políticas e idéias básicas que constituem a sociedade em que está inserido. A isso se chama cidadania inclusiva. Entre esses direitos estão: o direito de votar na escolha dos representan-tes em eleições livres e justas; de se candidatar para os postos eletivos; de livre expressão; de formar e participar de organizações políticas in-dependentes; de ter acesso a fontes de informação independentes; e de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que sejam necessárias para o bom funcionamento das instituições políticas da democracia em grande escala. É por esta instituição que o cidadão, ou o agrupamento ao qual pertença, adquire voz onde ela é necessária para a defesa dos interesses fundamentais. Foi lutando para serem incluídos e participa-rem das decisões da monarquia que os nobres e burgueses forçaram a outorga da Carta Magna inglesa, na qual estão radicadas as origens do constitucionalismo contemporâneo. O mesmo aconteceu com a classe média francesa, que fez a revolução, porque seus direitos estavam sen-do deixados de lado, sendo que daí vieram os conclamados direitos do cidadão e da pessoa humana. Para Dahl (2001, p. 92), “ocorre a plena inclusão quando todas as pessoas sujeitas às mesmas leis se incluem no corpo dos cidadãos do Estado”.

Essas instituições políticas da democracia poliárquica são neces-sárias para satisfazer os critérios de participação efetiva, controle de programas das decisões do governo, igualdade de voto, entendimento esclarecido e plena inclusão.

O importante a constatar é que nem sempre essas instituições aportaram todas de uma vez só na sociedade. Foi paulatina a conquis-ta de cada povo de cada uma delas. As eleições de cidadãos para o legislativo possivelmente tenham sido as primeiras que se têm notícia, seguindo-se da gradual expansão do direito de expressão, quanto às questões políticas, com a busca e a troca de informações. As associa-ções, que no começo eram consideradas perigosas, separatistas, passí-


veis de subverter a estabilidade e a ordem política, além de ofensivas ao bem público, redundaram no direito de hoje de todo cidadão de compartilhar objetivos políticos explícitos. As facções do começo da democracia, hoje, são partidos sempre procurando por uma força na-tural mesma, alternarem-se no governo. A marca democrática está na alternatividade “posição” versus “oposição”.

Com as instituições acima referidas, fi ca aberto o caminho para os cidadãos montarem a estratégia para os governos recém-saídos de períodos autoritários e transformá-los em democracias representati-vas, porque as instituições estabelecem um nível mínimo para a de-mocracia, é preciso conhecê-las melhor a fi m de que sejam reforçadas e aprofundadas, tornando, por fi m, a democracia de um Estado consoli-dada, como se verá a seguir.

Para completar, deve-se ver que a democracia consolidada aten-de ao seguinte padrão: (1) a completude dos procedimentos para se chegar a um governo eleito; (2) a efetiva escolha dos governantes via voto popular direto e livre; (3) exercício de fato da autoridade para ge-rar políticas novas; (4) e a existência de regra formal para que os Pode-res Executivo, Legislativo e Judiciário, criados pela nova democracia, não dividam suas funções com outros organismos (LINZ, 1999, p. 21).

Nesta linha de idéia, como afi rmou Juan Linz (1999, p. 23-24), o Estado vive um instante de democracia plenamente consolidada, no qual é a democracia “o único jogo disponível na sociedade” em termos de comportamento dos grupos políticos relevantes, que não demons-tram tendências a derrubar o regime com violência, tampouco dividir o Estado; em termos de atitudes da população, a qual continua acre-ditando que qualquer mudança no sistema deva seguir as fórmulas democráticas; e, em termos constitucionais, pois a comunidade política resolve os confl itos de acordo com as normas estabelecidas.

No sentido político, o que se percebe é que a vida nacional vem ajustando-se a parâmetros amplos e genericamente aceitos intra e além fronteiras. Não se tem notícia que exista atualmente algum grupo de-sejoso de, mediante a violência, assumir o regime ou dividir o Estado brasileiro.

A vida civil está cheia de exemplos que as mudanças necessárias se procuram fazer através das regras estabelecidas para tanto, como se nota no combate à fome, às endemias, na expressiva votação na esco-


lha dos governantes. Não faz muito tempo, as mais recentes ofensas às regras do jogo democrático foram severamente punidas, segundo os passos estabelecidos na lei suprema do país: vários políticos de alta representatividade na comunidade perderam os seus cargos, inclusi-ve um presidente foi impedido de continuar no governo, tudo por se mostrarem corruptos e indignos de exercer a função pública.

As recentes notícias da comunidade nacional e internacional, mais relevantes, foram nesse sentido da consolidação da democracia brasileira. Alguns senões foram desculpados, em razão do caráter seto-rial e problemático do processo histórico da consolidação democrática no sentido substancial: a questão dos presídios, do menor trabalhador, da violência doméstica.

Nessa encruzilhada, acredita-se que a função jurisdicional faz parte do poder político transferido para o Estado. Perguntaríamos: há uma democracia judicial?

O Poder Judiciário deve uma pronta resposta ao povo, como titu-lar material do poder. Se for acometida a poucos a função de interesse público de resolver os confl itos privados, afastando a composição pes-soal, a sentença deve obedecer aos padrões democráticos, tanto no seu sentido substancial quanto procedimental.

Já foi dito antes que o exercício do poder é para satisfazer os princípios fundamentais do Estado democrático, ou pelo menos não se arredar deles, quer os que o fundam, como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da li-vre iniciativa, o pluralismo político; quer os que fi xam seus objetivos expressos em construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de to-dos, sem preconceito de origem, raça, sexo. Essa perspectiva se resume melhor, porque mais consolidada na passagem do preâmbulo na qual os constituintes afi rmam que, como representantes do povo brasileiro, se reuniram para “instituir um Estado democrático, destinado a asse-gurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segu-rança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e, enfi m, a justiça, como valores supremos da sociedade”.


Referências

DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2001. LINZ, Juan; STEPAN, Alfredo. A Transição e Consolidação da Demo-cracia: a experiência do Sul da Europa e da América do Sul. São Paulo: Paz e Terra, 1999.

Advogado e professor das Faculdades Associadas de Ariquemes - FAAR.

Sobre a vida pregressa

dos candidatos

ALEX SARKIS

Sobre a vida pregressa dos candidatos326

No momento histórico em que a democracia brasileira vem sen-do alvo de sucessivos escândalos amplamente divulgados pela mídia nacional e extrapolando para o âmbito internacional, episódios como a Máfi a dos Sanguessugas, Operação Dominó, dólares na cueca de um assessor parlamentar, o envolvimento de parlamentares num sistema de propinas denominado de “Mensalão”, movimentando vultosas so-mas em dinheiro de origem duvidosa e outros acontecimentos igual-mente reprováveis que a sociedade tem repugnado por abalarem pro-fundamente a moralidade pública, a conduta dos políticos nacionais, mais do que nunca, vem sendo questionada por todos os seguimentos da sociedade brasileira, que assistindo a tudo com um sentimento de indignação e impotência, por não saber ao certo o que fazer para banir do cenário político nacional todos os políticos desonestos que enxova-lham a nação.

Como brasileiro e cidadão valho-me desta oportunidade para conjeturar sobre o assunto. As conseqüências catastrófi cas dos desa-justes de conduta de uma parcela considerável de brasileiros investi-dos de mandatos eletivos, guardam ligação visceral com as condutas registradas no folhear do livro de suas vidas, até galgarem o cargo público que ocupam, isso porque o homem de agora não é nada mais nem menos que o somatório de tudo que fez ao longo de sua vida.

Qualquer do povo que em algum momento da trajetória de vida


agir em desacordo com as leis e regras em geral de convivência social receberá do estado a adequada reprimenda e, por mais paradoxal que possa parecer, o mesmo não acontece em relação aos integrantes da classe política, numa afronta inaceitável ao princípio constitucional da igualdade.

Não poderíamos discorrer absolutamente nada sobre vida pre-gressa de qualquer pessoa se não fi zermos uma retrospectiva histórica na formação étnica do seu povo. Como é do conhecimento geral, a in-fl uência de europeus, indígenas e negros, foi marcante para a forma-ção da nação brasileira, cujo povo mesmo tendo incorporado valores diversifi cados, teve a obstinação como uma das características mais marcantes. No entanto, suas perspectivas de vida sempre fi caram limi-tadas pelas circunstâncias, pois as chances de sucesso na maioria das atividades dependem de sua condição fi nanceira. Por sua vez, o modo como o Brasil foi governado no decorrer dos seus mais de 500 anos, onde as classes menos favorecidas que representam a maior parcela do povo, sempre foram utilizadas como instrumento de manobra para consolidar o poder dominante. Para ilustrar, temos exemplos clássicos dos coronéis no Nordeste e nos seringais da Amazônia e os fazendei-ros nas regiões prósperas do Sul e Sudeste, onde os currais eleitorais estão produzindo até hoje uma parcela signifi cativa do parlamento na-cional.

Os tempos passaram, entretanto, esse esquema mesquinho ain-da persiste, com os poderosos comandando as ações e os sem posses, privados cada vez mais de suas necessidades básicas e sem o discer-nimento e a informação tão necessárias para formar o cidadão côns-cio de seus direitos, são lembrados apenas nos momentos em que são úteis para legitimar uma democracia esdrúxula e contraditória onde a maioria serve apenas para votar, convalidando um processo cruel e inaceitável que se arrasta há tempos, perpetuando uma injustiça social sem precedentes na história brasileira.

As campanhas eleitorais no Brasil, como em qualquer parte do mundo onde o cidadão exerce o direito de votar, são bastante dispen-diosas, por mais simples que sejam assumem dimensões proporcionais ao tamanho e força econômica da localidade onde se realiza o pleito e o seu preço é sempre alto, fi nanceira e politicamente. O que se vê hoje em dia são candidatos tentando seduzir os eleitores a qualquer custo,


valendo-se de todos os artifícios possíveis e imagináveis, guardando conformidade com o nível sócio-cultural e econômico de cada segmen-to do eleitorado a ser cortejado.

Nossos antepassados no convívio familiar nos repassam com es-mero o legado da educação, cultura, incutindo-nos valores morais e éticos tidos como indispensáveis; daí para frente, somos incorporados numa sociedade geneticamente subvertida por costumes absurdamen-te reprováveis; são cultuados princípios que todos, de alguma forma, praticam e relutam em dele se libertar, como o da conhecida Lei de Gerson, aquela que, inconsciente ou conscientemente, praticamos no dia a dia, cujo principio básico é o de levar vantagem em tudo em detri-mento dos outros, cujos refl exos são notados no cotidiano das pessoas num abominável circulo vicioso difícil de ser interrompido.

Os políticos como parte da casta privilegiada da sociedade, em muito maior escala, as praticam de hábito, visto que, para eles o que importa é vencer continuamente as eleições e conquistar os cargos; já que, por intermédio dele vem o poder, prestígio e a tão sonhada imu-nidade parlamentar e o foro privilegiado, que mais cedo ou mais tarde serão utilizados nos deslizes que cometerem e venham a responder ações com a complacência da morosidade da justiça. Grande parte dos crimes praticados são alcançados pela prescrição, estimulando osten-sivamente a certeza da impunidade.

Quando falamos de vida pregressa do candidato a análise preci-sa ser o mais abrangente possível, envolvendo a conduta do individuo no meio familiar, social, profi ssional e religioso, complementado pelos requisitos enumerados na legislação; pois a indignação da sociedade refl ete o sentimento de que “O cidadão tem o direito de exigir que o Estado seja dirigido por administradores íntegros e legisladores pro-bos… e, fi nalmente, que o direito ao governo honesto… traduz uma prerrogativa insuprimível da cidadania” (REALE, 2000).

A fi gura jurídica vida pregressa foi trazida para a legislação bra-sileira com a promulgação da Constituição Federal de 1988, artigo 14 parágrafo 9° DOS DIREITOS POLITICOS, cuja redação original era a seguinte:

“§ 9º Lei Complementar estabelecerá outros casos de ine-legibilidade e os prazos de sua cessação, a fi m de proteger a nor-


malidade e legitimidade das eleições contra a infl uência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.”

Mais tarde, a Emenda Constitucional de Revisão nº4 de 1994, deu ao §9º, do Art.14, a redação a seguir, transcrita aperfeiçoando-o:

“Art. 1.º São acrescentadas ao § 9.º do art. 14 da Constitui-ção as expressões: a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e, após a expressão a fi m de proteger, passando o dispositivo a vigorar com a seguinte redação:

Art. 14................................................................................................................................................

§ 9º. Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegi-bilidade e os prazos de sua cessação, a fi m de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, conside-rada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a infl uência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.

Art. 2.º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Como se constata, esta emenda constitucional trouxe uma feição completamente renovada, trazendo um entendimento mais amplo de que a eleição é um processo dirigido ao atendimento de interesses so-ciais indisponíveis e que o registro de candidatos está umbilicalmen-te ligado aos princípios de probidade administrativa e de moralidadepara o exercício de mandato.

Desejou a Constituição, portanto, que o pleito fosse livre da abu-siva infl uência do poder econômico, político ou administrativo, bem como que a probidade e a moralidade para o exercício de mandatos eletivos fossem preservadas, abominando-se a candidatura de pessoas cuja vida pública precedente tenha demonstrado não reunir condições para, uma vez guindados ao poder, preservar esses valores basilares do Estado e da convivência política e social.


A mencionada emenda permitiu que novos casos de inelegibi-lidade fossem criados, observada a vida pregressa do candidato. Pela análise do dispositivo citado, restou evidente a existência de um prin-cípio constitucional que manda considerar a vida pregressa do can-didato na aferição de sua elegibilidade. Desta forma, aplicando-se tal princípio constitucional, concluímos que indivíduos comprovadamen-te corruptos condenados por crimes contra a Administração Pública, seriam sumariamente inelegíveis.

Todavia, esse dispositivo deixou de contemplar casos de inelegi-bilidade que, tendo em vista a moralidade para o exercício do mandato, levasse em conta a vida pregressa do candidato. Essa lacuna é danosa porque ofende a consistência do sistema de inelegibilidade, permitin-do que sejam eleitas para cargos públicos pessoas moralmente desqua-lifi cadas que futuramente estariam predispostas ao envolvimento em grandes escândalos sociais.

A ausência de norma complementar deixou o Poder Judiciário limitado às disposições que regulam a inelegibilidade, entre outras destacamos:

“SUMULA – TSE N. 13 - A vida pregressa de candidato, ain-da que com registro de condenação criminal, mas sem trânsito em julgado, não gera inelegibilidade, por não ser auto-aplicável o § 9º do art. 14 da Constituição Federal”.

A vida pregressa a que alude a disposição constitucional, ditada para a esfera eleitoral, e que aqui se toma como fundamento necessá-rio ao deferimento do registro de candidatura, abarca por seu turno apenas tudo que existir em termos de ações penais com trânsito em jul-gado, a vista de sua natureza, plausibilidade e demais circunstâncias, acaba se constituindo empecilhos ao juízo positivo de moralidade para o exercício do mandato.

Nos aspectos moral e ético pressupõe a exigência que o candi-dato deve pautar sua conduta em atitudes corretas e legitimadas pela oportunidade de extrapolar sua pacífi ca e ordeira.

A reputação do individuo é o conceito que o meio social faz de um de seus membros e que pode ser bom ou mau. Ilibada é intocável cândida, até porque o termo candidato tem sua origem de cândido, de


limpo, isso porque na Roma antiga os candidatos à eleições vestiam-se de branco total e desfi lavam pelas ruas a procura de votos. Assim, ter reputação ilibada é ser bem conceituado no meio social em que vive, é ter comportamento puro, sem jaça. Evidentemente quem está indi-ciado em inquérito policial ou é réu em ação penal não tem reputação ilibada. Não tendo reputação ilibada, não gozando de bom conceito no meio social, não poderia ser candidato a cargo público eletivo.

Com relação à exigência de vida pregressa limpa, verifi camos avanços signifi cativos quando já é exigido de servidores públicos esta-duais, do Advogado-Geral da União, do Ministro do Tribunal de Con-tas da União, do Ministro do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, a boa conduta e reputação ilibada, contrariamente àqueles que pretendem os cargos públicos eletivos nos Poderes Legis-lativo e Executivo, o Congresso Nacional.

O passar dos tempos, a evolução dos costumes e a pressão dos órgãos de imprensa e da população estão gradualmente modifi cando este estado de coisas, tanto que jurisprudência pátria já sinaliza sua evolução acomodando duas posições antagônicas se não vejamos:

1. O entendimento da não auto-aplicabilidade do art. 14, § 9º da Constituição Federal de 1988

O art. 14, § 9º da Constituição Federal trata de um princípio cons-titucional que manda considerar a vida pregressa na aferição da elegi-bilidade. Contudo, a jurisprudência predominante no Supremo Tribu-nal Federal considera tal dispositivo como sendo de efi cácia limitada à edição de Lei Complementar, como se constata da seguinte ementa, em julgamento no Supremo Tribunal Federal do Agravo Regimental em Agravo de Instrumento nº 165.332-0-MG (on-line):

EMENTA: ELEITORAL. EX-PREFEITO. CANDIDATO A DEPU-TADO FEDERAL. IMPUGNAÇÃO. INELEGIBILIDADE FUNDADA NA SUA VIDA PREGRESSA E NA REJEIÇÃO DE SUAS CONTAS. ART. 14, §9º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: NORMA DEPENDEN-TE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA.

[...]O art. 14, § 9º, da Constituição Federal, na redação que resul-

tou da Emenda Revisional nº 4, não cria hipótese de inelegibilidade


por falta de probidade e moralidade administrativa averiguada pelo exame da vida pregressa do candidato, mas determina que lei com-plementar o faça, integrando o regime de inelegibilidades da ordem constitucional.

[...] (grifou-se)No julgamento do Recurso Especial Eleitoral nº 13.031-MG, que

teve como relator o Ministro Francisco Rezek, o Tribunal Superior Eleitoral adotou o mesmo entendimento da necessidade de edição de Lei Complementar para estabelecer os casos em que a avaliação da vida pregressa pode culminar em inelegibilidade. O Acórdão foi assim ementado (on-line):

RECURSO ESPECIAL. INELEGIBILIDADE. CONTAS REJEI-TADAS. PROPOSITURA DE AÇÃO ANULATÓRIA. VIDA PRE-GRESSA CANDIDATO. ART. 14 - §9º CF.

Proposta ação para desconstituir a decisão que rejeitou as contas, anteriormente à impugnação, fi ca suspensa a inelegibilidade (Súmula nº 1 TSE).

A vida pregressa do candidato só pode ser considerada para efei-to de inelegibilidade quando lei complementar assim o estabelecer.

Recurso Provido

Nas razões do seu voto, o Ministro Francisco Rezek ressaltou a impossibilidade de se repelir a aplicação da Súmula nº 13 do Tribu-nal Superior Eleitoral, que considera que “não é auto-aplicável o § 9º do art. 14 da Constituição, com a redação da Emenda Constitucional de Revisão n. 4/94”. Filiou-se ainda ao entendimento dominante na Corte Eleitoral, inclusive consubstanciado na Súmula nº 1, segundo a qual, “proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as con-tas, anteriormente à impugnação, fi ca suspensa a inelegibilidade (Lei Complementar nº 64/90, art. 1º - I –g)”.

Assim, em face do entendimento do Supremo Tribunal Federal de que o dispositivo do art. 14, § 9º não é auto-aplicável e do disposto nas Súmulas citadas, para restrição da capacidade eleitoral passiva do cidadão faz-se imprescindível o trânsito em julgado da decisão conde-


natória. A orientação constante da Súmula nº 1 consagra a proteção da presunção de inocência das pessoas, garantia constitucional de extre-ma importância para o Estado Democrático de Direito.

O Recurso Especial Eleitoral nº 13.031-MG foi interposto contra decisão do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais, cujo acórdão, citado no relatório do Ministro do Tribunal Superior Eleitoral Francis-co Rezek (on-line), foi assim ementado:

REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO. AÇÕES PENAIS E CIVIL PÚBLICA EM CURSO. CONTAS REJEITADAS. PROPOSITURA DE AÇÃO ANULATÓRIA. MANOBRA PARA FU-GIR À INELEGIBILIDADE PREVISTA NO ART. 1º - I – G, DA LC 64/90 – INELEGIBILIDADE NÃO AFASTADA.

Precedente jurisprudencial do C. TSEVida pregressa do candidato deve ser considerada.Recurso desprovido.

2. O Entendimento da Efi cácia dos Princípios Constitucionais que Repudiam a Improbidade

Na criação da inelegibilidade que visa a salvaguardar a morali-dade e a probidade administrativa, considerada a vida pregressa do candidato, a intenção foi justamente de repelir da administração da coisa pública pessoas de passado suspeito, que não merecem a con-fi ança do povo para exercer o poder em nome da coletividade. Mano-el Gonçalves Ferreira Filho² ao discorrer acerca dessa inelegibilidade destaca que:

“A intenção é clara e louvável, pois procura impedir que disputem eleições e por estas se elejam – pessoas cujo passado – a vida pre-gressa – sugira que ameacem a probidade administrativa e a mora-lidade”.

Assim, levando-se em conta que a maior parte da população bra-sileira é formada por pessoas sem escolaridade, seria ilusão supor que o povo, por si só, seja capaz de repelir do cenário político governante


descomprometido com os anseios sociais. Nesse contexto, impõe-se a produção de normas no ordenamento jurídico capazes de afastar das disputas eleitorais pessoas com esse perfi l.

Essas normas existem, no entanto, necessitam de uma rigorosa aplicação; Esse é o entendimento do eleitoralista repudiam Djalma Pinto:

Não se pode afi rmar que o nosso sistema jurídico não se ache equi-pado com normas aptas a repelir o acesso aos cargos públicos de pessoas comprovadamente sem probidade. Em absoluto. Há até ex-cesso dessas normas, falta apenas colocá-las em prática com a deter-minação e fi rmeza [...]. Basta, simplesmente, emprestar efi cácia aos princípios constitucionais que a improbidade.

Nesse contexto, é de grande importância o princípio constitu-cional insculpido no art. 14, § 9º da Carta Magna, onde se privilegia a moralidade administrativa ao exigir-se a análise da vida pregressa do indivíduo como uma condição de elegibilidade.

Não restam dúvidas de que aquele que esteja respondendo a processos por práticas delituosas ou que tenha demonstrado, como gestor, a sua falta de compromisso com as verbas públicas, tendo suas contas rejeitadas pelo respectivo Tribunal de Contas, ao assumir qual-quer cargo eletivo, terá grande probabilidade de praticar desmandos administrativos, sem qualquer compromisso com a moralidade.

Em vista disso, em nome de toda a coletividade, é mais pruden-te afastá-lo de qualquer disputa eleitoral, sacrifi cando a sua garantia individual de presunção de inocência (art. 5º, LVII da CF) em bene-fício da sociedade, já que está propenso a agir em desacordo com a moralidade. O Ministro do Tribunal Superior Eleitoral José Delgado, no seu voto no julgamento do Recurso Ordinário nº 912-RO, assim se posicionou:

“Temos aqui a alegação de um princípio de presunção de inocência referente a um ato de improbidade administrativa. Temos noutro lado também em confronto aquilo que estou a chamar de princípio de proteção à democracia. [...] E um, entre tantos outros princípios que fortalecem o regime democrático, é o do respeito à moralidade


administrativa. [...] Ou interpretamos a Constituição visando pro-teger o postulado da democracia, através do chamado princípio de proteção à democracia, ou vamos esvaziar a mensagem de moralida-de pública que há na Constituição Federal de 1988.” Por conseguinte, nessa colisão de princípios deve prevalecer a inter-pretação mais benéfi ca para a manutenção da democracia. Ademais, trata-se, na verdade, de um confl ito aparente, uma vez que não há qualquer ofensa ao princípio da presunção de inocência, visto que, para a análise da vida pregressa do candidato, não se realiza qual-quer exame da matéria relativa aos processos criminais, não aden-trando ao mérito da culpabilidade ou não do indivíduo. Analisa-se apenas o contexto da sua vida pregressa, em vista da moralidade necessária para se ocupar um cargo eletivo.Vale ressaltar, ainda, que não se está a propor a criação de uma pre-sunção absoluta de que deve ser tirada a capacidade eleitoral passi-va de qualquer indivíduo condenado sem o trânsito em julgado da condenação. Com a adoção do princípio constante do § 9º do art. 14 da Carta Magna, transferem-se para o postulante do cargo eletivo o ônus da prova da sua idoneidade, ou seja, deve provar que está apto a participar do certame eleitoral, não tendo uma vida pregressa maculada.

Deve-se também repelir a aplicação indiscriminada da Súmula nº 1 do Tribunal Superior Eleitoral. Não pode qualquer ação tenden-te a desconstituir as contas desaprovadas ter o condão de suspender a inelegibilidade do indivíduo. Esse foi o entendimento esposado no recente julgamento do recurso Ordinário nº 912-RO (on-line) proposto junto ao Tribunal Superior Eleitoral, assim ementado:

RECURSO ORDINÁRIO. ELEIÇÃO 2006. IMPUGNAÇÃO. CANDIDATO. DEPUTADO ESTADUAL. REJEIÇÃO DE CONTAS. AÇÃO ANULATÓRIA. BURLA. INAPLICABILIDADE DO ENUN-CIADO Nº 1 DA SÚMULA DO TSE. RESURSO DESPROVIDO.

A análise da idoneidade da ação anulatória é complementar e integrativa à aplicação da ressalva contida no Enunciado nº 1 da Sú-mula do TSE, pois a Justiça Eleitoral tem o poder-dever de velar pela


aplicação dos preceitos constitucionais de proteção à probidade ad-ministrativa e à moralidade para o exercício do mandato (art. 14, §9º, CF/88).- Recurso desprovido.

Faz-se necessário que a ação anulatória das contas desaprovadas tenha requisitos de convicção próximos da certeza, a exemplo do que ocorre no Processo Civil (art. 273 do Código de Processo Civil), em casos de concessão de tutela antecipada, em que se exige a prova ine-quívoca e o convencimento da verossimilhança da alegação para que possa ser concedida pelo magistrado. Além disso, pela análise da vida pregressa do indivíduo que tenha as contas rejeitadas, tem-se que seria inelegível para concorrer a qualquer cargo eletivo.

Importantes as palavras do Ministro do tribunal Superior Elei-toral César Asfor Rocha no voto proferido no julgamento do Recurso Ordinário nº 912-RO:

“Penso, com a devida referência, que não se deverá atribuir a uma ação ordinária desconstitutiva de decisão administrativa de rejeição de contas, que não se apresente ornada de plausibilidade, aquela es-pecial efi cácia de devolver ao cidadão a sua elegibilidade, sob pena de se banalizar o comando constitucional do art. 14, § 9º, que preco-niza a proteção da probidade administrativa e da moralidade para o exercício de mandato eletivo”.

Deve-se emprestar ao dispositivo constitucional em comento (art. 14, § 9º) auto-aplicabilidade, na medida em que traz como valor superior a proteção da probidade administrativa e da moralidade para o exercício de mandato considerado à vida pregressa do candidato. A Lei Complementar exigida deve estar dentro dos limites constitucio-nais exigidos pela norma do art. 14, § 9º. Importante as palavras do Mi-nistro do Tribunal Superior Eleitoral José Delgado, em voto proferido no julgamento do Recurso Ordinário nº 1.133 – RJ.

Em síntese, o que devemos seguir é a postura, tão somente, de que as normas de Direito Eleitoral sejam interpretadas em harmonia com os postulados expressos na Constituição Federal, todos voltados para a construção de uma democracia plena em que a dignidade hu-mana e a cidadania sejam consideradas como o centro de todas as suas atenções.


Não pode perdurar o entendimento consolidado do Tribunal Su-perior Eleitoral da necessidade de edição de Lei Complementar para tratar do termo “vida pregressa do candidato”, uma vez que o disposi-tivo constitucional é auto-aplicável.

O conceito de vida pregressa maculada é facilmente atingido, sem a necessidade da edição de lei, embora nada impeça que possa vir a ser editada como forma de elucidação e complementação. Portanto, com o objetivo de que seja protegida a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do mandato, considerando-se a vida pre-gressa do candidato, deve-se considerar o dispositivo constitucional em comento auto-aplicável. Não pode a necessidade da edição dessa lei inviabilizar a aplicação do preceito constitucional que por si só já é carregado de densidade normativa capaz de irradiar os seus efeitos.

Aplicando-se o entendimento da Corte Eleitoral, é fácil imagi-nar-se a situação em que alguém, condenado criminalmente por des-vio de dinheiro público, sem que tenha havido o trânsito em julgado da sentença, possa vir a ocupar qualquer cargo público. Em se aplican-do o preceito constitucional do art. 14, § 9º, tem-se que essa pessoa é inelegível para qualquer cargo, em função da análise da vida pregressa e da probidade administrativa, já que não restam dúvidas de que, em-bora a condenação não tenha sofrido os efeitos da res judicata, é um indivíduo que merece estar longe da Administração Pública por algum tempo, por estar sufi cientemente provado de que não reúne condições para ocupar qualquer cargo público.

Ademais, a existência de uma vida pregressa do candidato, mar-cada por envolvimento em falcatruas e cometimento de infrações pe-nais, investigados nas mais diversas instâncias judiciais, opera contra a necessária moralidade exigida para o deferimento de algum registro de candidatura.

Importantes as palavras de Djalma Pinto ao dissertar sobre a desnecessidade do trânsito em julgado para considerar inelegível o in-divíduo condenado por improbidade:

“Pior e mais grave que isso, é desconhecer a realidade dolorosa e angustiante, sedimentada neste País, segundo a qual ‘até prova em contrário, não se deve confi ar em ninguém’ tamanho o índice de crimi-nalidade com o qual convive a sociedade neste fi nal de século. [...] Sa-bedor dessa realidade, o julgador, que com ela convive, concessa vênia,


não pode alegar o seu desconhecimento para exigir trânsito em julgado de condenações criminais para comprovação de improbidade”.

Mais adiante, o mesmo autor arremata da seguinte forma:

“Nesse contexto, a exigência de trânsito em julgado de condenação para simples aferição de improbidade, em última análise, signifi ca prestigiá-la estimulando os governantes desonestos a persistirem na sua sina, tornando impotente a ordem jurídica para enfrentá-los, como se o Direito Pátrio, no limiar do terceiro milênio, não dispu-sesse de mecanismo para dar satisfação aos seus legítimos destina-tários: o povo brasileiro. Povo este desiludido e desencantado com as soluções propostas sempre tendentes à preservação dos direitos políticos dos comprovadamente sem probidade”.

Portanto, está claro que o ordenamento jurídico pátrio conta com diversos mecanismos que devem ser utilizados com o objetivo de man-ter longe da Administração Pública pessoas reconhecidamente sem probidade, de passado suspeito, com participação em práticas delitu-osas. Embora seja necessária a ocorrência do trânsito em julgado para suspensão dos direitos políticos por condenação criminal, os maus políticos não podem continuar a se agasalhar sob a exigência de res judicata da condenação, tendo em vista que o art. 14, § 9º da Constitui-ção Federal de 1988 estabelece a perda da capacidade eleitoral passiva (inelegibilidade) para aqueles que atentem contra a probidade admi-nistrativa e a moralidade para o exercício de mandato, considerada a vida pregressa do candidato.

O art. 14, § 9º, da Constituição Federal, trata de uma forma de inelegibilidade (capacidade eleitoral passiva), em que se pode enqua-drar aquelas pessoas condenadas sem que tenha havido o trânsito em julgado pelas razões anteriormente expendidas, ao passo que, ocorren-do a condenação transitada em julgado, enquanto durarem os efeitos da condenação, estará o indivíduo com seus direitos políticos suspen-sos, tolhido da sua capacidade eleitoral ativa e capacidade eleitoral passiva.

A ausência de norma complementar deixou o Poder Judiciário limitado às disposições que regulam a inelegibilidade, entre outras destacamos:


“SUMULA – TSE N. 13 - A vida pregressa de candidato, ainda que com registro de condenação criminal, mas sem trânsito em julgado, não gera inelegibilidade, por não ser auto-aplicável o § 9º do art. 14 da Constituição Federal.”

A vida pregressa a que alude a disposição constitucional, ditada para a esfera eleitoral, e que aqui se toma como fundamento necessário ao deferimento do registro de candidatura, abarca por seu turno “ape-nas” tudo que existir em termos de ações penais com trânsito em jul-gado, a vista de sua natureza, plausibilidade e demais circunstâncias, acabam constituindo empecilhos ao juízo positivo de moralidade para o exercício do mandato”.

No aspecto moral e ético tem a ver com a exigência de o candi-dato pautar sua conduta em atitudes honestas e corretas e legitimadas pela oportunidade de extrapolar sua pacífi ca e ordeira.

Para ilustrar o assunto recorremos à lição da culta juíza Jaqueline Lima Montenegro que ao proferir uma decisão assim se manifestou:

“Com base nisso, é importante frisar que a aferição dos fatos da vida pregressa, para fi ns de juízo da moralidade para o exercício do man-dato, não se confunde com o exame da culpa sobre as infrações pe-nais contidas nas certidões do pretendente à candidatura. Há que se afastar cabalmente a idéia de que se está a operar em cam-po contrário ao princípio da presunção de não culpabilidade, inseri-do no artigo 5º, LVII, da CF, uma vez que não se realiza, para os fi ns do disposto no art. 14, parágrafo 9º, da CF, o exame da matéria de-duzida nos processos criminais indicados nas certidões com vistas a concluir pela culpabilidade ou não e defi nir as questões penais. Aqui o que se efetua é apenas a análise do contexto da vida pregressa do sujeito e que se afi gura indicativo de situação contrária a necessária moralidade para o exercício do mandato.O candidato a cargo político além do saber natural deveria possuir reputação ilibada e vida pregressa limpa, sem mácula”.

O problema é tão sério e difícil ser contornado que já se passaram mais de 14 anos e o Congresso Nacional se manteve silente em relação


ao seu dever de legislar sobre a matéria, tanto que tramitam vários projetos naquela Casa de Leis, sem que nenhum tenha se convertido na lei complementar, numa evidência muito clara que não se tornará realidade tão cedo, pois caso contrário afetaria diretamente uma par-cela considerável do parlamento, pois, na Câmara dos Deputados, o percentual de políticos que respondem a processo é de 33%, ou seja, 167 dos 513 deputados, e no Senado, de 37%, ou 30 dos 81 senadores.

Se não bastasse a má vontade política no que concerne a regu-lamentação do parágrafo 9º art. 14, os processos dos parlamentares devido ao foro privilegiado e pela morosidade e sobrecarga do poder judiciário se arrastam por anos a fi o, resultando extintos pela prescri-ção, alimentando a impunidade, estimulando práticas de novas ações delituosas.

Enquanto para o Poder Judiciário for considerado como inelegí-vel o candidato que possua condenação com trânsito em julgado, não levando em conta os aspectos éticos e morais, os maus políticos perma-necerão em ação debochando do povo que os elegeu.

Ao término dessas modestas considerações, não poderíamos es-conder nossa simpatia pelo prevalecimento da tese que leva em consi-deração a vida pregressa do candidato, protegendo a moralidade, pois somente assim poderão ser erradicados do cenário político nacional e da vida pública todos envolvidos em práticas contrárias às leis, moral e bons costumes.

Estamos em ano eleitoral e o povo brasileiro irá às urnas para escolher no mês de outubro vindouro seus prefeitos e vereadores, car-gos de vital importância. Serão eles responsáveis por ordenar a obra da administração milhares de municípios brasileiros. Neste momento, nada mais coerente e justo que procuremos conhecer as credenciais dos candidatos antes de elegê-los a um cargo público.

Apesar de não podermos vislumbrar com clareza o histórico de nossos futuros homens públicos, no universo desses pretendentes ha-verá uma gama de pessoas inescrupulosas, sedentas por uma fatia do erário público e na busca desse propósito não medem esforços para conseguir uma vaga na máquina estatal. Para tal, apresentam declara-ções de imposto de renda irregulares, ocultam ações trabalhistas que ferem completamente os direitos dos trabalhadores, se divorciam para burlar a lei, entre tantos outros horrores que só quem acompanha o


dia-a-dia da política neste país é capaz de enumerar. Pelo que foi divulgado na imprensa nacional, sabe-se que a pedi-

do do presidente do Senado, Garibaldi Alves Filho, o senador Demós-tenes Torres (DEM-GO) deverá apresentar à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), brevemente, um projeto de lei complemen-tar para regulamentar dispositivo constitucional que prevê que, para fi ns de registro de candidatura, seja considerada a vida pregressa do candidato (artigo 14, parágrafo 9º).

Antes tarde do que nunca, esperamos que realmente isso acon-teça para que aqueles que cometerem delitos, que praticarem atos de corrupção e improbidade administrativa sejam impedidos de ingres-sar na vida pública, para o bem de todos.

Referências

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LEIS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, Senado, 1988.______. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, Brasília, DF, Senado, 1967.______. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Bra-zil de 1824, Rio de Janeiro, RJ, 1824.______. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegi-bilidade, prazos de cessação, e determina outras providência. Diário Ofi cial da União, Brasília, DF, 21 maio. 1990. Disponível em: <h� ps://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 24 jul. 2006.______. Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995. Dispõe sobre os Juiza-dos Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências. Diário Ofi -cial da União, Brasília, DF, 27 set. 1995. Disponível em: h� ps://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006.______. Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965. Institui o Código Eleitoral. Diário Ofi cial da União, Brasília, DF, 19 jul. 1965. Disponível em: ht-tps://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006.______. Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Pro-cesso Civil. Diário Ofi cial da União, Brasília, DF, 17 jan. 1973. Disponí-vel em: h� ps://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006.


______. Decreto-Lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940. Código Penal. Diário Ofi cial da União, Brasília, DF, 31 dez. 1940. Disponível em: ht-tps://www.planalto.gov.br/. Acesso em: 24 jul. 2006.

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