instituto de estudos para o desenvolvimento...

Instituto de Estudos para oDesenvolvimento Industrial

Abertura, Política Cambial e Comércio ExteriorBrasileiro – Lições dos Anos 90 e Pontos de

Uma Agenda Para a Próxima Década(Sumário)

Agosto 2000

Versão Preliminar

1

Principais Conclusões e Sugestões .......................................................................................2

Introdução..............................................................................................................................6

1 - Convergência das Exportações Brasileiras....................................................................8

2 – O Dinamismo das Exportações e Importações Brasileiras........................................13

3 – O Comércio de Produtos de Maior Intensidade Tecnológica ...................................16

4 – Os Setores Com Vantagem e Desvantagem Comparativa........................................20

5 – Abertura e Exportação .................................................................................................23

6 – Radiografia do Resultado Comercial ..........................................................................26

7 – A Maxidesvalorização e o Ano de 1999 .......................................................................28

8 – Pontos Para Uma Agenda de Política ..........................................................................31

Referências ...........................................................................................................................36

2

PRINCIPAIS CONCLUSÕES E SUGESTÕES

Este é um estudo que dá seqüência a outros trabalhos do IEDI sobre o tema do setorexterno brasileiro, com o objetivo de contribuir para uma política que auxilie o Brasil aexportar mais e melhor, prossiga na abertura de importações e gere um resultado de comércioexterior que permita financiar seu balanço de pagamentos.

É convicção do IEDI que a mudança da política cambial em 1999 tem sido e serádecisiva para reordenar o comércio exterior brasileiro, no qual até pouco tempo sobressaía acaracterística de conferir pouco incentivo às exportações, o que contrastava com o dinamismoque a abertura conferia às importações. Do ponto de vista do IEDI, o reequilíbrio deve serpromovido pelo lado das exportações e para isso é indispensável a vigência de uma taxa decâmbio não-penalizadora dos setores exportadores, o que tornou-se possível com a mudançada política cambial.

São também indispensáveis outras providências, como na infra-estrutura deexportação, promoção de exportação de micro e pequenas empresas, desburocratização deprocedimentos para exportação, política comercial voltada a abrir mercados a produtosbrasileiros submetidos ao protecionismo no comércio mundial. Tem ocorrido inegáveisavanços nessas áreas, mas uma avaliação de resultados terá que aguardar um certo prazo dematuração das iniciativas, muitas delas recentes.

Duas outras ações nos parecem urgentes. No campo tributário, a cada momento emque não se dá o desfecho do já extremamente prolongado processo de reforma tributária ocomércio exterior sofre um revés. É preciso deixar claramente registrado que enquanto nãoretirarmos de fato e integralmente os impostos que recaem sobre as exportações, teremos umaincompleta e parcial política de exportação, seja ela qual for.

A solução da questão tributária está na aprovação da Reforma Tributária nos moldesem que foi proposta pela Comissão de Reforma Tributária da Câmara dos Deputados. Umasolução de transição ou de urgência enquanto não há o desfecho da Reforma, é oestabelecimento “para valer” de um índice de desoneração das exportações equivalente a duasetapas de cobrança das contribuições PIS/COFINS/CPMF, resultando em um índice dedesoneração médio de 8%.

No financiamento interno e à exportação, a despeito dos avanços que também aquidevem ser reconhecidos, precisamos ampliar os recursos disponíveis, minorar seus custos,ampliar seus prazos e reafirmar, frente aos riscos de descontinuidade que se apresentam nomomento, dois mecanismos fundamentais para as exportações brasileiras, sobretudo as deprodutos manufaturados: o mecanismo de equalização de taxas de juros e o sistema de segurode risco em operações entre países da ALADI, antes estruturado em torno ao antigomecanismo do CCR, virtualmente extinto por recente medida do Banco Central.

Restabelecidos esses mecanismos (ou encontrados substitutos que preencham osmesmos objetivos – equalizar as condições de oferta de financiamento à exportação, entreexportadores brasileiros e de outros países, no primeiro caso, e segurar com custo adicionalapenas marginal, o risco de operações no âmbito da ALADI, no segundo), o desafio para umaagenda de médio prazo (horizonte de três a 4 anos), estará em progredir na oferta de recursospara financiamento às exportações até triplicar o valor para financiamento atualmentedisponível (equivalente a 0,6% do PIB).

3

No plano do financiamento das atividades internas, o que também condiciona acompetitividade das exportações e, ainda, a competitividade do produto nacional frente aoimportado – este podendo contar, em geral, com financiamentos para produzir e vender emcondições superiores ao produtor nacional –, a solução do problema dos elevados custosdomésticos é difícil e só virá com o tempo, mantida a linha de redução das taxas de jurosbásicas e das taxas cobradas pelo sistema financeiro. Uma agenda para o futuro próximo –horizonte de 1 a 2 anos – tem como balizamento uma taxa de juros básica de 7% em termosreais (11% nominal, considerando-se uma taxa de inflação em torno de 4%) e uma taxa paraos financiamentos de curto prazo para tomadores preferenciais de 10%.

Quanto às importações, o IEDI não vê necessidade de aumento de tarifas,posicionando-se, portanto, a favor de que as importações mantenham seus padrões e níveisatuais de abertura. Não vê, no entanto, oportunidade de redução de tarifas de importação deprodutos industrializados, considerando que o grau de abertura dos mercados brasileiros éamplo, já que as barreiras não-tarifárias aplicadas ao produto importado são pequenas (epreponderantemente de procedência técnica) e que a tarifa média real de importação,correspondente a janeiro/junho de 2000, é de 7,5%, um nível de “primeiro mundo”.Reconhece os avanços no sistema de defesa comercial (mecanismos anti-dumpping, valoraçãoaduaneira, etc), vendo necessidade de aperfeiçoamento no sistema de valoração aduaneira.

Quanto à questão tributária, persistindo o impasse que vem prolongando a aprovaçãoda Reforma Tributária, ou impondo-se uma solução transitória na qual os impostoscumulativos sejam mantidos ainda que por um período de tempo (3 anos, segundo a últimaproposta de Reforma encaminhada pelo governo), é necessário que seja aplicada àsimportações (como, na prática seria, caso fosse aprovada imediatamente a Reforma) umacontribuição, valendo o mesmo índice da desoneração das exportações.

No horizonte da próxima década, portanto, o IEDI concebe um modelo de regulaçãodo setor externo brasileiro em que vigoram baixas barreiras à importação, isonomia tributáriae de financiamento entre produtos produzidos no exterior e a produção doméstica e umeficiente sistema de defesa comercial, o qual, sem constituir barreira efetiva à importação,presta-se à proteção contra a concorrência desleal e a sonegação de impostos.

Nesse modelo, o câmbio é neutro (não é sobrevalorizado, nem subvalorizado), asexportações têm financiamento adequado, estão desburocratizadas e são processadas a baixocusto, não se “exporta impostos” e as micro e pequenas, além das grandes empresas, têm umacrescente vinculação e tradição de operação com o mercado externo.

No plano internacional, o acordo de subsídios e medidas compensatórias da OMC érevisto abrindo mercados sobretudo de bens agrícolas – hoje protegidos e subsidiados – paraos países em desenvolvimento; aos subsídios permitidos – à tecnologia e meio ambiente, quese voltam aos interesses dos países mais desenvolvidos – são acrescentados para os países emdesenvolvimento, o apoio ao investimento e ao financiamento à exportação para a devidaequalização de suas condições de competitividade de exportações em produtosindustrializados com as economias desenvolvidas.

Cabe observar que os desenvolvimentos acima preconizados nas políticas deimportação e exportação não são inovadores, pois todos os países cujos setores externos têmalguma expressão na economia os adotam. Tampouco são políticas favorecedoras dasexportações ou punitivas das importações, estando muito mais próximas do objetivo deassegurar isonomia entre um lado e outro, algo que muitos outros países líderes do comércio

4

mundial logram fazer, mas onde o Brasil deixa muito a desejar. Mesmo no âmbito da políticacomercial, o objetivo a ser perseguido é também o da isonomia, no caso entre as condições deacesso a mercados agrícolas e industrias, uma vez que as regras atuais não favorecem paísescomo o Brasil.

Por fim, são políticas caracteristicamente de corte horizontal (comum e geral a todosos setores de exportação e de importação) e, do ponto de vista do IEDI, uma política decomércio exterior deve adotar também uma perspectiva de complemento mediante políticasvoltadas a objetivos ou setores específicos.

Políticas direcionadas devem sempre ser datadas (pelo prazo estimado para que sejaalcançado o objetivo proposto) e, sendo o caso, devem explicitamente estabelecer ascontrapartidas ou os resultados a serem alcançados. Além disso, os objetivos e setoresespecíficos, objetos da política, devem ser claramente indicados, assim como os motivos quejustificaram sua seleção. Esses procedimentos visam evitar favorecimentos e maximizarobjetivos, os quais devem sempre se situar acima de objetivos particulares ou mesmo setoriaispara estarem submetidos exclusivamente aos interesses nacionais.

Esses procedimentos nortearam o presente estudo, que indicou objetivos e segmentosespecíficos a serem objeto de políticas. Essas políticas, entendidas como complementares àsdemais cujas linhas de orientação já foram expostas, devem compor com prioridade umaagenda para o comércio exterior brasileiro para a próxima década. O objetivo é quecontribuam para a qualidade e dinamismo ao comércio exterior, acrescentando ganhos aos queserão obtidos com a nova política cambial e as demais políticas sugeridas. São elas:

1) Um primeiro critério de política setorial poderia partir do diagnóstico e a análise dossetores de “oportunidades perdidas” que possam vir a ser dinamizados e através de queinstrumentos e iniciativas.

Justificativa: Constatou-se que entre a primeira e a segunda metade da década caiu pelametade a participação nas exportações brasileiras de setores classificados como “muitodinâmicos” no mercado mundial. Os “muito dinâmicos” representavam quase 1/5 dasexportações brasileiras entre 1991 e 1994 e apenas 13% em 1994-98. Por outro lado,constatou-se que os setores de “oportunidades perdidas” (vale dizer, setores cuja demandacresce no mercado mundial, mas a competitividade brasileira declina) representavam 1/5 dasexportações brasileiras.

2) Maiores esforços de associação e coordenação entre a política de desenvolvimentotecnológico – que tem recebido estímulos por parte do governo – e a política deexportação.

Justificativa: Os resultados do estudo apontaram um descompasso muito acentuado e nãoverificado em outros países (ao menos na magnitude encontrada para o setor exportadorbrasileiro) entre o que o país exporta em produtos de alta intensidade tecnológica,representando apenas 5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%), sugerindoque há espaço para esforços na direção apontada.

3) Exame da viabilidade da substituição de importações (escala, capacitação técnica,interesse empresarial) em setores de importação de produtos de média-alta tecnologia.

5

Justificativa: Foi também registrado pelo estudo um descompasso muito acentuado em setoresde média-alta tecnologia, desta feita, do lado das importações. As importações desses setoresrepresentam 33% das importações totais no caso brasileiro e apenas 19%, segundo o padrãomundial. Este fato, aliado à característica de ter o Brasil um mercado interno de dimensãoapreciável, sugere a iniciativa proposta.

4) Avaliação da adoção de incentivos para fomentar as exportações dos setores de altocoeficiente de importação/produção.

Justificativa: Constatou-se a baixa contribuição para as exportações brasileiras dos setores dealto coeficiente de importação/produção, setores estes considerados de elevado potencialcompetitivo, podendo contribuir com maior valor e qualidade nas exportações.

5) Aplicação de programas de incentivo (nos moldes da política para o setor de informática)para promover a substituição de importações em segmentos intensivos em tecnologia.

Justificativa: O levantamento mostrou que a origem do elevado déficit dos setores de altocoeficiente de importação/produção está localizado em importações volumosas de segmentosintensivos em tecnologia (destacadamente, os setores eletroeletrônico, comunicações e bensde capital) e setores intensivos em capital (destacando-se a indústria química). Uma vez mais,a dimensão do mercado interno brasileiro autoriza levar em conta a possibilidade desubstituição de importação.

6) Política específica, através de linhas especiais de financiamento (estas, prescindindo dejuros subsidiados, mas com condições especiais de pagamento e prazo) para incentivar osinvestimentos dos setores intensivos em capital que apresentem atual ou potencialcapacidade exportadora. Poderia contribuir muito para o objetivo de dinamizarinvestimentos e exportações o incentivo à reestruturação de empresas brasileiras –abertura de capital e desenvolvimento de sistemas de gestão, descruzamento departicipações e definição de focos de atuação, fusões de empresas. Este é um item dapauta da agenda do governo e do setor privado que, no entanto, deveria receber maiorprioridade.

Justificativa: por serem intensivos em capital, o custo e as condições de obtenção de capitalsão decisivos para a decisão de investir desses setores que são deficitários em seu conjunto,mas que, em casos importantes, têm elevada propensão a exportar.

7) Políticas para aprofundar o envolvimento, via exportações, das empresas brasileiras com omercado externo.

Justificativa: Os dados do levantamento mostraram que os setores de mais alto coeficiente deabertura (relação exportação/produção), têm elevada expressão na exportação total do país(mais de 2/3 do total), nas exportações dos setores com competitividade (63%) e nos setorescom vantagem comparativa (69%). Cabe ressaltar que, ao longo dos anos 90, até mesmo ossetores de mais alto coeficiente de abertura, passaram da condição de geradores de(expressivo) superávit para a de setores deficitários no balanço comercial. A mudança dapolítica cambial já tem favorecido o objetivo de estreitar laços das empresas brasileiras com oexterior, mas é necessário desenvolver ou intensificar outras políticas (aprofundar o apoio àexportação de micro, pequenas e médias empresas, favorecer alianças estratégicas, concederfinanciamentos em bases especiais – não precisam ser subsidiados – para setores de mais altocoeficiente de exportação) e assegurar regularidade nessas políticas.

6

INTRODUÇÃO

Os dados básicos utilizados no estudo são os dados de exportação (valor FOB) eimportação (valor CIF)1 de mercadorias reunidos pelas Nações Unidas, desagregados emgrupos setoriais (3 dígitos) de acordo com a classificação SITC (Standard International TradeClassification) – Revisão 2, englobando 237 grupos setoriais.

Como em outros trabalhos do IEDI2, foram selecionados países para efeito decomparação com os resultados para o Brasil: EUA, Japão, Alemanha, França, Inglaterra,Itália, Espanha, Coréia, Índia, México, Argentina, Malásia e Chile. Ao todo, o trabalhoapresenta informações sobre 14 países (incluindo o Brasil), além de dados para o “mundo”.Para cada um desses países, os dados são referentes às suas relações com o resto do mundo.

O estudo apoiou-se em dados para três anos, 1991, 1994 e 1998, permitindo compararas informações relativas a exportações, importações e resultado comercial de:

! 1994, tendo como base de referência o ano de 1991;

! 1998, tendo como base de referência o ano de 1994.

São, portanto, dois subperíodos: 1991-94 e 1994-98. São apresentados dados para oBrasil referentes a 1999 para que possamos comentar preliminarmente os resultados desse anotão particular.

Igualmente para um propósito específico – o cruzamento entre os dados da fonteutilizada e os coeficientes de importação/produção e exportação/produção – são apresentadosdados referentes a Brasil para os anos de 1989, 1994 e 1998.

Convém observar que para a Índia não há informações para 1998, utilizando-se emsubstituição dados para 1997. A outra observação é que os dados de exportação de “mundo”para 1998 foram estimados com base no crescimento entre 1997 e 1998 das importações dospaíses desenvolvidos da seleção de países do presente estudo (EUA, Japão, Alemanha,França, Inglaterra, Itália, Espanha e Coréia).

Cabe destacar as características de cada subperíodo que justificam sua seleção.

1991-94 – É um período no qual a economia brasileira se recuperara do pior darecessão de 1990-91 provocada pelo Plano Collor. Podemos considerar que vigorou nesseperíodo uma taxa de câmbio favorável às exportações, após as fortes oscilações ocorridasdurante (valorização) e após (desvalorização) o referido Plano. A forte valorização verificadano início da execução do Plano Real (logo após a introdução da nova moeda, em julho de1994) somente afetaria mais profundamente o comércio exterior brasileiro a partir do anoseguinte. Nesse período também caminhara a abertura de importações iniciada em 1990, coma redução de tarifas e remoção de barreiras não-tarifárias, o que aliado ao retorno dos fluxosde financiamento externo à economia brasileira, conferiu um significativo impulso àsimportações.

1 Os valores CIF incluem transporte e seguro das mercadorias. O registro de importações pelos seus valores CIFresulta em que os agregados de importação e de saldo/déficit comercial aqui apresentados, por exemplo, para oBrasil, acusem uma diferença com relação aos dados da balança comercial brasileira normalmente divulgados (eque seguem o critério de registro pelos valores FOB, que não incluem os referidos gastos de transporte e seguro).2 Ver IEDI, 1988 e IEDI, 2000.

7

Trata-se, portanto, de um período em que se apresentavam fatores de relativo estímuloàs exportações (câmbio) e às importações (abertura).

1994-98 – Nesse segundo período, inverte-se dramaticamente o sinal da taxa decâmbio, que, em função de uma forte sobrevalorização, passa a operar como desestímulo àsexportações e soma-se aos incentivos da abertura (que, do ponto de vista tarifário, teveprosseguimento até a crise da Ásia), do financiamento externo (ainda mais abundante do queno período anterior) e do crescimento econômico (impulsionado nos primeiros anos do PlanoReal) sobre as importações.

Como os dados evidenciam, o período 1991-94 é propriamente um período deabertura, esta entendida como uma maior vinculação e exposição das importações eexportações (e não somente as primeiras) de um país aos fluxos do comércio mundial. Aolado de um crescimento muito acentuado das importações motivado pelo rebaixamento dosinstrumentos de proteção até então existentes, nesse período as exportações também crescemexpressivamente (embora a uma taxa inferior à das importações), superando a média mundial.

No período seguinte, perde-se o duplo sentido da abertura. As importações continuama acusar forte expansão (que incide agora sobre uma base mais expressiva), mas osdesestímulos às exportações as fazem crescer muito menos do que no período anterior eabaixo da média mundial

Crescimento Médio Anual - Em %Exportação Importação

Mundo Brasil Brasil1991/98 6,5 7,1 15,2 1991/94 7,2 11,4 16,2 1994/98 6,0 4,1 14,4

Como já se observou, os dados básicos foram processados a 3 dígitos, em um total de237 grupos setoriais. São apresentados, no entanto, segundo agregações estabelecidas deacordo com diversos procedimentos descritos na introdução de cada item.3 Em resumo, asagregações são:

Classificação Por Capítulo da SITC (1 dígito): os 237 grupos setoriais a 3 dígitos deacordo com a classificação da SITC foram agregados pela classificação a 1 dígito (Capítuloda SITC):

! 0 – Alimentos

! 1 – Bebidas e Fumo

! 2 – Matérias-Primas, Exclusive Combustíveis

! 3 – Combustíveis

! 4 – Óleos e Gorduras

! 5 – Produtos Químicos

3 No IEDI estão disponíveis os dados completos e desagregados para os períodos cobertos e para todos os paísesda seleção.

8

! 6 – Manufaturas por Tipo de Material

! 7 – Maquinaria e Material de Transporte

! 8 – Artigos Manufaturados Diversos

! 9 – Outros

A agregação de “Manufaturas”, por vezes utilizadas nas tabelas e gráficos,corresponde aos capítulos 5 a 8.

Outras agregações são:

! Ganho e Perda de Competitividade; Demanda Mundial Crescente e Decrescente;

! Setores Ótimos, Oportunidades Perdidas, Setores em Declínio e Setores em Retrocesso;

! Setores Muito Dinâmicos (MD), Dinâmicos (D), Intermediários (I), Em Regressão ( R) eEm Decadência (DE);

! Setores de Alta (A) e Média-Alta (MA) Intensidade Tecnológica;

! Setores Com Vantagem (V) e Desvantagem (D) Comparativa;

! Setores de Alto Coeficiente Importação/Produção (Coeficiente de Penetração) eExportação/Produção (Coeficiente de Abertura).

1 – CONVERGÊNCIA DAS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS

Critérios e conceitos utilizados:Ganho e Perda de Competitividade; Demanda Mundial Crescente e Decrescente4

! considera-se que em um certo período um determinado setor de exportação de um país obteveganho de competitividade (perda de competitividade) em relação aos demais fornecedores, seaumentou (diminuiu) o seu “market share” no contexto do mercado considerado (no caso, omercado mundial desse mesmo setor).

! um determinado setor é de “demanda crescente” (“demanda decrescente”) se, em umdeterminado período, aumentou (diminuiu) sua participação no total (todos os setores) docomércio mundial.

Setores Ótimos, Oportunidades Perdidas, Setores em Declínio e Setores em Retrocesso! Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda

crescente. Os setores nessa situação formam os setores “ótimos” de exportação desse país.! Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda

crescente. É uma “oportunidade perdida”.! Ganho de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda

decrescente. É um setor “em declínio”.! Perda de competitividade de um setor de um determinado país em um mercado de demanda

decrescente. É um setor “em retrocesso”.

4 Maiores detalhes e formalização das definições abaixo podem ser encontrados em Bauman e Neves, 1998 e emvários outros autores que adotaram a metodologia, como Mandeng, O., 1991 e Fajnzyberg, F., 1991.

9

Os dados não deixam margem a dúvidas de que ocorreu um grave retrocesso nasexportações brasileiras entre os períodos 1991-94 e 1994-98. As evidências são listadas aseguir.

Em termos de ganho/perda de competitividade dos produtos nacionais, os resultadosentre um período e outro são:

! caiu de 128 para 99 o número de produtos nos quais o Brasil obteve ganho decompetitividade; em contrapartida, aumentou de 76 para 129 o número de setores comperda de competitividade;

! os setores com ganho de competitividade respondiam por 61% da exportação total noperíodo 1991-94, reduzindo essa participação para 52% em 1994-98.5

Setores Com Ganho e Perda de Competitividade no Comércio Mundial Ganho Perda Ganho Perda Ganho Perda

1991/94 1994/98 1991/98No. Setores 128 76 99 129 114 90

% da Exportação 61 39 52 48 60 40

Brasil

O contraste com outros países é gritante. O padrão brasileiro de retrocesso no período1994-98 só se verificou em países asiáticos (Japão e Malásia) que enfrentaram crise em1997/98.

Em termos de setores de demanda crescente/decrescente no comércio mundial, osresultados entre um período e outro são:

! na pauta de exportação brasileira, os setores de demanda crescente no comércio mundialrepresentavam 52% das exportações totais em 1991-94, reduzindo-se para 36% (1994-98);

! consequentemente, quase 2/3 das exportações brasileiras no último período (cerca demetade no período anterior) foram de produtos de demanda decrescente no mercadomundial.

Note-se que na pauta de “mundo”, as exportações dos setores de demanda crescenterepresentavam no último período, cerca de 60%. Note-se também que do total importado peloBrasil no período mais recente, 54% são de produtos de demanda crescente no comérciomundial.

Ou seja: entre um período e outro, o Brasil passou a ser predominantemente umexportador de produtos de demanda decrescente no comércio mundial, enquanto permaneciacomo um importador de produtos de demanda crescente.

A comparação com outros países evidencia também a enorme distância que separapaíses como o Brasil, Índia, Argentina e Chile dos demais países da seleção nesse quesito de

5 Estamos adotando uma forma simplificada para redigir a interpretação de resultados que envolvem a referênciaa períodos. A forma mais correta e completa de redação e interpretação dos dados como os citados nessapassagem (em várias outras do texto o mesmo se aplica) seria: “os setores com ganho de competitividade noperíodo 1991-94 respondiam por 61% da exportação total de 1994; considerando os setores com ganho decompetitividade no período 1994-98, essa participação se reduz para 52% em 1998.”

10

participação de setores de demanda crescente no total exportado de cada país no período maisrecente.

Na situação ideal, quanto maior o número de setores de exportação “ótimos” e quantomaior a participação desses setores na exportação total, melhor para o país, pois, nesses casos,as exportações estarão ganhando competitividade em setores de demanda crescente. Portanto,o primeiro indicador de convergência das exportações de um país ao dinamismo do comérciomundial a ser avaliado diz respeito aos setores “ótimos”.

Setores Com Demanda Crescente e Decrescente no Comércio Mundial Dem.

Cresc.Dem.

Decresc.Dem.

Cresc.Dem.

Decresc.Dem.

Cresc.Dem.

Decresc.

1991/94 1994/98 1991/98No. Setores 107 97 84 144 90 114 % da ExportaçãoMundo 59 41 58 42 58 42 Brasil 52 48 36 64 35 65 % da ImportaçãoBrasil 52 48 54 46 53 47

Brasil

No caso brasileiro, como resultado do balanço já descrito para setores com ganho eperda de competitividade e setores da pauta brasileira de exportação com demanda crescente edecrescente no comércio mundial, os setores “ótimos” regridem sensivelmente entre os doisperíodos considerados, como se pode observar no quadro abaixo.

BrasilExportação - Classificação Segundo o Critério de Setores

Ótimos, etc.Número de Setores

Ótimos Setores em

Declínio

Setores em Retrocesso

Op. Perdidas

Total

1991/98 47 67 47 43 204 1991/94 63 65 32 44 204 1994/98 32 67 77 52 228

Participação dos Setores no Total Exportado - %

1991/98 17 43 22 18 100 1991/94 28 33 15 24 100 1994/98 18 34 31 18 100

O número desses setores cai para a metade – de 63 para 32 entre 1991-94 e 1994-98 –e o percentual que suas exportações representam na exportação total regride de 28 para apenas18%. Não é demais repetir o significado desse último número: ele informa que 18% do valordas exportações brasileiras são procedentes de setores em que o país obteve ganho decompetitividade no período recente e que, simultaneamente, são setores de demanda crescenteno comércio mundial.

O que os números acima representam em termos comparativos com outros países?Primeiramente, embora outros países tenham também regredido em termos da participação desetores “ótimos” no valor exportado, estes foram poucos: além do Brasil, Japão, Índia,Malásia e Chile, muito em função da crise asiática. Os dados mostram também, por outrolado, que a participação de 18% correspondente ao período mais recente para o Brasil, é umdos mais baixos entre todos os países (Japão e Chile têm valores inferiores).

Vamos passar da melhor para a pior situação em termos de convergência dasexportações do país à dinâmica do comércio mundial, vale dizer, estamos passando da análise

11

dos setores de exportação “ótimos” para a dos setores “em retrocesso”, lembrando que essescombinam perda de competitividade dos setores de exportação do país e demanda decrescentepor produtos desses setores no comércio mundial. No caso brasileiro, o número dos setores“em retrocesso” cresce de 32 para 77 e sua participação no valor exportado aumenta de 15para 31% entre o primeiro e o segundo período.

A comparação com os países selecionados mostra que a trajetória brasileira foicontrária a da maioria dos demais países, para ao quais, com exceção de Japão, Coréia eMalásia (novamente a crise asiática deve ter tido forte influência nesses resultados), foireduzida a participação dos setores “em retrocesso” no valor exportado. Por outro lado, osdados mostram a posição brasileira líder na proporção desses setores na exportação noperíodo mais recente, o que está longe de constituir uma vantagem.

Os setores de “oportunidades perdidas” (setores de demanda crescente no mercadomundial, nos quais a participação brasileira nas exportações mundiais declinou) são emnúmero de 52 e representavam no período mais recente, 18% das exportações. O ponto a serconsiderado com relação a esses setores é a potencialidade a ser investigada caso a caso deque esses segmentos dinâmicos no comércio mundial possam vir a contribuir mais para asexportações brasileiras.

Uma última observação sobre os setores “em declínio” – setores nos quais o Brasillogrou elevar o seu “market share”, mas que são de demanda decrescente no comérciomundial – que representavam cerca de 1/3 das exportações brasileiras no período mais recentee englobavam 67 grupos setoriais. Por não terem dinamismo no mercado internacional, essessetores requerem uma muito apurada política para se manterem com competitividade,envolvendo qualidade do produto, desenvolvimento da marca e de canais de venda e, muitoparticularmente, uma política cambial que preserve a rentabilidade das exportações e permitaao produtor brasileiro a concorrência em preços, a qual tende a ser preponderante nosmercados desses setores.

Setores Com Ganho de Competitividade - % da Exportação

31

50

9

18 17 17

5861

82

94

51

81

48

62

8

50

44

62

53

72

52

65

96

83

66

86

52

71

-

20

40

60

80

100

120

EUA Japão Alemanha França Inglaterra Itália Espanha Brasil Coréia Índia México Argentina Malásia Chile

1991/94 1994/98

12

Setores Com Demanda Crescente no Mercado Mundial - % da Exportação

58

67

57

52

56

65

4852

69

62

36

79

16

66

70

65

6165

5254

36

26

67

28

69

12

73

57

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90


1991/94 1994/98

Setores Ótimos - % da Exportação

16

38

4 3

7 6

18

28

31

57

60

17

66

9

39

5

3432

42

26

31

18

41

19

66

23

52

7

-

10

20

30

40

50

60

70


1991/94 1994/98

13

Setores Em Retrocesso - % da Exportação

28

21

38

33 34

24

11

15

65

4

30

6

46

11

27

18

27

15

21

6

31

13

29

2

11

17

9

-

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50


1991/94 1994/98

2 – O DINAMISMO DAS EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES BRASILEIRAS

As exportações e importações foram classificadas de acordo com o critério de setores “muitodinâmicos”, “dinâmicos”, “intermediários”, “em regressão” e “em decadência”6, cujos detalhesencontram-se no quadro abaixo.

O objetivo desta classificação é observar o desempenho de setores considerando os casoslimites de crescimento “muito acima da média” e os de crescimento “bem inferior” à média.Evidentemente, há arbitrariedade na classificação dos setores segundo esta hierarquia, que é tantomaior quanto maiores as diferenças de crescimento do comércio mundial nos períodos considerados.Por isso, para cada subperíodo foram estabelecidas faixas de crescimento correspondentes às médiasglobais.

Grupos Setoriais

MD Muito Dinâmicos superior a 8,5 superior a 9 superior a 8

D Dinâmicos 6,5 a 8,5 7 a 9 6 a 8

I Intermediários 4,5 a (menos de) 6,5 5 a (menos de) 7 4 a (menos de) 6

R Em Regressão 2,5 a (menos de) 4,5 3 a (menos de) 5 2 a (menos de) 4

DE Em Decadência inferior a 2,5 inferior a 3 inferior a 2

Média do Período 6,5 7,2 6,0

Crescimento Médio entre

1991-98 (%)

Crescimento Médio

entre 1991-94 (%)

Crescimento Médio

entre 1994-98 (%)

Desponta na análise dos dados o contraste entre duas situações:

! segundo o dinamismo dos setores no período 1991-94, o Brasil tinha participações desetores “muito dinâmicos” e “dinâmicos”(MD/D), tanto em sua pauta de exportação,quanto de importação (54% em ambos os casos) relativamente próximas ao padrão médiomundial (61%);

6 Ver Machado, João Bosco e Markwald, Ricardo, 1997. Tanto quanto no citado estudo, o crescimento dasexportações foi calculado em valores correntes, o que causa distorções, conforme apontam os autores. (Vertambém Xavier, 2000).

14

! segundo o dinamismo dos setores no período seguinte (1994-98), a participação de setores“muito dinâmicos” e “dinâmicos”(MD/D) nas importações brasileiras permaneceu nonível do período anterior (54%, um nível ainda próximo ao padrão médio mundial), mas omesmo não ocorreu do lado das exportações onde os “muito dinâmicos” e “dinâmicospassam a representar apenas 38% das exportações brasileiras, enquanto na média mundialesse percentual era de 59%.

BrasilSetores Classificados Pelo Dinamismo do Comércio Mundial - %

MD D I R DE MD/D R/DE% da Exportação 1991/98Mundo 35 23 25 10 7 58 17 Brasil 17 18 32 20 12 35 32 % da Exportação 1991/94Mundo 43 18 18 8 12 61 20 Brasil 32 22 15 18 13 54 31 % da Exportação 1994/98Mundo 33 26 17 12 12 59 23 Brasil 13 25 26 20 16 38 36

MD D I R DE MD/D R/DEBrasil 1991/98% da Exportação 17 18 32 20 12 35 32 % da Importação 30 24 25 9 13 53 22 % do Saldo/Déficit* 96 51 (15) (48) 16 147 (32) Brasil 1991/94% da Exportação 32 22 15 18 13 54 31 % da Importação 36 18 17 9 20 54 29 % do Saldo/Déficit* 13 43 5 56 (16) 56 40 Brasil 1994/98% da Exportação 13 25 26 20 16 38 36 % da Importação 28 27 20 11 14 55 25 % do Saldo/Déficit* 103 39 (8) (36) 2 142 (34)

Nota * 1991/98saldo1991/94saldo1994/98déficit

Portanto, relativamente, entre um período e outro, o Brasil deixou de ser umexportador de produtos mais dinâmicos (os “muito dinâmicos” e “dinâmicos” – MD/D),permanecendo como um importador desses produtos.

É muito importante frisar esse ponto, qual seja, o de que o desequilíbrio que passa a seapresentar no período mais recente entre exportações e importações brasileiras de produtos demaior dinamismo no comércio internacional é resultado de um afastamento (com relação àmédia mundial), não do desempenho de nossas importações, mas sim das exportações. Emoutras palavras, foram as exportações que regrediram em termos qualitativos (menorproporção de setores de maior dinamismo mundial), não as importações. A abertura dasimportações não alterou a estrutura das importações brasileiras segundo esse critério: éramose continuamos sendo importadores de produtos de maior dinamismo no comércio mundial.

Podemos também constatar que esta perda de qualidade no desempenho exportadorbrasileiro no último período está localizado nos setores situados no topo do dinamismomundial de comércio: os setores “muito dinâmicos” (MD) passam a representar no período1994-98 apenas 13% das exportações totais do país (32% no entre 1991 e 1994), contra umpadrão médio mundial de 33%.

Seguramente, os resultados acima refletem uma pauta de exportação carente deprodutos que por suas características (mais elevada intensidade tecnológica, por exemplo)

15

possam vir a ter maior dinamismo no comércio mundial. Mas, certamente, o períodorelativamente curto aqui considerado (1994-98) reflete sobretudo a baixa competitividade queafetou praticamente todos os segmentos de exportação brasileiros.

A comparação com outros países selecionados confirmam os comentários acima,cabendo as seguintes observações adicionais:

! para qualquer das classificações adotadas de dinamismo dos setores, no que diz respeito àsimportações, os padrões relativos a Brasil se aproximam aos padrões relativos aos demaispaíses da seleção; nas exportações é onde são encontradas diferenças marcantes;

! a queda da participação de “muito dinâmicos” (MD) na pauta de exportação brasileiracoloca o país em patamar comparável ao de países como Índia, Argentina e Chile, quandoantes, tinha muito maior proximidade com países de economia desenvolvida;

! por outro lado, despontam na pauta brasileira (relativamente à pauta de outros países) ossetores de crescimento intermediário (I), setores de “em regressão” (R) e “em decadência”(DE).

Concluindo, resultou das políticas aplicadas no período 1994-98 uma pauta deexportação que revela-se presentemente fraca quanto à participação de produtos de maiordinamismo no comércio mundial; por outro lado, essa mesma pauta, destaca-se nacomparação internacional pela maior participação de setores “em regressão” e “emdecadência” (os de mais baixa classificação na escala de dinamismo) e, sobretudo, emprodutos de setores de crescimento “intermediário”. Do lado das importações, a pautabrasileira segundo a mesma classificação acima, é comparável à maioria dos países e nãoparece ter sido afetada pelo grande incentivo que a abertura, a política cambial e as demaispolíticas de governo concederam às importações nos últimos anos.

Setores Muito Dinâmicos - % da Exportação

43

52

3936

43 43

3132

60

45

50

27

74

15

43

34

3033

39

27

19

13

39

15

35

9

52

8

-

10

20

30

40

50

60

70

80


1991/94 1994/98

16

Setores Intermediários - % da Exportação

17

2223 23

19

18

28

15 15

13

15

19

7

34

1716

20

17

14

2220

26

14 1513 14

8

26

-

5

10

15

20

25

30

35

40


1991/94 1994/98

Setores Em Decadência - % da Exportação

14

6

8

13

15

7

9

13

4

8

16

24

11

6

89

7

910

89

16

17

15

10

21

16

12

-

5

10

15

20

25


1991/94 1994/98

3 – O COMÉRCIO DE PRODUTOS DE MAIOR INTENSIDADE TECNOLÓGICA

Os valores de exportação e importação foram classificados pela hierarquia dos produtosindustriais segundo a sua intensidade tecnológica, uma metodologia que foi desenvolvida pela OCDE.Os setores são hierarquizados em setores de produtos de baixa, média-baixa, média-alta e altaintensidade tecnológica. Para efeito desse trabalho, foram destacados os grupos setoriais classificadoscomo de intensidade tecnológica Alta (A) e Média-Alta (MA). Os setores foram também agregadosna categoria intensidade tecnológica Alta e Média-Alta (A/MA). A agregação intensidade tecnológicaNão Alta e Média-Alta (Não A/MA), corresponde, naturalmente, aos demais setores nãoclassificados como de alta e média-alta intensidade tecnológica

17

É reconhecido que a ampliação de segmentos de maior intensidade tecnológica napauta de exportação de um país deva ser um objetivo permanente de suas políticas, ainda queseja este um objetivo de complexa realização, pois exige vultosos recursos privados epúblicos em investimento de risco, como é característico do desenvolvimento tecnológico.

Quanto aos dados do levantamento, três resultados merecem ser destacados:

! do lado das exportações, as vendas externas brasileiras de produtos de alta e média-altaintensidade tecnológica (A/MA) como proporção das exportações totais (24% em 1998),são muito inferiores ao padrão médio mundial (43%);

! do lado das importações, as compras externas de produtos de alta e média-alta intensidadetecnológica (A/MA) como proporção das importações totais (47% em 1998), é superior aopadrão mundial (sendo, porém, mais aproximada);

! as diferenças acima apontadas derivam, no primeiro caso, do descompasso existente entreo que o país exporta de produtos de alta intensidade tecnológica (A), representando apenas5% do valor total de exportação, e a média mundial (18%); no segundo caso, dodescompasso entre importações de produtos de média-alta intensidade tecnológica (MA)do país (33% das importações totais) e o padrão mundial (19%).

Há, portanto, descompassos entre exportação e importação, aparentemente localizadosna exportação de produtos de mais alta intensidade tecnológica (A) que édesproporcionalmente baixa no caso brasileiro com relação ao padrão mundial, e naimportação de produtos de média-alta tecnologia, desproporcionalmente alta no caso doBrasil com relação ao mesmo padrão de comparação.

Para evitar a influência de diferenças acentuadas de pauta nos resultados (o Brasil, porexemplo, tem em sua pauta de exportação uma participação muito mais elevada de produtosprimários – que não se enquadram na classificação segundo a intensidade tecnológica, estaatinente a produtos industrializados – do que o padrão mundial), tomemos apenas o setor demanufaturas (Cap. 5 a 8 da SITC) e façamos as mesmas comparações.

Em termos médios, o padrão mundial que, a propósito, apresentou nos anos 90 umalenta evolução, é de que em manufaturas se exporta/importa cerca de 50% de produtos de altae média-alta intensidade tecnológica (A/MA). Considerando o Brasil, pelo lado dasexportações, cuja evolução, a propósito, foi muito mais acentuada nos anos 90 do que a médiamundial, a exportação de produtos de maior intensidade tecnológica representou em 1998,42% das exportações de manufaturas. Pelo lado das importações, onde o índice não mostroutendência de crescimento ao longo dos anos 90 no caso brasileiro, as compras externas deprodutos de alta e média-alta intensidade tecnológica (A/MA) representavam no mesmo ano,60%.

Os resultados acima não constituem surpresa, em se tratando o Brasil de um país deinferior desenvolvimento tecnológico, muito embora eles pareçam indicar que há espaço parao Brasil, que tem um mercado interno considerável, substitua importações sobretudo deprodutos de média-alta intensidade tecnológica (MA) onde as importações brasileiras sãorelativamente mais expressivas, como já foi assinalado, e promova exportações de segmentosde maior tecnologia.

18

As indicações que dão suporte a estas orientações para uma política de comércioexterior são resumidas a seguir. Tomemos a comparação de dados de importação e exportaçãode manufaturas entre países:

! os dados de importação mostram que a proporção de importações brasileiras de produtosde maior conteúdo tecnológico sobre as importações totais de manufaturas (60% em 1998)excede a de qualquer outro país exceto Coréia e Malásia, para quem os dados podem estarrefletindo os efeitos da crise e da desvalorização cambial ocorrida nesses países em1997/8; há um aparente “exagero” nessas importações, refletida nessa mais do queproporcional participação de produtos de mais elevado conteúdo tecnológico na pauta deimportação.

! na exportação, a participação de produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica napauta brasileira, de 42% em 1998, encontra-se em posição inferior ao de qualquer outro“emergente” (inclusive Argentina) e em posição intermediária entre países onde é muitobaixa a participação (entre 15 e 29%, como Índia e Chile) e os países industrializados(excetuando-se Itália, entre 55 e 65%). A indicação é a de o Brasil pode ambicionarexportar relativamente mais produtos de maior conteúdo tecnológico.

Setores Classificados Pela Intensidade Tecnológica (%)

Exportação A MA Não A/MA A/MA TotalMundo1991 13 23 64 36 100 1994 15 24 61 39 100 1998 18 25 57 43 100 Brasil1991 4 13 83 17 100 1994 3 16 82 18 100 1998 5 19 76 24 100

Brasil A MA Não A/MA A/MA Total

1991% da Exportação 4 13 83 17 100 % da Importação 10 26 64 36 100 % do Saldo/Déficit* (12) (19) 131 (31) 100 1994% da Exportação 3 16 82 18 100 % da Importação 12 31 56 44 100 % do Saldo/Déficit* (39) (54) 193 (93) 100 1998% da Exportação 5 19 76 24 100 % da Importação 15 33 53 47 100 % do Saldo/Déficit* 64 108 (72) 172 100

Nota * 1991 saldo1994 saldo1998 déficit

Isto, aliás, já vem ocorrendo – o Brasil foi um dos países da seleção que nos anos 90mais aumentou a participação das exportações de produtos de maior tecnologia comoproporção das exportações de manufaturas, passando de 29% do total em 1991 para 42% em1998 – o que deve receber impulso adicional a partir da mudança da política cambial.

Mas o fato a ser notado é que esse aumento (de 13 pontos percentuais) foi determinadopela evolução em apenas 5 grupos setoriais relacionados a dois grupos de indústrias: aautomobilística e a industria de aeronaves, justamente os setores em que se foram aplicadaspolíticas de investimento, de desenvolvimento tecnológico, de formação de mão-de-obraqualificada, culminando, no caso do setor de aeronaves, com a privatização da empresa e a

19

conseqüente mudança em sua gestão. A participação das exportações desses setores nasexportações de manufaturas sobe de 10% em 1991 para 21% em 1999, um aumento de 11pontos percentuais. É uma demonstração de que políticas de investimento e dedesenvolvimento tecnológico voltadas ao objetivo da exportação funcionam, e que, podendoser melhor estruturadas do que foram nos casos acima, surtirão resultados ainda superioressobre a qualidade e o montante das exportações.

BrasilSetores M anufaturas (Cap. 5 a 8) de Alta e M édia-Alta Intens. Tecnol. (% )

Brasil A M A Não A/M A A/M A Total

1991% da Exportação 6 22 71 29 100 % da Importação 17 44 39 61 100 % do Saldo/Déficit* (19) (31) 150 (50) 100 1994

% da Exportação 5 27 69 31 100 % da Importação 18 45 37 63 100 % do Saldo/Déficit* (365) (497) 962 (862) 100 1998

% da Exportação 9 33 58 42 100 % da Importação 19 42 40 60 100 % do Saldo/Déficit* 33 56 11 89 100


Exportação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Exportação de Manufaturas - 1991, 1994 e 1998

62

5153

54

37

55

32

65

8

53

31

46

16

65

40

71

14

57 58

42

50

19

66

53

75

15

32

52

29

18

66

54

6266

5455

31

53

6366

55

32

-

10

20

30

40

50

60

70

80


1991 1994 1998

20

Importação de Setores de Alta e Média-Alta Intensidade Tecnológica - Manufaturas (Cap. 5 a 8) - % da Importação de Manufaturas - 1991, 1994 e 1998

46

63

51

4750

61

48

51

56

6062

53

71

49

5656

5148

4747

5553

52

61

4344

58

48

53

56

4849

5351

47

57

44

5355

5451

52

-

10

20

30

40

50

60

70

80


1991 1994 1998

4 – OS SETORES COM VANTAGEM E DESVANTAGEM COMPARATIVA

Os setores com vantagem comparativa (V) e setores com desvantagem comparativa (D)são definidos a partir da “Contribuição ao Saldo” (CS). Para um determinado país, os setores comvantagem comparativa (V) são aqueles com indicador CS positivo (CS>0). Caso contrário, acusandoCS negativo, são setores com desvantagem comparativa (D).

Na versão mais simples aqui utilizada7, o indicador CS, calculado para cada grupo setorial deum determinado país, resulta da diferença entre dois termos (ambos normalizados pelo PIB do país emquestão):! o saldo efetivo do setor; e! um “saldo neutro” ou “saldo teórico”, este definido como o saldo que ocorreria caso a participação

de cada grupo setorial no saldo comercial do país fosse equivalente à sua participação no fluxo docomércio desse país (suas exportações mais importações).

O valor de CS será positivo (negativo) se o saldo efetivo for maior (menor) do que o “saldoneutro”.8

Nenhuma margem a dúvida deixam os dados abaixo reproduzidos: entre 1991 e 1994,pelo critério de vantagens comparativas, é nítida a tendência de melhora da situação docomércio exterior brasileiro, uma progressão que foi revertida no período 1994-98. O número

7 Utilizada também em vários outros trabalhos, como Lafay, 1990 (que desenvolveu o indicador), Nonnenberg,1995 e Xavier, 2000.8 O indicador CS foi desenvolvido pelo Centro de Estudos Prospectivos em Informações Internacionais(C.E.P.I.I.) da França ao longo da década de 80, baseado em saldos comerciais e não apenas em exportações,como no conceito mais tradicional de indicador de vantagem comparativa. A expressão de CS é:CS = 1000/PIBi * {( Xki - Mki ) − {[(Xki + Mki)/(Xi + Mi)] * (Xi - Mi)}}onde:Xki e Mki são respectivamente as exportações e importações do setor “k” efetuadas pelo país “i”.Xi e Mi são respectivamente as exportações e importações totais do país “i”.PIB é o Produto Interno Bruto do país i.

21

de setores com vantagem comparativa cresce no primeiro período (de 95 para 105),declinando muito fortemente no segundo (para 87 em 1998).

Os dados da comparação com os países da seleção mostram que nos mesmos anosconsiderados não se assistiu a uma trajetória como a verificada para o Brasil, ou seja, não seassistiu a uma queda tão acentuada de setores em que os países têm vantagem comparativa nocomércio exterior. Os países onde também declinou o número de setores com vantagemcomparativa no último período foram: Japão, França, Argentina e Chile.

Setores Com Vantagem (V) / Desvantagem (D) Comparativa

V D V D V D1991 1994 1998

No. Setores 95 134 105 130 87 147 % da ExportaçãoMundo 40 60 39 61 32 68 Brasil 79 21 79 21 77 23 % da ImportaçãoBrasil 11 89 16 84 20 80 % do Saldo/Déficit*Brasil 249 (149) 358 (258) (284) 384


Brasil

Uma comparação muito importante diz respeito ao indicador que informa aparticipação no comércio mundial dos setores nos quais um determinado país apresentavantagem comparativa. Evidentemente, para um país, quanto maior a expressão no comérciomundial dos produtos de que dispõe de vantagem comparativa, maior o seu potencial deexercer sua vantagem através de aumento de exportações e geração de saldos de comércio.

Em um indício a mais do retrocesso verificado no comércio exterior brasileiro entre1994 e 1998, o comércio mundial dos setores onde o país revelou ter vantagem comparativacorrespondeu a apenas 32% do total em 1998, quando em 1991 ou 1994 esse percentual era decerca de 40%.

Neste caso também o retrocesso brasileiro não tem paralelo na comparação com osdemais países selecionados. Alguns países registraram queda no período considerado – casosda Espanha e da Índia – mas não com a mesma intensidade que o Brasil. Em todos os demais,assistiu-se à manutenção ou, como em geral ocorreu, ao aumento da expressão de seusprodutos de vantagem comparativa no comércio mundial.

O outro dado frisante é a passagem de uma posição brasileira muito próxima a paísescomo EUA, França, Inglaterra, Itália, Espanha, Coréia e México no início da década, parauma posição em 1998 na qual apenas Argentina e Chile apresentavam menor percentual doque o registrado para o Brasil.

Uma observação importante é que as variações que os dados apresentados registramno número e expressão no comércio mundial de setores com vantagem comparativa em cadapaís, mostram que vantagem comparativa (ou o seu oposto, a desvantagem comparativa) não éum conceito estático que reflete unicamente a dotação de fatores de um país. Ao contrário, osdados colocam em evidência que vantagens comparativas podem ser “criadas” ou fomentadaspor fatores adicionais e políticas (a agregação de tecnologias pode ser um desses fatores, umaboa política de exportação e a substituição de importações são exemplos de políticas), assim

22

como podem ser destruídas, por exemplo, por políticas equivocadas, como mostra o casobrasileiro no período 1994-98.

O incentivo à modernização e à maior vinculação de setores da economia brasileira aomercado externo proporcionado pela mudança da política cambial de 1999, será importantepara reequilibrar o balanço de setores com vantagem/desvantagem comparativa, mas a açãode políticas pode também ajudar.

Número de Setores Com Vantagem Comparativa - 1991, 1994 e 1998

103

97

9195

84

75

60

68

52

76

93

106

92

84

105

87

115

76 77

72

61

127

84

90

112

97

86 87

95

88

73 73

55

75

94

114 116

104

109

103

114113

-

20

40

60

80

100

120

140


1991 1994 1998

Setores Com Vantagem Comparativa do País - % da Pauta de Exportação Mundial - 1991, 1994 e 1998

44

3840 40

39

36

21

27

15

42

56

48

3837

39

46

4342

24

30

16

50

56

46

52

39

3432

53

45

26

32

14

36

53

50

47

42

48

45

50

41

-

10

20

30

40

50

60


1991 1994 1998

23

5 – ABERTURA E EXPORTAÇÃO

Para os anos de 1989, 1994 e 1998 e exclusivamente para o Brasil, os dados foram agregadossegundo a classificação de setores de “alto coeficiente importação/produção” e de “alto coeficienteexportação/produção”, de acordo com os seguintes procedimentos: os setores de “alto coeficienteimportação/produção” (setores de “alto coeficiente exportação/produção”) são aqueles comcoeficiente de importação/produção em 1994 e 1998 superior à média de seu grupo (grupo porintensidade de fator) ou superior nesses mesmos anos à média da indústria. Alguns poucos casosforam considerados como “alto coeficiente importação/produção” (ou “alto coeficienteexportação/produção”) devido à proximidade com a média do grupo ou à média global e à muitoexpressiva variação do coeficiente registrada no período 1989-98.

Os dados utilizados para a classificação são de Mesquita (1999), inclusive a classificação dossetores de acordo com a intensidade de fator9.

Há registro de que, como decorrência da abertura, aumentaram substancialmente oscoeficientes de penetração de importações (relação importação/produção) e de abertura(relação exportação/produção) na economia brasileira ao longo dos anos 90. No primeirocaso, o aumento foi particularmente expressivo: para a indústria, em média, teria aumentadode um nível tão baixo quanto 4,3% em 1989 (um nível de “economia fechada”) para 20% em1998. No segundo, o aumento teria sido de 8,8% para 14,8% entre os mesmos anos.10

O que se objetiva avaliar é se a elevação dos coeficientes de importação e exportaçãocontribuíram para o desempenho exportador nos anos 90. A questão é pertinente e muitoimportante porque, por exemplo, o sobreincentivo concedido às importações no período 1994-98 (como através da sobrevalorização cambial) amparou-se no argumento de que a elevaçãoda relação importação/produção tornaria a produção doméstica mais eficiente, maiscompetitiva, refletindo-se isto em melhor desempenho exportador. O déficit comercialpressionado por importações sobreincentivadas seria neutralizado à frente por maioresexportações.

“De modo semelhante, observam Bauman e Neves (1998), maior participação domercado externo nas vendas totais de um setor produtivo é em princípio um indicador demaior envolvimento com esse mercado e de competitividade do setor, sendo razoável esperarigualmente uma relação positiva com o desempenho das exportações.”

Tomando os setores de mais alto coeficiente de penetração das importações (relaçãoimportação/produção):

! Esses setores aumentaram muito sua participação nas importações totais do país(respondiam em 1989 por 48% das importações e nada menos do que 66% em 1998). Oaumento pode ter sido exagerado em função do subsídio que a política cambial do período1994-98 conferiu às importações, mas era de esperar um aumento expressivo comoconseqüência da abertura das importações.

9 Como os coeficientes de penetração e de abertura foram calculados pelo autor segundo os setores da matriz deinsumo-produto, foi necessário compatibilizar os 237 grupos setoriais da SITC com os setores-matriz com que oautor trabalha. Para tanto, foi adotada a metodologia apresentada por Bauman e Neves (1998). Nessametodologia, os grupos setoriais da SITC a 3 dígitos foram classificados de acordo com os setores-matriz,tornando possível compatibilizar as duas bases de dados.10 Mesquita, 1999.

24

! O que também seria de se esperar, mas não ocorreu é que aumentasse expressivamente aparticipação desses setores nas exportações totais do país. Aqui a evolução foi de 32% em1989 para 33% em 1994 e daí para 36% em 1998.

! Nas exportações do conjunto de setores que obtiveram ganho de competitividade noperíodo 1989-94, as exportações dos setores de mais elevado coeficienteimportação/produção correspondiam a 37% e 35% no período 1994-98. Os mais elevadoscoeficientes de penetração de importações não foram responsáveis por maior exportaçãode setores competitivos.

! Nas exportações dos setores brasileiros com vantagem comparativa, os setores de maisalto coeficiente de importação respondiam por 26% em 1989, praticamente o mesmopercentual de 1998 (27%). Ao maior coeficiente de penetração de importações nãocorrespondeu, portanto, maiores exportações em setores com vantagem comparativa dopaís.

O que sugerem os dados acima é que ou os setores de mais alto coeficiente deimportação/produção esbarraram, assim como os demais setores, nos poderosos desestímulospara exportar existentes no Brasil na fase mais recente (câmbio e tributação despontandocomo os principais, mas não os únicos) ou (o que também parece ter ocorrido) a importaçãosobreincentivada veio substituir produção interna que tinha alguma parcela da produçãovoltada para exportações, tratando-se, nesse caso, de uma peculiar substituição: a deexportações.

O que compete fazer para um melhor desempenho exportador é, além da remoção dosreferidos fatores gerais de desincentivo remanescentes após a mudança da política cambial,promover uma política voltada à substituições de importações, considerando-se quenormalmente a produção interna comporta uma fração para mercado interno (dada a dimensãodo mercado brasileiro, esta fração pode ser elevada) e uma parcela para exportação. Paracertos setores a melhor política de fomento às exportações pode ser uma eficiente política desubstituição de importações.

Com relação aos setores de mais alto coeficiente de abertura (relaçãoexportação/produção), o que se observa é que a participação desses setores na exportação erano início da década e continuou sendo no final dos anos 90, muito elevada (mais de 2/3 dototal), assim como sua participação era e é muito expressiva (embora tenha declinado entre1989-94 e 1994-98) nas exportações dos setores com ganho de competitividade (63% noperíodo mais recente) e nas exportações dos setores com vantagem comparativa (69% em1998).

Neste caso, o que se ressalta é a importância de que seja aprofundado o envolvimento,via exportações, das empresas brasileiras com o mercado externo. A mudança da políticacambial já tem favorecido este objetivo, mas é necessário desenvolver ou intensificar outraspolíticas (como para micro, pequenas e médias empresas, financiamentos em bases especiais– não precisam ser subsidiados – para setores de mais alto coeficiente de exportação) eassegurar regularidade nessas políticas.

25

Participação na Exportação e Importação Total dos Setores de Alto Coeficiente Importação / Produção e de Alto Coef. Exportação / Produção - %

46

64

48

32

53

67

62

33

59

68

66

36

% da Importação Total

% da Exportação Total

Setores de Alto Coef. Export. / Prod.

% da Importação Total

% da Exportação Total

Setores de Alto Coef. Import. / Prod.

1989 1994 1998

Setores Com Ganho de Competitividade - Participação de Setores de Alto Coeficiente de Exportação/Produção e de Alto Coeficiente de Importação/Produção - Em % da Exportação

80

37

63

35

Set. Com Ganho de Compet. e de AltoCoef. Export./Prod.

Set. Com Ganho de Compet. e de AltoCoef. Import./Prod.

1989/94 1994/98

Setores Com Vantagem Comparativa - Participação de Setores de Alto Coeficiente de Exportação/Produção e de Alto Coeficiente de Importação/Produção - Em % da Exportação

62

26

68

24

69

27

Set. Com Vantagem Comparativa e deAlto Coef. Export./Prod.

Set. Com Vantagem Comparativa e deAlto Coef. Import./Prod.

1989 1994 1998

26

6 – RADIOGRAFIA DO RESULTADO COMERCIAL

Um balanço dos resultados e das tendências descritas para o comércio exterior podeser feito através de uma radiografia do resultado comercial brasileiro. Estamos acrescentandoos resultados para 1999.

Como era formado o resultado comercial nos primeiros anos dos 90?

O Brasil acumulava superávit em setores de demanda crescente e decrescente nomercado mundial, nos setores mais ou menos dinâmicos do mercado mundial (exceção paraos setores em decadência, devido ao resultado de petróleo), naturalmente, nos setores ondedetinha vantagem comparativa, em setores de não alta ou média-alta tecnologia, emalimentos, matérias-primas, em manufaturas por tipo de material e no setor de manufaturasem geral.

Apresentava déficit nos setores de alta e média-alta tecnologia, no setor decombustíveis, em química e no setor de maquinaria e material de transporte.

É muito importante assinalar que esse quadro não foi alterado em suas linhas gerais noprimeiro período da abertura de importações, entre 1991 e 1994, quando deu-se o rápidorebaixamento de tarifas de importação, mas a taxa de câmbio não estava sobrevalorizada.

O quadro se alteraria no período 1994-98, quando não mais preponderou a aberturamediante os instrumentos clássicos de tarifas, mas sim a política de sobrevalorização cambial.

O resultado comercial – que transita, no agregado, de grande superávit para volumosodéficit – apresenta as seguintes características:

! o superávit do período anterior em produtos de demanda crescente no mercado mundialcede lugar a volumoso déficit; onde o resultado comercial conserva-se superavitário é emprodutos de demanda decrescente no comércio mundial;

! o país passa a acumular déficits nos setores muito dinâmicos e dinâmicos do comérciointernacional; os superávits passam a ficar restritos a setores intermediários e emregressão;

! o balanço de comércio de produtos de maior intensidade tecnológica torna-se muito maisdeficitário e cai pela metade o superávit em produtos de tecnologia não alta ou média-alta;

! o déficit também se amplia consideravelmente no setor químico e em maquinaria ematerial de transporte, resultando na passagem de superávit para déficit em manufaturas.

Acrescentando à análise os dados para os setores de mais alto coeficientes deimportação e de exportação, podemos completar o quadro acima com as seguintesconsiderações adicionais:

! o país que era superavitário em setores de alto coeficiente de penetração de importações(relação importação/produção), ou seja, os setores de maior potencial de produtividade ecompetitividade se voltados à exportação, passam a gerar déficits muito altos, dado a suagrande participação no crescimento de importações e baixa (ou até redução) participaçãonas exportações;

27

! até os setores com alto grau de abertura (relação exportação/produção) transitam dacondição de geradores de (expressivo) superávit para a de setores deficitários no balançocomercial;

! os dados mostram que a origem do déficit em ambos os casos reside nos setores intensivosem tecnologia (destacadamente, nos setores eletroeletrônico, comunicações e bens decapital); nos setores de alto coeficiente de importação, os setores intensivos em capital(segmentos da indústria química são os destaques) também contribuem para o resultado.

BrasilRadiografia do Resultado Comercial

Valores em US$ milhões

1991/94 1994/98 1998/99Total 8.048 (9.673) (3.736)

Demanda Comércio Mundial:Demanda Crescente 4.313 (14.059) (12.078)Demanda Decrescente 3.734 4.386 7.994

Dinamismo Comércio Mundial:Set. Muito Dinâmicos - MD 1.022 (9.976) (8.618)Set. Dinâmicos - D 3.445 (3.751) (1.472)Set. Intermediários - I 379 788 1.382Set. em Regressão - R 4.488 3.481 4.487Set. em Decadência - DE (1.287) (215) 485Set. Muito Dinâmicos ou Dinâm. - MD/D 4.467 (13.727) (10.091)Set. em Reg. ou em Decadência - R/DE 3.201 3.265 4.972

1991 1994 1998 1999Total 8.929 8.048 (9.673) (3.736)

Intensidade Tecnológica:Set. de Alta - A (1.051) (3.143) (6.151) (5.310)Set. de Média-Alta - M/A (1.701) (4.307) (10.439) (8.482)Set. de Não Alta ou Méd.-Alta - Não A/MA 11.682 15.498 6.917 10.056Set. de Alta ou Média-Alta - A/MA (2.753) (7.450) (16.590) (13.792)

Vantagem Comparativa:Vantagem Comparativa 22.227 28.804 27.514 27.908Desvantagem Comparativa (13.298) (20.757) (37.187) (31.644)

Setores - Capítulos SITC:0 - Alimentos 3.930 6.006 5.261 6.8241 - Bebidas e Fumo 815 983 1.383 8552 - Mat.Primas, Exc. Combustíveis 3.157 3.444 6.048 5.4723 - Combustíveis (5.070) (4.502) (5.291) (5.481)4 - Óleos e Gorduras 216 610 552 5335 - Produtos Químicos (1.810) (3.261) (6.689) (6.532)6 - Manufaturas por Tipo de Material 7.035 7.576 3.537 4.7187 - Máq. e Material de Transporte (547) (4.543) (14.050) (10.831)8 - Artigos Manufaturados Diversos 846 1.088 (1.438) (444)9 - Outros 357 647 1.013 1.149Total Manufaturas (Cap. 5 a 8) 5.524 860 (18.639) (13.089)

Portanto, o país passa a ser altamente deficitário em produtos de demanda crescente,em setores de maior dinamismo no comércio mundial, em setores de mais elevada tecnologia,em manufaturas, em setores de grande potencial de produtividade e competitividade deexportação (setores de mais alto coeficiente de importação) e até em setores exportadores (osde mais alto coeficiente exportação/produção). Conserva-se superavitário em produtos dedemanda decrescente, em setores intermediários e em regressão no comércio mundial, emsegmentos de menor intensidade tecnológica, em alimentos e matérias-primas, em produtosmanufaturados com base em recursos naturais.

28

BrasilResultado ComercialValores em US$ milhões

1989 1994 1998Total (para 43 setores-matriz) 15.047 7.442 (8.748)

Coeficiente de Penetração:Alto Coef. Importação / Produção 1.984 (7.225) (19.838) Demais 13.063 14.666 11.090

Coeficiente de Abertura:Alto Coef. Exportação / Produção 12.738 9.650 (1.157) Demais 2.310 (2.209) (7.590)

Intensidade de Fator:Capital 2.440 (442) (4.232) Mão-de-Obra 2.098 1.603 182 Tecnologia 2.701 (3.426) (14.056) Recursos Naturais 7.808 9.706 9.359

7 – A MAXIDESVALORIZAÇÃO E O ANO DE 1999

As questões decisivas a partir da desvalorização do Real de 1999 são:

! a desvalorização por si só poderá ser capaz de reverter as distorções do setor externoacumuladas no período 1994-98?

! a mudança da política cambial será suficiente para impulsionar com vigor as exportações,dispensando, assim, os demais instrumentos e políticas de exportação?

Desde que seja mantido o nível médio de taxa de câmbio real de 1999, é possível seesperar que as importações se adeqüem a um padrão de crescimento alto com relação aocrescimento da economia (refletindo as mudanças nos coeficientes de importação/produção eno padrão de consumo da população após a abertura), porém sem os “excessos” provocadospelo subsídio implícito da política cambial anterior. Não são esperadas, porém, mudançassensíveis no quadro geral traçado no item anterior para os componentes e características doresultado comercial.

Em outras palavras, as mudanças esperadas são de ordem quantitativa – o que é muitobom – e não qualitativas – o que tornaria a situação muito melhor. Isto significa que ascaracterísticas assinaladas no quadro da “Radiografia do Resultado Comercial” deverãoprevalecer após a acomodação da economia e do setor externo brasileiro à mudança dapolítica cambial.

Em parte, as mudanças quantitativas já foram refletidas no resultado de 1999,localizando-se onde os desequilíbrios, gritantemente, refletiam o subsídio cambial anterior.

O superávit comercial se amplia em setores tradicionais (alimentos, matérias-primas),em segmentos de mais baixo conteúdo tecnológico e de menor dinamismo; o déficit caisensivelmente na categoria de produtos “dinâmicos”. Cai também de forma expressiva emsetores de demanda crescente no comércio mundial, em setores de média-alta tecnologia e emsegmentos de manufaturas. Convém observar que esses resultados foram conseqüência, emgeral, da contração das importações e não de crescimento de exportações. No caso de

29

Combustíveis, o aumento do déficit decorreu da majoração dos preços internacionais dopetróleo.

BrasilSetores Classificados Pela Intensidade Tecnológica (%)

Brasil A MA Não A/MA

A/MA Total

1998% da Exportação 5 19 76 24 100 % da Importação 15 33 53 47 100 % do Saldo/Déficit* 64 108 (72) 172 100 1999% da Exportação 7 17 76 24 100 % da Importação 17 32 51 49 100 % do Saldo/Déficit* 142 227 (269) 369 100

Nota * 1998 déficit1999 déficit

Note-se, contudo, que foi pequena ou de menor expressão relativa aos demaissegmentos, a reação do déficit em setores “muito dinâmicos” do comércio mundial, emsetores de alta tecnologia, em Produtos Químicos e em segmentos de Maquinaria e Materialde Transporte, especialmente os de eletroeletrônica, comunicações e bens de capital, e quedéficits ainda muito expressivos são verificados em setores como os de demanda crescente docomércio mundial, setores de média-alta tecnologia, e em manufaturas de um modo geral.

A conclusão é que a redução do déficit destes segmentos ou a geração de superávitsem pelo menos alguns deles, o que seria indispensável como expressão de uma mudança daqualidade do nosso comércio exterior, só será possível mediante a adoção de políticasadicionais. Vejamos a segunda questão.

A análise das exportações após a maxidesvalorização do Real evidencia que odesempenho de 1999, muito inferior ao que foi antecipado por várias fontes, deveu-seprincipalmente à uma forte queda dos preços em dólares das exportações. Cresceram, poroutro lado, os preços das importações brasileiras, ocasionando uma sensível deterioração dostermos de troca.

BrasilSetores Com Vantagem (V) / Desvantagem (D)

Comparativa V D V D

1998 1999No. Setores 87 147 96 138 % da ExportaçãoMundo 32 68 33 67 Brasil 77 23 76 24 % da ImportaçãoBrasil 20 80 17 83 % do Saldo/Déficit*Brasil (284) 384 (747) 847

Nota * 1998 déficit1999 déficit

Liderado pelo aumento do preço do petróleo, o preço médio das importações, segundoas estimativas da FUNCEX, subiram 6,5%. Os preços de exportação caíram 11,4%, comqueda maior para produtos básicos e semimanufaturados (15,1 e 15,2% de decréscimo). Ospreços de manufaturados caíram 8,9%. Esses resultados já incorporam alguma melhora paraos preços de exportação ocorrida no segundo semestre do ano.

30

Em produtos básicos e semimanufaturados, as exportações físicas reagiramprontamente à desvalorização da moeda. Em 1999, o quantum exportado aumentou 16% parasemimanufaturados e 8,4% para a produtos básicos. Portanto, a queda das exportações emvalor desses dois grupos (1,8% e 8,8%, respectivamente) deve-se exclusivamente à queda dospreços de exportação, queda esta que se explica muito menos pelo próprio efeito damaxidesvalorização e muito mais pela queda das cotações internacionais de commoditiesdevido à retração e crise em mercados internacionais. Até o presente, a queda dos preços deexportação desses produtos ainda não foi revertida.

O segmento que em 1999 não respondeu na mesma magnitude à desvalorização masque está respondendo no presente ano, foi o de manufaturados. Como foi visto, seus preços deexportação também caíram – nesse caso, com maior influência da desvalorização – e oquantum exportado chegou a retroceder, como entre jan/ago de 1999 (-4,4%), registrando nofechamento do ano uma elevação de apenas 2%. Em valor, as vendas no exterior demanufaturados recuaram 6,9%. Devem ser destacados três fatores principais que, em 1999,atuaram contrariamente ao incentivo da desvalorização no caso dos manufaturados:

! a contração do crédito nos meses que se seguiram à crise cambial – a média mensal decontratação de ACC em meados de 1999 ainda era inferior ao valor correspondente a umano antes;

! a retração do principal mercado para bens manufaturados, ou seja os países da AméricaLatina, em particular, os países do Mercosul, mercado para o qual as vendas demanufaturados declinaram 23,5% e que absorviam antes da desvalorização 42% dasexportações desses produtos (34% atualmente). A queda das exportações para essemercado em 1999 atingiu nada menos do que 30% (-29% para os países do Mercosul).

! a defasagem entre o estímulo de uma desvalorização e o aumento efetivo de exportações,que é maior para os produtos manufaturados; segundo as projeções do IEDI, como reflexodesta defasagem, o incentivo da desvalorização sobre as exportações apresenta reflexomaior no ano 2000 do que em 1999.

Considerados todos os efeitos da maxidesvalorização, inclusive os efeitos defasadosda desvalorização sobre as exportações, o saldo comercial brasileiro poderia alcançar US$ 6bilhões/ano em um cenário de recuperação integral dos preços de exportação (aos níveis de1998) e de recuo dos preços de importação (também para os níveis de 1998). Este númeropode ser considerado como um patamar máximo (ou o número relativo a um cenário“otimista”, posto que é resultado de se e quando a deterioração dos termos de troca forrevertida) da mudança quantitativa do resultado comercial brasileiro após amaxidesvaloriação. Um patamar mínimo, equivalente a um cenário em que a deterioração dostermos de troca não se reverta, é equivalente a US$ 2 bilhões.

Parece pequeno o resultado da desvalorização obtido com a maxidesvalorização e defato é, dada a necessidade de um crescimento vigoroso das exportações por um prolongadoperíodo de tempo, de forma a gerar superávits comerciais elevados e, assim, remover avulnerabilidade externa da economia brasileira. De fato, dado o patamar máximo de saldocomercial após a desvalorização, os números finais do déficit em transações correntes devemse situar não muito abaixo de 3,5 a 4% do PIB, um nível inferior, porém não muito distante doreferente a 1998, 4,2% do PIB (um dos fatores causadores da crise de 1999).

31

Parece pequeno também em comparação com o que ocorreu em outros países cujasmoedas também se desvalorizaram fortemente como reflexo de uma crise cambial (porexemplo, a Coréia), onde a redução do déficit em transações correntes (ou a passagem para ageração de superávits) foi muito mais intensa como reflexo de um muito mais vigoroso ajustedo comércio exterior. Isto ilustra as peculiaridades do caso brasileiro, não apenas atinentes aovolume que veio a alcançar nos últimos anos o passivo externo líquido, determinando pesadoscompromissos de pagamentos de juros da dívida externa e de remessas de lucros e dividendos,mas também relativas à regressão dos pontos de vista quantitativo e qualitativo do seucomércio exterior ao longo dos anos 90, o que agora bloqueia um ajuste comercial de maiorprofundidade.

O efeito da desvalorização deve ser visto também do ângulo “do que poderia teracontecido”. Segundo nossas estimativas, na ausência da desvalorização, o resultadocomercial em 1999 seria deficitário em US$ 8,3 bilhões, o que tornaria a situação do setorexterno brasileiro insustentável e determinaria uma crise cambial ainda mais aguda. Portanto,os desafios estão:

! em obter uma elevação nas exportações e na geração de superávits comerciais maiores doque o que será permitido pela desvalorização cambial;

! em tornar o comércio exterior qualitativamente melhor, possibilitando uma pauta deexportação de maior dinamismo e menos sensível à variações de preços internacionais.

8 – PONTOS PARA UMA AGENDA DE POLÍTICA

Em primeiro lugar, convém reconstituir certos condicionantes macroeconômicos e deordem geral de desempenho de importações e exportações nos anos 90 no Brasil, bem comoos avanços e recuos observados no período.

Do lado das importações, a referência básica preliminar é o processo de abertura. Aremoção de controles quantitativos de importações e uma sensível redução de tarifas deimportação que, a princípio, estava prevista para ser escalonada ao longo de 4 anos, foram osinstrumentos da abertura da economia brasileira iniciada na entrada dos anos 90. Emrealidade, a abertura de importações caracterizou-se por um desenvolvimento mais rápido emais intenso do que o que fora inicialmente previsto, devido à combinação de cinco fatores:

1) as antecipações no cronograma de reduções de tarifas promovidas pelo governo em 1992 e1994;

2) o insuficiente desenvolvimento (quando não a inexistência) de mecanismos de defesacomercial (anti-dumping, salvaguardas, valoração aduaneira, etc), o que acentuou, aolongo do período, a concorrência do produto importado através da concorrência conhecidana literatura como predatória;

3) o enorme diferencial entre as condições do financiamento (prazo e custo dosfinanciamentos) interno e externo que perdurou ao longo de toda a década de 90,conferindo um elevado favorecimento às importações, às quais, na maioria das vezes,estavam associados a financiamentos (no caso, externos) mais vantajosos;

32

4) a distorção (crescente ao longo dos 90) do sistema tributário brasileiro que faz recair sobreo produto produzido internamente (assim como sobre as exportações) uma carga tributária(os famosos “impostos cumulativos ou em cascata”), não incidente sobre o produtoimportado;

5) o subsídio cambial às importações implícito na política de valorização da moeda aplicadaentre 1994 e 1998.

Ao contrário do que ocorreu no Brasil nos anos 90, em nenhuma situação (massobretudo em um período de abertura) fatores como os mencionados acima devemcondicionar a competitividade da produção doméstica frente ao produto importado. Não hácasos que se assemelhem ao brasileiro de condução de processos de abertura acompanhado detantos e tão importantes fatores extra-qualidade e extra-produtividade do produto, mas que,igualmente, ou até mais do que esses fatores, são condicionantes da sua competitividade.Abertura, pelo contrário, significa precisamente a remoção de fatores e determinantes que nãoos de ordem microeconômicos de qualidade e produtividade na produção e comercialização, oque não foi observado no Brasil.

Portanto, é de se supor que nos anos 90 as importações tenham evoluído além do queteriam crescido sob condições “puras” de um processo de abertura, vale dizer, sem os fatoresextras acima assinalados. Em uma economia nestas condições, dado o seu crescimentointerno, as importações crescem com maior elasticidade devido à abertura comercial.

Dois dos fatores assinalados tiveram seus efeitos esgotados ou minimizados em algummomento do passado (o item 1, a partir de 1996, o item 2, após 1997); um deles temapresentado melhora recente (o 3, devido à queda da taxa de juros), mas ainda é, claramente,insuficiente; outro tem piorado sensivelmente (o item 4, devido aos aumentos dos impostoscumulativos promovidos para deter a crise fiscal em 1999 e à relutância do governo empromover a reforma fiscal); um último, por fim, foi removido (o item 5, o subsídio cambial àsimportações).

Sem minimizar a mudança da política cambial de 1999, cujo significado já foi descritoe compõe como fator verdadeiramente decisivo para o futuro do comércio exterior brasileiro,somos de opinião, no entanto, que o ajuste promovido no câmbio em 1999 (e que resultou noretorno da taxa de câmbio real aos níveis médios de 1993, portanto, para o ano imediatamenteanterior à aplicação da política de sobrevalorização), tão-somente serviu para contrabalançaros fatores extras ainda presentes, quanto a financiamento/juros e tributação.

Portanto, o verdadeiro equilíbrio no que tange às condições exclusivamenterelacionadas à qualidade/produtividade de produtos de importações versus produçãodoméstica só será alcançado com a remoção dos fatores acima descritos, tomando-se porsuposto que a política cambial não permitirá a repetição de uma sobrevalorização cambialcomo a do período 1994-98.

A solução do financiamento é difícil e só virá com o tempo, mantida a linha deredução das taxas de juros básicas e das taxas cobradas pelo sistema financeiro. Uma agendapara o futuro próximo – horizonte de 1 a 2 anos – tem como balizamento mínimo uma taxa dejuros básica de 7% ao ano em termos reais (11% nominal, considerando-se uma taxa deinflação ao nível aproximado de 4%) e uma taxa para os financiamentos de curto prazo paratomadores preferenciais de 10%.

33

A solução da questão tributária está, como se sabe, na dependência da aprovação daReforma Tributária nos moldes em que foi proposta pela Comissão de Reforma Tributária daCâmara dos Deputados. Do ângulo do comércio exterior brasileiro, a aprovação dessa reformaé absolutamente prioritária.

Persistindo, no entanto, o impasse que vem prolongando a sua aprovação, ouimpondo-se uma solução transitória na qual os impostos cumulativos sejam mantidos aindaque por um período de tempo (3 anos, segundo a última proposta de Reforma encaminhadapelo governo), é necessário que seja aplicada às importações (como, na prática seria, casofosse aprovada imediatamente a Reforma) uma contribuição equivalente a duas etapas decobrança das contribuições PIS/COFINS/CPMF, resultando em uma alíquota deaproximadamente 8%, o mesmo índice, aliás, que deveria valer para a desoneração dasexportações.

Do lado das exportações, o que deve ser destacado é que o Brasil atravessou boa partedos anos 90 sem os instrumentos mínimos de apoio às exportações, sobretudo em se tratandode economia que promovia uma abertura. Com efeito, somente na segunda metade da década(na maioria dos casos, a partir de 1997) foram tomadas medidas, como:

! a desoneração tributária parcial de exportações;

! a ampliação das linhas oficiais de crédito à exportação (através dos financiamentos de prée pós embarque através do BNDES);

! o aprimoramento e a maior abrangência das linhas existentes desde o início dos 90, doPROEX (financiamento de pós embarque e equalização de taxas de juros);

! a introdução do seguro à exportação;

! o estabelecimento de uma política de fomento às exportações de micro e pequenasempresas, através da criação da APEX.

Também são recentes a definição de um plano de exportação – o PEE (o ProgramaEspecial de Exportações), a dinamização da CAMEX e sua incorporação ao Ministério doDesenvolvimento, a adoção de políticas destinadas a melhorar a infra-estrutura de exportação,as medidas para facilitar e baratear as exportações, as ações para abrir mercados a produtosbrasileiros submetidos ao protecionismo no comércio mundial.

São tão recentes as políticas que o tempo ainda é curto para a avaliação de seusresultados presentes e perspectivas futuras, mas sem dúvida representaram avanços. Algunsdesses avanços, no entanto, foram interrompidos ou sofreram retrocesso após a desvalorizaçãode 1999 (a desoneração tributária foi suspensa, o mecanismo de seguro de risco das operaçõescom países da ALADI – o CCR – gerido pelo Banco Central foi virtualmente eliminado, oprograma de equalização de taxas de juros está em risco, por força de decisões da OMC) eoutros têm muito ainda o que evoluir (infra-estrutura, burocracia e custos de exportação,promoção de exportações das MPMEs, as ações contra o protecionismo aos produtos deexportação do Brasil).

Em dois segmentos, no entanto, se faz necessário uma ação especial para superar asdificuldades que são grandes: na área de recursos destinados à exportação e na desoneraçãotributária.

34

No primeiro caso, a comparação é com outros países, que dão prioridade àsexportações, como os do leste asiático. “Os recursos destinados pelo Tesouro nunca sãoinferiores a 2% do Produto Interno Bruto, chegando, em alguns casos, a 5%.” (GazetaMercantil, 26/10/99, citando dados da Secex). Os recursos públicos disponíveis para ofinanciamento das exportações no Brasil alcançam R$ 6 bilhões (considerando R$ 4 bilhõesdo BNDES-Exim) ou 0,6% do PIB em 1999. Em uma agenda de médio prazo (horizonte detrês a 4 anos), seria necessário progredir até triplicar esse valor.

No segundo, não custa repetir que a solução já está mais do que concebida etrabalhada no projeto de Reforma Tributária aprovado pela Comissão de Reforma Tributária,faltando os passos decisivos e urgentes de sua aprovação e implementação. Como antesobservado, a solução de transição ou de urgência enquanto não há o desfecho da ReformaTributária, é o estabelecimento “para valer” de um índice de desoneração das exportaçõescorrespondente aos valores atuais das contribuições cumulativas vigentes, resultando em umíndice de desoneração médio de 8%.

Sem o avanço nas políticas acima (e sem o reforço nas duas últimas) qualquer políticade exportação para o Brasil sofre um bloqueio.

Quanto à política cambial, a mudança em 1999 foi decisiva como requisito para ocrescimento das exportações e para a execução de uma política de exportação. Embora noatual modelo de “metas de inflação” a taxa de câmbio esteja submetida a um grau muitomaior de flutuação (comparativamente ao anterior sistema de bandas), o que se espera é que onovo regime e a ação do Banco Central evitem as excessivas apreciações e depreciações reaisda moeda (como ocorreram no decorrer da década de 90) porque isso afeta o grau de proteçãoe a competitividade das exportações, em muitos casos, de forma a anular os efeitos dequaisquer outras políticas voltadas ao comércio exterior.

No horizonte da próxima década, o que se espera não é que o câmbio, mediantedesvalorizações reais da moeda, seja indutor de ganhos de competitividade das exportações;tampouco se espera a repetição de uma prolongada e acentuada sobrevalorização capaz deneutralizar qualquer outra vantagem ou ganho de competitividade que os setores exportadorespossam conquistar e que é, muito mais do que os processos tradicionais de abertura, indutorde importações em excesso e geradora de gravíssimas distorções sobre o comércio exterior,como os dados desse estudo mostraram. Ao câmbio “neutro” deve corresponder oaprimoramento dos instrumentos de políticas de exportação e de importação na linha dedesenvolvimento já apresentada. Sendo obtidos esses objetivos, exportações e importaçõesevoluirão de acordo com a competitividade da produção doméstica e dos setores deexportação e o crescimento da economia.

No plano internacional, o melhor cenário inclui o desenvolvimento e a ampliação naAmérica Latina, do Mercosul, um fator de desenvolvimento do comércio na região e defortalecimento do poder de representação e de negociação internacional de cada país e dobloco em seu conjunto. Inclui também a revisão do acordo de subsídios e medidascompensatórias da OMC, de forma a abrir mercados de produtos agrícolas – hoje protegidos esubsidiados – aos países em desenvolvimento e adaptar a norma de subsídios permitidos – àtecnologia e meio ambiente, que se voltam aos interesses dos países mais desenvolvidos –acrescentando para os países em desenvolvimento, o apoio ao investimento e aofinanciamento à exportação para a devida equalização de suas condições de competitividadeem produtos industrializados com as economias desenvolvidas.

35

Cabe observar que o desenvolvimento das políticas nas direções apontadas, tanto paraimportação, quanto para exportação, não são inovadoras, pois todos os países cujos setoresexternos têm alguma expressão na economia as adotam. Tampouco são políticasfavorecedoras das exportações ou punitivas das importações, estando muito mais próximas doobjetivo de assegurar isonomia entre um lado e outro, algo que muitos outros países líderes docomércio mundial logram fazer, mas onde o Brasil deixa muito a desejar pelas razões jáexpostas, mas particularmente pelas deficiências internas nas áreas tributária e definanciamento. Mesmo no âmbito da política comercial, o objetivo a ser perseguido é tambémo da isonomia, no caso entre as condições de acesso a mercados agrícolas e industriais, que asregras atuais não favorecem países como o Brasil.

Por fim, são políticas caracteristicamente de corte horizontal (comum e geral a todosos setores de exportação e de importação) e, a nosso ver, uma política de comércio exteriordeve adotar também uma perspectiva de complemento mediante políticas voltadas a objetivosou setores específicos.

As linhas de política que devem orientar uma agenda para resgatar qualidade edinamismo do comércio exterior brasileiro, acrescentando ganhos aos que serão obtidos com anova política cambial e a aplicação das demais políticas segundo a orientação acimaassinalada, podem ser assim resumidas:

1) Constatou-se que entre a primeira e a segunda metade da década caiu pela metade aparticipação nas exportações brasileiras de setores classificados como “muito dinâmicos”no mercado mundial. Os “muito dinâmicos” representavam 32% das exportações entre1991 e 1994 e apenas 13% em 1994-98. Por outro lado, constatou-se que os setores de“oportunidades perdidas” (vale dizer, setores cuja demanda cresce no mercado mundial,mas a competitividade brasileira declina) representam 1/5 das exportações brasileiras. Umprimeiro critério de política setorial poderia ser o diagnóstico e a análise dos setores de“oportunidades perdidas” que possam vir a ser dinamizados e através de que instrumentose iniciativas.

2) Os dados apontaram um descompasso muito acentuado (não verificado em outros países,ao menos na magnitude encontrada para os resultados referentes ao Brasil) entre o que opaís exporta em produtos de alta intensidade tecnológica, representando apenas 5% dovalor total de exportação, e a média mundial (18%), sugerindo que há espaço paraesforços de associação e coordenação entre a política de desenvolvimento tecnológico –que tem recebido estímulos por parte do governo – e a política de exportação.

3) Também registrou-se um descompasso muito acentuado em setores de média-altatecnologia, desta feita, do lado das importações. As importações desses setoresrepresentam 33% das importações totais no caso brasileiro e apenas 19%, segundo opadrão mundial. Este fato, aliado à característica de ter o Brasil um mercado interno dedimensão apreciável, sugere o exame da viabilidade da substituição de importações.

4) Constatou-se a baixa contribuição nas exportações dos setores de alto coeficiente deimportação/produção, setores estes considerados de elevado potencial competitivo,cabendo avaliar a adoção de incentivos para fomentar suas exportações.

5) O levantamento mostrou que a origem do elevado déficit dos setores de alto coeficiente deimportação/produção está localizado em importações volumosas de segmentos intensivosem tecnologia (destacadamente, os setores eletroeletrônico, comunicações e bens de

36

capital) e setores intensivos em capital (destacando-se a indústria química), o que sugere oestudo da viabilidade de que programas de incentivo (nos moldes da política para o setorde informática) sejam aplicados com o objetivo de substituir importações. Uma vez mais,a dimensão do mercado interno brasileiro autoriza levar em conta essa possibilidade.

6) Caberia ainda uma política específica (através, por exemplo de linhas especiais definanciamento, que não precisam ser subsidiadas) para incentivar os investimentos dossetores intensivos em capital que apresentam atual ou potencial exportador. Poderiacontribuir muito para o objetivo de dinamizar investimentos e exportações o incentivo àreestruturação de empresas brasileiras – abertura de capital e desenvolvimento de sistemasde gestão, descruzamento de participações e definição de focos de atuação, fusões deempresas – Este é um item da pauta da agenda do governo e do setor privado que, noentanto, deveria receber maior prioridade

7) Com relação aos setores de mais alto coeficiente de abertura (relaçãoexportação/produção), os dados mostram que a sua participação na exportação total dopaís era no início da década e continua sendo muito elevada (mais de 2/3 do total), assimcomo era e é muito expressiva sua participação nas exportações dos setores comcompetitividade (63% no período mais recente) e dos setores com vantagem comparativa(69%). Até mesmo esses setores, ao longo dos anos 90, passaram da condição degeradores de (expressivo) superávit para a de setores deficitários no balanço comercial.Neste caso, o que se ressalta é a importância de que seja aprofundado o envolvimento, viaexportações, das empresas brasileiras com o mercado externo. A mudança da políticacambial já tem favorecido este objetivo, mas é necessário desenvolver ou intensificaroutras políticas (aprofundar o apoio à exportação de micro, pequenas e médias empresas,favorecer alianças estratégicas, conceder financiamentos em bases especiais – nãoprecisam ser subsidiados – para setores de mais alto coeficiente de exportação) e assegurarregularidade nessas políticas.

REFERÊNCIAS

Bauman, R. e Neves, L.F.C. (1998) Abertura, Barreiras Comerciais Externas eDesempenho Exportador Brasileiro. Cepal.

Bauman, R. (1998). Notas Sobre as Relações Intra-Setoriais no Comércio ExteriorBrasileiro – 1980-1996. CEPAL, Brasil.

Bielschowsky, R. Stumpo, G. (1994). Empresas Transnacionales Manufactureras enQuatro Estilos de Reestructuración en America Latina: los Casos de Argentina, Brasil, Chile yMéxico después de la sustitución de importaciones. Santiago do Chile, CEPAL, mimeo.

Fajnzyberg, F. Inserción Internacional y Inovación Institucional. Revista de la Cepal,n. 44, 1991

IEDI (1998). Políticas Industriais em Países Selecionados.

IEDI (2000). A Pauta de Exportação Brasileira e os Objetivos da Política deExportação.

37

Lafay, G. (1990). La Measure des Avantages Comparatifs Revéles. EconomieProspective Internationale, nº 41.

Machado, João Bosco e Markwald, Ricardo (1997). Dinâmica Recente do Processo deIntegração do Mercosul. In: Velloso, João Paulo dos Reis (Coord), Brasil – Desafios de umPaís em Transformação. Rio de Janeiro, José Olympio Ed.

Mandeng, O (1991). International Competitiveness and Specialization. Cepal Reviewn. 45.

Mesquita, M.M. (1999). A Indústria Brasileira nos Anos 90: O que Já se Pode Dizer.IN: A Economia Brasileira nos Anos 90. BNDES.

Nonnemberg, M. (1995). Vantagens Comparativas Reveladas, Custo Relativo deFatores e Intensidade de Recursos Naturais: Resultados para o Brasil – 1980/1988. In:Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 25, n.º 2.

Xavier, C. L. (2000). Padrões de Especialização e Competitividade no ComércioExterior Brasileiro. Campinas, Tese Doutoramento, Instituto de Economia.

instituto de estudos para o desenvolvimento...

Documents