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Instituto Serzedello Corrêa

Aula 1 Prestação de Contas

CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDOTribunal de Contas da UniãoSecretaria Geral da PresidênciaInstituto Serzedello CorrêaDiretoria de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações EducacionaisDiretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações InstitucionaisServiço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais Serviço de Ações Educacionais a Distância

CONTEUDISTARenato Santos Chaves

REVISORAntonio José Saraiva de Oliveira Junior

TRATAMENTO PEDAGÓGICOFlávio Sposto PompeoSilvia Helena de C. Martins

REVISÃO GRAMATICALGabriella Nascimento Cordeiro Pereira

RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU

PROJETO GRÁFICOIsmael Soares MiguelPaulo Prudêncio Soares Brandão FilhoVivian Campelo Fernandes

DIAGRAMAÇÃOVanessa Vieira

© Copyright 2014, Tribunal de Contas de União

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União.

Atenção!

[ 3 ]Aula 1: Prestação de Contas

Aula 1 – Prestação de Contas

Quais os princípios que fundamentam o ato de prestar contas?Quem presta contas a quem?

O que é cidadania e o que significa accountability?Você já ouviu falar em governança na gestão pública?

Iniciamos nossos estudos pela prestação de contas. Trata-se de um tema de suma importância para toda a sociedade, pois é por meio dela que podemos avaliar se os gestores públicos aplicaram de forma correta e eficiente os tributos que recolhemos ao Governo.

Para facilitar o estudo, este tópico está organizado da seguinte forma:

Aula 1 – Prestação de Contas ��31� Prestação de contas ��42� Quem presta contas a quem? ��93� Cidadania �� 124� Accountability �� 135� Governança na gestão pública �� 17Síntese �� 21Referências bibliográficas �� 22

Todos prontos?

Então, vamos começar!

[ 4 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO

1. Prestação de contas

A noção fundamental de prestação de contas consiste no fato de que alguém, pessoa física ou jurídica, justifique o adequado uso de determinada quantia ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou ato, não se restringindo apenas a valores financeiros.

Prestação significa o ato ou efeito de prestar, prestamento, que, por sua vez, converge para demonstrar, comprovar.

Um exemplo de fácil assimilação consiste no pagamento mensal do condomínio, pelos moradores de um prédio de apartamentos. Ao final de um mês, ou outro período estipulado nas normas condominiais, o Síndico apresentará as demonstrações dos gastos, com os respectivos comprovantes, ou seja, irá prestar contas da utilização do dinheiro da coletividade, isto é, dos moradores do condomínio.

Em regra, as principais despesas são os salários dos prestadores de serviço como porteiros e faxineiros, conta de água e energia elétrica, contador, advogado e serviços gerais. Cada uma das despesas deve corresponder aos documentos fiscais apresentados pelo Síndico, a exemplo de Notas Fiscais, Recibos, recolhimento do INSS dos prestadores de serviço, dentre outros.

Dependendo do tamanho do condomínio, as contas são apresentadas aos representantes dos moradores, geralmente o Conselho Fiscal, escolhido em eleição, que analisará e emitirá um parecer dizendo aprovar ou constestar algumas despesas.

O exemplo do condomínio narrado nada mais é do que o ato de prestar contas pelo responsável, no caso, o Síndico. Caso as contas não sejam aprovadas, o Síndico deverá responder pela irregularidade cometida.

A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, proclamada em 1789, composta por dezessete artigos e um preâmbulo dos ideais libertários e liberais da primeira fase da Revolução Francesa, previa no art. 15, o seguinte comando: “A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração”.

Encontramos, no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, no art. 93, uma das conceituações mais abrangentes do ato de prestar contas, o qual define que “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas”.

Recorrendo à conceituação

descrita no Dicionário

Aurélio, verificamos que

prestação de contas, em

sentido financeiro, consiste

na “demonstração dos

gastos apresentada por

pessoas ou entidades que

recebem adiantadamente

uma quantia para fim ou fins

determinados”.

Já o Professor A. Lopes de

Sá (1995), no seu Dicionário

de Contabilidade, define

prestação de contas como:

“apresentação de

fatos relativos a

um acontecimento

central, comprovando-

os, historiciando-os e

preparando-os para

receber as classificações

e verificações de natureza

contábil”.

Arremata, mencionando

que “a prestação de contas

é uma satisfação que os

administradores dão aos

interessados no andamento

da empresa”.


O Direito Empresarial também fixa responsabilidades ao administrador de bens privados. A Lei nº 6.404/76, que dispõe sobre as Sociedades por Ações, prevê, no art. 153, o dever de diligência, prevendo que “o administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios”.

Das conceituações e comandos normativos acima expostos, pode-se concluir que, seja no âmbito privado, seja no âmbito público, todo aquele que, de alguma forma administra bens e valores, deve prestar contas da sua boa e regular aplicação a quem de direito, ou seja, aos sócios das empresas ou à sociedade em geral.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 considera a prestação de contas um princípio constitucional. Assim, caso este princípio seja desrespeitado, a Carta Magna autoriza, em medida de exceção, a União a intervir nos Estados, e os Estados, por sua vez, a intervirem nos seus respectivos Municípios, a fim de restabelecer a normalidade da prestação de contas. Essa interpretação é extraída dos arts. 34 a 36 da Constituição Federal, que tratam do instituto da intervenção.

Ainda a Constituição Federal de 1988, em seu art. 70, parágrafo único, prevê que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens, valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

Dissecando este comando constitucional, podemos mencionar alguns exemplos práticos que geram a obrigação de prestação de contas:

a) o Prefeito Municipal que firma convênio com a União para a execução de objetos de interesses comuns, a exemplo de estradas, escolas, poços artesianos, barragens, ginásios poliesportivos etc;

b) uma Associação de Produtores Rurais (Pessoa Jurídica de Direito Privado) que firma convênio ou obtenha recursos a título de fomento à reforma agrária;

c) o Serviço Social do Comércio (SESC) que recebe ou arrecada tributos parafiscais (contribuições) dos trabalhadores do comércio, a fim de aplicar tais recursos em benefício da classe;

d) a empresa privada que obtém recursos públicos para investimentos no seu patrimônio privado.


Portanto, o comando constitucional abrange as mais variadas formas de utilização de recursos públicos que demandam a apresentação de prestação de contas por parte dos responsáveis. Conforme veremos no assunto inerente ao Tribunal de Contas da União, a não-prestação de contas ou, tecnicamente falando, a omissão no dever de prestar contas, configura irregularidade grave do responsável perante a Administração Pública, culminando em sanções cíveis, penais e administrativas.

A prestação de contas, princípio constitucional, conforme vimos, é também norteada por outros dois princípos específicos da Administração Pública: princípio da supremacia do interesse público e princípio da indisponibilidade.

O interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular. Nesse sentido, a prestação de contas de recursos públicos não é ato de natureza particular, é interesse de toda a sociedade tomar conhecimento da forma e qualidade pelas quais os recursos foram aplicados. Logicamente, os direitos particulares devem ser respeitados, assim, num eventual questionamento sobre falhas e/ou irregularidades na apreciação das contas apresentadas, devem ser concedidos os direitos do contraditório e da ampla defesa para que o responsável apresente suas justificativas.

De acordo com o princípio da indisponibilidade, os bens, direitos e interesses públicos são confiados ao administrador (responsável) apenas para sua gestão, nunca para a sua disposição. Desse modo, os atos administrativos, tais como licitações, contratos, alienações, utilização e guarda de bens e recursos públicos, devem sempre ser geridos pelo responsável com respeito aos poderes e deveres conferidos por lei e com a intenção de gestão de tais atos.


Ainda de acordo com o princípio da indisponibilidade, não pode o administrador, por exemplo, dar causa à instauração de licitação ou à celebração de contrato fora dos motivos previstos em lei, sob pena de cometimento de crime. Não pode, além disso, o administrador ficar sem prestar contas, ou apresentá-las de forma incompleta, sendo dever do administrador respeitar os prazos estipulados para tal.

A sistemática de prestação de contas é bastante compreensível a partir do entendimento da Teoria de Agência, também denominada Teoria do Agente Principal. Conforme definido pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa1, essa teoria consiste em uma das principais teorias de finanças e é considerada a principal abordagem formal para a governança corporativa. Foi formalizada no artigo seminal de Jensen e Meckling (1976). Os autores definem o relacionamento de agência como um “contrato no qual uma ou mais pessoas – o principal – engajam outra pessoa – o agente – para desempenhar alguma tarefa ao seu favor, envolvendo a delegação de autoridade para a tomada de decisão pelo agente”.

Dessa forma, é fácil perceber que o “agente” deve prestar contas ao “principal” da gestão dos recursos sob sua responsabilidade. Entre o principal e o agente deverá haver uma relação permanente de prestação de contas, conforme a ilustração a seguir:

Em outras palavras, o

principal é um delegante,

por exemplo, de recursos

públicos, enquanto o

agente é o delegado,

que recebe e gerencia os

valores, devendo aplicar

tais recursos públicos na

exata finalidade que foi

inicialmente proposta.

Gráfico 1: Teoria de Agência

Note-se que esta relação poderá apresentar conflitos, ou seja, embora o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas vezes, ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente. Um exemplo clássico é a situação na qual o agente, ao receber recursos do principal para a aquisição de determinada mercadoria, adquire produto de baixa qualidade, com o valor na Nota Fiscal acima do valor real, ficando com essa diferença de valor entre o declarado na Nota Fiscal e o efetivamente pago.

1 - IBGC (www.ibgc.org.br)

Principal(Delegante)

Agente (Delegado)

Recursos

Prestação de Contas


É nesse contexto, que se encontra a origem conceitual da auditoria, e também da moderna governança, como um mecanismo de monitoramento para redução dos conflitos de agência2.

A atividade de auditoria, no presente caso, vai atuar sobre a relação de prestação de contas, em favor do principal. Voltaremos a falar sobre a Teoria de Agência ou Teoria do Agente Principal na abordagem do tópico “accountability”.

Gráfico 2: Atuação da auditoria na Teoria de Agência

2 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 – introdução à auditoria. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010.


Auditoria

Agente (Delegado)

Recursos



2. Quem presta contas a quem?

Paira uma grande dúvida ou, digamos, confusão, no Brasil, sobre a sistemática de prestação de contas. Isto porque vivemos numa federação que, melhor esclarecendo, é a união de dois ou mais Estados para a formação de um novo, em que as unidades federativas conservam autonomia política, enquanto a soberania é transferida para o Estado Federal. Exemplos: Brasil, Argentina e México.

Do conceito anterior, pode-se, então, dizer que os Estados de Minas Gerais, Goiás, Piauí etc. são unidades federativas e conservam autonomia política e administrativa, elegendo seus governantes e cobrando seus tributos. O governo federal é quem possui a soberania.

Nessa forma de Estado (federalismo), como não poderia deixar de ser, vigora o federalismo fiscal, isto é, cada unidade federativa possui autonomia para instituir os tributos previstos na Constituição Federal. Assim, segundo o nosso sistema tributário nacional, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituem seus tributos com o objetivo de obter receitas com vistas a investir no bem comum da sociedade, mediante aplicação das despesas públicas.

Sabemos, porém, que a arrecadação dos tributos da União é bem superior à dos demais entes federativos. Como meio de amenizar essa disparidade, a União repassa aos Estados, Distrito Federal e Municípios, recursos previstos na Constituição, a exemplo do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), segundo as regras de reparticipação das receitas tributárias (Constituição Federal de 1988, arts. 157 a 162). Os Estados também repassam parcela de seus tributos aos respectivos Municípios.

Os recursos entregues aos Estados, Distrito Federal e Municípios, transferidos sob o mando constitucional, são considerados recursos próprios destes, não podendo a União interferir no modo e na qualidade de aplicação de tais recursos. Esta forma de repartição ou entrega de receitas é definida pelo termo “transferências constitucionais”.

Contudo, ainda assim, a União poderá transferir aos Estados, Distrito Federal e Municípios, recursos financeiros para a execução de ações governamentais comuns, de interesse mútuo entre a União e o ente federado, como pontes, estradas, praças, escolas, poços, ginásios poliesportivos, sistemas de abastecimento de água etc.


Para receber estes recursos, os Estados, Distrito Federal e Municípios firmam com a União convênios ou contratos de repasse. Essa forma de repasse financeiro tem a denominação de “transferência voluntária”.

Temos, agora, três situações para a prestação de contas dos recursos públicos geridos pelos entes federativos:

1ª) se o ente federativo (Estados, Distrito Federal ou Municípios) utiliza recursos próprios (englobando as transferências constitucionais), a prestação de contas deverá ser apresentada ao órgão de controle do respectivo ente, ou seja, Tribunal de Contas do Estado;

2ª) se o ente federativo, no caso um determinado Município, recebe e utiliza recursos oriundos de transferências voluntárias repassados pelos respectivos Estados, a prestação de contas, em princípio, deverá ser apresentada ao órgão ou entidade estadual que concedeu os recursos. Em momento posterior, numa segunda fase, as contas do órgão/entidade repassadora dos recursos serão julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado respectivo;

3ª) se o ente federativo utiliza recursos oriundos de transferências voluntárias da União, a prestação de contas, em princípio, deverá ser apresentada ao órgão ou entidade federal que concedeu os recursos. Num segundo momento, as contas do órgão/entidade repassadora dos recursos serão julgadas pelo Tribunal de Contas da União.


Gráfico 3: Prestação de Contas

Em conclusão, conforme a natureza e origem do recurso público que o ente estiver utilizando, se recurso próprio ou de transferência voluntária, os órgãos e/ou entidades que receberão a prestação de contas para análise e julgamento serão distintos. O regramento para fiscalização dos Municípios está previsto no art. 31 da Constituição Federal e, para fiscalização da União, Estados e Distrito Federal, o regramento, de forma geral, está previsto do art. 70 ao 75 da Constituição Federal de 1988.

Municípios Recursos de Transferências

Voluntárias dos Estados

Estado, DF e MunicípiosRecursos Próprios

Estado, DF e MunicípiosRecursos de Transferências

Voluntárias da União

Órgãos / Entidades Estaduais

Tribunal de Contas do Estado

Órgãos / Entidades Federais





3. Cidadania

A República Federativa do Brasil tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.

Segundo Moraes (2010), a cidadania representa um status e apresenta-se simultaneamente como objeto e um direito fundamental das pessoas. Isto quer dizer que a cidadania é uma situação na qual os cidadãos podem eleger seus representantes, bem como ser eleitos, participando da democracia do país. A cidadania também confere à sociedade os direitos fundamentais como o direito à vida, à liberdade de ir e vir e de expressão, o acesso ao trabalho digno, à alimentação, à saúde, à segurança, à educação, dentre outros direitos fundamentais.

A cidadania moderna é construída a partir de um processo de aquisição cumulativa de direitos por parte dos membros da sociedade, implicando a aquisição desses direitos tanto em limitações ao Estado quanto na incorporação sucessiva de camadas cada vez mais amplas da população na condição de cidadão. Os primeiros direitos de cidadania moderna foram os direitos civis, ou seja, liberdades constitucionalmente garantidas, que correspondiam aos direitos fundamentais do indivíduo enquanto membro da sociedade civil, a exemplo de liberdade pessoal, liberdade de imprensa, liberdade religiosa e liberdade econômica.3

Conforme Dallari, a cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social.4

A cidadania, portanto, é um fundamento que, no aspecto de controle da Administração Pública, confere aos cidadãos o direito de acesso às informações sobre prestação de contas dos governantes, acesso às demais informações orçamentárias e financeiras, por meio da transparência fiscal, culminando com o denominado controle social, que veremos em tópico específico à frente.

Para Silva (2005), a

cidadania, nos termos

constitucionais, qualifica

os participantes da vida do

Estado, o reconhecimento

do indivíduo como pessoa

integrada na sociedade

estatal. Significa, também,

que o funcionamento do

Estado estará submetido

à vontade popular, com

conexão com os conceitos

de soberania popular,

de direitos políticos,

de dignidade da pessoa

humana, como base e

meta essencial do regime

democrático.

3 - MAGALHÃES, José Antônio Fernandes. Ciência Política. Vestcon: Brasília, 2001.4 - DALLARI, Dalmo. Direitos Humanos e Cidadania. São Paulo: Moderna, 1998. p.14. http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html <Acessado em 26/11/2010>

http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html

http://www.dhnet.org.br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html


4. Accountability

O termo accountability não possui tradução exata para a língua portuguesa, porém, remete à ideia de obrigação dos integrantes da administração de determinada corporação a prestar contas a instâncias superiores. Dito de outra forma, corresponde ao que foi explanado sobre a Teoria de Agência, na qual o agente (delegado) presta contas ao principal (delegante), só que, agora, de forma permanente.

Valendo-nos dos ensinamentos abordados no curso de auditoria governamental do TCU5, extraímos que essa obrigação constante de prestação de contas denomina-se accountability e representa o processo de contínua demonstração, por parte do agente, de que sua gestão está alinhada às diretrizes previamente fixadas pelo principal. Ou seja, o agente deve prestar contas de sua atuação a quem o fez a delegação e responde integralmente por todos os atos que praticar no exercício desse mandato.

O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa conceitua accountability como o termo que, traduzido para o português, é sinônimo de prestação de contas ou responsabilização pelas decisões tomadas.

A responsabilização consiste num dever, que obriga o agente (ou o gestor de recursos), uma vez que este assumiu obrigação, perante a sociedade, de bem administrar o dinheiro público. Por exemplo, se um gestor público não prestar contas de recursos que recebeu para construir uma escola, ele poderá ser responsabilizado em devolver os recursos recebidos, sofrer multa pela má gestão dos recursos, ter os direitos políticos suspensos, isto é, não poderá ser candidato a cargo eletivo (Vereador, Deputado, Prefeito etc.) por um determinado período, não poderá contratar com a Administração Pública etc. O agente é responsável pelos atos dele, respondendo, perante o principal, pelas falhas cometidas.

5 - BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 introdução à auditoria. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010 (Antônio Alves de Carvalho Neto Conteudista).


Gráfico 4: Sistemática de Accountability

Analisando o gráfico 4, podemos considerar, no setor público, que o principal (delegante de recursos) é a sociedade, pois a Constituição Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo. Acontece que a sociedade é representada por parlamentares que escolhemos nas eleições. Assim, tais parlamentares, Senadores, Deputados e Vereadores são os representantes do principal. Na outra ponta, encontram-se aqueles que recebem os recursos públicos para aplicarem em benefício de toda a sociedade, que são os delegados ou agentes, representados pelos Governadores, Prefeitos, Presidente da República e demais agentes (gestores) que recebem e utilizam recursos públicos.

A sistemática de accountability no setor público está representada no gráfico 5, apresentado a seguir, o qual representa o seguinte:

a) a sociedade (principal) é a dententora dos recursos públicos, já que a Constituição Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo;

b) a sociedade é representada por Senadores, Deputados e Vereadores, não daria para ser toda a sociedade;

c) os agentes são os gestores que aplicam os recursos públicos como o Presidente da República, os Governadores, prefeitos e demais gestores com poderes para aplicar recursos;

d) a prestação de contas dos recursos aplicados deve ser apresentada ao Poder Legislativo, que representa a sociedade;

e) por sua vez, o Poder Legislativo nada mais é que a representação da sociedade.


Auditoria

Agente (Delegado)

Accountability


A accountability, portanto, é este processo contínuo de prestação de contas, desde os gestores (agentes/delegados) até a sociedade (principal/delegante).

Gráfico 5: Sistemática de Accountability no Setor Público

Salienta-se que os agentes devem prestar contas de forma constante, representando o ato de accountability. A prestação de contas constante depende do nível de transparência pública do ente governamental. Por exemplo, você sabe quanto é pago mensalmente, em seu Município, pelo serviço de coleta de lixo? E quanto é gasto com a saúde, educação, merenda escolar etc.?

Bem, a Constituição Federal de 1988, no art. 31, § 3º, prevê que “as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei”.

Já a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000)6, no capítulo que trata da “transparência, controle e fiscalização”, artigos 48 e 49, diz que “as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade”.

Sociedade Principal(Delegante)

Poder Legislativo(Representante do Principal)

Presidente, Governadores,

Prefeitos Agente (Delegado)

Accountability

Recursos



Recursos


Com o advento da internet, a rede mundial de computadores, ficou bem mais fácil verificar as contas apresentadas pelos gestores. Assim dispõe o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):

“São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas destes documentos”.

Verifique a disponibilidade dessas informações no seu município. Quanto maior for a transparência pública, a cobrança dos órgãos de controle e a cobrança da sociedade, mais fortalecido será o processo de accountability. No tópico sobre controle social, estarão exemplificados alguns links que permitem verificar os recursos repassados e aplicados em diversas ações governamentais.

Verifique a disponibilidade,

pelo seu município, de

documentos como: os

planos, orçamentos e leis

de diretrizes orçamentárias;

as prestações de contas e o

respectivo parecer prévio;

o Relatório Resumido da

Execução Orçamentária e o

Relatório de Gestão Fiscal;

e as versões simplificadas

destes documentos.

Estes são documentos de

transparência da gestão

fiscal previstos pela LRF.

6 - BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm


5. Governança na gestão pública

O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) define governança corporativa como “o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/cotistas, conselho de administração, diretoria, auditoria independente e conselho fiscal”.

A conceituação acima exposta aborda a governança corporativa no setor privado referente à atuação das empresas no mercado. Perceba que a conceituação destaca o termo “sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas”. Envolve pessoas ou atores da cúpula da organização, como acionistas, diretores, administradores, fiscais e auditores.

Numa visão sintética e simplória, pode-se definir que “governança corporativa” corresponde a uma espécie de fiscalização da alta gestão, verificando se os atores envolvidos estão respeitando as normas e códigos, com o objetivo de reduzir ou eliminar os conflitos de interesse. Quais seriam os conflitos de interesse? Bom, a resposta é vasta. Para mencionar alguns, teríamos: ausência ou pouca transparência dos atos de gestão, fiscalização falha, auditoria superficial, direção ineficaz, dentre outros.

E como é a tal governança corporativa na gestão pública? É semelhante à governança no setor privado? Quais são as características da governança no setor público?

Para responder a estes questionamentos, adotaremos a explanação constante do estudo sobre “critérios gerais de controle interno na administração pública”, cujo objetivo é subsidiar discussão, no âmbito do Senado Federal, de anteprojeto de proposta legislativa para definição de critérios gerais de controles internos, gestão de riscos e governança na administração pública brasileira.

O presente estudo foi produzido no âmbito da Diretoria de Métodos e Procedimentos de Controle do Tribunal de Contas da União. O item VI do documento aborda o tema “governança”, que reproduzimos a seguir:

“(...)

VI. GOVERNANÇA

Nos últimos tempos, a governança tornou-se um conceito-chave, que todos utilizam sem saber exatamente o que é. O que tem a ver governança com riscos e controles? Já que se cunhou até um acrônimo, GRC,

Este estudo está disponível

na biblioteca virtual do

curso.


para designar e demonstrar a relação Governança, Riscos e Controles. Expressões como governança corporativa, governança organizacional, governança institucional e governança pública estão por toda parte.

O uso amplo da expressão exige que se precise o seu significado no contexto em que é aplicado. Para este trabalho, interessa-nos a governança das instituições públicas, portanto, no campo da governança organizacional, em geral, e da governança institucional, em particular.

Controles internos e governança são assuntos inter-relacionados, mas não são sinônimos. A estrutura de controles internos, como já vimos, é estabelecida para governar os acontecimentos dentro de uma organização que possam impactar na consecução dos objetivos, isto é, os riscos. Portanto, controle interno é a fiscalização das atividades feita pela própria entidade, ou seja, pela própria administração e pelo seu corpo funcional.

No entanto, a fiscalização da administração da entidade é feita por quem? Aqui surge o conceito de governança, representado pela adoção de boas práticas, consubstanciadas nos princípios adiante descritos, que asseguram equilíbrio entre os interesses das diferentes partes que, no caso do setor público, inclui a sociedade e os seus representantes, o parlamento, as associações civis, o mercado, os órgãos reguladores e de controle, dentre outros.

A moderna governança surgiu com a necessidade de administrar os chamados conflitos de agência, que

aparecem quando o bem-estar de uma parte (denominada principal) depende das decisões tomadas por outra (denominada agente). Embora o agente deva tomar decisões em benefício do principal, muitas vezes ocorrem situações em que os interesses dos dois são conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente (CARVALHO, 2002, p.19 apud SILVA, 2003).

O conceito não é novo, mas só recentemente tomou corpo. Para Peters (2007, p.27)

ele já existe desde que as empresas passaram a ser administradas por agentes distintos dos proprietários [...] há cerca de 100 anos. Por essa época, começou a ser delineado o conflito de agência, em que o agente recebe uma delegação de recursos [...] e tem, por dever dessa delegação, que gerenciar estes recursos mediante estratégias e ações para atingir objetivos [...], tudo isto mediante uma obrigação constante de prestação de contas.


Alguns dos princípios fundamentais da boa governança, comuns a diversos autores, são estes:

transparência (disclosure): representa o processo de contínua demonstração, pelo agente, de que sua gestão está alinhada às diretrizes estratégicas previamente fixadas pelo principal. Não é só limitar-se à “obrigação de informar” (accountability), o agente (a administração) deve cultivar o “desejo de informar”;

equidade (fairness): tratamento justo e igualitário a todas as partes interessadas, sendo totalmente inaceitáveis atitudes ou políticas discriminatórias, sob qualquer pretexto;

prestação de contas (accountability): os agentes da governança devem prestar contas de sua atuação a quem os fez delegação e respondem integralmente por todos os atos que praticarem no exercício desse mandato; e

responsabilidade (responsability): definição de uma política de responsabilidade que assegure a máxima sustentabilidade dos negócios, incorporando considerações de ordem ética, social e ambiental em todos os processos e relacionamentos.

A administração pública brasileira deve obediência a todos esses princípios, espalhados que estão por todo o texto constitucional, e especificamente aos sintetizados no art. 37 da CF/88, que representam os requisitos de sua atuação.

Os agentes da governança institucional de órgãos, entidades, programas e fundos públicos, por subsunção a tais princípios, devem contribuir para aumentar a confiança sobre a forma como são geridos os recursos colocados à sua disposição, reduzindo a incerteza dos membros da sociedade sobre o que acontece no interior da administração pública. Essa contribuição será tanto mais efetiva quanto melhor for a qualidade dos instrumentos e mecanismos de governança institucional arregimentados e mantidos pelos agentes responsáveis pela coisa pública.

Boas estruturas de gestão de riscos e controles internos são pré-requisitos para uma organização bem administrada, e esses três elementos são pré-requisitos para uma boa governança. Desse modo, Governança, Riscos e Controles devem ser geridos de forma integrada, objetivando o estabelecimento de um ambiente que respeite não apenas os valores, interesses e expectativas da instituição e dos agentes que a compõem, mas também de todas as partes interessadas, tendo o cidadão e a sociedade como os vetores principais desse processo. (...)”


Ainda sobre o tema, algumas indagações surgem sobre a exata diferenciação entre governança e governabilidade. Este assunto (governança X governabilidade) ganhou destaque quando da divulgação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em novembro de 1995.

Tal plano, elaborado no âmbito do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare), cujo titular da pasta à época era Luiz Carlos Bresser Pereira, definia objetivos e estabelecia diretrizes para a reforma da administração pública brasileira, ante o quadro de forte crise fiscal, persistente cenário inflacionário e avassaladora deterioração dos serviços públicos oferecidos pelo país.

Na introdução do documento (Plano de Reforma) consta que:

“O governo brasileiro não carece de ‘governabilidade’, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa”.

Não é tarefa fácil definir exatamente a diferenciação entre governança e governabilidade, dada a variação de conceitos entre diversos autores. No entanto, a título didático, podemos dissecar o tema da seguinte forma:

Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior condição de implementar leis e políticas públicas.

Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia de legitimidade.

Àqueles que desejam aprofundamento no tema, indicamos o seguinte site na internet: www.bresserpereira.org.br (Professor Luiz Carlos Bresser Pereira).

O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado pode ser consultado, na íntegra, no seguinte link: http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

http://www.bresserpereira.org.br

Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior condição de implementar leis e políticas públicas. Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia de legitimidade.

Governança - Capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas / capacidade de governar o Estado / maior condição de implementar leis e políticas públicas. Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio que encontra na sociedade civil / idéia de legitimidade.


Síntese

Nesta aula compreendemos o mecanismo de prestação de contas na Administração Pública. Percebemos que a prestação de contas é uma obrigação dos gestores públicos e que ela está fundamentada em princípios constitucionais.

Estudamos que o exercício do direito de acesso às informações sobre a prestação de contas dos governantes é uma das formas de se exercer a cidadania.

De forma a consolidar nossos conhecimentos sobre o assunto, verificamos que o processamento de prestação de contas é melhor entendido a partir das concepções sobre os temas accountability e governança na gestão pública.


Referências bibliográficas

BRASIL. Constituição Federal Brasileira. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm> Acesso em 28 de novembro de 2014.

BRASIL. Tribunal de Contas da União. Curso auditoria governamental: módulo 1 – introdução à auditoria. Brasília: TCU, Instituto Serzedello Corrêa, 2010.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed. Malheiros Editores. São Paulo, 2001.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

SÁ, Antônio Lopes de. Dicionário de Contabilidade. 9. ed. São Paulo: Atlas, 1995.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.