isbn: 978-972-9171-86-4 - occ.pt · c) isomorfismo normativo – consiste na recomendação de...
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ISBN: 978-972-9171-86-4
O Balanced Scorecard no setor público: perspetiva do consultor de gestão
Vera Borges, [email protected]
Patrícia Gomes, [email protected]
Maria José Fernandes, [email protected]
Área temática: Contabilidade Pública
Metodologia de investigação usada: Empirical
Palavras-Chave: Balanced Scorecard, consultor de gestão, setor público, New Public
Management, Teoria Institucional
1
O Balanced Scorecard no setor público: perspetiva do consultor de gestão
RESUMO
Este artigo pretende compreender as motivações, benefícios e dificuldades inerentes à
adoção do Balanced Scorecard (BSC) no setor público, do ponto de vista dos profissionais
que implementam, ou seja, os consultores de gestão.
Optou-se por uma investigação qualitativa baseada em entrevistas semiestruturadas
realizadas a consultores de gestão, pertencentes a empresas de consultoria a operar em
Portugal, com experiência na implementação do BSC no setor público e privado.
Os resultados permitiram concluir que o recurso a consultores de gestão é vantajoso na
adoção do BSC. Para ultrapassar as dificuldades na construção e continuidade do BSC no
setor público, os consultores apresentaram algumas condições facilitadoras que podem
contribuir para o aumento da eficácia na adoção e continuidade do BSC.
PALAVRAS-CHAVE: Balanced Scorecard, consultor de gestão, setor público, New Public
Management, Teoria Institucional
ABSTRACT
This article intends to understand the motivations, benefits and difficulties inherent to
Balanced Scorecard (BSC) adoption in the public sector from the perspective of the
professionals who implement it - the management consultants.
We chose a qualitative research based on semi-structured interviews with management
consultants belonging to consulting companies operating in Portugal, with experience in the
implementation of the BSC in the public and private sector.
The results allowed concluding that the use of management consultants is advantageous
on the BSC adoption. To overcome the difficulties in construction and continuity of the BSC in
the public sector, the consultants presented some facilitating conditions that can contribute to
the increased efficacy in the adoption and continuation of BSC.
KEYWORDS Balanced Scorecard, management consultants, public sector, New Public
Management and Institutional Theory
2
1- INTRODUÇÃO
A adoção do Balanced Scorecard (BSC) tem vindo a crescer no sector público sendo
reconhecido na literatura o papel impulsionador dos consultores de gestão como verdadeiros
agentes de mudança (Lapsley & Oldfield, 2001; Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013; Junaid &
Uddin, 2013).
A presença da atividade de consultoria de gestão no setor público é anterior à chegada da
New Public Management (NPM). No entanto, a NPM deu um novo impulso para as atividades
de consultoria de gestão no sector público, resultante da necessidade da adoção de
ferramentas de contabilidade de gestão estratégica, desenvolvidas e utilizadas primeiramente
na esfera privada, como é o caso do BSC (Lapsley, 2009).
A teoria institucional, na vertente da New Institutional Sociology (NIS), assume um papel
de extrema importância na compreensão do contributo dos consultores de gestão na mudança
do modelo de gestão pública e a adoção do BSC no setor público, nomeadamente a
abordagem do isomorfismo normativo e mimético.
Com o presente artigo pretendemos responder a três questões de partida, tendo por base a
perspetiva dos consultores de gestão: (1) importância/contributo dos consultores de gestão na
adoção do BSC no setor público; (2) motivações e benefícios para a adoção do BSC no setor
público; e (3) dificuldades/barreiras sentidas na adoção e continuidade do BSC no setor
público.
Para a concretização dos objetivos recorreu-se ao método de investigação qualitativa,
baseada em entrevistas semiestruturadas realizadas a sete consultores de gestão com
experiência no setor público, nomeadamente na construção e na implementação do BSC em
Portugal. O guião de entrevistas teve por base a revisão de literatura sobre o tema.
O artigo encontra-se estruturado em cinco secções. Inicialmente expõem-se os aspetos
teóricos, que estão divididos em quatro partes. De seguida, a terceira secção desenvolve a
metodologia de investigação usada no estudo. Na secção quatro apresentam-se os principais
resultados obtidos. Por fim, as principais conclusões e limitações do estudo, bem como as
sugestões para investigações futuras.
2- REVISÃO DA LITERATURA
A revisão de literatura está dividida em quatro partes. Na primeira parte, foca-se a NPM
como contributo para o aparecimento de novos sistemas de controlo de gestão, bem como a
3
importância da Teoria Institucional. De seguida, desenvolve-se o BSC e a sua adoção no setor
público. Por fim, aborda-se a perspetiva dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor
público.
2.1 - New Public Management
O fenómeno da NPM surge a partir da década de 80 como um dos modelos propostos
para a reforma da Administração Pública, que foi introduzido pelos governos de vários países
da OCDE (Hood, 1995). Este modelo de reforma tem motivado a aplicação em instituições
públicas de conceitos e ferramentas de gestão, desenvolvidas anteriormente e utilizadas na
esfera privada.
A introdução da contabilidade de gestão no setor público é uma consequência das
reformas que se pretendem implementar no modelo de gestão pública. Neste contexto, a
evolução da contabilidade de gestão no setor público constitui uma das áreas de investigação
que mais interesse tem suscitado nos investigadores da contabilidade e gestão pública (Ter
Bogt, 2008; Van Helden & Northcott, 2010).
Esta mudança no sistema de informação contabilística revela-se fundamental para o
processo de tomada de decisões estratégicas, para o desenvolvimento de uma gestão mais
eficiente e produtiva, para uma maior responsabilização pelos resultados alcançados e para a
introdução do conceito do value for money (Lapsley, 1999).
Para Lapsley, Miller e Pollock (2013) os consultores de gestão são vistos como uma parte
significativa do movimento da NPM, dado que os governos procuram modernizar o setor
público com a adoção de estruturas de gestão, técnicas e processos desenvolvidos e adotados
no setor privado. Os consultores de gestão são portadores da experiência do setor privado e
traduzem o que eles consideram ser práticas adequadas para novas configurações do setor
público.
2.2 - Teoria Institucional
Após o reconhecimento da importância do meio envolvente para as organizações, a teoria
institucional ganhou um papel de extrema importância para a compreensão dos fenómenos
existentes na vida das organizações e explicação das mudanças contabilísticas nas
organizações do setor público (Major & Ribeiro, 2009; Gomes, 2010). Os autores Burns e
4
Scapens (2000) destacam três diferentes vertentes desta teoria que podem ser observados na
literatura sobre a contabilidade de gestão:
a) Velha Economia Institucional (Old Institutional Economics – OIE);
b) Nova Economia Institucional (New Institutional Economics – NIE) e
c) Nova Sociologia Institucional (New Institutional Sociology – NIS).
A OIE concentra-se nas pressões existentes dentro da organização, enquanto que a NIE se
concentra nas pressões externas de natureza económica e a NIS nas pressões externas de
natureza institucional. De acordo com a revisão de literatura efetuada a corrente mais utilizada
no estudo da adoção do BSC nas organizações do setor público é a vertente teórica da NIS.
Segundo Moll, Burns e Major (2006), para a corrente NIS as estruturas e procedimentos
desenvolvidos pelas organizações, incluindo as práticas da contabilidade e controlo de gestão,
são influenciadas por fatores externos e não tanto por critérios racionais ou técnicos, como a
minimização de custos ou a eficiência. Assim, as organizações ao adotarem os
comportamentos apercebidos pela sociedade como sendo certos, procuram conferir
legitimidade às suas acções (Burns & Scapens, 2000).
De acordo com Rossetto e Rossetto (2005), as organizações respondem de maneira
similar a outras organizações, porque consideram que é uma autodefesa para evitarem
problemas que não conseguiriam combater com ideias próprias.
Decorrente do exposto, a definição que melhor sugere o processo de homogeneização é o
isomorfismo. Nas organizações do setor público o isomorfismo institucional ganha maior
importância, uma vez que estas não se regem pelas leis do mercado e do lucro, mas pelas
regras da eficiência, eficácia e economia.
Segundo os autores DiMaggio e Powell (1983) o isomorfismo institucional, pode ser
classificado de três formas, designadamente:
a) Isomorfismo coercivo – consiste na pressão exercida por autoridades externas,
grupos políticos e outros grupos de interesse bem como a publicação de legislação que,
de forma impositiva, conduz à decisão de adotar uma determinada prática;
b) Isomorfismo mimético – ocorre quando uma organização, por razões diversas,
adota os procedimentos e práticas que já foram desenvolvidos e provados em outras
organizações que pertencem ao seu ambiente específico;
c) Isomorfismo normativo – consiste na recomendação de organizações
profissionais que tendem a influenciar comportamentos.
Assim, a Teoria Institucional tem assumido um papel preponderante no estudo das
mudanças do sistema de contabilidade pública, uma vez que as pressões miméticas, coercivas
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e normativas podem influenciar a predisposição para a adoção de novas ferramentas de
gestão.
2.3 - O Balanced Scorecard no setor público
O BSC é uma ferramenta estratégica de medição e gestão do desempenho, desenvolvida
essencialmente no início dos anos 90. A sua filosofia e linguagem foram apresentadas em
1992 pelo professor Robert Kaplan, da Universidade de Harvard, e David Norton, consultor
da zona de Boston.
Uma vez que não é possível tentar enquadrar o BSC em normas, este deve ser construído
e pensado de acordo com as especificidades e características distintas de cada entidade.
Assim, o BSC não deve ser copiado mas deve de ser adaptado á organização e não o inverso
(Kaplan & Norton, 1993; Lewy & Du Mee, 1998; Pedro, 2004; Gomes, 2006; Caldeira,
2009).
Em Portugal existem estudos sobre a aplicação do BSC no setor público, designadamente,
em Municípios, Institutos Politécnicos, Universidades, Segurança Social, Polícia e Hospitais.
De acordo com Pinto (2007:40), o BSC assenta na visão global da estratégia das organizações apoiada nas quatro
perspetivas – financeira, clientes, processos internos de aprendizagem e
crescimento – nas quais são fixados objetivos e indicadores que têm de funcionar
de forma integrada (balanceada) estabelecendo relações de causa e efeito entre
todas as perspetivas.
Ao combinar as quatro perspetivas, o BSC permite compreender muitas inter-relações,
que podem ajudar os gestores na tomada de decisões e na resolução de problemas. No
entanto, Kaplan e Norton (1996) consideram ser possível incorporar outras perspetivas, tendo
em conta que o modelo proposto pelos autores atua como uma linha de orientação. Assim,
pode-se introduzir, como por exemplo, a perspetiva ambiental, perspetiva social, perspetiva
do utilizador final e a perspetiva da sustentabilidade. Contudo, o importante é que as
perspetivas representem corretamente a realidade da organização.
Como qualquer outro sistema, o BSC também tem limitações, pondo em causa, muitas
vezes, a sua implementação com sucesso. Deste modo, vários pesquisadores têm investigado
as dificuldades e os fatores críticos sobre sua implementação e uso no setor público, pelo que
essas limitações devem ser tidas em conta no processo de decisão de implementação do BSC.
De um modo geral, as dificuldades na implementação do BSC no setor público residem
essencialmente, na falta de recursos, na ausência de apoio dos executivos, na reduzida
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participação dos cidadãos, na necessidade de um sistema de informação desenvolvido, na
resistência à mudança, na falta de iniciativa política, na falta de tempo para o seu
desenvolvimento e acompanhamento, na ausência de recompensas associadas ao desempenho
dos trabalhadores e na necessidade de formação dos recursos humanos (Gomes, Carvalho,
Ribeiro & Nogueira, 2007; Quesado, Guzmán & Rodrigues, 2012).
Antes de se tomar a decisão de implementar o BSC os executivos devem ser capazes de
saber a que problema o BSC irá responder (Niven, 2003), sendo crucial que não se comece a
sua implementação sem que se saiba o que se pretende alcançar (Lewy & Du Mee, 1998).
Deste modo, implementar o BSC significa usá-lo no dia a dia, no processo de tomada de
decisão. Assim, o ambiente organizacional deve estar pronto ou aberto a mudanças para
atender a este pré-requisito para o sucesso (Del Carpio & Rocha-Pinto, 2011). Por outro lado,
para proceder à adoção do BSC as organizações necessitam de dispor dos recursos técnicos e
humanos necessários. Neste sentido, no ponto seguinte deste estudo abordamos o papel dos
consultores de gestão como agentes de mudança das entidades públicas
2.4 - Consultores de gestão na adoção do BSC no setor público
Devido às restrições na contratação de novos profissionais para os quadros de pessoal,
impostas pela necessidade de redução da despesa pública e equilíbrio das contas públicas, as
organizações têm optado pela contratação de empresas de consultoria para poderem usufruir
de um consultor de gestão com um alto nível de formação e experiência, sem ter de aumentar
os custos fixos com pessoal (Lapsley & Oldfield, 2001; Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013).
Segundo Czarniawska e Mazza (2013), numa fase inicial as organizações do setor público
contratavam consultores de gestão apenas com experiência no setor privado. No entanto, com
o passar do tempo verificou-se a necessidade de alguns consultores se especializarem no setor
publico. Kaplan e Norton (1996) defendem que o uso de consultores externos parece ser uma
prática comum entre as organizações que adaptam o BSC. Na visão de Pedro (2004:15) “o
BSC é uma construção interativa feita pelos gestores da própria organização orientados por
consultores externos experientes”.
Num estudo realizado pelo Comitê de Contas Públicas do Reino Unido (Lapsley, 2009),
sobre o uso dos consultores de gestão nos serviços públicos, foi possível concluir que cerca de
40 % das organizações recorreram a consultores de gestão sem terem necessidade, sendo este
aspeto justificado pelo facto de o uso de consultores de gestão por agências governamentais é
defendido como uma espécie de escudo de defesa caso o desempenho do projeto seja inferior
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do que o pretendido. Arnaboldi (2013) estuda o papel dos consultores na resolução de
problemas práticos das organizações, mas enfatiza, especialmente, os benefícios potenciais
associados à transferência de conhecimento que resulta da relação bi-direcional (consultores e
colaboradores das organizações).
De acordo com Hirschle e Siqueira (2006) e Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) é possível
dizer que os consultores assumem diferentes papéis nas organizações, designadamente:
a) árbitros - contratados pela sua independência;
b) psicólogos - escutar as necessidades dos seus clientes;
c) facilitadores - auxiliam a ação dos colaboradores internos e facilitam a mudança;
d) observadores - procuram entender o ambiente organizacional;
e) educadores - promovem o know how e os conhecimentos escassos internamente;
f) psicanalistas - pois estabelecem um contrato com o cliente, semelhante ao terapêutico,
no qual o cliente solicita ajuda e assume o compromisso de cooperar e,
g) eternos aprendizes - no âmbito da experiência em novos projetos.
A literatura menciona várias vantagens em contratar um consultor externo à organização
para apoiar na implementação das mudanças, devido a (Lapsley, 2009; Hirschle & Siqueira,
2006; Croco & Guttmann, 2005 ):
a) maior experiência, conhecimento diversificado, maturidade prodissional e uma visão
mais ampla, uma vez que estes têm conhecimento do setor privado e do público.
b) fornecem a confiança e o sentido de organização que os gestores públicos precisam
c) poder correr riscos diferentes;
d) ter um maior acesso a diferentes pessoas e níveis hierárquicos da empresa, uma vez
que não faz parte do seu quadro funcional e
e) maior imparcialidade e possibilidade de crítica, dado que não está envolvido na rotina
do cliente.
Na opinião de Rodrigues (2002), o processo de contratação dos consultores de gestão tem
em conta a experiência na área, as indicações de pessoas internas ou que tenham sido
referenciados em trabalhos, artigos, livros publicados, apresentações pessoais, cursos,
apresentações públicas ou por outros meios, as competências técnicas e o preço. Para Lapsley
(2009) o recurso a consultores pode estar relacionado com a perspetiva de mimetismo, ou
seja, a administração acredita que é o procedimento certo, porque os concorrentes também
estão a recorrer a consultores externos.
No estudo de Prieto, Pereira, Carvalho e Laurindo (2006) os consultores destacaram
algumas situações que podem comprometer o sucesso na implementação do BSC, tais como:
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a) o BSC ser visto como um único evento e não como um processo contínuo;
b) a falta de divisão de funções e responsabilidades;
c) a falta de compromisso da alta administração;
d) as discussões não claras e pouco frequentes;
e) as quatro perspetivas não balanceadas;
Os autores Kaplan e Norton (2001), acrescentam os seguintes aspetos:
a) o envolvimento de poucas pessoas;
b) a manutenção do scorecard no topo;
c) os processos de desenvolvimento muito longos,
d) o tratamento do BSC como projeto da área de sistemas;
e) a contratação de consultores inexperientes e;
f) a implementação do BSC apenas para fins de compensação.
Em suma, para a adoção do BSC é importante que a organização esteja disposta a
colaborar com o trabalho do consultor e esteja aberta às suas sugestões de melhoria. Para isso
é preciso que esta relação de trabalho seja marcada pela confiança mútua e transparência de
forma a promover a transferência de conhecimento e a aprendizagem (Arnaboldi, 2013).
Apesar da importância crescente do papel dos consultores de gestão como agentes de
mudança do setor público, tal como se pode verificar pelo aumento das despesas públicas com
estudos e projetos de consultoria (Lapsley & Oldfield, 2001), existe ainda pouca investigação
desenvolvida nesta área (Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013; Junaid & Uddin, 2013).
3 - METODOLOGIA - MÉTODO DE INVESTIGAÇÃO QUALITATIVA
Para dar resposta aos 3 objetivos recorreu-se ao método de investigação qualitativa com
base em entrevista. O recurso à entrevista, nomeadamente a entrevista semiestruturada,
enquanto técnica qualitativa de recolha de dados, permite que o entrevistado acrescente
informação.
Para se selecionar a amostra foi feita uma pesquisa via internet, através do motor de busca
Google, a fim de obter informação sobre empresas que implementam o BSC no setor público
em Portugal. No decorrer da pesquisa foram consultadas 20 empresas de consultoria, das
quais 4 não tinham experiência no setor público, 4 não tinham disponibilidade em curto-prazo
em colaborar no estudo, 2 procedem à contratação de profissionais externos à entidade
quando é necessário prestações de serviços na área de BSC e 3 não responderam se podiam
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colaborar. Deste modo, obtivemos resposta positiva de 7 empresas de consultoria com
experiência de aplicação do BSC no setor público e privado.
A todos os consultores disponíveis em colaborar no estudo, foi disponibilizado, via e-
mail, o guião da entrevista. A Tabela 1 apresenta o guião das entrevistas utilizado neste
estudo que está estruturado de acordo com os objetivos formulados.
Tabela 1: Guião das entrevistas
Objetivos Questões
1 – Importância
dos consultores de
gestão na adoção
do BSC no setor
público
Quais os motivos para as empresas de consultoria apostarem no setor público?
Que tipo de pessoa é um consultor de gestão no setor público?
São os consultores de gestão que se deslocam aos organismos para incentivar
o uso de novas ferramentas de gestão, ou são os organismos que procuram a
resposta às suas necessidades?
Quais são os motivos para as entidades públicas recorrerem aos serviços dos
consultores de gestão?
Quais são os critérios de seleção dos consultores de gestão pelas entidades
públicas?
Qual é o papel dos consultores de gestão na adoção do BSC nas entidades
Públicas?
2 - Motivações e
benefícios na adoção
do BSC no setor
público
Quais são os motivos que estão na base da adoção do BSC no setor público?
Quais os benefícios/vantagens da adoção do BSC no setor público?
3- Dificuldades na
adoção e
continuidade do BSC
no setor público
Quais são os principais problemas que se deparam na implementação do BSC
no setor público e que não se verificam no setor privado?
Quais são as razões para a reduzida implementação do BSC no setor público?
Quais são as condições facilitadoras que o setor público deve seguir para a
adoção do BSC?
Após o abandono do processo tem conhecimento do feedback da continuidade
do processo?
Fonte: Elaboração do autor
De acordo com a disponibilidade dos consultores, as entrevistas foram realizadas no
ambiente de trabalho dos entrevistados, ou em local exterior. As entrevistas foram realizadas
de 25 de Fevereiro a 27 de Março de 2013. Relativamente à duração, não foi estipulado um
limite de tempo, sendo que as entrevistas tiveram uma duração entre 30 a 60 minutos. No
total, a gravação das entrevistas foi de 4 horas e 10 minutos.
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Da análise à Tabela 2, que apresenta a caracterização da amostra, podemos verificar que
apenas um entrevistado é do sexo feminino. Todos os consultores da amostra possuem
experiência no setor público há mais de 4 anos, sendo que dois consultores têm experiência no
setor público e privado há 25 anos. Cinco dos consultores são os próprios administradores da
empresa de consultoria e os outros são consultores sugeridos pela administração para
colaborar no estudo. Em geral, todos os consultores têm formação na área da gestão e/ou
economia.
Tabela 2: Caracterização da Amostra
Fonte: Elaboração do autor
5 - ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
A análise e discussão dos resultados das entrevistas aos 7 consultores de gestão têm por
base dar resposta aos 3 objetivos inicialmente propostos. Deste modo, os resultados são
Consultor/
Género Habilitações Função
Distrito
da
Empresa
Tempo de prestação de
serviços:
Empresa Setor
Público
Setor
Privado
C1 Masc. Licenciatura em Gestão Consultor Lisboa 13 anos 10 anos 13 anos
C2 Masc.
Licenciatura em Economia e
Mestrado em Ciências
Empresariais
Administrador Lisboa 25 anos 25 anos 25 anos
C3 Masc. Licenciatura em Organização e
Gestão de Empresas Administrador Lisboa 20 anos 25 anos 25 anos
C4 Masc. Engenheiro Químico, Mestre em
Matemática e Doutor em Física
Consultor
independente Lisboa 5 anos 5 anos
(não
aplicável
)
C5 Masc.
Licenciatura em Economia,
Mestrado em Filosofia,
Doutoramento em Gestão e MBA.
Administrador Setúbal 8 anos 8 anos 18 anos
C6 Masc.
Licenciatura em Engenharia
Mecânica, Pós-graduação em
Engenharia da Soldadora e
Engenharia da Qualidade e
Especialização em Controlo de
Gestão
Administrador Leiria 6 anos 12 anos 12 anos
C7 Fem. Licenciatura em Gestão de
Recursos Humanos Consultora Porto 5 anos 4 anos 4 anos
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apresentados por cada um dos objetivos, com recurso a excertos da entrevista, de modo a
justificar a interpretação dos dados.
5.1 - Importância dos consultores de gestão na adoção do BSC
A necessidade das empresas de consultoria de gestão apostarem na construção e
implementação do BSC no setor público teve por base as alterações do contexto das
organizações públicas, a formação dos dirigentes em BSC e a pedido das entidades públicas.
Assim, para a adoção do BSC os organismos têm recorrido aos serviços dos consultores
externos, de forma a dar resposta à falta de recursos internos com conhecimentos nesta área
específica. Por outro lado, ao contratarem o consultor de gestão procuram alguma
legitimidade interna na adoção do BSC, o que permite validar as decisões e o cumprimento
dos prazos.
No decorrer do exposto, cabe destacar alguns depoimentos:
Podemos dizer que os responsáveis da organização sabem onde querem chegar, contudo
não detêm internamente os recursos e/ou as competências necessárias para atingir esse
objetivo. Por outro lado, a participação de uma empresa exterior, num determinado
processo, permite aos responsáveis validar e tomar decisões que isoladamente não
conseguiriam (consultor 1)
As vantagens que existem em termos de consultoria são a experiência (…), isto é, quando
nós apoiamos um determinado projeto, algumas coisas que podem parecer novidade para
a organização que estamos a apoiar, já não são novidade para nós, porque nós já
passamos por elas, já imaginamos, já construímos respostas e já as ultrapassamos
(consultor 2).
Neste sentido, para os entrevistados o consultor é visto como um elemento neutro dentro
da organização, o que permite facilitar a aceitação do BSC e atenuar eventuais problemas,
uma vez que os consultores de gestão transmitem mais confiança, devido à sua experiência e
conhecimento do setor privado e público.
Segundo Lapsley e Oldfield (2001) a gestão pode ter algumas dificuldades em
implementar as suas ideias, porque pode ser interpretado como algum interesse interno. Neste
sentido recorrem a consultores de gestão, como pessoas externas à organização, para ser um
mediador honesto. Por outro lado, Lapsley (2009) defende que o recurso a consultores de
gestão é utilizado para suprimir os custos com o recurso à contratação de novos profissionais,
ou seja, para contornar os cortes da contração de pessoal interno. Todavia, os consultores
entrevistados não referiram que o recurso aos seus serviços servia para colmatar os custos
com pessoal, ao contrário do que se verificou no estudo de Lapsley (2009).
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Assim, os resultados obtidos mostram que os aspetos que motivam os gestores públicos a
recorrerem a consultores de gestão vão de encontro à literatura revista que identifica a
experiência, o conhecimento dos consultores de gestão, o papel de facilitadores, como
moderador conflitos e para aumentar a credibilidade (ver por exemplo, Ferreira, 2000,
Rodrigues,2002; Hirschle & Siqueira, 2006; Lapsley, 2009).
Os resultados mostram ainda, que o conhecimento e a contratação dos serviços de BSC
das empresas de consultoria pelas organizações públicas têm por base: (1) a experiência dos
consultores, (2) o custo do serviço, (3) a indicação/referência de outras organizações, (4) a
participação de elementos da organização em ações de formação ou eventos realizados pela
empresa de consultoria, (5) o desenvolvimento de outros serviços dentro da organização e (6)
a iniciação da construção do BSC por um elemento da organização e (7) o entusiasmo que a
equipa de consultoria coloca no projeto.
Contudo, alguns consultores deslocam-se às organizações no sentido de dar a conhecer as
potencialidades do BSC no setor público.
Para a prestação de serviços no setor público, o consultor de gestão tem de ter o
conhecimento da realidade do setor e das suas especificidades legais e uma forte capacidade
de gerir os conflitos imprevistos e ambiguidades. Para tal é importante que tenha uma postura
de sobriedade, humildade, maturidade e que seja um bom comunicador e dinamizador, a fim
de poder concretizar os prazos estipulados inicialmente. Sobre este aspeto os resultados são
coerentes com o estudo de Lapsley e Oldfield (2001) que conclui que os consultores de gestão
têm as seguintes competências no setor público: objetividade, conhecimento, experiência,
contribuição com novas ideias, honesto, capacidade de gerar empatia, concentração e tem uma
visão comparativa do setor público e privado.
O consultor de gestão no setor público atua como facilitador, dinamizador e auxiliador da
mudança, uma vez que este proporciona o debate no sentido de todos estarem envolvidos nas
soluções e conclusões.
De acordo com o consultor 3 o estilo do consultor é fundamental, dado que o consultor
facilitador “percebe do negócio mas põe as pessoas a tirar conclusões. (…) o necessário é
fazer com que as soluções sejam dos que estão envolvidos depois na sua execução”.
Também no estudo de Lapsley e Oldfield (2001) um dos entrevistados, defende que os
consultores têm uma abordagem participativa, uma vez que estes conversam com um grupo
de pessoas no sentido de os levar a chegar a algumas ideias, porque a maioria das boas ideias
surgem realmente dentro da organização.
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Para que haja um contributo efetivo do trabalho do consultor de gestão na mudança da
organização, é fundamental o compromisso dos dirigentes em todo o processo. Por sua vez, é
necessário ainda que o consultor transfira aos profissionais da organização o seu know how e
experiências das melhores práticas e procedimentos que estão a ser realizados em outras
organizações a fim de criar as condições necessárias para a continuidade do BSC, sendo este
contributo essencial para facilitar a mudança nas organizações públicas. Só deste forma os
consultores de gestão podem assumir o papel de facilitadores e dinamizadores da mudança
organizacional e da adoção do BSC.
Para além do papel que os consultores de gestão desenvolvem na sua atividade, no setor
público o consultor de gestão deve ser paciente e exigente. Paciente no sentido de entender o
processo burocrático pelo qual passa a tomada de decisão. Exigente para com os profissionais
envolvidos no processo, de forma a que os prazos possam estar de acordo com o previsto.
Não obstante do contributo do consultor de gestão, este por si só não promove a mudança,
uma vez que existem forças internas que determinam o processo de mudança. Ou seja, a ação
do consultor de gestão dentro da organização está dependente da tomada de decisão da gestão
de topo o que vai de encontro à vertente OIE.
5.2 - Motivações e benefícios na adoção do BSC
De acordo com a revisão da literatura e a perspetiva dos consultores, é possível associar a
adoção do BSC nas organizações públicas à Teoria Institucional, designadamente ao
isomorfismo mimético, uma vez que os consultores defendem que muitas das organizações
optam pelo BSC porque outras organizações bem sucedidas também o fizeram. Assim esta
ferramenta não é encarada como uma necessidade de gestão mas como um fator “moda”, o
que pode posteriormente por em causa a sua continuidade na organização.
No presente estudo e no estudo de Lapsley e Oldfield (2001) concluiu-se que no setor
público tem havido uma tendência para copiar práticas do sector privado sem entender as
razões ou as implicações de fazê-lo. Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) referem que quando
uma organização opta por adotar o BSC está a seguir essencialmente uma “moda”.
Um outro argumento para a adoção do BSC, passa pela necessidade das organizações
disporem de informação não financeira para além da informação financeira, como é o caso da
legalidade, legitimidade, transparência e a igualdade de tratamento.
Para o consultor 6,
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o setor público está confrontado com duas realidades fundamentais, que é reduzir custos e
melhorar a eficiência. O que estão a fazer é criar uma ferramenta de gestão por objetivos
e de controlo de gestão, que lhes é fundamental quer para a redução de custos, quer para a
melhoria continua.
O consultor 1 defende que o BSC permite a
clarificação das responsabilidades face ao propósito estabelecido para a organização,
permitindo que cada um perceba como contribui para a missão e estratégia da
organização. Por outro lado, melhoram-se a capacidade de planear e de pensar a
estratégia, melhoram-se os canais de comunicação.
As respostas em torno dos benefícios/vantagens associadas à adoção do BSC nos
organismos públicos foi relativamente consensual, e resumem-se, de uma forma geral em:
a) Melhorar a comunicação;
b) Conduzir a missão e atingir a visão;
c) Clarificar as responsabilidades de cada um na organização;
d) Agilizar todas as obrigações relacionadas com o SIADAP (Sistema Integrado de
Avaliação de Desempenho na Administração Pública);
e) Aumentar o controlo sobre o desempenho da organização;
f) Introduzir o modelo de gestão por objetivos e controlo de gestão e
g) Monitorizar as atividades.
Em síntese, o BSC é encarado como um meio de comunicação da missão, visão e
iniciativas a todos os membros da organização, de forma a melhorar a eficiência do serviço
prestado. Por sua vez, o BSC é visto como um reforço à implementação do SIADAP e à
construção dos objetivos do Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR), ou seja, tem
como principal finalidade dar cumprimento a uma obrigação legal e prestar um suporte
externo.
Contudo, o facto de as organizações optarem por escolher o BSC como ferramenta de
gestão no setor público, em vez de outra ferramenta de gestão, segundo os consultores de
gestão pode ser justificado pela recomendação por parte de entidades formadoras, tais como o
Instituto Nacional de Administração Pública - INA e o Centro de Estudos de Formação
Autárquica - CEFA, uma vez que estas entidades desenvolvem formações e cursos para dar a
conhecer o BSC e auxiliar na adoção do BSC. Assim, estas entidades agem como fator
influenciador na adoção do BSC nas organizações públicas, o que leva ao isomorfismo
normativo.
15
5.3 - Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no setor público
Para além dos benefícios na adoção do BSC há também algumas dificuldades que
complicam a sua adoção e a continuidade no setor público. Da análise das respostas dos
consultores, foi possível identificar diversos problemas que decorrem da experiência de
implementação do BSC no setor público e que não se deparam com tanta frequência no setor
privado.
Os entrevistados apontaram como principais dificuldades na adoção do BSC a alternância
da gestão de topo e a burocratização do processo de tomada de decisão resultante do excesso
de intervenientes e da falta de autonomia da gestão. Estes constrangimentos podem levar ao
atraso da implementação do BSC nas organizações públicas. Para o consultor 1 “o setor
público é mais fechado em si mesmo, com gestão de topo a alternar com frequência e
estrutura pouco flexível. Existe dificuldade na definição de objetivos e indicadores. A tomada
de decisão é mais lenta”. Na opinião do consultor 6, o processo de adoção do BSC “ é mais
ágil no setor privado, porque o processo de decisão também é mais ágil, há menos gente no
circuito e há gente mais habituada a tomar decisões”.
À semelhança do que concluíram Lapsley e Oldfield (2001), os resultados deste estudo
mostram, também, que o tempo que demora o processo de tomada de decisão dificulta
seriamente o trabalho dos consultores de gestão.
Foi possível verificar uma dependência do BSC em relação ao SIADAP, dado que este
tem caracter legal, o que pode também dificultar a eficácia da sua implementação. Outro
aspeto que pode dificultar a continuidade do BSC reside em associá-lo a um evento único, ou
seja, pensar que depois de implementado o processo está terminado, o que pode levar à falta
de monitorização e ao abandono do processo porque a organização não vê vantagem na sua
continuidade. Neste sentido, põe-se em causa a essência do conceito do BSC, sendo este um
processo continuo e de constante monitorização. Para o consultor 5 “a monitorização é que
permite a gestão do desempenho, confere sentido ao BSC. Quando não se tem a funcionar a
monitorização, a coisa fica muito complicada. Para ter vantagem é preciso trabalhar para ela”.
O consultor 3 defende que “a monitorização, ou seja as reuniões de debate estratégico são
fundamentais serem feitas para dar continuidade ao BSC”.
Uma outra dificuldade reside no facto de algumas organizações comprarem um sistema
informático e interpretarem que é o BSC por si só.
Muitas das dificuldades estão associadas ao facto do BSC ser encarado como fator moda
e não como uma necessidade da organização. Na opinião do consultor 4, “a maior parte das
16
organizações que implementam o BSC fizeram-no para dizer que tem o BSC e por vezes não
passam de 3, 4 meses. (…) O BSC nunca entrou como uma necessidade de gestão mas como
um fator moda”.
Sendo a adoção do BSC na Administração Pública uma realidade recente é natural a
resistência das pessoas à mudança, a que acresce a falta de necessidade e o desconhecimento
da metodologia BSC, assim como a ausência de profissionais capacitados para sustentar esta
ferramenta. Para o consultor 5, “o BSC é um sistema de gestão que obriga as pessoas a
estarem minimamente formadas. O próprio conceito de objetivo, de formulação do objetivo,
requer alguma capacidade intelectual”.
Por outro lado, no setor público verifica-se uma falta de cultura orientada para os
resultados o que dificulta a promoção da accountability. Contudo, verifica-se a existência de
poucos estudos na Administração Pública que sirvam de base ao desenvolvimento do modelo.
Estas constatações coincidem com o que se verificou na literatura, pelo que Lapsley e
Oldfield (2001) defendem que os profissionais e a gestão do setor público são mais resistentes
à mudança do que no setor privado.
Para colmatar eventuais problemas decorrentes da adoção e continuidade do BSC os
consultores referiram algumas condições facilitadoras que podem conduzir ao sucesso na
implementação da ferramenta, tais como:
a) A constituição da equipa que acompanha o processo depende do tamanho da organização,
no entanto, “convém que tenham um conhecimento amplo da organização e da metodologia
e que preparem os Workshops” (consultor 6). Os elementos que compõem a equipa podem
ser de áreas distintas, como por exemplo, área do planeamento, área de recursos humanos,
área financeira, o chefe de cada divisão e os diretores de cada departamento;
b) As perspetivas a utilizar no mapa estratégico tem por base as quatro perspetivas sugeridas
pelo modelo inicial de Kaplan e Norton, porém, no setor público é possível acrescentar
perspetivas específicas, tais como, “sustentabilidade, ambiental, política, cidadão,
sociedade, aprendizagem e recursos, cidade administrativa, cidade empresarial, cidade
social, cidade habitacional” (consultor 4);
c) O posicionamento da perspetiva financeira varia consoante a estratégia da organização
pública. A perspetiva financeira pode ocupar a primeira ou segunda posição quando é
possível aumentar as receitas da organização, através do seu próprio know how. Há
17
situações em que a perspetiva financeira ocupa o fim do processo, quando se tem por base a
melhor maneira de gerir o orçamento disponível;
d) A colaboração dos profissionais com o consultor para a aquisição do know how e
experiências das melhores práticas e procedimentos que estão a ser realizados em outras
organizações a fim de criar as condições necessárias para a continuidade do BSC após o
abandono do consultor. Para o consultor 4 “é importante que fique o know how dentro das
organizações. Se não ficar é um trabalho que é feito pontualmente e depois voltamos ao
ponto anterior”;
e) O sucesso do BSC depende da vontade e compromisso dos líderes e do empenho da gestão
de topo e da equipa que lidera o processo, uma vez que o poder de tomada de decisão está
nas “mãos” dos gestores. De forma a dar continuidade o consultor 1 defende que a “gestão
de topo deve manter-se pelo menos 2 a 3 anos após a implementação, o que no setor
público pode ser complicado”;
f) Todos os profissionais devem receber a formação necessária para “compreender o modelo e
a sua utilização” (consultor 6). Em complemento, o consultor 5 referiu que “normalmente a
formação começa pela gestão, porque é a gestão que se tem de conquistar primeiro, depois
dá-se formação na ótica do utilizar aos demais membros da organização”. Neste sentido, a
comunicação é essencial para que todos os níveis da hierarquia estejam envolvidos no
processo e compreendam os objetivos a adquirir;
g) A obrigatoriedade da avaliação das políticas públicas é essencial para se criarem as
condições de adoção e continuidade do BSC. Para o consultor 5 “se houvesse uma
exigência da avaliação das políticas públicas, os próprios serviços teriam de criar condições
internas para poderem contribuir para essa avaliação. Isto obrigaria a ter sistemas de
gestão”.
Depois de terminarem o processo de implementação do BSC no terreno, os consultores
procuram tomar conhecimento da sua continuidade fazendo um acompanhamento direto ou
mesmo prestam outros serviços na mesma entidade. No entanto, os consultores estão cientes
de que quando abandonam a entidade pública o BSC deixará de ser monitorizado o que leva à
desistência da sua continuidade. É neste contexto que Lapsley e Oldfield (2001) referem que
os benefícios que os consultores de gestão trazem para o setor público são transitórios, não
produzindo os efeitos esperados.
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Em suma, foi possível verificar que o recurso a consultores de gestão permite auxiliar na
adoção do BSC no setor público, apesar da sua atuação estar limitada à tomada de decisão da
gestão. Aquando da tomada de decisão do BSC importa ter em atenção as dificuldades
apresentadas no estudo, dado que estas podem ser eliminadas ou atenuadas se forem aplicadas
as condições facilitadores sugeridas pelos consultores de gestão.
6- CONCLUSÃO
O presente estudo procurou contribuir para o sucesso da adoção do BSC e alertar para
aspetos cruciais a ter em conta antes e durante a implementação do BSC, de forma a reduzir
os casos de insucesso de adoção da ferramenta. Deste modo, o estudo demonstrou o
contributo dos consultores de gestão no processo de mudança das organizações do setor
público, nomeadamente na implementação do BSC.
Para adoção do BSC no setor público os consultores de gestão podem contribuir na
transferência do conhecimento e experiência adquirida em outras organizações públicas e
privadas, o que permite transmitir as melhores práticas/ procedimentos na adoção do BSC e
ao mesmo tempo confiança, sendo este contributo essencial para impulsionar/facilitar a
mudança nas organizações públicas. Assim, os consultores podem atuar como facilitadores e
dinamizadores da mudança.
A escolha do BSC como ferramenta de gestão estratégica, por parte das organizações
públicas, é justificada pelo isomorfismo mimético e normativo. O isomorfismo mimético
verifica-se quando as organizações optam por esta ferramenta porque outras organizações
bem sucedidas também o fizeram. Por outro lado, a escolha da ferramenta de gestão BSC em
vez de outra ferramenta, pode ser justificada pelo isomorfismo normativo, ou seja, existem
grupos de profissionais, como é o caso dos consultores de gestão e entidade formadoras, que
desenvolvem ações de formação no sentido de dar a conhecer o BSC.
O recurso a consultores de gestão pode ser justificado através da vertente NIS,
nomeadamente o isomorfismo mimético. Por outro lado, a ação do consultor de gestão está
dependente da decisão interna da organização, o que permite concluir que o consultor de
gestão não é o principal agente da mudança, o que pode ser justificado pela vertente OIE.
Neste contexto, o processo de mudança organizacional pode ser melhor explicado se as
vertentes OIE e NIS forem utilizadas em conjunto, dado que a adoção do BSC é influenciada
por fatores externos e internos.
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A adoção do BSC em organismos públicos é vantajosa, o qual permite facilitar a tarefa de
responder às exigências legais decorrentes da legislação vigente no âmbito da avaliação dos
organismos, designadamente na articulação do BSC com o SIADAP e o QUAR.
Apesar das vantagens na adoção do BSC no setor público, os consultores identificaram
algumas dificuldades com as quais não se deparam com regularidade no setor privado. De
uma forma geral, verifica-se uma menor autonomia da gestão e alternância da mesma o que
proporciona um processo de adoção do BSC mais lento. Paralelamente a esta situação
verifica-se a insuficiência do know how interno o que pode por em causa a continuidade da
ferramenta.
Contudo, da análise das respostas dos consultores, tendo em conta a sua experiência e
conhecimento, conclui-se que estão conscientes dos principais problemas que levam algumas
organizações públicas a não dar continuidade ao BSC, após o seu apoio/colaboração.
Face às dificuldades na adoção e continuidade do BSC, os consultores de gestão
mencionaram algumas condições facilitadoras para a adoção do BSC que passa pelo
envolvimento, compromisso, motivação e a vontade dos líderes e da gestão de topo e dos
profissionais. Deste modo, é importante o conhecimento da necessidade do BSC e onde se
pretende chegar. Ou seja, saber a que problemas o BSC vem dar resposta. Estes aspetos são
importantes para garantir a monitorização do BSC e para que esta ferramenta possa fazer
parte da rotina da organização. Caso contrário o BSC será encarado como um projeto isolado
e como um fator “moda”, o que põe em causa a continuidade da ferramenta. Assim, se as
organizações públicas tiverem em atenção estas condições facilitadores pode ser o “caminho”
para o sucesso e continuidade do BSC nas organizações públicas.
Como contributo teórico, foi possível reforçar alguns aspetos mencionados na revisão de
literatura e acrescentar conhecimento nesta área, dado que a literatura existente ainda é
escassa, no que toca ao papel do consultor de gestão no setor público. Neste sentido,
pensamos ter contribuído para o conhecimento nesta matéria e incentivar a investigação no
âmbito do setor público.
Como contributo prático, o estudo fornece um conjunto de orientações e medidas a
considerar no processo de implementação do BSC no sector público que podem apoiar os
gestores públicos a serem bem sucedidos neste processo de mudança, uma vez que o recurso a
consultores de gestão, permitiu identificar mais facilmente as dificuldades/barreiras na adoção
e continuidade do BSC e apresentar sugestões para as poder ultrapassar.
No decorrer da elaboração do estudo foi possível verificar algumas limitações, que
merecem a devida atenção para trabalhos futuros. Na escolha da amostra não foi possível ter
20
acesso a uma base de dados de consultores de gestão que prestam serviços na área do BSC no
setor público, o que constituiu uma barreira na seleção dos elementos que compõem a
amostra.
Por um lado, a realização de entrevistas aos sete consultores não permite generalizar os
resultados. Por outro lado, o consumo de tempo na realização das entrevistas pode
condicionar a disponibilidade do consultor em colaborar no estudo.
O presente artigo é um trabalho inacabado, uma vez que pode servir de base à elaboração
de inquéritos a serem distribuídos aos consultores de gestão e gestores das organizações,
permitindo saber as suas perspetivas em relação ao BSC no setor público.
Para futuras investigações, seria bastante interessante, saber os motivos que levam as
organizações públicas a recorrer aos serviços dos consultores de gestão na adoção do BSC, de
acordo com a perspetiva dos gestores das organizações. Por outro lado, seria pertinente
analisar o porquê dos casos de insucesso na adoção do BSC no setor público.
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