"O propósito fundamental do projeto GEO Cidades é propiciar aavaliação do estado do meio ambiente nos assentamentos urbanos, apartir de considerações dos determinantes específicos produzidos peloprocesso de urbanização sobre os recursos naturais e os ecossistemasdas cidades e seu entorno" (Metodologia para elaboração de Informes GEOCidades, Manual de Aplicação, p. 3).

INTRODUÇÃO

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O presente Informe oferece um panorama sobre oestado do meio ambiente no município de São

Paulo, sintetizando os resultados do processo de ava-liação ambiental da cidade efetuado durante o ano de2003 e início de 2004. O panorama obtido tem comobase o modelo de abordagem para elaboração deInformes GEO Cidades, conforme proposto e ampla-mente difundido pelo Programa das Nações Unidaspara o Meio Ambiente (Pnuma), sendo dirigido espe-cialmente para cidades da América Latina e do Caribe.

A aplicação do modelo GEO Cidades ao municí-pio de São Paulo se desenvolve no âmbito daSecretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente(SVMA) da Prefeitura do Município de São Paulo(PMSP), tendo o Instituto de Pesquisas Tecnológicasdo Estado de São Paulo (IPT) como parceiro técnicoe, ainda, contando com o apoio e colaboração dediversas outras instituições e empresas. A adoção econseqüente institucionalização desse modelo naadministração local se encontra submetida à aprecia-ção permanente do Conselho Municipal do MeioAmbiente e Desenvolvimento Sustentável (Cades),sendo acompanhada por meio de Comissão Especialcriada com esta finalidade pelo órgão colegiado.

Organizado a partir da elaboração de um siste-ma operacional de indicadores ambientais, o trabalhoexpressa o Diagnóstico Ambiental do Município deSão Paulo, cuja realização atende à perspectiva apon-tada na lei municipal que determina a emissão anualdo Relatório de Qualidade do Meio Ambiente doMunicípio (RQMA). A sistematização e atualizaçãopermanente desses indicadores constituem referênciabásica para a edição continuada do Diagnóstico, bemcomo para o estabelecimento de metas e prioridadesem ações voltadas para a melhoria das condiçõesambientais no território municipal. As ações prioriza-das tendem a orientar a aplicação de recursos doFundo Especial do Meio Ambiente e DesenvolvimentoSustentável (Fema), criado por lei e cuja regulamenta-ção prevê o uso de indicadores ambientais.

Assim, ao apresentar este primeiro panoramaambiental da cidade, o presente Informe lança asbases técnicas para o desenvolvimento contínuo doprocesso de avaliação ambiental do território munici-pal, por meio do emprego sistemático de indicadoresambientais. Visa-se, em especial, a subsidiar a tomadade decisões e propiciar o acesso público a dados,informações e conhecimentos de relevante interesseà gestão ambiental da cidade.

1.1O modelo GEO Cidades

Omodelo de avaliação ambiental denominadoGEO Cidades deriva do Projeto GEO (Global

Environment Outlook), iniciado pelo Pnuma em1995 com o objetivo de produzir a avaliação contínuado estado do meio ambiente global, regional e nacio-nal, por meio de processos participativos e de parce-rias institucionais. Com isso, foram gerados, no âmbitoglobal, os relatórios GEO referentes aos anos 1999,2000 e 2002, respectivamente denominados GEO-1,

GEO-2 e GEO-3. Regionalmente, foram produzidos oGEO América Latina e Caribe (2000 e 2003) e, emnível nacional, os relatórios GEO de Barbados, Chile,Costa Rica, Cuba, Nicarágua, Panamá, Peru e Brasil,este último realizado sob coordenação do Ministériodo Meio Ambiente (MMA) e do Instituto Brasileiro doMeio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis(Ibama, 2002).

Em decorrência da experiência adquirida desdea execução do primeiro GEO América Latina eCaribe, evidenciou-se a necessidade de adequaçãodos procedimentos às características latino-america-nas, o que ressaltou a importância do fenômeno daurbanização e a necessidade de considerar a comple-xidade dos problemas ambientais verificados nascidades.Portanto,ainda no âmbito do projeto GEO doPnuma, surge a iniciativa do projeto GEO Cidades,proposta especialmente para a região.

De modo a adaptar a aplicação do modeloGEO ao caso das cidades, o Consórcio Parceria 21desenvolveu seus trabalhos em duas etapas: a pri-meira compreendeu a formulação do documentoMetodologia para Elaboração de Informes GEOCidades (Consórcio Parceria 21, 2002), cujas ativi-dades incluíram a realização de workshop sobre oassunto (efetuado na Cidade do México, com parti-cipação de representantes do Pnuma e do MMA). Asegunda etapa envolveu a produção de relatóriosGEO Cidades para duas importantes capitais brasi-leiras (Rio de Janeiro e Manaus), como estudo pilo-to para testar a metodologia recém-concebida.Alémdaquelas duas cidades brasileiras, Buenos Aires,Havana, Bogotá, Cidade do México e Santiago doChile também implementaram ações para a aplica-ção do modelo GEO Cidades e concluíram seus res-pectivos informes. Os resultados obtidos nessassete cidades foram analisados e integrados peloPnuma (2004).

A aplicação do modelo GEO Cidades pressupõea institucionalização e continuidade do processo deavaliação ambiental no âmbito da administraçãoambiental municipal, no caso a PMSP/SVMA, confor-me as etapas da Metodologia para Elaboração deInformes proposta. Essas etapas e respectiva situaçãoatual no caso do município de São Paulo são descritasa seguir:

• Etapa 1- Institucional: instalação da equipe téc-nica local (executada, por meio da parceriaPMSP/SVMA-IPT e Cades);

• Etapa 2- Produção da informação: identificação,compilação e seleção de dados (executada, visan-do a elaboração do presente Informe);

• Etapa 3- Elaboração do Informe: análise dedados, propostas e difusão de informações (obje-to das atividades que culminam com a publicaçãodo presente Informe);

• Etapa 4- Incorporação das propostas às políti-cas locais: discussão do Informe com formulado-res de políticas públicas e com a sociedade; e ela-boração conjunta de políticas (a executar, tendocomo base o presente Informe); e

• Etapa 5- Continuidade do processo GEOCidades: avaliação das políticas resultantes; plane-

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Introdução

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jamento de um novo Informe (a executar, periodi-camente).

Por sua vez, o modelo GEO Cidades se funda-menta na aplicação da estrutura de análise ambientaldenominada PEIR (Pressão, Estado, Impacto, Resposta- Figura 1.1), adotada internacionalmente a partir doemprego e divulgação pela Organização para a Coo-peração e Desenvolvimento Econômico (OCDE).Essa estrutura propicia a compreensão dos proble-mas e fenômenos urbano-ambientais por meio daidentificação e caracterização de indicadores am-bientais (necessários à elaboração do Informe naEtapa 3) e suas relações com os diferentes recursosambientais envolvidos (ar, água, solo, biodiversidade eambiente construído),configurando,então,a chamadaMatriz PEIR.

Os elementos que caracterizam a Pressão sobreo meio ambiente se relacionam às atividades humanase sua dinâmica (ou seja, as causas dos problemasambientais), enquanto os de Estado dizem respeito àscondições do ambiente que resultam dessas ativida-des. Os indicadores de Impacto se referem aos efeitosadversos à qualidade de vida, aos ecossistemas e àsocioeconomia local e, por fim, os de Resposta reve-lam as ações da sociedade no sentido de melhorar oestado do meio ambiente,bem como prevenir,mitigare corrigir os impactos ambientais negativos decorren-tes daquelas atividades (atuando, assim, diretamentetanto nos impactos quanto nas pressões e no estadodo meio ambiente).

Os critérios para seleção de indicadoresambientais abrangem a relevância política e utilidadepara o usuário, consistência analítica, mensurabilida-de, facilidade de compreensão, confiabilidade, trans-versalidade, universalidade e disponibilidade dedados. Dessa forma, devem ser objetivos, confiáveis emensuráveis, sendo desejável que seus componentessejam continuamente coletados, por suas respectivasinstituições geradoras e, ainda, regularmente disponi-bilizados.

Em síntese, para as finalidades do presenteInforme, considera-se o conceito de indicador comosendo a representação integrada de um certo conjun-to de dados, informações e conhecimentos acerca dedeterminado fenômeno urbano-ambiental, capaz de

expressar e comunicar, de maneira simples e objetiva,as características essenciais e o significado desse fenô-meno aos tomadores de decisão e à sociedade emgeral.

Entre essas características, citam-se a ocorrên-cia,magnitude e evolução do fenômeno,enquanto emrelação a seu significado destacam-se as conseqüên-cias e a importância socioambiental associadas.A ado-ção de cada indicador compreende a perspectiva deque possa ser utilizado no acompanhamento de cadafenômeno urbano-ambiental ao longo do tempo,sobretudo no sentido de avaliar o progresso ou retro-cesso em relação à situação do meio ambiente.

A Metodologia para Elaboração do InformeGEO Cidades recomenda um conjunto de 53 indica-dores básicos, entre os denominados fundamentais enovos. Os fundamentais são amplamente utilizados,sobretudo por organismos internacionais, como ospropostos pela Comissão das Nações Unidas sobreDesenvolvimento Sustentável (UNCSD), OCDE eCities Environment Reports on the Internet (Ceroi).Os novos foram sugeridos pelo Consórcio Parceria 21no âmbito do desenvolvimento do modelo GEO Ci-dades. Esse conjunto constitui a “cesta básica”, apre-sentando 14 indicadores de Pressão, 8 de Estado, 16de Impacto e 15 de Resposta. Prevê-se a possibilidadede escolher substitutos a alguns desses indicadores,bem como a inclusão de outros considerados locais(ou seja, propostos no âmbito dos trabalhos de cadacidade).

Apresenta-se, nessa Metodologia, para cada umdos 53 indicadores, uma ficha com alguns itens quedescrevem, genericamente, o conteúdo associado acada indicador (denominada Ficha de Descritores),ouseja, informações que procuram ilustrar suas caracte-rísticas gerais.

1.2Adaptação ao caso deSão Paulo

A s atividades para aplicação do modelo GEO àcidade de São Paulo se concentraram, inicialmen-

te, na revisão do processo anteriormente em curso naPMSP/SVMA, em que se conduzia a elaboração doDiagnóstico Ambiental do Município de São Paulo, nosegundo semestre de 2002, com participação e cola-boração da plenária do Cades e de sua ComissãoEspecial.

A concepção então empregada na formulaçãodo Diagnóstico Ambiental requeria, especialmente emrazão de perspectivas de descentralização política, aadoção de abrangências espaciais em diferentes esca-las territoriais, para todos os indicadores ambientaispropostos, de modo a que estes viessem a estar, aofinal dos trabalhos, representados tanto em nívelmunicipal quanto de subprefeituras (31) e de distritos(96). A dimensão e complexidade desse quadro exi-giam, então, a elaboração de uma Base de Dados emformato digital, de modo a poder armazenar e operaro amplo conjunto de variáveis previsto. Esse aspectotem requerido atenção especial, haja vista a intenção

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GEO Cidade de São Paulo

Figura1.1 - Ciclo do modelo de abordagem PEIR.

Fonte: Consórcio Parceria 21 (2002).

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de disponibilização futura dos dados e informações àsociedade, preferencialmente por meio eletrônico.

Com isso, os primeiros esforços compreende-ram a revisão do método e do cronograma dos traba-lhos de elaboração do Diagnóstico,no sentido de ajus-tá-los ao formato do modelo GEO Cidades.Tal ajusteexigiu uma série de reuniões e análises no âmbito daPMSP/SVMA, tendo havido, ainda, intenso envolvi-mento por parte da Comissão Especial do Cades.

De maneira geral, considerando-se as Etapas 1 a3 para a implementação do modelo GEO Cidades,pre-viam-se e foram realizadas as seguintes atividadesbásicas:

a) formalização da adoção do modelo GEO Cidadesno âmbito da administração local (início do pro-cesso GEO Cidade de São Paulo);

b) revisão e compatibilização das atividades locaisentão em curso, em face da adoção do modeloGEO Cidades;

c) análise e revisão dos indicadores propostos na“cesta básica” do modelo GEO Cidades;

d) definição da Matriz de Indicadores AmbientaisPaulistanos;

e) estruturação de Base de Dados em formato digital,compondo o sistema operacional de indicadoresambientais da cidade (Sistema GEO Cidade de SãoPaulo) a ser mantido e atualizado continuamente;

f) coleta, compilação, tratamento e sistematizaçãode dados e informações essencialmente secundá-rios, relativos à Matriz;

g) aquisição e desenvolvimento de dados primários,para determinados casos considerados necessá-rios no âmbito dos trabalhos relativos à Matriz;

h) análise geral do conjunto de dados e informaçõesobtidos, identificando ameaças e riscos ambien-tais, bem como as oportunidades de resoluçãodesses problemas, além de temas emergentes;

i) elaboração do contexto social, econômico e polí-tico,configurando o conjunto de pressões sobre omeio ambiente;

j) elaboração da avaliação integrada do estado domeio ambiente, bem como dos impactos e res-postas associadas;

k) formulação de cenários, propostas e recomenda-ções;

l) produção do Informe em versão preliminar (pri-meira minuta completa);

m) reunião pública para exame e discussão da versãopreliminar;

n) revisão da versão preliminar e produção do pre-sente Informe final (o “Informe Zero”da cidade); e

o) edição e publicação do presente Informe GEOCidade de São Paulo, em sua versão completa.

Partindo-se do conjunto de 53 indicadores pro-postos na “cesta básica” do modelo GEO Cidades, efe-tuou-se a revisão detalhada de cada um destes, pormeio de avaliações executadas no âmbito de subgru-pos temáticos distintos, reuniões técnicas amplas econsultas a fontes diversas.Também foram feitos con-tatos com representantes de outras instituições.Objetivou-se examinar tal conjunto e indicar aspectos

que deveriam ser considerados na formulação daMatriz final para a cidade.

Nas reuniões técnicas analíticas, envolvendoequipes da SVMA, IPT e outras Secretarias Municipais,realizaram-se avaliações “indicador a indicador”:comoseria esse indicador em São Paulo e o que ele preten-de medir? Qual a cobertura temporal e espacial dese-jável? Qual a existente? Quais as fontes disponíveis?São confiáveis? Quais as referências de mensuração?Essas e outras questões foram examinadas segundocada uma das vertentes da estrutura PEIR, por meiode sucessivas sessões e encontros técnicos, iniciando-se pelos indicadores de Pressão, seguidos pelos deEstado, Impacto e, enfim, os de Resposta.

A partir dessas reuniões, chegou-se à primeiraproposta da Matriz dos Indicadores AmbientaisPaulistanos, então composta de 72 indicadores,incluindo alguns substitutos e outros locais. EssaMatriz foi novamente examinada em detalhe, porémnuma varredura lógica diferente da primeira. Dessavez, os indicadores foram analisados segundo a lógicados recursos ambientais (ou seja, segundo ar, água,solo, biodiversidade e ambiente construído), tendo-serealizado, ainda, uma outra apreciação sobre os aspec-tos econômicos e políticos.As atividades se mostraramprodutivas e tornaram possível identificar algumaslacunas. Com isso, o número de indicadores chegouao total de 83.

A Matriz final foi submetida à apreciação daPlenária do Cades, tendo sido aprovada pelaResolução Cades 82/2003, de 11.12.2003, publicadano Diário Oficial do Município (DOM) em16.12.2003.

Durante o processo de construção da Matrizpaulistana, buscou-se contemplar situações e fenôme-nos urbano-ambientais que, embora aparentementebastante complexos ou mesmo operacionalmente difí-ceis de representar, apontassem a perspectiva de quea abordagem de tais fenômenos seja perseguida. Porprincípio, a Matriz deveria propiciar um panoramaqualificado dos problemas ambientais de São Paulo,razão pela qual procurou-se o maior grau de precisãopossível em cada indicador e níveis de cobertura equi-valentes entre eles.

Considera-se que a composição de uma Matrizcom diferentes graus de qualidade, em relação aosseus vários indicadores, poderia gerar uma visão dis-torcida dos problemas ambientais da cidade, em fun-ção do provável peso que questões com maior núme-ro de dados traria em relação àqueles que porventuraestivessem relativamente menos atendidos. Por isso,algumas informações eventualmente disponíveis aca-baram sendo abandonadas, em função da qualidadegeral e homogeneidade pretendida,construindo-se umconsenso acerca daquilo que deveria ser efetivamentecontemplado.

Por fim, aponta-se o tratamento dado aos casosem que não havia elementos e informações suficien-tes sobre os indicadores necessários a representardeterminado fenômeno. Feita a análise sobre a possi-bilidade do tema ser ou não tratado por outro indica-dor ou, ainda, outra forma de quantificação, optou-se,em alguns casos, por manter o indicador ainda sem asgrandezas devidamente preenchidas, de modo a indi-car as lacunas de informação sobre o meio ambienteexistentes no município de São Paulo.

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Introdução

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Cabe registrar o fato singular de que as ativida-des realizadas para a definição da Matriz acabarampropiciando, durante a realização dos trabalhos, umacerta simultaneidade temporal em relação à execuçãodas demais tarefas previstas para a consecução domodelo adotado. Isso conferiu à atividade de defini-ção da Matriz o papel de “atividade chave” em todo oprocesso, visto que acabaram sendo examinados tam-bém aspectos relacionados à análise geral do conjun-to de dados e informações obtidos, identificandoameaças e riscos ambientais, bem como as oportuni-dades de resolução desses problemas, além de temasemergentes.

Também possibilitou a obtenção de elementospara a elaboração do contexto social, econômico epolítico, elaboração da avaliação integrada do estadodo meio ambiente, bem como a identificação dosimpactos e respostas associadas.Além disso, auxiliouna análise de tendências e na formulação de propos-tas e recomendações gerais.

1.3Resultados e produtosobtidos

O s resultados finais obtidos acerca dos indicado-res compõem a Matriz de Indicadores Am-

bientais Paulistanos ora proposta, compreendendoo elenco total de 83 indicadores (23 de Pressão, 19de Estado, 19 de Impacto e 22 de Resposta), cujasíntese pode ser apresentada segundo suas catego-rias e tipos em relação ao modelo GEO Cidades(Quadro 1.1).

apresentando uma média de cerca de 3 grandezas porindicador. Cada grandeza corresponde a um determi-nado atributo associado ao fenômeno urbano-ambien-tal tratado pelo indicador (fenômeno este que se pro-cura representar em sua denominação), podendo,ainda, conforme o caso, ser desdobrada em grandezasespecíficas. Por sua vez, cada grandeza é representadapor unidades de medida e respectivo símbolo, segun-do padrões internacionais de medição.

Deve-se observar a dimensão da quantidade devariáveis que podem, então, ser obtidas a partir dadefinição da Matriz (Quadro 1.2), em vista das dife-rentes abrangências requeridas desde o início dos tra-balhos para cada indicador estabelecido. De certomodo, esse aspecto revela o alto grau de complexida-de da dinâmica da cidade e de seu contexto ambien-tal, elementos que prenunciam o amplo quadro dedados e informações a ser pesquisado e mantido.

O período subseqüente à definição da Matrizenvolveu, simultaneamente, o processo de avaliaçãodo meio ambiente e elaboração do presente Informe,o tratamento e aprimoramento dos dados progressi-vamente obtidos, bem como a revisão de algumasgrandezas, tendo em conta, ainda, a interação estabe-lecida com a equipe do Pnuma e, novamente, com aComissão Especial do Cades.

Há que se registrar algumas dificuldades geraisencontradas na obtenção de dados e informaçõessecundárias, tanto em agências governamentais quan-to em entidades privadas e organizações não-gover-namentais, em que pesem a predisposição e funda-mental colaboração prestada pela maioria delas. Osproblemas encontrados decorrem do fato de que amaior parte dos dados não disponibilizados não seencontravam prontamente organizados, quando nãofisicamente inacessíveis. Outro aspecto a ressaltarreside no fato de que muitas informações se encon-tram disponíveis apenas para o conjunto da RegiãoMetropolitana de São Paulo (RMSP), ou seja, em umcontexto no qual os dados relativos ao município deSão Paulo necessitam ser desagregados.

O modo precário e disperso em que boa partedas informações ambientais se encontra, bem comoos muitos entraves estabelecidos nos procedimentosoperacionais de acesso público à informação, verifi-cados em diferentes instâncias e entidades, mostraque há, ainda, um longo caminho a percorrer no sen-tido de um maior intercâmbio e disseminação das

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GEO Cidade de São Paulo

Quadro 1.1 - Quantidade de indicadoresambientais, segundo os diferentes tipos ecategorias considerados.

Quadro 1.2 - Quantidade de variáveis poten-ciais previstas no sistema de informaçõesGEO Cidade de São Paulo.

Dessa forma, tendo como referência a “cestabásica”, permaneceram 45 indicadores (sendo 33 semmodificações e 12 com alguns ajustes e pequenasadaptações), o que significa a manutenção da maiorparte (cerca de 85%) dos 53 indicadores propostos nomodelo GEO Cidades. Foram introduzidos 3 indicado-res como substitutos, visando suprir algumas dificul-dades encontradas na obtenção de dados relativos aindicadores originais.Acrescentou-se,ainda,outros 35,denominados locais e considerados particularmenteadequados e relevantes à cidade de São Paulo, totali-zando, enfim, 83 indicadores (Figura 1.2).

Os 83 indicadores ambientais desdobram-se emum total de 235 grandezas ou subindicadores, ou seja,

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informações entre órgãos públicos e para a sociedadeem geral.

Nesse contexto, deve-se salientar que, embora aconcepção do modelo GEO Cidades tenha comopressuposto o uso primordial de dados secundários, anão obtenção ou ausência de algumas informaçõesconsideradas essenciais (ou mesmo a presença nãoqualificada ou insuficiente de outras) exigiu, no âmbi-to dos trabalhos, a necessidade de aquisição, trata-mento e produção de alguns dados primários.

A avaliação integrada dos dados obtidos temcomo ponto de partida a análise das pressões exerci-das pelo desenvolvimento urbano e industrial sobre omeio ambiente. Por essa razão, além desta Introdução(Capítulo 1), os primeiros produtos do presenteInforme versam sobre algumas características básicasatuais do Município (Capítulo 2) e uma apreciaçãogeral sobre o processo histórico de ocupação e decrescimento urbano da cidade de São Paulo (comobase ao entendimento do cenário atual), além do qua-

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Introdução

Figura 1.2 – Relação dos 83 indicadores ambientais propostos para a cidade de São Paulo(Resolucão Cades 82/2003).

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dro político-institucional em que se situa a adminis-tração local e seus órgãos e, ainda, o papel das organi-zações sociais em relação à questão ambiental noMunicípio (Capítulo 3). Em seguida, apresenta-se umaanálise das dinâmicas atuais consideradas relevantesno processo de desenvolvimento e transformaçãourbana da cidade, incluindo os aspectos demográfi-cos, sociais, econômicos e territoriais (Capítulo 4).

Na seqüência, apresenta-se o estado do meioambiente (Capítulo 5), os impactos socioambientais(Capítulo 6) e as respostas empreendidas pelo PoderPúblico e pela sociedade organizada (Capítulo 7).Segue-se a síntese geral sobre o panorama ambientalda cidade (Capítulo 8) e algumas propostas de políti-cas e recomendações gerais (Capítulo 9), ressaltadasem face das considerações e análises contidas noscapítulos anteriores e estabelecidas em relação aoconjunto dos estudos efetuados.

Convém salientar os trabalhos iniciados no sen-tido da formulação integrada de cenários possíveis emrelação ao futuro, os quais estiveram presentes na ver-são preliminar deste Informe,mas que,em virtude dasdiscussões terem sido concluídas, acabaram nãosendo incluídos. Contudo, as análises iniciais efetua-das certamente poderão ser aproveitadas para as futu-ras edições do Informe.

Enfim, os resultados gerais obtidos permitemconsiderar que o contexto do projeto GEO global e asubseqüente aplicação do modelo GEO Cidades atri-buem à Matriz o caráter de base ao desenvolvimentodo processo que ora se configura como projeto GEOCidade de São Paulo. O aprimoramento contínuodessa Matriz no município de São Paulo e sua opera-ção informatizada tende a constituir-se em relevanteinstrumento de apoio à governança e gestão ambien-tal do Município.

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