Análise das emendas constitucionais sob a perspectiva da Legística ...

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<p>215Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014</p> <p>JOO ALBERTO DE OLIVEIRA LIMA</p> <p>EDILENICE PASSOS</p> <p>Anlise das emendas constitucionais sob a perspectiva da Legstica Formal</p> <p>Joo Alberto de Oliveira Lima Analista de Informtica Legislativa do Senado Federal, mestre em Cincia da Computao e doutor em Cincia da Informao.</p> <p>Edilenice Passos Analista Legislativo do Senado Federal, mestre em Biblioteconomia e Documentao.</p> <p>1. Introduo</p> <p>A Constituio Federal de 1988 (CF) inovou ao prever, no pargrafo nico do art. 59, uma lei complementar para dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis. Essa previso constitucional foi atendida pela Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, cuja vigncia se iniciou em 28 de maio de 1998. Essa norma foi alterada em 27 de abril de 2001, pela Lei Complementar no 107, de 26 de abril de 2001. Segundo Freire (2002, p. 44), antes da Lei Complementar no </p> <p>Sumrio</p> <p>1. Introduo. 1.1. Algumas consideraes sobre a Lei Complementar no 95, de 1998. 2. Anlise de emendas especficas. 2.1. Ausncia de clusula de vigncia em emenda constitucional. 2.2. Emenda Constitucional no 67, de 2010 alterao indireta e alterao indevida de prazo de vigncia. 2.3. Emenda Constitucional no 3, de 1993 ementa ausente. 2.4. Emendas Constitucionais no 54, de 2007, e no 55, de 2007 local e data ausentes. 2.5. Emendas Constitucionais no 19, de 1998, e no 58, de 2009 vigncia a partir da promulgao. 2.6. Emendas Constitucionais no 6, de 1995, e no 7, de 1995 acrscimo de artigo duplicado. 2.7. Emenda Constitucional no 32, de 2001 referncia indevida. 2.8. Emenda Constitucional no 73, de 2013 enumerao de dispositivos. 2.9. Posicionamento das disposies transitrias. 3. Anlise dos elementos da parte inicial. 3. Anlise dos elementos. 3.1. Epgrafe. 3.2. Ementa. 3.3. Prembulo. 4. Discusso sobre alguns tpicos de Legstica Formal. 4.1. Alterao indireta. 4.2. Renumerao de dispositivos. 5. Consideraes finais.</p> <p>216 Revista de Informao Legislativa</p> <p>95, de 1998, essa matria era objeto de atos normativos esparsos, ou mesmo de normas no escritas ou de praxes h muito adotadas (...) e a falta de normas tcnicas de carter sistemtico e geral (...) inviabilizava a uniformizao dos textos legislativos.</p> <p>A Legstica uma disciplina da Teoria da Legislao. Segundo Almeida (2007, p. 84), a Teoria da Legislao tem como objeto o estudo da lei em todas as suas dimenses, socorrendo--se dos saberes de vrias disciplinas: a filosofia do direito, o direito constitucional, a cincia poltica, a cincia da administrao, a economia, a sociologia, a metdica jurdica, a lingustica. Por sua vez, segundo Almeida (2007, p. 90), a Legstica Formal tem como objeto de estudo a sistematizao, a composio e a redao das leis, elementos absolutamente essenciais (ainda que no suficientes) para uma poltica legislativa de qualidade. E complementa: </p> <p>A preocupao com o modo de formulao da vontade do legislador de todas as pocas. Da mesma forma, podemos dizer que alguns dos princpios que hoje se enunciam para a boa redao das leis como clareza, preciso e conciso estiveram presentes em outros perodos da Histria, nomeadamente no Iluminismo. Montesquieu publica, em 1748, De lesprit des lois, obra na qual, para alm de uma preocupao filosfica, aborda aspectos concretos quanto redao da lei. Assim, no Livro XXIX (Sobre a maneira de elaborar as leis), Captulo XVI (Coisas a observar na composio das leis), diz que o estilo deve ser conciso; o estilo deve ser simples; a lei no deve conter expresses vagas; as leis no devem ser sutis, elas so feitas para as pes-soas de entendimento mdio; as leis inteis enfraquecem as leis necessrias (ALMEIDA, 2007, p. 90-91).</p> <p>A Assembleia Nacional Constituinte de-senvolveu um esmerado trabalho em relao composio do texto da Constituio Federal de 1988. A sistematizao dos artigos e de seus des-</p> <p>dobramentos gerou um texto bem estruturado, com articulao uniforme. importante lem-brar que isso nem sempre foi assim. Lembramos a constatao de Aurelino Leal sobre a forma de numerao dos dispositivos da Constituio de 1891, nos seguintes termos:</p> <p>Os artigos so ordenados por numerao rabe, bem como os paragraphos, incisos e sub-incisos. Este systema foi seguido invariavelmente at o final do art. 58. No artigo 59, a orientao mudou: os incisos so numerados por algarismos romanos, os sub--incisos por lettras latinas e os paragraphos por nmeros rabes. No titulo II (art. 63 e seguintes) a orientao voltou a ser a mesma, para soffrer incidentalmente, nova alterao no art. 71 e seus paragraphos, sendo dahi em diante, observado o criterio anterior (LEAL, 1914, p. 25).</p> <p>As emendas constitucionais so publicadas no Dirio Oficial da Unio (DOU) e no Dirio do Congresso Nacional (DCN). A anlise feita neste artigo utiliza o texto publicado no Dirio Oficial da Unio, peridico oficial editado pela Imprensa Nacional. Pontualmente, faremos refe-rncia ao texto do Dirio do Congresso Nacional.</p> <p>A motivao para a elaborao deste ar-tigo originou-se do trabalho de compilao do texto atualizado da Constituio Federal, disponibilizado no stio do Senado Federal (http://www.senado.gov.br/legislacao/const/). Nesse endereo, oferecida ao cidado, por meio de uma linha do tempo (Figura 1), a con-sulta s verses do texto constitucional desde a data de sua promulgao, em 5 de outubro de 1988. possvel consultar tambm o histrico de alterao de cada dispositivo. A cada nova emenda promulgada, realizou-se um trabalho de compilao e, nesse processo, foi-se perce-bendo que os detentores do poder constituinte derivado nem sempre dispensaram o cuidado devido ao aspecto formal do texto articulado.</p> <p>217Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014</p> <p>As demais sees deste artigo esto or-ganizadas da seguinte forma: inicialmente, sero feitas breves consideraes sobre a Lei Complementar no 95, de 1998, e sua aplicao s emendas Constituio, e sero analisadas al-gumas emendas, no necessariamente na ordem de promulgao; em seguida, sero analisados aspectos gerais de todas as emendas, tais como epgrafe, ementa e prembulo; por fim, sero discutidos alguns tpicos de tcnica legislativa.</p> <p>1.1. Algumas consideraes sobre a Lei Complementar no 95, de 1998</p> <p>A Lei Complementar no 95, de 1998, repre-sentou um marco para a melhoria da qualidade e a padronizao da tcnica legislativa. O par-grafo nico do art. 1o da Lei Complementar no </p> <p>95, de 1998, define que suas disposies se apli-cam aos atos normativos referidos no art. 59 da Constituio Federal, enumerados a seguir:</p> <p>Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:</p> <p>I emendas Constituio;</p> <p>II leis complementares;</p> <p>III leis ordinrias;</p> <p>IV leis delegadas;</p> <p>V medidas provisrias;</p> <p>VI decretos legislativos;</p> <p>VII resolues (BRASIL, 1998e).</p> <p>Poder-se-ia imaginar que, por serem as emendas constitucionais de hierarquia superior, sua elaborao no precisaria seguir os ditames </p> <p>Figura 1. Linha do tempo da Constituio Federal (http://www.senado.gov.br/legislacao/const/)</p> <p>218 Revista de Informao Legislativa</p> <p>da Lei Complementar no 95, de 1998. No entanto, o que o art. 59 da CF inclui no processo legislativo no a emenda constitucional propriamente dita, e sim a elaborao de emendas Constituio. Enquanto proposta, a PEC (proposta de emenda Constituio) um ato infraconstitucional e deve obedincia s regras de elaborao legislativa, seguindo-se, assim, o desejo do detentor do poder constituinte originrio. </p> <p>A doutrina pacfica em relao natureza da proposta de emenda Constituio, conforme podemos observar a seguir: A emenda Consti-tuio , enquanto projeto, um ato infraconstitucional: s ingressando no sistema normativo que passa a ser preceito constitucional e, da, sim, da mesma estatura daquelas normas anteriormente postas pelo constituinte (TEMER, 2010, p. 146). </p> <p>A emenda Constituio Federal, enquanto proposta, considerada um ato infraconstitucional sem qualquer normatividade, s ingressan-do no ordenamento jurdico aps sua aprovao, passando ento a ser preceito constitucional, da mesma hierarquia das normas constitucionais originrias. Tal fato possvel, pois a emenda Constituio produzida segundo uma forma e versando sobre contedo previamente limitado pelo legislador constituinte originrio (MORAES, 2005, p. 1127).</p> <p>No obstante, em relao ao aspecto formal, importante destacar que a Lei Complementar no 95, de 1998, no seu art. 18, define que eventual ine-xatido formal de norma elaborada mediante processo legislativo regular no constitui escusa vlida para o seu descumprimento (BRASIL, 1998e). </p> <p>2. Anlise de emendas especficas</p> <p>As prximas subsees apresentam os resultados da anlise de algu-mas emendas constitucionais sob o ponto de vista da Legstica Formal. </p> <p>2.1. Ausncia de clusula de vigncia em emenda constitucional</p> <p>A clusula de vigncia passou a ser prevista de forma expressa, de acordo com o inciso III do art. 3o e o caput do art. 8o da Lei Complementar no 95, de 1998:</p> <p>Art. 3oA lei ser estruturada em trs partes bsicas:</p> <p>(...)</p> <p>III - parte final, compreendendo as disposies pertinentes s medidas necessrias implementao das normas de contedo substantivo, s disposies transitrias, se for o caso, a clusula de vigncia e a clusula de revogao, quando couber.</p> <p>219Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014</p> <p>(...)</p> <p>Art. 8o A vigncia da lei ser indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razovel para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a clusula entra em vigor na data de sua publicao para as leis de pequena repercusso.</p> <p>(...)</p> <p> 2o As leis que estabeleam perodo de vacncia devero utilizar a clu-sula esta lei entra em vigor aps decorridos (o nmero de) dias de sua publicao oficial.(Pargrafo acrescido pela Lei Complementar no 107, de 26/4/2001) (BRASIL, 1998e, grifo nosso).</p> <p>Essa posio tambm compartilhada por Freire (2002, p. 156-158), que analisa em detalhe a questo, nos seguintes termos:</p> <p>Norma diversa consta da Lei Complementar n. 95, de 1998, que requer seja a vigncia da lei indicada de forma expressa, inadmitindo, por conse-guinte, a hiptese de silncio da lei quanto data da sua entrada em vigor.</p> <p>(...)</p> <p>A exigncia legal de indicao da vigncia da lei de forma expressa exclui-ria, em princpio, a possibilidade de as leis federais omitirem a clusula de vigncia. Ocorre que nem sempre se pode assegurar a presena dessa clusula, tendo em vista, por exemplo, a eventualidade do veto total ou par-cial da proposio de lei, mantido pelo Poder Legislativo apenas quanto a determinados dispositivos, entre os quais se inclua a mencionada clusula.</p> <p>Neste ltimo caso, verificada a hiptese de ausncia de norma expressa sobre a vigncia da lei, ter-se-, como norma supletiva, a enunciada no art 1o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil.</p> <p>Considerando-se que as propostas de emenda Constituio no so objeto de veto pelo Poder Executivo, conclui-se que a clusula de vign-cia estar presente nas emendas constitucionais oriundas de propostas de emenda Constituio que atendam s regras de tcnica legislativa previstas pela Lei Complementar no 95, de 1998. </p> <p>De fato, recentemente o Poder Executivo vetou a clusula de vigncia do Projeto de Lei no 99, de 2007 (no 319, de 2009, no Senado Federal), que possua a seguinte redao: Art. 12. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao, ressalvadas as disposies do art. 5o, que entraro em vigor aps decorridos 180 (cento e oitenta) dias da data de sua publicao oficial (BRASIL, 2009a).</p> <p>Nas razes do veto, veiculadas na Mensagem no 151, de 30 de abril de 2012, consta a seguinte explicao:</p> <p>O veto clusula de vigncia se faz necessrio para que se tenha prazo mnimo para avaliao dos efeitos e adaptao a todos os dispositivos </p> <p>220 Revista de Informao Legislativa</p> <p>da norma, conforme exigido pelo art. 8o, caput, da Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, dando aos destinatrios o prazo de que trata o art. 1o do Decreto-Lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942 - Lei de Introduo s normas do Direito Brasileiro.</p> <p>Identificamos trs casos de emendas pro-mulgadas aps a entrada em vigor da Lei Com-plementar no 95, de 1998, que no veicularam clusula de vigncia: </p> <p>a) Emenda Constitucional no 77, de 2014, que altera os incisos II, III e VIII do 3o do art. 142 da Constituio Federal, para estender aos profissionais de sade das Foras Armadas a possibilidade de cumulao de cargo a que se refere o art. 37, inciso XVI, alnea c;</p> <p>b) Emenda Constitucional no72, de 2013, que altera a redao do pargrafo nico do art. 7o da Constituio Federal para estabelecer a igualdade de direitos trabalhistas entre os traba-lhadores domsticos e os demais trabalhadores urbanos e rurais; e</p> <p>c) Emenda Constitucional no 42, de 2003, que altera o Sistema Tributrio Nacional e d outras providncias.</p> <p>Cabe registrar ainda que, no caso de emen-das constitucionais sem clusula de vigncia, pelo Princpio da Imediata Incidncia das Re-gras Jurdicas Constitucionais, o incio da vign-cia ocorre imediatamente com a promulgao, no sendo a emenda constituio submetida regra do art. 1o da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro, que prev um perodo de 45 dias para a entrada em vigor das normas que no possuem clusula de vigncia. Nesse contexto, constatamos que o empregador do tra-balhador domstico, alm de no poder ignorar, em tese, o direito positivado1, tem tambm de </p> <p>1 Art. 3o da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro: ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece.</p> <p>conhecer os Princpios de Direito Constitucional Intertemporal para saber em que data se deu o incio da vigncia da emenda constitucional que estabeleceu a igualdade de direitos trabalhistas entre os trabalhadores domsticos e os demais trabalhadores urbanos e rurais. Trata-se de um exemplo concreto de como detalhes da tcnica legislativa podem gerar dvidas no entendimen-to da norma pelo cidado.</p> <p>2.2. Emenda Constitucional no 67, de 2010 alterao indireta e alterao indevida de prazo de vigncia</p> <p>A alterao indireta caracteriza-se pela al-terao da norma jurdica sem o oferecimento de um novo texto, o que dificulta o processo de compilao do texto atualizado da norma alterada. A ocorrncia desse tipo de alterao no comum e, quando ocorre, fator de in-segurana jurdica.</p> <p>O art. 12 da Lei Complementar no 95, de 1998, no prev a alterao indireta do texto de um dispositivo e estabelece que a alterao deve ser feita mediante a reproduo integral do texto, nos casos de grandes alteraes, ou mediante o oferecimento de novo texto, no caso de alterao ou acrscimo, como podemos observar abaixo:</p> <p>Seo III</p> <p>Da Alterao das Leis</p> <p>Art. 12. A alterao da lei ser feita:</p> <p>I mediante reproduo integral em novo texto, quando se tratar de alterao consi-dervel;</p> <p>(...)</p> <p>III nos demais casos, por meio de subs-tituio, no prprio texto, do dispositivo alterado, ou acrscimo de dispositivo novo, observadas as seguintes regras: </p> <p>(...) (BRASIL, 1998e).</p> <p>221Ano 51 Nmero 201 jan./mar. 2014</p> <p>A Emenda Constitucional no 67, de 2010, prorrogou, por tempo indeterminado, o prazo de vigncia do Fundo de Combate e Erradi-cao da Pobreza e o prazo de vigncia da Lei Complementar no 111, de 2001, nos seguintes termos:</p> <p>Art. 1o Prorrogam-se, por tempo indeter-minado, o prazo de vigncia do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza a que se refere o caput do art. 79 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e, igualmente, o prazo de vigncia da Lei Complementar no 111, de 6 de julho de 2001, que Dispe sobre o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, na forma prevista nos arts. 79, 80 e 81 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (BRASIL, 2010e, grifo nosso).</p> <p>No caso dessa emenda, analisaremos duas questes: a alterao indireta do art. 79 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) e a prorrogao de prazo de vigncia da Lei Complementar no 111, de 2001.</p> <p>A referida emenda no ofereceu um novo texto para o art. 79 do ADCT, que possui a seguinte redao:</p> <p>Art. 79. institudo, para vigorar at o ano de 2010, no mbito do Poder Executivo Federal, o Fundo de Combate e Erradicao da Pobre-za, a ser regulado por lei complementar com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a nveis dignos de subsistncia, cujos recursos sero aplicados em aes suplemen-tares de nutrio, habitao, educao, sade, reforo de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida (BRASIL, 2010e, grifo nosso).</p> <p>A alterao do caput do art. 79 do ADCT foi feita de forma indireta, isto , em vez de oferecer um novo texto, os autores da emenda fizeram apenas uma remisso textual na norma alteradora. </p> <p>A Emenda Constitucional no 67, de 2010, poderia ter oferecido um novo texto para o caput, com a substituio da expresso at o ano de 2010 pela expresso por prazo inde-terminado. Dessa forma, o texto compilado refletiria textualmente a vontade do legislador constituinte derivado. </p> <p>Vamos ao segundo ponto da anlise da emenda constitucional em tela. A Lei Comple-mentar no 111, de 6 de julho de 2001, nunca foi revogada e tambm no possui uma vigncia predeterminada. Por isso, no precisaria de uma norma que prorrogasse sua vigncia, pois, de acordo com o art. 2o da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro (LINDB antigo LICC), No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue. Nesse caso, o efeito da citada emenda sobre a lei complementar, ao prorrogar o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza por prazo indeterminado, d-se no plano da eficcia e no no da vigncia, no sendo necessria a prorrogao da vigncia de uma lei j vigente.</p> <p>Conclui-se a anlise dessa emenda apresen-tando-se a expresso textual que achamos mais apropriada, luz da Legstica Formal, para o art. 1o da Emenda Constitucional no 67, de 2010:</p> <p>Art. 1o O art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a seguinte redao:</p> <p>Art. 79. institudo, para vigorar por tempo indeterminado, no mbito do Poder Executivo Federal, o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, a ser regulado por lei complementar com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a nveis dignos de subsistncia, cujos recursos sero apli-cados em aes suplementares de nutrio, habitao, educao, sade, reforo de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida (NR).</p> <p>222 Revista de Informao Legislativa</p> <p>2.3. Emenda Constitucional no 3, de 1993 ementa ausente</p> <p>O contedo e a apresentao do elemento ementa so definidos pelo art. 5o da Lei Com-plementar no 95, de 1998, nos seguintes termos: Art. 5o A ementa ser grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitar, de modo conciso e sob a forma de ttulo, o objeto da lei (BRASIL, 1998e).</p> <p>A Emenda Constitucional no 3, de 17 de maro de 1993, foi publicada na Seo I do DOU do dia 18 de maro de 1993 sem a ementa. Apesar de a referida emenda ter sido publicada antes da vigncia da Lei Complementar no 95, de 1998, a ausncia da ementa incomum nos textos de normas jurdicas. O elemento ementa vem sendo utilizado nos textos de normas h muito tempo, j estando presente, por exem-plo, nas Ordenaes Afonsinas. A ausncia da ementa verificou-se tambm nas seis Emendas Constitucionais de Reviso, que foram promul-gadas em 1994.</p> <p>Verificamos ainda que a ementa da Emenda Constitucional no 3, de 1993, tambm estava ausente da publicao do Dirio do Congresso Nacional de 18 de maro de 1993.</p> <p>2.4. Emendas Constitucionais no 54, de 2007, e no 55, de 2007 local e data ausentes</p> <p>Apesar de a

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