intervenções no curso em legística material e formal

FORMAÇÃO EM LEGÍSTICA MATERIAL E FORMAL

Banco de Moçambique (29 de junho a 3 de julho de 2015)

Plano da Formação em Legística Material e Formal

Plano da Formação

1. Sistemas de atos normativos

2. Legística Material

A. A criação de soluções normativasB. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluçõesC. As tarefas complementares à elaboração do ato normativo

3. Legística Formal

4. Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva

5. Políticas e métodos de simplificação legislativa e normativa: boas práticas

Componente prática: Ponderar e elaboração e elaborar um ato normativo para oBanco de Moçambique (anexo I)

Plano da formação

Legística Material

• Procura que a conceção e elaboração da lei obedeça a critérios de qualidade evalidade• Atua sobre a metodologia para a elaboração da lei/ato normativo e os seusprocedimentos

Legística Formal

• Procura melhorar a comunicação e compreensão da lei, estabelecendo regrassobre discurso, linguagem, redação e sistematização• Atua sobre o conteúdo da lei/ato normativo

Duas noções básicas

1. Sistemas de atos normativos

1. Sistema de atos normativos

A. Função Legislativa, Função Jurisdicional e FunçãoAdministrativa

As três funções do Estado:

• Função legislativa

Definição primária do direito

Inovação

Produção de atos legislativos/leis

Órgãos com legitimidade democrática direta ou indireta: assembleias

legislativas e governos


A. Função Legislativa, Função Administrativa e FunçãoJurisdicional

• Função jurisidicional

Aplicação/execução do direito: ausência de inovação na definição do direito

Resolução de conflitos

Órgãos dotados de independência: tribunais

Normalmente sem legitimidade democrática, mas existem exceções


A. Função Legislativa, Função Administrativa e Função Jurisdicional

• Função administrativa

Aplicação/execução do direito: ausência de inovação na definição do direito

O problema dos regulamentos independentes

Órgãos normalmente sujeitos a algum tipo de relação com outros (hierarquia, superintendência,

tutela)

Mas podem existir exceções: autarquias, com relação de tutela enfraquecida, reguladores, etc

Órgãos com/sem legitimidade democrática

Ex: Municípios/institutos públicos

Atividade administrativa traduz-se em atos administrativos, contratos administrativos e

regulamentos administrativos



• Função administrativa: elaboração e aprovação de regulamentos

administrativos

Regulamento: norma geral e abstrata aprovada no exercíco da função administrativa

Razões para a sua existência:

Necessidade de executar leis, também através de normas gerais e abstratas

Rapidez e tecnicidade que parlamentos podem não poder assegurar

Especificidades regionais ou locais a satisfazer



Regulamentos de execução e regulamentos independentes

Noção:

Regulamento de execução: executa atos legislativo

Ex: Aviso do Banco de Moçambique para regulamentar requisitos na divulgação de

taxas (artigo 45.º Lei 15/99, de 1/11, alterada)

Regulamento independente/autónomo: não executa regime de ato

legislativo/inovador

Acolhimento de ambos em Moçambique e Portugal (artigo 143.º-4 CRM e 112.º-6 CRP)

Menor relevância em Moçambique e Portugal que noutros países

Fortes competências legislativas dos governos



A necessidade de observância de atos legislativos, sob pena de ilegalidade

O problema da exigência de invocação de norma habilitante

Necessidade de existência de norma que fundamente competência, mesmo para

regulamento independente

Existência de uma reserva de função administrativa para a emissão de certos

regulamentos?

Tribunal Constitucional tem entendido que não existe reserva de função administrativa

Em certas áreas de competência regulamentar, Governo não pode intervir:

Por entidades terem estatuto de autonomia (ex: universidades e autarquias locais em

Portugal; certas competências de bancos centrais em Moçambique e Portugal)


B. Sistema de atos normativos em Portugal

Atos normativos da função legislativa:

• Lei

Reserva absoluta (artigo 164.º CRP)

Reserva relativa (artigo 165.º CRP)

Competência concorrencial (artigos 112.º-2, 161.º-c) e 198.º-1-a) CRP)

• Decreto-Lei (DL)

Reserva absoluta residual (artigo 198.º-2 CRP)

DL de execução de autorização legislativa (artigos 165.º e 198.º-1-b) CRP)

Competência concorrencial (artigos 112.º-2, 161.º-c) e 198.º-1-a) CRP)



• Decreto Legislativo Regional, aprovados pelas assembleias legislativas

regionais das regiões autónomas dos Açores e da Madeira (artigo 227.º-1-a) a c) e 232.º-1

CRP)

Em matéria identificadas nos estatutos das regiões autónomas, para o

âmbito regional, desde que não estejam reservadas aos órgãos de soberania

Em certas matérias de reserva relativa da Assembleia da República, desde

que esta autorize

Desenvolvimento de princípios ou bases gerais de leis, para o âmbito

regional



Atos normativos/regulamentos da função administrativa:

• Decreto Regulamentar (Governo/Conselho de Ministros)

• Resolução do Conselho de Ministros (Conselho de Ministros)

Será um regulamento?

• Portaria (ministros)

• Despacho normativo e Despacho (ministros)

Os despachos simples serão regulamentos?

• Regulamentos de institutos públicos, reguladores e outras entidades públicas

• Decreto Regulamentar Regional (Assembleias Legislativas Regionais e Governos

Regionais)

• Regulamentos e posturas das autarquias locais



Atos normativos/regulamentos do Banco de Portugal:

• Avisos (artigo 59.º dos Estatutos do Banco de Portugal e artigo 99.º do Regime das Instituições de Crédito e

Sociedades Financeiras)

• Instruções

Existirá norma específica?

• Diretivas (artigo 17.º dos Estatutos do Banco de Portugal)

• Recomendações (artigo 59.º dos Estatutos do Banco de Portugal e artigo 76.º-2 do Regime das

Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras)

• Cartas circulares

Será um ato normativo?


C. Sistema de atos normativos em Moçambique

Atos normativos da função legislativa:

•Lei da Assembleia da República (artigo 143.º-1 CRM)

Reserva absoluta (artigo 179.º-2 CRM)

Reserva relativa (artigo 179.º-3 CRM)

•Decreto-Lei do Governo (artigo 143.º-1 CRM)

Apenas com autorização da Assembleia da República (artigo 143.º-3, 179.º-3, 181.º e

204.º-1-d) CRM)

Reserva absoluta residual (artigo 204.º-3 CRM)

Ou será apenas “iniciativa legislativa”?


B. Sistema de atos normativos em Moçambique

Atos normativos/regulamentos do Governo

• Decreto (artigo 143.º-4 e 210.º-1 CRM)

• Diploma Ministerial

Atos normativos/regulamentos do Banco de Moçambique:

• Avisos (artigo 143.º-5 e 144.º-2-g) CRM, artigo 37.º-2-d) Lei 1/92, de 3/1 e artigo 116.º Lei 15/99, de 1/11,

alterada)

• Instruções (artigo 31.º-2 Decreto 56/2004, de 10/12)

• Circulares (artigo 37.º-2-d) Lei 1/92, de 3/1)

Diploma refere diretivas e não circulares

Será um ato normativo?


2. Legística Material: a criação de soluções normativas



A. Definição do problema

B. Apreciação global do ordenamento jurídico

C. Definição do objetivo

D. Análise das alternativas à intervenção normativa


E. Decisão de adotar o ato normativo

F. Definir a organização humana

G. Definir um programa calendarizado

H. Recolha de informação


I. Elaboração de alternativas

J. Adoçao de soluções normativas

A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição doproblema

• Identificação precisa da(s) matéria(s) carente de regulação

• Não criar ou rever um diploma sem a identificação de um problema específico

• Problemas específicos em alterações legislativas/normativas parciais:

Novas opções políticas;Desatualização por esgotamento do objeto ou outra razão;Alteração de quadro normativo superior;Unificação, para reagir contra dispersão de ordenamento por vários atos normativos;Enunciados normativos com dificuldade de compreensão;Incumprimento generalizado de um ato normativo;Resultados de aplicação injustos;Incapacidade do ato normativo para atingir propósitos.


A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição doproblema

•Elaboração de questões que possam constituir hipóteses desolução

Questões não devem necessariamente envolver produção deato normativoQuestões não devem necessariamente vir a constituir a soluçãoadotadaSão hipóteses preliminares de trabalho


A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do problema

Ex1 (identificação precisa da matéria): Se o problema é a criação de um novo tipo de pensão, amatéria situa-se no âmbito da Segurança Social;Não vamos regular toda a matéria relativa à Segurança Social (SS);Isto não quer dizer que se deva fazer necessariamente uma lei avulsa, só para essa questão: podeser necessário ou aconselhável alterar uma lei geral sobre SS para criar essa nova pensão.

Ex2 (evitar legislar onde não há um problema específico): Artigo 26.º DL 89/2014, de 11/6(Bandas de música e cornetim):“1 — Nos espetáculos tauromáquicos, com exceção das variedades taurinas, é obrigatória aatuação de uma banda de música antes do espetáculo, durante as cortesias, sempre que o diretorde corrida o determine e, a pedido do público, durante a lide e na volta à arena.2 — É obrigatória a existência, junto do diretor de corrida, de um cornetim para efetuar os toquestradicionais, que lhe são ordenados por aquele.“


A. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do problema

Ex3 (elaboração de questões que possam constituir hipóteses de solução): Se existe um problema de crescentes fraudes com cartões de crédito o que deve ser feito?

• Reforçar os meios de investigação contra esse tipo de crimes?• Reforçar as exigências de segurança física dos cartões de crédito?• Exigir procedimentos mais exigentes na utilização dos cartões de crédito?• Obrigar as instituições que os concedam a fazer seguros de montantes mais elevados?• Aumentar as penas para este tipo de crime?• Etc.


B. A criação e conceção de soluções normativas: Apreciação global do ordenamentojurídico

a. Verificação do quadro normativo superior

• O que é o “quadro normativo superior” Constituição Leis de valor reforçado Atos legislativos em relação a regulamentos

• Identificação de qual o quadro legal superior na matéria e o que pode ser necessário modificar.

• Caso não seja tido em conta, poder-se-á estar a elaborar um acto normativo que não se conforme com outro de valor superior e, portanto, a adoptar um regime inválido.

Ex: Um Aviso do Banco de Moçambique tem de respeitar as leis e decretos-leis em vigor sobre a matéria, os quais constituem quadro normativo superior.



b. Verificação do restante quadro normativo

• Identificação de atos legislativos de igual valor conexos com a matéria

Muito importante para testar coerência das soluções com outras semelhantes

Importante para uniformizar conceitos

Ex: Se já existir uma lei sobre o processo de insolvência que defina o que é uma insolvência, oato legislativo que defina o que é idoneidade para exercer uma certa função não deve voltar adefini-la desnecessariamente.

Importante para conhecer o que já está regulado



b. Verificação do restante quadro normativo

• Identificação de outros atos normativos (ex: regulamentos) Se este novo acto normativo nada disser/dispuser sobre a

regulamentação vigente ou a necessidade de nova regulamentação, pode criar situações de dúvida.

Ex: Novo Decreto-Lei sobre um tipo de pensão fixa um novo requisito: a grave carênciaeconómica. A regulamentação apenas fixa a necessidade de apresentar documentos que nãosão suficientes para demonstrar essa grave carência porque se referiam a uma pensão quenão dependia desse requisito.Se, no processo de elaboração de nova legislação se desonhecer esta regulamentação, ficarásem se saber o que se deve entender quanto a esse regulamento. Estará revogado ? Podeainda ser aplicado com adaptações? Que adaptações?


C. A criação e conceção de soluções normativas: Definição do objetivo

Devem ser fixados objectivos precisos e necessidades precisas.

• A intervenção não deve resultar de uma vaga necessidade ou intenção poucoprecisa de modificar um acto normativo

• Evitar a regulação da matéria só porque “não se encontra regulado”: nemtudo necessita de estar regulado por lei ou regulamento

Ex: Regulamento da Comissão Europeia 2257/94, de 16/9, sobre os requisitos dequalidade das bananas, onde se diz que estas devem estar “free from malformation orabnormal curvature of the fingers”.

• Evitar objetivos desrazoáveis


D. A criação e conceção de soluções normativas: Análise das alternativas àintervenção normativa.

• Devem ser ponderadas outras soluções, que passem por atingiro(s) objetivo(s) que não envolva alteração de normas.

Leis em elevado número e com grande dispersão criam umordenamento jurídico menos claro.

Muitas vezes é mais eficaz modificar comportamentosatravés de outros instrumentos, sem produzir um atonormativo.



• Alternativas a encarar: Nada fazer Aplicar efetivamente normas que não estão a ser devidamente

aplicadas Campanhas informativas Mecanismos de informação para alterar comportamentos Auto-regulação Soluções de natureza contratual



Ex1: Regime das empreitadas de obras públicas, que exige a realização deconcurso público internacional, passou a ser obrigatório para sociedadesanónimas de de capitais públicos. Seria necessário? Não poderia o acionistaEstado ter utilizado os seus poderes para estas, por sua vontade, aplicaremespontaneamente esse regime?

Ex2: Lei alterada para referir que pode revelar especial censurabilidade oupreversidade, para aplicar moldura penal mais agravada, a morte do agente deexecução. Isso já sucedia relativamente a “agente de força pública ou cidadãoencarregado de serviço público”, que abrangia esse caso (Lei 59/2014, de26/8).


E. A criação e conceção de soluções normativas: Decisão de adotar o acto normativo.

Não se trata ainda de ter decidido qual a solução concreta a adotar e incluir no ato normativo,mas apenas concluir que se torna necessária a elaboração de um acto normativo.

• Trata-se de uma opção preliminar: a medida que o texto for sendo elaborado, pode chegar-se à conclusão que um pequeno aspeto de regulação exige um acto de valor superior.

Tarefas iniciais que podem ser realizadas nesta fase:

• Avaliação sumária do trabalho a realizar: dimensão do ato normativo a criar, necessidadede elaboração de outra legislação, outros trabalhos de estudo, etc;

• Adotar medidas para evitar várias intervenções legislativas, se for necessário alterarvários diplomas;

• Verificar preliminarmente qual o tipo de ato normativo a elaborar (Lei, DL, Decreto, etc).


F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana

A organização humana para a realização do projeto é um fator crítico para:

• Identificar e aproveitar as melhores soluções possíveis;• Garantir o bom andamento do processo, nos prazos

calendarizados previstos;• Assegurar um trabalho que reflita as opções políticas a incluir

no ato normativo.


F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana

A identificação de um responsável pelo projeto:

• Responsável pelo processo é o titular da iniciativa (quem possa levar a iniciativa legislativa a Conselho de Ministros ou apresentá-la à Assembleia da República);

• “Instrutor do processo” pode ser uma pessoa designada que trabalhe sozinha ou com equipa que coordena.

• Perfil do “instrutor do processo”: Pode ser técnico de entidade pública Pode ser pessoa recrutada externamente Deve ser jurista ou ter juristas a prestar assessoria Devem existir técnicos conhecedores da “área de negócio” do projeto Capacidade para ouvir, recolher dados e ponderá-los adequadamente


F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana.

A criação de comissões especializadas ou grupos de trabalho como método para aelaboração do projeto.

Vantagens:

• Possibilidade de recrutamento de especialistas conceituados;

• Co-responsabilização;

• Alguma “rede” suplementar.


F. A criação e conceção de soluções normativas: Definir a organização humana.

A criação de comissões especializadas ou grupos de trabalho como método para aelaboração do projeto.

Desvantagens: • Alinhamento dos membros da comissão com os objetivos definidos: Trabalho pode não refletir tão adequadamente as opções políticas; • Morosidade acrescida; • Trabalho pode não ser especialmente produtivo quando não há preparação; • Tendência para soluções algo conservadoras; • Tendência para o presidente orientar de forma muito determinante as opções, principalmente se for personalidade com pergaminhos na matéria;• Muito desaconselhável para grandes reformas quando exista “massa crítica” na sociedade.


G. A criação e conceção de soluções normativas: Definir um programacalendarizado.

Elaborar um programa calendarizado para a criação e aprovação do atonormativo.

Efetuar análise preliminar acerca de:• Tempos e prazos para criação e aprovação da legislação eregulamentação subsequente/identificação de fases;• Atos necessários à execução do ato normativo.


H. A criação e conceção de soluções normativas: Recolha deinformação.

Recolha de informação para a elaboração do acto normativo. Tipo deinformação a obter:

• Informação jurídica sobre o ordenamento vigente

• Informação sobre o ordenamento jurídico já não vigente

O problema de retornar constantemente a soluções já testadas


H. A criação e conceção de soluções normativas: Recolha deinformação.

Recolha de informação para a elaboração do acto normativo. Tipo de informação a obter:

• Informação jurídica de ordenamentos estrangeiros Critérios

Proximidade entre ordenamentos jurídicos (ex: Moçambique e Portugal) Ordenamento que tenha solução particularmente avançada (ex: Portugal em

matéria de constituição de empresas) Proximidade geográfica (ex: Espanha e Portugal) Importância do ordenamento relativamente à questão (ex: Suécia em matéria de

Provedor de Justiça/Ombudsman) Estados que já tenham realizado transposição de diretiva comunitária a transpor

Pode ser dispensada, em função da dimensão e importância da alteração


H. A criação e conceção de soluções normativas: Recolha de informação.

• Informação não jurídica sobre a questão (ex: dados estatísticos e sociológicos)

Ex1: A adopção de uma rede pré-escolar depende, naturalmente, daevolução da taxa de natalidade e dessa evolução por áreas geográficas.

Ex2: Medidas de descongestionamento dos tribunais carecem de análiseestatística sobre os números de processos entrados, findos e pendentes,sua duração e seu perfil.

• Informação qualitativa (ex: entrevistas)

• Trabalho de campo


I. A criação e conceção de soluções normativas: Elaboração dealternativas possíveis.

Elaboração de várias alternativas possíveis para concretizar os objetivos

• Lista de alternativas é aconselhável para cada questão essencial

• Número de questões essenciais não deve ser excessiva

• Operação essencial para escolher a via mais adequada

• Pode aconselhar que estudo de impacto seja feito antes

• Tarefa dispensável em situações de evidente simplicidade


J. A criação e conceção de soluções normativas: Adoção de soluçõesnormativas.

Decisão política acerca das questões essenciais a incluir no ato normativo

• Lista de alternativas é aconselhável para cada questão essencial;

• Em conjunto com a decisão de adotar/elaborar o ato normativo, constituem um momento de decisão política;

• Ponderação acerca das implicações de execução (regulamentação, atos deexecução, construção de infraestrutura e prazos).


3. Legística Material: elaboração do projeto e autocontrolo desoluções



A. Redação dos atos normativos

B. Redação de textos não normativos

C. Elaboração de documentos justificativos

D. Consultas, audições e discussão pública


E. Controlo de conformidade normativa

F. Autocontrolo procedimental

A. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Redação dos atos normativos.

Depois de definidas as soluções normativas, trata-se agora de redigir o diploma.

O que envolve?• Redação de acordo com regras de legística formal• Repartição de matérias e questões por artigos• Atribuição de epígrafes aos artigos• Definição de sistemática básica e preliminar, em função de artigos e temas atratar• Definição de matéria a remeter para regulamentação

Existe ainda relevante margem de manobra e várias questões não essenciais pordecidir:

• Tarefa a realizar ao mesmo tempo que redação


B. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Redação de textos nãonormativos.

Quais são os textos não normativos?

• Preâmbulo/exposição de motivos

Deve conter parágrafo final com audições realizadas Preâmbulo/exposição de motivos e título devem estar focados na solução do problema e nãoem tecnicalidades jurídicas ou de outra natureza.

• Menções formulárias iniciais

Ex: “Assim, nos termos do n.º 5 do artigo 143.º da Constituição, o Governadordo Banco de Moçambique aprova o seguinte aviso:”


B. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Redação de textos nãonormativos.

• Menções fomulárias finais

Ex: “Banco de Moçambique, 29 de junho de 2015. O Governador do Banco deMoçambique (assinatura)”

• Título/sumário do projeto

Ex: “Regulamenta a divulgação ao público das taxas praticadas pelasinstituições de crédito e sociedades financeiras e os serviços que prestam aopúblico”


C. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Elaboração de documentosjustificativos.

É desejável que qualquer ato normativo seja acompanhado de um documento/informaçãosobre os seguintes elementos:

• Sumários das principais medidas, que correspondem à solução das questõesessenciais que motivaram o diploma• Informação jurídica: enquadramento jurídico, atos revogados, regulamentos e atos deexecução a aprovar.• Informação de impacto económico e financeiro.

É desejável que documento justificativo/informação seja:• De preenchimento breve e simples;• Preenchido em aplicação informática apta a produzir estatísticas;• Produzido em linguagem clara.


D. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Consultas, audições e discussãopública

Tipos de processo de consulta: • Audição;• Negociação coletiva; • Discussão Pública

Audições podem ser internas e externas: • Internas: departamentos governamentais responsáveis pela Administração Pública, Finanças, MNE• Externas: sindicatos, confederações patronais, associações ambientais, etc.


D. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Consultas, audições e discussãopública

Audições legalmente exigíveis/audições facultativas

Aspetos a ter em conta nas audições:

• Já podem ter sido realizadas audições em momento anterior ao da existência de projeto;• Qual o momento adequado?• A audição deve ser repetida em caso de alterações ao diploma?• Deve ser dado prazo adequado;• Divulgação não apenas a “atores institucionais”;• Utilização de novas tecnologias para processos mais alargados.

Um exemplo de discussão pública: a Reforma do Contencioso Administrativo.


E. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Controlo de conformidadenormativa

Controlo de conformidade do projeto com normas de valor superior:

• Constitucional• Legal

Avaliação envolve:

• Forma utilizada;• Habilitação legal, em caso de regulamento; • Solução material.


F. Elaboração do projeto e autocontrolo de soluções: Autocontrolo procedimental

Avaliação do procedimento futuro do diploma: programação:

• Definição de prazos;• Verificação de formalidades a cumprir;• Verificação de maiorias de aprovação.

Conveniência em designação de responsável, que pode ser o responsável pelo projeto.


4. Legística Material: as tarefas complementares à elaboração do ato normativo


4. Legística Material: as tarefas complementares à elaboração do ato normativodo ato normativo

Tarefas relacionadas com a execução do diploma aprovado. Exigem:

• Planeamento e calendarização• Um responsável pela execução

Exemplos de tarefas:

• Aprovação de legislação complementar/regulamentos• Adoção de atos de execução• Elaboração de manuais de aplicação dos atos normativos• Criação de aplicações informáticas• Formação de aplicadores• Plano de recolha de dados estatísticos e indicadores


5. Legística Formal: regras de discurso, linguagem, redação esistematização


A. Legislação do Mundo Lusófono sobre legística

• Angola: Decreto Presidencial 251/12, de 27/12 Legística para atos normativos do Governo

• Brasil: Lei Complementar 95, de 26/2/1998, alterada pela Lei Complementar 107, de26/4/2001 Elaboração, redação, alteração e consolidação de leis

• Cabo Verde: Decreto-Lei 6/2005, de 24/1 Legística para atos normativos do Governo

• S. Tomé e Princípe: Lei 9/2008, de 24/9 Legística para atos normativos da Assembleia Nacional, Presidente da República,

Governo, Assembleia Regional e Governo Regional

• Portugal: Resolução do Conselho mde Ministros 51/2013, de 8/8, alterada pela Resolução doConselho de Ministros 23/2015, de 20/4. Legística para atos do Governo

• Timor-Leste: Despacho 1/SECM/2007, publicado no Jornal da República, Série II, de 14/9/2007 Legística para atos do Governo


B. Problemas frequentes na redação do ato normativo

• Textos de difícil compreensão por excesso de linguagem técnica ou burocratizada• Abuso de conceitos vagos indeterminados• Abuso da utilização de definições• Não utilização de preâmbulo• Preâmbulos focados em questões técnicas e não no conteúdo essencial do diploma• Uso inapropriado de divisões sistemáticas• Falta de numeração dos anexos• Existência de normas parasitárias que não têm relação com o conteúdo do diploma• Epígrafes que não refletem conteúdo dos artigos• Artigos com muitos números• Números com mais que uma oração, excessivamente longos• Normas programáticas sem conteúdo útil• Excesso de remissões• Ausência de regras claras ´sobre produção de efeitos• Revogações tácitas


C. Linguagem e discurso do ato normativo

a. Clareza do discurso• Texto claro quando for compreensível para generalidade dos destinatários• Deve escolher-se a redação mais clara possível• Aspetos a considerar:

Evitar conceitos vagos e indeterminados Evitar redação ininteligível

Ex1: Artigo 2.º (definições) da Lei 173/99, de 21/9:“(...)m) Jornada de caça – é, em princípio, o período que decorre entre o nascer e o pôr do Sol.”

Ex2: Artigo 6.º da Lei da Liberdade Religiosa“1 - A liberdade de consciência, de religião e de culto só admite as restrições necessárias para salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.2 - A liberdade de consciência, de religião e de culto não autoriza a prática de crimes.3 - Os limites do direito à objecção de consciência demarcam para o objector o comportamento permitido.4 - A lei pode regular, sempre que necessário, o exercício da liberdade de consciência, de religião e de culto, sem prejuízo da existência de tal liberdade.5 - A declaração do estado de sítio ou do estado de emergência em nenhum caso pode afectar a liberdade de consciência e de religião.”



b. Tempo verbal: presente do indicativo

c. Conceitos técnicos e científicos• A utilizar com cuidado• Se ato não for dirigido a agentes especializados de uma determinada área,

descodificar em normas de definição.

d. Expressões em idiomas estrangeiros• Em princípio, utilização da língua portuguesa• Exceções

Termos de elevado índice técnico (factoring) Termos ainda sem equivalente sedimentado em português (ex: stock) Designação oficial sem equivalente em português (ex: Danida) Outros casos (Legística, págs. 135-139)



e. Maiúsculas e mínúsculas• Casos de utilização de maiúscula:

Letra inicial de palavra que remete para atos jurídicos determinado (ex:...nos termos do Decreto- Lei n.º 26/89, de 2 de setembro...”)

Letra inicial de palavras que representem sujeitos jurídicos ou organizaçõesinstitucionalizadas não personalizadas (ex1: “Ao Instituto do Turismocompete:...”; ex2: “O SNS inclui o serviços de higiene oral...”)

Todas as letras de siglas (ex: “Ao IT compete:...”) Letra inicial de países, regiões, localidades, ruas, etc Outros casos (Legística, págs. 154-159)

f. Abreviaturas e siglas• Utilizar com precaução, para evitar texto ininteligível• Necessidade de descodificação• Descodificação no preâmbulo não dispensa descodificação no ato normativo• Outras regras (Legística, págs. 161-164)



g. Numerais• Não são escritos por extenso:

Numerais que designam valor monetário ou quantidade (ex:”...odepósito mínimo para manter uma conta à ordem ativa é de 50meticais.”)

Percentagens

• Casos de escrita por extenso: Cardinais (ex: “A entidade competente deve decidir no prazo de

trinta dias”) Ordinais (ex: “O primeiro dos critérios enumerados no número

anterior...”

• Outros casos (Legística, págs. 165-168)



h. Fórmulas científicas• Incluir, em regra, em anexo• Quando for necessário incluir no texto do diploma, nos termos de exemplo

identificado em Legística, pág. 169• Necessida de descodificação dos termos da fórmula, em número separado• Outras regras (Legística, págs. 169-171)

i. Negritos, itálicos e aspas• Negrito deve ser utilizado:

Na epígrafe Denominações das divisões

• Itálico deve ser utilizado (ver exemplos em Legística, págs. 178-180) Salientar o valor significativo de um vocábulo Designação de obras ou publicação Destacar vocábulos em língua estrangeira Menções de revogação e suspensão em caso de alterações e republicações



• Aspas devem ser utilizadas para: Salientar conceitos definidos em definições Abrir e fechar os textos dos artigos sujeitos a alterações

j. Parênteses, colchetes e travessões

• Parênteses são utilizados (ver exemplos em Legística, págs. 181-182): Quando se faz uso de siglas, acrónimos e abreviaturas Para delimitar vocábulo estrangeiros depois da sua utilização em português

• Colchetes são utilizados para assinalar alterações e republicações (ver exemploem Legística, pág. 182)

• Travessões são utilizados para separar algarismo que identifica um número e o texto (ver exemplo em Legística, pág. 183)


D. Redação do ato normativo

a. Divisões sistemáticas

• Tipos de divisões de diploma normal: Título/Capítulo/Secção/Subsecção

• Caso especial dos códigos: Parte/Título/Capítulo/Secção/Subsecção/Divisão/Subdivisão

• Identificação das divisões pelo número romano

• Questões mais gerais devem ser tratadas primeiro, as mais específicasdepois

• Evitar designações repetidas (ver exemplo Legística, pág. 189)

• Diplomas mais pequenos não necessitam de divisões sistemáticas



b. Anexos

• Conteúdos dos anexos: Republicação de diplomas alterados Mapas, gráficos, etc

• Uma prática a evitar: problema de diplomas que integram normas essenciais dos diploma no anexo

• Anexo deve ter designação• Anexo deve referir disposição a que se reporta• Artigos que se reportem ao anexo devem referi-lo• Anexo deve ser numerado em romano, se existir mais que um• Outras regras (Legística, págs. 191-195)



c. Republicações

• Boa prática a seguir, quando diploma é alterado• Operação a realizar com cuidado, sob pena de criar incoerências e problemas de

interpretação sobre se prevalece o texto da alteração ou o texto da republicação• Republicação deve ser referida em artigo específico do diploma• Norma que prevê a republicação não deve referir todas as altreações ao

diploma (ver exemplo Legística, pág. 197)• Regras a observar na republicação:

Identificar revogações sem introduzir alteração de numeração ou alíneas(ver exemplo em Legística, págs. 197-198)

Na republicação de artigo integralmente revogado, apenas deve serincluída a epígrafe (ver exemplo em Legística, págs. 197-198)

Deve integrar normas que ainda não estejam em vigor (ver exemplo emLegística, págs. 198-199)

Deve integrar as normas já não vigentes, por caducidade. Talvez deva serincluída nota referindo que pode haver quem entenda que normacaducou/está revogada tacitamente.



d. Títulos

• Deve traduzir, de forma sintética, conteúdo do ato• Deve referir ato de alteração e número de ordem da alteração (ver exemplo em

Legística, pág. 201)• Não devem ser identificadas as alterações anteriores, sob pena de criar

situações inviáveis (ver exemplo em Legística, pág. 203)• Regulamentos devem acrescentar referência à legislação ao abrigo da qual são

elaborados (ver exemplo em Legística, pág. 206)• Outras regras (Legística, págs. 200-207)

e. Menções formulárias iniciais

• Indicação da norma habilitante (ver exemplo em Legística, pág. 211)• Não referir matéria constante do diploma habilitante• Ver exemplos de tipos de menções formulárias iniciais em Legística, págs. 211-

222



f. Menções formulárias finais

• Para regulamentos, o exemplo mais adequado será o dos despachos normativos (ver exemplo em Legística, pág. 230)

• Ver outros exemplos em (ver exemplo em Legística, págs. 227-232)

g. Epígrafes

• Obrigatória a elaboração de um por artigo• Referir com precisão, mas de forma sumária, o conteúdo temático do artigo• Não utilizar epígrafes idênticas no mesmo diploma• Evitar artigos definidos ou indefinidos (ver exemplo em Legística, pág. 225)• Evitar sinais de pontuação, exceto vírgulas (ver exemplo em Legística, pág. 225)• Utilizar epígrafes padrão (ex: “Objeto”, “Definições”, “Revogação”, “Produção de

efeitos”, “Entrada em vigor”, etc)



h. Divisão em artigos, números e alíneas

• Artigos Primeiro artigo deve ser sobre objeto Sequência: objeto/definições/princípios

• Números Evitar excesso de números por artigo

• Proémios, alíneas e subalíneas Proémio não se deve substituir às alíneas (ver exemplo em Legística, pág. 237) Alíneas identificadas por letra do alfabeto, em minúscula Se forem esgotadas as letras do alfabeto, dobrar a letra e recomeçar o alfabeto Admitem-se subalíneas em número romano, mas sem utilizar excessivamente

• Outras regras (ver Legística, págs. 232-246)



i. Alterações e revogações

• Efetuar alterações a um diploma num único artigo (ver exemplo emLegística, págs. 249-250)

• Utilizar um artigo para cada conjunto de alterações a atos normativos(ver exemplo em Legística, págs. 250-251)

• Artigos a alterar devem encontrar-se entre aspas• Ordem dos atos a alterar (ver exemplo em Legística, pág. 252):

Iniciar-se pelo ato que motiva a alteração Seguem-se os restantes pela ordem hierárquica Na mesma ordem hierárquica, segue-se ordem cronológica:

primeiro mais antigos

• Número com alíneas que não é alterado: basta referir o número (semreferência às alíneas) e utilizar as reticências entre colchetes



• Alteração a artigo deve referir as alterações que artigo sofreu, incluindo retificações

• Revogação não substitutiva: Reproduzir artigo representante partes inalteradas com reticências e as

revogadas com menção de revogado entre colchetes (ver exemplo emLegística, pág. 253)

Não alterar numeração dos artigos

• Revogação integral não substitutiva: artigo próprio sobre “revogação” nasdisposições finais e transitórias

j. Definições

• Evitar utilização em excesso• Evitar longas listas• Evitar definir o óbvio (ex: “dia”)• Evitar definições já constantes do ordenamento jurídico



k. Remissões

• Remissões para artigos/números do mesmo diploma/artigo Basta dizer “artigo x” ou “n.º x”, sem necessidade de aludir ao

diploma Remissões para n.º do mesmo artigo: Deve dizer-se “número” por

extenso

• Remissões para artigo anterior: Deve dizer-se que a remissão é para o “número anterior”, em vez

de mencionar o número do artigo

Quando se remeta para uma alínea de um artigo, deve: mencionar-se primeiro a alínea (extenso) depois o n.º (sem extenso) depois o artigo (extenso)



• Evitar remissão para artigo subsequente e duplas remissões

• Remissão para diplomas diferentes (ver exemplos em Legística, págs.263-265): Deve mencionar-se de forma completa o diploma para o qual se

remete. número, data e título Se for para um código, deve referir-se o nome do código e dos

diplomas que o aprovaram e alteraram. Excepto quando o n.º dealterações seja absurdo (ex: Código Penal)

Quando se faça a segunda remissão para o mesmo diplomaterceiro, já não é necessário referir novamente todas as alterações

• Deve mencionar-se a republicação nas alusões às alterações



l. Disposições finais e transitórias

• Deve figurar em parte final do diploma.

Deve figurar em divisão sistemática autónoma, sempre que a dimensão do diploma o implique

• Verificar sempre se, nesta parte final, existem disposições com esta dupla natureza. Senão deve apenas dizer-se “finais” ou “transitórias”



• Ordem a seguir:Normas com conteúdo materialNormas que efetuem alteraçõesnormas sobre direito subsidiárionormas sobre regulamentaçãonormas sobre o regime transitórionormas revogatóriasnormas sobre repristinaçãodeterminação da republicação em anexonormas sobre a aplicação no espaçonormas sobre a aplicação no tempo/produção de efeitosnormas sobre a entrada em vigornormas sobre cessação da vigência


6. Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva

6. Avaliação legislativa

Políticas e métodos de avaliação legislativa prévia e sucessiva

Distinção entre Avaliação prévia/avaliação sucessiva

• Antes de diploma estar aprovado/avaliação de diploma já em execução.

Aspetos a ter em conta na avaliação:

• Deve realizar-se por forma a comparar várias alternativas (importânciadas alternativas)

• Necessidade de conhecimentos jurídicos e extra-jurídicos. Frequentenecessidade de economistas

• Necessidade de definir método analítico para fazer avaliação (análisecusto/benefício, por exemplo)

• Problema de poder não ser possível efetuar quantificação exata decustos/benefícios: utilização de outros métodos, em alternativa.



Passos da análise custo/benefício:

• Identificação dos impactos

• Classificação dos impactos como custos ou benefícios de cada opção

• Cálculo da dimensão da população afetada por cada custo e cada

benefício

• Definição da métrica de cada custo e benefício e atribuição de valor

monetário para cada unidade dos indicadores

• Definição do horizonte temporal dos custos e benefícios

• Cálculo do benefício líquido atualizado de cada opção, incluindo a opção

de nada fazer



Avaliação prévia:

• Objetivos:

Identificação e medição das vantagens/desvantagens de atuar

Cáluculo da possibilidade de sucesso de intervenção legislativa

Antevisão de potenciais riscos

• Em que momento realizar? Tendencialmente quando se trate de escolher entre as

alternativas: instrumentos de auxílio à decisão.

• Possibilidade de não a realizar sempre. Casos:

Especial urgência

Simplicidade

Matérias excluídas em função da sensibilidade política



Avaliação sucessiva:

• Exercício de moinitorização, para verificar se diploma deve

ser alterado

• Realização em situações/casos a definir

• Conveniência em definir plano anual de avaliação sucessiva

• Necessidade de definição de práticas, rotinas e técnicos

especializados


A. Noções básicas

Redução de custos de contexto

• Eliminação de obstáculos desproprocionado às atividades económicasimpostos pela atividade legislativa ou administrativa;

• Obstáculos que agentes económicos têm de ultrapassar e que não estãodiretamente ligados à sua atividade.

Simplificação administrativa

• Medidas que visam a redução de custos de contexto provocados pelaatividade administrativa.


A. Noções básicas

Simplificação normativa• Medidas que visam a redução de custos de contexto resultantes da

complexidade ou excessiva carga legislativa ou regulamentar.

Better regulation• Movimento que visa a produção de atos legislativos/regulamentares de forma

a reduzir a complexidade/carga do sistema legislativo e encargosadministrativos;

• Better regulation envolve a simplificação normativa e aspetos da simplificaçãoadministrativa.


B. Políticas públicas de simplificação normativa: exemplos

2001-2002: O Gabinete de Política Legislativa e Planeamento do Ministério da Justiça

• Manual “Legística”;• Discussões públicas da Reforma do Contencioso Administrativo e Reforma da

Ação Executiva;• Produção de anteprojetos com análise de dados estatísticos e auxílios de

outros ramos do saber (ex: trabalhos de consultoria da Reforma doContencioso Administrativo).

2001-2002: Comissão para a Simplificação Legislativa (RCM n.º 29/2001, de 15/2)

• Reuniões, estudos e trabalhos, mas sem resultados efetivos;• Fim dos trabalhos com queda do XIV Governo Constitucional.



2003-2006: Programa Estratégico para a Eficiência dos Atos Normativosdo Governo (Despachos n.º 12017/2003, de 25/6 e 26748/2005, de 19/12)

• Propostas em matéria de monitorização da transposição dediretivas, reorganização do CEJUR e avaliação normativa, mas quenão chegaram a ser terminadas ou concretizadas;

• Proposta de anexo de legística para os regimentos do Conselhode Ministros, que passou a ser adotada;

• Alguns aspetos auxiliaram a elaboração do programa “LegislarMelhor”.



2006-2009: O Programa “Legislar Melhor” (RCM n.º 63/2006, de 18/5)

• Eliminação quase completa do Diário da República (DR) em papel;• Acesso universal ao DR eletrónico (DL n.º 116-C/2006, de 16/6);

• Reorganização do DR (fim da séries A e B da I série e eliminação da III série);• Criação de ligações entre DR e DIGESTO;• Introdução do Teste SIMPLEX (avaliação legislativa prévia);• Criação de aplicações informáticas e instrumentos tecnológicos que permitam

a desmaterialização do processo legislativo;• Revisão do regime das consultas (DL n.º 274/2009, de 2/10).

2009-2011: O Programa SIMPLEGIS


C. SIMPLEGIS: objetivos e resultados

Os 3 objetivos do Programa SIMPLEGIS:

• Produzir menos leis e obter mais simplificaçãolegislativa;

• Garantir mais acesso à informação legislativa;

• Assegurar uma melhor aplicação das leis.



1.º objetivo: Produzir menos leis e obter mais simplificação legislativa

Menor produção legislativa

• A importância da utilização de um único diploma para legislar sobre uma medida com objetivocomum e a fusão de atos legislativos sempre que possível.

Ex: Transposição de 18 diretivas em matérias semelhantes num únicodiploma (DL n.º 44/2010, de 3/5)

• Introdução de mecanismos de controlo na PCM e através das RSE, para evitar legislaçãodesnecessária (ex: RCM n.º 77/2010, de 23/9);

• 2010 e 2011 foram os anos de menor produção “legislativa” pelo CM já registados (2010: 207decretos-leis e decretos regulamentares. 40% abaixo da média dos últimos 10 anos, que era de352);

• Também foram os ano em que se produziram menos atos normativos dos últimos 10 anos(Observatório da Legislação Portuguesa, Boletim n.º 6/fevereiro 2015).

• Atualmente, a produção legislativa aumentou, na sequência da inexistência de políticas desimplificação normnativa.




Revogação expressa de diplomas inúteis ou já caducados

• Clarificação dos diplomas em vigor;• Revogação expressa de atos legislativos inúteis;• DL n.º 70/2011, de 16/6 (revogação expressa de 233 diplomas) e a Proposta de

Lei n.º 40/XI (revogação expressa de 433 diplomas, incluindo o CódigoAdministrativo).

Ex: DL n.º 211/75, de 19/4, que tornou obrigatório o registo de ações desociedades.

• Revogação de 319 diplomas pelo Governo em 2010, face a 207 aprovados.




Reduzir os erros e as declarações de retificação

• Criação de sistema de controlo para verificação de diplomas por váriasentidades, em vários momentos, para evitar erros (ministérios proponentes,equipa SEPCM e CEJUR);

• Rigor e exigência na utilização das declarações de retificação;• Monitorização estatística permanente;• 95,88% de diplomas sem declaração de retificação em 2010, face à média de

89% dos últimos 10 anos.• Percentagem de diplomas sem declaração de retificação piorou novamente

para 89% em 2013, em função da ausência de políticas de simplificaçãonormativa (Observatório da Legislação Portuguesa, Boletim n.º 6/fevereiro2015).




Reduzir atrasos na transposição de diretivas• Atribuição rápida de responsabilidades e fixação de prazos;• Sistema de controlo através de RSE e equipas SEPCM e SEAE;• RSE específicas para aprovar transposições de diretivas, com agenda fixada

com grande antecedência;• Portugal reconhecido no Internal Market Scoreboard n.º 22 (março de 2011):

Reduziu do número de diretivas com atraso de transposição em mais demetade;

Redução do prazo de transposição em mais de metade (13 meses emNovembro de 2009 para 5,1 em novembro de 2010).

Face a ausência de políticas de simplificação normativa, prazo detransposição piorou para 8,9 meses (Internal Market Scoreboard n.º 26(fevereiro de 2013):



2.º objetivo: Garantir mais acesso à informação legislativa

Eliminação da publicação de atos em DR: “portarias da caça” e outros atos

• Eliminação de atos que dificultavam leitura e análise do DR;• Atos passaram a ser disponibilizados em sites informativos sobre as matérias

em causa;• Cerca de 800 atos/ano a menos no DR (DL n.º 2/2011, de 6/1).

Ex: Atos em matéria cinegética, atos referentes a ZIFs, plantas e mapas deinstrumentos de gestão territorial, etc.




Publicação de resumos de diplomas em linguagem clara, em portuguêse inglês

• Disponibilização de resumos de DLs e DRs com valor meramenteinformativo em linguagem acessível a juristas e não juristas, emportuguês e inglês;

• Medida em funcionamento entre 13/10/2010 e 31/12/2011;• Mais de uma centena de resumos disponibilizados no DR.




Novo Portal de Informação legislativa: um novo DRE

• Pesquisas de tipo “google” sobre atos legislativos;• Acesso integralmente livre e gratuito a todo o DRE;• Dicionário jurídico e tradutor jurídico;• Acesso a diplomas desde 1910;• Acesso a diploma com informação do tipo “painel de controlo”, com:

Texto do diploma; Legislação comunitária na sua base; Regulamentação; Indicação de não estar em vigor; Versão consolidada dos diplomas.



3.º objetivo: Assegurar uma melhor aplicação das leis

Manuais de instruções para atos legislativos

• Manuais práticos, para uniformizar a aplicação das leis e facilitar asua compreensão pelos destinatários;

• Forma de “Perguntas & Respostas”;• 10 manuais para disponibilizar no Portal de Informação

Legislativa, em 2011.




Tramitação eletrónica do processo legislativo governamental

• Pedido de agendamento através de formulário eletrónico;• Circulação eletrónica:• Distribuição eletrónica de agendas RSE e CM;• Assinaturas eletrónicas pelos membros do Governo;• Referenda eletrónica;• Envio eletrónico para publicação em DR;• Publicação eletrónica no site do DR;• Exceção: promulgação pelo PR.




Melhor avaliação legislativa

• Avaliação legislativa “simples”, para todos os pedidos de agendamento em CM: Desde 10/1/2011 passou a ser obrigatório o preenchimento do formulário

eletrónico com informação sobre impacto legislativo (ex: número deprocedimentos introduzidos com o diploma, indicadores de receita e despesapública, etc);

Eliminação do Teste SIMPLEX e da Nota Justificativa.

• Avaliação legislativa “complexa”: Criação de saber e rotinas de avaliação legislativa mais profunda; Programa de formação para equipas de todos os ministérios entre 7/2010 e

6/2011; 10 exercício de avaliação legislativa a elaborar até final de 2011.


C. Uma agenda de simplificação normativa para o Banco de Moçambique

Possíveis medidas para a simplificação normativa a adotar pelo Banco de Moçambique

• Controlo do número de atos normativos• Introdução de práticas de avaliação normativa• Exercícios de consolidação legislativa• Circulação eletrónica de projetos e sua aprovação• Sumários em linguagem clara em Português e Inglês• Desenvolvimento para um Portal de Informação Normativa sobre atos de

relevância para instituições financeiras, com ligação ao LEGIS-PALOP• Produção de manuais de aplicação de atos normativos


intervenções no curso em legística material e formal

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