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i
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Instituto de Economia
INSTITUIÇÕES E SEGURANÇA DOS ALIMENTOS:
CONSTRUINDO UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE
Adriana Carvalho Pinto Vieira
Tese de Doutoramento apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP para obtenção do título de Doutor em Desenvolvimento Econômico – área de concentração: Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente, sob a orientação do Prof. Dr. Antonio Marcio Buainain.
Este exemplar corresponde ao original
da tese defendida por Adriana Carvalho
Pinto Vieira em 30/07/2009 e orientada
pelo Prof. Dr. Antonio Marcio
Buainain.
CPG, 30 / 07 / 2009
___________________________
Campinas, 2009
ii
Ficha catalográfica elaborada pela biblioteca do Instituto de Economia/UNICAMP
Título em Inglês: Institutions and food safety: building a new institutionality Keywords : Food Service; Food safety; Institutions Área de concentração : Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente Titulação : Doutor em Desenvolvimento Econômico Banca examinadora : Prof. Dr. Antonio Marcio Buainain Prof. Dr. José Maria Ferreira Jardim da Silveira Prof. Dr. Ademar Ribeiro Romeiro Prof. Dr. Eduardo Eugênio Spers Profa. Dra. Maria Éster Soares Dal Poz Data da defesa: 30-07-2009 Programa de Pós-Graduação: Desenvolvimento econômico
Vieira, Adriana Carvalho Pinto. V673c Instituições e segurança dos alimentos: construindo uma nova institucionalidade / Adriana Carvalho Pinto Vieira. – Campinas, SP: [s.n.]. 2009. Orientador : Antonio Marcio Buainain. Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia. 1. Serviço de alimentação. 2. Segurança alimentar. 3. Instituições. I. Buainain, Antonio Marcio. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. III. Titulo. 09-023-BIE
iii
Tese de Doutorado
Aluna: ADRIANA CARVALHO PINTO VIEIRA
“Instituições e Segurança dos Alimentos:
Construindo uma Nova Institucionalidade“
Defendida em 30 / 07 / 2009
COMISSÃO JULGADORA Prof. Dr. ANTONIO MARCIO BUAINAIN Orientador – IE / UNICAMP Prof. Dr. JOSÉ MARIA FERREIRA JARDIM DA SILVEIRA IE/UNICAMP Prof. Dr. ADEMAR RIBEIRO ROMEIRO IE/UNICAMP Prof. Dr. EDUARDO EUGÊNIO SPERS ESALQ/USP Profa. Dra. MARIA ESTER SOARES DAL POZ Nox – Consultoria/SP
v
AGRADECIMENTOS
A conclusão deste trabalho representa o cumprimento de mais uma etapa
em minha vida. Uma etapa com muitos sacrifícios, tendo em vista não ser apenas
a realização de um trabalho acadêmico, mas todo um processo de crescimento.
Agradeço, particularmente, o Prof. Dr. Antonio Márcio Buainain, (Tuca -
como todos o conhecem), pelo estímulo e apoio constante, e por acreditar em
mim, mesmo quando eu mesma não acreditava, não possuindo palavras para
agradecer sua preciosa instrução, e acima de tudo, sua amizade.
Ao Prof. José Maria Ferreira Jardim da Silveira, meu co-orientador, pela
dedicação em ajudar a desvendar os novos caminhos.
Aos professores que me receberam na Espanha, Prof. Ignácio Trueba,
Julián Briz e Isabel de Felipe, pelo apoio dado na minha estadia para a pesquisa.
Ainda, a Ricardo e Blanka, pela assistência que me deram no período de minha
permanência no país.
Aos professores do Instituto de Economia da Unicamp, por sua dedicação
em ensinar aqueles que não são economistas, pois o “professor é sempre uma luz
para iluminar caminhos”, em especial, Profª. Maria Alejandra, Prof. Wilson Cano e
Profª. Carol. Ainda ao Prof. Sergio Salles, Profª. Maria Beatriz Bonacelli e Bastiaan
Philip Reydon pelos preciosos ensinamentos.
Dedico em especial, aos amigos, sempre presentes, Divina, Vanessa Pardi,
Fernando Lima, José Eustáquio e Thiago Ademir, pelo apoio incondicional dado
nos momentos mais difíceis da minha caminhada para conseguir terminar esta
pesquisa e nos momentos em que mais precisei de um ombro amigo.
Aos demais colegas Andrea Leda, Carolina Barbosa, Paulo, Leonardo,
Thiago Romanelli, Marisa e Gustavo, Adriana e Adriano (Tereré), José Victor,
Christiano Bertoldo, Beatriz (Bia), Maria Laura (Lala), entre outros pelos momentos
vi
de convivência no decorrer destes últimos anos. As novas amigas da Inova
Unicamp Mariana, Veronique, Nanci, Letícia, Iara, Janaína e Karina pelo convívio.
Mas, preciso agradecer ainda mais, a Leonora, que me ajudou neste último
ano a superar todos os desafios e a transpor as pedras que apareceram em meu
caminho.
Ao Banco Santander pela possibilidade de desenvolver parte da minha
pesquisa na Espanha, por me conceder uma bolsa de estudos.
Aos funcionários da Unicamp, em especial Tiana e Marinete pela atenção e
carinho sempre dispensados.
Ao Prof. Eduardo Spers, da Esalq/USP, por suas importantes dicas.
Por sua presença sempre desejada e imprescindível, por seu carinho, por
sua sabedoria e companheirismo, pelo simples fato de existirem, quero agradecer
aos meus filhos Nicolle, Gabriella e Lucas, pelo apoio incondicional em todos os
momentos em minha vida. A Tia Neide e a Tia Cordélia, pela amizade e carinho.
A chamada da vida o nosso coração relutante precisa estar sempre pronto
para aceitar as mudanças, com despedida e recomeço. Tem que estar pronto para
dar outros laços sem tristeza, mas com coragem. É com carinho que digo
OBRIGADA a todas as pessoas, que direta ou indiretamente me ajudaram a
remover as pedras e a trilhar novos caminhos. Os momentos partilhados e as mais
simples alegrias estão guardados em meu coração como preciosas lembranças,
que foram lapidadas ao longo desses últimos anos.
vii
Aos meus filhos, simplesmente por existirem:
Nicolle, Gabriella e Lucas
ix
“De tudo ficam três coisas:
A certeza de que estamos começando,
A certeza de que é preciso continuar e
a certeza de que podemos ser interrompidos
antes de terminar.
Fazer da interrupção um novo caminho,
da queda um passo de dança,
do medo uma escola, do sonho uma ponte,
da procura um encontro.
E assim terá valido a pena”.
(Fernando Pessoa)
xi
RESUMO
A valorização dos atributos de qualidade e de responsabilidade social vem
crescendo significativamente no mercado mundial de alimentos. Percebe-se que
as estratégias competitivas dos grandes grupos do setor agroalimentar procuram
conquistar a confiança do consumidor no que tange à qualidade, à procedência e
à sanidade dos alimentos na produção final. O problema da presente tese tem por
análise questionar de que forma a complexidade institucional do ambiente
econômico, notadamente no Brasil, influencia na dinâmica dos processos de
segurança alimentar. Com a industrialização progressiva e a liberalização dos
mercados, ocorreram diversas mudanças no setor alimentício, tanto na produção
quanto na comercialização. Uma das principais transformações foi justamente o
aumento da preocupação social relativa à questão da segurança alimentar. A
alteração do ambiente institucional propiciou uma maior difusão do conhecimento
sobre a segurança dos alimentos como resultado de processo complexo, que
perpassa toda a cadeia produtiva, atitudes dos consumidores e da sociedade em
geral, o que implicou em novas formas organizacionais das indústrias de alimentos
(latu sensu) e dos países envolvidos. O aparato de regulação pública e privada
tem crescido e se desenvolvido nos vários mercados. A importância da avaliação
da conformidade, a identificação de origem e a rastreabilidade de processos
produtivos adotados são exemplos deste tipo de controle e regulamento. A
complexidade institucional (governo, setor privado e o terceiro setor), que visa
assegurar a qualidade sanitária da oferta de alimentos, ainda que possa ser
necessária, impôs custos de transação ex-ante elevados, - talvez exagerados –
diante de uma percepção de risco ditada tanto por eventos e constatações de
base científica como por propagação de “crenças” que, embora legítima
socialmente, carecem de fundamentações objetivas. O mercado mundial de
alimentos tem valorizado atributos de qualidade e responsabilidade social e cada
vez mais as estratégias competitivas dos grupos do setor agroalimentar passa
pela conquista da confiança do consumidor quanto à qualidade, procedência e
xii
sanidade dos alimentos. Ao mesmo tempo, tem crescido e se desenvolvido o
aparato de regulação público e privado, formais e informais, de avaliação da
conformidade, identificação de origem e a rastreabilidade de processos produtivos
adotados. A institucionalidade necessária para assegurar a oferta de alimentos
seguros pelo governo, setor privado e terceiro setor, cada um movido por
racionalidade própria em um contexto de mercados, é caracterizada/sofre pela
forte imperfeição informacional. O presente estudo tem por objetivo analisar como
as instituições tem se adaptado às mudanças e às necessidades de segurança
dos alimentos no Brasil, dentro de um contexto de informação imperfeita e
comportamento do consumidor no setor alimentício. Entretanto, no Brasil ainda há
uma descoordenação entre as instituições que fiscalizam a qualidade dos
alimentos, mesmo o país adotando um marco regulatório comum ao adotado em
nível internacional, principalmente pelo fato do Brasil ser membro do Codex
Alimentarius.
Palavras-Chave: ambiente institucional, mudança institucional, Codex Alimentarius, segurança e inocuidade dos alimentos.
xiii
ABSTRACT
The importance of quality and social responsibility have been increasing
meaningfully in the world food market. It has been observed that the competitive
strategies of the big groups in agro food sector are seeking to boost consumer
confidence related to quality, origin and sanitary conditions of food in final
production. This thesis questions the way the institutional complexity of economic
environment, as seen in Brazil, induces the dynamics of the food safety process.
Due to progressive industrialization and market liberalization, varied changes in the
food sector occurred, either in production or commercialization. One of the biggest
changes was the rise of social concern regarding to the food safety issue. The
change of the institutional environment provided a larger propagation of knowledge
about food safety as a result of a complex process, which passes over the entire
productive chain, general attitude of consumers and society, which implied a re-
organization of the food industry and the countries involved (latu sensu). Public
and private systems of regulation have been grown and developed in several
markets. The importance of compliance evaluation, origin identification and
tracking of productive processes adopted are examples of this kind of control and
regulation. Institutional complexity (government, private and non-profit sector,
which aims to ensure the safety quality of food supplies, even if necessary,
demanded high ex-ante transaction costs (perhaps excessive ones) against a
perception of risk dictated as much by events and scientific verification as by the
spread of “beliefs” without objective substantiation, though they may be socially
legitimate. The world food market has placed importance on quality and social
responsibility, while competitive strategies of the agro-food sector groups have
increasingly been conquering consumer trust regarding quality, origin and sanitary
conditions of food. At the same time, the systems of private and public regulation,
both formal and informal, have developed and grown, in relation to compliance
evaluation, origin identification and traceability of adopted productive processes.
xiv
The needed institutionalism to assure a safe food supply by government, private
and non-profit sector, which are driven by their own market rationality, have to
cope with strong information asymmetry. The current study aims to analyze how
the institutions have been adapting themselves to changes and food security
requirements in Brazil, within a context of information asymmetry and food sector
consumer behavior. However, there is still an incongruence in Brazil amongst
institutions which supervise food quality, using, even, a common international
regulatory guide, chiefly for being a member country of the Codex Alimentarius.
Key words: institutional environment, institutional changes, Codex Alimentarius,
food safety and sanitary conditions.
xv
RESUMEN
La valorización de los atributos de calidad y de responsabilidad social crece de
manera significativa en el mercado mundial de alimentos. Se percibe que las
estrategias competitivas de los grandes grupos del sector agroalimentario buscan
conquistar la confianza del consumidor en lo que se refiere a calidad, al origen y a
la sanidad de los alimentos en la producción final. El problema de la presente tesis
tiene como análisis cuestionar de qué forma la complejidad institucional del
ambiente económico, marcadamente en Brasil, influencia la dinámica de los
procesos de inocuidad de los alimentos. Con la industrialización progresiva y la
liberación de los mercados, ocurrieron diversas mudanzas en el sector alimentario,
tanto para la producción como para la comercialización. Una de las principales
transformaciones fue justamente el aumento de la preocupación social relacionada
a la inocuidad de los alimentos. La alteración del ambiente institucional fue
favorable para una mayor divulgación del conocimiento sobre la inocuidad de los
alimentos como resultado del complejo proceso, que supera toda la cadena
productiva, actitudes de los consumidores y de la sociedad en general, lo que
generó nuevas formas de organización de las industrias alimentarias (latu sensu) y
de los países involucrados. El aparato de regulación pública y privada ha crecido y
se ha desarrollado en varios mercados. La importancia de la evaluación de la
conformidad, la identificación del origen y acompañar los procesos productivos
adoptados son ejemplos de este tipo de control y reglamentación. La complejidad
institucional (gobierno, sector privado y tercer sector), que tiene el objetivo de
asegurar la calidad sanitaria de la oferta de alimentos, aunque pueda ser
necesaria, impone costos de transacción ex-ante elevados - tal vez exagerados –
delante de la percepción del riesgo dado por eventos y comprobaciones de base
científica como por la divulgación de “creencias” que, aunque verídicas
socialmente, carecen de fundamentos objetivos. El mercado mundial de alimentos
valora atributos de calidad y de responsabilidad social y cada vez más las
estrategias competitivas de los grupos del sector agroalimentario pasan por la
xvi
conquista de la confianza del consumidor en relación a la calidad, origen y sanidad
de los alimentos. Al mismo tiempo, ha crecido y se ha desarrollado el aparato de
regulación público y privado, formal e informal, de evaluación de la conformidad,
identificación del origen y acompañamiento de los procesos productivos
adoptados. La institucionalidad necesaria para asegurar la oferta de alimentos
seguros por el gobierno, sector privado y el tercer sector, cada uno movido por la
racionalidad propia en un contexto de mercado, se caracteriza por proveer
informaciones imperfectas. El presente estudio tiene por objetivo analizar como las
instituciones han adoptado las mudanzas y las necesidades de inocuidad de los
alimentos en Brasil, dentro de un contexto de información imperfecta y
comportamiento del consumidor en el sector alimentario. Pero, en Brasil aún hay
una desconexión entre las instituciones que fiscalizan la calidad de los alimentos,
mismo que el país adopte una única legislación común como la adoptada a nivel
internacional, principalmente porque Brasil es miembro del Codex Alimentarius.
Palabras clave: ambiente institucional, mudanza institucional, Codex Alimentarius,
seguridad e inocuidad de los alimentos.
xvii
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Níveis e dimensões do sistema de controle dos alimentos. ........ 29
Figura 2. Esquema de três níveis de Williamson ........................................ 36
Figura 3: Organizações referentes à segurança dos alimentos.................. 46
Figura 4. Gestores Governamentais da Saúde Envolvidos no Controle
Sanitário de Alimentos. ......................................................................................... 75
Figura 5. Organograma Mapa (2009) ......................................................... 89
Figura 6. O Sistema de Certificação ......................................................... 124
Figura 7. Estrutura do Programa PAS Campo à Mesa. ............................ 180
Figura 8: Análise do Risco ........................................................................ 197
Figura 9 . Estrutura Básica do Ministério de Sanidad y Consumo - MISACO
(2008).................................................................................................................. 213
Figura 10. Esquema Geral de Certificação na Espanha........................... 230
xix
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Marco institucional da ANVISA .................................................. 77
Quadro 2. Marco institucional do MAPA ..................................................... 91
Quadro 3: Informação Nutricional ............................................................. 167
Quadro 4. Decretos de regulamentação da rotulagem ............................. 169
Quadro 5. Diretivas em matéria de proteção dos consumidores na União
Européia. ............................................................................................................. 207
Quadro 5. Complexidade ambiente institucional internacional e nacional
após o advento de alguns episódios sanitários. .................................................. 242
Quadro 7. Quadro comparativo ambiente institucional União
Européia/Espanha x Brasil .................................................................................. 249
xxi
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Tipos de Instituições ................................................................... 33
Tabela 2. Classificação dos mecanismos organizacionais ....................... 116
Tabela 3. Adesão de produtores, área colhida e produção sob o regime da
Produção Integrada de Frutas – PIF em 2007. ................................................... 141
xxiii
LISTA DE SIGLAS
ABIA – Associação Brasileira das Indústrias de Alimentação
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
ABIOVE - Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais
Acordo SPS – Agreement on the Aplication of Sanitary and Phytosanitary
Measures (Acordo sobre a aplicação das medidas sanitárias e fitossanitárias)
Acordo TBT - Acordo sobre os obstáculos técnicos de comércio (Agreement on
Technical Barriers to Trade)
AESAN - Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición
AGE - Administração Geral do Estado
AGEMDE - Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios
ANEC - Associação Nacional dos Exportadores de Cereais
ANVISA – Agência Nacional da Vigilância Sanitária
AoA - Acordo sobre Agricultura
APPCC - Análise de Perigos (riscos) e Pontos Críticos de Controle
APROVALE - Associação dos Produtores de Vinhos Finos do Vale dos Vinhedos
ASGECO - Asociación General de Consumidores
BPA – Boas Práticas Agrícolas
BPF - Boas Práticas de Fabricação
BRC - Food Technical Standard
BRC/IOP - Packaging Standard
BSE – Encefalopatia Espongiforme Bovina
CA - Comunidades Autônomas
CF – Constituição Federal
CCAB - Comitê do Codex Alimentarius do Brasil
CCFL - Comitê do Codex Alimentarius sobre Rotulagem de Alimentos
CDC – Código de Defesa do Consumidor
CEACU - Confederación Estatal de Consumidores y Usuarios
xxiv
CEACCU – Confederación Española de Organizaciones de Amas de Casa
Consumidores y Usuarios
CEPEA – Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada
CFO - Certificado Fitossanitário de Origem
CI - Consumers International
CIG - Coordenação de Incentivo à Indicação Geográfica de Produtos
Agropecuários
CGS - Coordenação Geral do Sistema de Vigilância Agropecuária
CNA – Confederação Nacional da Agricultura Industrial
CNC – Conselho Nacional do Café
CONASEMS - Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde
CONASS - Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde
Conmetro - Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CSs - Comitês Setoriais
DAP - Deutsches Akkreditierungssystem Prüfwesen GmbH
DEPROS - Departamento de Sistemas de Produção e Sustentabilidade
DEPTA - Departamento de Propriedade Intelectual e Tecnologia da Agropecuária
DIPOA – Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal
DO – Denominação de Origem
DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
DTA - doenças transmitidas pelos alimentos
EFSA – European Safety Food Authority
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ENAC - Entidad Nacional de Acreditación
EUROPGAP - Euro-Retailer Produce Working Group
FDA - Food and Drug Administration
FANFC - Fundo para a Aplicação de Normas e Fomento do Comércio
FAO – Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
xxv
FFA - Fiscal Federal Agropecuário
FIOCRUZ - Fundação Oswaldo Cruz
FUCI - Federación de Usuarios-Consumidores Independentes
GATT - General Agreement on Trade and Tarifs
CGN - Comissão do Gestor Nacional
GICRA - Gerencia de Inspeção e Controle de Riscos de Alimentos
GLOBALGAP - The Global Partnership for Good Agricultural Practice
GTFH - Grupo Técnico sobre Higiene dos Alimentos
GTFICS - Grupo Técnico sobre Sistema de Inspeção e Certificação de
Importações e Exportações de Alimentos
GTTN - Grupos de Trabalho Técnico Nacionais
ha - hectares
HACCP - Hazard Analysis and Critical Control Points
HISPACOP - Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y
Usuarios
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEC – Instituto de Defesa dos Consumidores
IFA - Integrated Farm Assurance
IG – Indicação Geográfica
INC - Instituto Nacional del Consumo
INCQS - Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Saúde
Inmetro – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
INPI – Instituto Nacional de Propriedade Intelectual
INPM - Instituto Nacional de Pesos e Medidas
IP – Indicação de Procedência
ISO - Organização Internacional de Normalização
JAS-ANZ - Joint Accreditation System of Austrália and New Zealand
JECFA - Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives
JEMRA - Joint Expert Committee on Microbiological Risk Assessment
JMPR - Joint Meeting on Pesticides Residues
xxvi
LACENS - Laboratórios Centrais de Saúde Pública
LPI – Lei de Propriedade Industrial
MMA - Ministério do Meio Ambiente
MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MAPA - Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
MICT – Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo
MISACO - Ministerio de Sanidad y Consumo
MJ – Ministério da Justiça
MS – Ministério da Saúde
MSF - Comitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias
NACMCF - National Advisory Committee on Microbiological Criteria for Foods
NASA - National Aeronautic and Space Administration
NEI – Nova Economia Institucional
OCs - Organismos de Certificação
OCU - Organización de Consumidores y Usuarios
OECD - Economic Commission for Economic Cooperation and Development
OGM – Organismo geneticamente modificado
OMC – Organização Mundial do Comércio
OMPI – Organização Mundial de Propriedade Intelectual
OMS – Organização Mundial da Saúde
ONGs – Organizações não governamentais
PAC – Política Agricola
PAS – Programa de Alimentos Seguros
PARA - Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos
PDVISA - Plano Diretor de Vigilância Sanitária
P&D – Pesquisa & Desenvolvimento
PI – Produção Integrada
PIF - Programa Integrado de Fruta
PIQ - padrão de identidade e qualidade
PNCR - Plano Nacional de Controle de Resíduos
xxvii
PPHO - Procedimentos Padrão de Higiene Operacional
PROCON - Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor estaduais e municipais
PROFRUTA - Programa de Desenvolvimento da Fruticultura
PTV - Permissão de Trânsito Vegeta
RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed
RIISPOA - Regulamento de Inspeção Industrial e Sanitário de Produtos de Origem
Animal
RSI - Regulamento Sanitário Internacional
SAPI - Sistema Agropecuário de Produção Integrada
SDA – Secretaria de Desenvolvimento Agrário
SEBRAE - Agência de Apoio ao Empreendedor e Pequeno Empresário
SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
SIF - Serviço de Inspeção Federal
Sinmetro - Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
SCIRI - Sistema Coordinado de Intercambio Rápido de Informacción
SISBI - Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal
SISBOV - Serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos
SNVS - Sistema Nacional de Vigilância Sanitária
SUASA - Sistema Unificado de Atenção a Sanidade Agropecuária
TRIPS - Trade-Related Intellectual Property Rights
UE – União Européia
VIGIAGRO - Manual de Procedimentos Operacionais do Sistema de Vigilância
Agropecuária Internacional
VISA - Centros de Vigilância Sanitária Estaduais, do Distrito Federal e Municipais
WHO - World Health Organization
WTO - World Trade Organization
UCE - Unión de Consumidores y Usuarios
UNAE - Federación Unión Cívica Nacional de Consumidores y Amas de Hogar de
España
xxix
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS ............................................................................................XXIII
INTRODUÇÃO ........................................................................................................1
CAPÍTULO 1. ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE O AMBIENTE INSTITUCIONAL NA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS: CARACTERÍSTICAS E CONCEITOS ........7
1.1 CARACTERÍSTICAS E TENDÊNCIAS DA PRODUÇÃO DO ALIMENTO......7
1.2 A Qualidade e a Segurança do Alimento ......................................................15
1.3 Instituições, Custos de Transação e Assimetria de Informação na Questão da
Segurança dos Alimentos .............................................................................29
CAPÍTULO 2. AMBIENTE INTITUCIONAL NA QUESTÃO DA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS.................................................................................................45
2.1 AMBIENTE INSTITUCIONAL .......................................................................45
2.2 Âmbito Internacional .....................................................................................48
2.2.1 As Organizações Internacionais: OMC, OMS e FAO .................................49
2.3 Codex Alimentarius.......................................................................................54
2.4 Instrumentos de Aplicação Codex Alimentarius............................................64
2.5 Âmbito Nacional............................................................................................70
2.5.1 Ministério da Saúde - MS............................................................................70
2.5.2 Ministério da Agricultura e Pecuária – MAPA .............................................83
2.5.3 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior...................93
2.5.4 Ministério da Justiça ...................................................................................99
2.6 Consumidor coletivo como organização .....................................................104
2.7 Apontamentos sobre a Complexidade do Ambiente Institucional Nacional na
Questão da Segurança dos Alimentos........................................................110
CAPÍTULO 3. MECANISMOS ORGANIZACIONAIS PARA A QUALIDADE DOS ALIMENTOS ..................................................................................................115
3.1 A padronização...........................................................................................117
xxx
3.2 A Certificação..............................................................................................121
3.3 Protocolos internacionais de certificação....................................................128
3.3.1 GLOBALGAP (EUREPGAP).....................................................................129
3.3.2 BRC (Global Standard Food)....................................................................135
3.4 Protocolos nacionais de certificação...........................................................137
3.5 Produção Integrada de Frutas (PIF) ...........................................................138
3.5.1 Sistema Agropecuário de Produção Integrada (SAPI)..............................143
3.6 Indicações Geográficas ..............................................................................147
3.7 Rastreabilidade...........................................................................................154
3.8 Rotulagem dos alimentos ...........................................................................162
3.8.1 A utilização da rotulagem no Brasil...........................................................163
3.8.2 Rotulagem dos alimentos transgênicos ....................................................168
3.9 A Marca ......................................................................................................170
3.10 Programas e Políticas Públicas ..................................................................174
3.10.1 Pró-Orgânico.......................................................................................174
3.10.2 Plano Nacional de Controle de Resíduos (PNCR)..............................177
3.10.3 Programa de Alimentos Seguros (PAS)..............................................178
3.10.4 PAS Campo (Segurança dos Produtos no Campo) ............................180
3.10.5 PAS Indústria ......................................................................................182
3.10.6 PAS Distribuição .................................................................................183
3.10.7 PAS Mesa ...........................................................................................183
3.10.8 PAS Ações Especiais .........................................................................184
3.11 apontamentos sobre os mecanismos organizacionais para a garantia da
qualidade do alimento.................................................................................185
CAPÍTULO 4. SEGURANÇA DOS ALIMENTOS NA UNIÃO EUROPÉIA – UM MODELO DIFERENCIADO – MARCOS GERAIS...............................................189
4.1 União Européia – marcos gerais.................................................................189
4.1.1 Livro Branco..............................................................................................192
4.1.2 Autoridade Européia de Segurança Alimentar (EFSA) .............................200
xxxi
4.1.3 Segurança dos Consumidores – Livro Verde ...........................................206
4.2 Organização institucional sobre segurança dos alimentos na Espanha .....209
4.2.1 Ministerio de Sanidad y Politica Social (denominado no governo anterior de Ministerio de Sanidad y Consumo) ...................................................................212
4.2.2 Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutricion - AESAN...........214
4.2.3 Instituto Nacional del Consumo - INC.......................................................217
4.2.4 Dirección General de Salud Pública .........................................................221
4.2.5 Ministerio Medio Ambiente y Medio Rural y Marino..................................221
4.3 apontamentos sobre o ambiente institucional da união européia e espanha
....................................................................................................................234
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................237
REFERÊNCIAS...................................................................................................253
ANEXO................................................................................................................265
1
INTRODUÇÃO
A valorização dos atributos de qualidade e de responsabilidade social vem
crescendo significativamente no mercado mundial de alimentos. Percebe-se que
as estratégias competitivas dos grandes grupos do setor agroalimentar procuram
conquistar a confiança do consumidor no que tange à qualidade, à procedência e
à sanidade dos alimentos na produção final. O problema da presente tese tem por
análise questionar de que forma a complexidade institucional do ambiente
econômico, notadamente no Brasil, influencia na dinâmica dos processos de
segurança dos alimentos.
Com a industrialização progressiva e a liberalização dos mercados,
ocorreram diversas mudanças no setor alimentício, tanto na produção quanto na
comercialização. Uma das principais transformações foi justamente o aumento da
preocupação social relativa à questão da segurança alimentar. Cabe ressaltar que
este fenômeno se evidenciou mediante a exposição pública de alguns desastres
ecológicos bem como a constatação de uma maior contaminação dos alimentos.
Alguns incidentes sanitários foram expostos ao conhecimento da
sociedade. É possível citar a contaminação de metanol no vinho, da salmonela em
ovos, do chumbo no leite em pó, do benzeno em água mineral, da dioxina em
frangos e do uso ilegal de hormônios em carne bovina. Na União Européia, os
consumidores perderam a confiança em certos produtos e processos, reagindo
com a restrição do consumo de produto adulterado ou contaminado, o que
priorizou a questão da segurança dos alimentos e, conseqüentemente, aumentou
a demanda por um maior controle público e privado.
Ao longo dos anos foram criados na sociedade de risco, órgãos específicos
e sistemas de informação para o tratamento da questão da qualidade dos
alimentos bem como foram estabelecidos mecanismos para identificação para
assegurar ao consumidor uma maior segurança para o consumo. As informações
fornecidas através desses mecanismos, a rastreabilidade, os selos de qualidade e
a notoriedade da marca servem para assegurar aos consumidores, no seu ato de
2
compra e de consumo de alimentos, um padrão mínimo de qualidade, o que reduz
o grau de incerteza de um possível evento.
Essa demanda gerou um grande número de informações fundamentadas
em legislações e normas de comércio, as quais são repassadas aos
consumidores, informando sobre a composição, as técnicas de produção, e
algumas vezes a origem dos alimentos. Mesmo quando o consumidor esteja
limitado em sua capacidade de avaliar os fundamentos e a pertinência dessas
informações, o simples fato da informação existir acaba gerando uma sensação de
que existe um controle, decorrendo daí o sentimento de que o alimento é seguro,
conforme expõe Vaz (2006).
No entanto, a demanda social por esses controles resultou em um aumento
da complexidade dos processos de produção que resultaram em custos
irreversíveis e profundas reestruturações nas cadeias produtivas (LLOYD et al,
2001).
No cenário mundial, também se observa a ascensão e o fortalecimento de
movimentos sociais que defendem, entre outras bandeiras políticas, os direitos
dos consumidores e a preservação do meio ambiente com vistas a enfrentar as
contradições econômicas e sociais inerentes ao intenso processo de integração da
economia mundial. Soma-se, também, a contestação contra a abertura dos
mercados, em especial ao dos alimentos, alegando a falta tanto de transparência
no lidar com as questões da saúde quanto de legitimidade dos acordos
internacionais do comércio firmados no âmbito da Organização Mundial do
Comércio (OMC), os quais sobrepõem os interesses econômicos, em detrimento
aos da segurança sanitária. E no Brasil, estes acontecimentos parecem ter
alterado, de um lado, o comportamento do consumidor em relação à segurança
sanitária dos alimentos e, por outro, contribuíram para uma maior atuação de
organizações de defesa do consumidor (tais como o Instituto Brasileiro de Defesa
do Consumidor, os Procons, o Movimento das Donas de Casas, a Curadoria do
3
Ministério Público, entre outros) no provimento de informações e de fiscalização
dos processos de produção de alimentos.
É provável que a “preocupação” ou maior conscientização dos
consumidores quanto à segurança dos alimentos não se traduza em ações
concretas no mercado, e que os mesmos tomem o preço – mais que a qualidade e
o atributo da segurança – como referência básica para decisão de adquirir os
produtos. Ainda assim, dois fatos são inegáveis. O primeiro refere-se à mudança
do ambiente institucional da segurança dos alimentos; o segundo é que essas
mudanças acarretaram conseqüências sobre a estratégia das empresas e sobre a
sua organização de produção.
Muitas dessas mudanças, ainda são embrionárias, localizadas, mas sem
dúvida, apontam tentativas relevantes para alcançar o objetivo maior que é a
segurança dos alimentos. E o sentimento de insegurança se agrava à medida que
o desenvolvimento científico na área de alimentos avança de forma rápida, com o
uso de novas tecnologias na pesquisa e na disponibilidade de extensa base de
dados. O avanço científico lança no mercado constantemente novos produtos a
uma velocidade que é de difícil processo de cognição por parte dos consumidores
da questão da qualidade dos alimentos. Aparentemente, atualmente a vida
encerra tantos riscos quanto em épocas passadas, embora qualitativamente
distintos. Mas, hoje há o reconhecimento de que existem riscos associados às
inovações tecnológicas, algumas delas ainda com repercussões ainda pouco
estimadas, que podem gerar incertezas coletivas e mudanças comportamentais
dos consumidores (VAZ, 2006).
Com a alteração do ambiente institucional propiciou uma maior difusão do
conhecimento sobre a segurança dos alimentos como resultado de processo
complexo, que perpassa toda a cadeia produtiva, atitudes dos consumidores e da
sociedade em geral, o que implicou em novas formas organizacionais das
indústrias de alimentos (latu sensu) e dos países envolvidos.
4
O aparato de regulação pública e privada cresce a cada novo episódio
sanitário e se desenvolve nos vários mercados. A importância da avaliação da
conformidade, a identificação de origem e a rastreabilidade de processos
produtivos adotados são exemplos deste tipo de controle e regulamento. A
complexidade institucional1 (governo, setor privado e o terceiro setor), que visa
assegurar a qualidade sanitária da oferta de alimentos, ainda que possa ser
necessária, impôs custos de transação ex-ante elevados, - talvez exagerados –
diante de uma percepção de risco ditada tanto por eventos e constatações de
base científica como por propagação de “crenças” que, embora legítima
socialmente, carecem de fundamentações objetivas.
Além disso, a complexidade institucional dificulta a coordenação do controle
da segurança da produção de alimentos, em especial no Brasil, onde o Estado
tem dificuldade para a coordenação horizontal das instituições/organizações que
seguem pautas prósperas de ações de comando político fragmentado2.
A hipótese estudada nesta tese indica que há desarticulação entre os
órgãos responsáveis pela segurança dos alimentos no Brasil, principalmente, em
função da sobreposição de atuação e das normas sobre a segurança dos
alimentos entre as organizações, a exemplo da Anvisa e do MAPA. Nesse sentido,
embora o marco regulatório siga as regras internacionais referentes à segurança,
1 Na presente pesquisa, a complexidade é decorrente da própria natureza das instituições formais e não formais. 2 Além da coordenação vertical dos sistemas produtivos, deve-se considerar a coordenação horizontal entre segmentos de uma mesma indústria de produção de alimentos. No caso da produção primária, normalmente é realizada por milhares de agricultores localizados distantes dos consumidores, com baixo grau de organização e com dificuldades de ter acesso às informações, estabelecendo-se assimetrias tecnológicas, mercadológicas, organizacionais e institucionais que dificultam os negócios entre os segmentos a montante e a jusante. As transações horizontais entre as organizações do mesmo segmento são representadas pelas cooperativas, associações, associações comunitárias, religiosas, ajudas mútuas e outras organizações formais e informais. Lazzarini, Chaddad e Cook (2001), baseados em vários autores, salientam que agentes intensivamente conectados entre si em uniões fortes baseadas na afetividade e troca relacional, facilitam o aparecimento da confiança, criam normas sociais e promovem cooperação como uma conseqüência. Estas relações também podem criar condições para o aparecimento de coalizões entre organizações de uma mesma indústria que negociam melhores condições de comércio com firmas ou reduzem competição dentro da própria indústria.
5
o mesmo não auxilia nas necessidades da evolução da demanda, pois são criadas
regras conforme a necessidade, com deficiência de monitoramento aumentando o
risco de consumo dos alimentos adulterados.
Se for certa a hipótese de que o consumidor não exerce seu poder de
mercado, e mesmo que o exercesse plenamente, não teria como controlar a
segurança do alimento. Nesse sentido, tem-se uma necessidade crescente de que
o Estado fiscalize a cadeia alimentar de modo global, para garantir ao consumidor
alimentos com informações claras e seguras. Ao mesmo tempo, a sociedade
demanda uma maior variedade de produtos disponíveis e mais saudáveis, e o
Estado tem uma maior preocupação com as questões relativas à saúde e as
associações entre saúde e o alimento.
A política pública, voltada à obtenção de alimentos seguros, compreende o
atendimento das exigências sanitárias, tecnológicas, ambientais e sociais,
homogeneizando os procedimentos e o apoio às cadeias produtivas
agropecuárias.
A presente pesquisa está estruturada em quatro capítulos, além dessa
introdução. O primeiro capítulo trata dos aspectos teóricos sobre o ambiente
institucional na segurança dos alimentos, apresentando as principais
características da produção de alimentos e principais conceitos no que se refere à
qualidade e segurança e o marco teórico econômico. O segundo capítulo trata do
ambiente institucional na questão da segurança dos alimentos: internacional e
nacional. O terceiro capítulo trata sobre os mecanismos organizacionais para a
garantia da qualidade dos alimentos e o quarto capítulo, apresenta um modelo
diferenciado da segurança dos alimentos, o ambiente institucional da União
Européia, seus marcos gerais, dando maior ênfase de como funciona a questão
da segurança dos alimentos na Espanha. E por final estão as considerações
finais.
7
CAPÍTULO 1. ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE O AMBIENTE INSTITUCIONAL NA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS: CARACTERÍSTICAS E CONCEITOS
CARACTERÍSTICAS E TENDÊNCIAS DA PRODUÇÃO DO ALIMENTO
As modificações do estilo de vida, graças à urbanização, à industrialização
crescente, à intensificação do trabalho feminino, à evolução das formas de
distribuição dos alimentos e à divulgação e promoção do produto (marketing),
propiciaram uma alteração do hábito alimentar e, conseqüentemente, uma
reestruturação produtiva.
Ao longo do século XX, a expansão da demanda, as pressões competitivas
e a necessidade de abastecer mercados urbanos mais distintos e numerosos, a
produção de alimentos passou a utilizar técnicas, as quais permitissem o
barateamento dos custos produtivos e requisitos de logística e econômica foram
sendo criados à medida que o mercado se expandia e se transformava. Algumas
dessas técnicas reutilizam alimentos como matéria-prima na busca de novos
produtos alimentícios. Outras obtêm nutrientes sintéticos, bem como produzem
medicamentos e antibiotióticos3.
Mas os avanços tecnológicos nos métodos de produção agrícola, as novas
técnicas de preparo dos alimentos, as embalagens dos produtos e a crescente
preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável são aspectos
que estão presentes nos debates sobre a questão legislativa da qualidade e
segurança dos alimentos para o consumidor por apresentarem componentes
3 No início da segunda metade do século XX, tem-se conhecimento do fato de que algumas moléculas de antibióticos - quando usadas como aditivos em alimentos para animais - permitem uma melhora de desempenho dos animais, particularmente de aves e de suínos. Tem sido repetidamente comprovado que o uso de aditivos antimicrobianos produz em aves e suínos aumento do ganho de peso, diminuição do tempo necessário para que se atinja o peso considerado como ideal para o abate, diminuição do consumo de ração, aumento da eficiência alimentar, melhora das qualidades organolépticas e da conservação dos alimentos para animais, bem como prevenção de patologias infecciosas e parasitárias, reduzindo a mortalidade. Tais efeitos tornam a produção animal mais eficiente, reduzindo os custos produtivos.
8
desconhecidos, com a implicação de riscos, cada vez que se cria um alimento
novo.
Para minimizar a questão dos riscos, foram criados mecanismos para
monitorar a produção do alimento, como a rastreabilidade, principalmente em
decorrência do avanço do comércio internacional, que pressupõe maior regulação
dos processos produtivos, com base em uma legislação internacional aceita pela
maioria dos agentes envolvidos, com a adoção do princípio da precaução. A
adoção deste princípio é a resposta inovadora que se buscou para preservar a
sociedade de ameaças reais ou mesmo do sentimento geral de medo em relação
à defesa da saúde pública, da qualidade dos alimentos e do equilíbrio do meio
ambiente.
De todos os princípios relacionados à biossegurança nenhum é tão
importante que o princípio da precaução. Ele é base que sustenta o Protocolo de
Montreal sobre Biossegurança, que torna obrigatória a análise de risco de
qualquer OGM, é ele que obriga o empreendedor a realizar o Estudo Prévio de
Impacto Ambiental – EIA/RIMA previsto no art. 225, inciso IV, da Constituição
Federal, e também serviu como argumento definitivo para a sentença judicial que
determinou a rotulagem de produtos transgênicos, proibindo o plantio, em escala
comercial, da soja Roundup Ready. Como medida essencial de prevenção de
riscos ambientais, o princípio da precaução foi elevado à categoria de regra do
direito internacional ao ser incluído na Declaração do Rio, como resultado da
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-RIO/92,
sendo considerado atualmente um princípio fundamental direito ambiental
internacional, assim redigido: Princípio n.º 15: "com a finalidade de proteger o
meio ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critério da precaução
conforme às suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou
irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá ser utilizada para
postergar-se a adoção de medidas eficazes para prevenir a degradação
ambiental".
9
No setor de alimentos o princípio da precaução é aplicado quando há casos
em que os dados científicos sejam insuficientes, pouco conclusivos ou incertos e
em casos em que um exame científico preliminar revele que se pode recear
efeitos potencialmente perigosos para o ambiente e para a saúde das pessoas e
dos animais bem como para a sanidade vegetal4.
Ainda, o princípio da precaução repercute diretamente na cadeia produtiva,
quando ligado à segurança do alimento, em função das variações de consumo e
forma de controle do risco. A complexidade das cadeias agroalimentares as torna
sistemas difíceis de serem controladas, pois podem surgir problemas sanitários
em determinados pontos da cadeia que se multiplicam várias vezes e que podem
atingir um grande número de consumidores, altamente dependentes do alimento
no dia a dia. Manter sob controle uma situação de risco está relacionada à escala
de produção de alimentos: uma empresa de avicultura moderna, por exemplo, leva
ao mercado mais de 20 milhões de frango ao ano; a soja participa em mais de
60% dos alimentos transformados e o amido de milho é um ingrediente de vários
tipos de alimentos (VAZ, 2006).
Segundo Conceição e Barros (2005):
Em um cenário de expansão das relações comerciais com o resto do mundo torna-se vital desenvolver um arcabouço institucional que permita o país defender perante os fóruns internacionais que regulamentam as práticas comerciais. São conhecidas as barreias tarifárias e não tarifárias existentes no comércio internacional. Embora hoje seja relativamente mais fácil dimensionar o tamanho das barreiras tarifárias impostas, o mesmo não pode ser dito às barreiras não tarifárias. São inúmeras as possibilidades de restrições que se abrem no campo das barreiras não tarifárias: restrições ambientais, sociais, sanitárias e padrões de qualidade distintos (grifo meu) (p.9).
4 O episódio do mal da vaca louca foi um marco na questão ambiental em função da ciência não conseguir
prever os possíveis riscos científicos e evitar os possíveis problemas. Passa-se a adotar o princípio da
precaução, é a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não
podem ser ainda identificados. Este Princípio afirma que a ausência da certeza científica formal, a existência
de um risco de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever este
dano (VIEIRA & VIEIRA JUNIOR, 2005).
10
Conforme argumenta Farina (2000), as ações de políticas direcionadas
apenas para o aumento da produção, principalmente agrícola, embora sejam
importantes, não parecem ser suficientes em um mercado globalizado e
competitivo. Pois, são identificadas ações de caráter público importantes e que
devem ser assumidas visando ao aumento da competitividade do agronegócio em
geral, seja valorizando o produto, seja garantindo a qualidade. Ainda, as
transformações internas que ocorreram nas últimas décadas sinalizam a
importância desses atributos inclusive para a comercialização doméstica.
Novos produtos alimentares, criados pela indústria têm conquistado um
público sempre mais amplo, principalmente nos grandes centros urbanos, nos
quais a cultura de preparo rápido dos alimentos (fast-food) é uma realidade. O
mesmo ocorre com os pratos preparados. De acordo com Garrido, Urquizu &
Vicente (2008), no que tange ao perfil dos consumidores de pratos preparados,
em Aragon na Espanha, constatou-se que o número de consumidores deste tipo
de alimentos era de 37,9% da amostra analisada5.
Os principais produtos consumidos por estas pessoas são massas,
croquetes, batatas, empanadas e pescados, adquiridos mensalmente em
mercados e hipermercados. A compra destes produtos é motivada pela sua
comodidade, o que evita o preparo mais demorado do próprio alimento. O
consumo de carne preparada tem uma porcentagem de 22,9% superior à carne
empacotada pelo fornecedor, sendo uma opção mais atrativa ao consumidor.
De forma simultânea ao crescimento do consumo de alimentos de preparo
mais rápido, houve também o aumento da ingestão de gorduras e proteínas,
acarretando o desequilíbrio na alimentação humana, principalmente com o avanço
da obesidade6, considerada como um dos mais graves problemas de saúde
5 A entrevista foi realizada em dois anos consecutivos, 2006 e 2007. No primeiro ano, 449 pessoas foram entrevistadas por telefone. No segundo, 1234 pessoas foram questionadas em pontos de venda de forma presencial. Vale destacar que a idade das pessoas entrevistadas variava de 25 a 45 anos e que a renda mensal média era de 1500 Euros. 6 Estudos epidemiológicos em populações latino-americanas têm relatado dados alarmantes. À medida que se consegue erradicar a miséria entre as camadas mais pobres da população, a
11
pública no mundo moderno7. Percebe-se, assim, que a cultura e os hábitos
alimentares se alteraram significativamente em grande parte dos países, o que foi
em parte influenciado pelo consumo compulsivo de alimentos de preparo mais
rápidos impulsionado pela indústria de alimentos (FILETTI JUNIOR, 2005).
Há o aumento de alimentos enlatados e pré-cozidos, os quais precisam de
conservantes para garantir a vida útil no mercado, o que requer maior garantia de
sua produção e distribuição. Hutton (2003) afirma que a utilização de aditivos e
conservantes para a manipulação dos alimentos são fatores que acabam
causando certa desconfiança nos consumidores da União Européia. Cerca de
70% num grupo de 10 consumidores europeus admitiram que confiam somente
nos alimentos in natura (pescados, carnes, leite, frutas e hortaliças, incluído ovos
e queijos), conforme apontado no Eurobarómetro. O consumidor tem maior
confiança nas agências e autoridades sobre segurança dos alimentos quando
estas informam suficientemente sobre o tema para que possam livremente decidir
o que comprar e o que comer.
A qualidade dos produtos agroalimentares in natura também é motivo de
preocupação com a segurança dos alimentos e está presente nos debates, uma
vez que pode ocorrer a presença de agrotóxicos utilizados no controle de pragas e
doenças que interferem na produção agrícola, podendo causar problemas à saúde
dos consumidores. A qualidade duvidosa de um produto pode trazer prejuízos à
saúde dos consumidores, além de diminuir a credibilidade das empresas.
Este fator é motivo de preocupação constante no âmbito da saúde pública,
que realiza a avaliação toxicológica e do estabelecimento de parâmetros de
obesidade desponta como um problema mais freqüente e mais grave que a desnutrição. Este problema sobrecarrega o sistema de saúde pública com uma demanda crescente de atendimento a doenças crônicas, como o diabetes tipo 2, a doença coronariana, a hipertensão arterial e diversos tipos de câncer. 7 O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – divulgou os dados da pesquisa realizada no país sobre obesidade. Segundo os dados divulgados, a freqüência do excesso de peso atinge 38,8 milhões de brasileiros, o que corresponde a 40,6% da população adulta. Destes, 10,5 milhões possuem IMC acima de 25 e são considerados obesos. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=278&id_pagina=1. Acesso em 10maio2009.
12
segurança relativos à sua utilização, com foco na prevenção e controle de riscos à
saúde humana decorrentes do consumo de alimentos contaminados (ANVISA -
Relatório de Atividades, 2008). É freqüente a identificação de resíduos de
agrotóxicos nos alimentos e, em muitos casos, se detectam concentrações acima
dos limites máximos permitidos, além daqueles não autorizados8.
Diversos países como Estados Unidos, Holanda, Suécia e Inglaterra têm
estabelecido programas de monitoramento de resíduos de agrotóxicos com
análises contínuas e programadas. No Brasil, foi firmado um Protocolo de
Cooperação Operacional e Técnica entre a Agencia Nacional de Vigilância
Sanitária, o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (Ministério da
Justiça) e Associação Brasileira dos Supermercados (ABRAS), com o objetivo de
promover e incrementar condutas e estudos direcionados a uma estruturação mais
abrangente de serviços e cautelas para a qualidade do alimento ofertado ao
consumidor, em relação a presença de agrotóxicos.
Pesquisa realizada por Torres, Bichir & Carpim (2006) expôs em evidência
importantes mudanças no padrão de consumo alimentar. Os resultados atestam
que, nas últimas três décadas do século XX, houve um declínio no consumo de
alimentos básicos, como cereais e derivados, e de frutas e hortaliças, ao passo
que se verificou um aumento da participação de alimentos de baixo teor
nutricional, como biscoitos e refrigerantes. O estudo constatou ainda um aumento
na disponibilidade de alimentos de origem animal, como carnes e leite. Apesar de
a tendência apresentar características positivas devido ao aumento no consumo
de proteínas e de cálcio, tais alimentos também constituem fontes de gordura
animal e de colesterol, nutrientes danosos à saúde quando consumidos em
quantidade excessiva, segundo aponta o estudo.
8 Segundo dados da SINDAG, o consumo de agrotóxicos no ano de 2007 no Brasil, foi cerca de 5,4 bilhões de dólares. Considerando-se o consumo em dez países que representam 70% do mercado mundial de agrotóxicos, o Brasil está em 2º lugar no ranking. Em âmbito nacional, o emprego de agrotóxicos nos Estados do Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Tocantins representam 70% (Brasil, ANVISA - Relatório de Atividades, 2008).
13
Segundo Maclean (2003), algumas pesquisas são realizadas com a
manipulação genética em animais com propósitos alimentícios. Esta manipulação
tem por objetivo transformar os genes do crescimento (tais como, hormônio de
crescimento somatotropina, hormônio do fator de liberação, fator de crescimento
insulínico, principalmente em bovinos). No caso de peixes, além dessas
características, procura-se aumentar ainda a tolerância ao frio, resistência a
doenças e esterilidade. Além disso, suínos, bovinos e caprinos geneticamente
modificados têm sido criados com novas enzimas em seu epitélio intestinal para
aumentar a eficiência na utilização de ração. Como exemplos, citam-se os animais
que expressam a fitase9 para aumentar a absorção de fósforo ou enzimas que
catalisam a síntese da cisteína (KLETER e KUIPER, 2002).
Conforme apontado por Dória (2008)10, existem atualmente alimentos
criados a partir da engenharia humana, que não são naturais. Por exemplo, a
canola se imagina que é uma planta, estampada no rótulo de um óleo para fritura
com baixo teor de trans. Mas na verdade se trata de uma mera sigla - CANadian
Oil Low Acid - de modo que dizer “óleo de canola” é mera cacofonia11. A planta da
qual ele se origina é a colza, usual na geração de um óleo industrial que foi
responsável, no passado, por um episodio alimentar na Espanha.
É natural que os consumidores tenham dúvidas em relação às informações
obtidas, já que não há referências quanto ao seu histórico de segurança ou formas
de administrar possíveis riscos no consumo de alimentos.
Produzir e fornecer alimento seguro são fatores que desafiam os diversos
agentes envolvidos na cadeia de alimentos. O recolhimento de produtos
alimentares pela indústria, proveniente de contaminação tem se tornado uma
9A fitase (mio-inositol hexafosfato fosfohidrolase) está amplamente distribuída nos tecidos animais e vegetais, em várias espécies de fungos e em algumas bactérias. Essa enzima hidrolisa o ácido fítico em inositol e fosfato inorgânico. Ao hidrolisar os resíduos de fosfato do ácido fítico diminui a sua forte afinidade por certos minerais. 10 Disponível em: <http://p.php.uol.com.br/tropico/html/textos/2968,1.shl>. Acesso em: 12maio2008. 11 Segundo o Dicionário Houaiss, cacofonia é repetição de sons (fonemas ou sílabas) considerada desagradável ao ouvido ou pronúncia feia ou incorreta de palavras, formando cacófato.
14
pratica recorrente, seja esta causada por microorganismos patogênicos, parasitas,
contaminantes, seja por materiais estranhos, ou qualquer outra causa. Bem como
deve haver praticas que garantam o alimento seguro desde o campo.
Nesse sentido, o Estado é acionado para fiscalizar a cadeia agroalimentar
de um modo global, para garantir que a sociedade (consumidor) irá adquirir um
alimento com informações claras e seguras sobre o produto. Ao mesmo tempo,
essa sociedade deseja ter uma variedade cada vez maior de produtos disponíveis
a fim de que possa escolher o que consumir e que estes sejam saudáveis, tendo
em vista que nos dias atuais as pessoas estão mais preocupadas com a saúde.
Diante das incertezas, a União Européia adotou o mecanismo da
rastreabilidade (trazabilidad) para toda a cadeia alimentar como princípio básico
da sua regulamentação da segurança dos alimentos. Entende que, com a adoção
desse mecanismo haverá uma maior gestão no controle de qualidade e segurança
dos alimentos produzidos.
Com o contínuo crescimento da população e a crescente necessidade da
produção de alimentos, a segurança dos alimentos tem sido um desafio para
todos os elos da cadeia produtiva de alimentos cada dia mais exigido pelo
mercado. A exigência parte do mercado consumidor nacional e internacional, e
com esta realidade, os produtores e beneficiadores de alimentos precisam se
adequar às novas tecnologias e a sistemas de gestão para qualidade e segurança
dos alimentos.
Uma das preocupações atuais com a segurança dos alimentos é com a
ocorrência das “doenças transmitidas por alimento (DTA), de origem biológica, que
tem aumentado de modo significativo mesmo em países desenvolvidos. Segundo
relatos da OMC, grande parte das doenças de origem alimentar registrada nos
países latino-americanos é causada pelo consumo de alimentos contaminados por
microrganismos patogênicos; no Brasil, mais de 60% destas doenças são
causadas por Salmonella SP Staphylococcus aureus, Clostridium perfringens,
Bacillus cereus e Clostridium botulinum (FEITOSA, BRUNO &BORGES, 2008).
15
Com a globalização do comércio de produtos alimentares, é importante que
o Brasil consolide sua posição de grande produtor de alimentos e, para isso,
precisa antecipar tendências e acompanhar as principais dinâmicas nas vertentes
da inovação, a fim de garantir a capacidade de forma a incorporar de forma
contínua e sustentada, os avanços da produção de alimentos. Mas para que isso
ocorra, precisa adotar de forma rápida, mecanismos e estratégias para lidar com
as incertezas geradas pela falta de informação no mercado cada vez mais
competitivo, principalmente no quesito relacionado à segurança e inocuidade dos
alimentos.
A QUALIDADE E A SEGURANÇA DO ALIMENTO
A preocupação com a segurança dos alimentos acompanha a evolução e
trajetória da produção dos alimentos. O homem, na época remota, desenvolveu
diversas inovações neste setor, tais como, o processo de defumação para
conservar por mais tempo as carnes. Posteriormente, desenvolveu o processo de
salgamento (que também se aplica a alguns produtos não cárneos), a
fermentação, conserva em vinagre, entre outros. Mas foi com a Revolução
Industrial e a urbanização que os problemas de segurança dos alimentos (food
safety) aumentaram; a demanda cresceu de forma abrupta e se deslocou do ritmo
de crescimento populacional, abriu espaço geográfico e temporal entre a produção
e o consumo (ROBERTS et al, 1981). Os fatos relacionados à falta de segurança
dos alimentos contribuíram para valorizar o “atributo à segurança do alimento”.
Conforme expõe Belik (2003 e 2004), a alimentação disponível para o
consumo não pode estar submetida a qualquer tipo de contaminação, problemas
de apodrecimento ou outros decorrentes de prazos de validade vencidos. Mas a
qualidade do alimento não se limita aos atributos físicos, sendo recoberta de
sociabilidade e diz respeito também à pessoa consumir o alimento de forma digna,
segundo as normas de higiene.
Deve-se ainda salientar que um produto pode ter uma aparência ótima e de
alta qualidade segundo todos os critérios de qualidade aparente, mas mesmo
16
assim apresentar sérios riscos à segurança; por exemplo, contaminação com
organismos patogênicos não-detectáveis, produtos químicos tóxicos ou perigos
físicos. Por outro lado, um produto de aparência insatisfatória pode ser
perfeitamente seguro. Os produtos com defeitos de qualidade detectáveis com
facilidade, a maioria aparentes, serão rejeitados pelo consumidor, ao passo que
muitos defeitos ocultos, dos que oferecem risco real à segurança, não serão
advertidos antecipadamente pelos consumidores.
Para melhor contextualizar o que é segurança dos alimentos, primeiramente
é importante analisar o significado de “qualidade” e sua aplicação. Desnecessário
dizer que qualidade tem significados diferentes, segundo o setor, ponto de vista,
cultura, etc. O termo “qualidade” aplicado no setor agroalimentar é um conceito
complexo o qual é definido com base na satisfação e nas preferências dos
consumidores finais, e que na atualidade inclui também conceitos mais
abrangentes como de segurança alimentar, sustentabilidade, meio ambiente, bem
estar animal e valores nutricionais.
A Organização Internacional de Normalização (ISO)12 define qualidade
como a capacidade de um produto ou serviço satisfazer as necessidades
declaradas ou implícitas do consumidor através de suas propriedades ou
características. Mediante a importância para o desenvolvimento da gestão da
qualidade, as organizações (empresas, instituições, exportações agrícolas, etc.)
estabeleceram processos contínuos para satisfazer os clientes com seus produtos
ou serviços.
Para analisar o conceito de qualidade nos produtos alimentícios, são
distinguidas as seguintes categorias (ABLAN et al, 2002):
• Segurança dos alimentos: a qualidade como resguardo de inocuidade,
ou seja, é um alimento que se encontra livre de contaminação, que se
supõe ser uma ameaça para a saúde. Os requisitos mínimos de
12 Disponível em: http://www.iso.org/iso/home.htm. Acesso em 15jan2009.
17
segurança para os produtos alimentícios são controlados pelas
Administrações Públicas e de cumprimento obrigatório.
• Qualidade nutricional: é a qualidade que se refere aos atributos dos
alimentos para satisfazer as necessidades do organismo humano em
termos de energia e nutrientes. Este é um fator que tem adquirido
grande relevância para o consumidor que é informado e que se
preocupa com uma dieta saudável e equilibrada.
• Qualidade definida por atributos de valor: atributos estes que estão
além dos atributos nutricionais ou de segurança de um alimento, e se
diferenciam de acordo com suas características organolépticas e pela
satisfação do ato de alimentar-se ligada a fatores socioculturais,
ambientais, éticas, tradicionais, etc. São considerados elementos como
a cor ou sabor dos alimentos (requisitos organolépticos de algumas
denominações de origem como vinho ou azeite de oliva, na
Comunidade Européia).
Ainda, a qualidade pode ser relacionada com a escolha compreensível e
desejável realizada pelos consumidores. Assim, segundo Peri e Gaeta (1999),
para que os fornecedores possam obter vantagem competitiva em razão da
assimetria de informação, ele precisa se munir de instrumentos para convencer
propositadamente o consumidor dos atributos de seus produtos.
Em face de tantas incertezas pode-se ter uma certeza: os padrões de
exigência quanto à qualidade dos produtos alimentos vêm crescendo, e se
materializam em garantias, tais como certificados confiáveis que ateste e
garantam a existência de atributos de qualidade, regras mais rígidas,
organizações mais ativas e atentas.
Segundo Andrigueto et al (2008):
O aperfeiçoamento dos mercados consumidores, a mudança de hábitos alimentares e a procura por alimentos seguros vêm pressionando os sistemas produtivos para atenderem às novas demandas, o que pode ser comprovado pelas seguintes atitudes: (i) movimento dos consumidores, principalmente europeus, na busca de frutas e hortaliças sadias e a
18
ausência de resíduos de agroquímicos perniciosos à saúde humana; (ii) cadeias de distribuidores e de supermercados europeus, normas do setor varejista europeu, representados pelo EUROPGAP (Euro-Retailer Produce Working Group – EUREP for a Good Agriculture Pratices), denominado atualmente de GLOBALGAP, que tem pressionado exportadores de frutas e hortaliças para o atendimento a regras de produção que levem em consideração: resíduos de agroquímicos, meio ambiente e condições de trabalho e higiene (p.25).
Diante disso, os produtores agropecuários e industriais começaram a adotar
várias estratégias para demonstrar a qualidade de seus produtos para os
consumidores. Admite-se que, se bem informados e esclarecidos, o consumidor
poderá dispor de conhecimento para estabelecer um juízo próprio sobre o grau de
qualidade do produto, tomar suas decisões de consumo com maior consciência e
melhor adaptar sua cesta de alimentos às suas necessidades. Este ideal não
parece corresponder à realidade e sem prejuízo da autonomia individual, as
decisões de consumo parecem ser cada vez mais ditadas por “padrões”
comportamentais que de alguma maneira definem “grupos de identidade”.
O consumidor a cada ato de compra passa a associar a qualidade do
produto ao nome do fabricante ou do vendedor. Quanto maior é a reputação de
uma marca de produto, maior é o prejuízo se a mesma não apresentar atributos
de qualidade conquistada ao longo de muitos anos. Neste caso, o preço muitas
vezes não importa, pois o consumidor paga a mais pela marca que já está bem
estabelecida no mercado. Sadia, Perdigão, Danone, Nestlé, entre outros, são
exemplos típicos de marcas reconhecidas e aceitas pelos consumidores com alto
grau de aceitação pela sua qualidade endógena.
No entanto, existem atributos que, embora exigidos e compreensíveis para
o consumidor, são difíceis de identificar. Por exemplo, além dos atributos
perceptíveis de qualidade organoléptica (cor, sabor, cheiro, textura, maciez) de um
corte de carne resfriada, o mercado requer informações detalhadas sobre
alimentação e cuidados com cada animal desde seu nascimento ao seu abate e
consumo (a exemplo de como ocorre na União Européia).
19
Mas nem todos os atributos podem ser avaliados pelos consumidores no
momento da aquisição do produto. O nível de contaminação por microorganismos
e/ou resíduos químicos, por exemplo, somente é determinado por meio de testes
laboratoriais mais sofisticados. Nesse contexto, como o consumidor poderá avaliar
o nível de segurança do alimento?
Para o controle da qualidade dos alimentos, a FAO - Organização das
Nações Unidas para Alimentação e Agricultura13 - define alguns parâmetros a
serem observados pela legislação e regulamentação por todas as autoridades
nacionais e locais dos Estados Membros, com o fim de proteger o consumidor e
garantir que todos os alimentos, durante a sua produção, manipulação,
armazenamento, elaboração e distribuição, sejam inócuos, saudáveis e aptos para
o consumo humano, e que cumpram os requisitos de inocuidade e qualidade, e
estejam rotulados de maneira precisa e objetiva, de acordo com o disposto em lei.
Ainda, para o órgão, o sistema de controle dos alimentos deve-se configurar
um marco institucional oficial, a nível nacional e sub-nacional, visando garantir a
segurança e a qualidade dos alimentos fornecidos. Os elementos centrais do
sistema integrado de controle dos alimentos são: gestão do controle dos
alimentos; legislação, regulamentação ou normas alimentares; garantia da
qualidade e boas práticas; serviços de laboratórios; informação, educação,
comunicação e capacitação.
Segundo Pessanha & Wilkinson (2003), são distinguidos quatro conteúdos
e campos políticas envolvidos no conceito de segurança alimentar, pois segundo
os autores, para que cada um desses itens sejam superados, exige a
implementação de conjuntos distintos de políticas públicas por parte dos governos:
a) Garantia de produção e da oferta agrícola, relacionada ao problema da
escassez da produção e da oferta de produtos alimentares (food
security);
13 Disponível em: <http://www.fao.org/>. Acesso em: 30abril2008.
20
b) Garantia do direito de acesso aos alimentos, relacionado à distribuição
desigual de alimentos nas economias de mercado (food security);
c) Garantia de qualidade sanitária e nutricional dos alimentos, que remete
aos problemas de baixa qualidade nutricional e de contaminação dos
alimentos consumidos pela população (food safety);
d) Garantia de conservação e controle da base genética do sistema
agroalimentar, no que se refere à falta de acesso, destruição ou ao
monopólio sobre a base genética do sistema agroalimentar (food
safety).
Para se definir a segurança em alimentos é importante esclarecer o termo,
tendo em vista que o mesmo possui diferentes interpretações. Assim, sob o
enfoque quantitativo (food security) refere-se ao abastecimento adequado de uma
determinada população e enfatiza o aspecto da disponibilidade e de uma oferta
adequada de alimentos que deve ser assegurada tanto pela via aumento da
produção interna como pelo aumento da importação. Esse enfoque, que
inicialmente priorizava aspectos ligados à oferta, hoje incorporados às condições
de acesso, a segurança passou a ser avaliada pelo binômio disponibilidade e
acesso (renda).
Do ponto de vista macro, Teixeira (1981) considera que um país alcança
um nível de segurança alimentar mínima quando chega a uma produção de
alimentos equivalentes às suas próprias necessidades. Esta visão, que orienta as
políticas agrícolas e de segurança alimentar durante décadas, é questionada pela
própria realidade. De um lado, muitos países não dispõem de recursos materiais
suficientes para produzir internamente o equivalente às suas necessidades, e nem
por isso vivem situações de insegurança alimentar14.
A segurança alimentar é um direito fundamental (segundo o que foi previsto
na Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão), pois cada um
14 O problema da insegurança alimentar pode ser atribuído, principalmente, ao caráter antidemocrático e desigual da distribuição de renda e do acesso aos recursos (tais como terra, crédito, informação e incentivo), mais do que um problema global de produção alimentar.
21
deve ter assegurando o acesso a uma alimentação saudável e de qualidade15.
Para assegurar o direito dos povos à alimentação, a segurança alimentar deve se
fundamentar tanto quanto possível na auto-suficiência alimentar, garantida quando
a produção, o transporte, e o consumo da produção local de alimentos constitui
uma prioridade e quanto a dependência em relação as importações alimentares é
reduzida tanto quanto possível.
A FAO define segurança alimentar como a situação em que todas as
famílias têm acesso físico e econômico à alimentação adequada para todos os
seus membros, sem correr o risco de desabastecimento (NAÇÕES UNIDAS-FAO,
2000). Esta definição envolve três aspectos: disponibilidade, estabilidade e
acesso. Disponibilidade significa que a oferta de alimentos, em média, é suficiente
para atender às necessidades de consumo de toda a população. Estabilidade
refere-se à probabilidade mínima de o consumo de alimentos cair abaixo do nível
adequado de abastecimento como resultado de variações de oferta. Acesso está
relacionado à capacidade de produzir ou comprar os alimentos necessários dado
que, mesmo em presença de abundancia e estabilidade de oferta, muitos podem
passar fome por insuficiência de recursos.
Para que toda a população tenha acesso a alimentos em quantidade
suficiente, disponibilidade e estabilidade são condições necessárias, embora não
suficientes. Essas duas dimensões do problema podem ser enfocadas sob
diferentes níveis de agregação: mundial, nacional, regional, ou familiar.
Sob enfoque nacional existem duas possibilidades possíveis: food self-
sufficiency (auto-suficiência na produção de alimentos) ou food self-reliance (auto-
capacidade na obtenção de alimentos).
O objetivo da segurança alimentar aparece, freqüentemente, associado à
produção doméstica de parcela significativa dos principais alimentos consumidos
15 O direito a alimentação não envolve apenas os aspectos materiais como quantidade, qualidade e acesso, mas também aspectos culturais da alimentação. Os padrões de consumo alimentar refletem a diversidade ambiental, cultural, política e social das comunidades e sociedades, que devem ser respeitadas e incentivada.
22
pela população. Esta posição representa uma resistência às visões - entre elas, a
da FAO e da OMC - que vêem mais sentido econômico na adoção da “política
mais flexível” da auto-capacidade alimentar (food self-reliance), que supõe
especialização produtiva e maior importância do comércio internacional, em
detrimento da estratégia “rígida” da auto-suficiência produtiva (food self-
sufficiency).
A propósito, Maluf (2000) considera irreal e conceitualmente questionável a
contraposição entre uma estratégia voltada para a auto-suficiência e uma baseada
na auto-capacidade, assim formulada para sustentar a adoção dessa última como
a mais adequada16. As razões que aponta são: o equívoco quanto à natureza dos
chamados ‘mecanismos de mercado’, colocando o abastecimento alimentar sob o
domínio de formas de regulação privada com pouco, por vezes nenhum, sentido
público; o desconhecimento da importância específica (econômica, política e
cultural) da produção doméstica de alimentos, um dos eixos ordenadores das
estratégias de desenvolvimento comportando variadas combinações com o
comércio internacional dos produtos agroalimentares; e o fato do comércio
internacional, como tal, estar longe de constituir-se em fonte confiável de
segurança alimentar.
Portanto, pela ótica quantitativa, segundo Spers (2005) a segurança
alimentar pode ser alcançada com o aumento da renda das famílias, juntamente
com uma oferta adequada de alimentos com o aumento da produção interna ou
aumento da importação de alimentos.
Sob o ponto de vista micro, a segurança em alimentos é vista sob o
enfoque qualitativo (food safety), ou seja, a garantia que o consumidor irá adquirir
um alimento com atributos de qualidade que seja do seu interesse, entre eles sua
saúde e segurança (SPERS, 2003).
16 Esta estratégia engloba a opção, seguida pelo Brasil, de não manter estoques reguladores ou estratégicos, considerados onerosos e desnecessários em face da disponibilidade internacional, reforçando o antes referido papel do comércio internacional como regulador do mercado doméstico.
23
O termo food safety - alimento seguro - significa garantia em consumir um
alimento seguro no âmbito da saúde coletiva, ou seja, são produtos livres de
contaminantes de natureza química (agroquímicos), biológicas (organismos
patogênicos), física ou de outras substâncias que possam colocar em risco sua
saúde (SPERS & KASSOUF, 1996).
Para que um alimento seja considerado seguro, o problema é justamente a
dificuldade e a impossibilidade para certos atributos de identificação pelo
consumidor verificar se de fato o alimento é seguro, o que caracteriza a
informação imperfeita e/ou assimetria de informação. Daí a necessidade de
mecanismos organizacionais privados e públicos para controlar todo o processo
de produção e comercialização, o que implica em custos de transação e de
produção que são distribuídos entre os stakeholders.
Segundo Spers (2003), a segurança dos alimentos é um tema que interessa
a diversos agentes econômicos, desde os consumidores até organizações não
governamentais (ONGs), bem como o próprio Estado. Essas organizações surgem
em um ambiente institucional. No caso das ONGs que atuam mais diretamente
com o tema da segurança do alimento, o foco é pressionar o Estado, decorrente
de uma percepção da probabilidade de risco à saúde e/ou ao meio ambiente ao
consumirem produtos adulterados ou contaminados. Ainda afirma o autor:
Entre os principais fatores que influenciam e culminaram ao aumento da
exigência por atributos de segurança nos alimentos, por parte dos consumidores,
do governo e das instituições privadas, pela segurança e pela gestão de qualidade
de alimentos, está a industrialização e a urbanização, o aumento da
competitividade, o desenvolvimento da pesquisa cientifica, a globalização e as
mudanças e novas demandas dos consumidores (p.14 ).
24
Segundo as normas da ISO 2200017, considera-se alimento seguro quando
se tem a idéia de que ele não será perigoso ao consumidor quando preparado
e/ou consumido adequadamente.
A segurança de alimentos é o termo usado para se referir à prática de
medidas que permitam o controle da entrada de qualquer agente contaminante no
alimento. Também com o intuito de agregar valor ao produto ou como forma de
garantir acesso a novos mercados, a adoção de protocolos e normas técnicas é
um mecanismo fundamental às cadeias agroindustriais, cujo desafio é estabelecer
maior coordenação e controle operacional ao longo da cadeia produtiva.
Pessanha (2003) define segurança alimentar (safety food), sob o aspecto
da qualidade sanitária e nutricional dos alimentos, como a garantia dos alimentos
com atributos adequados à saúde dos consumidores, implicando em alimentos de
boa qualidade, livre de contaminações de natureza química, biológica ou física, ou
de qualquer outra substância que possa acarretar problemas à saúde das
populações.
A importância desse aspecto do atributo da qualidade garantindo uma maior
segurança dos alimentos cresce constantemente, principalmente em virtude do
desenvolvimento de novos processos de produção agrícola e industrial, e das
novas tendências de consumo dos consumidores.
Deve-se salientar que um produto pode aparentar ser saudável e de alta
qualidade segundo todos os critérios de qualidade, mas mesmo assim pode
apresentar sérios riscos à segurança. Por outro lado, um produto de qualidade
insatisfatória pode ser perfeitamente seguro.
E diversos são os riscos decorrentes da adulteração e contaminação dos
alimentos são enfrentados pelos consumidores, constituindo um sério problema de
saúde pública para o Estado, apesar dos avanços tecnológicos. A contaminação
dos alimentos é decorrente de falhas na cadeia produtiva e é indicada pela
17 Disponível em: http://www.iso.org/iso/home.htm. Acesso em 15jan2009.
25
presença de contaminantes biológicos (bactérias patogênicas e suas toxinas,
vírus, parasitas e protozoários), químicos (resíduos de antibióticos, micotoxinas,
pesticidas e metais pesados) e físicos (fragmentos de vidros, metais, madeiras,
entre outros).
A atenção dada ao tema de segurança dos alimentos tem se concentrado,
principalmente, em dois temas: um deles focaliza novos padrões de consumo, e o
outro está centrado na estrutura das cadeias negociais. Comumente a percepção
de risco pelos consumidores é decorrente das informações disseminadas pela
mídia. Almeida (2003) acredita que as dúvidas da sociedade sobre a segurança
dos alimentos são freqüentemente geradas por falta de pareceres científicos
acreditados, o que dá espaço para intervenção de outros agentes, geralmente
calcados em ideologias ou interesses que transcendem a questão da segurança e
da qualidade dos alimentos.
O risco percebido pelos consumidores pode ser entendido como a
possibilidade de perda ou conseqüência indesejada, envolvendo ações de
probabilidade e do dano que pode ser sofrido:
RISCO = PROBABILIDADE X DANO
As percepções de risco ligadas ao mercado ocorrem na medida em que na
moderna sociedade surgem das informações que chegam até as pessoas.
Quando as noticias envolvem a questão de safety food, as informações relevantes
são aquelas que chegam até os consumidores e são capazes de mudar o seu
habito de consumo, mesmo que por curto período de tempo (WASHER, 2006).
Segundo Rangel (2005) o conceito de risco é polissêmico, por ter diferentes
significados, tanto no senso comum como no senso científico. No senso comum,
risco é utilizado como perigo, expectativa de um evento desagradável, ruim ou
indesejado. No senso científico, são diversos os significados, mesmo em uma
única disciplina, embora, em muitas delas, encontre-se subjacente à idéia de
incerteza, tendo como base o conceito estatístico de probabilidade. Na engenharia
26
de segurança, risco é considerado como probabilidade de ocorrência de dano em
certo tempo e em certo número de ciclos operacionais de um processo produtivo
que pode ocasionar dano. No campo da saúde, o conceito de risco fundamenta as
práticas da clinica e da saúde pública, cujos significados, desdobram-se da
definição de risco utilizada na epidemiologia. Nesta o risco corresponde a uma
probabilidade de um evento em um determinado período de observação, e à
incidência cumulativa. É um conceito de probabilística, mas utilizada para
identificação de grupos populacionais que diferem entre si.
Portanto, a prevenção das doenças de origem alimentar depende de
cuidados nas etapas de produção e manipulação da matéria-prima, de
processamento, distribuição e comercialização, o conhecimento das
características físicas e químicas do alimento se torna primordial, entretanto,
acarreta aumento nos custos de todo o processo.
Em decorrência desses riscos, ocorreram diversos episódios sanitários,
destacando-se o mal da vaca louca (BSE – Encefalopatia Espongiforme Bovina) e
a gripe aviária no âmbito internacional e a Operação Ouro Branco em âmbito
nacional (conforme descritos no Anexo), as contaminações de carne e leite pelas
dioxinas e os benzopirenos nas gorduras contribuem para disseminar uma
percepção de risco, por parte da sociedade em geral, que provavelmente é maior
do que o risco efetivo; também contribui para criar a impressão de que as medidas
de controle não funcionam – o que é mais do que ser ineficiente – e de que não
existe nenhuma fiscalização. Isto parece ser comum aos vários países,
independente da cultura anterior sobre segurança dos alimentos e da
institucionalidade vigente.
Nas ultimas décadas, em decorrência da globalização do comércio de
alimentos, tem aumentado o risco de transmissão de agentes infecciosos através
das fronteiras, introduzindo ou potencializando os riscos de segurança dos
alimentos. De acordo com os registros da Organização Mundial da Saúde (OMS)
são detectados, anualmente, nos países em desenvolvimento, mais de um bilhão
27
de casos de diarréia aguda em crianças menores de cinco anos das quais cinco
milhões chegam ao óbito. Existem cálculos que de até 100 milhões de indivíduos,
em todos os países civilizados, contraem doenças decorrentes de alimentos ou
águas contaminadas (FERNANDEZ et al., 2000; OMS, 2006). Nos EUA, as
enfermidades relacionadas ao consumo de alimentos causam anualmente
aproximadamente 76 milhões de doentes, 325 mil pessoas hospitalizadas e 5 mil
mortos (OMS, 2006).
Germano et al. (2000) calculam que de 1 a 100 milhões de indivíduos no
mundo contraem, anualmente, toxinfecções decorrentes do consumo de alimentos
e de água. As bactérias são os principais agentes biológicos causadores de
Doenças de Origem Alimentar, não só em número como em freqüência, embora
outros agentes como os vírus, ou os parasitas também as possam provocar
(ASAE, 2006).
Alimentos como carnes e derivados, ovos, leite e seus derivados são os
mais freqüentemente envolvidos em doenças transmitidas por alimentos (DTA’s).
Os agentes patogênicos veiculados por esses alimentos são na sua maioria
bactérias como Salmonella spp., Staphylococcus aureus, Escherichia coli,
Clostridium perfringers, Bacillus cereus, Campylobacter jejuni entre outros. Na
maioria dos surtos de DTA’s a contaminação dos alimentos se dá pela
manipulação inadequada e pelo armazenamento incorreto. Hábitos como a má
higienizacão das mãos antes da manipulação dos alimentos, o armazenamento
sob temperaturas inadequadas e a aquisição de produtos de origem desconhecida
e duvidosa (sem inspeção, identificação) são algumas das situações mais
freqüentes que colocam o alimento e a saúde do consumidor em risco
(GERMANO; GERMANO, 2001).
A adoção de alguns procedimentos operacionais que derivam dos sistemas
de gestão da qualidade – como identificação e rastreabilidade, identidade
preservada, segregação de produtos, certificação e padronização – estão se
tornando cada vez mais presentes e relevantes para a competitividade das
28
cadeias agroindustriais, principalmente aquelas com maior participação no
mercado internacional.
Decorrente da percepção dos consumidores de probabilidade de riscos nos
alimentos há um aumento das exigências em relação à informação dos produtos
demandados. Diante da complexidade institucional que envolve o controle dos
riscos alimentares, as informações fornecidas, a rastreabilidade, os selos de
qualidade e a notoriedade da marca reduzem o grau de incerteza dos
consumidores, dando maior segurança e informação no ato de compra dos
alimentos.
Neste sentido, por exemplo, é que a União Européia (UE) parte do princípio
que, para se ter um alimento seguro deve ser realizado a identificação dos
produtos ao longo de toda a cadeia alimentar, pois, qualquer problema que seja
detectado pode haver uma rápida mobilização para que os lotes afetados sejam
retirados do mercado.
Portanto, se pode inferir que a segurança alimentar é um conceito que
envolve os fatores relacionados às condições de acesso aos alimentos na
quantidade necessária para suprir as necessidades pessoais (security food), bem
como aqueles relacionados à qualidade dos alimentos englobando seus valores
nutricionais, sensoriais, físico-químicos e higiênicos (safety food). E, em
decorrência dos diversos riscos existentes à segurança dos alimentos e,
conseqüentemente, à saúde humana e ao meio ambiente que foi necessário criar
mecanismo de controle para garantir a qualidade dos alimentos. No Brasil há um
excesso de instituições e stakeholders para o alcance desse objetivo, constituindo
um ambiente institucional.
Nesse sentido, a União Européia parte do princípio que, para se ter um
alimento seguro deve ser realizado a identificação dos produtos ao longo de toda
a cadeia alimentar, pois, qualquer problema que seja detectado pode haver uma
rápida mobilização para que os lotes afetados sejam retirados do mercado,
conforme será melhor abordado e apresentado no Capitulo 4 do presente estudo.
29
INSTITUIÇÕES, CUSTOS DE TRANSAÇÃO E ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO NA QUESTÃO DA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS
A segurança e a qualidade dos alimentos estão ganhando expressiva
atenção dos agentes da cadeia agroindustrial, cujos estímulos abrangem desde
demandas crescentes dos consumidores por segurança do alimento, exigências
técnicas dos demais elos constituintes da cadeia e, principalmente, a necessidade
de cumprimento de normas e exigências legais.
A Figura 1 apresenta-se a estrutura do sistema de controle de alimentos,
que abrange os atores que definem ou influenciam no estabelecimento de padrões
de produção e comercialização de alimentos (stakeholders). Também representa a
dimensão institucional que orienta as políticas, as estratégias, as leis e os
regulamentos.
Figura 1. Níveis e dimensões do sistema de controle dos alimentos.
Fonte: Cassiano (2008)
No nível individual, encontram-se os produtores, comerciantes,
manipuladores de alimentos e os consumidores. No nível organizacional, têm-se
as tomadas de decisões que envolvem os recursos, os procedimentos e as
30
estruturas necessárias para o controle dos riscos alimentares. Os atores e os
consumidores que compõem o ambiente são agências governamentais de
vigilância sanitária, laboratórios de controle (que realizam testes para assegurar a
segurança dos alimentos), organizações de consumidores (que se mobilizam para
efetuar exigências ao sistema de fiscalização governamental) e as próprias
empresas alimentícias. Acima do nível organizacional se encontra a dimensão que
comporta as políticas, estratégias, leis regulamentos. Nesta dimensão há uma
interdependência entre os stakeholders da cadeia produtiva dos alimentos. Na
última dimensão se encontra os stakeholders, onde opera o sistema de segurança
dos alimentos (Cassiano, 2008).
O consumidor, sendo o último elo da cadeia alimentar, tem suas
responsabilidades, no que diz respeito a conservação, manipulação e preparo dos
alimentos. Mas ao mesmo tempo, ele tem o direito de obter alimentos mais
seguros. É importante que haja o esclarecimento ao consumidor sobre a
segurança do alimento, afim de que possa conhecer e compreender as
características dos alimentos e seus processos tecnológicos de elaboração e
conservação. Somente assim, poderá decidir sobre seu consumo ou não, como
devem ser manipulados e preparados, sem que sejam originados posteriores
perigos à sua saúde e ao meio ambiente.
Para entender esse ambiente institucional no que se refere à garantia da
qualidade do alimento em todos os elos, no presente estudo se torna útil adotar
como referencial teórico as proposições apontadas pela Nova Economia
Institucional (NEI). A teoria comporta em sua origem uma crítica a determinados
pressupostos da teoria ortodoxa neoclássica, notadamente em suas proposições
da racionalidade substantiva18 dos agentes econômicos e existência de
18 Racionalidade Substantiva - significa basicamente que o agente maximiza seu bem-estar e mesmo num contexto de incerteza ele dispõe de informação suficiente para tomar a melhor decisão possível, pois pode comparar o custo de obter a informação à vantagem esperada naquela decisão, em outras palavras, que o agente não necessita de toda a informação possível para tomar a melhor decisão (se ela for muito cara, o risco pode não compensar sua “compra” – o agente continua maximizando). Além disso, os neoclássicos acreditam que uma decisão equivocada é
31
informação completa e homogeneamente acessível. Segundo o pensamento
ortodoxo, a somatória do livre acesso a todas as informações consideradas
relevantes, juntamente a um capacidade ilimitada de processar estas informações,
como resultado se tem uma decisão precisa e coerente, que seria pautada pela
maximização. Outra divergência importante da NEI em relação à teoria
neoclássica deriva da não consideração dos custos vinculados à produção e
distribuição, mas associados ao funcionamento do sistema, segundo Williamson
(1985).
A principal proposição da NEI é que as instituições sociais e econômicas se
formam para resolver, com níveis distintos de eficiência em diferentes sociedades,
o problema da cooperação entre os indivíduos. Nesse sentido, primeiramente se
faz necessário esclarecer qual a definição conceitual adotada, dada a quantidade
de terminologias encontradas na literatura. No entanto, Williamson (2000) constata
que, apesar do avanço nos estudos sobre as instituições, ainda predomina muita
ignorância a respeito do tema, conseqüentemente, ainda não surgiu uma teoria
unificada sobre instituições. Sendo assim, recomenda que “enquanto se aguarda
uma teoria unificada, se aceita o pluralismo” (BELIK et al, 2007).
Scott (1995) define que as instituições:
“são a chave para o comportamento econômico, ditando, inclusive, os tipos de organizações que são criadas. As interações entre as organizações também são determinadas pelas instituições. Assim, uma mudança em um ambiente institucional pode levar a uma mudança na forma de agir de uma organização, assim como provocar a morte e o nascimento de organizações (p.75).
Segundo Vasconcelos (2009), a definição de “instituições” reconhece
explicitamente que elas possuem um papel restritivo e motivacional, pois são
restrições do comportamento humano. As instituições definem e limitam o conjunto
de escolhas dos indivíduos, fazendo com que as escolhas dos agentes sejam
perfeitamente possível mesmo com racionalidade substantiva; o agente simplesmente irá corrigi-la no momento seguinte, por meio do processo de retroalimentação de informação (VASCONCELOS, 2009).
32
menores, tornando o processo de interação mais previsível, conseqüentemente, o
fim é a diminuição da incerteza presente no ambiente econômico e social, a partir
da pré-determinação das condutas e comportamentos, os quais possam
padronizar e modelar as formas de ação dos atores e outras instituições.
Já para North (1990), as instituições, correspondem às “regras do jogo”
(econômico, social, político ou do próprio jogo institucional) em uma sociedade,
conforme o ambiente econômico e a sociedade, e imputam condutas por meio de
princípios de natureza formal (constituições, leis, direitos de propriedade, entre
outros)19 e informal (costumes, tradições, tabus e códigos de conduta). As
instituições formais predominam em sociedades complexas, pois o avanço,
extenso e desigual, de tradições e costumes não escritos para leis escritas tem
sido unidirecional e tem avançado das sociedades menos para as mais complexas
e está claramente relacionado ao aumento na divisão e especialização do trabalho
associado às sociedades mais complexas. Já as informais originam-se do legado
cultural (conhecimento, valores, e outros fatores que influenciam o
comportamento) transmitido por gerações sucessivas e são predominantes em
sociedades menos complexas (BELIK, et al, 2007).
Sob o ponto de vista de North, as mudanças institucionais são alterações
substanciais nas regras e leis (formais) e nas convenções e hábitos (informais),
representado na Tabela 1. São essencialmente contínuas e incrementais, em
decorrência dos efeitos de inércia e permanência dos constrangimentos informais
na sociedade. Sob o ponto de vista do autor, as instituições reduzem a incerteza
por tornarem o mundo menos complexo, tendo em vista que os modelos
neoclássicos, ainda que tenham evoluído e adquirido grande formalismo e
abrangência conceitual, em alguns casos se afastam da realidade empírica,
19 As regras formais, considerando o poder de barganha dos agentes tomadores de decisão, têm por função facilitar a troca, tanto econômica quanto política. Podem ainda, complementar e aumentar a eficiência das restrições informais, ou diminuir os custos de informação, monitoramento e aplicação, tornando possível a utilização de restrições informais em trocas complexas. Uma regra formal pode ser criada também para modificar, revisar ou substituir uma restrição informal (VASCONCELOS, 2009).
33
comprometendo sua efetividade em explicar os fenômenos observados pela
sociedade (ZYLBERSZTAJN, 1995).
Tabela 1. Tipos de Instituições TIPOS DE INSTITUIÇÕES
FORMAIS INFORMAIS INSTITUIÇÃO Leis e regulamentos Regras não escritas e
convenções OBJETIVOS Atacar problemas específicos Códigos e valores CUMPRIMENTO Obrigatório e coercitivo Voluntário e self enforcement CAMPO Domínio Público Domínio Privado Fonte:
E ainda, sob o ponto de vista conceitual de North sobre as instituições,
acrescenta-se a idéia da existência de mecanismos formais de enforcement como
parâmetro caracterizador de uma instituição. Esses organismos, as instituições,
reduzem o conjunto das escolhas dos indivíduos, diminuindo a incerteza nas
trocas. Destarte, além de amenizar os problemas que a incompletude e a
dificuldade de processamento de informação causam, as instituições também
ajudam na diminuição dos custos de transação referentes à mensuração e ao
enforcement, sobretudo quando o número de atores envolvidos e suas interações
tornam os custos não desprezíveis.
A partir do momento que a matriz institucional de uma sociedade em um
determinado tempo é constituída de regras formais e informais, bem como pelas
instituições que garantem a aplicação (enforcement) dessas regras – em razão
das restrições comportamentais informais – ela é path dependent. Isto porque são
estas que, em última instância, dão legitimidade às regras formais e estão sujeitas
a um processo muito mais gradual de evolução, visto implicarem rendimentos
decrescentes. Quanto menores às restrições à corrupção, por exemplo, mais
provável é que muitas das instituições existentes adotem essas práticas e maior
será o incentivo para que venham a se tornar corruptas.
Relativo à segurança dos alimentos, o mais importante que copiar leis e
normas internacionais é garantir a aplicação desse aparato legal (enforcement), o
34
que demanda não só fiscalização do governo, mas também o comprometimento
de todos agentes envolvidos, em particular por meio de um fortalecimento das
relações institucionais entre consumidores e firmas. Por exemplo, muitos grandes
supermercados já vendem alimentos in natura e industrializados básicos
embalados com sua marca (Ex: Carrefour, Pão de Açúcar, entre outros), como
forma de assegurar ao consumidor uma imagem de qualidade do produto.
Há um debate não conclusivo sobre a dicotomia entre organizações e
instituições. Alguns autores consideram as organizações como instituições
(WILLIAMSON, 1985; DAVIDSOM, 1996), enquanto outros entendem que as
organizações só podem ser assim consideradas em casos particulares
(HODGSON, 1998). Diferentemente desses dois posicionamentos outros autores
defendem que as instituições são as “regras do jogo” enquanto as organizações
são os “jogadores” (NORTH, 1990).
Portanto, para North (1990) as organizações são constituídas por grupos de
indivíduos limitados por algum propósito comum para realizar determinados
objetivos.
“as organizações incluem corpos políticos (partidos políticos, o Senado, a Câmara Municipal, agências regulatórias), corpos econômicos (as firmas, os sindicatos, as fazendas, as cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associações atléticas) e corpos educacionais (escolas, Universidades, centros de treinamento vocacionais) (p.5).
As instituições abrangem um conjunto amplo e heterogêneo de estrutura de
interações humanas, enquanto que, as organizações, representam um sub-
conjunto, envolvido e influenciado pelo/sobre o ambiente institucional mais amplo.
De outro ponto de vista, as instituições e a estrutura institucional que emergem na
sociedade funcionam como a regra do jogo que define o modo como o jogo é
jogado. As organizações ao equiparadas às equipes que – participando do jogo –
buscam (combinando habilidades, estratégias e coordenação) ganhá-lo (BELIK, et
al, 2007).
Conforme afirma North (1990):
35
A resposta depende da diferença entre instituições e organizações e a interação entre elas, que formam a direção da mudança institucional. As instituições, junto com os constrangimentos padrões da teoria econômica, determinam as oportunidades numa sociedade. As organizações ao criadas para tomar vantagens daquelas oportunidades e, à medida que as instituições evoluem, elas alteram as instituições (p.7).
Saes (2005) apresenta uma figura (adaptada de Williamson, 1986) de um
esquema integrado das relações entre ambiente institucional, organizações e
indivíduos (Figura 2). Ainda, afirma a autora que tanto o ambiente institucional
como o dos indivíduos apresentam-se como restrições ou conjunto de
oportunidades para o desenvolvimento das organizações. No ambiente
institucional se encontra o conjunto de regras que determinam as formas
organizacionais (a) por meio de ações determinadas pelo comportamento dos
indivíduos (c). As ações estratégicas realizadas pelas organizações são admitidas
como efeito secundário sobre o ambiente institucional e indivíduos (b) e (d).
Para a autora, as organizações são grupos de indivíduos que têm
interesses comuns, julgam que as ações individuais desorganizadas são menos
eficientes que a ação coletiva destinada a contemplar seus interesses e atuam,
sob certas circunstancias, de maneira coordenada (SAES, 2005).
36
Figura 2. Esquema de três níveis de Williamson
Fonte: Saes (2005)
Em seu trabalho de dissertação, Vasconcelos (2009) analisando as
instituições e organizações, demonstra que:
As organizações afetam o grau de cooperação e coordenação, que por sua vez, impacta a produtividade, o crescimento econômico depende da formação de uma estrutura institucional que possa criar e sustentar o tipo de organizações necessárias para cooperação entre os indivíduos. Mas a relação causal entre as instituições e organizações opera em ambos os sentidos. Analisa ainda o autor que, se por um lado, certas estruturas institucionais dão suporte para determinados tipos de organizações, enquanto para outros tipos não; por outro, os dirigentes à frente das organizações, percebendo novas oportunidades, induzirão (ou tentarão induzir) a mudança institucional, alterando (ou tentando alterar) as normas legais, através da influencia no processo legislativo ou na aplicação das regras. As mudanças ocorrem porque os agentes percebem que a reestruturação das trocas pode trazer benefícios. Esta percepção pode ocorrer a fatores exógenos, como a mudança de preços ou qualidade de um produto estrangeiro concorrente, por exemplo. Mas a fonte mais efetiva de crescimento de longo prazo é o aprendizado dos indivíduos e das organizações (p.28-29).
Atribui-se o novo marco teórico sobre institucionalismo com o artigo de
Ronald Coase, em 1937, intitulado “The Nature of the Firm”, complementada pelo
artigo “The problem of social cost (1960), o qual sugeriu uma interpretação da
37
firma distinta da visão sustentada pela economia neoclássica, para a qual a firma
constituía unicamente uma função de produção, visto que Coase estava
preocupado com as organizações do mundo real. A firma foi definida como um
mecanismo alternativo de coordenação das atividades econômicas, assim como o
mercado. Em seu argumento, firma e mercado concorreriam entre si como
instituições de coordenação e governança das atividades econômicas, e a opção
por uma ou outra estrutura estaria subordinada à ocorrência de custos de
transações inerentes a cada estrutura, prevalecendo, naturalmente, aquela que
apresentasse menores custos de transação. Coase reconhece que os mercados
não funcionavam a custo zero, tampouco a organização interna da firma era
desprovida de custos. A sua preocupação foi, continuamente, de chamar a
atenção dos economistas para os fenômenos do mundo real e para o rico
laboratório vivo do mundo das organizações, que estavam à espera de estudo
cuidadoso (ZYLBERSZTAJN, 2005).
O trabalho de Coase foi o pioneiro em definir a noção de custos de
transação, quais sejam, os custos para se descobrir os preços vigentes no
mercado (ou custos de coleta de informações) e custos de negociação e
estabelecimento de contratos. Todavia, o autor não definiu critérios que
permitissem a mensuração destes custos, inviabilizando a validação ou refutação
de seu argumento, dada a não-possibilidade de se proceder uma comparação
entre distintas estruturas de governança.
North (1990) adota as concepções de Coase (1937), segundo o qual os
custos de transação surgem por conta dos custos em se obter informações a
respeito das unidades transacionadas, que consistem no custo de mensuração
dos atributos das unidades ou no custo de aplicação (enforcement) dos contratos
envolvidos na transação. A necessidade de obter a informação sobre o nível dos
atributos individuais de cada unidade transacionada é que dá origem aos custos
de mensuração. Em razão do alto custo para obtenção dessas informações,
38
dificilmente a mensuração de todos os atributos envolvidos na transação è
completa ou totalmente precisa (VASCONCELOS, 2009).
Se os bens e serviços fossem homogêneos e a informação estivesse
disponível a todos os agentes, não haveria nenhum problema, pois estes seriam
perfeitos e abarcariam todos os aspectos relevantes de uma transação.
Entretanto, a partir do momento em que há custos de mensuração do nível dos
atributos dos bens e serviços e as informações relacionadas são imperfeitas,
surgem os custos de aplicação do contrato (VASCONCELOS, 2009).
No ponto de vista de Fiani (2002), os custos de transação são aqueles com
os quais os agentes se defrontam toda vez que necessitam recorrer ao mercado, e
estes custos seriam do modo mais formal, os custos de negociar, redigir e garantir
que um contrato será cumprido.
Arrow (1999) define os custos de transação como aqueles necessários para
colocar o sistema econômico em funcionamento. Uma comparação entre a ciência
econômica e a física foi realizada por Williamson (1985), que afirma que a análise
da economia sem os custos de transação é similar aos estudos dos modelos da
física onde se pressupõe a ausência de atrito: “transaction costs are the
econômica equivalent of friction in physical systems”.
Furubotn & Richter (2000), argumentam que os custos de transação
surgem, em parte, devido ao fato dos agentes não disporem de plena informação
para tomarem decisões. Assim, dois são os pressupostos básicos que sustentam
a teoria dos custos de transação: a) assimetria de informação e o oportunismo
presente nas ações dos agentes econômicos pré e pós-contratuais; e b)
racionalidade limitada dos agentes econômicos – tais pressupostos a respeito da
competência cognitiva dos agentes econômicos e das suas motivações implicam
nos custos de transação, observados nas relações interfirmas.
Nas negociações contratuais pode haver possibilidades de atuações
oportunistas de uma das partes em detrimento da outra. Em um ambiente
39
complexo e incerto, combinado com assimetria e incompletude das informações
com racionalidade limitada, torna difícil definir e distinguir os desempenhos e
resultados de uma transação. Informações assimétricas se referem à situação na
qual o comprador e o vendedor possuem informações diferentes sobre uma
transação. Na verdade, a assimetria não se refere apenas, e nem
necessariamente, a posse de “quantidade” de informação, pelos diversos agentes,
mas também ao uso da mesma informação que está igualmente disponível para
todos. Ocorre, como se sabe que a informação não se confunde com dado bruto,
com a estatística, pois incorpora interpretação e análise, cuja capacidade não é
homogênea e varia entre os agentes. Por isso, assimetria está associada tanto à
disponibilidade como à capacidade de apropriação das informações (PINDYCK &
RUBINFEL, 2006).
A assimetria de informação atuará no sentido de favorecer uma das partes
em detrimento à outra, de modo a alterar o resultado final da transação. Ou seja,
uma das partes da relação contratual tem mais informações que a outra
(ARKELOF, 1970).
Nos trabalhos precursores da Teoria da Assimetria de Informação e dos
Mercados da Informação Assimétrica, Arkelof (1970), Spence (1973), e Rothschild
e Stiglitz (1976) analisaram, sob diferentes arranjos, as conseqüências alocativas
de transações realizadas por agentes que detém diferentes níveis de informações
sobre o bem transacionado. Os autores evidenciaram, empiricamente, que os
mercados são imperfeitos porque seus atores não possuem as mesmas condições
de processar, interpretar e utilizar informações mesmo que as informações sejam
de domínio coletivo.
Devido à existência de informação assimétrica no setor de alimentos, há
uma demanda, principalmente por parte dos consumidores, por mecanismos que
reduzam as incertezas da qualidade dos produtos alimentares. Nesse contexto,
surgem mecanismos organizacionais de garantia de qualidade para suprir essa
necessidade. E, uma das conseqüências da informação assimétrica é que
40
produtos de qualidade distintas são vendidos ao mesmo preço, porque
compradores não são suficientemente informados para determinar a qualidade
real do produto na momento da compra. Assim, aqueles fornecedores que
possuem produtos de alta qualidade são motivados a mostrar aos consumidores
que seus produtos são realmente de qualidade, e o fazem através da adoção de
mecanismos organizacionais, tais como a padronização, certificação,
rastreabilidade, rotulagem, entre outros.
No presente estudo, sobre a segurança dos alimentos, a racionalidade
limitada impõe que os consumidores não apenas não conhecem o processo de
produção e armazenamento dos alimentos que consomem, mas também que
respondem a isso por meio de hábitos de compra que se perpetuam no tempo
(pocket rules)20. Especificar a inevitabilidade da informação imperfeita devido à
limitações de cognição etc. E a esta se soma a safadeza. Nesse sentido, as
políticas de informação do consumidor devem focar nesses hábitos. Para
alimentos in natura, o consumidor costuma se guiar exclusivamente pelo preço e
custo de transporte (mecanismos de mercado), enquanto para industrializados a
propaganda e a facilidade de preparo/conservação pesam mais em sua decisão.
Assim, tipos diferentes de alimentos demandam formas diferentes de incrementar
a informação do consumidor.
Williamson (1985) define oportunismo como “procurar seus próprios
interesses com avidez”, incluindo comportamentos como mentira e trapaça, como
formas sutis de enganar. O oportunismo traz problema na medida em que um
20 As informações incorretas ou enganosas nos rótulos, a grande quantidade de alimentos de alto risco sem inspeção sanitária, como as carnes, o leite e seus derivados, e a falta ou inadequação de programas específicos de monitoramento de resíduos de drogas veterinárias e agrotóxicos são os principais problemas na área de segurança dos alimentos. Dezenas de amostras de leite pasteurizado com resíduos de agrotóxicos são encontrados nas prateleiras dos supermercados, 44,9% do pão de queijo comercializado em Minas Gerais são contaminados com Staphylococcus aureus acima do limite permitido, 11,8% das carnes preparadas em restaurantes industriais são contaminadas com Staphylococcus aureus no Rio de Janeiro, 30% do queijo fatiado e manipulado em supermercados são contaminados com Staphylococcus aureus e coliformes fecais em desacordo com a legislação em vigor e 30% dos files de frango com salmonela., segundo dados do Idec (Fonte: Disponível em: <www.idec.org.br>. Acesso em: 15jan2009)
41
relacionamento é sustentado por ativos específicos, cujos valores estão limitados
fora do relacionamento central. Tem por objetivo o ativo especifico criar
salvaguarda. Diante da incerteza e da assimetria de informação ou informação
incompleta, aumentam os custos de transação, devido à implicação de custos
associados às salvaguardas contratuais e aos mecanismos de controle de
monitoramento.
Segundo Fiani (2003), o ponto de partida da questão dos mercados pela
teoria dos custos de transação é o reconhecimento, a partir dos trabalhos de
Simon, de que o comportamento humano, ainda que intencionalmente racional,
enfrenta limitações. Essas limitações possuem fundamentos neurofisiológicos (que
restringem a capacidade humana de acumular e processar informações) e de
linguagem (que restringem a capacidade de transmitir informações). Um
comportamento é racional, no sentido procedural21, quando “é o resultado de uma
decisão apropriada” (SIMON, 1976)22
Nesse sentido, se a racionalidade humana fosse ilimitada, as cláusulas
contratuais poderiam antecipar acontecimentos futuros, ou mesmo em presença
de racionalidade limitada, em que o ambiente onde ocorra as transações seja
simples, a especificação dos direitos de propriedade não envolveria qualquer tipo
de custo adicional. Assim, a racionalidade limitada somente torna um conceito
relevante para a análise dos custos de transação em condições de complexidade
e incerteza. Em ambientes simples, mesmo com racionalidade limitada, não
oferecem dificuldades, porque as restrições de racionalidade dos agentes não são
atingidas. Em ambientes complexos, a descrição das decisões pode se tornar
21 o agente é racional sim, mas limitado pela própria imperfeição de seus modelos mentais, a qual ele só perceberá por meio de um contínuo processo de atualização de informações, mas por mais que ele mude de trajetória ele jamais poderá “anular” o efeito das decisões anteriores, tal qual os neoclássicos acreditam. 22 Para Simon (1979) as decisões são mais que simples proposições factuais; são descrições que podem ser verdadeiras ou falsas (empiricamente), de um futuro estado de coisas. Mas possuem também uma qualidade imperativa, pois selecionam um estado de coisas futuras em detrimento de outro e orientam o comportamento em direção à alternativa escolhida. Ou seja, possuem ao mesmo tempo um conteúdo factual e um conteúdo ético (preferência moral por uma opção ao invés de outra; função da ética consiste em selecionar termos imperativos, ou seja, sentenças “dever ser”).
42
custosa, impedindo os agentes de especificarem, antecipadamente o que deveria
ser feito a cada circunstância (FIANI, 2003).
O pressuposto da racionalidade ilimitada com a presença de simetria de
informação adotado pela teoria ortodoxa foi questionado, uma vez que os seres
humanos são limitados quanto à capacidade de acumular e processar informações
assim como transmiti-las. Dessa forma, os contratos estabelecidos são
necessariamente incompletos, em razão da impossibilidade de prever
acontecimentos futuros (ZILBERSZTAJN & SZTAJN, 2005).
Conforme análise de Vasconcelos (2009) sobre os ensinamentos de North
aponta que o estoque de conhecimento foi a fonte primordial da elevação do bem-
estar da humanidade. Este estoque se expande sem que se altere a estrutura de
incentivos da sociedade, que é constituída pelo arcabouço institucional existente.
E a incerteza pode ser reduzida também pelo arcabouço institucional que promove
a mudança da estrutura de incentivos predominantes. A mudança institucional
altera os incentivos para a realização de atividades cooperativas, para a busca da
inovação, para os investimentos em capital humano e muda os custos de
transação dos mercados.
Diante das incertezas e complexidades do mundo econômico, de um lado, e
da presença de gaps de informação e competência (DOSI, 1988), por outro, a
racionalidade dos indivíduos se desloca dos objetivos em si (por exemplo, racional
é a firma que maximiza lucros) para as ações (meios) efetivadas para a
consecução de metas – genéricas ou não estabelecidas.
Assim, o conjunto de escolhas não é mais parâmetro (dado) do problema,
mas sim uma variável: a questão é como construir um conjunto de escolhas, a se
atingido ao longo do tempo, e implantar um corpo de rotinas que assegure a
existência de um processo de aprendizagem compatível com a obtenção de
“níveis de satisfação aceitáveis” no tempo (GAFFARD, 1990). Portanto, a
racionalidade procedural, está sujeita ao processo que apóia o comportamento do
43
agente econômico, neste sentido a ênfase é deslocada da decisão em si para o
processo que a conduz, dentro de um enfoque de conhecimento.
Limitada a racionalidade, os agentes econômicos são incapazes de
antecipadamente prever e estabelecer medidas corretivas para qualquer evento
que possa ocorrer quando da futura realização da transação, de modo que as
partes envolvidas devem levar em conta as dificuldades derivadas da
compatibilização das suas condutas futuras e de garantir os compromissos sejam
honrados dentro da continuidade da sua interação.
Segundo Simon (1979) não se pode determinar a priori se determinado
acontecimento é falso ou verdadeiro (é aqui que o julgamento entra em cena). A
tomada de decisões requer escolher continuamente premissas factuais, cuja
veracidade ou falsidade não é conhecida claramente e nem pode ser determinada
com segurança à luz das informações e do tempo disponível (no momento da
decisão).
Os elementos teóricos da NEI conformam um marco teórico apropriado
para explicar a complexidade (não no sentido negativo, mas sim, decorrente da
própria natureza das instituições formais e informais, conforme já salientado
anteriormente) do ambiente institucional nacional e internacional referente à
regulamentação da inocuidade e garantia da qualidade dos alimentos. Nesse
sentido, é necessário analisar o significado da racionalidade limitada e assimetria
de informação na questão da segurança dos alimentos. Estes eventos têm
fortalecido a necessidade da atuação cada vez maior do Estado, uma vez que o
consumidor individual não tem força para que seja eficaz a segurança dos
alimentos, criando um aparato regulatório cada vez mais complexo para garantir o
alimento seguro. Evidencia-se ainda, que o Estado também falha, pois não tem
capacidade de resolver todas as questões sobre a segurança dos alimentos, tendo
em vista a sua racionalidade limitada e por possuir informação imperfeita.
Outro fator destacado na fundamentação do marco teórico utilizado são os
custos de transação. Como o ambiente é incerto, conseqüentemente, há uma
44
necessidade maior de garantir a eficiência do aparato regulatório. Em decorrência,
o Estado e o mercado acabaram criando mecanismos organizacionais para
garantir a segurança do alimento. No entanto, apesar do Brasil ter adotado as
regras internacionais para alcançar esse objetivo, o aparato legal cada vez esta se
tornando mais extenso e complexo para atender a todas as demandas,
impactando no aumento dos custos de transação, conforme apresentado pela
própria NEI e pela hipótese testada no presente estudo.
45
CAPÍTULO 2. AMBIENTE INTITUCIONAL NA QUESTÃO DA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS
AMBIENTE INSTITUCIONAL
A preocupação com a harmonização das regras não é recente, visto que a
partir da Revolução Industrial, cresceu a necessidade da utilização de normas que
permitissem a produção de peças intercambiáveis, em virtude da transformação
da produção artesanal em fabricação de grandes lotes com produção de escala,
passando a ser uma das bases das modernas sociedades industriais. A
importância da normalização para as empresas estava fundamentalmente
centrada nos diversos mercados nacionais, em que cada país desenvolvia o seu
conjunto de normas para orientar o seu mercado interno. Desta maneira, o seu
desenvolvimento acompanha o próprio desenvolvimento industrial das nações.
Com a globalização do comércio aumentou o fluxo de produtos entre os
países, implicando na criação de normas harmonizadas e uma maior participação
das empresas nos foros de normalização, que se conscientizam que estar
presente nos processos de elaboração das normas é vital para sua permanência
em um mercado cada vez mais competitivo, tanto em nível nacional como
internacional.
Pelo lado da demanda, também se verifica mudanças. Os consumidores
passaram a se organizar em associações, exigindo cada vez mais que os
produtos correspondam efetivamente ao valor que pagam, o que estimula a
criação de normas técnicas que sirvam de base para o relacionamento de
confiança entre produtores e consumidores.
Diante deste cenário, cresce a preocupação, por parte das autoridades
governamentais e da sociedade, com as questões relativas à qualidade e à
segurança dos alimentos e ao longo dos anos se desenvolveram tanto instituições
formais como informais, nos âmbitos nacionais e internacional, definindo normas,
práticas, atitudes e crenças visando a garantia da qualidade dos produtos.
46
Segundo Spers (2003), a tendência futura é a formulação de normas que
definem a rotulagem (atualmente a mais discutida é referente aos alimentos que
contém em sua manipulação organismos geneticamente modificado), limites
máximos e mínimos de vitaminas e minerais, uso de aditivos, presença de
resíduos e contaminantes, estrutura de fiscalização, criação de agências
reguladoras e instauração de processos judiciais.
No âmbito internacional, a segurança alimentar é preconizada
principalmente pela Organização Mundial do Comércio (OMC), Organização
Mundial da Saúde (OMS), e integrada a elas a Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentos (FAO) Figura 3.
Figura 3: Organizações referentes à segurança dos alimentos
Fonte: SPERS (2003)
E no âmbito nacional, o Ministério da Saúde (MS), da Agricultura e
Abastecimento (MAPA), Ministério da Justiça, entre outros, e o Instituto Brasileiro
de Defesa do Consumidor (IDEC) são os órgãos responsáveis.
Um passo necessário para tratar do tema da qualidade e segurança dos
alimentos é a definição de padrões, sem o que é impossível avaliar a
47
conformidade e orientar produtores e consumidores para o objetivo comum de
produzir/consumir alimentos seguros. Como o comércio internacional de alimentos
é relevante desde o século XIX, a regulamentação de padrões – existentes em
variados graus em cada país – para ser eficaz, precisa operar em âmbito
internacional. Neste sentido a OMS e FAO, lançaram em 1962, o Codex
Alimentarius, cujo objetivo é determinar padrões mínimos para os alimentos a fim
de proteger o consumidor e fornecer uma rede de trabalho para facilitar o
comércio justo através das fronteiras internacionais, e garantir a segurança do
alimento.
No Brasil (âmbito nacional), as normas da Constituição Federal (CF) (1988),
em diversos dispositivos apresentam elementos voltados para a garantia do
alimento saudável; a CF aborda as necessidades dos consumidores e do respeito
à sua dignidade, saúde e segurança, proteção dos seus interesses econômicos, a
melhoria da sua qualidade de vida e melhoria da educação. Em seu conjunto,
procura proteger as partes mais vulneráveis no mercado e promover a informação
quanto aos direitos e deveres dos fornecedores e consumidores.
Assim, a Carta Magna determina que “o Estado promoverá, na forma da lei
a defesa do consumidor”. Delegou ainda, à União, aos Estados e ao Distrito
Federal a competência legislativa concorrente sobre a produção e consumo e
responsabilidade por dano ao consumidor. Nas Disposições Transitórias, dispôs
que “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social, observados os princípios, dentre eles, a defesa do consumidor”.
O presente capítulo tem por objetivo apresentar esse ambiente institucional
e a atuação das instituições para garantir a segurança dos alimentos, no âmbito
internacional e nacional, uma vez que é um tema que cada dia mais tem
48
importância para o desenvolvimento econômico e a competitividade das
empresas23.
ÂMBITO INTERNACIONAL
Preocupações e regras relacionadas a padrões de qualidade dos alimentos
e bebidas acompanharam a evolução do comércio internacional. Os ingleses, por
exemplo, definiram ainda no século XIV, padrões para o vinho do Porto, assim
como os comerciantes portugueses o fizeram para o bacalhau. Em 1943, tomou-
se a decisão de se estabelecer um programa internacional de normalização em
alimentos, quando 44 países reuniram-se na Conferência das Nações Unidas
sobre Agricultura e Alimentos.
Em 1945, foi fundado um organismo internacional para “auxiliar os governos
a elaborar e melhorar normas para conteúdo de nutrientes de todos os alimentos
importantes” e para considerar “a formulação e adoção de normas internacionais
similares para facilitar e proteger o intercâmbio de tais produtos entre os países” –
denominado Organização das Nações Unidas para Agricultura e a Alimentação -
FAO.
Em 1948, foi criada a Organização Mundial da Saúde – OMS, com objetivo
de resguardar a saúde humana, em particular, para estabelecer normas para
segurança dos alimentos (MARTINELLI, 2003).
Em 1995, foi criada a Organização Mundial do Comércio (OMC), como um
dos mais importantes resultados da rodada de negociações do General
Agreement on Trade and Tarifs (GATT), realizada no Uruguai entre 1986 e 1994.
Ela apresenta um sistema de resolução de controvérsias de grande eficácia e
atividade.
23 A gestão da qualidade adquire relevância a partir do momento que ela gera custos, embora não ser muito facilmente mensurável, mas que afeta diretamente a rentabilidade das empresas, conforme aponta Spers (2003).
49
Embora essas organizações tenham atribuídas outras funções, formam o
tripé sobre a qual está assentada a formulação para regulamentação internacional
da qualidade e segurança dos alimentos (privada e do comércio).
1.1.1 As Organizações Internacionais: OMC, OMS e FAO
Organização Mundial do Comércio (OMC)
A OMC foi fundada em 1995, conta com 145 Países Membros e está
sediada em Genebra, na Suíça. A OMC tem sido utilizada para promover uma
extensa série de políticas relativas ao comércio, investimentos e
desregulamentações que exacerbam a desigualdade entre o Norte e o Sul, e entre
os ricos e pobres dentro dos países. Executa cerca de vinte acordos comerciais
diferentes, inclusive o General Agreement on Trade in Services - GATT, o Acordo
sobre Agricultura (AoA) e Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual
relacionados ao Comércio (Trade-Related Intellectual Property Rights – TRIPS).
A OMC sucedeu ao GATT24 na regulação do comércio mundial, tendo sido
o principal resultado da Rodada Uruguai. Ainda que ela não seja imune às
pressões advindas dos principais atores internacionais, sua existência é de vital
importância para países como o Brasil que dependem de um sistema de normas
para defender seus interesses. Os países em desenvolvimento são hoje a grande
maioria dos Membros desta Organização e cabe a eles tentar fazer valer os seus
interesses, já que as decisões na OMC são tomadas por consenso.
Para a vigilância do cumprimento das normas contidas nos vários acordos
que regem o sistema multilateral de comércio, a OMC conta com um poderoso
instrumento importante: Entendimento para Solução de Controvérsias. O Brasil
mesmo já obteve várias vitórias no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC,
24 Há uma distinção que se faz necessária entre o GATT e a OMC. O primeiro, cuja origem remonta o período subseqüente a Conferência de Bretton Woods em 1948, faz parte do projeto de liberalização econômica do comércio internacional, é um acordo entre partes contratantes (Estados). Já a segunda, é uma organização, que por sua vez, possui personalidade jurídica e é constituída por membros. A estrutura legal da OMC engloba as regras estabelecidas pelo antigo GATT, as modificações efetuadas ao longo dos anos e os resultados das negociações passadas de liberalização do comércio.
50
como no caso do painel da gasolina, contra os Estados Unidos, e os mais
recentes painéis do açúcar contra a Comunidade Européia e do algodão contra os
Estados Unidos.
Diante da preocupação dos países adotarem medidas protecionistas e
restritivas ao comércio internacional, foram criados dois acordos específicos no
âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC ou em inglês WTO – World
Trade Organization), concluídos em Marraqueche, em 1994. Estes acordos tinham
por finalidade limitar o estabelecimento de barreiras às trocas comerciais, com
base em qualquer tipo de discriminação ou defesa de interesses políticos. Foram
eles: o Acordo sobre a aplicação das medidas sanitárias e fitossanitárias (Acordo
SPS – Agreement on the Aplication of Sanitary and Phytosanitary Measures) e o
Acordo sobre os obstáculos técnicos de comércio Acordo TBT – Agreement on
Technical Barriers to Trade).
A partir desse momento, a preocupação com a eliminação das barreiras
tarifárias passou a perder espaço para novos temas, como meio ambiente,
agricultura, têxteis, propriedade intelectual, barreiras técnicas (dentre as quais as
sanitárias e fitossanitárias), aumentando a complexidade das controvérsias
comerciais. É nesse pano de fundo que o princípio de precaução será situado,
fomentando o confronto entre sua acepção diante do direito ambiental
internacional e de seu status perante as normas do comércio multilateral, adotado
no Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT)25.
O TBT e seus termos devem ser interpretados levando-se em conta o
sistema das Nações Unidas e as regras padrões internacionais. Vale para bens
industriais e agrícolas. É importante notar que, apesar do TBT ser genérico e
clamar por uma interpretação subsidiária ao SPS26, denota a sensibilidade de
25 Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT) 26 O Acordo abarca a proteção da saúde humana, animal e vegetal, da segurança alimentar e ainda de possíveis medidas regulatórias neste sentido. Faculta aos membros a adoção de tais medidas, desde que cientificamente fundamentadas, no intuito de evitar o surgimento de barreiras desnecessárias e injustificáveis ao comércio.
51
temas que perpassam o viés ambiental e, portanto, a possibilidade de adoção de
medidas de precaução.
Neste sentido vale notar o artigo 2.2 do TBT, que assim diz:
Os membros devem assegurar que as regulações técnicas não sejam
preparadas, adotadas ou aplicadas de maneira a, ou com o efeito de
criarem obstáculos desnecessários ao comércio internacional. Para esse
propósito, as regulações técnicas não devem ser mais restritivas ao
comércio do que o necessário para atingir um objetivo legítimo, levando-
se em conta os riscos que o não preenchimento pode criar. Esses
objetivos legítimos podem ser, inter alia: requerimentos de segurança
nacional, a prevenção de práticas enganosas; proteção da saúde ou
segurança humana, vida e saúde animal e vegetal ou o meio ambiente.
Na verificação dos riscos, são relevantes elementos a serem
considerados, inter alia: as informações técnicas e científicas disponíveis,
tecnologias de processamento e a destinação final de produtos
O tratamento dado ao princípio de precaução em disputas comerciais, o
que se impõe é que sejam ponderados assuntos correlatos, como posicionamento
científico minoritário, necessidade de verificação de risco e justificação científica
para aplicar uma medida sanitária e fitossanitária, e a possibilidade de adoção de
padrões mais restritivos que os internacionalmente aceitos.
Do princípio da precaução decorrem alguns efeitos nas relações
internacionais do comércio, a saber: a) qualquer medida deve ser
obrigatoriamente aplicada com o intuito de proteger a vida ou a saúde humana,
animal e vegetal; b) a medida não deve visar objetivos que vão além dessa
proteção; c) deve haver justificação científica e suficiência de tais evidências; d)
quando tais evidências forem insuficientes e o membro tenha sérios motivos para
aplicar a medida, poderá fazê-lo provisionalmente, desde que proceda a
verificação de risco a fim de comprovar que a medida é realmente legítima.
Em fevereiro de 2009 a OMC começou a desenvolver um novo trabalho
sobre as normas privadas em matéria de inocuidade dos alimentos e medidas
52
sanitárias, criando um Comitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (MSF) e o
Comitê de Obstáculos Técnicos ao Comércio27, tendo em vista os diversos
episódios sanitários recorrentes. E como resultados do trabalho desses Comitês,
foi criado um Fundo para a Aplicação de Normas e Fomento do Comércio
(FANFC)28, vinculado a OMC, OMS, Organização Mundial da Saúde Animal,
Banco Mundial e FAO.
Apesar de estarem trabalhando com as instituições privadas, a OMC atua
somente diretamente com os governos dos Estados Membros, para o
cumprimento dessas normas privadas, pois essas são facilitadoras do acesso ao
mercado, entretanto, não são normas para garantia de preços mais favoráveis.
Ainda, essas normas privadas são mais rígidas para o controle da inocuidade e
qualidade dos alimentos que as normas internacionais, uma vez que se baseiam
em critérios científicos.
Organização Mundial da Saúde (OMS)
A Organização Mundial da Saúde é uma instituição diretiva e coordenadora
de ações sanitárias, responsável para desempenhar uma função de liderança nos
assuntos relacionados à sanidade em todo o mundo. Tem por objetivo organizar
pesquisas em saúde, estabelecer normas, articular opções de políticas baseadas
na evidencia, prestar apoio técnico aos países.
Tem como função básica: liderar em questões críticas relacionadas à saúde
e participar em parcerias onde é necessária a atuação de uma ação conjunta;
determinar as linhas de investigação e estimular a produção, difusão e aplicação
dos conhecimentos; estabelecer normas e promover a sua aplicação prática;
formular opções de políticas que abordem os princípios éticos e com fundamento
científico; prestar apoio técnico, acelerar a mudança e criar uma capacidade
institucional duradoura; acompanhar a situação da saúde e avaliar as tendências.
27 Disponível: http://www.wto.org/spanish/news_s/news09_s/sps_25feb09_s.htm. Acesso: 20jun2009. 28 O Fundo tem doações do Japão, Canadá, Finlândia, Dinamarca, União Européia, Alemanha, Irlanda, Holanda, Suíça, Suécia, Reino Unido e Estados Unidos.
53
Em, 1963, a 16ª. Assembléia Mundial de Saúde reconhece a importância da
OMS em todos os aspectos de saúde relacionados com os alimentos e
considerando a sua responsabilidade em estabelecer normas alimentares,
aprovando o programa conjunto da FAO/OMS de Normalização Alimentar e
adotando os estatutos da Comissão do Codex Alimentarius.
Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO)
A Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO)
é o principal órgão das Nações Unidas que tem como responsabilidade cuida da
sanidade e inocuidade dos alimentos em todos os seus aspectos e em todas as
etapas de sua produção, da colheita, manipulação após colheita, armazenamento,
transporte, elaboração e a distribuição, com o objetivo de evitar as enfermidades
transmitidas aos alimentos, proteger os consumidores e promover práticas
apropriadas para o comércio de produtos alimentícios.
Fundada em 16 de Outubro de 1945, em Quebeque (Canadá), desde 1951,
a FAO está sediada em Roma (Itália). A instituição conduz atividades
internacionais com o objetivo de erradicar a fome. Tem atuação neutra a fim de
que os Estados Membros possam negociar acordos e debater políticas. Uma de
suas missões é apoiar os países em desenvolvimento a modernizar e melhorar
suas atividades agrícolas, florestais e pesqueiras. Composta por 8 departamentos:
Agricultura e Proteção do Consumidor; Desenvolvimento Econômico e Social;
Pesca e Aqüicultura; Florestal; Recursos Humanos, Financeiros e Físicos;
Conhecimento e Comunicação; Recursos Naturais e Meio Ambiente e Cooperação
Técnica29.
A FAO é uma rede de conhecimento que utiliza a experiência de diversos
profissionais, tais como, agrônomos, engenheiros florestais, cientistas sociais,
economistas, estatísticos e outros, para analisar e difundir informação que
favoreçam o desenvolvimento.
29 Atualmente possui 192 Estados Membros. Disponível em: http://www.fao.org/countryprofiles/ flags.asp?lang=es . Acesso em: 18jun2009.
54
A Organização ajuda os países em desenvolvimento e os países em
transição a modernizar e melhorar suas atividades agrícolas, florestais e
pesqueiras, com o fim de assegurar uma boa alimentação para todos. Desde a
sua fundação dá atenção especial ao desenvolvimento das zonas rurais, onde
vivem 70% da população mundial pobre que tem problemas relacionados à fome.
Ainda, ajuda na cooperação técnica para melhorar a nutrição, aumentar a
produtividade agrícola, elevar o nível de vida da população rural e contribui para o
crescimento da economia mundial. Se uma comunidade deseja incrementar suas
colheitas, porém não tem condições técnicas, a FAO introduz técnicas e
instrumentos simples e sustentáveis. Presta assessoria jurídica aos países que
transformam seu regime de propriedade agrícola, para facilitação do processo.
A FAO possui uma estrutura descentralizada, com a introdução de oficinas
regionais, que tem por função a determinação, planejamento e execução geral das
atividades prioritárias da FAO nas regiões. Mantém uma abordagem
multidisciplinar para os programas, identificando as áreas prioritárias de ação, em
colaboração com os Departamentos e Divisões da sede, aconselhando a
incorporação destas prioridades no programa de trabalho e orçamento da
Organização. Os Escritórios Regionais também aprovam a implementação de
programas para a região, atendendo todo o processo e implementação.
CODEX ALIMENTARIUS
Com a criação da OMS e da FAO, houve uma melhoria das articulações
internacionais na formulação na questão da segurança dos alimentos, o que
favoreceu, em 1956, o estabelecimento do primeiro grupo de especialistas,
denominado Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives - JECFA, com
a atribuição de realizar avaliações toxicológicas de aditivos alimentares
(THOMSON & MESTZ, 1999).
Em 1961, o Conselho do Codex Alimetarius Europeu propôs a FAO e OMS
a adoção das normas alimentar desenvolvida pelo instituto. No mesmo ano que a
Conferência da FAO, com apoio da OMS, da Comissão Econômica para Europa
55
(Economic Commission for Economic Cooperation and Development – OECD) e
do Conselho do Codex Alimentarius Europeu, estabelece o Codex Alimentarius
que culmina na criação de um programa internacional de regulamentação
alimentar.
O Codex Alimentarius30 é um programa conjunto da FAO e OMS que
estabelece normas de segurança para alimentos, com o objetivo de proteger a
saúde dos consumidores e garantir práticas eqüitativas no comércio de alimentos.
É um fórum intergovernamental que visa desenvolver normas internacionais para
alimentos, estabelecendo uma coordenação com todas as organizações
internacionais governamentais e não governamentais que atuam na área de
alimentos, com apoio dos centros de excelência que atuam em segmentos
específicos, incluindo-os nos trabalhos pertinentes. Os princípios do Codex não
têm efeito jurídico obrigatório sobre as legislações nacionais, mas na prática são
levados em conta no Acordo Sanitário e Fitossanitário (SPS) da OMC e podem ser
invocados em caso de litígio comercial.
O documento é uma coletânea de normas sobre a segurança dos alimentos
adotadas internacionalmente e apresentadas de modo uniforme. Inclui ainda
disposições de natureza consultiva na forma de códigos de práticas, diretrizes e
outras medidas recomendadas, destinadas a alcançar seus objetivos. Os
Princípios Gerais do Codex definem o âmbito de aplicação e a finalidade das
normas.
Tem como objetivo: proteger a saúde dos consumidores e assegurar as
práticas equitativas para o comércio de alimentos; promover a coordenação de
todos os trabalhos sobre as normas alimentares empregadas pelas organizações
internacionais, governamentais e não governamentais; determinar a ordem de
prioridades e iniciar os projetos de normas através de organizações apropriadas e
30 Do latim Lei ou Código dos Alimentos atual deriva do Codex Alimentarius Austriacos, que foi criado pelo Império Austro-Húngaro, entre 1897 e 1911. Este código foi a primeira regulamentação que desenvolveu uma coleção de normas e descrições de produtos para uma grande variedade de alimentos. Apesar de não ter força legal, era usada como referência nos tribunais.
56
com sua ajuda; finalizar as normas elaboradas; atualizar as normas do Codex,
após o exame necessário e apropriado (FAO/OMS, 2005).
O Codex Alimentarius, em 2009, possui 182 membros (181 membros e uma
organização), aceitando a participação de observadores, entre outros, de
representantes da indústria, da academia e consumidores.
Possui uma estrutura de direção composta por três órgãos: a Comissão do
Codex Alimentarius, que é o órgão máximo do Programa, com representação de
todos os países membros, sendo a instância que aprova as normas Codex. Sua
direção é composta pelo Presidente e três vice-presidentes; uma Secretaria
FAO/OMS, que tem como finalidade fornecer o apoio operacional à Comissão e a
seus órgãos auxiliares em todo o procedimento de elaboração das normas; e um
Comitê Executivo, ao qual compete implementar as decisões da Comissão e atuar
em seu nome nos períodos entre suas reuniões. Possui, ainda, dois órgãos
assessores: JECFA (Grupo FAO/OMS de peritos sobre Aditivos e Contaminantes)
e o JMPR (Grupo FAO/OMS de peritos sobre Resíduos de Pesticidas).
A Comissão do Codex Alimentarius considera que tais códigos de práticas
poderiam ser utilizados como listas de verificação (checklists) de requisitos por
autoridades nacionais encarregadas do controle dos alimentos. Sua publicação
tem por objetivo orientar e promover a elaboração de definições e o
estabelecimento de requisitos aplicáveis aos alimentos, auxiliando a sua
uniformização e, conseqüentemente, facilitando o comércio internacional.
O âmbito de atuação o Programa é acompanhar a cadeia de alimentos,
desde a produção primária até o consumidor final, estabelecendo as normas
necessárias para a produção de alimentos seguros e adequados para o consumo
com a higiene necessária.
As normas Codex se baseiam em conhecimentos científicos e para isto são
utilizadas as avaliações dos organismos de especialistas da FAO e da OMS como
o JECFA (Joint Expert Committee on Food Additives) - Comitê Conjunto de
57
Especialistas FAO/OMS sobre Aditivos Alimentares, o JMPR (Joint Meeting on
Pesticides Residues) - Reunião Conjunta FAO/OMS sobre Resíduos de Pesticidas
- e o JEMRA (Joint Expert Committee on Microbiological Risk Assessment) -
Comitê Conjunto FAO/OMS sobre Avaliação de Riscos Microbiológicos -, além de
consultas técnicas com especialistas sobre os temas novos que surgirem. É o
caso de alimentos derivados da biotecnologia, que demandou várias consultas de
especialistas, com vistas a assessorar as duas organizações (FAO e OMS), bem
como a Força Tarefa do Codex dedicada ao tema (MARTINELLI, 2003). Foi
utilizado como elemento fundamental o conceito de Análise de Risco, tanto pelos
países membros como pela Comissão e seus órgãos auxiliares na elaboração da
regulamentação, identificando métodos mais eficazes para segurança dos
alimentos e introduzindo medidas de controle mais apropriadas.
Após a criação da OMC foi alterado o caráter de não obrigatoriedade e as
normas do Codex Alimentarius assumiu status de obrigatoriedade. Essa mudança
se deu em função do que foi estabelecido como referência no âmbito do Acordo
sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC. Ou seja, as
normas do Codex passam a ser reconhecidas por atender os requisitos do Acordo,
ou seja, a não discriminação, elaboração com base em sólidos fundamentos
científicos e não utilização como barreiras injustificadas ao comércio.
Assim, as normas do Codex são utilizadas nos contenciosos que possam
eventualmente acontecer no comércio internacional de alimentos, como
fundamento para as soluções dos litígios entre os países que tiverem sua
produção realizada conforme os preceitos da norma, enfrentando menos barreiras
no comércio internacional de alimentos.
A Comissão do Codex adotou Princípios e Diretrizes sobre os alimentos
obtidos através de engenharia genética em sua 26ª Sessão em 2003. São
princípios de alcance geral sobre as análises de risco dos alimentos obtidos por
biotecnologias modernas e diretrizes para contínua avaliação da inocuidade dos
alimentos obtidos de plantas e microorganismos por transgenia. Os Princípios têm
58
por objetivo oferecer um marco para a realização de análises de risco com relação
aos aspectos nutricionais e de inocuidade dos alimentos transgênicos, e que estes
devem estar de acordo com os Princípios de Aplicação Prática do Codex para
Análise de Riscos.
Há também diretrizes do Codex para produção, elaboração, rotulagem e
comercialização de alimentos orgânicos. Estas diretrizes têm por finalidade: a)
proteger os consumidores contra informações enganosas e fraudes no mercado, e
contra declarações de propriedades não demonstradas; b) proteger os produtores
de orgânicos contra falsas descrições de outros produtos agrícolas que sejam
apresentados como orgânicos; c) assegurar que todas as fases da produção,
preparação, armazenamento, transporte e comercialização estejam sujeitas a
inspeção e que cumpram as diretrizes; d) harmonizar as disposições para a
produção, certificação, identificação e rotulagem de produtos de origem orgânica;
e) proporcionar diretrizes internacionais para o sistema de controle de alimentos
orgânicos, com objetivo de facilitar o reconhecimento de sistemas nacionais como
equivalentes para efeito de importação e f) manter e melhorar os sistemas de
agricultura orgânica em cada país para que contribuam para sua preservação em
âmbito nacional e mundial.
É direito das pessoas terem a expectativa de que os alimentos que
consomem sejam seguros e adequados para consumo. As doenças e os danos
provocados por alimentos são, na melhor das hipóteses, desagradáveis, e, na pior
das hipóteses, fatais. Há também outras conseqüências. Os surtos de doenças
transmitidas por alimentos podem prejudicar o comércio e o turismo, gerando
perdas econômicas, desemprego e conflitos. Alimentos deteriorados causam
desperdício e aumento de custos, afetando de forma adversa o comércio e a
confiança do consumidor.
O comércio internacional de alimentos e as viagens internacionais estão
aumentando dia a dia. Os resultados são importantes benefícios sócio-
econômicos, mas também a disseminação de doenças ao redor do mundo. Nas
59
últimas décadas, os hábitos alimentares têm passado por mudanças em muitos
países, acarretando o desenvolvimento de novas técnicas de produção,
preparação e distribuição de alimentos. Portanto, um controle eficaz de higiene
tornou-se imprescindível para se evitar conseqüências prejudiciais decorrentes de
doenças e danos provocados pelos alimentos à saúde humana e à economia.
Todos – agricultores, fabricantes e processadores, manipuladores de alimentos e
consumidores – têm a responsabilidade de garantir que o alimento seja seguro e
adequado para consumo.
Os Princípios Gerais adotados pelo Codex Alimentarius estabelecem uma
base sólida para garantir a higiene dos alimentos e, quando apropriado, devem ser
usados em conjunto com os códigos de práticas de higiene específicos e com as
diretrizes sobre critérios microbiológicos. O documento acompanha a cadeia de
alimentos desde a produção primária até o consumidor final, destacando os
controles de higiene fundamentais em cada etapa. Recomenda, sempre que
possível, a adoção de um enfoque baseado no Sistema ACCPP para aumentar
segurança dos alimentos, conforme descrito no Sistema de Análise de Perigos e
Pontos Críticos de Controle (ACCPP).
Nas últimas quatro décadas, a Comissão do Codex Alimentarius tem
assumido a tarefa de disciplinar o comércio internacional em matéria de identidade
e qualidade sanitária dos alimentos, procurando fortalecer o comércio
internacional de produtos alimentícios, proteger a saúde dos consumidores e
assegurar práticas leais no comércio de alimentos.
A década de 90 constituiu um marco para o Codex, pois foi reconhecido
como referência internacional pela OMC, tornando-se elemento-chave para dirimir
as controvérsias de ordem sanitária, atinentes ao comércio mundial de alimentos.
Foi onde se iniciou o processo de desenvolvimento de um método capaz de lidar
com os riscos à saúde pública veiculados por alimentos.
Codex Alimentarius no Brasil
60
O Brasil se tornou membro do Codex em 1970, em função da
recomendação da FAO de que os países membros deveriam uniformizar suas
normas sobre segurança dos alimentos. Entretanto, somente em 1980 que o país
conseguiu articular sua representatividade no setor alimentício, com a criação do
Comitê do Codex Alimentarius do Brasil (CCAB), através das Resoluções 01/80 e
07/88 do Conmetro.
O CCAB tem como principais finalidades a participação, em representação
do país, nos Comitês internacionais do Codex Alimentarius e a defesa dos
interesses nacionais, bem como a utilização das normas Codex como referência
para a elaboração e atualização da legislação e regulamentação nacional de
alimentos.
Visando representar todos os segmentos da área de alimentos, o CCAB é
composto por 14 membros de órgãos do governo, das indústrias e de órgãos de
defesa do consumidor, tais como: Inmetro, MRE31, MS, MAPA, MF, MCT,
MJ/DPDC, MICT/SECEX, ABIA, ABNT, CNI, CNA, CNC e IDEC. Possui uma
estrutura de Grupos Técnicos para acompanhamento de cada Comitê Codex que
são coordenados pelos membros do CCAB e abertos à participação da sociedade.
A Coordenação e a Secretaria Executiva do CCAB são exercidas pelo
Inmetro, sendo o Ministério das Relações Exteriores é o contato do Comitê
Brasileiro com a Comissão do Codex Alimentarius (CAC).
Para que o Comitê funcionasse adequadamente, diante da diversidade dos
temas tratados em seu âmbito, foram criados, à semelhança da estruturação do
Programa, grupos técnicos específicos32, coordenados por representantes dos
31 Ministério das Relações Exteriores 32 GT-1 - Sucos de Frutas – MA; GT-2 - Cereais, Legumes e Leguminosas – MA; GT-3 - Higiene da Carne – MA; GT-4 - Produtos Cárneos Processados – MA; GT-5 - Pescados e Produtos da Pesca – MA; GT-6 - Leite e Produtos Lácteos – MA; GT-7 - Gelados Comestíveis - Ministério da Saúde - ANVISA / MS; GT-8 - Águas Minerais Naturais - ANVISA / MS; GT-9 - Aditivos e Contaminantes Alimentares - ANVISA / MS; GT-10 - Alimentos Rapidamente Congelados - ANVISA / MS; GT-11 - Higiene de Alimentos - ANVISA / MS; GT-12 - Resíduos de Pesticidas – MA; GT-13 - Alimentos para Regime Especial - ANVISA / MS; GT-14 - Proteínas Vegetais - ANVISA / MS; GT-15 - Sopas e Caldos - ANVISA / MS; GT-16 - Métodos de Análise e Amostragem
61
membros do CCAB, cuja função básica é identificar os segmentos interessados
nos vários temas e que possam fornecer subsídios ou pareceres sobre os
documentos específicos frutos dos trabalhos do Codex.
O Brasil é um dos países da América Latina que tem maior participação nos
trabalhos do Codex Alimentarius. Tal participação permitiu a sua indicação para
ser o Coordenador do Comitê Regional do Codex para a América Latina e o
Caribe, no período de 1991 a 1995, e em seguida foi eleito para ocupar um posto
no Comitê Executivo da Comissão do Codex Alimentarius, como Representante
Geográfico para a América Latina e o Caribe, no período de 1995 a 2003.
O Codex Alimentarius tem grande importância, principalmente, em
decorrência do crescimento do comércio mundial de alimentos que criou
oportunidades potenciais para os países em desenvolvimento expandirem sua
produtividade econômica, desenvolvendo normas adequadas para proteger a
saúde dos consumidores. Portanto, diante das exigências dos consumidores, o
reconhecimento por parte da Organização Mundial do Comércio e o crescente
interesse e participação nas reuniões do Codex, destacando-se a participação dos
países em desenvolvimento são elementos que fortalecem o papel do Codex no
cenário internacional como referência na normalização de alimentos
(MARTINELLI, 2003).
Todos os Estados Membros da UE fazem parte da Comissão do Codex
Alimentarius, descrito no procedimento de Decisão do Conselho, de 14 de
novembro de 2003, relativo à sua adesão (Diário Oficial de la Union Europea L
309 de 26.11.2003).
- ANVISA / MS; GT-17 - Óleos e Gordura Vegetal - ANVISA / MS; GT-18 - Açúcares –MA; GT-19 - Frutas e Hortaliças Processadas – MA; GT-20 - Frutas e Hortaliças Frescas – MA; GT-21 - Cacau e Chocolate - ANVISA / MS; GT-22 - Resíduos de Medicamentos Veterinários em Alimentos – MA; GT-23 - Princípios Gerais – INMETRO; GT-24 - Rotulagem de Alimentos- ANVISA / MS; GT-25 - Regional para América Latina e Caribe – MRE; GT-26 - Importação e Exportação de Alimentos, Certificação e Inspeção – INMETRO; GT-27 - Alimentos Derivados da Biotecnologia – MCT; GT-28 - Alimentação Animal – MA.
62
A partir do momento que o Codex recomenda a padronização das normas
internas dos Estados Membros, contendo diversas diretrizes sobre a segurança
dos alimentos, o Brasil reformulou e promulgou uma série de normas para se
adequar ao novo ambiente institucional.
As regulamentações propostas pela FAO/OMS/Codex Alimentarius têm
caráter generalista, ou seja, os Estados Membros devem adotar para unificar suas
instituições referentes à segurança do alimento. O fato de não adorem os
princípios propostos não há imposição de sanções, ou seja, não há quaisquer
mecanismos de enforcement para adoção ou não dos princípios. Entretanto, caso
haja controvérsia de disputa comercial entre os países para solucionar algum
conflito33, no nível da OMC e, que tenha envolvimento de questões de segurança
dos alimentos, acredita-se que, aquele Estado Membro ou país não signatário que
não adotar os princípios propostos, poderá perder a causa junto à organização.
Neste sentido, infere-se que informalmente, há um mecanismo de enforcement
para adoção das normas propostas pela OMC/OMS/FAO/Codex Alimentarius.
Nesse sentido, pondera Celso Lafer (1998):
“O mercado e a concorrência podem ser vistos como uma grociana luta de todos em prol de todos. Essa é a tese do doux commerce. Simmel observou que o mercado e a concorrência são, no entanto, simultaneamente uma hobbesiana guerra de todos contra todos.” “Para evitar a confrotação bélica de uma concorrência desenfreada “ baseada no poder”, a administração do conflito e da cooperação no mercado requer um enquadramento jurídico. A OMC prevê esse enquadramento através de um ordenamento jurídico, o single undertaking, concebido como um jogo de normas de fair play compartilhadas por todos os membros.(...) “O sistema de solução de controvérsias da OMC representa não só codificação, mas um desenvolvimento progressivo do direito e da prática do GATT (p.9)”.
Portanto, as normas de organização e as de conduta integrantes do
ordenamento jurídico da OMC/OMS/FAO defrontam com as convergências de
ação dos membros para a promoção de interesses comuns. Tais normas
33 Na solução de controvérsias há um mecanismo de monitoramento das políticas comerciais nacionais, acompanhando toda a evolução e, proceder as recomendações quando pertinentes.
63
objetivam uma interação organizada entre uma multiplicidade de economias
nacionais num mercado globalizado. A OMC/OMS/FAO é este mecanismo de
interface e as suas normas são essenciais, porque o mercado não opera no vazio,
ou seja, não é uma ordem espontânea. É uma ordem que requer the rule of law.
Daí, com a OMC/OMS/FAO, a criação, num patamar superior, de um sistema
multilateral de comércio ruleoriented. Neste sentido, o single-undertaking de suas
normas limita a competência discricionária das soberanias nacionais dos membros
da OMC para promover o seu interesse comum, expandindo a produção e o
comércio de bens e serviços, como se lê no preâmbulo do Acordo de
Marraqueche.
A importância da análise de risco34 para o Brasil é reconhecida pelo CCAB
o Brasil, que recomenda ao governo incorporá-la como política oficial para lidar
com os riscos relativos aos alimentos. Os argumentos apresentados se
fundamentam no reconhecimento da coerência desse instrumental, dos êxitos
para a melhoria do sistema de controle de alimentos de qualquer país e das
vantagens auferidas ao país ao se adequar às regras e exigências do comércio
internacional. Entendem que os efeitos positivos da análise de risco para o
mercado externo, onde o agronegócio é o motor da economia, estão nos
incrementos das exportações de alimentos e na ampliação do mercado
internacional, pois a adoção de padrões internacionais que representam o
consenso mundial qualifica a segurança sanitária dos produtos alimentícios
nacionais e dificulta a existência de barreiras comerciais.
34
Verificar ou analisar riscos significa avaliar a probabilidade de entrada, estabelecimento ou disseminação
de uma peste ou doença dentro do território de um Membro importador, de acordo com as medidas
sanitárias e fitossanitárias que devem ser aplicadas. Ao se analisar um risco, devem ser levadas em
consideração as potenciais conseqüências biológicas e econômicas, bem como a avaliação dos possíveis
efeitos adversos para a saúde humana e animal advindas da presença de aditivos, contaminantes, toxinas ou
organismos causadores de doenças em comidas, bebidas ou suprimentos (Anexo A, parágrafo 4 do SPS).
64
INSTRUMENTOS DE APLICAÇÃO CODEX
ALIMENTARIUS
Decorrentes do Codex foram adotados princípios e diretrizes de alcance
geral que estabelecem normas para a garantia do alimento inócuo. Estes
documentos são aplicados a toda cadeia alimentar, desde a sua produção
(campo) até o consumo final, ressaltando-se os controles de higiene básicos que
são efetuados em cada etapa. Os próximos tópicos têm por objetivos mostrar
esses instrumentos para elevar o nível de inocuidade dos alimentos.
Análise de Perigos (riscos) e Pontos Críticos de Controle - (APPCC)35
A aplicação do sistema para segurança dos alimentos foi iniciado pela
Pillsbury Company (indústria química) com a cooperação e participação do
National Aeronautic and Space Administration (NASA), Natick Laboratories of the
U.S. Army e o U.S. Air Force Space Laboratory Project Group. A aplicação do
sistema originou-se no início da década de 1960, desenvolvendo alimentos para o
programa espacial dos Estados Unidos. Objetivava aproximar 100% a garantia
contra a contaminação por bactérias patogênicas e vírus, toxinas e riscos
químicos e físicos que poderiam causar doenças ou ferimentos para os
astronautas. O APPCC restituiu o teste do produto final para promover garantia na
segurança dos alimentos e promover um sistema preventivo para produção segura
de alimentos o qual teve aplicação universal (BASTOS, 2008).
O APPCC é definido pelo Codex Alimentarius tem como objetivo avaliar
perigos e estabelecer um sistema de controle baseado na prevenção em vez de
confiar basicamente nas análises de produto final, e deve ser capaz de se ajustar
as mudanças, tais como avanços nos projetos dos equipamentos, procedimentos
operacionais ou desenvolvimentos tecnológicos.
O órgão americano National Advisory Committee on Microbiological Criteria
for Foods (NACMCF), desenvolveu os princípios do APPCC em 1988, juntamente
35 Em 2002, no Brasil a APPCC foi substituída pelo Programa de Alimento Seguro (PAS), por entenderem que seria de melhor compreensão pelos agentes da cadeia agroalimentar.
65
com especialistas, governos estaduais, grupos de consumidores e as indústrias
alimentícias. Teve como membros oficiais várias agências federais entre as quais
incluem o Food and Drug Administration (FDA), Centers for Disease Control and
Prevention, Food Safety Inspection Service, Agricultural Research Service,
National Marine Fisheries Service e o U. S. Army (CORLETT, 1991).
No Brasil, a regulamentação da norma se dá através de um conjunto de
Portarias e Circulares36 que tratam da segurança e qualidade dos alimentos e
aplicação dos instrumentos para a garantia de Boas Práticas Agrícolas e de
Produção, APPCC, entre outros.
Decorrente do comércio globalizado, a APPCC é um procedimento
recomendado por organismos internacionais como a OMC, FAO, OMS e pelo
MERCOSUL e é exigido pela Comunidade Européia e pelos Estados Unidos. No
Brasil, o Ministério da Saúde e o Ministério da Agricultura e Abastecimento
iniciaram ações com objetivo de promover a adoção do Sistema APPCC pelas
indústrias alimentícias.
Portanto, o Sistema APPCC tem como objetivo contribuir para uma maior
satisfação do consumidor, propiciando para que as empresas fiquem mais
competitivas, ampliando as possibilidades de conquista de novos mercados,
nacionais e internacionais, além de propiciar a redução de custos operacionais,
gastos com controle de qualidade do produto acabado, perdas de matérias-
primas, embalagens e produto, aumentando a credibilidade da empresa perante o
consumidor.
No Brasil, esse instrumento foi substituído pelo Programa PAS, que será
melhor detalhado em no decorrer do presente estudo.
36 Portaria nº 1.428, de 26 de novembro de 1993 – Ministério da Saúde; Portaria nº 40, de 20 de janeiro de 1997 – MAPA; Circular nº 272, de 22 de dezembro de 1997 - DIPOA/SDA/MAPA; Portaria nº 46, de 10 de fevereiro de 1998 – MAPA; Circular nº 369, de 02 de junho de 2003 – DIPOA/MAPA.
66
Sistemas de gestão da segurança de alimentos (NBR ISO 22000)
As normas ISO 9000 define a terminologia sobre qualidade e seus
principais conceitos. O conjunto de normas da ISSO 9000 tem por objetivo
fornecer requisitos mínimos para elaboração de um sistema de gestão e garantia
externa de qualidade. Tais requisitos são complementares, porém não
alternativos, para facilitar o intercambio de bens e serviços e a cooperação para o
desenvolvimento econômico, cientifico, tecnológico pela padronização (MELO,
1999).
A ISO 22000 é uma norma internacional que tem por objetivo estabelecer
os requisitos para um sistema de gestão de segurança na cadeia de suprimento
de alimentos, denominada no Brasil de ABNT NBR ISO 22000 – Sistemas de
gestão da segurança de alimentos – requisitos para qualquer organização na
cadeia produtiva de alimentos, coordenada pela Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT).
Com amplo espectro, a norma abrange desde os fabricantes de alimentos
para animais e produtores primários, até processadores de alimentos para
consumo humano, operadores de transporte e estocagem, distribuidores varejistas
e serviços de alimentação, incluindo organizações inter-relacionadas, tais como
fabricantes de equipamentos, materiais de embalagem, produtos de limpeza,
aditivos e ingredientes.
A ABNT NBR ISO 22000 contempla quatro elementos-chave para a
segurança de alimentos: (i) a comunicação interativa; a gestão de sistema; (ii) o
programa de pré-requisitos; (iii) e os princípios de Análise dos Perigos e Pontos
Críticos de Controle (APPCC), metodologia reconhecida internacionalmente e
recomendada pela Comissão do Codex Alimentarius, com o objetivo de
desenvolver padrões de segurança dos alimentos e diretivas. Referência para toda
a cadeia produtiva de alimentos, a ABNT NBR ISO 22000 agrega valor às
organizações.
67
Destacam-se como benefícios resultantes de sua implementação: a)
Comunicação organizada e objetiva entre parceiros comerciais; b) Otimização de
recursos, internamente e ao longo da cadeia produtiva; c) Melhoria da
documentação; d) Melhor planejamento e menos inspeção pós-processual; e)
Controle mais eficiente e dinâmico de ameaças à segurança alimentar; f) Todas as
medidas de controle sujeitas à análise de perigos; g) Gerenciamento sistemático
dos programas de pré-requisitos; h) Larga aplicabilidade, porque a norma é focada
em resultados finais; i) Base válida para tomada de decisões; j) Aumento da
devida diligência; k) Controle focado naquilo que é necessário; l) Economia em
pesquisas devido à redução do número de auditorias ao sistema.
Ainda, ISO 22000:2005 é a primeira em uma família de normas que incluem
os seguintes documentos:
• ISO/TS – Sistema de Gestão da Segurança dos Alimentos – guia de
aplicação da ISSO 22000:2005, para orientar as empresas e
organizações da cadeia produtiva de alimentos em todo o mundo,
incluindo as pequenas e médias empresas;
• ISO/TS 2003 - Sistema de Gestão da Segurança dos Alimentos –
requisitos para organismos que oferecem auditoria e certificação de
sistemas de gestão de segurança de alimentos. Esta norma é um guia
de acreditação (aprovação) dos organismos para certificação da ISO
22000 e define as regras para auditar um sistema de gestão de
segurança de alimentos.
• ISO 22005 – Rastreabilidade na cadeia alimentação animal e vegetal –
princípios gerais e guia para delineamento e desenvolvimento do
sistema.
A nova norma substitui a ABNT NBR 14900 – Sistema de gestão da análise
de perigos e pontos críticos de controle – Segurança de alimentos, publicada em
2002.
68
Segundo o Cepea/Esalq37: “existe sempre uma evolução de uma norma
para outra bem como entre as diversas series de normas. Dessa maneira é difícil
encontrar ou estabelecer claramente divergências entre as normas”. O que se
pode observar, de fato, é uma ampla convergência entre as normas de sistemas
de gestão da qualidade, de gestão ambiental, de gestão da segurança e da saúde
no trabalho e agora da gestão da segurança dos alimentos. Todas essas normas
seguem de alguma maneira, o padrão de sistema de gestão estabelecido na ISO
9OOO, e tendem a adotar a abordagem de processo também incorporada, a esta
norma, na sua versão de 2000.
O que ocorre é que novos elementos de solução são incorporados na
medida em que eles são validados pela experiência. Neste sentido, a
normalização funciona como um sistema de gestão de conhecimentos. A série
9000 forneceu elementos para melhoria da gestão interna das empresas, a série
14000 para controlar e reduzir os impactos sobre o meio ambiente (e não para
garantir que não existam impactos como pensam certos críticos da norma), a série
18000 para as questões trabalhistas, e, ainda em desenvolvimento, a 26000 sobre
a responsabilidade social, entendida como abrangendo os aspectos políticos e
culturais. Neste ultimo caso, e pela primeira vez, a norma esta sendo destinada ao
conjunto das organizações empresarias, públicas e sociais (ONGs).
É importante ter conhecimento dessas colocações sobre a evolução da
normalização para perceber o que está em jogo com a aplicação da ISO 22000 e
o que deverá logicamente vir nos próximos anos. Esta capacidade de antecipação
constitui condição essencial para qualquer projeto nacional de autonomia
tecnológica. Ainda, é importante esta referência por dois motivos, segundo
Cepea/Esalq38:
Primeiro, para compreender que não são somente as normas setoriais, como a 22000, são as que impactam o agronegócio. É necessário estar presente, e se possível, atuar nos fóruns de normalização. A
37 Disponível: http://www.cepea.esalq.usp.br/. Acesso em: 20fev2009. 38 Disponível em: http://www.cepea.esalq.usp.br/qualiagro/?id_page=127. Acesso: 20fev2009.
69
responsabilidade das cadeias agro-alimentares será provavelmente estendida da segurança dos alimentos para a qualidade dos alimentos (conformidade do sabor e exigências nutricionais) enquanto aspectos ambientais e sociais tornar-se-ão elementos de sistema de gestão dos impactos sociais (cadeias agroindustriais x agricultura familiar, consumo x preservação de recursos naturais) que tendem a ser integrados numa contabilidade / prestação de contas à sociedade. Estes elementos já estão formalizados em diversas normas.
Quanto mais, os países puderem antecipar estas tendências, mais poder de
negociação e maior competitividade poderão adquirir no agronegócio, e em
especial, o brasileiro. Este é exatamente o ponto que a normalização deverá
alcançar: a dinâmica das redes que representam as interações entre as cadeias e
não apenas a produtividade das cadeias uma a uma. Por ter resolvido com muita
simplicidade a questão da gestão das cadeias há muito tempo discutida pela
Academia, podemos esperar que a normalização caracterize o processo de
múltipla interação e a maneira como cria valor agregado.
Atualmente, a ABNT/CEET de Análise de Perigos e Pontos Críticos de
Controle está trabalhando na versão brasileira da norma ISO 22005 – Traceability
in the feed and food chain – General principles and guidance for system design
and development (Rastreabilidade no alimento e na cadeia alimentar – Princípios
gerais e guia para planejamento e desenvolvimento de sistema).
Portanto, desde setembro de 2005, com a adoção da ISO 22000 são
encontradas em organizações nacionais normas técnicas de cada país
participante. Pela primeira vez, uma norma segmentada que foi formulada
internacionalmente e que será reconhecida internacionalmente traz requisitos para
um sistema de gestão completo para a segurança na produção de alimentos,
excedendo os requisitos do APPCC. Esta norma é aplicável a todas as
organizações, percorrendo toda a cadeia de fornecedores da indústria de
alimentos, e incorpora e mantém os princípios de APPCC e do Codex
Alimentarius.
Pode, portanto, se inferir que há um grande avanço nos marcos regulatórios
referente à segurança dos alimentos, alinhados com as normas internacionais.
70
Mas, em decorrência da complexidade das normas, que são utilizadas por
diversas organizações parece evidente que a expansão do sistema de segurança
de alimentos implica o aumento nos custos de transação, cujo significado e
conseqüências não devem ser neutros para os diferentes países.
As exportações do agronegócio brasileiro são limitadas, principalmente,
pela União Européia, pela exigência de barreiras não tarifarias39 (regulamentos
sanitários e fitossanitários rígidos), causando efeitos sobre o preço, comércio,
produção, consumo, renda, emprego e bem-estar. São de difícil quantificação,
possuem custos para os produtores, consumidores e exportadores, pouco
transparentes e discriminatórias. Esta atitude tem como fim proteger seu mercado
interno, que a UE sustenta a sua agricultura, basicamente, via suporte direto à
renda dos agricultores (subsídios).
Esse suporte é dado através de medidas que estabilizam o preço no
mercado, por pagamentos diretos aos agricultores por financiamento de uma
variedade de atividades ligadas ao desenvolvimento rural. Essas medidas
protecionistas adotadas trazem profundas distorções para o comércio mundial,
impactando as exportações, principalmente as brasileiras, que é um grande
produtor de alimentos.
ÂMBITO NACIONAL
1.1.2 Ministério da Saúde - MS
A Constituição Federal, no art. 196, inciso VI, define que saúde é direito de
todos e dever do Estado. No art. 198 estabelece que o Estado exerça seu papel
integrado na rede regionalizada e hierarquizada, constituindo um sistema único; e
o art. 200, inciso VI, define que é de responsabilidade desse sistema único prover
o país de um ambiente seguro para o consumo de alimentos.
39 Barreiras não-tarifárias são definidas como qualquer restrição, despesa, ou política, que não seja uma tarifa, que limite o acesso de produtos importados, como quotas, sistemas de licenciamento, regulamentos sanitários, proibições (OMC, 2002).
71
Daí a importância do Ministério da Saúde (MS), que tem por função dispor
de todas as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde,
reduzindo as enfermidades, controlando as doenças endêmicas e parasitárias,
melhorando a vigilância à saúde e dando qualidade de vida ao brasileiro.
Compete ao Ministério da Saúde40, na área de alimentos:
• ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e
de portos marítimos, fluviais e aéreos;
• vigilância de saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos;
• pesquisa científica e tecnologia na área de saúde.
Vinculado ao MS está a Agencia Nacional de Vigilância Sanitária, mais
conhecida como ANVISA, que dentre uma de suas funções e mais
especificamente no setor agroalimentar, fiscaliza o controle sanitário dos alimentos
no território nacional. O suporte técnico laboratorial é de responsabilidade do
Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Saúde (INCQS), vinculado a
Fundação Oswaldo Cruz.
E mais recentemente, também vinculado ao MS, após o episodio sanitário
do leite, mais conhecido como “Operação Ouro Branco”, foi criado o Centro
Integrado de Monitoramento da Qualidade dos Alimentos - CQuali Leite. Neste
sentido, os próximos itens têm por objetivo explicar a missão, competências e
linhas de ação, para compreender seu funcionamento no que se refere à questão
da segurança dos alimentos.
Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA
40 Disponível em: http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=281. Acesso em: 25/06/2008.
72
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA)41 foi criada pela Lei n.º
9.782, em 1999. É uma autarquia sob regime especial, ou seja, uma agência
reguladora caracterizada pela independência administrativa, estabilidade de seus
dirigentes durante o período de mandato e autonomia financeira. Sua gestão é
responsabilidade de uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros. Na
estrutura da Administração Pública Federal, a Agência está vinculada ao Ministério
da Saúde, sendo que este relacionamento é regulado por Contrato de Gestão.
A finalidade institucional da Agência é “promover a proteção da saúde da
população por intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização
de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes,
dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionados”42.
A ANVISA tem o papel de exercer o controle sanitário de ambientes e de
produtos e serviços com impacto na saúde, o que engloba: portos, aeroportos,
fronteiras e recintos alfandegados; a comercialização; e a produção, envolvendo
processos, insumos e tecnologias. Além disso, responde pela interlocução junto
ao Ministério das Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de
assuntos internacionais na área de vigilância sanitária.
41 A criação de agências reguladoras no Brasil fazem parte de um projeto de “modernização” do Estado. A busca da eficiência econômica e da responsabilização política pelos gastos públicos foi a argumentação mais importante para as reformas. No Brasil, a exemplo de outros países de primeiro mundo, adotou a desregulamentação que começa com a abertura comercial, liberação dos preços, privatização, extinção de órgãos públicos e o uso de instrumentos de mercado na regulação econômica. A reforma buscou redefinir o papel do Estado, que era deixar de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para se tornar seu promotor e regulador. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado previa o redesenho de suas estruturas: o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, de formulação, de implementação e de avaliação das políticas públicas; a inovação de mecanismos de gestão; e, por fim, a profissionalização de quadros do aparelho do Estado. As agências regulatórias – vinculadas aos ministérios correspondentes, mas teoricamente autônomas em termos administrativos e financeiros – surgiram com estas características e têm a responsabilidade de emprestar qualidade e eficiência às ações do Estado. A criação das agências tem o objetivo de desonerar os núcleos estratégicos dos ministérios das atividades de execução. Assim, estes ficariam em melhores condições para dedicar-se a suas funções de formulação e de avaliação das diretrizes e políticas públicas e ao acompanhamento e avaliação dos órgãos descentralizados sob sua supervisão. (CARNEIRO, 2002). 42 Disponível em: http://www.Anvisa.gov.br. Acesso em: 19dez2008.
73
É responsável, ainda, pela regulamentação, regulação econômica, registro,
inspeção, anuência prévia de patentes (de produtos e processos farmacêuticos),
fiscalização de produtos, serviços e de suas propagandas, além de coordenar o
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS)43.
A ANVISA possui também alguns mecanismos para a participação da
sociedade, considerados direitos, elencados abaixo:
• Consultas Públicas: antes da publicação de uma nova norma, resolução
ou regulamento, a ANVISA consulta a população para saber sua
opinião sobre a questão. O cidadão pode conhecer os assuntos que
estão sendo debatidos na Agência e expressar sua opinião por meio do
site da ANVISA. Para cada assunto, é criado um fórum virtual de
discussão, aberto a todos. Terminado o prazo da consulta, todas as
contribuições enviadas são analisadas.
• Audiências Públicas: assuntos de maior destaque são discutidos não só
durante as consultas públicas, mas também em audiências públicas,
abertas a toda a população. O objetivo é criar um momento de debate
no qual todos possam manifestar-se, possibilitando a troca de
informações e argumentos. Datas, locais e horários das audiências são
divulgados no site da Anvisa.
• Conselho Consultivo: A Anvisa ouve a população também por meio do
Conselho Consultivo, formado por representantes de instituições da
administração pública, da sociedade civil organizada e da comunidade
científica. O Conselho Consultivo se reúne a cada três meses, para
43 O Sistema Nacional de Vigilância Sanitária é formado por instituições públicas das três esferas de governo (União, estados e municípios). Como parte do Sistema Único de Saúde, segue as suas diretrizes: descentralização, com direção única em cada esfera de governo; regionalização; hierarquização e participação da comunidade. Nos últimos anos, a Agência priorizou a descentralização das ações de vigilância sanitária, fortalecida graças ao financiamento por fonte específica. As diretrizes gerais do SNVS são traçadas pelo Plano Diretor de Vigilância Sanitária (PDVISA). O PDVISA é articulado ao Pacto pela Saúde, que tem como objetivo aprimorar o SUS e superar problemas de gestão. Entre outras ações, o Pacto enfoca a reorganização dos repasses financeiros para estados e municípios e a reafirmação da responsabilidade pública sobre a qualidade de vida da população.
74
acompanhar e apreciar o desenvolvimento das atividades realizadas
pela Agência, requerendo informações e fazendo proposições a
respeito das ações da ANVISA.
• Câmaras Setoriais: A Anvisa implantou em 2005 Câmaras Setoriais,
que também têm caráter consultivo. Reúnem órgãos públicos,
sociedade civil e o setor produtivo para debater assuntos estratégicos e
subsidiar as decisões de sua Diretoria Colegiada. Em 2005, iniciaram
suas atividades as Câmaras de Cosméticos, Medicamentos, Produtos
para Saúde, Propaganda e Publicidade de Produtos sujeitos à
Vigilância Sanitária, Serviços de Saúde e Toxicologia.
• Câmaras Técnicas: Além do Conselho Consultivo e das Câmaras
Setoriais, existem também as Câmaras Técnicas, formadas por
membros da comunidade científica. Esses especialistas dão
assessoramento às decisões técnicas tomadas pela Agência. Estão em
funcionamento as Câmaras de Alimentos, Cosméticos, Medicamentos,
Medicamentos Fitoterápicos, Produtos para a Saúde e Saneantes.
• Ouvidoria: A Ouvidoria é um canal de comunicação por meio do qual a
população se manifesta e a Instituição responde. Qualquer cidadão
pode entrar em contato com a Ouvidoria, para enviar denúncias,
reclamações, críticas ou sugestões, por meio do sistema Anvisatende.
• VISA Mobiliza: A sociedade também está convidada a participar do
projeto VISA Mobiliza, que começou a ser desenvolvido em 2005. A
ANVISA pretende articular uma rede de atores sociais, da sociedade
civil organizada e das três esferas de governo, para mobilizar a
população em torno de questões de vigilância sanitária, promovendo
saúde e cidadania.
Fazem parte do SNVS de seu sistema de controle para garantia da
inocuidade dos alimentos, as seguintes organizações: o Ministério da Saúde, a
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), o Conselho Nacional de
75
Secretários Estaduais de Saúde (CONASS), o Conselho Nacional de Secretários
Municipais de Saúde (CONASEMS), os Centros de Vigilância Sanitária Estaduais,
do Distrito Federal e Municipais (VISAS), os Laboratórios Centrais de Saúde
Pública (LACENS), o Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Saúde
(INCQS), a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), e os Conselhos Estaduais,
Distrital e Municipais de Saúde, em relação às ações de vigilância sanitária,
conforme representação na Figura 4.
Figura 4. Gestores Governamentais da Saúde Envolvidos no Controle Sanitário de Alimentos.
Fonte: Santos (2008)
Na área de alimentos, a ANVISA atua de forma compartilhada com estados
e municípios, que integram o SNVS. Seu papel é de coordenação e supervisão
das atividades de monitoramento de produtos e de intervenção nos processos
produtivos. Exerce ainda a função de regulamentação dos produtos alimentícios,
incluindo a rotulagem nutricional, a definição de limites de contaminantes e
76
aditivos, as novas tecnologias de produção e os pontos críticos de controle
(LUCCHESE, 2001).
Exerce a fiscalização sanitária direta de produtos e serviços, nos portos,
fronteiras e recintos alfandegados, ao lado de outros órgãos do governo, como a
Polícia Federal, a Receita Federal e o Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento. É responsável pelas seguintes atividades: verificação do
cumprimento das regras sanitárias vigentes para a liberação dos produtos que
entram no território brasileiro; verificação da infra-estrutura portuária, aeroportuária
e de fronteiras; inspeção dos meios de transporte aéreo, marítimo, terrestre,
lacustre e fluvial; orientação e controle sanitário de viajantes; implementação do
Regulamento Sanitário Internacional (RSI); e fiscalização das condições de
higiene e limpeza dos estabelecimentos comerciais localizados nessas áreas,
entre outras ações relacionadas ao cumprimento das normas ou de caráter
preventivo (LUCCHESE, 2001).
A propaganda, a publicidade, a promoção e a informação de produtos sob
vigilância sanitária são avaliadas, fiscalizadas, controladas e acompanhadas pela
ANVISA. Essas atividades englobam os produtos com registro na Agência, como
medicamentos, alimentos e produtos para a saúde. Tem por objetivo essa
atuação reduzir a exposição da população à propaganda abusiva e enganosa,
contribuir para o desenvolvimento de políticas de proteção à saúde e subsidiar o
aprimoramento da legislação existente. A instituição desenvolve, ainda, ações de
investigação de produtos irregulares, em conjunto com a Polícia Federal, além de
atividades de educação em saúde voltadas para os cidadãos e profissionais das
mais diversas áreas do conhecimento (LUCCHESE, 2001).
A ANVISA coordena o Sistema de Vigilância Toxicológica, responsável pela
elaboração de normas e regulamentos técnicos de segurança. Esse trabalho inclui
ainda a avaliação da toxicidade de ingredientes, substâncias químicas e produtos
antes de serem liberados à comercialização e quando há novas informações sobre
riscos à saúde humana, além do monitoramento de resíduos de agrotóxicos em
77
alimentos e de casos de contaminação. Dois programas nacionais estão em
execução: o Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos
(PARA) e a Rede Nacional de Centros de Informação e Assistência Toxicológica
(RENACIAT). O trabalho da Agência nesse campo é articulado com os ministérios
da Saúde, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Meio Ambiente.
Compõe também a ANVISA a Gerencia de Inspeção e Controle de Riscos
de Alimentos (GICRA), que participa ativamente das atividades do Codex
Alimentarius desde o ano de 2000, sendo a responsável pela coordenação dos
trabalhos do Grupo Técnico sobre Higiene dos Alimentos (GTFH). Além disso,
participa como membro do Grupo Técnico sobre Sistema de Inspeção e
Certificação de Importações e Exportações de Alimentos (GTFICS), coordenado
pelo Inmetro. O GTFH tem como objetivo fornecer ao Comitê do Codex
Alimentarius no Brasil (CCAB) posicionamento técnico aos temas em discussão
sobre Higiene dos Alimentos (CCFH).
A ANVISA cria normas, define o que deve constar nos rótulos, registra os
chamados alimentos especiais (alimentos funcionais, alimentos para crianças,
etc.) e coordena programas nacionais de controle da qualidade sanitária e de
resíduos de agrotóxicos, entre outros. As vigilâncias estaduais e municipais
fiscalizam os estabelecimentos (cozinhas de hospitais, restaurantes, lanchonetes,
feiras e supermercados. Também participam dos programas nacionais de
monitoramento dos alimentos, conforme o Quadro 1 apresentado no referente e
ao marco institucional na questão da segurança dos alimentos da ANVISA.
Quadro 1. Marco institucional da ANVISA LEIS
• Lei nº 9.677, de 2 de julho de 1998: Altera os dispositivos do Capítulo III do Título VIII do Código Penal, incluindo na classificação dos delitos considerados hediondos crimes contra a saúde pública, e dá outras providências. • Lei nº 7.967, de 22 de dezembro de 1989: Dispõe sobre o valor das multas por infração à legislação sanitária, altera a Lei nº 6.437, de 20 de agosto de 1977, e dá outras providências. • Lei nº 6.726, de 21 de novembro de 1979: Dá nova redação ao parágrafo único do art. 27 do Decreto-lei nº 7.841 de 8 de agosto de 1945 - Código de Águas Minerais. • Lei nº 6.437, de 20 de agosto de 1977: Configura infrações à legislação sanitária federal, estabelece as sanções respectivas, e dá outras providências.
DECRETO-LEI • Decreto-lei nº 986,de 21 de outubro de 1969: Institui Normas Básicas sobre Alimentos.
78
• Decreto-lei nº 7.841, de 8 de agosto de 1945: Código de Águas Minerais PORTARIAS
• Portaria MS/GM nº 710, de 10 de junho de 1999: Aprova a Política Nacional de Alimentação e Nutrição. • Portaria nº 579/MS/SNVS, de 17 de novembro de 1997: Determinar que a publicação no Diário Oficial da União do registro dos produtos afetos à area de alimentos. • Portaria nº 326/SVS/MS de 30 de julho de 1997: Aprova o Regulamento Técnico; “Condições Higiênicos-Sanitárias e de Boas Práticas de Fabricação para Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos”. • Portaria nº 1428/MS, de 26 de novembro de 1993: Aprova regulamento técnico para inspeção sanitária de alimento; diretrizes para o estabelecimento de Boas Práticas de Produção e de Prestação de Serviços na Área de Alimentos; e regulamento técnico para o estabelecimento de padrão de identidade e qualidade para serviços e produtos na área de alimentos.
RESOLUÇÕES • Resolução - RDC nº 349, de 3 de dezembro de 2003: Regulamenta procedimento das petições submetidas à análise pelos setores técnicos da ANVISA nos processos de registro. • Resolução - RDC nº 275, de 21 de outubro de 2002: Aprovar o Regulamento Técnico de Procedimentos Operacionais Padronizados aplicados aos Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos e a Lista de Verificação das Boas Práticas de Fabricação em Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos. • Resolução nº 8, de 1971: Resolve fixar os seguintes requisitos a serem obedecidos para permissão para expor à venda ou distribuir alimentos elaborados, em caráter experimental destinados à pesquisa de mercado. Fonte: ANVISA
O Ministério da Saúde através da ANVISA não atua de forma isolada no
controle da segurança dos alimentos, existindo vários outros órgãos e ministérios
envolvidos com ações nessa área. Segundo Santos (2008), apresenta que foram
identificados oito ministérios, além do MS, que atuam de uma forma ou de outra,
na área de controle de alimentos. A exemplo, os alimentos de origem animal e
vegetal consumidos in natura são de responsabilidade do Ministério da Agricultura,
abordado no próximo item. Vinculado ainda ao Ministério da Saúde, tem-se o
Centro Integrado de Monitoramento da Qualidade dos Alimentos - CQuali Leite,
que foi criado após o episódio sanitário “Operação Ouro Branco” (Anexo).
É um desafio para atualização da ANVISA e de todo SNVS a velocidade
com que os avanços científicos e dos processos de produção e de trocas
comerciais ocorreram desde a sua criação, visto que historicamente, o sistema de
vigilância sanitária demora a adequar-se às novas demandas do processo
produtivo de bens e serviços, mostrando-se ineficaz para realizar, em tempo, a
função de regulação do risco sanitário. Nesse sentido, a reforma da estrutura
político-administrativa do SNVS, embora tenha representado um avanço
79
importante para o sistema de regulação sanitária, não parece ter sido suficiente
para a qualidade dos alimentos para a sociedade, o que indica a necessidade de
seguir revisando, fortalecendo e adequando o SNVS às novas demandas.
No caso a única segurança é a do princípio geral de que os alimentos
devem ser seguros, e não das normas específicas, que comportam riscos
inevitáveis para os stakeholders, sempre que as práticas – intencionalmente ou
não – ferirem os princípios.
Portanto é de competência da ANVISA relacionadas direta ou indiretamente
com a proteção da saúde e previstas na Lei 9.782, de 26 de janeiro de 1999: a)
estabelecer normas e padrões sobre limites de contaminantes, resíduos tóxicos,
desinfetantes, metais pesados e outros que envolvam riscos à saúde; b) conceder
registros de produtos, segundo as normas de sua área de atuação; c) exigir,
mediante regulamentação específica, o credenciamento ou a certificação de
conformidade no âmbito do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e
Qualidade Industrial – SINMETRO, de instituições, produtos e serviços sob regime
de vigilância sanitária, segundo sua classe de risco; d) interditar, como medida de
vigilância sanitária, os locais de fabricação, controle, importação, armazenamento,
distribuição e venda de produtos e de prestação de serviços relativos à saúde, em
caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde; e) proibir a
fabricação, a importação, o armazenamento, a distribuição e a comercialização de
produtos e insumos, em caso de violação da legislação pertinente ou de riscos
iminentes à saúde; f) cancelar a autorização, inclusive a especial, de
funcionamento de empresas, em caso de violação da legislação pertinente ou de
risco iminente à saúde; h) regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e
serviços que envolvam risco à saúde pública, entre eles, medicamentos de uso
humano, suas substâncias ativas e demais insumos, processos e tecnologias;
alimentos; aditivos alimentares; cosméticos, produtos de higiene pessoal e
perfumes; saneantes destinados à higienização, desinfecção; conjuntos,
reagentes e insumos destinados a diagnóstico; equipamentos e materiais médico-
80
hospitalares, odontológicos e hemoterápicos e diagnóstico laboratorial e por
imagem; imunobiológicos e suas substâncias ativas, sangue e hemoderivados;
órgãos, tecidos humanos e veterinários para uso em transplantes ou
reconstituições; cigarros, cigarrilhas, charutos e qualquer outro produto fumígero,
derivado ou não do tabaco.
A referida lei definiu novas atribuições da Vigilância Sanitária como o
monitoramento da qualidade de bens e produtos, por meio de programas
especiais, sistema de vigilância farmacológica e toxicológica, e sistema de
informação, e o controle de produtos fumígenos. Foram deixados de lado, no
entanto, temas como o meio ambiente, a ecologia, a saúde do trabalhador e a
informação e educação sanitária da população.
No que diz respeito à segurança dos alimentos, tema da presente tese,
vigora no Brasil, por força de certa confusão legislativa, uma superposição de
competências fiscalizadoras e reguladoras entre o Ministério da Saúde e o
Ministério da Agricultura. Ao Ministério da Saúde, por meio de órgãos próprios,
foram atribuídas competências para fiscalizar drogas, medicamentos e alimentos,
ao passo que ao Ministério da Agricultura remanesceria a competência para
classificar e inspecionar produtos e derivados animais e vegetais. Essa dualidade
de fontes não teria amparo na Constituição Federal de 1988, que no artigo 200,
VII, atribuiu ao Sistema Único de Saúde, no qual não está incluído o Ministério da
Agricultura, a função de “fiscalizar e inspecionar alimentos compreendida o seu
teor nutricional, bem como bebidas e águas para o consumo humano”.
Nesse sentido, infere-se que há a necessidade de se construir um novo
paradigma de ação para a vigilância sanitária, adequando a regulação do risco
sanitário às complexas questões das inovações tecnológicas contemporâneas,
alcançando não somente os processos nacionais e internacionais, mas também o
gerenciamento das repercussões do controle sanitário efetuado pelos outros
países. Uma lógica critica e uma ação estratégica precisa substituir a participação
voluntarista e a aceitação tácita das tendências regulatórias internacionais. Para
81
isso, há a necessidade de coordenar melhor todo o ambiente institucional
brasileiro.
Centro Integrado de Monitoramento da Qualidade dos Alimentos - CQuali Leite
O Centro Integrado de Monitoramento da Qualidade dos Alimentos - CQuali
Leite é uma iniciativa conjunta da Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(ANVISA), do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC), do
Ministério da Justiça e do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
(MAPA), no sentido de integrar as ações dos órgãos envolvidos no controle de
alimentos e fortalecer as medidas de prevenção e combate a desvios de
qualidade, incluindo irregularidades e fraudes.
Criado em 18 de junho de 2008, tem por objetivo fiscalizar, de forma
articulada e interinstitucional, os estabelecimentos produtores e industriais,
respeitando as competências legais de cada órgão e a legislação vigente e
monitorar a conformidade do leite pasteurizado, leite UHT e leite em pó, em suas
diversas classificações, bem como o combate ao comércio informal do leite.
Embora o CQuali Leite seja composto pelos órgãos federais, ANVISA,
MAPA e Departamento de Proteção de Defesa do Consumidor (DPDC), as ações
requerem a articulação e cooperação de outros atores dos governos federal,
estaduais e municipais. Têm-se como colaboradores os órgãos de vigilância
estaduais, municipais e distrital, os Laboratórios Centrais de Saúde Pública
(LACEN), as Secretarias de Agricultura Estaduais e Distrital, Polícia Federal e os
órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor estaduais e municipais (PROCON).
Ao SNVS cabe o monitoramento do leite no comércio. A execução dessa
ação fica sob a responsabilidade dos órgãos de Vigilância Sanitária estaduais,
distrital e ou municipais em articulação com os LACEN. Aos órgãos de Agricultura
cabe a fiscalização nos estabelecimentos industriais de leite e nas propriedades
rurais. Ao MAPA cabem as ações nos estabelecimentos que façam comércio
interestadual e internacional; às Secretarias de Agricultura estaduais as ações nos
82
estabelecimentos que façam o comércio intermunicipal; e às Secretarias de
Agricultura Municipais, as ações nos estabelecimentos que façam apenas
comércio municipal. O DPDC, além das ações específicas para a proteção e
defesa do consumidor, hospedará e manterá o sítio eletrônico do CQuali Leite,
onde serão disponibilizadas informações gerais e os resultados finais das ações.
Cada órgão é responsável por comunicar aos demais integrantes do CQuali
Leite as eventuais irregularidades que impliquem em medidas complementares
por parte dos demais componentes do referido Centro.
Nesta primeira etapa de operacionalização, o CQuali tem priorizado o
monitoramento de todas as marcas de leite comercializadas no país. Para isso os
estados, através de seus órgãos de vigilância sanitária, definiram junto aos
Laboratórios Centrais de Saúde Pública, sua capacidade analítica para a definição
de cronograma de coletas de amostra de leite no mercado, até que seja possível a
análise de todas as marcas comercializadas.
São atribuições do MAPA, a fiscalização dos estabelecimentos
beneficiadores de leite que façam o comércio interestadual e/ou internacional, bem
como os registros daqueles estabelecimentos e seus respectivos produtos que
serão entregues ao comércio.
O Sistema Nacional de Defesa do Consumidor por meio do Departamento
de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC), desenvolva ações específicas de
proteção e defesa do consumidor, incluindo apuração e punição às infrações à
legislação das relações de consumo, também é responsável pela formulação e
manutenção do sítio eletrônico do CQuali-Leite, no qual constarão todas as
informações e ações do Centro. Em caso de resultados condenatórios que
representem risco iminente à saúde, será publicada a interdição cautelar do
produto, até a emissão de laudo condenatório definitivo. Caso fique configurada a
infração sanitária, as visas estaduais deverá proceder com os ritos previstos na
Lei n.º 6.437/77 ou na legislação estadual, para instauração de processo
administrativo contra as empresas responsáveis.
83
A Vigilância Sanitária do Estado ou Município, onde se encontra o
estabelecimento produtor é competente para conduzir o processo administrativo.
Os demais Estados poderão determinar Interdição Cautelar sobre a
comercialização do produto em seu território. O Ministério da Agricultura deverá
inspecionar o estabelecimento produtor, sendo que caso considere necessário,
poderá autuá-lo com o cuidado de não fazê-lo pelos mesmos fatores que
desencadearam o processo administrativo instaurado pela Vigilância Sanitária,
evitando assim a duplicidade de ações.
A credibilidade do programa é essencial para garantir a legitimidade, que é
sempre abalada quando há uma dificuldade em garantir o cumprimento das
praticas regulatórias. Assim, a simples percepção de que a fraca capacidade
fiscalizatória e débil retira a legitimidade das entidades reguladas.
No Brasil, ao invés do aparelho estatal enxugar a máquina administrativa
para garantir melhor eficácia do controle sanitário, diante de dificuldades, ao invés
de corrigir os erros, cria mais burocracia, que possivelmente serão reproduzidas
as mesmas insuficiências anteriores, que facilitam a ocorrência de eventos
sanitários, conforme constatado com a criação do CQuali Leite, após o episódio
sanitário do leite, denominado “Operação Ouro Branco”, aumentando ainda mais a
descoordenação entre as organizações.
1.1.3 Ministério da Agricultura e Pecuária – MAPA
O Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) tem como missão promover
o desenvolvimento sustentável e a competitividade do agronegócio em benefício
da sociedade brasileira. Sua estrutura organizacional está disposta na Lei nº
10.683/2003.
Atualmente, para cumprir sua missão, o MAPA44 formula e executa políticas
para o desenvolvimento do agronegócio, integrando aspectos mercadológicos,
tecnológicos, científicos, organizacionais e ambientais, para atendimento dos
44 Disponível em: http://www.agricultura.gov.br/. Acesso em: 25jun.2008.
84
consumidores brasileiros e do mercado internacional. A atuação do ministério tem
por fim a busca de sanidade animal e vegetal, da organização da cadeia produtiva
do agronegócio, da modernização da política agrícola, do incentivo às
exportações, do uso sustentável dos recursos naturais e do bem-estar social.
A infra-estrutura básica do MAPA45 é formada pelas áreas de política
agrícola (produção, comercialização, abastecimento, armazenagem e indicadores
de preços mínimos), produção e fomento agropecuário; mercado, comercialização
e abastecimento agropecuário; informação agrícola, defesa sanitária (animal e
vegetal); fiscalização dos insumos agropecuários; classificação e inspeção de
produtos de origem animal e vegetal; pesquisa tecnológica, agrometeorologia,
cooperativismo e associativismo rural; eletrificação rural; assistência técnica e
extensão rural.
No Brasil, os órgãos que integram o sistema tradicional de qualidade, que
envolvem as secretarias ou departamentos de Defesa Sanitária, de Inspeção
Sanitária, e a rede federal de laboratórios de patologia animal e de análises de
alimentos, estão subordinados ao MAPA e têm uma longa história de relevantes
serviços prestados ao desenvolvimento da agroindústria de alimentos46.
Vinculado ao MAPA, o Serviço de Inspeção Federal (SIF), existe no Brasil
desde 1909, e tem por objetivo fiscalizar os produtos comercializados (carnes,
sucos, manteigas, leites e derivados e outros produtos de origem animal e vegetal)
para a garantia de qualidade nos rótulos. O selo significa para os consumidores
que o produto colocado no mercado tem procedência conhecida, está registrado e
foi inspecionado pelo governo.
Para consolidação do SIF, foi publicado o Regulamento de Inspeção
Industrial e Sanitário de Produtos de Origem Animal (RIISPOA), pelo Decreto n.º
45 Idem 46 Como exemplo, o MAPA promoveu, ao longo tempo, a transformação de charqueadas em matadouros-industriais, e desses últimos em matadouros-frigoríficos, que mais tarde atingiriam alta qualificação técnica, o que, somado as mudanças do próprio empresariado e do produtores rurais, permitiu ao Brasil conquistar a posição de liderança mas exportações de carne.
85
30.691/1952, até hoje em vigor. A norma representa o principal marco da inspeção
industrial e sanitária de produtos de origem animal, pois consolidou toda legislação
específica do tema e reuniu as técnicas de fiscalização das novas atividades nas
áreas de pescados, ovos, mel e cera de abelhas. Com o RIISPOA, a
responsabilidade pela fiscalização ficou dividida entre o Governo Federal, estados
e municípios.
Em 1971, o Serviço Inspeção Federal (SIF) do Departamento de Inspeção
de Produtos de Origem Animal (DIPOA) voltou a ser responsabilidade exclusiva do
Ministério da Agricultura, O SIF também é o responsável pela inspeção sanitária
dos produtos estrangeiros comercializados no Brasil.
Em 2005, o MAPA editou o Manual de Procedimentos Operacionais do
Sistema de Vigilância Agropecuária Internacional (VIGIAGRO) (Portaria n.º 234,
de 29 de dezembro de 2005), tem por objetivo estabelecer práticas, em
permanente alerta, para promover a vigilância agropecuária internacional,
impedindo a introdução e a disseminação de pragas e agentes etiológicos de
doenças que constituam ou possam constituir ameaças à agropecuária nacional,
de forma a garantir a sanidade dos produtos e a qualidade dos insumos
agropecuários importados e exportados.
O VIGIAGRO consolida em um único instrumento as normas e diretrizes
que regulamentam a fiscalização do trânsito internacional de animais, vegetais,
seus produtos e subprodutos, derivados e partes, resíduos de valor econômico e
insumos agropecuários; constituiu uma ferramenta importante para orientar a ação
de fiscais federais e harmonizar os procedimentos bem como agilizar a liberação
das mercadorias nos portos organizados, aeroportos internacionais, aduanas
especiais e postos de fronteira, sem perda da qualidade da fiscalização.
O Manual é constituído por Capítulos e Seções que descrevem a
organização e competências do Sistema e demais componentes da Vigilância
Agropecuária Internacional, procedimentos administrativos, operacionais e
controles específicos, aplicados na inspeção e fiscalização do trânsito
86
internacional de produtos e insumos agropecuários. A proposta é atualizada
sempre que ocorrerem alterações na legislação e nas normas de Defesa
Agropecuária Brasileira. Esta tarefa está a cargo da Coordenação Geral do
Sistema de Vigilância Agropecuária - CGS/VIGIAGRO.
As ações a serem executadas, de acordo com os procedimentos adotados
pelo Manual, são atribuições específicas dos Fiscais Federais Agropecuários, do
MAPA, respeitadas as respectivas competências profissionais. As ações de apoio
às atividades previstas neste Manual poderão ser executadas por Agentes de
Inspeção e Agentes de Atividade Agropecuária, sob a supervisão do Fiscal
Federal Agropecuário (FFA).
Em 2006 foi publicado o Decreto n.º 5.741, que regulamenta os artigos 27-
A, 28-A e 29-A da Lei n.º 9.712/1998, que organiza o Sistema Unificado de
Atenção a Sanidade Agropecuária (SUASA). É o Sistema organizado sob a
coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas, no âmbito de sua
competência, incluindo o controle de atividades de saúde, sanidade, inspeção,
fiscalização, educação, vigilância de animais, vegetais, insumos, produtos e
subprodutos de origem animal e vegetal.
Art. 27-A – são objetivos da defesa agropecuária assegurar:
I – a sanidade das populações vegetais; II – a saúde dos rebanhos animais;
III – a idoneidade e a segurança higiênico-sanitária e tecnológica dos produtos agropecuários finais destinados aos consumidores.
§1º - Na busca do atingimento dos objetivos referidos no caput, o Poder Público desenvolverá, permanentemente, as seguintes atividades:
I – vigilância e defesa sanitária vegetal; II – vigilância e defesa sanitária animal;
III – inspeção e classificação de produtos de origem vegetal, seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico;
IV – inspeção e classificação de produtos de origem animal, seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico;
V – fiscalização dos insumos e dos serviços usados nas atividades agropecuárias.
§2º - as atividades constantes do parágrafo anterior serão organizadas de forma a garantir o cumprimento das legislações vigentes que tratem da defesa agropecuária e dos compromissos internacionais firmados pela União.
87
Como parte do SUASA, foi instituído o Sistema Brasileiro de Inspeção de
Produtos de Origem Animal (SISBI/SUASA), sendo o mesmo coordenado pelo
Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal (DIPOA) do MAPA.
Art.1º - Fica instituído, na forma definida neste Regulamento (Decreto 5.741/2006), o Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária:
§1º - Participação do SUASA:
I – serviços e instituições oficiais;
II – produtores e trabalhadores rurais, suas associações e técnicos que lhes prestam assistência;
III – órgãos de fiscalização das categorias profissionais diretamente vinculados à sanidade agropecuária; e
IV – entidades gestoras de fundos organizados pelo setor privado para complementar as ações públicas no campo da defesa agropecuária.
§2º - O SUASA opera em conformidade com os princípios e definições da sanidade agropecuária, incluindo o controle de atividades de saúde, sanidade, inspeção, fiscalização, educação, vigilância de animais, vegetais, insumos e produtos de origem animal e vegetal.
§3º - O SUASA desenvolverá, permanentemente, as seguintes atividades: I – vigilância e defesa sanitária vegetal; II - vigilância e defesa sanitária animal;
III – inspeção e classificação de produtos de origem vegetal, seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico;
IV – inspeção e classificação de produtos de origem animal, seus derivados, subprodutos e resíduos de valor econômico; e
V – fiscalização dos insumos e dos serviços usados nas atividades agropecuárias.
§4º - O SUASA articular-se-á com o Sistema Único de Saúde, no que for atinente à saúde pública.
O SUASA tem como princípios e obrigações gerais: a proteção da saúde
dos animais e a sanidade dos vegetais; a idoneidade dos insumos e dos serviços
utilizados na agropecuária; a identidade, a qualidade e a segurança higiênico-
sanitária e tecnológica dos produtos agropecuários finais destinados aos
consumidores. O SUASA funciona desde o local da produção até a colocação do
produto final no mercado interno ou a sua destinação para a exportação, e os
produtores rurais, industriais e fornecedores de insumos, distribuidores,
cooperativas e associações, industriais e agroindustriais, atacadistas e varejistas,
importadores e exportadores, empresários e quaisquer outros operadores do
agronegócio, ao longo da cadeia de produção, são responsáveis pela garantia de
que a sanidade e a qualidade dos produtos de origem animal e vegetal.
88
Os processos de controle sanitário deverão incluir a rastreabilidade dos
produtos de origem animal e vegetal, dos insumos agropecuários e respectivos
ingredientes e das matérias-primas utilizadas, ao longo da cadeia produtiva.
Compete ao Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal
(DIPOA/MAPA), a coordenação do Sistema Brasileiro de Inspeção - SISBI, no que
se refere aos produtos de origem animal - SISBI/POA. Os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, por adesão, poderão integrar o Sistema Brasileiro de
Inspeção de Produtos de Origem Animal. Portanto, os Municípios e Estados
podem pedir a equivalência dos seus serviços de inspeção com o Sistema
Coordenador do SISBI. Para obtê-la, estes precisam comprovar que têm
condições de avaliar a qualidade e a inocuidade dos produtos de origem animal
com a mesma eficiência do MAPA.
Para aderir ao SISBI/POA, as unidades da federação deverão adequar seus
processos e procedimentos de inspeção e fiscalização, ficando obrigada a
seguirem a legislação federal ou disporem de regulamentos equivalentes. Os
requisitos para obtenção da equivalência entre os serviços estão definidos na
Instrução Normativa n.º 19, de 24 de julho de 2006.
O DIPOA constituiu um grupo de trabalho para definir os requisitos e
demais procedimentos necessários para a adesão ao SISBI, também foram
instituídos gestores estaduais para atuarem como técnicos de referência junto às
Superintendências, os quais são responsáveis pela divulgação e orientação aos
serviços de inspeção interessados na adesão ao sistema.
O sistema, com esse novo cenário, gerou algumas perspectivas para os
Estados, Distrito Federal, Municípios, indústrias e consumidores, tais como:
• Ganho na saúde pública, devido à prevenção das doenças transmitidas
por alimentos de origem animal;
• Diminuição do abate e comercialização de produtos de origem animal
(POA) clandestinos;
89
• Ampliação da comercialização para as indústrias que fabricam produtos
de origem animal promovendo o desenvolvimento das pequenas
agroindústrias;
• A garantia da segurança do alimento que a população consome; e
• A inspeção será praticada por métodos universalizados e sempre
baseada nas Boas Práticas de Fabricação (BPF).
Há um longo caminho a ser percorrido para que haja maior coordenação
entre as organizações que tratam da segurança e qualidade dos alimentos. O
exemplo do MAPA, ver organograma na Figura 5, conforme a complexidade
organizacional pode-se ver que diversos órgãos tratam, diretamente ou
indiretamente, sobre a questão da segurança, qualidade e inocuidade dos
alimentos (circulados em vermelho). Alem disso, discutido no presente estudo, há
sobreposição de normas entre a ANVISA e o MAPA e entre outros órgãos que
tratam sobre o tema, o que fica caracterizado ainda mais a descoordenação entre
as instituições para garantir a saúde dos consumidores.
Figura 5. Organograma Mapa (2009)
Fonte: MAPA
90
Pressupõe no presente estudo que, uma vez criadas as instancias
organizacionais, tende a prevalecer a inércia que marca o setor público, a
dificuldade para fechar serviços, departamentos, etc., caracterizados pela
tendência de crescer mesmo quando se funde e se reestrutura para reduzir seu
ambiente institucional. É certo que esta situação reflete, em parte, a própria
natureza multifacetada da cultura brasileira; mas reflete, também, um processo
evolutivo particular das instituições e uma maneira específica de lidar com os
problemas, que em geral responde ex post por meio de novas regulamentações e
criação de novos departamentos, coordenação, institutos, etc, e raramente
“racionaliza” o marco institucional, eliminando leis superadas, consolidando-as,
reformando organizações, para pretensamente arrumar a casa. O ambiente
institucional brasileiro é um sistema que vai evoluindo de uma maneira
descoordenada, respondendo às pressões da sociedade, com driver diferente,
custos de transação elevados e com maior dificuldade para funcionar e solucionar
os problemas que vão surgindo, a exemplo da recente interdição da fábrica na
Ambev (uma renomada marca de cerveja e que “supostamente” trás em seu bojo
“segurança”) em São Luis no Maranhão, levou 3 anos para a empresa fosse
interditada para verificar as denúncias realizadas por consumidores. Houve a
participação do Ministério Público e da Anvisa. Verifica-se, no entanto, que há a
negligência do sistema em pontos chaves, como a questão da saúde dos
consumidores (principio este que está fundamentado na própria CF).
Diferentemente, na União Européia, que adota o sistema de alerta rápido. A
partir do momento em que há uma denúncia, independentemente do produto ter
ou não insegurança, ele é retirado de circulação do mercado, em 24 horas, para
posteriormente avaliar os riscos, uma vez que há a preocupação, em primeiro
lugar com a saúde da população.
Destaca-se ainda, que o Brasil tem que estar adequado aos novos desafios
dos exigentes mercados consumidores, bem como sua estrutura física, os
números e os níveis de capacitação dos recursos humanos. Ainda, precisa reduzir
91
o número de instituições formais que tratam da questão da qualidade e segurança
dos alimentos, haja vista o excesso de normas existentes, muitas vezes com sua
aplicabilidade ineficaz (verificar a sua complexidade no Quadro 2 a título
exemplificativo)
Quadro 2. Marco institucional do MAPA LEIS
• Lei nº 9.973, de 29 de maio de 2000, dispõe sobre o sistema de armazenagem dos produtos agropecuários. DECRETOS • Decreto nº 5.705, de fevereiro de 2006, promulga o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica. • Decreto nº 4.074, de 4 de janeiro de 2002, Regulamenta a Lei nº 7.802, de 11/071989, que dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e dá outras providências. • Decreto nº 30.691, de 29 de março de 1952, aprova o novo Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal.
INSTRUÇÃO NORMATIVA • Instrução Normativa 12 08/05/2009 12/05/2009 Altera a Instrução Normativa nº 33, de 12 de julho de 2007, que aprova os Requisitos Técnicos Obrigatórios ou Recomendados para Certificação de Unidades Armazenadoras em Ambiente Natural. • Instrução Normativa 42 31/12/2008 05/01/2009 Institui o Plano Nacional de Controle de Resíduos e Contaminantes em Produtos de Origem Vegetal - PNCRC/Vegetal. • Instrução Normativa 40 30/06/2008 01/07/2008 Dispõe sobre a importação de animais, vegetais, seus produtos, derivados e partes, subprodutos, resíduos de valor econômico e dos insumos agropecuários constantes do Anexo desta Instrução Normativa atenderá aos critérios regulamentares e aos procedimentos de fiscalização, inspeção, controle de qualidade e sistemas de análise de risco, fixados pelos setores competentes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA e observarão as normas para registro no SISCOMEX. • Instrução Normativa 28 15/05/2008 16/05/2008 Institui o Programa Nacional de Educação Sanitária em Defesa Agropecuária. • Instrução Normativa 56 04/12/2007 06/12/2007 Estabelece os Procedimentos para Registro, Fiscalização e Controle de Estabelecimentos Avícolas de Reproduçao e Comerciais. • Instrução Normativa 33 12/07/2007 16/07/2007 Aprova os Requisitos Técnicos Obrigatórios ou Recomendados para Certificação de Unidades Armazenadoras em Ambiente Natural, conforme o Anexo I, desta Instrução Normativa. • Instrução Normativa 29 14/06/2007 15/06/2007 Aprova os Procedimentos para a Importação de Produtos destinados à Alimentação Animal. • Instrução Normativa 28 12/06/2007 14/06/2007 Aprovar o Regulamento Técnico para fixação de Identidade e Qualidade de Composto Lácteo. • Instrução Normativa 27 12/06/2007 14/06/2007 Aprovar o Regulamento Técnico para Fixação de Identidade e Qualidade de Leite em Pó Modificado. • Instrução Normativa 26 12/06/2007 15/06/2007 Aprova o Regulamento Técnico para Fixação de Identidade e Qualidade de Leite Aromatizado. • Instrução Normativa 6 13/03/2007 21/03/2007 Aprova a nova versão do Sistema Integrado de Medidas Fitossanitárias de Mitigação de Risco - SMR para a praga Cydia pomonella nas culturas de maçã, pêra e marmelo da República Argentina, com vistas ao programa de exportação de maçã, pêra e marmelo destinados ao Brasil, na safra 2006/2007 • Instrução Normativa 4 23/02/2007 01/03/2007 Aprova o Regulamento Técnico sobre as Condições Higiênico-Sanitárias e de boas práticas de fabricação para estabelecimentos fabricantes de produtos destinados à Alimentação Animal e o Roteiro de Inspeção.
92
• Instrução Normativa 1 16/01/2007 17/01/2007 Estabelece os critérios para credenciamento, reconhecimento, extensão de escopo e monitoramento de laboratórios no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, de forma a integrarem a Rede Nacional de Laboratórios Agropecuários do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, constantes do Anexo à presente Instrução Normativa. • Instrução Normativa 67 04/12/2006 05/12/2006 Institui o monitoramento de resíduos de agrotóxicos em frutas destinadas à União Européia, em conformidade com o estabelecido pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA no Plano Nacional de Segurança e Qualidade dos Produtos de Origem Vegetal - PNSQV, especificado em sua parte integrante do Programa Nacional de Monitoramento e Controle de Resíduos Químicos e Biológicos em Produtos Vegetais - PNCRV. • Instrução Normativa 66 27/11/2006 13/12/2006 Aprova o regulamento para credenciamento de Empresas para realização de tratamentos fitossanitários com fins quarentenários, no trânsito internacional de vegetais, seus produtos, subprodutos e embalagens de madeira, conforme os anexos que integram esta Instrução Normativa. • Instrução Normativa 36 10/11/2006 14/11/2006 Aprova o Manual de Procedimentos Operacionais da Vigilância Agropecuária Internacional. • Instrução Normativa 58 23/10/2006 26/10/2006 Institui o monitoramento de resíduos de agrotóxicos em frutas destinadas à União Européia, em conformidade com o estabelecido pelo MAPA no Plano Nacional de Segurança e Qualidade dos Produtos de Origem Vegetal - PNSQV, especificado em sua parte integrante do Programa Nacional de Monitoramento e Controle de Resíduos Químicos e Biológicos em Produtos Vegetais - PNCRV. • Instrução Normativa 19 24/07/2006 28/07/2006 Estabelece os requisitos para adesão dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, individualmente ou por meio de consórcios, ao Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, integrado pelo Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal, Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Vegetal, Sistema Brasileiro de Inspeção de Insumos Agrícolas e Sistema Brasileiro de Inspeção de Insumos Pecuários, na forma dos Anexos I, II, III e IV. • Instrução Normativa 17 13/07/2006 14/07/2006 Estabelece a Norma Operacional do Serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos (SISBOV), constante do Anexo I, aplicável a todas as fases da produção, transformação, distribuição e dos serviços agropecuários. • Instrução Normativa 16 13/07/2006 17/07/2006 Incorporar ao ordenamento jurídico nacional a Decisão MERCOSUL/CMC/DEC nº 25/05, de 8 de dezembro de 2005, do Conselho do Mercado Comum, que aprova o Programa de Ação MERCOSUL Livre de Febre Aftosa. • Instrução Normativa 11 27/03/2006 05/04/2006 Aprova a nova versão do Sistema Integrado de Medidas Fitossanitárias de Mitigação de Risco - SMR para a praga Cydia pomonella nas culturas de maçã, pêra e marmelo da República Argentina, em anexo, com vistas ao programa de exportação de maçã, pêra e marmelo destinados ao Brasil, na safra 2005/2006. • Instrução Normativa 11 08/06/2005 10/06/2005 Aprova o Regulamento Técnico para Registro e Fiscalização de Estabelecimentos que Manipulam Produtos de uso Veterinário. • Instrução Normativa 13 27/05/2004 28/05/2004 Dispõe sobre monitoramento e controle da inocuidade e qualidade da castanha do Brasil na cadeia produtiva. • Instrução Normativa 2 14/01/2004 15/01/2004 Aprovar as normas que dispõem sobre a fiscalização da produção, do comércio de material genético de animais domésticos e da prestação de serviços na área de reprodução animal. • Instrução Normativa 16 14/11/2003 20/11/2003 Adotar o Standard Regional em Proteção Fitossanitária 2.10 - Diretrizes para a Autorização de Fiscais Federais Agropecuários para a Emissão de Certificados Fitossanitários, aprovado pelo Comitê de Sanidade Vegetal do Cone Sul - COSAVE. • Instrução Normativa 15 29/10/2003 30/10/2003 Aprova o Regulamento Técnico sobre as Condições Higiênico-Sanitárias e de Boas Práticas de Fabricação para Estabelecimentos que Processam Resíduos de Animais Destinados à Alimentação Animal, o Modelo de Documento Comercial e o Roteiro de Inspeção das Boas Práticas de Fabricação. • Instrução Normativa 14 16/10/2003 17/10/2003 Dispõe sobre as importações de fertilizantes, corretivos, inoculantes e biofertilizantes, e suas respectivas matérias-primas, uma vez atendidas as legislações pertinentes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, observarão as normas para registro no Sistema Integrado de Comércio Exterior - SISCOMEX. • Instrução Normativa 43 04/06/2003 05/06/2003 Fica autorizada a realização da anuência antecipada do Licenciamento de Importação para a importação de mercadorias e produtos
93
agropecuários. • Instrução Normativa 7 14/05/2003 15/05/2003 Dispõe sobre as importações de fertilizantes, corretivos, inoculantes e biofertilizantes, e suas respectivas matérias-primas, uma vez atendidas as legislações pertinentes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, observarão as normas para registro no Sistema Integrado de Comércio Exterior - SISCOMEX. • Instrução Normativa 28 09/05/2003 12/05/2003 Fica autorizada a realização da anuência antecipada do Licenciamento de Importação para a importação de mercadorias e produtos agropecuários, desde que sejam cumpridas as exigências estabelecidas nesta Instrução. • Instrução Normativa 25 15/04/2003 16/04/2003 As importações de vegetais, seus produtos, derivados e partes, subprodutos, resíduos de valor econômico, agrotóxicos, produtos técnicos e afins, uma vez atendidas as legislações pertinentes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, observarão as normas para registro no SISCOMEX. • Instrução Normativa 1 13/02/2003 28/02/2003 Aprovar o Regulamento Técnico sobre as Condições Higiênico-Sanitárias e de Boas Práticas de Fabricação para Estabelecimentos Fabricantes e Industrializadores de Alimentos para Animais e o Roteiro de Inspeção. • Instrução Normativa 8 31/01/2003 03/02/2003 Aprova o programa, anexo, para implementação do Sistema Integrado de Medidas de Mitigação de Risco para a praga Cydia pomonella nas culturas de maçã, pêra e marmelo da República Argentina, com vistas à exportação para o Brasil, na safra 2002/2003 e 2003/2004. • Instrução Normativa 67 19/12/2002 23/12/2002 Dispõe sobre as autorizações para importação de animais, vegetais, seus produtos, derivados e partes, subprodutos, resíduos de valor econômico e dos insumos agropecuários. • Instrução Normativa 6 10/01/2002 16/01/2002 Aprova o Glossário de Termos Empregados no Credenciamento, Certificação e Inspeção da Produção Orgânica; os Critérios de Credenciamento de Entidades Certificadoras de Produtos Orgânicos e as Diretrizes para Procedimentos de Inspeção e Certificação. II - os Critérios de Credenciamento de Entidades Certificadoras de Produtos Orgânicos, constantes do Anexo II desta; e III - as Diretrizes para Procedimentos de Inspeção e Certificação, constantes do Anexo III desta. • Instrução Normativa 26 12/06/2001 02/07/2001 Aprova o Manual de Procedimentos Operacionais da Vigilância Agropecuária Internacional, a ser utilizado na fiscalização e inspeção do trânsito internacional de produtos agropecuários, nos aeroportos internacionais, portos estruturados, postos de fronteira e aduanas especiais.
CIRCULARES • Circular nº 52 20/12/2006 Objetiva disciplinar e padronizar os procedimentos que envolvem a análise de processos que forem encaminhados por Estados, Municípios e Distrito Federal ao DIPOA/SDA/MAPA, solicitando reconhecimento dos seus serviços de inspeção para adesão ao Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal, conforme previsto no Anexo I da Instrução Normativa Nº 19, de 24 de julho de 2006; • Circular nº 19 26/04/2006 26/04/2006 Dispõe sobre orientação para emissão de certificado sanitário para exportação de produtos de origem animal não comestíveis. • Circular nº 42 26/10/2005 26/10/2005 Alteração dos termos da Circular nº 041/2005/DIPOA/SDA, relativa aos procedimentos a serem observados durante o transito de produtos de origem animal produzidos ou de passagem por território brasileiro afetado de Febre Aftosa. • Circular nº 41 24/10/2005 24/10/2005 Procedimentos a serem observados durante o transito de produtos de origem animal produzidos ou de passagem por território brasileiro afetado de Febre Aftosa. • Circular nº 175 16/05/2005 16/05/2005 Procedimentos de Verificação dos Programas de Autocontrole (Versão Preliminar) Fonte: MAPA
1.1.4 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
A atual estrutura e competências do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior está estabelecida pela Lei n.º 10.683/2003. Tem
como missão construir um Brasil competitivo, justo e rico em oportunidades, em
94
parceria com setores produtivos, através de ações que resultem na melhoria da
qualidade de vida da população47.
Dentre as suas competências, no setor de alimentos, se encontra a
metrologia, normalização e qualidade industrial que é realizada pelo Instituto
Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO), que
será melhor explicado no próximo item.
Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – Inmetro
O Inmetro é uma autarquia federal, vinculada ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, que atua como Secretaria
Executiva do Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
Industrial (Conmetro), colegiado interministerial, que é o órgão normativo do
Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro).
Com objetivo da integração de uma estrutura sistêmica articulada, o
Sinmetro, o Conmetro e o Inmetro foram criados pela Lei 5.966, de 11 de
dezembro de 1973, cabendo a este último substituir o então Instituto Nacional de
Pesos e Medidas (INPM) e ampliar significativamente o seu raio de atuação a
serviço da sociedade brasileira.
No âmbito de sua ampla missão institucional, o Inmetro objetiva fortalecer
as empresas nacionais, aumentando sua produtividade por meio da adoção de
mecanismos destinados à melhoria da qualidade de produtos e serviços.
Tem como missão dar maior credibilidade nas medições e nos produtos,
através da metrologia e da avaliação da conformidade, promovendo a
harmonização das relações de consumo, a inovação e a competitividade do País.
Ainda, visa harmonizar os interesses do consumidor individual, do consumidor
institucional, do produtor e do país.
Dentre as competências e atribuições do Inmetro destacam-se:
47 Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu =1680>. Acesso em: 25jun.2008.
95
• Executar as políticas nacionais de metrologia e da qualidade;
• Verificar a observância das normas técnicas e legais, no que se refere
às unidades de medida, métodos de medição, medidas materializadas,
instrumentos de medição e produtos pré-medidos;
• Manter e conservar os padrões das unidades de medida, assim como
implantar e manter a cadeia de rastreabilidade dos padrões das
unidades de medida no país, de forma a torná-las harmônicas
internamente e compatíveis no plano internacional, visando, em nível
primário, à sua aceitação universal e, em nível secundário, à sua
utilização como suporte ao setor produtivo, com vistas à qualidade de
bens e serviços;
• Fortalecer a participação do país nas atividades internacionais
relacionadas com metrologia e qualidade, além de promover o
intercâmbio com entidades e organismos estrangeiros e internacionais;
• Prestar suporte técnico e administrativo ao Conselho Nacional de
Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial - Conmetro, bem como
aos seus comitês de assessoramento, atuando como sua Secretaria-
Executiva;
• Fomentar a utilização da técnica de gestão da qualidade nas empresas
brasileiras;
• Planejar e executar as atividades de acreditação de laboratórios de
calibração e de ensaios, de provedores de ensaios de proficiência, de
organismos de certificação, de inspeção, de treinamento e de outros,
necessários ao desenvolvimento da infra-estrutura de serviços
tecnológicos no país; e
• Coordenar, no âmbito do Sinmetro, a certificação compulsória e
voluntária de produtos, de processos, de serviços e a certificação
voluntária.
96
A implantação do Inmetro foi relevante para inserção da indústria brasileira
no cenário internacional uma vez que contribui para promover a padronização de
produtos e adequação às exigências internacionais. À medida que as ações do
Inmetro tenham maior credibilidade, maior será a legitimidade da fiscalização para
garantia da inocuidade dos alimentos.
Desde 1980, sob a coordenação do Inmetro está Comitê Codex
Alimentarius do Brasil (CCAB) – que tem por objetivo analisar e adequar os
estudos e os projetos de normas do Codex aos interesses nacionais. Nesse
período, surge também o método científico de Análise de Risco (AR), cuja
aplicação inicial dirigiu-se à segurança industrial, ao meio ambiente e à saúde,
para conter os custos financeiros investidos, pelas empresas e pelo Estado, frente
às mudanças na complexidade dos riscos decorrentes das grandes
transformações tecnológicas e científicas vivenciadas pela sociedade (FREITAS &
GOMES, 1997).
A “análise de risco” fundamenta-se em uma abordagem científica com
caráter multidisciplinar e integrador para identificar, quantificar as relações entre
os agentes de riscos e os danos e respaldar as alternativas, para mitigar ou
aceitar os riscos, as quais serão analisadas e decididas coletivamente pelos
diversos atores envolvidos (FREITAS & GOMES, 1997).
Sob a perspectiva do controle internacional dos riscos dos alimentos, em
2005, foi aprovada a primeira norma AR intitulada de Princípios de aplicación
práctica para el análisis de riesgos aplicables en el marco del Codex Alimentarius,
rege-se pelos princípios da efetividade, participação, transparência e atualização à
luz dos novos dados científicos e consiste em um método estruturado que
compreende três elementos distintos, porém estreitamente vinculados:
• Avaliação de risco – fundamenta-se em conhecimentos científicos sobre
os perigos e riscos em toda extensão da cadeia produtiva, os métodos de controle,
a incidência de efeitos prejudiciais à saúde, tanto agudos quanto crônicos,
97
acumulativos e ou combinados, e os grupos da população vulneráveis ou expostos
a alto risco;
• Gerenciamento de risco – trata-se do processo de decisão sobre as
opções de gerenciamento, o qual deve contemplar as incertezas, as
conseqüências econômicas, a viabilidade técnica, política e econômica, entre
outros fatores;
• Comunicação de risco – consiste na difusão das informações às partes
interessadas, de forma transparente, a fim de garantir a sua adequada
participação e o gerenciamento eficaz dos riscos.
Os membros do CCAB48 reconhecem a importância da AR para o Brasil e
concordam que o governo deveria incorporá-la como política oficial para lidar com
os riscos relativos aos alimentos. Os argumentos apresentados, em sua defesa,
se fundamentam pelo reconhecimento da coerência desse instrumental, dos êxitos
para a melhoria do sistema de controle de alimentos de qualquer país e das
vantagens auferidas ao país ao focalizar o comércio.
A segurança dos alimentos é um fator fundamental de desenvolvimento e
sustentabilidade de um país. Para garantir a inocuidade dos alimentos é
necessários a adoção de regulamentação eficiente e de procedimentos de
controle que sejam implementados desde a produção primária até o consumidor
final.
Para expressar em um conceito único as funções básicas do Sistema
Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – SINMETRO, o
termo Tecnologia Industrial Básica (TIB) foi concebido pela extinta Secretaria de
48
Esse Comitê congrega representações de oito instituições do governo, cinco entidades do setor produtivo
e de uma associação de proteção e de defesa dos consumidores. Seus membros são formalmente indicados
por essas 14 representações, a saber: Inmetro; Ministérios das Relações Exteriores; da Saúde; da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento; da Fazenda; da Ciência e Tecnologia; da Justiça; e do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Associação Brasileira de Indústria de Alimentos; Associação
Brasileira de Normas Técnicas; Confederação Nacional da Indústria Confederação Nacional da Agricultura;
Confederação Nacional do Comércio e Instituto de Defesa do Consumidor.
98
Tecnologia Industrial (STI), do antigo Ministério da Indústria e do Comércio - MIC,
no final da década de 1970. A trajetória do fomento à TIB se dá através do
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico –
PADCT,resumida em três momentos:
1984-1991: estruturação de base laboratorial capaz de atender à demanda
por serviços de calibração, implantação de serviços de informação tecnológica
industrial e o desenvolvimento e difusão da gestão da qualidade;
1992-1996: modernização dos sistemas de metrologia, normalização e
avaliação da conformidade, e continuidade do apoio à informação tecnológica e à
gestão da qualidade;
1997 em diante: harmonização dos sistemas de metrologia, normalização e
avaliação da conformidade com seus congêneres de outros países, e apoio à
propriedade intelectual e às tecnologias de gestão, como instrumentos de acesso
a mercados.
É importante o TIB nos mercados exigentes quanto à certificação de
produtos por entidades credenciadas, com base em ensaios realizados por
laboratórios credenciados e conduzidos segundo normas (campo voluntário) e
regulamentos técnicos (campo compulsório). Sem o reconhecimento mútuo dos
sistemas de certificação e credenciamento entre os países, o preço de um produto
fica acrescido do custo de tantas certificações diferentes quantos forem os
mercados de destino dos bens, o que reduz a capacidade competitiva das
empresas. Crescimento da necessidade da certificação de sistemas de gestão da
qualidade, ambiental, saúde ocupacional e segurança industrial.
No campo da integração comercial em escala global, há questões que
impactam diretamente na competitividade brasileira: a construção do Mercosul -
Mercado Comum do Sul, a construção da ALCA - Área de Livre Comércio das
Américas, a integração do Mercosul com a unidade européia e a participação na
OMC - Organização Mundial do Comércio. Em todos esses processos há uma
99
preocupação muito grande e muito objetiva para com as chamadas Barreiras
Técnicas ao comércio, que são medidas relacionadas a regulamentos técnicos,
normas e procedimentos para avaliação da conformidade que podem vir a criar
obstáculos ao comércio.
Com a diminuição e, em alguns casos, eliminação das barreiras tarifárias,
conseqüência do término da Rodada Uruguai do GATT e da criação da OMC, uma
eventual proteção (legítima ou não) de mercados tende a recair sobre as áreas de
normalização e regulamentação técnica, tendo numa extremidade a avaliação da
conformidade (e os conseqüentes Sistemas da Garantia da Qualidade Certificados
e a Certificação de Produtos), e na outra, a Metrologia. A complexidade que cerca
esse campo é de tal ordem que a OMC propôs aos países membros o Acordo de
Barreiras Técnicas, com adesão brasileira. Este acordo multilateral visa eliminar
as barreiras técnicas que dificultam o comércio internacional.
1.1.5 Ministério da Justiça
O Ministério da Justiça tem por missão garantir e promover a cidadania, a
justiça e a segurança pública, através de uma ação conjunta entre o Estado e a
sociedade. Dentre as suas competências, estabelecida pelo Decreto nº 6.061, de
15 de março de 2007, está promover a defesa da ordem econômica nacional e
dos direitos do consumidor, realizada pela Secretaria de Direito Econômico, que é
composta pelo Departamento de Defesa e Proteção do Consumidor (DPDC) e
Departamento de Proteção e Defesa Econômica.
Este item tem por objetivo apresentar o DPDC, seu funcionamento e a sua
importância na questão da qualidade dos alimentos.
Departamento de Defesa e Proteção do Consumidor - DPDC
A história da defesa do consumidor no Brasil tem no Código de Defesa do
Consumidor (CDC - Lei n.º 8.78/90) seu grande marco. Embora o Código seja
recente, o movimento de defesa do consumidor teve início na década de XX.
100
No Brasil, a política nacional de proteção ao consumidor é coordenada pelo
Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC), da Secretaria de
Direito Econômico do Ministério da Justiça. O DPDC é organismo de coordenação
da política do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.
Atualmente, o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
(DPDC/SDE/MJ) e a Ouvidoria da Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(ANVISA/MS) iniciaram um trabalho integrado para ampliar a divulgação das
medidas sanitárias de grande interesse público e impacto nacional, tornando mais
efetivas essas ações.
Desta forma, foi lançado o Aviso Saúde e Segurança - Programa do
DPDC/MJ e da ANVISA/MS, como resultado de uma ação de combate e controle
de riscos à população. O Aviso será enviado para todos os integrantes dos
sistemas de vigilância sanitária (SNVS) e defesa do consumidor (SNDC) de forma
articulada e com objetivo de fortalecer essas áreas. Entretanto, até os dias atuais,
esse serviço somente foi usado na área farmacêutica e não na área da segurança
dos alimentos, conforme demonstrado no site do DPDC49.
Código de Defesa do Consumidor - CDC (Brasil)
Após a orientação da CF para a criação de normas para a defesa do
consumidor, em 1990, foi criado o CDC, que dispõe sobre normas de proteção e
defesa do consumidor, da ordem pública e interesse social, nos termos da
Constituição Federal. Estabeleceu a Política Nacional das Relações de
Consumo50, entendida como um conjunto de ações dos órgãos federais, estaduais
e municipais de defesa do consumidor, articuladas e preordenadas ao
49 Disponível em: <http://www.mj.gov.br/dpdc/data/Pages/MJB1F03491ITEMIDE595CF72FA774C 13AE09E6ACEC10549BPTBRNN.htm>. Acesso em: 15jan.09. 50 Para a economia, o consumo é visto sob o ponto de vista da demanda. Assim, a política de consumo pode ter várias finalidades: expandir ou restringir o volume de recursos que uma comunidade destina ao atendimento direto de suas necessidades, conforme seja a ênfase a ser dada ao investimento; promover um maior consumo de bens produzidos no país, para, por exemplo, aliviar as pressões sobre o balanço de pagamentos; dirigir esse mesmo consumo para determinados mercados; fazer com que o abastecimento da população provenha de certas fontes adrede escolhidas e assim por diante. Aí, o campo de ação da política é o ato de consumir ou o conjunto de atos de consumir. (NUSDEO, 1992)
101
atendimento das necessidades dos consumidores, preservando a sua dignidade, a
sua saúde e segurança e os seus interesses econômicos.
O CDC vincula o atendimento dos objetivos da Política Nacional das
Relações de Consumo com uma ação governamental de proteção efetiva do
consumidor, através da:
• Presença do Estado no mercado de consumo;
• Garantia dos produtos e serviços com padrões adequados de
qualidade, segurança, durabilidade e desempenho;
• Coibição e repressão eficientes de todos os abusos, praticados no
mercado de consumo, inclusive a concorrência desleal, que possam
causar prejuízo aos consumidores;
• Compatibilização da proteção do consumidor com a necessidade de
desenvolvimento econômico e tecnológico, de modo a viabilizar os
princípios nos quais se funda a ordem econômica;
• Incentivo à criação pelos fornecedores de meios eficientes de controle
de qualidade e segurança dos produtos e serviços.
Com a promulgação do CDC foi instituído o Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor (SNDC)51, pelo Decreto n.º 2.181/97, integrado pelos órgãos federais,
estaduais, do Distrito Federal e municipais de defesa do consumidor, além das
entidades civis que se ocupem do mesmo objetivo, dispondo sobre a organização
do SNDC e estabelecendo as normas gerais de aplicação das sanções
administrativas previstas pelo CDC.
Disciplinou a atuação do concorrente das entidades políticas, ao determinar
que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e
controlarão a produção, a industrialização, a distribuição, a publicidade de
produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da
51 O Decreto Federal nº 2.181/97, organizou o SNDC e estabeleceu as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas no CDC e em legislação complementar (art. 56, CDC).
102
vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor,
editando normas que se fizerem necessárias.
No CDC está previsto as espécies de sanções administrativas passíveis de
aplicação pelos órgãos públicos de defesa do consumidor, sem prejuízo das
definidas em normas específicas, a possibilidade de aplicação cumulativa e
cautelar e os requisitos para a mesma.
Portanto, o CDC buscou adaptar as atividades econômicas às exigências
sociais, promovendo o equilíbrio dos contratos, a defesa dos consumidores e a
coibição dos abusos praticados pelo poder econômico dos fornecedores. Enfim, o
CDC visa regular os meios de satisfação de todas as exigências e necessidades
sociais advindas de relações de consumo e, simultaneamente, por se tratar de
uma norma de ordem pública, impor, de modo obrigatório, os limites mínimos a
essas relações de consumo, atingindo-se desde a relação individual de consumo
até a defesa dos interesses difusos (coletivos) dos consumidores.
E os órgãos públicos integrantes do SNDC, por exigência constitucional e
legal, não somente tem a prerrogativa, mas o dever de fiscalizar as relações de
consumo e aplicar sanções administrativas aos fornecedores que infringirem as
normas de defesa do consumidor, em razão do seu poder de polícia
administrativa.
Ainda, por estipulação constitucional, e com base no pacto federativo, os
órgãos públicos de defesa do consumidor, as agências reguladoras e os demais
órgãos públicos são devedores de uma atuação concorrente e solidária em
beneficio da sociedade. Nesse sentido, os órgãos públicos de defesa do
consumidor são instrumentos de defesa social, vinculados a proteção dos
interesses dos consumidores, hoje elevados e garantidos como direitos individuais
e coletivos da pessoa humana pela Constituição Federal.
Portanto, em seu contexto normativo, o CDC rompe, em alguns pontos,
com os esquemas tradicionais, diligenciando, nas esferas de sua atuação, dotar o
103
consumidor de um sistema protetivo adequado. Enuncia e ordena,
administrativamente, medidas punitivas mais coerentes com o atual
sancionamento penal, em que se prevêem penas condizentes com a CF; com
relação às sanções civis, torna-se mais viável a percepção de indenização pelo
consumidor lesado, imprimindo feições próprias às responsabilidade civil nas
relações de consumo.
Prevê, ainda, um regime de informações claras e precisas ao consumidor,
disciplinando a oferta e a publicidade de produtos, dando ênfase a expedientes
que não sejam lesivos aos consumidores, entre outras atuações protetivas.
Assim, as normas impostas de defesa do consumidor (no caso do Brasil, o
Código de Defesa do Consumidor) obrigaram as empresas a adotarem uma série
de medidas para dar mais segurança aos consumidores. Além de padrões mais
rígidos de controle de qualidade, o CDC impôs regras para os rótulos dos
produtos, tornando obrigatórias todas as informações necessárias ao consumo
adequado e seguro, como os ingredientes presentes na composição, o nome e o
endereço do fabricante, o carimbo do SIF (Serviço de Inspeção Federal), se for de
origem animal, ou do Ministério da Saúde, se for de origem vegetal, a data de
fabricação, o prazo de validade e advertência quanto à presença de substâncias
que podem causar alergias ou outros problemas de saúde.
Portanto, a proteção do consumidor, conferida através da normatização do
direito do consumidor, respondeu a uma demanda da sociedade e às
necessidades de proteger o agente mais vulnerável da transação econômica e
impor condições mínimas de isonomia à compensação no que ser refere a
qualidade dos produtos e riscos, e ao respeito aos contratos, instando a adoção
de medidas preventivas, coercitivas e punitivas, visando a assegurar ao
consumidor proteção à vida, à saúde, à liberdade de escolham e à igualdade de
condições nos contratos (DONATO, 1993). E esta proteção se dá principalmente
através de instituições, como o IDEC, que chamamos no presente estudo de
consumidor institucional.
104
Constata-se que o marco regulatório brasileiro sobre segurança dos
alimentos é bastante extenso, o que não quer dizer que ele seja eficaz no controle,
fiscalização e monitoramento na segurança dos alimentos, pois, sempre há
noticias em todo o território nacional de que em algum lugar houve um episodio
sanitário. Constata-se ainda que, apesar do extenso marco regulatório, ainda há
no Brasil descoordenação entre as instituições que fiscalizam a qualidade dos
alimentos, mesmo o país adotando um marco regulatório comum ao adotado em
nível internacional.
Há muitos anos o movimento de consumidores está envolvido no processo
de normatização de alimentos, com vista a proteger a saúde dos consumidores.
Cita-se como exemplo a criação da organização consumerista Consumers
International (CI)52 que desenvolve ações de fiscalização sobre contextos
reguladores insuficientes e fragmentado, programas de inocuidade com unidades
de supervisão e controle precário, publicidade enganosa, rotulagem insuficiente de
produtos e doenças transmitidas pelos alimentos (DTA), entre outros temas. A
organização tem ainda como linha de ação a pesquisa, o treinamento e a
acessória técnica, as organizações membros em assuntos alimentares, tais como
segurança alimentar, Codex Alimentarius, nutrição e inocuidade dos alimentos.
CONSUMIDOR COLETIVO COMO ORGANIZAÇÃO
Decorrente das falhas de mercado, e por conseqüência, da assimetria de
informação, nos últimos anos, foram criadas organizações de consumidores, seja
por sua própria iniciativa ou trabalhando em conjunto com outras organizações ou
aparelho estatal, que dentre outras atribuições, desenvolvem atividades em
matéria de alimentos inócuos e uma alimentação saudável como linha de defesa
dos direitos dos consumidores. Em razão da legitimidade dada pela própria CF, no
presente estudo focada na questão da segurança e qualidade dos alimentos, que
52 E uma organização criada em 1960, por um pequeno grupo de organizações de consumidores, que é reconhecida por sua atuação nos movimentos de consumidores internacionais em diversas questões, como padronização de produtos, desenvolvimento, saúde e políticas sociais.
105
as demandas destas instituições passaram a orientar o esclarecimento aos
consumidores sobre seus direitos.
No Brasil, há diversas organizações53, com denominação jurídica
diversificada (institutos, associações, movimentos de donas de casa, centros de
defesa, entre outros), que tem por interesse a defesa e proteção dos
consumidores, com a missão de informar e educar a sociedade, contribuindo para
a formação de uma consciência critica e atuação na solução dos conflitos nas
relações de consumo.
Dentre essas organizações destaca-se o Instituto de Defesa do Consumidor
– IDEC, pela sua atuação na defesa dos direitos dos consumidores, melhor
detalhado no próximo item.
Instituto de Defesa do Consumidor – IDEC
Criado em 1987, o IDEC é uma organização não governamental, sem fins
lucrativos e independente, com o objetivo de proteger os interesses dos
consumidores. O IDEC surgiu um ano antes da vigência da Constituição Federal
(CF), em 1988, e três anos antes da vigência do Código de Defesa do Consumidor
(CDC) em 1990.
O IDEC tem por missão proteger coletivamente os interesses dos
consumidores, promover a educação, a conscientização, a defesa dos interesses
do consumidor e a ética nas relações de consumo.
53 Dentre as principais instituições civis de defesa do consumidor destaca-se: ABCCON/MS- Associação Brasileira da Cidadania e do Consumidor; ABED/CE- Associação Brasileira de Economistas Domésticos; ACOPA/PR- Associação dos Consumidores de Produtos Orgânicos; ACN- Associação Cidade Verde; ADCB / JE / BA- Associação das Donas de Casa da Bahia- Jequié; ADECON- Associação de Defesa da Cidadania e do Consumidor; ADOC- Associação de Defesa e Orientação do Cidadão; ADUSEPS- Associação dos Usuários de Seguros, Planos e Sistemas de Saúde; CDC- Centro de Defesa do Consumidor do Rio Grande do Norte; DECONOR- Comitê de Defesa do Conselho Organizado de Florianópolis; ICONES- Instituto para o Consumo Educativo Sustentável; IDEC- Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor; MDC/MG- Movimento das Donas de Casa e Consumidores de Minas Gerais; MDCC/GO- Movimento das Donas de Casa de Goiás; MDCC/RS- Movimento das Donas de Casa do Rio Grande do Sul; MDCCB- Movimento das Donas de Casa e Consumidores da Bahia; VIDA BRASIL- Valorização do Indivíduo e Desenvolvimento Ativo, entre outros.
106
Tem, ainda, como linha de atuação com relação à segurança dos alimentos:
judicial (no caso dos hormônios de crescimento usados em bovinos e outras
substâncias potencialmente nocivas); elaboração ou aperfeiçoamento de normas
sanitárias e políticas públicas; presta informações e orientações à população;
analisa constantemente os produtos colocados no mercado, bem como
informações completas, claras e precisas nos rótulos e nas embalagens,
garantindo ao consumidor alimentos mais saudáveis e seguros.
O IDEC acompanhou à evolução do mercado de alimentos e às mudanças
de hábitos alimentares dos consumidores que ocorreram nos últimos anos,
marcando presença em todas as principais questões relativas aos alimentos.
A primeira atuação da organização se referiu diretamente a uma questão de
segurança dos alimentos: uma ação civil pública, em setembro de 1988, contra o
Ministério da Agricultura54, exigindo a proibição do uso de um hormônio, com
efeito cancerígeno, utilizado para engorda de gado - Dietilestilbestrol (DES)55.
Dos anabolizantes aos bancos, dos serviços públicos às “pílulas de farinha”,
dezenas de ações judiciais se sucederam em defesa dos consumidores propostas
pelo IDEC:
• Em 1995, o governo brasileiro anunciou que pretendia liberar o uso de
vários hormônios, entre eles a progesterona, testosterona e 17
betaestradiol, o qual concluiu que se usadas corretamente, seriam
inócuas para a saúde. A organização se manifestou contra a liberação,
pois o problema estava justamente no controle do uso desses
54 A ação foi embasada no estudo de um pediatra, que descrevia as implicações da presença do hormônio sobre o desenvolvimento da criança. A polêmica serviu para que a sociedade começasse a prestar atenção nos seus direitos, embora o CDC ainda não existisse. A vitória da ação do IDEC ocorreu 12 anos após a sua propositura. O resultado foi uma vitoria histórica dos consumidores. A sentença obrigava o governo a aumentar a fiscalização, a fazer analises regulares na carne para detectar resíduos da droga e a publicar os resultados semanalmente no Diário Oficial da União. 55 O uso desta droga foi condenada pela OMS, em 1974. Mas no Brasil, a proibição aconteceu em 1987, mas foi ignorada pelos pecuaristas brasileiros. Cerca de 70% da carne bovina consumida proveniente dos rebanhos do Mato Grosso do Sul, Goiás e Rio Grande do Sul, neste período, chega à mesa dos consumidores contendo esteróides anabólicos como o DES.
107
hormônios, pois 70% dos abates ocorrem clandestinamente sem
nenhum controle sanitário oficial, o que demonstra que o governo
federal, estadual e municipal não tem condições para fiscalizar o uso do
medicamento.
• Em 1996, solicitou a suspensão do uso da ractopamina ao Ministério da
Agricultura, droga promotora do crescimento usada nas rações para
suínos.
• Em 1998, através de uma ação judicial uma liminar, impediu o governo
liberar a comercialização de soja transgênica antes que a CTNBio
elaborar as normas especificas para esse tipo de alimento. A ação
visou garantir uma previa avaliação dos riscos para a saúde do
consumidor, a rotulagem de organismos geneticamente modificados
(OGMs), e a realização de um estudo sobre o impacto ambiental56.
• Em 1999, foi a vez dos nitrofuranos (furazolidona e nitrofurazona),
também considerados inseguros para a saúde humana.
• Em 2000 juntamente com Greenpeeace, apresentou uma lista de
produtos que continham ingredientes transgênicos além da
porcentagem permitida. Os produtos detectados foram: Chips sabor
bacon, com 8,7% de contaminação; creme de millho verde Knorr, com
4,7%; macarrão instantâneo Cup Noodles, com 4,5%. Salsichas Swift,
com 3,9% entre outros57.
• Em 2001, solicitou junto ao MAPA a proibição do uso de BSTr
(somatrotopina bovina recombinante) em vacas leiteiras e de
antimicrobianos em rações (carbadox, olaquindox, bacitracina de zinco,
56 E em decorrência da decisão judicial e a pressão das associações civis de defesa do consumidor, foi editado o Decreto Presidencial nº 3.871, a primeira norma sobre rotulagem de alimentos transgênicos no Brasil. Entretanto, em razão das diversas falhas que possuía o Decreto, em 2003 foi editado um novo Decreto sob nº 4.680, obrigando que os produtos que contivessem mais de 1% de transgênicos em sua composição deveriam constar um símbolo informando o consumidor que aquele alimento é proveniente de um produto transgênico. 57 Disponível em: www.idec.org.br. Acesso em 10/01/2009.
108
espiramicina, virginiamicina e fosfato de tilosina), todos já proibidos na
União Européia58.
O IDEC atua no setor de alimentos, realizando diversos testes para analisar
a qualidade e inocuidade dos alimentos. Na grande maioria dos produtos
analisados59 foram descobertas irregularidades as quais o consumidor dificilmente
poderia identificar, mas que eram passíveis de causar riscos a sua saúde. Foram
encontrados produtos contaminados por microorganismos causadores de
doenças, uso de aditivos químicos potencialmente nocivos, fraudes no peso,
desrespeito à legislação sanitária, falta de informações na embalagem,
divergências entre a composição do produto e os dados no rótulo e uma infinidade
de outros problemas.
Entre 1990 e 2007, foram realizados 221 teses e pesquisas, envolvendo
4.229 produtos e serviços. Cerca de 25% dos itens avaliados estavam em
desacordo com as normas de saúde pública e 34% descumpriam as normas de
segurança60. Em 1994 foram avaliadas 25 marcas de palmito em conserva, o qual
foi constatado que parte dessas marcas apresentava nível de acidez abaixo do
necessário, o que poderia resultar em intoxicação por botulismo. Após essa
constatação, a ANVISA convidou o órgão para participar da reformulação da
regulamentação do produto.
Portanto, o IDEC é uma organização relevante para dar as informações
necessárias à sociedade em geral, diminuindo a assimetria de informação que
ocorre nas falhas de mercado do setor alimentício, principalmente, pela sua
atuação na construção de políticas publicas mais eficaz para a defesa dos
interesses dos consumidores na questão da segurança dos alimentos.
58 Ate 2007 ainda não havia uma posição do governo sobre o emprego dessas drogas. 59 Diversas marcas de leite, arroz, feijão, água mineral, frango, embutidos, óleos vegetais, farinhas, sal, açúcar, biscoitos, achocolatados. 60 Disponível em: www.idec.org.br. Acesso em 10/01/2009.
109
PROCONS
O CDC deu atenção especial à produção, industrialização, distribuição e
consumo de produtos e serviços, determinando que os governos federal, estadual
e municipal61, nas suas respectivas áreas de atuação, editassem normas que
regulassem cada setor acima mencionado (art. 55, caput, CDC).
O PROCON e outros órgãos afins surgiram partir da consolidação da
legislação consumerista, mais especificamente a criação do Código de Defesa do
Consumidor em 1990, o que atendeu a norma meta contida no art.170 inc. V da
Constituição Federal de 1988. Daí em diante, a estrutura do sistema de nacional
de defesa do consumidor se expandiu em sua multiplicidade de órgãos nas
esferas municipais, estaduais e federais.
O Procon estadual é uma instituição de atuação administrativa que tem por
função desenvolver as atividades de planejamento, elaboração, preposição,
coordenação e execução da política estadual de proteção e defesa do
consumidor, na sua respectiva área de atuação. Dispõe o marco legal que a
fiscalização do mercado de consumo será efetuada por agentes fiscais,
oficialmente designados, vinculados aos respectivos órgãos de proteção e defesa
do consumidor (Procons), devidamente credenciados.
O PROCON recebe variadas espécies de reclamações, as mais comuns se
referem à alimentação, roupas, móveis, eletrodomésticos, consertos, remédios,
instituições de ensino, instituições financeiras, transportes, planos de saúde.
61 O Município tem a legitimidade para a defesa dos consumidores, para fiscalizar e controlar “a produção, industrialização, distribuição, publicidade de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor”, através da criação do Procon Municipal, têm juntamente com as outras esferas do governo a obrigação de fiscalizar, revisar, atualizar as normas para as relações de consumo.
110
APONTAMENTOS SOBRE A COMPLEXIDADE DO AMBIENTE INSTITUCIONAL NACIONAL NA QUESTÃO DA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS
Este capítulo, portanto, teve por fim apresentar as instituições formais que
tratam destes princípios gerais. Optou-se por discutir primeiramente a regra geral
internacional, ou seja, o Codex, para depois apresentar as principais instituições
que versam sobre a segurança dos alimentos no Brasil.
Após a análise do ambiente institucional nacional, se denota a grande
complexidade que há para fiscalizar e controlar a qualidade dos alimentos e
bebidas. Essa complexidade também se denota quando se verifica o
funcionamento do ambiente institucional, visto que o controle sanitário de
alimentos e bebidas é partilhado por diversas organizações: pelos setores da
saúde (Ministério da Saúde) e da agricultura (Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento) e o das águas minerais, com o setor das minas e energia.
Ainda, compete ao setor saúde o controle sanitário e o registro dos
produtos alimentícios industrializados, com exceção dos produtos de origem
animal. Compete ainda ao setor saúde participação no controle das águas de
consumo humano e o controle do sal quanto ao teor de iodo, uma medida de
Saúde Pública fundamental para evitar o bócio endêmico.
As operações realizadas para a concessão do registro de alimentos são
semelhantes àquelas dos demais produtos. Os produtos de origem animal ficam a
cargo do MAPA, da produção à distribuição, cabendo ao setor saúde o controle no
comércio varejista. A repartição de competências entre os setores da saúde e da
agricultura nunca foi ponto pacífico, manifestando-se na legislação, que muitas
vezes apresentam lacunas, ambigüidades e conflitos de competência, inclusive a
legislação atual.
Questões dessa natureza são freqüentes no campo da Vigilância Sanitária
e muitas vezes chegam a obstruir ou retardar medidas de proteção da saúde em
111
situações críticas, como ocorreu no episódio da Operação Ouro Branco, da
adulteração do leite.
O controle das bebidas tem sido tradicionalmente de competência do
MAPA. O atual ordenamento jurídico atribui ao SUS o controle sanitário, tanto dos
alimentos, quanto das bebidas, criando conflitos de competência. Na prática,
somente o MAPA atua na matéria.
Os procedimentos para registrar produtos de origem animal e seus
derivados são semelhantes aos descritos para os demais alimentos, havendo
requisitos fixadas pelo setor saúde no tocante a aditivos e coadjuvantes de
fabricação. A inspeção das instalações, e equipamentos é feita pelo Serviço de
Inspeção Federal (SIF), que dá o parecer sobre a capacidade tecnológica e
adequação sanitária das instalações às especificidades do produto a ser
fabricado. A concessão do registro é privativa do MAPA.
As normas básicas do controle sanitário dos produtos de origem animal
constam do Regulamento da Inspeção Federal – Decreto n.º 30.621/52 – que
regulamenta a Lei n.º 1.283/50. Esta lei tornou obrigatória a prévia fiscalização
industrial e sanitária de todos os produtos de origem animal, comestíveis e não
comestíveis, dos animais destinados ao abate, seus produtos e subprodutos,
assim como o registro dos respectivos estabelecimentos industriais, comerciais e
entrepostos. Após a CF que atribuiu ao SUS o controle dos alimentos foi
sancionada a Lei n.º 7.889/89, reafirmando as competências do MAPA e
fiscalização pelos órgãos de Saúde Pública das Unidades Federadas circunscritas
às casas atacadistas e estabelecimentos varejistas.
O Ministério da Agricultura responsabiliza-se apenas pelos produtos
destinados à exportação e os de circulação interestadual. Na realidade, a maior
parte dos municípios brasileiros não inspeciona os produtos de origem animal,
nem dispõe de condições adequadas de abate. Em muitos casos, esses locais se
transformam em sérios problemas de saúde pública. Diferentemente da atuação
do setor saúde o Ministério da Agricultura tem seus serviços instalados nos
112
próprios estabelecimentos, desenvolvendo uma ação de inspeção dos animais a
serem abatidos, carnes, leite etc, que, a rigor, deveria ser de responsabilidade do
produtor, cabendo ao Estado a atividade de fiscalização que incluiria inspeção.
A situação sanitária dos produtos de origem animal relaciona-se com as
políticas agrícolas e de defesa sanitária animal. A produção agropecuária, cada
vez mais é dependente de fertilizantes químicos, agrotóxicos e variedade de
produtos farmacêuticos veterinários, muitas vezes usados de modo inadequado e
sem controle, vem congregando um conjunto de elementos potencializadores de
riscos à saúde humana, dos trabalhadores do setor, à saúde animal e ambiental,
necessitando cada vez mais de normas regulamentadoras para coibir os
excessos.
Além dos riscos de veiculação de doenças infecto-parasitárias, há riscos de
outros agravos menos perceptíveis relacionados com resíduos tóxicos, fármacos
anabolizantes e hormônios, que não são detectados nas inspeções e análises
comuns. Para tanto, são necessárias análises laboratoriais específicas, existindo
no país poucos laboratórios capacitados na matéria. No geral as poucas análises
realizadas restringem-se apenas aos produtos destinados à exportação, pelas
exigências de concorrência do mercado, cada vez mais competitivo e exigente.
Se o controle dos alimentos industrializados é precário, os produtos
vegetais in natura chegam à mesa da população com pouquíssimo controle
sanitário. Segundo Gutierrz & Almeida (2008), o Brasil é apontado em documento
da Organização das Nações Unidas para Agricultura – como um dos países que
mais exageram na aplicação de agrotóxicos na lavoura, especialmente na
horticultura, verificando-se um uso crescente62. Avalia-se que houve um
incremento na utilização de agrotóxicos da ordem de 45% no período de dez anos.
62 Apesar da legislação brasileira ser bastante exigente quanto a utilização de agrotóxicos, em conformidade com a legislação internacional, infelizmente a realidade demonstra que é impossível garantir a segurança dos alimentos em virtude da falta de registro de agrotóxicos utilizados, principalmente no setor da horticultura. É impossível garantir a segurança do alimento quando este apresenta resíduo de um principio ativo que não foi testado para determinada cultura. O
113
A questão da produção, armazenagem, transporte e comercialização de
alimentos no Brasil, apesar de um extenso aparato legislativo, ainda é
preocupante, não apenas pela baixa qualidade sanitária de muitos produtos ainda,
colocando em risco a saúde da população, mas também pelos prejuízos
econômicos, em função de perdas, de aumento dos custos de transação, elevação
de preços, entre outros fatores.
Diante desta complexidade que há a necessidade da compreensão do
ambiente institucional no tocante à segurança dos alimentos, tendo em vista que é
atualmente é objeto de políticas públicas, campanhas e programas nacionais;
envolvendo diferentes disciplinas e áreas do aparelho de Estado, o que exige uma
ação integrada de profissionais de formação diversificada, como engenheiros
agrônomos, nutricionistas, biólogos, médicos, sociólogos, advogados e
economistas, dentre outros, além do concurso de múltiplas instituições.
Após diversos episódios sanitários, foram criados órgãos específicos para o
tratamento da questão da qualidade dos alimentos bem como estabelecidas
normas para identificação dos alimentos (rastreabilidade, rotulagem, código de
barras e marcas comerciais). No Brasil, estes acontecimentos parecem ter
alterado, de um lado, o comportamento do consumidor em relação à segurança
sanitária dos alimentos e, por outro, contribuíram para uma maior atuação de
organizações de defesa do consumidor (tais como o Instituto Brasileiro de Defesa
do Consumidor, os Procons, o Movimento das Donas de Casas, a Curadoria do
Ministério Público, entre outros) no provimento de informações e de fiscalização
dos processos de produção de alimentos.
É provável que a “preocupação” ou maior conscientização dos
consumidores quanto à segurança dos alimentos não se traduza em ações
concretas no mercado, e que os mesmos tomem o preço – mais que a qualidade e
o atributo da segurança – como referência básica para decisão de adquirir os
monitoramento de resíduo de agrotóxico ainda é uma pratica não acatada pela maioria dos produtores, principalmente em decorrência do alto custo de monitoramento (GUTIERRZ & ALMEIDA, 2008).
114
produtos. Ainda assim, dois fatos são inegáveis. O primeiro refere-se à mudança
do ambiente institucional da segurança dos alimentos; o segundo é que essas
mudanças acarretaram conseqüências sobre a estratégia das empresas e sobre a
sua organização de produção.
Muitas dessas mudanças, ainda são embrionárias, localizadas, mas sem
dúvida, apontam tentativas relevantes para alcançar o objetivo maior que é a
segurança dos alimentos.
115
CAPÍTULO 3. MECANISMOS ORGANIZACIONAIS PARA A QUALIDADE DOS ALIMENTOS
Os produtos devem ser avaliados e fiscalizados constantemente para
verificar se foram elaborados de acordo com uma norma ou regulamento técnico
específico editado por determinado órgão governamental responsável, para
atestar que os requisitos estabelecidos por estes regulamentos, foram cumpridos.
E, dentre estas avaliações, a qualidade é um dos fatores analisados de maior
importância para a questão da segurança dos alimentos.
Segundo Pessanha (1998), a conscientização dos consumidores, dos
governos, dos produtores agrícolas e das empresas do sistema agroalimentar
eleva os requisitos de qualidade e segurança dos alimentos. Esta demanda por
produtos seguros se traduz em mercados mais exigentes, e a competição leva as
empresas a buscar respostas aos novos anseios dos consumidores.
Tais preocupações acabam por exigir a regulamentação de normas de
rotulagem, preservação de identidade e rastreabilidade de produtos alimentares,
entre outros ― transgênicos, convencionais ou orgânicos― com os objetivos de:
a) facilitar o monitoramento e o fortalecimento da segurança dos alimentos para
assegurar a saúde pública, de modo a permitir a identificação de eventuais fontes
de contaminação alimentar, o subseqüente isolamento da causa da contaminação
e a remoção do alimento contaminado do mercado; b) reforçar a garantia do
direito de informação sobre segurança e qualidade dos alimentos aos
consumidores, reduzindo a assimetria de informação por meio do fornecimento de
informações adicionais sobre qualidade e sanidade dos produtos, de tal modo que
o consumidor possa escolher os produtos a serem adquiridos de acordo com sua
preferência; e c) aumentar a proteção de consumidores contra fraudes e contra a
concorrência desleal, por meio da obrigatoriedade da constituição de sistemas de
rastreabilidade pelas firmas produtoras de alimentos com atributos alimentares
116
substantivos e diferenciados, de modo a verificar e provar a existência de tais
atributos (PESSANHA, 2004).
Com o processo da globalização, compreendido como mundialização dos
fluxos de comércio e de capitais, e para o atendimento das exigências para
obtenção de alimentos seguros, aspecto relevante diante das novas exigências
dos consumidores (certificação de qualidade, garantia de origem, entre outros),
foram criados mecanismos públicos para assegurar padrões de qualidade, bem
como privados para assegurar a proteção dos mercados, demonstrado na Tabela
2.
Tabela 2. Classificação dos mecanismos organizacionais Padrões Privados (institucionais)
Certificação (GLOBALGAP)
Padronização Marca
Padrões Públicos (multistakeholder)
Rastreabilidade Rotulagem de alimentos Indicações Geográficas
Padrões Privados (internacionais)
Codex Alimentarius
HACCPP ISO 22000
Padrões Públicos (nacionais) Programa de Alimento Seguro (PAS)
PIF SAPI
SISBOV Pró-orgânicoPNCR
Fonte: elaboração própria
A organização dos diversos mecanismos organizacionais sob a égide de
uma política pública voltada à obtenção de alimentos seguros, que compreende o
atendimento a exigências sanitárias, tecnológicas, ambientais e sociais,
homogeneizando os procedimentos e o apoio às cadeias produtivas agropecuária
no Brasil deve ser principal o objetivo de estratégia para promover a inclusão dos
mesmos no âmago de uma “Política de Estado”.
Spers (2003) salienta que as novas tecnologias e concorrência incentivam a
elaboração dos institutos formais (regras). As regulamentações impostas pelo
mercado, tais como a rastreabilidade, criaram barreiras não tarifarias, acaba por
exigir a definição e a regulamentação de práticas de controle do processo de
117
produção e conservação de alimentos ou que identifiquem a origem do produto,
através de mecanismos organizacionais.
Esse cenário apresenta novos desafios às organizações envolvidas na
Cadeia Produtiva de Alimentos, pois essas deverão, de forma integrada, fazer uso
mais eficiente dos seus insumos, desenvolver processos e produtos inócuos,
gerenciar os recursos naturais e humanos de forma mais responsável e garantir a
segurança dos alimentos do produto final, práticas que se tornam viáveis a partir
da aplicação dos requisitos de normas e padrões internacionais e nacionais e da
certificação.
Diante da diversidade de instituições públicas e privadas criadas, os
próximos itens tem como objetivo apresentar os diferentes tipos de mecanismos
organizacionais, para garantir o controle da qualidade dos alimentos.
A PADRONIZAÇÃO
A padronização é uma técnica que visa reduzir a variabilidade dos
processos de trabalho sem prejudicar sua flexibilidade. Isso significa que os
produtos devem atender as expectativas dos clientes de forma regular e ao menor
custo possível. Pode ser aplicada a um processo isolado ou a uma organização
como um todo. A aplicação à organização como um todo traz os maiores
benefícios e cria uma cultura de padronização. Devido ao fator cultural, pode ser
muito difícil padronizar com sucesso um processo isolado dentro de uma
organização.
Cada vez mais as empresas enxergam o mecanismo da padronização
como uma ferramenta competitiva, que afeta os custos de produção, as relações
com os clientes os prazos de entrega e nível de satisfação do cliente e
principalmente, a qualidade dos serviços e produtos oferecidos; não se trata, é
óbvio, de uma panacéia, mas é cada vez mais importante para a competitividade
das empresas de alimentos, seja no segmento de produtos in natura seja no de
processados.
118
É particularmente relevante o instituto no gerenciamento de sistemas ou por
sistemas. O gerenciamento por sistemas envolve a padronização desde a
contratação do projeto até a entrega do produto final (conforme requisitos da NBR
ISO 9001 ou em qualquer outra norma da série NBR ISO 9000). Ainda, o
mecanismo é fundamental no controle da qualidade e dos sistemas que
pretendam atingir a qualidade total, assim os problemas de qualidade, custo,
atendimento, moral e segurança, podem ser eliminados.
Além da padronização de sistemas, as empresas buscam, cada vez mais, a
padronização de produtos em conformidade com sua imagem corporativa e com
as necessidades/exigências dos seus clientes. A imposição de padrões tem
implicações em toda a cadeia e leva à necessidade de especificar a matéria-
prima, o processo, o empacotamento, transporte, apresentação ao público,
conservação e até visual.
Muitas empresas buscam associar sua imagem corporativa à qualidade dos
alimentos ou à “causa ambiental”. Nestes casos, procuram a padronização com
base nos requisitos das NBR ISO 9001 e NBR ISO 14001 e muitas utilizam um
Sistema de Gestão Integrada.
A relação entre a padronização e os custos de transações é bem conhecida
(WILLIAMSON, 1985). Basicamente, a padronização introduz novos custos que as
empresas não tinham: contratação de consultores especializados para montar os
sistemas, manutenção e gestão dos sistemas de controle, montagem e
administração da rede de suprimento, contratos mais complexos de suprimento
etc. O fato de estes custos serem bem concretos leva muitas empresas a evitar e
ou postergar a adoção de sistemas de padronização, e só o fazem sob coação da
concorrência ou por imposição das normas técnicas. Mas, quando se considera e
compara os custos de transação em sua totalidade, parece não haver dúvidas de
que a padronização contribui para reduzi-los63.
63 Devido à ocorrência de assimetria de informação no setor de alimentos, há uma demanda,
119
Ocorre que parte da redução é sobre itens que, embora estratégicos, não
implicam em desembolsos imediatos e nem entram no livro caixa das empresas,
como por exemplo, o dano à imagem corporativa devido a problema de sanidade
com seus produtos, perda de contratos, multas etc. Mas também permite
economia palpáveis: inicialmente a inspeção dos produtos era realizada
visualmente por “especialistas” no produto. É praticamente impossível para uma
empresa de porte médio atender seu mercado, que tem exigências diferentes,
com base no controle do “olhômetro”. A introdução de padrões é acompanhada de
métodos mais objetivos que em geral reduz o custo e viabiliza o atendimento de
mais mercados e maior volume de negócios.
Além do seu importante papel nas transações econômicas, a padronização
talvez seja o principal mecanismo de redução da assimetria de informação ao
longo de toda a cadeia de suprimento, do produtor da matéria prima ao
consumidor final. A padronização reduz os custos de informação associados à
identificação das características dos bens e serviços consumidos; reduz também a
enorme complexidade técnica envolvida na caracterização dos produtos, e que
impõe enorme dificuldade para os consumidores tomarem suas decisões; por
último, reduz os custos de monitoramento do sistema como um todo.
O produtor que está inserido em uma cadeia de suprimento organizada já
não precisa incorrer em custos de informação elevados para saber o que deve
produzir e como produzir; há economia de custos de transação associados a
falhas de análise que podem levá-lo a priorizar um atributo específico, quando o
cliente buscava outro; ou por não ter atendido ao que ele considerava o padrão,
principalmente por parte dos consumidores, por mecanismos que reduzam as incertezas da qualidade dos produtos alimentares. Nesse contexto, surgem mecanismos para garantir a qualidade, tais como a padronização, para suprir essa informação. Portanto, percebe-se que há a necessidade de mecanismos organizacionais para a garantia da qualidade do alimento, tanto por parte dos vendedores quanto por parte dos consumidores. Os primeiros, pelo fato de poderem garantir que seus produtos são realmente de qualidade, e os consumidores necessitam deles para que tenham certeza sobre a qualidade dos alimentos que estão consumindo, recompondo condições para o adequado funcionamento dos mercados (NUNES, 1999).
120
quando na prática as exigências do cliente eram outras. É suficiente adotar o
“padrão” para evitar esses custos.
As mesmas economias estão presentes em todos os elos da cadeia e
podem ser resumidas no fato de a padronização facilitar a vida de todos na
sociedade moderna. Os consumidores, por exemplo, aprendem a identificar
padrões (produtos naturais, light, dietéticos, etc.) e podem se concentrar na
escolha da marca de confiança ou em buscar o melhor preço. O problema se
desloca para a confiabilidade dos padrões, que varia de país para país.
Mas a padronização é utilizada atualmente não como um capricho da vida
moderna. É muito mais do que isso. Passaram a ser uma exigência das
sociedades urbanizadas, onde a busca da qualidade, segurança, regularidade e
consistência dos produtos e serviços é fortemente manifesta. São consideradas de
extrema importância para o funcionamento das cadeias produtivas, por
contribuírem para o aperfeiçoamento do fluxo de informações e o entendimento
entre vendedores, compradores e os demais agentes sócio-econômicos
envolvidos nas transações comerciais.
No Brasil, no final dos anos 1990, as atividades industriais e agroindustriais
passaram a depender fortemente da normalização. Padronização e normalização
são conceitos bastante relacionados. São processos que se sucedem e se
interpenetram. A normalização é o processo por meio do qual os padrões são
criteriosamente detalhados, objetivando tanto a sua definição minuciosa quanto a
sua reprodução industrial. A normalização estabelece as condições necessárias a
serem atendidas para a produção/reprodução dos padrões. Esse processo de
normalização pode estar voltado tanto para produtos como para serviços e para
sistemas. A Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT-, é o órgão
responsável pela normalização técnica em todo o País. A normalização tornou-se
uma atividade essencial para o desempenho competitivo da agroindústria.
No que concerne precisamente à classificação e à padronização, nos anos
mais recentes, o Brasil criou um ambiente institucional e um marco regulatório que
121
regulamenta a atuação dos agentes dentro dos diferentes complexos
agroindustriais centrados em determinados produtos, como soja, café, cana-de-
açúcar, milho, aves e outros. A classificação e a padronização oficial para os
produtos agropecuários brasileiros começaram por aqueles destinados à
exportação. Surgiu como uma resposta às exigências do mercado externo.
Usando outra expressão: classificação e padronização apresentam-se como uma
reação a demandas de determinados nós de uma vasta rede, onde alguns desses
nós estão localizados no exterior. Com a padronização a questão da informação
imperfeita desloca-se para a informação sobre os padrões e para o controle do
enforcement dos padrões.
A CERTIFICAÇÃO
A discussão econômica sobre a certificação de produtos agroalimentares é
ampla e complexa. O debate sobre qual é o nível adequado da intervenção
governamental na certificação é atual e muito procedente.
As entidades normalizadoras podem ser governamentais ou não, estão
situadas em vários países, tais como a ABNT, o INMETRO, a ISO, o GLOBALGAP
e o BRC. Seu objetivo principal é criar normas que deverão ser seguidas pelos
produtores de alimentos, de forma que se reduza ao menor risco possível a
capacidade do alimento tornar-se perigoso ao consumidor final. Tais normas são
criadas de acordo com os interesses mercadológicos e através de reuniões com
vários integrantes da cadeia produtiva de alimentos, bem como com
representantes de órgãos do governo e dos próprios consumidores.
Existem diferentes maneiras para certificar. Há a certificação compulsória,
que é regulamentada por lei ou portaria de um órgão regulamentador. A
compulsoriedade dá prioridade às questões de segurança, saúde e meio
ambiente, assim os produtos listados nas regulamentações apenas podem ser
comercializados com a certificação realizada por um organismo de certificação de
produto acreditado (reconhecido) pelo Inmetro64. Ou pode ser certificação
64 Atualmente são os seguintes os produtos com certificação compulsória: Barras e Fios de Aço,
122
voluntária, que não possui qualquer regulamentação de órgão oficial, dá-se
destaque as certificações de sistemas de gestão da qualidade (NBR ISO 9000)65 e
gestão ambiental (NBR ISO 14000). Este tipo de certificação está associado à
disputa de mercado, fidelização do consumidor, construção da imagem
institucional corporativa etc.
As principais normas que têm afetado o setor produtivo de alimentos in
natura para exportação no Brasil são o Protocolo GLOBALGAP, o sistema
APPCC, a norma BRC. Já no mercado brasileiro, existe todo o aparato de normas
e legislações criadas pela ANVISA para manipulação e industrialização de
alimentos, que são exigidas pelas grandes redes de supermercados, bem como as
normas PIF (Produção Integrada de Frutas) e a SAPI (Sistema Agrícola de
Produção Integrada) que objetivam a produção de alimentos seguros no campo,
que foram desenvolvidas pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
(MAPA), EMBRAPA, SEBRAE, entre outros.
De acordo com Spers (2000) uma utilidade dos certificados é evitar ações
oportunísticas (que podem surgir quando a informação sobre o produto específico
é distribuída pelo próprio fabricante) por parte de algumas empresas, ou seja,
impede que essas empresas aleguem a utilização de ingredientes ou processos
que não são utilizados, mas que são explorados na comunicação junto aos
consumidores, por ser de difícil comprovação. Daí surge a importância da
Brinquedo - Segurança, Cabos e Cordões Flexíveis, Capacete de proteção para ocupantes de Motocicletas e similares, Configuração de Motores - Emissão Veicular, Dispositivo de Fixação de Contêiner - Fabricação, Eixo Veicular Auxiliar - Adaptação, Eixo Veicular Auxiliar - Fabricação, Embalagem Plástica para Álcool, Equipamento Elétrico para Atmosfera Explosiva, Equipamentos Eletromédicos, Extintor de Incêndio - Fabricação, Extintor de Incêndio - Inspeção, Manutenção e Recarga, Fios e Cabos Isolados até 750 V, Filtro Tipo Prensa para Óleo Diesel, Fósforo, Fusível Tipo Rolha Cartucho, Mamadeira, Mangueira PVC para GLP, Pneus novos de Automóveis, Caminhões e Ônibus, Pneus Novos de Motocicletas, Motoneta e Ciclomotor, Ônibus Urbano - Carroçarias, Recipiente de Aço para GLP - (Botijão de gás), Regulador de Pressão para GLP, Requalificação de Botijões de Gás (Distribuição de GLP), Preservativo Masculino, Vidros de Segurança dos Veículos, Veículo (Rodoviário) Porta-Contêiner - Fabricação e Adaptação. 65 O certificado é o documento que atesta a conformidade do sistema da qualidade implantado em uma empresa de acordo com os requisitos das normas da série NBR ISO 9000. A implantação do sistema da qualidade destina-se prioritariamente à obtenção da satisfação do cliente pela prevenção de não-conformidades em todos os estágios, desde a produção até os serviços associados (assistência técnica).
123
reputação das instituições certificadoras e regulamentadoras, que devem ser
confiáveis e evitar ações oportunísticas.
Segundo Nassar (1999), a certificação passa a ser exigida, quando a
padronização torna-se insuficiente para atender as necessidades dos agentes e
consumidores; a padronização passa a ser complexa, exigindo certificados que
comprovem os padrões estabelecidos; e quando a padronização refere-se a
detalhes da produção. Segundo a American Heart Associatian a certificação
surge devido a grande variabilidade de alimentos que foram surgindo no mercado,
deixando confuso os consumidores quanto à qualidade e ao valor nutricional
desses alimentos, além disso, como houve um grande aumento do interesse dos
consumidores em fazer dietas balanceadas e em adquirir alimentos mais
saudáveis a certificação surge como uma ferramenta de fácil acesso e
entendimento pelos consumidores para obterem informações.
O sistema de certificação envolve três fatores: normas, órgãos
certificadores e organismos credenciadores, portanto, deve possuir um agente
regulamentador (que dita as normas), que pode ser o governo ou uma instituição
internacional; e um agente coordenador (órgão certificador que coordena o
processo), que pode ser uma associação privada, uma organização não
governamental, uma empresa privada ou uma empresa estatal. Segundo Nassar
(1999), o organismo certificador é uma organização coletiva que estabelece regras
de qualidade e meios para se fazer respeitar essas regras (enforcement),
permitindo que os mercados se formem e funcionem. Esses organismos
certificadores participam na construção de referências coletivas de qualidade. O
sistema de certificação pode ser representado pela Figura 6.
124
Figura 6. O Sistema de Certificação
Fonte: NASSAR (1999)
Os certificados podem ser emitidos por organizações independentes, seja
elas privadas ou públicas, nacionais ou internacionais, e pela própria empresa
(autocertificação). O processo de certificação deve ser controlado para garantir
que os agentes certificados estejam realmente seguindo as normas impostas pelo
agente regulador. Assim, segundo Machado (2000), a certificação é um sinal de
qualidade fornecido por uma instituição formal (terceira parte ou Estado), que
assumem a responsabilidade de garantir a veracidade do que certificam,
fundamentando-se nas habilidades e conhecimentos técnicos, com apoio de
instrumentos de testes e de controle.
As certificações privadas cresceram principalmente em razão da falta de
confiança por parte da sociedade, nas marcas privadas e na fiscalização exercida
pelo Estado, exigindo novas formas de garantia da qualidade do alimento; razões
de estratégia empresarial; e, por fim por pressão do comércio internacional.
125
A literatura demonstra que a certificação obrigatória é mais eficiente para
mercados em que há forte assimetria de informação e menos eficientes para
questões ambientais ou outras externalidades associadas à produção ou consumo
(CONCEIÇÃO & BARROS, 2005).
Segundo Spers (2003), os certificados de qualidade atestam diferentes
características do produto e ajudam o consumidor a entender essas
características ou atributos particulares presentes.
A certificação pode ser entendida como a “definição de atributos de um
produto, processo ou serviço e a garantia de que eles se enquadram em normas
pré-definidas” (NASSAR, 1999). Pode ser vista tanto como um instrumento para
as empresas gerenciarem e garantirem o nível de qualidade de seus produtos
como para informar e garantir aos consumidores que os produtos certificados
possuem os atributos procurados, atributos, esses, intrínsecos aos produtos.
Entende-se que esta ferramenta pode ser utilizada como uma forma de redução
da assimetria de informação: desde que seja crível, a certificação comprova a
existência dos atributos intrínsecos em determinado alimento e deixa o
consumidor mais seguro em relação ao seu consumo.
Para Machado (2000), a certificação é um instrumento formal que garante o
produto segundo especificações de qualidades preestabelecidas e é reconhecida
como um instrumento indispensável para dar confiabilidade aos produtos.
A certificação pode ser compulsória ou voluntária. A certificação
compulsória, de caráter obrigatório, é exigida para produtos com impacto nas
áreas de saúde, segurança e meio ambiente, e, em regra geral, deve ser
executada por organismo de certificação credenciado pelo Inmetro. Os produtos
certificados compulsoriamente somente podem ser comercializados se contiverem
gravados ou afixados em etiqueta (rótulo) a marca do Inmetro seguida do símbolo
do organismo certificador. Já a certificação voluntária é uma decisão exclusiva do
fornecedor de produtos ou serviços, o que possibilita que exista no mercado o
mesmo tipo de produto ou serviço com e sem certificação.
126
No setor alimentício, alguns fatores estão contribuindo para o crescimento
do mercado de certificações, em particular o fato de que os atributos intrínsecos
dos produtos e aqueles responsáveis pela qualidade são complexos e de difícil
entendimento pelo consumidor, “gerando em muitos casos confusão,
superestimação ou subestimação dos seus efeitos à saúde humana” (SPERS,
2005).
Os certificados, emitidos e controlados por terceiros, reduzem a assimetria
de informação e evitam ações oportunistas que poderiam surgir se a informação
sobre o produto específico fosse distribuída pelo próprio fabricante (SPERS,
2005). A propaganda enganosa, proibida pelo Código de Defesa do Consumidor
(CDC), mais difícil de evitar, é o melhor exemplo de “oportunismo informacional”:
Algumas empresas exploram na comunicação junto aos consumidores processos
ou ingredientes que não realizam ou utilizam ou certas qualidades dos produtos de
difícil comprovação. Isto inclui desde alimentos com funções especiais até
remédios com tamanho poder curativo que deixa o consumidor mais atento
intrigado com a falha e até incompetência das multinacionais que gastam bilhões
de dólares em pesquisa e não foram capazes de inventar tal maravilha. Daí a
importância da reputação das instituições certificadoras e regulamentadoras para
reduzir a assimetria de informação e coibir ações oportunistas.
Ao lado da normalização e certificação pública, observa-se um rápido
crescimento da certificação privada. A sociedade parece não confiar na
fiscalização exercida pelo Estado, que como todos os serviços públicos funcionam
de forma precária e claramente insatisfatória; também parece desconfiar das
marcas privadas, a tal ponto que as boas marcas brasileiras têm valor de mercado
elevado. Neste contexto de “desconfiança institucional”, algumas certificadoras
privadas vêm conseguindo se afirmar e adquirir credibilidade para garantir, no
papel, a qualidade de alimentos; em alguns casos são os clientes internacionais
que exigem um certificado emitido por certificadora de sua confiança.
127
Segundo a American Heart Association, a certificação surgiu devido à
grande variedade de produtos alimentícios que foram introduzidos aos
consumidores, deixando-os confusos em relação à qualidade e ao seu valor
nutricional; além disso, como houve um grande aumento do interesse dos
consumidores em fazer dietas balanceadas e em comer alimentos saudáveis, tais
como alimentos funcionais, a certificação ganhou espaço por ser uma ferramenta
fácil e rápida para ajudar os consumidores a ter acesso a essas informações.
Existem diferentes tipos de certificação, tais como certificação privada,
coletiva, de pureza, de sanidade, de produtos orgânicos, de produtos
transgênicos, certificação interna, entre outros. A própria marca também funciona
como certificado, ou seja, empresas com grande reputação entre consumidores
podem utilizar-se do poder de sua marca para certificar que seus produtos sejam
de alta qualidade e os consumidores acreditarão em razão da credibilidade da
própria marca. Para agropecuária, a certificação da propriedade é a garantia de
produtos livre de resíduos, produção de acordo com a legislação ambiental,
socialmente justo, bons tratos com os animais, manejos nutricionais e sanitários
adequados e economicamente viável.
Outra classificação adotada é a da certificação independente, surge como
uma inovação na organização dos mercados, garantindo maior segurança e
qualidade aos produtos para os consumidores. É considerada a terceira parte,
entre comprador e vendedor capaz de fornecer uma sinalização de mercado
credível que estimule tanto o produtor a investir numa determinada qualidade
quanto o consumidor a pagar por essa qualidade.
Segundo Hatanaka, Bain & Bush (2005), a intensificação do comércio
internacional de produtos agrícolas torna a fiscalização cada vez mais difícil o
controle sanitário dos alimentos pelos governos nacionais, dado que esses
governos não possuem uma infra-estrutura suficiente para exercer o controle
sobre os produtos oriundos de uma diversidade de países. Como conseqüência,
os autores observam uma realocação das responsabilidades de certificação da
128
esfera pública para a esfera privada. E na esfera privada os autores dão destaque
à estratégia adotada pelos supermercados no sentido de forçar os seus
fornecedores (agrícolas e industriais) de estabelecer programas de rastreabilidade
e certificação a fim de reduzir a sua responsabilidade (liability) de qualquer efeito
adverso sobre o consumidor final (AQUINO & PELAEZ, 2007).
Tanner (2000) entende que a certificação independente tem grande
legitimidade, uma vez que ela se encontra como um adendo à cadeia. E Loader &
Hobbs (1999) entendem que a certificação independente é um importante
sinalizador de qualidade para diminuir a assimetria informacional ao longo da
cadeia agroalimentar.
Entretanto, pode-se afirmar que no Brasil a certificação ainda se encontra
em um estágio embrionário. Existem ações mais pontuais e articuladas na cadeia
da soja, como a Round Table (rodada responsável de reuniões) e a Moratória
(compromisso estabelecido em 2006 entre indústrias e exportadores associados à
Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais - ABIOVE e Associação
Nacional dos Exportadores de Cereais - ANEC de não adquirir soja oriunda de
novos desmatamentos do Bioma Amazônia) nas exportações. O trabalho com
fruticultura através do Programa Integrado de Fruta (PIF) também merece
referência. Em outros setores, ainda há muita divergência, como no Serviço de
Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos (SISBOV).
PROTOCOLOS INTERNACIONAIS DE CERTIFICAÇÃO
Questões como segurança dos alimentos, preservação ambiental e
responsabilidade social vêm adquirindo importância crescente em todas as
atividades realizadas pelo homem. No setor agropecuário, nota-se a crescente
cobrança dos órgãos públicos, ONG’s, consumidores e da própria sociedade para
que as propriedades rurais e os processadores de alimentos desenvolvam
atividades ambientalmente corretas e forneçam produtos seguros para o consumo
em diferentes mercados mundiais.
129
A tendência mercadológica tem demonstrado a exigência cada vez maior
de produtos inócuos e com qualidade, o que implica seguir normas e
regulamentos: sanitários, fitossanitários, ambientais, trabalhistas, éticos e morais,
entre outros.
E com a globalização, proporciona permanente crescimento da demanda
internacional de consumo de produtos agropecuários. Aliado a este crescimento,
existe o direito a reciprocidade comercial entre os países, determinado pelas
exigências mercadológicas dos compradores, que acabaram resultando na criação
de barreiras técnicas pelos importadores ou mesmo imposições ou restrições de
normas e regulamentos nos acordos comerciais internacionais. As barreiras não-
tarifárias impostas pelos países importadores têm forçado os países produtores a
adequarem-se às rígidas normas sanitárias e fitossanitárias e a limites máximos
de contaminação dos produtos vegetais e animais por agrotóxicos e outros
químicos, sendo que cada vez mais os países produtores precisam demonstrar
que atendem a tais normas e requisitos através de certificações.
Existem diferentes sistemas de certificação implementados para a garantia
dos alimentos seguros, que apresentam alto nível de detalhamento para execução
prática de aplicação, pressupondo custos de implementação, em virtude da
necessidade de introdução de novo manejo no processo de produção ou na
propriedade rural.
O presente item tem por objetivo apresentar os sistemas de certificações
mais utilizados para a garantia da segurança e qualidade dos alimentos adotados,
em âmbito internacional e nacional.
1.1.6 GLOBALGAP (EUREPGAP)
GLOBALGAP é uma organização privada que estabelece normas para a
certificação de produtos agrícolas em todo o mundo. É um sistema de gestão da
qualidade, com a finalidade de assegurar alimentos seguros. Suas normas foram
elaboradas para reafirmar perante os consumidores que a produção alimentar nas
130
unidades de produção agrícola foi realizada seguindo padrões definidos para
minimizam os impactos negativos de operações agrícolas no meio-ambiente,
reduzir o uso de insumos químicos e garantir uma abordagem responsável em
relação à saúde e segurança dos empregados e saúde animal66.
A EUREPGAP iniciou o seu trabalho em 1997, como uma proposta dos
varejistas europeus pertencentes ao Euro-Retailer Produce Working Group
(EUREP). Organizaram o órgão resultante do interesse crescente dos
consumidores nos assuntos de segurança dos alimentos e normas ambientais ou
de trabalho, e por isso decidiram homogeneizar as suas próprias normas, que em
muitos casos apresentavam grandes diferenças umas das outras.
O EUREP elaborou normas e procedimentos harmônicos para o
desenvolvimento de Boas Práticas Agrícolas (BPA) na agricultura convencional,
incluindo a importância da Gestão Integrada das Culturas assim como de uma
abordagem responsável dos assuntos de bem-estar dos trabalhadores, para os
seguintes setores: frutas e vegetais, flores ornamentais, Integrated Farm
Assurance (IFA), aqüicultura e café. O protocolo da Integrated Farm Assurance
(IFA) foi desenvolvido em outubro de 2003 e envolve certificação em fazendas
leiteira, de carne bovina e de ovinos, de frangos, de suínos e de grãos. O
protocolo GLOBALGAP-IFA é baseado na BPA/GAP (Boas Práticas da
Agricultura), padrões globais de segurança dos alimentos e HACCP (Análise de
Perigo e Pontos Críticos de Controle). Ele cobre todo o processo de produção
agrícola do produto certificado, desde a entrada do animal no processo de
produção ou no plantio (origem e pontos de controle das sementes) até o produto
final não processado (não cobre o processamento ou abate) (PAULINO &
JACOMETI, 2008).
Conforme Lourenzani et al (2005), os princípios do Programa estão
baseados nos seguintes conceitos:
66 Disponível em: <http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=9>. Acesso em: 08abril/2008.
131
• Segurança Alimentar: se derivam dos princípios do HACCP (Análise de
riscos e pontos críticos de controle);
• Proteção Ambiental: designado para minimizar o impacto negativo da
produção agrícola no meio ambiente;
• Saúde, Segurança e Bem estar ocupacional: a normativa estabelece
um nível global de critérios de saúde e segurança ocupacional nas
fazendas, propiciando assim a responsabilidade social;
• Bem estar animal: a normativa estabelece um nível global de critérios
de bem estar animal nas fazendas.
Ao longo de 10 anos, houve um aumento crescente de adesão dos
produtores no mundo inteiro, principalmente em decorrência do aumento do
comércio internacional de produtos agropecuários. E, para não haver confusão
entre o nome da marca comercial com a nova realidade da norma de BPA, o
Conselho Administrativo decidiu modificar o nome da marca comercial para
GLOBALGAP, em 2007.
Possui 81.000 unidades de produção agrícola certificadas em 76 países,
(em 2004 eram somente 18.000). Com sede em Colônia, Alemanha, espera
alcançar o número de 100.000 membros ainda em 2008. Tem um orçamento
anual de 2,8 milhões de euros (US$ 4,3 milhões)67.
Nos últimos anos a lista dos varejistas que utilizam o Protocolo
GLOBALGAP tem crescido. E, atualmente, são membros certificados pelo
Protocolo o Wal-Mart, a McDonald’s Corp. e a Wegmans Food Markets Inc. Cada
vez mais os produtores americanos ansiosos para vender os seus produtos para o
mercado lucrativo europeu se adequam as normas do GLOBALGAP. Isto faz
inferir que cada vez mais empresas privadas têm aderido aos protocolos de
certificação e impondo suas regras nas cadeias agroalimentares. Este tipo de
67 Disponível em: <http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=9&idart=395>. Acesso em: 08abril2008.
132
enforcement, mesmo que privado, tem sido eficiente e acirra a competição entre
as empresas, a exemplo das redes de supermercados, que têm adotado padrões
de qualidade próprios para garantir a qualidade dos alimentos oferecidos ao
consumidor. No Brasil, tem-se o exemplo do Grupo Pão de Açúcar que adotou
marca própria com o selo de qualidade “Qualitá”, o que representa 20% das
vendas de cada categoria de produto da rede68.
O órgão aposta no apoio local e multilateral assim como na adaptação das
normas de BPA no contexto do comércio nacional e internacional: o princípio é
“Pense Globalmente, Aja Localmente”. Começou a adaptar de forma mais intensa
as atividades globais de implementação às necessidades dos produtores, sendo
que ao mesmo tempo procura receber informações qualificadas de especialistas
nacionais e de outras partes interessadas sobre as diferentes condições legais e
estruturais que existem mundialmente.
Este objetivo vem sendo alcançado com cada vez mais sucesso graças ao
estabelecimento dos Grupos de Trabalho Técnico Nacionais (GTTN), que têm a
função de desenvolver uma série de guias nacionais de interpretação e de abordar
os desafios específicos de adaptação e implementação local que forem
identificados.
Os Grupos de Trabalho Técnico Nacionais são estabelecidos
voluntariamente por membros GLOBALGAP em países onde existe uma
necessidade de esclarecimento sobre como implementar GLOBALGAP no âmbito
local. Os guias elaborados por este número crescente de grupos são aprovados
pelos Comitês Setoriais (CSs) e publicados no site GLOBALGAP. Os grupos são
estabelecidos e trabalham em colaboração estreita com o Secretariado
GLOBALGAP e os CSs, eles auxiliam na implementação de GLOBALGAP e
apóiam a melhoria contínua baseada nas necessidades específicas das diferentes
áreas.
68 Disponível em: <http://casesdesucesso.files.wordpress.com/2008/07/grupo-pao-de-acucar.pdf>. Acesso em: 14jul2009.
133
O secretariado da GLOBALGAP é uma organização de serviços. Tem como
objetivo iniciar e facilitar os procedimentos necessários para organizar a
certificação e o sistema GLOBALGAP de equivalência (benchmarking)69, além de
garantir a integridade de todos os processos associados.
Os serviços globais concentram-se nos pontos a seguir:
• Desenvolvimento de capacidades através de eventos e atividades de
formação;
• Integridade do sistema através da administração dos organismos de
certificação e do banco de dados;
• Informação ao consumidor através de instrumentos personalizados.
A GLOBALGAP celebra contratos de serviço com Organismos de
Certificação (OCs) independentes, que funcionam como empresas externas de
auditoria. Os contratos garantem um alto padrão de qualidade e integridade. Tem
um programa mundial de integridade, através do qual todos os OCs são
fiscalizados. Os OCs não têm permissão para apoiar unidades de produção
certificadas ou controladas com consultas e devem comprovar que tem no mínimo
três anos de experiência com produtos do setor agroalimentar. Há uma
69 Titulares de normas de Boas Práticas Agrícolas (BPA) de todo o mundo podem requerer a verificação da equivalência de suas normas com GLOBALGAP através de um processo independente de verificação da equivalência (benchmarking). Partes interessadas podem enviar a sua candidatura na seção de Usuários Registrados e assim iniciar uma avaliação independente pelo Joint Accreditation System of Austrália and New Zealand (JAS-ANZ), a Agência Conjunta e Independente de Acreditação da Austrália e Nova Zelândia, e pelo Deutsches Akkreditierungssystem Prüfwesen GmbH (DAP), a Agência Alemã de Acreditação na Área de Testes. O processo GLOBALGAP de verificação da equivalência é comparável a um sistema de filtragem, já que qualifica e harmoniza diferentes normas em todo o mundo. Uma parte deste processo é uma revisão por pares, que neste caso é efetuada pelos membros com um prazo de seis semanas para levantar objeções. No final do processo de aprovação também é realizada uma avaliação por uma testemunha independente. As unidades de produção a serem verificadas devem cumprir com as exigências tanto da norma anterior como da norma GLOBALGAP. Isto é garantido através de auditorias paralelas que levam em consideração as condições específicas da unidade de produção. Disponível em: <http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=29>. Acesso em: 08abril2008.
134
homogeneização das normas de certificação da GLOBALGAP, e os produtores
associados terão uma garantia que seu produto é de qualidade.
O órgão possui um banco de dados de todos os produtores certificados do
mundo inteiro, na qual esta registrada as informações relevantes sobre os
produtos e certificações. Aqueles que atuam no mercado desfrutam de uma
verificação imediata de seus dados: como vendedores, para comprovar o seu
cumprimento com GLOBALGAP, ou como compradores, para cumprir com a sua
conduta de rastreabilidade.
Para a obtenção da certificação do Protocolo GLOBALGAP, os
interessados deverão ter cumprido todos os requisitos estabelecidos pelos pontos
de controle “check list”, de acordo com o estabelecido pela norma européia
EN4500470, ou seja: a) estar de acordo com as normas legais nacionais e
internacionais aplicáveis à sua atividade; b) estabelecer uma Gestão Ambiental
que garanta minimizar os impactos ambientais, incluindo o aproveitamento
racional dos recursos naturais; c) garantir o uso e manuseio adequados de
defensivos agrícolas; d) estabelecer uma Gestão Operacional que vise a redução
e controle dos riscos e perigos aos quais os trabalhadores estão sujeitos; e)
estabelecer uma Gestão de Qualidade do processo produtivo, de forma a garantir
a segurança dos alimentos produzidos.
Os produtores que adotam o protocolo de certificação do Europgap é capaz
de demonstrar alguns benefícios com a sua utilização: respeito às legislações
nacional e internacional; manutenção da confiança do consumidor na qualidade e
segurança do alimento; minimização dos impactos negativos no meio ambiente,
conservando a natureza e a vida selvagem; redução do uso de agrotóxicos;
aumento da eficiência dos recursos naturais; responsabilidade com a saúde e
segurança do trabalhador; adequação das instalações (galpões, packing houses,
etc); treinamento e capacitação de todos os funcionários e demais envolvidos no
70 Disponível em: <http://www.globalgap.org/cms/front_content.php?idcat=29>. Acesso em: 08abril2008.
135
processo produtivo (implementação do sistema de APPCC e de Boas Práticas
Agrícolas e de Fabricação), criação de documentos de controle das etapas do
processo produtivo, com objetivo de proporcionar a segurança do alimento do
produto final e sua rastreabilidade.
1.1.7 BRC (Global Standard Food)
Com a entrada em vigor do Food Safety Act 1990 (FSA) no Reino Unido, os
varejistas, bem como os demais envolvidos na cadeia de suprimento de alimentos,
passaram a tomar todas as precauções para evitarem falhas, seja no
desenvolvimento, manufatura, distribuição, propaganda ou na venda de gêneros
alimentícios aos consumidores. Com isso, criou-se a necessidade de inspeções da
performance técnica em instalações de produção de alimentos, sendo que por
muitos anos essas inspeções foram desenvolvidas pelos varejistas,
separadamente, utilizando critérios individuais e padrões próprios. Em 1996, o
British Retail Consortium, uma associação de varejistas britânicos, desenvolveu e
introduziu seu protocolo técnico com padrões para as empresas que abasteciam o
varejo com gêneros alimentícios.
Cria-se assim o BRC, uma das normas de controle de qualidade de
alimentos mais difundida internacionalmente para a certificação de produtos. É um
processo baseado em auditorias direcionadas aos fornecedores de alimentos dos
grandes supermercados europeus. Sua aplicação vem se tornando um pré-
requisito indispensável para as indústrias de alimentos que desejam fornecer seus
produtos aos grandes grupos varejistas. Além disso, grandes indústrias de
alimentos ou empresas envolvidas com serviços alimentícios passaram a exigir
que seus fornecedores tenham implementado o BRC Food Standard.
O BRC tem participado ativamente no desenvolvimento e implementação
de normas alimentares, desde 1996, para auxiliar os varejistas no cumprimento de
suas obrigações legais e na proteção de seus consumidores. Tais normas têm
como objetivo o estabelecimento de requisitos relacionados à qualidade e
136
segurança do alimento, que são utilizados como base para a avaliação de
fornecedores.
As normas disponíveis até o momento são:
1. BRC Food Technical Standard – para empresas fornecedoras de
produtos alimentares com a marca do varejista;
2. BRC/IOP Packaging Standard – para empresas
produtoras/fornecedoras de embalagens alimentares utilizadas nos
produtos com a marca do varejista;
3. BRC/FDF – para o fornecimento de ingredientes e produtos alimentares
com identidade preservada (não modificados geneticamente).
O desenvolvimento de tais normas foi, inicialmente, direcionado ao
atendimento de requisitos legais, porém percebeu-se rapidamente que havia
benefícios significativos aos fornecedores. À medida que estas normas foram
sendo implementadas, passaram a ter reconhecimento internacional pelo seu
conteúdo, formato e sistema de sustentação. A BRC Technical Standard é
reconhecida pela maioria dos varejistas britânicos e está sendo fortemente
utilizada pelas empresas de alimentos para avaliação de seus fornecedores.
Atualmente, existem empresas certificadas na BRC Technical Standard em
vários países da Comunidade Européia e em países como Canadá, Brasil e
Tailândia.
As características dessas normas são:
• Adoção e implementação da Análise de Perigos e Pontos Críticos de
Controle – APPCC (Hazard Analysis and Critical Control Points –
HACCP);
• Sistema de gestão da qualidade implementado e documentado;
• Controle de: normas ambientais da fábrica, produto, processo e
pessoal.
137
Dentre os benefícios para a implementação e certificação da BRC Technical
Standard, destacam-se:
• A condução de uma avaliação pelos Organismos Certificadores
baseada em uma norma única;
• A possibilidade dos fornecedores reportarem seu status aos clientes
(varejistas) mediante uma verificação única, reduzindo o número de
auditorias múltiplas realizadas por cada varejista;
• A norma é abrangente em escopo, cobrindo todas as áreas de
segurança do produto e aspectos legais.
A certificação da BRC Technical Standard é realizada mediante auditorias
de terceira parte, conduzidas por Organismos de Certificação acreditados à
EN45011 (ISO/IEC Guide 65) e a NBS está qualificada para auxiliar sua empresa
na implementação desta norma e conduzi-lo à obtenção da certificação.
Entre os benefícios da implementação do BRC-GSF, pode-se citar: um
único padrão e protocolo, permitindo que as avaliações sejam realizadas por
órgãos de certificação; verificação única, comissionada pelo varejista e com
freqüência de inspeção previamente acordada. Isso permite aos fornecedores,
reportarem sua situação baseados no status das inspeções do protocolo; o escopo
do protocolo é detalhado e cobre todas as áreas de segurança do alimento e
legislação; o protocolo endereça parte das exigências tanto dos varejistas como
fornecedores; através da avaliação do protocolo é possível manter-se atualizado
sobre o processo de adequação, falhas e não conformidades, bem como ações
corretivas. Como os órgãos certificadores estão acreditados internacionalmente, a
certificação tem validade em outros países fornecedores de produtos alimentícios.
PROTOCOLOS NACIONAIS DE CERTIFICAÇÃO
Em razão das exigências internacionais para a garantia da qualidade dos
alimentos, o Brasil, como grande produtor agropecuário e exportador dos vários
produtos agroalimentares, tem interesse comercial em adequar as suas
138
instituições, os critérios previstos pelos protocolos internacionais, para cumprir as
exigências mercadológicas e se manter competitivo.
PRODUÇÃO INTEGRADA DE FRUTAS (PIF)
O setor da fruticultura, segundo Buainain & Batalha (2007-B) está entre os
principais geradores de renda, emprego e de desenvolvimento rural do
agronegócio nacional. Os índices de produtividade e os resultados comerciais
obtidos nas últimas safras são fatores que demonstram não apenas a vitalidade
como também o potencial desse segmento produtivo. Atualmente, existem pelo
menos 30 grandes pólos de produção de frutas espalhados por todo o país.
Apesar da capacidade e potencial produtivo, a fruticultura carece de uma
melhor organização, modernização da comercialização e de incentivos para
inovação tecnológica e agregação de valor, conforme apresentado por Buainain &
Batalha (2007-B).
Para minorar as deficiências do setor, em 2001 foi criado o sistema de
Produção Integrada de Frutas (PIF), implementado e coordenado pelo Programa
de Desenvolvimento da Fruticultura (PROFRUTA), através da Instrução Normativa
MAPA/SDC nº 20. O objetivo estratégico do PIF é elevar os padrões de qualidade
e competitividade da fruticultura brasileira ao patamar de excelência requerido
pelos mercados, principalmente americano e europeu, beneficiando os
consumidores, produtores, exportadores e demais agentes da cadeia produtiva.
Conforme exposto por Andrigueto, Nasser e Teixeira (2006), o marco legal
da Produção Integrada de Frutas – PIF no Brasil é composto por Diretrizes Gerais,
Normas Técnicas Gerais, Regimento Interno da Comissão Técnica, Definições,
Conceitos, Formulário de Cadastro Nacional de Produtores e Empacotadores e
Regulamento de Avaliação da Conformidade – RAC. Estes documentos são
resultantes de um trabalho de parceria entre o MAPA e o INMETRO.
Ainda, segundo os autores, o arcabouço técnico operacional de suporte
para o PIF é composto de Normas Técnicas Específicas, abrangendo 15 áreas
temáticas, grade de agroquímicos, cadernos de campo e pós-colheita e lista de
139
verificação (no campo e na empacotadora). Os componentes destes documentos
são objetos para a Avaliação da Conformidade, utilizados pelos Organismos de
Avaliação da Conformidade – Certificadoras – acreditados pelo INMETRO.
O PIF é composto pelos seguintes agentes envolvidos: o MAPA (gestão do
programa), o INMETRO (gestor do modelo de avaliação de conformidade), a
EMBRAPA (suporte técnico/científico), CNPq (suporte de investimentos e
patrocínio de bolsas), setor produtivo e associações de produtores.
É um sistema de adesão voluntária pelos produtores, tendo como fim a
obtenção de um produto (fruta) seguro, que seja isento de resíduos prejudiciais à
saúde humana e com alta qualidade. As frutas são produzidas num sistema que
substitui insumos poluentes com monitoramento dos procedimentos e
rastreabilidade em todo o processo, desde o campo ao consumidor final,
respeitando as condições humanas de trabalho e o meio ambiente.
O programa garante a rastreabilidade do produto por meio de um número
identificador no selo, que indica os registros obrigatórios das atividades realizadas
durante a produção e as condições em que as frutas foram transportadas,
processadas e embaladas, sendo identificadas “do campo à mesa”. Ainda, o
programa permite a identificação dos níveis de resíduos de agrotóxicos nas frutas
que possam comprometer a saúde do consumidor.
Buainain & Batalha (2007-B) em estudo recente demonstram que:
a evolução da produção de frutas frescas no Brasil tem assegurado o abastecimento da crescente demanda doméstica e ao mesmo tempo logrado uma expressiva e crescente participação na pauta de exportações do agronegócio brasileiro. O Brasil é o terceiro maior produtor mundial de frutas frescas, posição que tem como ponto de partida as condições favoráveis de clima, solo e disponibilidade de área do País e que vem sendo sustentada pelos investimentos públicos e privados em infra-estrutura, capacitação, logística e inovação tecnológica.
Assim, infere-se que o Brasil tem um potencial enorme para colocar seus
produtos no mercado nacional e internacional (o mercado mundial de frutas
140
cresce, atualmente, US$ 1 bilhão ao ano em média)71, com qualidade, saudáveis,
comercializadas de maneira adequada, a preços competitivos, principalmente em
decorrência das exigências dos mercados internacionais (BUAINAIN & BATALHA,
2007-B). O Brasil, depois da China e Índia, é o 3° maior produtor de frutas do
mundo e a Europa é o maior consumidor das nossas frutas (70% das exportações
brasileiras)72.
No entanto, para ampliar a participação das exportações brasileiras no
mercado internacional, há a necessidade de ações tanto do setor público como
privado, arcando com custos de adaptação relacionados às exigências
fitossanitárias e de segurança dos alimentos vigentes na maior parte dos países
importadores de frutas (Estados Unidos e União Européia), superar os encargos
tarifários, conquistar escala de produção e comercialização e acima de tudo,
conquistar a confiança e credibilidade do consumidor (BUAINAIN & BATALHA,
2007-B). Neste contexto, é de extrema importância a difusão do Programa de
Produção Integrada de Frutas entre os produtores brasileiros.
Para o comércio internacional os novos desafios para o crescimento estão
atrelados à qualidade organoléptica e à segurança do alimento, incluindo
enfermidades e a origem do produto.
Outro incentivo para a adoção do programa e para a sua efetivação é a
crescente procura pelo consumidor de produtos mais saudáveis, identificados na
sociedade por meio de selos de qualidade. Pois, as frutas que estiverem de
acordo com o programa PIF, recebem selo oficial respaldado pelo MAPA e
71 A despeito da sua capacidade produtiva, a exportação brasileira de frutas não alcança 2% do mercado mundial. O mercado interno absorve atualmente cerca de 21 milhões de toneladas anuais das 37 milhões produzidas, apresentando, de imediato, um excedente considerável que poderia ser destinado à exportação. O Brasil vem conseguindo se inserir no mercado internacional e em 2005 ocupou posições de destaque no ranking de exportação de algumas das frutas mais comercializadas no mundo: mamão (2º lugar entre os maiores exportadores), manga (2º lugar), melão (3º lugar). Cabe também mencionar o crescimento das exportações de maçã, embora o País ainda ocupe um lugar modesto no ranking mundial dos exportadores (13º lugar) (BUAINAIN & BATALHA, 2007). 72 Disponível em: <www.cpatsa.embrapa.br/sbpif6/arquivos_palestras/Palestra_Rozalvo Andriguetto.doc>. Acesso em: 12maio2008.
141
INMETRO (BUAINAIN & BATALHA, 2007-C). Assim, o produtor tem a
possibilidade de se reciclar tecnicamente, melhorar o processo produtivo e ser
mais econômico, resultando em um produto que pode comercializado mais
tranqüilamente pelo produtor.
Segundo Andrigueto et al (2008), o sistema PIF conta com a adesão
voluntária de 2.219 produtores e empresas agropecuárias, conforme apresentado
na Tabela 3 corresponde a 50.665 ha. Estão em processo de certificação 2.125
produtores e 94 foram certificados para produção de citrus, mamão, manga,
pêssego e uva.
Tabela 3. Adesão de produtores, área colhida e produção sob o regime da Produção Integrada de Frutas – PIF em 2007.
PRODUÇÃO INTEGRADA DE FRUTAS – ADESÃO (BASE 2007) Produto Nº adesões Área (ha) Produção (t)
Abacaxi 37 224 8400 Banana 54 1600 5600 Caju 10 1030 500 Caqui 23 84 3000 Citros 214 1315 43066 Coco 12 414 20368 Figo 25 120 1093 Maça 283 17319 606165 Mamão 38 1450 145000 Manga 236 8739 305861 Maracujá 30 56 5500 Melão 233 9240 191900 Morango 203 165 4429 Pêssego 469 2293 19725 Uva 352 6616 167268 Total 2.219 50665 1578275
Fonte: ANDRIGUETO et al (2008)
Com a implementação do programa PIF, o uso de agroquímicos não
diminuiu apenas na produção integrada de maçã. A PIF também teve impacto
positivo nas plantações de manga, que reduziram as aplicações de herbicidas em
80%, de fungicidas em 60%, e em inseticidas em 43,3%. Nos parreirais de uva do
Nordeste, a utilização de herbicidas caiu em 60,5%, de inseticidas em 53% e de
fungicidas em 43,3%. A PIF de mamão igualmente registrou quedas: 78% em
fungicidas, 36% em inseticidas e 30% em acaricidas e herbicidas. Houve ainda
142
uma racionalização do emprego de agrotóxicos nos pomares de caju, melão e
pêssego73.
Segundo Andrigueto et al (2008) podem ser comprovados os seguintes
resultados da Produção Integrada de Frutas atualmente: i) aumento da
produtividade e da qualidade das frutas produzidas; ii) redução no consumo de
água e energia elétrica; iii) incremento na diversidade e população de inimigos
naturais das pragas; iv) diminuição da aplicação de agrotóxicos e da presença de
resíduos químicos nas frutas; v) racionalização no uso de insumos; e vi) melhoria
do meio ambiente, da qualidade do produto consumido, da saúde do trabalhador
rural e do consumidor final.
Os mesmos autores destacam que o efeito econômico da racionalização
das intervenções químicas no sistema PIF pôde ser referenciado principalmente
no ano de 2002, pela diminuição da freqüência na aplicação de ditiocarbamatos
em 8.660 ha. de cultura de maçã, o qual foi observado uma redução de 600
toneladas no montante de aplicação, que ao custo de R$ 15,00/kg representa a
significativa economia de R$ 9 milhões, sem falar nos efeitos relacionados com a
preservação de recursos naturais como a água, ar, solo e a biodiversidade.
Esses resultados, segundo Andrigueto el al (2008), garantiram ao Sistema
PIF confiabilidade suficiente para aproveitamento de seu arcabouço normativo na
implementação de políticas públicas. A Instrução Normativa nº 38/2006 da
Secretaria de Defesa Agropecuária, que regulamenta o Certificado Fitossanitário
de Origem – CFO, base técnica e legal para a emissão da Permissão de Trânsito
Vegetal – PTV, que por sua vez embasa a emissão do Certificado Fitossanitário
para exportação, reconheceu os documentos de acompanhamento da PIF
(cadernos de campo e pós-colheita) como equivalentes ao Livro de Registro
utilizado pelo do Responsável Técnico para emissão do CFO.
73 Disponível em: <http://www.brazilianfruit.org.br/clippings/detalhe_clippings.asp?tb_clipping _codigo=683>. Acesso em: 12maio2008.
143
Em outras palavras, o produtor que estiver sob o Sistema PIF terá
reconhecido seus controles de caderno de campo e pós-colheita como suficientes
para a emissão do CFO pelo Responsável Técnico da produção, não
necessitando de outros controles.
Em outro caso, a variedade de ecossistemas contemplados pelos projetos
de PIF colaborou com o Ministério do Meio Ambiente – MMA - para aprovar
recursos junto à FAO para o Brasil desenvolver o projeto “Conservação e Manejo
de Polinizadores para a Agricultura Sustentável através de uma Abordagem
Ecossistêmica”.
Segundo Andrigueto et al (2008):
Todo o arcabouço legal e organizacional da Produção Integrada está estruturado e encontra-se em plena expansão. A consolidação dos produtores que optaram pela adesão ao Sistema deverá ser coroada com a aprovação do selo de certificação. Como na PI não existe uma certificação para transição do sistema convencional, a adesão deve se completar com a plena adequação ao sistema, em todos os seus quesitos, exigindo esforço adicional dos produtores rurais, o que será plenamente compensado pelo posterior ganho em termos de controles e das demais vantagens. Portanto, o momento atual baseia-se na centralização de esforços na expansão do número de produtores efetivamente certificados, gerando volume expressivo de produtos de qualidade aos consumidores, sem perder o foco na inserção de novas culturas ao sistema, inclusive para o atendimento da demanda crescente e estratégica em setores como o da agroenergia (p.16).
Portanto, o Programa de PIF tem desenvolvido diversas ações direcionadas
pontualmente para facilitar a adesão dos produtores, buscando com isso
apresentar resultados não econômicos, sociais e de geração de emprego e renda,
estimulando a organização da base produtiva familiar em grupos associativistas e,
como conseqüência, o fortalecimento desses produtores para atuação mais
preponderante nos mercados.
1.1.8 Sistema Agropecuário de Produção Integrada (SAPI)
Os mercados importadores, principalmente europeus e norte-americanos,
impõem protocolos nas negociações, como GLOBALGAP, Tesco, TNC, BRC,
USA-GAP. Harmonizar essas exigências e utilizar os conceitos e regras do Codex
144
Alimentarius é uma tarefa árdua, pois exige articulação e envolvimento
governamental. Um esforço para facilitar a definição sobre o sistema produtivo
quanto ao controle fitossanitário e evitar rechaço de cargas de produtos pelos
países importadores.
O SAPI, criado pela Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e
Cooperativismo (SDC) e Departamento de Sistemas de Produção e
Sustentabilidade (DEPROS) do MAPA, visa desenvolver ações específicas com o
fim de atender, de um lado os consumidores, e de outro os mercados e os
envolvidos nas cadeias produtivas agropecuárias pela priorização de pólos de
produção (horticultura, bovinocultura de corte e leite, caprinocultura, apicultura,
grãos, integração lavoura-pecuária, flores, dentre outras) em parcerias públicas e
privadas.
É um sistema caracterizado por uma exploração agropecuária sustentável,
em conformidade com os protocolos formais de BPA, que buscam assegurar a
qualidade e inocuidade para os agroalimentos, produtos, subprodutos e resíduos
agro-industriais. É um sistema baseado na “sustentabilidade”74, aplicação dos
recursos naturais e regulação de mecanismos para a substituição de insumos
poluentes, utilizando instrumentos de controle adequados para monitoramento,
através de instrumentos, dos procedimentos e a rastreabilidade de todo o
processo produtivo, desde a aquisição de insumos até a oferta do produto ao
consumidor final, tornando-o economicamente viável, ambientalmente correto e
socialmente justo.
74 Sustentabilidade é prover o melhor para as pessoas e para o ambiente tanto agora como para um futuro indefinido. Segundo o Relatório de Brundtland (1987), sustentabilidade é: "suprir as necessidades da geração presente sem afetar a habilidade das gerações futuras de suprir as suas". O termo original foi "desenvolvimento sustentável," adaptado pela Agenda 21, programa das Nações Unidas. Algumas pessoas hoje se referem ao termo "desenvolvimento sustentável" como um termo amplo, pois implica em desenvolvimento continuado, e insistem que ele deve ser reservado somente para as atividades de desenvolvimento. "Sustentabilidade", então, é hoje em dia usado como um termo amplo para todas as atividades humanas. É um conceito sistêmico, relacionado com a continuidade dos aspectos econômicos, sociais, culturais e ambientais da sociedade humana (PEREIRA, 2008).
145
Tudo isto visa à obtenção de um alimento seguro (isento de resíduos
físicos, químicos e biológicos) e com melhor qualidade, produzidos dentro dos
princípios de responsabilidade social e de menor agressão ao meio ambiente. A
Avaliação da Conformidade (Certificação) tende a se estender por toda a cadeia
produtiva da agropecuária nacional. A adaptação das normas, procedimentos e
legislação da PI para envolver estes novos segmentos do agronegócio é um
desafio a ser enfrentado neste atual cenário.
O programa visa a assegurar a qualidade e a produtividade das culturas,
por meio do respeito aos princípios de sustentabilidade socioambiental. Ao final do
processo, se obtém um atestado de que o produto foi produzido de acordo com as
normas técnicas estabelecidas a partir do Marco Legal da Produção Integrada.
Gomes Júnior (2007) sustenta que a “assimetria de renda e preços dos
alimentos à segurança e qualidade e sanidade dos produtos, ao manejo adequado
na produção, ao emprego de culturas e meios não hostis ao ambiente, à
manutenção da diversidade cultural” são fatores que necessariamente devem ser
abordados para o pleno estabelecimento da segurança dos alimentos para a
sociedade. O SAPI aceita tal ponderação e contempla estes fatores em seus
princípios gerais e as práticas, segundo expõe Andrigueto et al (2008).
O SAPI possui ferramentas importantes para uso nas cadeias produtivas,
como apoio à organização das bases produtivas e orientação para a
homogeneização dos procedimentos. A coordenação das premissas básicas é
feita pelo DEPROS75:
• Fomento à produção agropecuária;
• Atuação nos âmbitos individual e de propriedade;
• Projetos-piloto em pólos potenciais de produção;
• Organismos de avaliação da conformidade, credenciados pelo Inmetro;
75 Departamento de Sistemas de Produção e Sustentabilidade, vinculado ao MAPA – que tem por objetivo criar soluções de sustentabilidade para a agricultura brasileira e difundir o agronegócio socialmente justo e com respeito aos recursos naturais.
146
• Adesão voluntária;
• Normativos, diretrizes, regulamentos e preceitos adequados à dinâmica de mercado;
• Auditorias sistematizadas;
• Cadastro nacional;
• Marca da conformidade (selo de conformidade ou outros identificadores);
• Acreditação internacional;
• Atuação por cadeia produtiva;
• Produção de alimentos seguros;
• Processo de desenvolvimento sustentável (economicamente viável, ambientalmente correto e socialmente justo);
• Produto diferenciado e competitivo;
• Programas e campanhas de promoção, divulgação, difusão e marketing.
A implantação do SAPI vem acontecendo de forma gradual e estruturada,
com a efetiva participação dos agentes envolvidos na cadeia produtiva, segundo
Andrigueto et al (2008). O programa está amparado pelo principio básico de
gestão participativa por meio de parcerias públicas e privadas na implantação de
Boas Práticas Agrícolas, de Fabricação e de Higiene, na construção, elaboração e
desenvolvimento de Normas Técnicas Específicas adotadas nos mesmos moldes
da Produção Integrada de Frutas. No início de 2009 estavam em andamento 48
projetos de produção integrada em 18 estados brasileiros, segundo informações
do MAPA.
Além dos projetos de Produção Integrada das Frutas, estão em andamento
mais 21 projetos de Produção Integrada – SAPI - em 14 Estados, contemplando
21 produtos, dentre eles: amendoim, arroz, batata, café, carne, cenoura, feijão,
flores tropicais, rosas, raízes (gengibre, inhame e taro), leite, mandioca, mel,
ovinos, plantas medicinais, soja, tomate de mesa, tomate industrial e trigo.
147
Os projetos contam com a adesão de 155 produtores rurais que, numa área
de 13.253 hectares, com uma produção de 108 mil toneladas de alimentos em
2007 (ANDRIGUETTO et al, 2008). No entanto, destaca-se que nesses dados
estão inseridas informações sobre as primeiras adesões de sistemas pecuários de
Produção Integrada: leite e mel.
Nos últimos anos, segundo os autores algumas culturas não frutíferas
aderidas ao SAPI também tiveram notável desempenho em termos de redução de
uso de agrotóxicos, chegando à redução de até 100% no uso de inseticidas
(arroz), fungicidas (arroz) e herbicidas (batata). O aumento de produtividade e
redução de custos também são observados no programa SAPI. Para a cultura da
batata, houve redução de 19 a 25% nos custos, e a produtividade no regime SAPI
alcançou valores entre 34 e 40 toneladas por hectare, contra 17 a 20 no sistema
convencional. No caso do café, a produtividade saltou de 18 a 20 sacas por
hectare para 36 a 40 sacas por hectare, com redução de custos da ordem de 25 a
35%.
INDICAÇÕES GEOGRÁFICAS
As indicações geográficas, que genericamente indicam a procedência do
produto, têm sido cada vez mais utilizadas como mecanismo de diferenciação de
produtos, inserido nas estratégias de concorrência entre países, empresas e ou
consórcios de produtores, e como mecanismo de certificação de determinados
atributos que se quer valorizar. E muito embora não possam ser tomadas como
garantias de segurança dos alimentos, como se verá a seguir, têm estreita relação
como a qualidade e inocuidade.
A publicação do Decreto n.º 5.351, de 21/01/05, que trata da Estrutura
Regimental do MAPA, criou no âmbito da Secretaria de Desenvolvimento
Agropecuário e Cooperativismo, o Departamento de Propriedade Intelectual e
Tecnologia da Agropecuária - DEPTA, cujas atribuições contidas no art. 19 do
referido Decreto, as quais norteiam as ações que visam à elaboração e à
coordenação de planos, programas e projetos relacionados aos processos de
148
propriedade intelectual, entre outros aspectos multidisciplinares. Dentre as áreas
do DEPTA está a Coordenação de Incentivo à Indicação Geográfica de Produtos
Agropecuários - CIG, que tem como competências apoiar o desenvolvimento de
estudos subsidiários e instrumentos de parcerias quanto ao reconhecimento de
Indicação Geográfica - IG de produtos agropecuários, inclusive no que se refere
aos aspectos normativos, bem como dar suporte técnico aos processos de
concessão, manutenção, cancelamento ou anulação de certificado de IG de
produtos agropecuários, em matérias específicas.
Com a criação da CIG dar-se-á o início de ações que visam à organização,
no MAPA, de setor que possa subsidiar e tratar das questões que envolvam o
registro e o reconhecimento das IG dos produtos do agronegócio brasileiro,
notadamente no que se refere à missão precípua deste Ministério na formulação e
implementação de políticas para o desenvolvimento do agronegócio, de forma a
envolver ações de múltiplos aspectos e que visam o atendimento ao consumidor,
gerando renda e emprego.
O CIG tem por objetivo estabelecer-se como instrumento institucional de
desenvolvimento sustentável, de agregação de valores por IG, por valorização das
diferenças e identidades culturais próprias, da organização da produção, e da
inocuidade e qualidade dos produtos agropecuários.
O MAPA, através da Coordenação de Incentivo à Indicação Geográfica (IG)
de Produtos Agropecuários, é a instância superior e central no planejamento,
fomento, coordenação, supervisão e avaliação das atividades, programas e ações
de Indicação Geográfica de produtos agropecuários, inclusive no que se refere
aos aspectos normativos. Cabe ao MAPA, também, dar suporte técnico aos
processos de concessão, manutenção, cancelamento ou anulação de certificado
de IG de produtos agropecuários, em matérias específicas76.
76 Disponível em:<http://www.agricultura.gov.br/>. Acesso em: 22jul./2008.
149
A linha de trabalho adotada pelo MAPA visa divulgar a cultura de IG no
meio rural e entre os consumidores, capacitar os agentes, formalizar convênios e
apoiar as organizações de produtores para a melhoria das condições higiênico-
sanitárias. O objetivo maior é o desenvolvimento sustentável, via agregação de
valores aos produtos, ressaltando as diferenças e identidades culturais próprias,
organizando as cadeias produtivas e assegurando a inocuidade e qualidade dos
produtos agropecuários.
Dentre as ações realizadas pelo MAPA, está o Diagnóstico Nacional de
Potenciais Indicações Geográficas no Brasil, que permitirá o mapeamento dos
produtos e o planejamento de atividades relacionadas à proteção e ao
reconhecimento de IG para produtos agropecuários. Estes trabalhos são
conduzidos pelos Fiscais Federais Agropecuários das Superintendências Federais
de Agricultura nos estados, que têm sido treinados para acompanhar todo o
processo.
O uso de indicações geográficas é um importante método de indicação da
procedência dos produtos e serviços. São principalmente utilizadas para fomentar
o comércio, informando ao consumidor essa procedência. Seu emprego é
freqüentemente sinônimo de certa qualidade, que corresponde à procura pelo
consumidor. Podem ser utilizadas para produtos industriais e agrícolas. Ainda que
a proteção seja conferida em âmbito nacional, existem diversos tratados
internacionais que dão assistência na obtenção da proteção, em diversos países.
A Lei de Propriedade Industrial – LPI (Lei n.º 9.279/1996) não define o que
é Indicação Geográfica, estabelecendo apenas suas espécies, a Indicação de
Procedência e a Denominação de Origem, inexistindo hierarquia legal entre elas,
sendo possibilidades paralelas à escolha dos produtores ou prestadores de
serviços que planejam buscar esta modalidade de proteção, atendidos os
requisitos da lei e de sua regulamentação.
150
A Indicação de Procedência – IP77 é caracterizada por ser o nome
geográfico conhecido pela produção, extração ou fabricação de determinado
produto, ou pela prestação de dado serviço, de forma a possibilitar a agregação de
valor quando indicada a sua origem, independente de outras características. Ela
protegerá a relação entre o produto ou serviço e sua reputação, em razão de sua
origem geográfica específica, condição esta que deverá ser, indispensavelmente,
preexistente ao pedido de registro.
A Denominação de Origem (DO)78 cuida do nome geográfico “que designe
produto ou serviço cujas qualidades ou características se devam exclusiva ou
essencialmente ao meio geográfico, incluídos fatores naturais e humanos”. Em
suma, a origem geográfica deve afetar o resultado final do produto ou a prestação
do serviço, de forma identificável e mensurável, o que será objeto de prova
quando formulado um pedido de registro enquadrado nesta espécie ante o
Instituto Nacional de Propriedade Intelectual - INPI, através de estudos técnicos e
científicos, constituindo-se em uma prova mais complexa do que a exigida para as
Indicações de Procedência.
Portanto, A Denominação de Origem trata-se de é um direito de
propriedade intelectual, pertencente a uma região, destinado a ser utilizado por
aqueles que naquela área explorem qualquer ramo de produção característico,
sendo constituído pelo nome da localidade, região ou mesmo país. Tem por
função designar um produto ou uma mercadoria originária, cuja qualidade e
características são devidas exclusiva e essencialmente ao meio geográfico,
incluindo mesmo fatores humanos.
Portanto, diferenciando-se A Indicação Geográfica de denominação de
origem, a primeira poderá ser aposta a qualquer produto proveniente de uma
determinada área, enquanto que Denominação de Origem a segunda assinala um
produto que provém de uma determinada região, e que é produzido ali segundo
77 Disponível em: <http://www.inpi.gov.br/menu-esquerdo/indicacao/o-que-e-indicacao-geografica>. Acesso em: 20jun.2008. 78 Idem
151
métodos particulares associadas ao devido ao meio geográfico e que adquire
especificidades da região.
E para o consumidor, um produto que se reporte a uma de denominação de
origem tem certamente um componente de genuinidade e autenticidade, fator
favorável na apreciação da sua qualidade.
E as denominações de origem têm sido amplamente utilizadas nos
mercados agroalimentares para proteger produtos de diferentes tipos. Neste
sentido, tem sido fomentadas iniciativas para os produtos considerados locais
criem estratégicas de diferenciação no mercado a partir das denominações de
origem, a exemplo da qualidade do produto, agregação de valor ao produto, etc.
No setor vinícola as indicações geográficas estão consolidadas em vários países,
em particular na Europa. Muitas delas são conhecidas mundialmente como
Bordeaux, Champagne, Porto e Rioja.
No Brasil, em 2008 foi lançado Catálogo de Indicações Geográficas
Brasileiras pelo SEBRAE - Agência de Apoio ao Empreendedor e Pequeno
Empresário com o objetivo de divulgar os produtos vinculados a territórios que
obtiveram o reconhecimento como IG, concedido pelo INPI, além de incentivar
outros territórios com potencial a buscar esse reconhecimento. São apresentadas,
no catálogo, as principais características que diferenciam as quatro indicações
geográficas nacionais: Vinhos Finos e Espumantes do Vale dos Vinhedos, Café do
Cerrado Mineiro, Carne do Pampa Gaúcho da Campanha Meridional e a Cachaça
de Paraty, reconhecidas pelo Brasil desde a promulgação da Lei da Propriedade
Industrial79.
Atualmente, verifica-se um interesse crescente por parte de novos países
pelas indicações geográficas, não somente para produtos vinícolas, mas também
para outros produtos da agropecuária e da agroindústria.
79 Disponível em: <http://www.sebrae.com.br/paginaInicial>. Acesso em: 22jul.2008.
152
Sob o ponto de vista do marketing, o nome geográfico protegido por
denominação de origem, se configura como uma marca coletiva ou pública, com
acesso restrito não somente pela origem como também pelas condições que se
impõe a natureza e a qualidade dos produtos que se encontram amparados por
este instituto jurídico (BORJA, ZARCO e DECALS, 2001)
Ao contrário das marcas e das patentes, as indicações geográficas são
passíveis de uma grande variedade de proteções. Podem ser protegidas por
legislação sui generis ou decretos; esse é o sistema adotado pela França e por
Portugal, por exemplo. Outra possibilidade é o registro das indicações geográficas,
adotado pelo Brasil. Outra possibilidade consiste em apoiar-se na lei contra a
concorrência desleal, ou na noção do ilícito do “passing off,” ( fazer produtos
“passarem por” outros), que basicamente prevêem práticas comerciais desleais
que não devem ser usadas. O uso de Indicação Geográfica para um produto que
não é proveniente da região indicada seria um ótimo exemplo da prática da
concorrência desleal. Se a proteção for buscar no Direito a proteção contra ato
ilícito, não existem formalidades a cumprir, como o registro ou decisão
administrativa; ou seja, a parte lesada vai direto aos tribunais.
As indicações geográficas podem ainda ser protegidas pelo registro de
marcas coletivas ou marcas de certificação. As marcas coletivas, ao contrário das
marcas, pertencem a um grupo de comerciantes ou produtores. A marca de
certificação, por outro lado, não pertence a ninguém: é registrada na suposição
que qualquer pessoa que preencha as condições prescritas pode utilizá-la. Por
exemplo, o uso da marca de certificação para o queijo Stilton é reservada a certos
produtores que satisfazem as condições exigidas pelo regulamento de utilização
dessa marca.
Assim, existe uma variedade de modos de proteção das indicações
geográficas, que variam de acordo com a legislação nacional aplicável, e existem
diversas maneiras de estender essa proteção em escala internacional.
153
No Brasil, em 22 de novembro de 2002, o INPI assinou o primeiro Registro
de Indicação Geográfica de n° IG 200002, reconhecendo a denominação “Vale
dos Vinhedos” como Indicação Geográfica para vinhos tintos, brancos e
espumantes. Tal reconhecimento se deu com base na Lei n.° 9.279 e na
Resolução n.° 075/2000 do Instituto Nacional da Propriedade Industrial, de
28.11.2000, que estabelece as condições para registro das indicações
geográficas. Este fato histórico assinala o reconhecimento da primeira Indicação
Geográfica brasileira e marca a entrada do Brasil no círculo mundial das
Indicações Geográficas. Em 2009, o Brasil ganhou a sua sexta indicação
geográfica: é o Vale do Submédio São Francisco, para uvas de mesa e mangas. O
certificado foi concedido pelo INPI, no dia 7 de julho de 2009, ao Conselho da
União das Associações e Cooperativas dos Produtores de Uvas de Mesa e
Mangas do Vale do Submédio São Francisco (Univale). A Coordenação-Geral de
Outros Registros, da Diretoria de Contratos de Tecnologia e Outros Registros do
INPI é a responsável pela concessão das IGs (INPI, 2009).
Esta Indicação Geográfica tem como titular a APROVALE - Associação dos
Produtores de Vinhos Finos do Vale dos Vinhedos. Nela funciona o Conselho
Regulador da Indicação Geográfica. A IP Vale dos Vinhedos incorpora 12
inovações até então não presentes na lei de produção de vinhos brasileiros, que
incluem, dentre outras: a) Área geográfica de produção delimitada; b) Conjunto de
cultivares autorizadas, todas da espécie Vitis vinifera L.; c) Conjunto restritivo de
produtos vinícolas autorizados; d) Limite de produtividade máxima por hectare; e)
Padrões de identidade e qualidade química e sensorial mais restritivos, com
aprovação obrigatória dos vinhos por um grupo de expertos em degustação; f)
Elaboração, envelhecimento e engarrafamento na área delimitada; g) Sinal
distintivo para o consumidor, através de normas específicas de rotulagem; h)
Conselho Regulador de autocontrole.
Na Europa, em sua história antiga e atual, valoriza as indicações
geográficas como uma importante ferramenta de valorização de seus produtos
154
tradicionais. Mais recentemente é nas economias de nações emergentes, como
Índia e China, por exemplo, que está o reconhecimento expressivo de novas
indicações, apresentando ao mundo um conjunto de produtos tradicionais, sob a
égide da garantia da procedência, à qual se associa uma “qualidade original”.
A utilização de indicações geográficas como meio de proteger o ativo dos
produtores é estratégico para o Brasil, pois é um país com grande variedade de
territórios com potencial para produzir produtos com identidade própria e para
ocupar espaços em mercados cada vez mais exigentes em termos de produtos de
qualidade e de personalidade. No entanto, embora a indicação geográfica seja
valorizada pelos consumidores de maior renda em produtos importados, é
desconhecida tanto pelos produtores e comerciantes quanto pela maioria dos
consumidores, carecendo, portanto, de disseminação de seus conceitos básicos e
dos benefícios agregados aos produtos e aos serviços.
RASTREABILIDADE
A importância da segurança dos alimentos vem sendo reforçada pelo
reconhecimento dos direitos do consumidor, por meio de leis que diminuam a
vulnerabilidade dos consumidores em sua relação com os produtores e
fornecedores de produtos alimentares. Além disso, muitos atributos de qualidade
dos alimentos, diretamente relacionados à saúde, caracterizam-se pela assimetria
informacional (já demonstrado por diversas vezes no presente estudo), que
dificulta o consumidor na hora da compra saber se o alimento é seguro ou não.
Dessa forma, há a necessidade da interferência do Estado, estabelecendo
padrões de qualidade e de segurança obrigatórios e mecanismos de enforcement,
em casos de não cumprimento desses padrões.
Nesse sentido e em razão da exigência cada vez maior do comércio
internacional, principalmente europeu e japonês, da adoção de padrões de
qualidade nos produtos agroalimentares, requereu a implantação de processos
que visassem o controle dos produtos ofertados. Para a garantia da qualidade em
todo o processo, foi instituído a rastreabilidade, que é um mecanismo que permite
155
identificar a origem do produto desde o campo até o consumidor, podendo ter sido
ou não, transformado ou processado, pois possibilita ter um histórico do produto.
Este mecanismo funciona como um complemento no gerenciamento da qualidade
e quando aplicado isoladamente não traduz em segurança ao produto nem ao
processo, pois deve estar associado a outros sistemas de controle de qualidade,
como por exemplo, APPCC.
Vinholis & Azevedo (2000) definem rastreabilidade como um sistema que
“permite seguir, rastrear informações de diferentes tipos (referente ao processo,
produto, pessoal e ou serviço) a jusante e ou montante de um elo de cadeia ou de
um departamento interno de uma empresa. A rastreabilidade possibilita ter um
histórico do produto, sendo que a complexidade do conteúdo deste histórico
dependerá do objetivo a que se pretende alcançar. Este objetivo pode ser
influenciado pelas estratégias adotadas e pelo ambiente externo em que a
empresa está inserida”.
Segundo o Codex Alimentarius, a rastreabilidade é a capacidade para
seguir em movimento um alimento através de etapa (s) específica (s) da produção,
transformação e distribuição. Este conceito decorre da necessidade de se
identificar qualquer produto dentro da empresa, desde a aquisição das matérias
primas ou mercadorias de entrada, ao longo da atividade de produção,
transformação e/ou distribuição se desenvolva, até o momento da sua entrega no
elo seguinte da cadeia.
Em um sentido mais geral, rastreabilidade é a habilidade de traçar o
caminho da história, aplicação, uso e localização de uma mercadoria individual ou
de um conjunto de características de mercadorias, através da impressão de
números de identificação (ISO 8402). A identificação dos números pode ser
aplicada sobre itens individuais de ferramenta ou sobre lotes de peças, ou podem
ser códigos de datas para materiais de produção contínua ou uma combinação
disto (JURAN & GRYNA JUNIOR, 1993).
156
De um modo mais simples, rastrear é manter os registros necessários para
identificar e informar os dados relativos à origem e ao destino de um produto,
antes da porteira e depois da porteira, ou seja, desde o campo até o consumidor,
podendo ter sido, ou não, transformado ou processado. Um sistema de
rastreabilidade é composto de um conjunto de medidas que possibilitam controlar
e monitorar todas as movimentações nas unidades, de entrada e de saída,
objetivando a produção de qualidade e com origem garantida. Ressalta-se a
importância do sistema de rastreabilidade para o funcionamento adequado das
cadeias de suprimento, por permitir identificar o que é o produto, de onde veio,
como foi feito e para onde foi.
A rastreabilidade também é um mecanismo de redução da assimetria de
informação, em particular por permitir ao consumidor associar o produto à sua
origem e história. Existem dois tipos de rastreabilidade: a rastreabilidade
descendente ou “rio abaixo”, que consiste em encontrar o destino industrial ou
comercial de um lote de produtos até o armazenamento no ponto de
comercialização; e a rastreabilidade ascendente ou “rio acima”, que foca no
levantamento de todos os estágios, começando de um lote de produto acabado
até encontrar o histórico e a origem do lote (MACHADO, 2000).
Juran & Gryna (1993) apontam diversas finalidades da rastreabilidade, tais
como:
a) Assegurar que apenas materiais e componentes de qualidade entrem
no produto final;
b) Identificar clara e explicitamente produtos que são diferentes, mas que
se parecem a ponto de serem confundidos entre si;
c) Permitir o retorno de produto suspeito numa base precisa;
d) Localizar falhas e tomar medidas corretivas a preço mínimo.
Para Machado (2000) a rastreabilidade também assume importância
estratégica para a indústria de alimentos e para o segmento de distribuição, por
representar:
157
a) Um diferencial de competitividade;
b) Fortalecer a imagem institucional da empresa;
c) Auxiliar no posicionamento da marca no mercado;
d) Estimular a concorrência através da diferenciação da qualidade;
e) Estreitar a relação com os fornecedores e contribuir para a construção
de estratégias competitivas da empresa e, com isso, definir a estrutura
de coordenação vertical.
Em âmbito institucional, os sistemas de identificação e rastreabilidade
auxiliam na minimização de riscos de contaminação, facilita a localização do foco
de problemas, tranqüiliza a população e dá credibilidade ao próprio Estado.
Entretanto, quando a rastreabilidade não pode ser utilizada, como indicação
de qualidade ou de segurança, a qualidade dos produtos irá depender das práticas
adotadas pelos produtores ao longo da cadeia, já que o papel do sistema é
apenas registrar e monitorar a segurança e qualidade. O fato de identificar a
origem do boi, por exemplo, não assegura que o mesmo tenha sido vacinado,
alimentado de forma saudável, tomado doses corretas de medicamentos e assim
por diante. Claro que os sistemas mais sofisticados já incorporam, como fazem os
médicos, o “prontuário” do produto, registrando todos os fatos relevantes do
processo.
Esse tipo de sistema pode ser usado para monitoramento de políticas
públicas e para reduzir assimetrias de informações entre os agentes que
transacionam na cadeia, uma vez que oferece, com baixo custo, informações que
não seriam de fácil obtenção, como, por exemplo, a saúde do animal.
Por isto o sistema de rastreabilidade deve ser utilizado junto com outros
sistemas de controle de qualidade, como o APPCC e códigos de boas práticas
como o GLOBALGAP (antigo EUROPEGAP) no caso de frutas e carnes.
O sistema de rastreabilidade é também uma ferramenta de gestão de risco
para ser usada na resolução de um problema de segurança do alimento, não
158
sendo, por si só, uma medida de segurança. A legislação que tem recebido maior
atenção, em função do poder de compra de seus consumidores, é a
rastreabilidade obrigatória de Organismos Geneticamente Modificados (OGM) e
seus derivados, em vigor na União Européia, desde 1º de janeiro de 2005. Os
Regulamentos (CE) n.° 1829 e 1830/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho
dispõem provisões gerais de rastreabilidade e rotulagem de organismos
geneticamente modificados, abrangendo todos os alimentos e alimentos para
animais, que alteram a Diretiva CE n.° 18/2001.
Desquilbet e Bullock, (2003) apontam forte tendência à adoção de
procedimentos de monitoramento e controle aplicados às cadeias agroindustriais,
dentre os quais, os sistemas de rastreabilidade ganham destaque não apenas por
possibilitar o monitoramento e controle de atributos e informações relevantes entre
as diferentes etapas da cadeia produtiva, mas, sobretudo, pela capacidade de
atribuir responsabilidade em uma eventual disputa jurídica.
No entanto, em um programa de rastreabilidade o fator mais valioso é a
“informação”, que deverá ser agregada aos produtos, seja no lote, no indivíduo ou
em alguma unidade física especifica. É fundamental que o processo de
rastreabilidade seja transparente e seja uma filosofia da empresa, cuja adoção
não seja vista apenas como uma obrigatoriedade, mas principalmente como uma
ferramenta de gestão. Sendo assim, a rastreabilidade funciona como um
complemento no gerenciamento da qualidade e, quando aplicado isoladamente,
não traduz segurança ao produto e nem ao processo (IBA et. al., 2003)
Neste sentido, a rastreabilidade e a segurança dos alimentos podem ser
considerados questão de saúde pública e de responsabilidade social,
incorporadas na economia e nas políticas internacionais e nacionais. É uma
ferramenta de extrema importância para fornecedores, distribuidores e
consumidores. Os produtores/ fornecedores/ vendedores necessitam desses
mecanismos para estarem seguros sobre o que de fato estão ofertando e
vendendo, evitando desta forma os riscos envolvidos em ações civis e penais
159
envolvendo contaminação e, principalmente, os danos à imagem corporativa e os
possíveis efeitos negativos junto ao mercado em geral; para os consumidores os
mecanismos de redução de assimetria de informação e sinalização de qualidade
são importantes para que tenham mais certeza sobre o que de fato estão
consumindo, e poderem, em base a essas informações, fazer suas opções nos
mercados.
Os novos interesses sobre a saúde animal (i.e., encefalopatia espongiforme
bovina, ou mais conhecida como doença da vaca louca) e sobre a segurança do
alimento (i.e., Escherichia coli O 157:H7, Salmonella spp. e outras zoonoses)
fazem com que o estabelecimento de um sistema retrospectivo (rastreamento de
informações) seja uma abordagem lógica para assegurar a confiança do
consumidor, principalmente no setor de carne bovina (MCALLISTER et al., 2001).
O Brasil já iniciou o desenvolvimento do sistema de rastreabilidade nas
cadeias bovina, suína, aves, soja e frutas, para cumprir, principalmente, os
regulamentos dos países importadores, como da UE, com destaque para o
processo de rastreabilidade do SISBOV, que será apresentado no próximo item.
SISBOV (rastreabilidade)
Um dos fatores preponderantes para a criação do SISBOV foram as
exigências por rastreabilidade dos países importadores de carne bovina brasileira.
A primeira destas exigências partiu da Europa. A resolução EC 1760 passou a
proibir a entrada de carne não certificada e não rastreada em território europeu a
partir do ano de 2000 (COSTA & FILHO, 2002).
Pode-se afirmar que a União Européia sempre teve e tem um papel de
destaque na construção do SISBOV, por ser a primeira a exigir a certificação de
origem e por se constituir no maior importador da carne brasileira. A Europa
esteve sempre presente na construção do sistema, não apenas como indutor de
sua adoção pela cadeia produtiva bovina, mas também como ator chave nas fases
160
atuais da sua redefinição, por meio de seguidas auditorias e exigências de ajustes
e aprimoramentos no sistema.
Denominado de Serviço Brasileiro de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva
de Bovinos e Bubalinos (SISBOV), regulado pelo Decreto n.º 5.741/2006 e pela
Instrução Normativa n.º 17/200680, o serviço é coordenado pelo DEPROS/MAPA e
tem por objetivo registrar e identificar o rebanho bovino e bubalino do território
nacional possibilitando o rastreamento do animal, desde o nascimento até seu
abate.
O novo sistema é de adesão voluntária, permanecendo a obrigatoriedade
de adesão para a comercialização para mercados que exijam a rastreabilidade. De
acordo com as novas regras, todos os bovinos e bubalinos dos estabelecimentos
rurais aprovados no SISBOV serão, obrigatoriamente, identificados
individualmente, cadastrados na Base Nacional de Dados, com o registro de todos
os insumos utilizados na propriedade durante o processo produtivo.
Trata-se de um grande avanço, uma vez que, a partir de 2009, só será
permitido o ingresso de bovinos e bubalinos nos estabelecimentos rurais
aprovados no SISBOV se oriundos de outros estabelecimentos na mesma
condição. O Sistema permitirá a atualização das informações entre o Órgão
Executor da Sanidade Animal nos Estados e a Certificadora do Estabelecimento
Rural aprovado no SISBOV, credenciada pelo MAPA.
A Instrução aplica-se em todo o território nacional a produtores rurais e
estabelecimentos de criação de bovinos e bubalinos, às indústrias frigoríficas que
processam esses animais, gerando produtos e subprodutos de origem animal e
resíduo de valor econômico, às entidades credenciadas pelo MAPA como
certificadoras, aos fornecedores de elementos de identificação e às entidades que
80 Segundo a Cartilha do novo serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos a Instrução Normativa n° 17 dispõe a nova estrutura operacional para o Serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos – SISBOV. Disponível em: <http://www.agricultura.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/MAPA/MENU_LATERAL/AGRICULTURA_PECUARIA/SISTEMAS_INFORMATIZADOS/SISBOV_NOVO/CARTILHA_NOVO_SISBOV.PDF>. Acesso em 12maio2008.
161
participam do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, como
estabelece o Decreto nº 5.741, de 30 de março de 2006.
O SISBOV foi criado principalmente como resposta às exigências dos
países importadores de carne bovina, tem passou por uma série de ajustes e
modificações em sua estrutura de funcionamento, culminando na sua
reformulação em 2006, quando o MAPA revogou a legislação anterior. Diante
deste cenário destacam-se as seguintes dimensões: (i) o SISBOV foi criado no
bojo dos conflitos comerciais com a União Européia, e os produtores o tomaram
como uma imposição – injustificada — de fora; no entanto, sem prejuízo de ter
sido imposição, a implantação precoce de um sistema de rastreabilidade poderia
se configurar como parte da construção de vantagens competitivas em um
mercado extremamente regulado, onde a questão sanitária é uma variável – na
prática, um ativo – chave. (ii) os conflitos no interior da cadeia relacionados ao
custo de implantação e operação do sistema. Os pecuaristas têm arcado com o
custo (ainda que possa ser um investimento, os pecuaristas vêem pela ótica do
custo), e os frigoríficos não têm remunerado o produto rastreado. (iii) conflitos
entre setor privado e governo, relacionado à decisões do governo com
conseqüências relevantes sobre os produtores, sem que estes participem
diretamente das mesmas etc. (iv) formalidade versus efetividade. O SISBOV é
caro e eventualmente poderá compensar, mas para isto é preciso uma efetividade
total, já que ocorrências de insegurança, ainda que localizados, afetam e impõe
custos a todos; (v) riscos e prioridades.
Entretanto, o maior problema de sanidade da pecuária brasileira é a
aftsose. Na melhor das hipóteses a implantação do sistema permite apenas
identificar, na emergência de surtos, a origem do problema, quando o foco deveria
ser em sanear as fontes do risco. Ou seja, muitas medidas que são tomadas em
nome da segurança não atacam as fontes do risco, e permite no máximo
monitorar ocorrências e saber qual a origem. Mas isto só funciona depois da
ocorrência, quando o estrago já está feito.
162
Desde sua criação até a atualidade, o SISBOV passou por uma série de
ajustes e transformações, resultantes em grande parte da pressão dos países
compradores da carne brasileira, especialmente dos europeus, que exigiam
equivalência do SISBOV com os padrões de confiabilidade dos sistemas de
rastreabilidade internacionais, principalmente o mercado europeu.
Em 2006, após a publicação de inúmeras instruções normativas e portarias,
o governo publicou uma nova legislação, abolindo as anteriores e instituindo um
“novo” sistema, que passou a ser conhecido como Serviço de Rastreabilidade da
Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos.
ROTULAGEM DOS ALIMENTOS
A rotulagem tem como função transmitir diversas informações sobre o
produto para o consumidor final em um único meio de informação (MACHADO,
2000). Conceituando “rótulo” é toda inscrição, legenda, imagem, ou toda matéria
descritiva ou gráfica que esteja escrita, impressa, estampada, gravada, gravada
em relevo ou litografada ou colada sobre a embalagem do alimento.
A “rotulagem” significa a identificação de qualidade ou defeito a algo, ou um
produto, associado a um tipo de marca própria, chamado de rótulo que a identifica
com o seu conteúdo, fazendo-se a percepção pessoal, ornamental, musical,
instrumental, política, religião, militarismo, bandidismo, comercial, procedimento
funcional, atletismo, esporte, cultura, lazer, mundo animal, mundial, social,
liderança, amor, emoções, desprezo, inveja, insegurança, sabedoria, felicidade, o
tempo, o sistema solar, as funções climáticas, o planeta terra, a guerra, o
terrorismo, o castigo da natureza, a poluição, sexo, povoado; ou até um
determinado produto e etc.
Para a FAO a rotulagem dos alimentos constitui o principal meio de
comunicação entre os produtores e os vendedores de alimentos por uma parte, e
de outra, entre os fornecedores e os consumidores. As normas e diretrizes do
Codex Alimentarius sobre a rotulagem dos alimentos são sobre os seguintes
temas: a) normas gerais para rotulagem de alimentos pré-envasados; b) normas
163
gerais para a rotulagem de aditivos alimentares; c) normas gerais para rotulagem
e declaração de propriedade de alimentos pré-envasados para regimes especiais;
d) diretrizes gerais sobre declarações de propriedades; e) diretrizes gerais sobre
rotulagem nutricional; f) diretrizes para o uso de declarações nutricionais e
saudáveis e diretrizes gerais para o uso do termo “halal”81
As normas para rotulagem requerem que o produto esteja em conformidade
com as informações exigidas e visam minimizar riscos que podem decorrer do seu
uso inadequado, além de ajudar o consumidor final na decisão de compra. É a
forma mais usada para comunicar mensagem de qualidade para o consumidor e
distinguir especificidades entre produtos. Transmite informações como: peso
líquido do conteúdo; composição relativa de ingredientes; capacidade nutricional;
indicações; funcionalidade; modo de usar; cuidados e advertências; preço da
unidade-padrão e prazo de validade.
Em alimentos há duas grandes categorias de produtos para consumo
(MACHADO, 2000): genéricos e commodities (que não tem nenhuma marca
comercial efetivamente relacionada a um fabricante ou distribuidor). Mas as
normas de rotulagem querem que o produto esteja em conformidade com a
legislação, independente se ele é genérico ou commodity.
Os próximos itens têm por finalidade expor o funcionamento da utilização
da rotulagem no Brasil para melhor compreensão sobre o tema.
1.1.9 A utilização da rotulagem no Brasil
No Brasil, está em vigor desde 1969, o Decreto-Lei n.º 986 que introduziu o
conceito de padrão de identidade e qualidade (PIQ) e instituiu as normas básicas
sobre alimentos. Este Decreto-Lei trata da proteção da saúde individual ou
81 Alimentos “halal, segundo definido pela FAO, são os alimentos permitidos em virtude da lei islâmica, os quais deverão satisfazer os seguintes requisitos: a) não incluir em sua composição nada que seja considerado ilícito de acordo com a lei islâmica; b) tem que ser preparados, elaborados, transportados e/ou armazenados utilizando meios que não sejam contrários ao que dispõe a lei islâmica; c) que o alimento não tenha estado, durante a sua preparação, elaboração, transporte e/ou armazenamento em contato direto com algum alimento que não esteja de acordo com os requisitos dos itens anteriores.
164
coletiva, no tocante aos alimentos, desde a sua obtenção até o seu consumo.
Além disto, define que:
Art. 11 - Os rótulos deverão mencionar em caracteres perfeitamente legíveis: I - a qualidade, a natureza e o tipo do alimento, observadas a definição, a descrição e a classificação estabelecida no respectivo padrão de identidade e qualidade ou no rótulo arquivado no órgão competente do Ministério da Saúde, no caso de alimento de fantasia ou artificial, ou de alimento não padronizado; II - nome e/ou a marca do alimento; III - nome do fabricante ou produtor; IV - sede da fábrica ou local de produção; V - número de registro do alimento no órgão competente do Ministério da Saúde; VI - indicação do emprego de aditivo intencional, mencionando-o expressamente ou indicando o código de identificação correspondente com a especificação da classe a que pertencer; VII - número de identificação da partida, lote ou data de fabricação, quando se tratar de alimento perecível; VIII - o peso ou o volume líquido; IX - outras indicações que venham a ser fixadas em regulamentos.
O Decreto-Lei estabelece ainda no artigo 19, que os rótulos nos alimentos
enriquecidos, os alimentos dietéticos e alimentos irradiados deverão trazer a
respectiva indicação em caracteres facilmente legíveis.
O artigo 48 determina que somente poderá ser exposto à venda alimentos que: I - tenham sido previamente registrados no órgão competente do Ministério da Saúde; II - tenham sido elaborados, reembalados, transportados, importados ou vendidos por estabelecimentos devidamente licenciados; III - tenham sido rotulados segundo as disposições deste Decreto-Lei e de seus Regulamentos; IV - obedeçam, na sua composição, às especificações do respectivo padrão de identidade e qualidade, quando se tratar de alimento padronizado ou àquelas que tenham sido declaradas no momento do respectivo registro, quando se tratar de alimento de fantasia ou artificial, ou ainda não padronizado.
O processo de rotulagem é parte constituinte de um outro: o de
padronização de embalagem. Ele pode ser entendido como o conjunto de ações e
procedimentos, legais ou acordados, relacionados com a identificação aplicada
sobre qualquer tipo de embalagem do alimento. Com base na Portaria n.º 42, de
13 de janeiro de 1998, do Ministério da Saúde, Rodrigues (1999) define rotulagem
165
como o processo através do qual se estabelece uma linha de comunicação entre
as empresas produtoras de alimentos e os consumidores que desejam maiores
informações sobre os produtos que estão comprando.
A ANVISA é o órgão responsável pela regulação da rotulagem de alimentos
e estabelece as informações que o rótulo deve conter, visando à garantia de
qualidade do produto e à saúde do consumidor, com a preocupação de instituir um
maior controle sobre os produtos oferecidos ao consumidor.
Dentre as regulamentações adotadas pela ANVISA, em 2001, o órgão
publicou as Resoluções RDC n.º 39 e n.º 40, normatizando a rotulagem dos
produtos referentes a todos os alimentos embalados que são comercializados no
país. As normas publicadas são extensivas aos produtos importados, cabendo ao
importador a responsabilidade pela fixação no país de origem ou no Brasil de
etiqueta complementar com as informações nutricionais determinadas.
De acordo com a legislação, é obrigatório que o rótulo contenha: a)
Denominação de venda - designação do produto pelo seu nome (bolacha, carne,
gelado, ovos, etc.) não pode ser dissimulada, encoberta ou substituída por marca
de comércio ou designação de fantasia. Sempre que o consumidor possa ser
induzido em erro, a denominação de venda deve incluir indicação do estado físico
do produto ou do tratamento específico a que foi submetido (defumado,
concentrado, reconstituído, congelado, liofilizado, etc.); b) A lista de ingredientes e
aditivos elaborada por ordem decrescente das quantidades; c) Quantidade líquida
ou quantidade de produto contido na embalagem expresso em volume (litro) ou
em massa (quilograma); d) Data de durabilidade mínima ou data limite de
consumo, ou seja, a data até à qual o produto alimentar conserva as suas
propriedades específicas nas condições de conservação apropriadas.
A data de durabilidade mínima deve constar sempre na embalagem e ter a
seguinte designação: “consumir de preferência antes de “a data limite de consumo
também é obrigatória e é representada pela inscrição: “Consumir até...”. Nos
produtos que duram menos de 3 meses: o mês e o dia. Nos produtos que duram
166
entre 3 e 18 meses: o ano e o mês. Nos produtos que duram mais de 18 meses: o
ano; e) Condições especiais de conservação, utilização e modo de emprego.
Quando os produtos careçam de especiais cuidados de conservação ou
utilização e o seu modo apropriado exija indicações especiais; f) Região de origem
quando a sua omissão seja susceptível de induzir o comprador em erro quanto à
origem do produto (exemplo: Vinho do Porto, Pão de Mafra); g) Indicação que
permita identificar o lote ao qual pertence o alimento: nome, firma ou denominação
social e morada do produtor, importador ou armazenista, retalhista ou outro
vendedor, conforme a entidade responsável pelo lançamento do produto no
mercado.
Em 2003, o órgão promulgou o Regulamento Técnico sobre Rotulagem
Nutricional de Alimentos Embalados – RDC n.º 360 -, tornando obrigatória a
rotulagem nutricional baseada nas regras estabelecidas com objetivo principal de
atuar em benefício do consumidor e ainda evitar obstáculos técnicos ao comércio.
Ela se aplica a todos os alimentos e bebidas produzidos, comercializados e
embalados na ausência do cliente e prontos para oferta ao consumidor.
Entretanto, alguns produtos estão isentos de seguirem as normas de
rotulagem de alimentos estabelecida pela ANVISA. São as bebidas alcoólicas, as
especiarias, as águas minerais, os vinagres, o sal, o café, o mate, os chás e
outras ervas sem adição de outros ingredientes. Também se encaixam nessa
categoria os alimentos preparados e embalados em restaurantes e
estabelecimentos comerciais que já vêm prontos para consumo, produtos
fracionados nos pontos de venda a varejo, frutas, vegetais, carnes in natura,
refrigerada ou congelada e alimentos com embalagens cuja superfície para
rotulagem seja menor ou igual a 100 cm2 (esta dispensa não se aplica aos
alimentos para fins especiais ou que apresentem declarações de propriedades
nutricionais).
No rótulo deverão constar obrigatoriamente todas as informações
nutricionais, como apresentado no modelo descrito abaixo.
167
Quadro 3: Informação Nutricional INFORMAÇÃO NUTRICIONAL
Porção de .....g ou mL (medida caseira) Quantidade de porção %VD (*) Valor Energético Kcal ou Kj % Carboidratos G % Proteínas G % Gorduras Totais Gorduras Saturadas Gorduras Trans
G g g
% % -
Fibra Alimentar G % Sódio Mg % Outros Minerais (1) mg ou mgc Vitaminas (1) mg ou mgc (*) % Valores Diários de referência com base em uma dieta de 2.000 kcal ou 8400 kJ. Seus valores diários podem ser maiores ou menores dependendo de suas necessidades energéticas. (1) Quando declarados Obs: “Outros minerais” e “vitaminas” farão parte do quadro obrigatoriamente quando se fizer uma declaração de propriedades nutricionais ou outra declaração que faça referência à estes nutrientes. Optativamente, podem ser declarados vitaminas e minerais quando estiverem presentes em quantidade igual ou maior a 5% da Ingestão Diária Recomendada (IDR) por porção indicada no rótulo. Fonte: ANVISA – Manual de Orientação às Indústrias de Alimentos – 2ª versão atualizada.
O rótulo não deve apresentar palavras ou qualquer representação gráfica
que possa tornar a informação falsa, ou que possa induzir o consumidor a erro;
demonstrar propriedades que não possuam ou não possam ser demonstradas;
destacar a presença ou ausência de componentes que sejam próprios de
alimentos de igual natureza; ressaltar, em certos tipos de alimentos processados,
a presença de componentes que sejam adicionados como ingredientes em todos
os alimentos com tecnologia de fabricação semelhante; indicar que o alimento
possui propriedades medicinais ou terapêuticas ou aconselhar seu consumo como
estimulante, para melhorar a saúde, para prevenir doenças ou com ação curativa.
Estes preceitos são fundamentados no princípio da devida informação disposto
pelo Código de Defesa do Consumidor, ensejando, em caso do não cumprimento
da norma, responsabilidade civil ao fornecedor.
Além da rotulagem obrigatória, as empresas buscam construir reputação de
qualidade dos seus produtos em cima da rotulagem com marca comercial. A
marca ajuda a identificar produtos e garante um padrão de qualidade comparável,
independente do local de compra. Existem várias formas de rotulagem com marca
168
comercial. Há produtos rotulados sob (1) marcas de fabricantes, (2) marcas
próprias de grandes comerciantes, (3) marcas de franquia e de cadeia e (4)
produtos com marcas de associações de indústrias ou coletivas. Em todos esses
casos, como os investimentos em marketing são construídos em torno da marca
comercial, as empresas tendem a controlar a qualidade dos seus produtos para
proteger a integridade das suas marcas.
Para melhor entendimento do consumidor com relação aos rótulos no
Brasil, esta sendo proposta a utilização de um “semáforo nutricional”, já existente
em alguns países da Europa, segundo o IDEC. Alimentos que contenham excesso
de sódio, sal, açúcar ou gordura, por exemplo, receberiam uma marca vermelha. É
uma maneira de evitar que o consumidor tenha maior facilidade de compreensão
na leitura dos rótulos quando adquirir um produto.
Há vinte anos não havia a complexidade que existe atualmente nos rótulos,
em função das diversas alternativas existentes, e para o consumidor é mais ainda
complicado, pois as informações não são claras, ficando difícil a sua interpretação.
O IDEC já entregou a proposta desse semáforo nutricional à ANVISA, que é
o órgão regulamentador sobre os rótulos nos produtos. Em resposta, ANVISA, diz
que vai estudar melhor o sistema de cores, pois quer saber quais são os impactos
na percepção do consumidor e verificar se as cores nos rótulos dos alimentos irão
realmente influenciar as suas escolhas.
1.1.10 Rotulagem dos alimentos transgênicos
A questão mais complexa e controversa de rotulagem no cenário
internacional e nacional é a rotulagem de alimentos derivados da moderna
biotecnologia, tendo em vista a necessidade ou não de informar e advertir o
consumidor quanto à existência de componentes nos alimentos contendo
modificações genéticas.
Neste sentido, parece haver consenso no Comitê do Codex Alimentarius
sobre Rotulagem de Alimentos (CCFL), de que a rotulagem especifica quanto a
169
tecnologia é necessária para alimentos derivados da mesma, quando houver
mudanças significativas de composição, valor nutritivo ou uso desejado. Através
do consenso acredita-se que essas disposições proporcionam assistência
considerável e proteção aos consumidores.
Entretanto, não existe consenso entre os países que aderem as normas do
Codex, sobre a rotulagem baseada em processo obrigatório de alimentos
derivados da moderna biotecnologia, como é o caso brasileiro. Alguns países
acreditam que rótulos baseados em processo obrigatório sobre alimentos
geneticamente modificados podem ser percebidos por muitos consumidores como
um rótulo de advertência de que o produto é inseguro e, portanto, poderia ser
confuso e inadequado como orientação internacional obrigatória.
No Brasil, o Governo editou o Decreto n.º 4.680/2003, para atender as
principais reivindicações da sociedade civil organizada, especialmente do
movimento de consumidores, que dispõe sobre a rotulagem de alimentos e
ingredientes transgênicos, revogando o Decreto n.º 3.871, de 17/7/01. O novo
Decreto estabelece que todo e qualquer alimento e ingrediente que contenha a
presença acima de 1% de organismo geneticamente modificado (OGM) em sua
composição deverá trazer a informação no rótulo, o que representa um avanço
significativo em relação ao decreto anterior, conforme se observa no Quadro 4.
Quadro 4. Decretos de regulamentação da rotulagem Decreto 3.871/01 (FHC) Decreto 4.680/03 (Lula)
Exigia rotulagem apenas para alimentos contendo mais de 4% de transgênico
Exige rotulagem para todos os alimentos (embalados, a granel, in natura)
Excluía alimentos de origem animal alimentados com ração contendo transgênicos
Exige rotulagem de alimentos de origem animal alimentados com transgênicos
Não exigia identificação da espécie doadora do gene
Exige a identificação da espécie doadora do gene
Fonte: www.planalto.gov.br
170
No Brasil, a rotulagem de alimentos transgênicos é entendida como medida
de saúde pública relevante, pois permite o monitoramento e as pesquisas sobre
seus impactos na saúde, após sua introdução no mercado.
A MARCA
Como já se comentou anteriormente, em muitos casos a marca é um
importante instrumento de controle de qualidade e uma garantia da segurança do
alimento. A marca é o principal elo entre o negócio e o cliente, pois é através dela
que ele identifica o negócio e o diferencia dos demais. Com o passar do tempo, a
marca passa a ser o referencial da qualidade daquele produto ou serviço. O
mercado e a concorrência, por si só, já não são suficientes para assegurar a
apropriação da riqueza gerada, e as relações econômicas passam a ser mediadas
por contratos e instituições que têm por finalidade proteger os direitos dos vários
agentes envolvidos, reduzir e mediar conflitos e diminuir os custos de transação
em geral. A estratégia competitiva das empresas incorpora a diferenciação
baseada na criação e desenvolvimento de “sinais” e “marcas” de expressão
distintiva para seus produtos e para sua própria identificação pelos consumidores.
Era preciso individualizar e caracterizar cada empresa diante do conjunto de
consumidores e em face dos próprios concorrentes (VIEIRA & BUAINAIN, 2004).
Assim, a natureza da marca decorre de sua finalidade, ou seja, de
identificar o produto. É preciso que a marca tenha características que permitam tal
identificação. Entretanto, excluídas as proibições de caráter geral, evidentemente
não pode ser registrada a marca que já pertença a outro industrial ou comerciante,
ou prestador de serviços. Nesse caso se diz que a marca exige os requisitos da
novidade relativa e especialização. Não é preciso que o sinal seja novo em
absoluto ou o nome inventado pelo empresário. Basta que seja de fantasia, isto é,
que tenha um significado novo. Pode mesmo ser um nome ou sinal já em uso ou
registrado como marca de terceiro, desde que se destine a assinalar produtos que
não sejam concorrentes.
171
Marca não é um conceito fácil de definir. Na sua definição e na sua análise
devem-se levar em consideração as disciplinas que a utilizam e regulam mais
diretamente, que são o direito comercial e a gestão de marketing. Para o direito
comercial a marca é um sinal; para Organização Mundial de Propriedade Industrial
– OMPI - define a marca como um “sinal que serve para distinguir os produtos ou
serviços de uma empresa dos outros de outras empresas”.
Ainda, pode ser definida como um nome, um termo, um sinal, ou um
desenho, ou uma combinação destes elementos, com vista a identificar os
produtos e serviços de um vendedor, ou de um grupo de vendedores, e a
diferenciá-los dos concorrentes.
O Código de Propriedade Industrial (Lei n.º 9.279/96) define “marca” como
todo sinal distintivo (palavra, figura, símbolo, etc.) visualmente perceptível, que
identifica e distingue produtos e serviços de outros iguais ou semelhantes, de
origens diversas, bem como certifica a conformidade dos mesmos com
determinadas normas ou especificações técnicas.
Concluindo, a marca é um signo distintivo, visualmente perceptível utilizado
para diferenciar produtos ou serviços de uma empresa das suas concorrentes,
bem como atestar a conformidade de um produto ou serviço com determinadas
normas ou especificações técnicas.
A marca é em essência uma promessa da empresa em fornecer uma série
específica de atributos, benefícios e serviços uniformes aos compradores. Para
Kotler et al (2005) a garantia de qualidade vem junto com as melhores marcas,
mas uma marca é um símbolo mais complexo, podendo trazer até seis níveis de
significados:
a) Atributos: a marca tem o poder de trazer à mente certos atributos. Por
exemplo: Mercedes sugestiona automóveis caros, bons e de alto
prestigio;
172
b) Benefícios: estes são traduzidos em benefícios funcionais e
emocionais. Por exemplo: um carro Mercedes custa caro e sugestiona
status elevado para o seu dono.
c) Valores: a marca também transmite os valores da empresa. Por
exemplo: Um carro Mercedes simboliza desempenho, segurança e
prestígio.
d) Cultura: a marca tem o poder de representar certa cultura. Por exemplo:
A Mercedes representa a cultura germânica: organizada, preocupada
com a qualidade e eficiente.
e) Personalidade: a marca pode projetar certa personalidade. Exemplo:
um chefe decidido que tem um carro Mercedes.
f) Usuário: a marca sugere o tipo de consumidor que pode usar
determinado produto. Exemplo: espera-se que um usuário de um carro
Mercedes seja um executivo bem sucedido, com um pouco mais de
idade e não uma secretaria de vinte e poucos anos.
O direito decorrente do registro da marca exclui seu emprego por todos os
demais no mesmo ramo de atividade. Salvo se a marca estiver amparada pela
proteção mais ampla, que decorre do reconhecimento de sua notoriedade, não
poderá o titular do registro impedir seu uso por terceiros em ramo de atividade
diverso, que não possibilite confusão entre mercadorias, produtos ou serviços. Em
conseqüência, um terceiro poderá registrá-la em outra classe.
O registro de uma marca é concedido pelo INPI, órgão governamental, que
garante ao seu proprietário o direito de uso exclusivo em todo o território nacional
em seu ramo de atividade econômica. Ao mesmo tempo, sua identificação pelo
consumidor pode proporcionar uma parcela estável de mercado, tornando-se um
ativo valioso para a empresa.
No entanto, o pedido de registro de uma marca não confere ao requerente à
exclusividade de uso, até que venha ser concedida pelo INPI a expedição do
Certificado de Registro da Marca, que terá validade de 10 (dez) anos, prorrogável
173
a pedido do titular por períodos iguais e sucessivos. Em caso contrário, será
extinto o registro e a marca estará, em princípio, disponível.
A marca terá validade quando constituir em sinal visualmente perceptível.
Os sinais visualmente perceptíveis devem revestir-se de distintividade, para se
prestarem a assinalar e distinguir produtos ou serviços dos demais, de
procedência diversa e a marca pretendida não podem incidir em quaisquer
proibições legais, seja em função da sua própria constituição, do seu caráter de
liceidade ou da sua condição de disponibilidade.
A lei brasileira prevê ainda a Marca de Alto Renome, para os casos em que
o sinal devidamente registrado goze de renome que transcenda o segmento de
mercado para o qual ele foi originalmente destinado. A Marca de Alto Renome tem
assegurada proteção especial em todas as classes.
Para efeito de utilização, as marcas dividem-se em:
a) Marcas de produto: são as utilizadas pelo industrial ou comerciante
para distinguir um comércio ou um produto de outros;
b) Marcas de serviço: são as utilizadas pelo prestador de serviço para
distinguir os seus serviços de outros;
c) Marcas coletivas: são as que visam identificar produtos ou serviços
provindos de membros de uma determinada entidade;
d) Marcas de Certificação: são as marcas que se destinam a atestar a
conformidade de um produto ou serviço com determinadas normas ou
especificações técnicas.
Para efeito de registro, as marcas podem ser:
a) Nominativas: constituídas apenas de palavras, conjunto de letras,
números ou algarismos;
b) Figurativas: representadas por um desenho, imagem ou sinal gráfico;
c) Mistas: compostas de uma marca nominativa e uma figurativa, ou
nominativa com estilização;
174
d) Tridimensionais: constituídas pela forma plástica de um produto ou de
uma embalagem, sendo que tal forma tem de possuir identidade
própria.
Segundo Machado (2000), para o consumidor a marca é um redutor de
custos de transação porque ajuda identificar produtos e garante um padrão de
qualidade comparável, independente do local de compra. Para ele a marca é um
contrato, que diminui o risco no momento em que consumidor adquire o produto. A
marca identifica, por exemplo, numa oferta com produtos muito diferentes, a
marca facilita o reconhecimento e favorece a fidelidade. Como exemplo as
bebidas alcoólicas (preferência do consumidor pela cerveja Skol), alimentos
(preferência do consumidor por produtos Sadia), os televisores (preferência dos
consumidores por Phillips), os eletrodomésticos (preferência do consumidor pela
Brastemp), etc.
A marca diferencia, valoriza aquele que a usa ou a consome. Ela transmite
a sua identidade às pessoas. Para as compras de status social, a marca é o
principal instrumento de diferenciação e de poder de mercado. Escreva uma linha
sobre o uso das marcas para destacar a qualidade e inocuidade dos alimentos, e
como isto se relaciona à adesão aos diversos protocolos, certificados e métodos
de monitoramento e controle do processo produtivo como um todo.
PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICAS
É tarefa do Estado a instituição de programas e políticas públicas para
garantir a segurança e qualidade dos alimentos. Na área agroalimentar, foram
criados diversos programas, de acordo as exigências das normas internacionais,
para garantir o alimento seguro e inócuo. Os próximos itens têm como objetivo
apresentar os principais programas na área de alimentos.
1.1.11 Pró-Orgânico
O Programa de desenvolvimento da agricultura orgânica do MAPA é
regulado pela Instrução Normativa n.º 007/99, do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (MAPA), em seu item 1.1, considera que:
175
O sistema orgânico de produção agropecuária e industrial todo aquele em
que se adotam tecnologias que otimizem o uso dos recursos naturais e
socioeconômicos, respeitando a integridade cultural e tendo por objetivo a auto-
sustentação no tempo e no espaço, a maximização dos benefícios sociais, a
minimização da dependência de energias não-renováveis e a eliminação do
emprego de agrotóxicos e outros insumos artificiais tóxicos, organismos
geneticamente modificados (OGM) transgênicos ou radiações ionizantes em
qualquer fase do processo de produção, armazenamento e de consumo, e entre
os mesmos privilegiando a preservação da saúde ambiental e humana,
assegurando a transparência em todos os estágios da produção e da
transformação.
O programa tem por objetivo:
• A oferta de produtos saudáveis e de elevado valor nutricional, isentos
de qualquer tipo de contaminantes que ponham em risco a saúde do
consumidor, do agricultor e do meio ambiente;
• A preservação e a ampliação da biodiversidade dos ecossistemas,
natural ou transformado, em que se insere o sistema produtivo;
• A conservação das condições físicas, químicas e biológicas do solo, da
água e do ar;
• O fomento da integração efetiva entre agricultor e consumidor final de
produtos orgânicos e o incentivo à regionalização da produção desses
produtos orgânicos para os mercados locais.
Ormond et al (2002) conceituando agricultura orgânica, define como:
um conjunto de processos de produção agrícola que parte do pressuposto básico de que a fertilidade é função direta da matéria orgânica contida no solo. A ação de microorganismos presentes nos compostos biodegradáveis existentes ou colocados no solo possibilitam o suprimento de elementos minerais e químicos necessários ao desenvolvimento dos vegetais cultivados. Complementarmente, a existência de uma abundante fauna microbiana diminui os desequilíbrios resultantes da intervenção humana na natureza. Alimentação adequada e
176
ambiente saudável resultam em plantas mais vigorosas e mais resistentes a pragas e doenças.
Segundo Buainain & Batalha (2007-A), as políticas públicas, em especial,
mas também as privadas, sempre tiveram papel imprescindível no
desenvolvimento da agricultura orgânica em países mais desenvolvidos, como a
Alemanha, Estados Unidos e Japão. A participação de produtos orgânicos
certificados no mercado dessas nações cresceu rapidamente. O apoio
governamental à agricultura orgânica nestes países ocorre de forma indireta,
principalmente por intermédio do estabelecimento de marcos regulatórios claros e
estáveis.
O governo brasileiro, segundo os autores, atua de duas formas: de um lado,
busca a regulamentação do mercado por meio da criação do marco regulatório
para a produção e a comercialização de produtos orgânicos, como o programa
“Pró-orgânico”. Por outro, atua no financiamento à agricultura orgânica por meio
da criação de linhas especiais de crédito que contemplam o setor.
A comercialização de produtos orgânicos vem crescendo entre 20 a 50 %
ao ano. A produção brasileira de orgânicos representa menos de um 1% da área
agricultável. Segundo dados do MAPA82, em 2006, o Brasil possui uma área
estimada de 800 mil hectares com agropecuária orgânica e cerca de 15 mil
produtores. Os principais produtos orgânicos cultivados são: fruticultura (goiaba,
mamão, manga, maracujá, banana, uva, morango e citrus); olerícolas (alface,
couve, tomate, cenoura, agrião e berinjela); culturas (arroz, soja, milho, trigo,
mandioca, café, cacau e cana-de-açúcar); produção animal: carne (bovinos e
suínos), aves, leites, ovos, peixes e mel; extrativismo (palmito, castanha do Brasil,
castanha de cajú, açaí e babaçu). Mundialmente o índice é semelhante, cerca de
um por cento, com 31 milhões de hectares, ou pouco mais de 630 mil
propriedades.
82 Disponível em: <http://www.agricultura.gov.br/>. Acesso em: 22jul.2008.
177
Em 2008, entrou em vigor o Decreto n.º 6.323/2007, substituindo a
Instrução Normativa n.º 007/1999, criando novas regras para a produção e
comercialização de produtos orgânicos no Brasil. Entre as principais mudanças
está a criação do Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade Orgânica, que
visa a assegurar a confiabilidade da certificação dos produtos orgânicos. Caberá
ao MAPA, juntamente com as secretarias estaduais, fiscalizar entidades
responsáveis pela certificação dos produtos.
Entretanto, orgânico não deve ser confundido com qualidade e segurança.
Não há relação direta, automática. Para que haja o controle e devido o crescente
interesse pela agricultura orgânica, surgiu a necessidade de uma verificação
segura, que garanta ao consumidor a certeza de estar adquirindo produtos
orgânicos. O Instituto Biodinâmico de Desenvolvimento Rural -IBD, localizado em
Botucatu, São Paulo, fiscaliza e certifica produtos orgânicos no Brasil de acordo
com normas internacionais. Este selo só é conferido após rigorosos exames de
controle de qualidade de solo, água, reciclagem de matéria orgânica, dentre
outros.
1.1.12 Plano Nacional de Controle de Resíduos (PNCR)
O Plano Nacional de Controle de Resíduos (PNCR) foi instituído pela
Portaria Ministerial n.º 51, em 1986, adequado pela Portaria Ministerial n.º 527 em
1995. A execução de suas atividades está a cargo do Secretario de Defesa
Agropecuária, cabendo ao Coordenador Geral gerenciar o cumprimento das metas
estabelecidas na operacionalização do Plano.
É um programa do governo federal que visa garantir a saúde do consumidor
por meio de um monitoramento da presença de resíduos de drogas veterinárias e
contaminantes ambientais em produtos de origem animal, como carnes, leite,
ovos, pescado e mel. A presença de resíduos de antibióticos, antiinflamatórios,
parasiticidas, vermífugos ou de contaminantes ambientais, como mercúrio,
chumbo e arsênio, acima de níveis seguros, poderão ocasionar danos à saúde do
consumidor, sendo que em alguns casos, pode até levar ao óbito.
178
O Plano visa83: a) conhecer o potencial de exposição da população aos
resíduos nocivos à saúde do consumidor, parâmetro orientador para a adoção de
políticas nacionais de saúde animal e fiscalização sanitária; b) impedir o abate
para o consumo de animais oriundos de criatórios onde se tenha constatado
violação, sobretudo o uso de drogas veterinárias proibidas no território nacional.
Um dos objetivos do PNCR é tornar-se parte integrante do esforço
destinado a melhoria da produtividade e da qualidade dos alimentos de origem
animal colocados à disposição da população brasileira, e em segundo,
proporcionar à nação sob o ponto de vista sanitário, às regras do comércio
internacional de alimentos preconizados pela OMC e órgãos auxiliares, tais como
FAO e OMS.
Portanto, o programa é de extrema importância para o Brasil, haja vista que
o não acatamento das normas do controle de resíduos pode acarretar sérios
problemas às exportações, dos diversos setores da cadeia agroalimentar.
1.1.13 Programa de Alimentos Seguros (PAS)
Em razão de um mercado cada vez mais exigente no mundo globalizado,
as empresas alimentícias brasileira perceberam a necessidade de se ter um
diferencial, para aumentar seu poder de competição, de segurança e da qualidade
de seus produtos. Estas empresas partiram do principio que com a adoção do
Programa Alimentos Seguros (PAS) potencializariam as vantagens para um
comercio mais competitivo, tanto internamente como externamente.
Em agosto de 2002, o Projeto APPCC é mudado para o Programa
Alimentos Seguros (PAS), em virtude de sua expansão e da natureza da atuação,
já que atividade de implantação deverá ser demandada continuamente, devido ao
grande número de empresas no país. Outro fator para a mudança do nome foi
que, a sigla APPCC (oficial no Brasil) que precisava ser difundida no país no
83 Disponível em: http://extranet.agricultura.gov.br/sislegis-consulta/servlet/ VisualizarAnexo ? id = 11049 . Acesso em: 10dez2008.
179
âmbito das empresas de alimentos, já foi assimilada pelo segmento nestes anos
de atuação do Projeto. Agora, com o foco de cada vez maior na conscientização
do consumidor e da sociedade, de modo geral, a sigla PAS ficou mais adequada
para a assimilação e conexão com as ações do Programa.
O PAS tem por objetivo disseminar e apoiar a implantação de Boas Práticas
(BP) e o Sistema de Análise de Perigos e Pontos Críticos de Controle (APPCC)
nas empresas de alimentos e alimentação em toda a cadeia alimentar, no território
brasileiro. A finalidade é aumentar a segurança e a qualidade dos alimentos
produzidos para a população brasileira; aumentar a exportação de alimentos,
preparando o setor produtivo brasileiro para atender as exigências dos países
importadores em termos de segurança dos alimentos; aumentar a competitividade
das empresas.
O Programa é composto de uma parceria abrangente, que reúne
instituições com focos de ação desde o campo até o consumo final do alimento,
tais como: EMBRAPA, SENAR, SENAI, SESI, SENAC, SESC, SEBRAE. Algumas
das instituições governamentais, como a ANVISA, e o CNPq, que têm interesse
nas ações do PAS, também já são parceiras do Programa. Conta, ainda, com a
participação técnica do MAPA, MS e da Associação Brasileira das Indústrias de
Alimentos (ABIA), o INMETRO e a ABNT foram envolvidos pelo PAS, para
trabalharem o aspecto de normalização desde o seu início.
O PAS está estruturado como um Programa de Campo à Mesa (PAS-
Campo à Mesa), sendo composto de seis projetos, a saber: PAS-Campo, PAS-
Indústria, PAS-Distribuição, PAS-Transporte, PAS-Mesa e PAS-Ações Especiais,
conforme apresentado na Figura 7.
180
Figura 7. Estrutura do Programa PAS Campo à Mesa.
Fonte: SEBRAE.
1.1.14 PAS Campo (Segurança dos Produtos no Campo)
As indústrias que processam alimentos, principalmente as que estão
implantadas o Sistema APPCC, já começam a exigir de seus fornecedores,
garantia na origem para o controle de perigos de certas matérias primas. O
mesmo começa a acontecer nas redes de distribuição (especialmente grandes
supermercados), que já começam a exigir controle na produção de seus
fornecedores, inclusive rurais.
O projeto se destina a produtores e trabalhadores rurais de todos os níveis,
de produtos de origem animal e vegetal, especialmente de micro e pequenas
empresas rurais, criando possibilidade para que essas empresas possam competir
no mercado externo, aumentando as exportações do país.
O PAS Campo tem como objetivos:
181
• Desenvolver uma metodologia de ação para melhorar a qualidade e,
especialmente, a segurança dos produtos de origem animal e vegetal,
em nível de produtor rural, visando dar “garantia de origem”;
• Contribuir para racionalização da gestão de recursos e a articulação
das estruturas e das entidades intervenientes no processo;
• Aumentar a segurança (e a qualidade) dos alimentos no âmbito da
produção rural, em nível nacional;
• Desenvolver material de sensibilização e técnico sobre Boas Práticas
Agropecuárias, Procedimentos Padrão de Higiene Operacional – PPHO
(do inglês SSOP (Standard Sanitizing Operating Procedures) e
princípios de APPCC, bem como sistemática para as ações no campo;
• Treinar técnicos (SENAI, SEBRAE, EMBRAPA e outros eventuais
parceiros) para atuarem na multiplicação e na implantação das Boas
Práticas Agropecuárias com princípios PPHO/APPCC;
• Sensibilizar e conscientizar os produtores sobre a importância das BPA
e do Sistema de Controle de Perigos na produção de alimentos seguros
e com qualidade;
• Treinar e apoiar os produtores e os trabalhadores rurais destes
segmentos na implantação das BPA/APPCC, visando mercado interno
e externo e promover a segurança ambiental e a saúde dos
trabalhadores rurais na adoção de Boas Práticas Agropecuárias, bem
como prevenção às fraudes.
A implantação das BPA/APPCC na produção rural possibilita agregar valor
ao produto, por dar garantia de rastreabilidade e de certificação de origem.
Possibilita assim, gerar demanda por produtos de qualidade, aumentando a
competitividade do setor agrícola, inclusive para o comércio exterior, a exemplo do
182
segmento das frutas, por sistemas de sanidade que garantam a qualidade do
produto e da carne bovina, certificados pelo Sistema SISBOV84.
1.1.15 PAS Indústria85
As indústrias brasileiras perceberam que a utilização de BP e APPCC, é
uma questão de sobrevivência no mercado globalizado, aumentando a sua
competitividade. Desta forma, o marco regulatório brasileiro impõe que as
indústrias de alimentos se adequem às demandas do mercado externo e pelas
indústrias exportadoras, em vários segmentos como carne, frutas, pescados e,
principalmente, em razão das exigências dos países, tais como EUA, Canadá,
Japão e países da Comunidade Européia o controle de alimentos seguros.
O PAS Indústria tem como objetivo:
• Aumentar a segurança e a qualidade dos alimentos produzidos pelas indústrias de alimentos em âmbito nacional, especialmente no setor de carnes e derivados, leites e derivados, pescados e derivados e vegetais e derivados;
• Aumentar a competitividade da indústria de alimentos em âmbito nacional;
• Aumentar a competitividade da indústria de alimentos, através da redução de perdas e custos;
• Desenvolver material de sensibilização e técnico de APPCC, bem como uma sistemática para as ações junto à indústria de alimentos;
• Formar consultores e multiplicadores, para atender a demanda de todos os Estados brasileiros;
• Difundir o PAS, através de seminários para empresários em todo o território brasileiro;
84 O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA – visando estabelecer normas para a produção de carne bovina com garantia de origem e qualidade, publicou a Instrução Normativa n° 17, em 14/07/2006, com nova estrutura operacional para o Serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos – SISBOV. Para garantir a qualidade do produto, de acordo com as novas regras, todos os bovinos e bubalinos dos Estabelecimentos Rurais Aprovados no SISBOV serão, obrigatoriamente, identificados individualmente, cadastrados na Base Nacional de Dados, com o registro de todos os insumos utilizados na propriedade durante o processo produtivo. Disponível em: <http://www.agricultura.gov.br/pls/portal/docs/ PAGE/MAPA/PRINCIPAL/DESTAQUES/AREA_DE_DESTAQUES_NOVA/CARTILHA%2BSOBRE%2BO%2BNOVO%2BSISBOV%5B1%5D.PDF>. Acesso em: 14jan.2008. 85 Disponível em: <http://www.alimentos.senai.br/>. Acesso em: 12jan.2008.
183
• Apoiar a indústria de alimentos, através de capacitação de consultoria e na implementação das Boas Práticas e do Sistema de APPCC;
• Alavancar as exportações brasileiras através da adequação das empresas, para o mercado externo.
1.1.16 PAS Distribuição
Muitas vezes, há ausência do controle de produtos provenientes das
indústrias alimentícias e do campo. Nesse sentido, è importante a atenção nos
fornecedores e no transporte ate o estabelecimento para evitar a aquisição de
produtos com perigos potenciais.
Assim, o PAS Distribuição tem por objetivo aumentar a garantia de
segurança e da manutenção da qualidade dos alimentos no segmento da
distribuição. Para cumprir tal objetivo foi desenvolvido material de sensibilização e
técnico sobre Boas Práticas e a aplicação dos princípios do sistema da APPCC na
distribuição, tais como a cartilha do manipulador, distribuídos através de cursos
elaborados pelo SEBRAE.
As empresas que adotaram tal prática terão como beneficio a diminuição de
perdas e aumento da segurança e na qualidade dos alimentos oferecidos à
sociedade, podendo refletir inclusive no preço final para os consumidores.
1.1.17 PAS Mesa86
Os setores que atuam no preparo e na distribuição de alimentos prontos
para o consumo, tais como cozinhas industriais, restaurantes, bares e similares e
panificadores, estão freqüentemente envolvidos em surtos de toxinfecções
alimentares, sendo segundo as estatísticas, o setor mais implicado na ocorrência
de surtos.
Assim, o MS atendendo as demandas, visando estabelecer melhorias no
setor, sugeriu a criação do PAS Mesa. Este programa tem como objetivos:
86 Disponível em: www.alimentos.senai.br. Acesso em: 12jan2008.
184
• Aumentar a segurança no preparo de alimentos prontos para consumo, visando redução de surtos de toxinfecção alimentares;
• Desenvolver material técnico e de sensibilização para os segmentos de cozinhas industriais / hospitalares / escolares / comercial, bares e lanchonetes, lactários, nutrição enteral, banco de leite, alimentação transportada, quiosque, ambulantes, catering, padarias e panificadoras;
• Formar consultores / multiplicadores para disseminar a sistemática e apoiar a implantação.
• Difundir o Sistema através de seminários para os setores, em todo país;
• Apoiar as empresas, através de treinamento e consultoria na implantação do Sistema, em todo país.
O projeto PAS mesa é gerenciado por um técnico do SEBRAE em todo
país. As ações são feitas através da seguinte sistemática: desenvolvimento dos
produtos (material de sensibilização e técnico, cursos, etc.); repasse dos materiais
e da sistemática para os consultores/multiplicadores; capacitação de responsáveis
técnicos (em cozinhas industriais) e de responsáveis operacionais (demais
setores) para a implantação orientada ou auto-implantação.
1.1.18 PAS Ações Especiais
O PAS ações especiais foi criado com o objetivo de dar apoio aos demais
projetos PAS ou ações ligadas ao Sistema APPCC (ou a melhoria da qualidade)
de órgãos, instituições, associações e outros grupos; desenvolver ações
específicas que sejam mobilizadoras, ou criadora de materiais ou de atividades
que agreguem valor ao PAS como um todo; apoiar pesquisas relativas ao Sistema
APPCC ou a análise de risco, detectadas como de importância pelos gerentes do
Programa e dos demais projetos PAS; promover capacitação especial para
setores, ou grupos ou entidades, e que tenham potencial de disseminar, utilizar ou
aplicar o Sistema APPCC, em âmbito estadual ou nacional; divulgar e promover a
divulgação na mídia do Sistema APPCC e do tema “Alimentos Seguros do Campo
a Mesa”, bem como de programas que visem a conscientização e o treinamento
da população para práticas seguras no preparo dos alimentos.
185
O projeto PAS - Ações Especiais terá agregado ações que facilitarão o
atendimento da Comissão do Gestor Nacional (CGN) e maiores informações
técnico-científicas para os consultores e empresas de alimentos sobre o Sistema;
maior segurança dos alimentos oferecidos para a população, pela maior
possibilidade de expansão das ações no país em Sistema melhor embasado
cientificamente; maior preparo de pesquisadores e técnicos do setor de alimentos
para novas evoluções nas técnicas de controle de segurança de alimentos, que já
são desenvolvidas em países mais avançados.
Com o foco cada vez maior na conscientização do consumidor e da
sociedade, de modo geral, a sigla PAS (Programa Alimentos Seguros) ficou mais
adequada (em substituição ao APPCC, que já estava bastante difundido) para a
assimilação e conexão com as ações do Programa, além de melhor caracterizar a
ampliação de seu escopo, com a inclusão de grande quantidade de ações de
implantação de Boas Práticas.
Diversos setores da cadeia de alimentos tem adotado o programa, visando
a melhoria de seu processo e garantindo a segurança e a qualidade do alimento,
como o caso da apicultura que aderiu ao programa, aumentou suas exportações
após o embargo da UE por mais de dois anos, com a implantação de boas
práticas de produção e publicação de normas técnicas para o setor. Essas são
algumas das conquistas da atividade, que gera 450 mil ocupações diretas no
campo e 16 mil nas indústrias de processamento e de insumos, materiais e
equipamentos apícolas.
APONTAMENTOS SOBRE OS MECANISMOS ORGANIZACIONAIS PARA A GARANTIA DA QUALIDADE DO ALIMENTO
A diversidade de mecanismos organizacionais existentes no mundo requer
um esforço de homogeneização seja feito. Faz-se necessário desenvolver
mecanismos de consolidação dos padrões de qualidade existentes em diversos
países para buscar harmonizar procedimentos de controle da qualidade.
186
Para que os países importadores não imponham barreiras não tarifárias87,
os acordos internacionais avançaram no sentido de evitar o aumento da exigência
de qualidade imposta nos produtos. O TBT representa passo importante no
sentido de minimizar a criação de limitações comerciais injustificadas. O Inmetro
constitui elemento-chave como garantidor dos interesses nacionais. Por um lado,
no TBT, coube a essa instituição o papel de notificação dos regulamentos técnicos
e procedimentos de avaliação, em conformidade com as normas da OMC. É por
meio das notificações que os países estabelecem os padrões nacionais que são
submetidos à análise e anuência da OMC.
É importante notar que qualquer sistema de controle de qualidade requer
que a qualidade da mensuração dos atributos do produto siga, rigorosamente, os
padrões aceitos internacionalmente. Nesse sentido, que o ambiente institucional
referente à segurança dos alimentos está cada vez mais se adequando às regras
internacionais impostas para garantia da qualidade do alimento.
No entanto, a cada episodio alimentar tem crescido cada vez mais o
número de instituições que tratam sobre a segurança do alimento. Isso faz com
que o ambiente institucional se torne complexo, uma vez que o aparelho estatal
fica cada vez mais burocrático, como ocorre no Brasil. Não sabemos ainda qual é
o ambiente institucional excelente. Mas temos consciência de que como se
apresenta no Brasil não é o mais eficiente.
Nesse sentido, o próximo capítulo tem como objetivo apresentar o modelo
adotado na Comunidade Européia, dando maior ênfase ao desenho institucional
87 As barreiras não-tarifárias (BNTs) são restrições à entrada de mercadorias importadas que possuem como
fundamento requisitos técnicos, sanitários, ambientais, laborais, restrições quantitativas (quotas e
contingenciamento de importação), bem como políticas de valoração aduaneira, de preços mínimos e de
bandas de preços, diferentemente das barreiras tarifárias, que se baseiam na imposição de tarifas aos
produtos importados. Normalmente, as BNTs visam a proteger bens jurídicos importantes para os Estados,
como a segurança nacional, a proteção do meio ambiente e do consumidor, e ainda, a saúde dos animais e
das plantas. No entanto, é justamente o fato de os países aplicarem medidas ou exigências sem que haja
fundamentos nítidos que as justifiquem, que dá origem às barreiras não-tarifárias ao comércio, formando o
que se chama de neoprotecionismo. As BNTs classificam-se em: (i) (quotas ou contingenciamento de
importação; (ii) barreiras técnicas; (iii) medidas sanitárias e fitossanitárias e (iv) exigências ambientais e
laborais.
187
da Espanha quanto à questão da segurança dos alimentos, não como um modelo
ideal a ser seguido, mas sim como um outro exemplo de modelo a ser analisado,
para que se possa em pesquisas futuras apresentar um ambiente institucional
menos complexo.
189
CAPÍTULO 4. SEGURANÇA DOS ALIMENTOS NA UNIÃO EUROPÉIA – UM MODELO DIFERENCIADO – MARCOS GERAIS
Após as análises realizadas nos capítulos anteriores sobre o ambiente
institucional internacional e nacional sobre a questão da inocuidade e qualidade
dos alimentos, optou-se na presente tese estudar o ambiente institucional da
Comunidade Européia sobre a garantia da qualidade dos alimentos, mais
especificamente da Espanha, para apresentar um modelo diferenciado desse
ambiente, através da descrição das organizações e instituições adotadas.
O estudo parte do pressuposto que a análise de outro modelo de ambiente
institucional proporcionará elementos para apontar uma alternativa para melhorar
a eficiência para garantia da inocuidade e segurança dos alimentos.
UNIÃO EUROPÉIA – MARCOS GERAIS
A Europa é conhecida pela diversidade de sua agricultura e de seus
produtos agrícolas, resultado de seu ambiente natural e seus métodos de cultivo
desenvolvidos durante séculos. Juntamente com sua excelente gastronomia, os
alimentos e bebidas europeus desempenham um importante papel na identidade
cultural dos seus povos. Diante deste cenário, a UE prima pela elevada qualidade
de sua agricultura, tendo em vista ser seu principal produto, demonstrando um
crescente interesse pela qualidade dos alimentos que produzem.
Em virtude da importância creditada ao setor agroalimentar na UE, no
decorrer da década de 1990, foi desenvolvida uma extensa legislação referente ao
setor, que constituem a base comum para a produção e comercialização. Essa
legislação aborda questões de higiene, para todos os alimentos, bem como, as
normas e procedimentos para a produção dos alimentos, a responsabilidade dos
fabricantes, os requisitos estruturais, operativos e de higiene para todos os
estabelecimentos, os procedimentos para autorização de funcionamento de
estabelecimentos, os requisitos para armazenamento e transportes.
190
Nessa mesma década, em decorrência das crises alimentares (enfermidade
das vacas loucas, a presença de dioxinas na carne de frango, a utilização de
alimentos para animais com qualidade duvidosa, hormônios ou antibióticos
proibidos para o aumento da engorda do gado e de animais de granja) e alguns
episódios de intoxicações alimentares por contaminação de germes e patógenos
em produtos alimentares vendidos ou alimentos servidos para a coletividade
acabou exacerbando nos cidadãos uma maior desconfiança no sistema alimentar
europeu, apesar de já ser uma preocupação da sua sociedade desde o século
XVII.
Em 1996, o Governo do Reino Unido reconheceu a possibilidade da relação
entre a epidemia da doença da vaca louca, que afetou o seu gado bovino, com a
enfermidade humana (Creutzfeldt-Jakob), já suspeitada por várias organizações
de consumidores e por algumas autoridades de outros Estados Membros que
adotaram medidas unilaterais de restrição das importações de gado inglês. Até
2000, ainda havia muitas lacunas nas normas da UE de sanidade veterinária e de
alimentos, carência de meios e métodos para controlas eficaz da segurança dos
alimentos (em especial de carnes frescas) e, principalmente, pouca coordenação
entre as administrações na Europa, nacionais ou locais responsáveis por vigiar o
estado dos alimentos, garantir sua inocuidade e administrar adequadamente os
riscos alimentares.
A dura crítica dos cidadãos e dos meios de comunicação fez com que as
autoridades de Saúde, Consumo, Agricultura e Alimentação, juntamente com a
decadência de alguns mercados, assumissem o problema como de saúde pública,
fazendo com que houvesse uma maior consciência da necessidade de
desenvolver uma política pública para o setor alimentar focada na prevenção, na
participação e na transparência.
Assim, a UE reforçou a regulação e os mecanismos de controle da
qualidade dos alimentos, introduzindo medidas para melhorar as condições de
saúde pública e higiene dos alimentos; normas sobre rotulagem; regras sobre
191
sanidade animal e vegetal; regras para o bem estar animal; controle dos resíduos
de pesticidas e agrotóxicos, bem como de aditivos na alimentação; informação
nutricional aos consumidores.
O enfoque dos Regulamentos e Diretrizes da UE prevê o rigoroso controle
da produção, a rastreabilidade do produto, com garantias, ao mesmo tempo, do
eficaz funcionamento do mercado único europeu88. Num exercício para
consolidação, atualização e simplificação, o Conselho e o Parlamento Europeu
adotaram um conjunto de Regulamentos e Diretivas89 que reestruturam e
atualizam as normas de higiene de todos os produtos alimentícios, incluídos os
produtos de origem animal, revogando toda a legislação européia anterior.
As legislações da EU são modificadas rapidamente para atender as
demandas crescentes sobre a questão de segurança dos alimentos. As
atualizações visam evitar que o mercado fique engessado em um marco
regulatório atrasado e sem eficácia. Por outro lado, constantes mudanças,
algumas importantes, tendem a introduzir alguma insegurança que afeta
investimentos e contratos, principalmente aqueles de prazos mais longos.
Um objetivo estratégico é a criação de um ambiente institucional apropriado
para a gestão dos riscos e doenças alimentares, contribuindo para que haja
melhor percepção dos consumidores nos sistemas de controle dos alimentos.
Ainda, do ponto de vista dos consumidores, propicia uma visão real dos problemas
com maior rapidez, melhora sua proteção.
Para assegurar a inocuidade dos alimentos, são formulados e aplicados
sistemas de inspeção baseados na possibilidade da evolução de riscos de
contaminação alimentar. Tradicionalmente, a preocupação básica em matéria de
segurança dos alimentos centrava-se na eventual presença de resíduos químicos
no meio ambiente, ou na presença de medicamentos ou outros agentes tóxicos
suscetíveis de acúmulos nos tecidos animais. Todavia, a descoberta de patógenos
88 Disponível em: <http://ec.europa.eu/food/food/index_es.htm>. Acesso em: 24abril2008. 89 Disponível em: <http://www.aesa.msc.es/aesa/web/AESA.jsp>. Acesso em: 23abril2008.
192
microbianos, inócuos aos animais, mas nocivos ao homem, mudou essa
perspectiva. Assim, têm sido conduzidas diversas ações, tanto por indústrias
quanto por órgãos governamentais, no intuito de avaliar a natureza dos riscos
causados por patógenos de origem alimentar aos consumidores, para uma maior
segurança alimentar.
Em âmbito internacional, a análise dos riscos na área de alimentos
desenvolveu-se em decorrência da importância que a segurança dos alimentos
adquiriu ao longo dos anos, para garantir práticas justas no comércio. Estruturada
de acordo com as organizações de reconhecimento internacional, a análise de
risco tem como objetivo auxiliar no processo de tomada de decisão e o
estabelecimento de regulamentações e normas baseadas em estimativas e
adoção de medidas de controle mais apropriadas dos riscos para saúde e
segurança dos alimentos. Deve-se, ainda, adequar as alternativas de ação às
considerações práticas de cada país, como o impacto econômico que pode causar
e as facilidades de implementação.
O princípio diretor sobre segurança dos alimentos da UE está disposto
fundamentalmente no “Livro Branco”, que consiste em dar um enfoque geral sobre
o tema. O próximo item tem por objetivo apresentar as principais características
deste instituto.
1.1.19 Livro Branco
A partir do momento em que houve a proposta da livre circulação dos
alimentos e produtos entre os Estados Membros houve maior preocupação com a
questão da inocuidade e segurança dos alimentos, considerado estes serem um
dos aspectos essenciais para o mercado e condição necessária para se alcançar
um nível adequado de saúde e bem estar.
E, para que a livre circulação dos produtos e alimentos fosse uma realidade
era necessário que os requisitos exigidos não fossem diferentes entre os Estados
Membros, ou seja, era necessário homogeneizar as legislações aplicadas nos
193
países em todo o processo, da produção até o consumo, bem como o controle da
qualidade a que estão submetidos. Os alimentos para animais (rações) também
estão sujeitos às mesmas medidas, quando utilizados posteriormente para
produção de alimentos (YUBERO, 2003).
Assim, no âmbito da UE foi realizada uma profunda reforma das legislações
nacionais dos Estados Membros, uma vez que anteriormente cada país possuía
sua própria legislação. A questão da “qualidade” - distinta ainda sob o ponto de
vista para os consumidores – era diferente em seu aspecto legal, de tal forma que
o conceito de alimento e de todas as suas características, rotulagem,
apresentação, composição, origem, que não causam dano, etc. era interpretada
de maneira diferente entre os Estados Membros. Era necessário fazer a
unificação, fator determinante para a segurança dos alimentos, evitando as
responsabilidades sobrepostas ou lacunas nas legislações, ficando difícil em se
determinar o responsável por algum episódio sanitário.
Diante da importância econômica do setor agroalimentar para UE90, a
questão da segurança dos alimentos passa a ter grande relevância em seu marco
regulatório. Com a evolução dos métodos de produção, a legislação foi se
adequando às novas exigências, refletindo a diversidade de influências científicas,
sociais, políticas e econômicas, principalmente no que se referente ao mercado
interno, dispondo os Princípios Gerais da Legislação Alimentar na União Européia.
Um dos princípios norteadores da política de segurança dos alimentos da
UE é que esta deve estar fundamentada numa abordagem “global e integrada”, ou
seja, que as regras devem ser aplicadas ao longo de toda a cadeia (do campo à
mesa), em todos os setores alimentares, entre todos os Estados-Membros, nas
90 O setor agroalimentar é um dos setores de maior importância para a economia da UE, tendo em vista ser o maior produtor mundial. A indústria alimentar e de bebidas é considerada um dos principais setores industriais, o terceiro maior empregador da UE, dos quais 30% são de pequenas e médias empresas, considerado ainda, um dos maiores exportadores do setor, elevando constantemente o índice de exportação de seus produtos, tais como queijo, presunto, bebidas e farinha. A UE estima que 2\3 de suas exportações é composta por produtos processados, agregando cada vez mais valor aos seus produtos.
194
fronteiras externas e dentro da UE, em instâncias de decisões internacionais e
comunitárias e em todas as etapas do ciclo de elaboração de políticas sobre
segurança dos alimentos.
As bases de segurança dos alimentos previstas no Livro Branco (pareceres
científicos, análise dos dados, regulamentação e controle e informação aos
consumidores (fundamentadas no Princípio da Precaução) devem articular-se num
conjunto harmônico que permita concretizar a abordagem global e integrada.
Neste sentido, a informação científica é fundamental. Essas informações são
formuladas por Comitês Científicos Setoriais, dos quais a maior parte abrange,
diretamente ou indiretamente, os setores da alimentação humana ou animal. Há
também o Comitê Científico Diretor que formula pareceres sobre as questões
multidisciplinares, os procedimentos de avaliação dos riscos e a coordenação das
questões para as quais são competentes os diversos Comitês Setoriais (por
exemplo, resistência antimicrobiana).
O Livro Branco assume que a política alimentar é mais eficaz quando se faz
o rastreamento (trazabilidad)91 dos alimentos para o consumo humano e animal,
bem como de seus ingredientes, através de procedimentos adequados. Para isso,
devem ser realizadas permanentemente análises do setor alimentar e, quando
necessário, devem ser realizadas as adaptações necessárias para suprir as
deficiências, responder aos novos riscos e conhecer a evolução da cadeia de
produção. Concomitantemente, a análise deve ser transparente, incentivar a
participação de todos os agentes e permitir que estes contribuam de forma eficaz
para o desenvolvimento econômico.
Ainda assim, com a notável evolução de Pesquisa e Desenvolvimento -
P&D - dos métodos de produção e processamento dos alimentos, bem como os
controles necessários para assegurar a inocuidade dos alimentos, havia a
91 Por trazabilidad se supõe acompanhar todo o processo da produção do alimento, inclusive seus ingredientes, sistemas e incidências na produção, procedência, tratamentos e processos de elaboração e comercialização de todos os produtos destinados à alimentação humana e para alimentação animal (alimentos para animais) que é posteriormente destinado para produção de alimento.
195
necessidade de mais reformulações. Após os diversos episódios sanitários que
ocorreram a exemplo da doença da vaca louca, em toda a UE aumentou o nível
de preocupação com a questão da saúde de sua população.
Pode-se dizer que em janeiro de 2000 tem início uma nova etapa, com a
criação pela Comissão Européia de um conjunto de regras mais coerentes, mais
claras e de melhor compreensão e transparência, que é a base para a segurança
dos alimentos na UE, visando à proteção da saúde dos consumidores,
denominado de “Livro Branco”92, com o intuito de restabelecer a confiança dos
consumidores no que se refere aos alimentos, calcado na possibilidade em se
rastrear (trazabilidad) toda a cadeia alimentar e sustentável93.
“las modalidades de puesta en práctica y aplicación de la legislación comunitaria son muy variadas, lo que significa que los consumidores no pueden tener la certeza de disfrutar del mismo nivel de protección en el conjunto de la Comunidad y por ello se propone definir en colaboración con los Estados Miembros, un marco comunitario para el desarrollo y gestión de los sistemas nacionales de control, que aproveche las mejores prácticas existentes y la experiencia de los Servicios de inspección de la Comisión.
A introdução do “Livro Branco” implicou em algumas exigências para o
mercado interno europeu: em primeiro lugar, a necessidade da fusão de todos os
mercados nacionais da União Européia; em segundo, que o Mercado Único
expandisse; em terceiro, que o Mercado Único deveria ser flexível para ter
condições de canalizar recursos humanos, materiais ou financeiros.
O Livro Branco define que a política alimentar e a política ambiental da EU
devem apresentar elevados padrões de segurança dos alimentos, para minimizar
os riscos para os consumidores a um nível equiparado ao da proteção da saúde.
A “análise de risco” constitui uma das bases da política da segurança dos
alimentos, mediante três componentes: evolução do risco (assessoria científica e
92 Livro Branco são documentos que trazem propostas de ações visando criar regras sobre certos temas específicos. 93 Considerações ambientais, o bem-estar dos animais, a agricultura sustentável e as expectativas dos consumidores quanto à qualidade dos produtos, à informação correta e à definição das características essenciais dos produtos e dos métodos de processamento e de produção.
196
análise de dados); gestão dos riscos (regulamentação e controle) e comunicação
dos riscos.
O processo de análise e evolução do risco está fundamentado em quatro
etapas94 (Figura 8):
• Identificação do setor dos perigos – determinação dos agentes biológicos, químicos e físicos que podem causar efeitos nocivos para a saúde e que podem estar presentes em um determinado alimento ou grupo de alimentos;
• Caracterização do fator de perigo: evolução qualitativa ou quantitativa da natureza e dos efeitos nocivos para a saúde relacionados com os agentes biológicos, químicos e físicos que podem estar presentes nos alimentos. Neste caso os agentes químicos, tem que realizar uma evolução de relação. No que se refere aos agentes biológicos e físicos, tem realizar uma evolução em relação, se houver dados disponíveis;
• Determinação da exposição – evolução qualitativa e\ou quantitativa da provável ingestão de agentes biológicos, químicos ou físicos através dos alimentos, assim como, caso seja necessário, das exposições que derivam de outras fontes.
• Caracterização do risco – estimativa qualitativa e\ou quantitativa, incluídas as incertezas concomitantes, da probabilidade de que se produza algum efeito nocivo, conhecido ou potencialmente conhecido e a sua gravidade para a saúde de uma determinada população, baseada na determinação do perigo95, sua caracterização e sua evolução na exposição.
• A análise de risco é desenvolvida em três fases interdependentes: a avaliação, o gerenciamento e a comunicação do risco.
94 Disponível em: <http://www.aesa.msc.es/aesa/web/AESA.jsp>. Acesso em: 14mar.2008. 95 Fator de perigo é todo agente biológico, químico ou físico presente em um alimento ou em ração animal que pode causar algum dano à saúde.
197
Figura 8: Análise do Risco
Fonte: CODEX ALIMENTARIUS (FAO)
A Comissão do Codex Alimentarius define avaliação do risco como um
processo científico que é usado para estabelecer padrões, diretrizes e outras
recomendações para segurança dos alimentos, visando a proteger o consumidor e
facilitar o comércio internacional. Essa avaliação envolve o risco, perigo, análise
do risco e avaliação do risco. Já o gerenciamento do risco é definido como o
processo de análises e decisões complexas em função dos resultados obtidos na
avaliação do risco, e se necessário, a seleção e implementação de medida de
controle apropriadas, incluindo medidas regulatórias.
Como a EU é uma grande importadora de alimentos, constantemente adota
medidas sanitárias e fitossanitárias constituindo um grande obstáculo ao acesso
de produtos in natura e industrializados ao mercado comunitário, uma vez que sua
legislação está fundamentada, principalmente, com a questão da sanidade;
análise de resíduos; aprimoramento da qualidade e garantia de rastreabilidade
atrelados à certificação. Estas exigências são feitas a uma extensa lista de
produtos, dentre eles, carne bovina, pescados, mel, camarão, frango, frutas, entre
outros.
198
Essas diretivas européias são um grande entrave para as exportações dos
principais produtos agroalimentares de países como o Brasil, na medida em que o
processo de habilitação é geralmente lento, o que acarreta aumento nos custos de
transação das empresas.
O “Livro Branco” trata também da questão da responsabilidade das
empresas quando estas colocarem qualquer tipo de alimento no mercado que não
é seguro para a saúde humana. Para tanto, os fornecedores de alimentos
(humano e animal) devem manter um registro atualizado, das matérias-primas e
dos ingredientes utilizados para a produção, para que seja possível identificar a
fonte de um eventual problema.
Outro importante princípio adotado pelo “Livro Branco” é a informação ao
consumidor. Entende a Comissão do Parlamento Europeu que a comunicação dos
riscos e perigos não deve consistir apenas numa transmissão passiva de
informações, mas sim interativa, implicando um diálogo e uma resposta por parte
de todos os agentes.
Este mecanismo constitui uma responsabilidade fundamental das
autoridades públicas no âmbito da gestão dos riscos para a saúde pública. Essa
comunicação somente poderá funcionar corretamente se as avaliações dos riscos
e as decisões em matéria de gestão desses riscos forem transparentes.
As definições do Livro Branco têm implicações importantes, tanto dentro da
própria União Européia como para os países exportadores de produtos
alimentícios. Entende-se que uma política de segurança dos alimentos eficaz é
aquela que reconhece as interconexões que caracterizam a produção dos
alimentos. Para tanto, é necessário fazer permanentemente a avaliação e controle
dos riscos que possam acarretar danos à saúde do consumidor, controle das
matérias-primas, das práticas agrícolas e das atividades de processamento dos
alimentos, que exigem cada vez mais procedimentos eficazes para gerir os riscos,
havendo a necessidade da criação de sistemas de controle destinados a fiscalizar
e assegurar o cumprimento das normas de segurança dos alimentos.
199
A adoção do “Livro Branco” foi o primeiro passo de uma série de iniciativas
para tentar solucionar as lacunas normativas existentes, principalmente no âmbito
do assessoramento científico, controle e inspeção, comunicação do risco e
informação ao consumidor.
Assim, alguns avanços são reconhecidos na área de segurança dos
alimentos, pela Confederación Española de Organizaciones de Amas de Casa
Consumidores y Usuarios - CEACCU (MONGE, 2003):
• Os serviços oficiais de controle e vigilância de saúde pública na Europa e na Espanha têm modernizado seus meios de pesquisa sobre os produtos de risco e incrementaram os planos de vigilância, as equipes e as redes de laboratórios;
• Houve progresso na questão da higiene alimentar e as empresas fizeram esforços importantes em matéria de segurança (sistematização dos controles, aplicação da legislação pertinente, etc.);
• A legislação dos Estados Membros foram unificadas de acordo com os critérios adotados pela Comissão Européia, para garantir o mesmo nível de higiene, salubridade e inocuidade de todos os produtos alimentícios que circulam na Europa, tanto os fabricados em sua fronteira como os procedentes do exterior;
• A rotulagem obrigatória esta presente em todos os alimentos enlatados e se estende a todos os produtos in natura que não tinham este requisito. A rotulagem informa não somente as características essenciais do produto (natureza, composição, ingredientes, identidade do fabricante ou responsável por sua comercialização, prazo de validade, procedência, recomendações de uso, etc.), informam o procedimento tecnológico de sua elaboração (alimentos geneticamente modificados ou com tratamento recebido para conservação em atmosfera controlada);
• As instituições de consumo realizam regularmente programas de controle sobre a veracidade das afirmações na rotulagem, por grupos de alimentos. Alguns destes programas são de forma coordenada para toda a Europa, outros são de iniciativa de algumas autoridades nacionais, regionais, locais ou de organizações de consumidores, alertando sobre as possíveis fraudes. Nesse sentido é importante que o rótulo tenha um conteúdo completo e correto, pois é considerado a chave para a segurança do consumidor, porque é informado os dados essenciais do produto, como também é um meio para exercer o controle sobre os riscos alimentares.
200
Apesar de já haver na União Européia a preocupação com a questão da
segurança dos alimentos desde o século XVII, a crise da vaca louca foi um marco
para a “renovação” da política alimentar, cuja atividade de regulamentação
intensificou-se desde então para melhorar, racionalizar e simplificar o marco
regulatório, para reforçar o controle de aplicação das disposições legais em todos
os Estados Membros da UE para melhorar a informação sobre a segurança dos
alimentos para os consumidores, com objetivo principal de reduzir ao máximo os
possíveis riscos alimentares e oferecer ao consumidor um elevado nível de
proteção assentados nos últimos Tratados da União Européia que garantem seus
direitos.
1.1.20 Autoridade Européia de Segurança Alimentar (EFSA)
Em 2000, diante da necessidade da adoção de medidas eficazes para
garantir elevado nível de proteção aos consumidores na questão da segurança
dos alimentos, a fim de concretizar as transformações necessárias para a
proteção da saúde pública e restabelecer a confiança do consumidor, foi criada a
Autoridade Européia de Segurança Alimentar (EFSA - European Safety Food
Authority, sigla em inglês), pelo Regulamento 178/2002 do Departamento
Europeu, que constitui a base jurídica da Autoridade.
A EFSA é um órgão de assessoramento científico, informação e
comunicação dos riscos que podem ocorrer do setor alimentício, fixando os
procedimentos de rastreabilidade para que os alimentos sejam considerados
seguros em todas as suas etapas: produção, distribuição e comercialização. Ela
presta à Comissão Européia pareceres científicos independentes sobre todas as
matérias, com impacto direto ou indireto na segurança dos alimentos. Tem
personalidade jurídica e é independente das demais instituições da UE.
Dentre suas atividades, a principal é a coordenação da atuação dos Países
Membros na questão do controle alimentar. Nos domínios da sua competência, as
tarefas da Autoridade Européia para a Segurança dos Alimentos são as seguintes:
201
• Fornecer às instituições européias e aos Estados-Membros os melhores pareceres científicos possíveis, por sua própria iniciativa ou a pedido da Comissão, do Parlamento Europeu ou de um Estado-Membro;
• Os pareceres científicos independentes incidem sobre questões de segurança dos alimentos e outras matérias conexas (alimentação animal e saúde animal, controles fitossanitários, OGM, nutrição, etc.), servindo de base às decisões políticas em matéria de gestão dos riscos;
• No que respeita à avaliação científica de substâncias, produtos ou métodos sujeitos, nos termos da legislação comunitária, a um sistema de autorização prévia ou de inscrição numa lista positiva, há regulamentos ou diretivas setoriais do Parlamento Europeu e do Conselho que fixam as normas segundo as quais os pareceres científicos da Autoridade são emitidos;
• Promover e coordenar o desenvolvimento de metodologias uniformes de avaliação dos riscos;
• Prestar assistência científica e técnica à Comissão;
• As tarefas de assistência científica ou técnica consistem em trabalhos científicos para os quais não é necessária a competência específica do Comitê Científico e dos painéis científicos da Autoridade (avaliação de critérios técnicos, por exemplo). A Autoridade dá também o seu apoio científico no âmbito dos procedimentos de gestão de crises;
• Encomendar os estudos científicos que forem necessários para o desempenho das suas atribuições, evitando qualquer duplicação com programas europeus e nacionais de investigação;
• Procurar, analisar e sintetizar dados científicos e técnicos nos domínios da segurança dos alimentos (exposição de pessoas a riscos ligados ao consumo de gêneros alimentícios, a riscos biológicos, a contaminantes e a resíduos). A Comissão publicará um relatório sobre os sistemas de recolha de dados existentes a nível comunitário;
• Tomar medidas com vista a identificar e caracterizar os riscos emergentes. A Autoridade estabelece procedimentos de controlo a fim de procurar, coligir, reunir e analisar as informações que permitam identificar os riscos emergentes.
• Estabelecer um sistema europeu de redes de organismos ativos no domínio da segurança dos alimentos. A Autoridade participa no sistema de alerta rápido que liga a Comissão e os Estados-Membros. Incentiva o intercâmbio de informações, de conhecimentos e de boas práticas, a coordenação da ação, bem como a realização de projetos comuns. A
202
Comissão publicará um inventário sobre os sistemas de recolha de dados existentes a nível comunitário;
• Quando a Comissão solicitar, prestar assistência científica e técnica a fim de melhorar a cooperação entre esta instituição, os países candidatos à adesão, as organizações internacionais e os países terceiros;
• Assegurar que o público e as partes interessadas recebem informações confiáveis, objetivas e compreensíveis;
• Formular as suas próprias conclusões e orientações sobre os assuntos da sua competência.
A EFSA é uma instituição de referência para os consumidores, para a
indústria alimentícia e para os agentes dos Estados-Membros, bem como para os
outros países. Atua não somente como centro de excelência científica, mas
também como instância de informação e orientação para os consumidores sobre a
questão de segurança dos alimentos, para que possam decidir melhor no que
consumir.
Para alcançar seus objetivos, a EFSA deve trabalhar em sistema de estreita
colaboração com as agências e instituições científicas nacionais de competência e
domínio na questão da segurança dos alimentos, baseando-se nos conhecimentos
especializados destas. Isto possibilita a criação de uma rede destinada a
assegurar a exploração das estruturas e recursos existentes. Assim, uma das
funções da EFSA é interligar os centros de excelência para dar apoio aos seus
Comitês Científicos, dentro da União Européia e a nível internacional, em todas as
disciplinas pertinentes que possam assessorar a questão da segurança dos
alimentos. Da mesma forma, os órgãos nacionais poderão ter acesso a uma base
científica do mais elevado nível de conhecimento. Portanto, com essas ações a
EFSA é considerada a melhor fonte de conhecimento científico autorizada em
matéria de segurança dos alimentos na União Européia.
Na eventualidade de alguma situação de urgência no domínio de segurança
dos alimentos na EU, a EFSA recolherá, analisará e transmitirá à Comissão e aos
Estados Membros as informações pertinentes, devendo igualmente mobilizar os
203
recursos científicos necessários a fim de fornecer os melhores pareceres
científicos. A Autoridade deverá agir rapidamente e com eficácia em situações de
crise, assumindo um papel central de apoio à resposta da UE às situações de
crise. Isto permite promover um melhor controle das situações de crise em nível
da UE, demonstrando aos consumidores que os problemas são abordados sob
uma perspectiva de antecipação.
Assim, será acionado o “Sistema de Alerta Rápido” de alimentos e
alimentos para animais (RASFF – Rapid Alert System for Food and Feed), criado
pelo Regulamento (CE) 178/2002, que permite a identificação e rápida notificação
dos problemas urgentes em matéria de segurança dos alimentos entre os Estados
Membros da União Européia quando se detecta algum risco, direto ou indireto,
para a saúde humana na cadeia alimentar.
O sistema de alerta rápido, na Comunidade Européia existe desde 1978.
Foi criado a partir da decisão do Conselho, como um sistema geral de vigilância e
alerta a ser realizado em curto prazo para segurança dos consumidores em
situações de grave perigo para sua saúde e segurança. Foi modificada
posteriormente em 1989 e 1992 (período onde foi juridicamente consolidado como
fundamento do sistema de rede de alerta rápido para UE, tanto para o setor
alimentar quanto para outros produtos de consumo).
A rede encarregada para dar o “alerta rápido” no setor de alimentos se
desenvolveu progressivamente decorrente de procedimentos e critérios
harmônicos baseados no consenso entre os Estados Membros. Na prática, o
sistema tem evoluído para aproveitar o máximo todas as possibilidades oferecidas
pela informática e as tecnologias de informação.
Na prática existem três maneiras de se fazer a notificação do risco entre os
Estados Membros e a Comissão: notificações de alerta, notificações de
informação e notícias.
• Notificações de Alerta: essa notificação ser refere aos produtos que se encontram em risco e se encontram no mercado em mais de um Estado
204
Membro, requerendo a adoção de medidas imediatas para a busca e retirada do produto do mercado. O alerta se dá quando os agentes oficiais dos Estados Membros (ou os países associados) tem conhecimento do risco, para adoção de medidas para a solução do problema. Os meios de comunicação servem para atuar com maior rapidez. Em 2006 foi constatado que 62% dos produtos alimentares advindos da própria UE continham patógenos, metais pesados (a exemplo de mercúrio nos pescados) e micotoxinas detectados em controles de mercado96;
• Notificações de Informação: enviado quando é identificado um risco, porém o produto ainda não se encontra no mercado, mas é preciso que os Estados Membros tomem medidas urgentes. Ocorre essa modalidade de informação, principalmente, para produtos importados de países que não pertencem à União Européia. Nesta modalidade, em 2006, dos produtos provenientes de países de fora da UE, 40% destes continham presença de micotoxinas (aflotoxinas em frutos secos)97. Este tipo de informação é útil para que os outros Estados Membros e países associados possam ter a informação necessária sobre o produto que contém risco para a saúde do consumidor ou de animal, para que possam aplicar o controle adequado no posto de fronteira.
• Noticias: qualquer tipo de informação útil referente aos problemas de segurança e sanidade dos alimentos que um país membro ou associado não tenham comunicado à Comissão em forma de notificação de alerta ou notificação de informação.
Segundo o Relatório Anual (2006) da RASFF98, o documento prevê que
haja ações futuras para criar um sistema mundial de alerta rápido sobre segurança
dos alimentos. Tem como objetivo unir todos os sistemas nacionais em uma rede
mundial de sistemas de alerta rápido em matéria de alimentação humana e
animal.
Em março de 2008, ocorreu um episódio sanitário em que foi acionado o
“sistema de alerta rápido” da UE (RASFF), informado pela França que havia lotes
de óleo de girassol proveniente da Ucrânia contaminados, e que foram detectados
esses lotes na Espanha. A Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición
96 Disponível em: <http://ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2006_en.pdf>. Acesso em: 05maio2008. 97 Idem. 98 Disponível em: <http://ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2006_en.pdf>. Acesso em: 05maio2008.
205
(AESAN) através do Sistema Coordinado de Intercambio Rápido de Informacción
(SCIRI) dá o alerta a todas as autoridades competentes em segurança do alimento
e solicita informação adicional a Comunidade Autônoma Espanhola da Catalúnia,
onde esta localizada a empresa responsável pela distribuição do produto
comunicado pela França, retirando imediatamente o produto do mercado para
segurança da saúde dos consumidores.
Nesse sentido, pode-se inferir que as instituições criadas pela EFSA
preocupam-se principalmente, com a saúde dos consumidores, já que entende ser
uma questão de saúde pública as regras para garantir a segurança e a qualidade
dos alimentos. Criou mecanismos eficientes e ágeis adotados por todos os
Estados Membros da UE, o que facilita a ação para retirar do mercado os produtos
inseguros para os consumidores. E o mecanismo não é somente no papel e
burocrático, realmente a ação é rápida e eficiente.
O que se infere, portanto, que na União Européia há interação entre as
diferentes estruturas em seus respectivos níveis. As organizações supranacionais,
como por exemplo, a EFSA, que regula sobre as organizações nacionais, a
exemplo da Espanha (MISACO e AESAN, que será melhor detalhado seu
funcionamento em itens posteriores) que, por sua vez, definem as políticas em
nível das Comunidades Autônomas.
A UE e seus Estados Membros trabalham com uma política que objetiva
garantir a saúde dos consumidores, conseqüentemente, o alimento seguro, como
prevenção à saúde pública, mas ao mesmo tempo tem a preocupação com a
informação clara e adequada ao consumidor sobre a origem dos produtos,
adotando a rastreabilidade (trazabilidad) em todos os segmentos agroalimentar.
Como a UE é uma grande compradora de produtos do agronegócio, acaba
exigindo padrões sanitários e fitossanitários rigorosos em matéria de segurança
dos alimentos. Assim, somente são permitidas as importações de produtos
alimentares provenientes de países que cumprirem as exigências. Isto significa
que, o cumprimento das referidas exigências foram previamente verificadas. A
206
título de exemplo cita-se o caso do embargo à carne brasileira quando foi
verificado o Brasil não cumpriu o acordo firmado sobre o controle da origem do
gado abatido para produzir para exportação ao bloco econômico. Houve falhas no
cumprimento das exigências burocráticas, uma vez que os produtores brasileiros
tiveram dificuldades para cumprir essas exigências. Diante deste cenário, leva-se
a pensar que há falta de rigidez nas instituições formais brasileiras, uma vez que
os produtores não conseguem cumprir as exigências que são de interesses deles
próprios, criticando que são normas “burocráticas e desnecessárias” e não
considerando como “irregularidades e descumprimento”.
1.1.21 Segurança dos Consumidores – Livro Verde
O Livro Verde99 foi criado como uma iniciativa de consulta pública para
orientação de proteção dos consumidores na União Européia, com o fim de
estimular um debate, a partir de uma analise da situação que se encontrava os
países membros em 2001, possibilitando planejar algumas ações para o futuro.
Outras Diretivas, ainda que não tenham como objetivo a proteção do
consumidor, de alguma forma o fazem, conforme exposto no Quadro 5. As leis e
as jurisprudências nacionais exercem também um importante papel para a
proteção direta dos consumidores em cada Estado Membro.
99 Livro Verde são documentos publicados pela Comissão Européia com o objetivo de promover a reflexão e o debate sobre um tema específico.
207
Quadro 5. Diretivas em matéria de proteção dos consumidores na União Européia.
NORMAS GERAIS
Diretiva sobre publicidade enganosa, modificada pela Diretiva sobre publicidade comparativa; Diretiva sobre indicação de preços; Diretivas sobre cláusulas abusivas nos contratos celebrados com consumidores; Diretiva sobre a venda e as garantias dos bens de consumo
NORMAS SOBRE SETORES E MÉTODOS DE VENDA
Diretivas sobre produtos alimentícios, cosméticos, medicamento para uso humano, viagens, contratos, contratos negociados fora do estabelecimento comercial, credito para o consumo, contratos para vendas a distancia, instrumentos para pesos e medidas não automáticos, aquisição de imóveis em regime de tempo compartilhado.
APLICAÇAO Diretiva de ações
Fonte: Livro Verde União Européia.
As principais características de proteção dos consumidores na União
Européia foram planejadas em decorrência dos seguintes fatores:
• Comparando-se as legislações nacionais, as Diretivas Comunitárias existentes em matéria de proteção dos consumidores, não constituem um marco regulatório completo para as práticas comerciais entre empresas e consumidores, que é o objetivo central de proteção dos consumidores. Em alguns momentos há a cobertura, em outros, há a carência de normas da comunidade, em particular no que se refere às praticas de comercialização, as praticas relacionadas com os contratos e serviços de pós-venda. A evolução de novas técnicas comerciais e tecnológicas também tem atrapalhado as distinções tradicionais introduzidas na legislação da UE entre as diferentes etapas das transações, acarretando incerteza.
• Algumas Diretivas, sobre tudo as mais especificas para um determinado setor, foram criadas como resposta às demandas causadas por problemas específicos em um determinado momento. Entretanto, muitas vezes até que a legislação seja colocada efetivamente em prática pela Comunidade, já pode nascer obsoleta na medida em que as praticas mercantis evoluem com maior rapidez que o próprio direito. Com isso, não há tempo hábil para que as inovações tecnológicas estejam de acordo com a lei, mantendo ao mesmo tempo a proteção aos consumidores, pela falta de flexibilidade da norma.
• A interação entre a regulamentação comunitária em matéria de proteção dos consumidores e de outras normas tem criado um marco
208
regulatório complicado e muito difícil compreensão por parte das empresas e dos consumidores.
• A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Européia não aponta uma solução efetiva para as barreiras ao livre movimento do comércio de bens e serviços que ocorrem em casos concretos.
• Cada Estado Membro possui sua própria legislação e que a partir de um determinado momento, terão que adequar as Diretivas da União Européia. No entanto, se tem comprovado que, a partir do momento que as legislações nacionais forem se adequando às Diretivas, se reduzirá a necessidade da legislação minuciosa para apontar os benefícios para os consumidores.
• Inexiste a participação oficial das partes interessadas no processo de regulamentação no âmbito da União Européia. A partir da evolução dos mercados cresce a necessidade de se recorrer aos especialistas para estabelecer essa regulamentação, pois a participação dos agentes interessados depende de competência e de representatividade de organismos capazes de representar eficazmente os grupos de interesses.
Por regra geral, os Estados Membros podem adotar cláusulas mínimas
(regras mais detalhadas ou não) para proteger o consumidor. No entanto, a
condição imposta pela União Européia é que estas normas tenham mecanismos
de enforcement mais rígidos que as normas gerais da UE, o que gera divergências
com as legislações nacionais.
Reconhece a UE que, para minimizar os impactos das restrições
transfronteiriças das praticas comerciais entre empresas e consumidores é
necessário que se tenha uma homogeneidade entre as normas que a regem,
especialmente para o desenvolvimento pleno do mercado interno.
Na Espanha, os consumidores são representados por diversas
organizações, que tem caráter horizontal englobando os interesses de todos os
elos da cadeia alimentar do setor agrícola. A nível nacional as organizações que
mais possuem atuação são: Confederación Española de Organizaciones de Amas
de Casa, Consumidores y Usuarios (CEACCU) sediada em Madrid; Organización
de Consumidores y Usuarios (OCU) em Madrid; Unión de Consumidores y
209
Usuarios (UCE) em Madrid; Confederación Estatal de Consumidores y Usuarios
(CEACU) em Madrid; Federación de Usuarios-Consumidores Independentes
(FUCI) em Madrid; Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y
Usuarios (HISPACOP) em Madrid; Federación Unión Cívica Nacional de
Consumidores y Amas de Hogar de España (UNAE) em Barcelona; Asociación
General de Consumidores (ASGECO) em Madrid.
ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL SOBRE SEGURANÇA DOS ALIMENTOS NA ESPANHA
Segundo o Livro Branco da Agricultura na Espanha100, as competências
sobre a segurança dos alimentos e saúde pública estão estabelecidas na no art.
149 da Constituição Espanhola, ao qual dispõe que é de competência exclusiva do
Estado o tema sobre segurança dos alimentos, incluindo as relações
internacionais, no que se referem às medidas sanitárias, as normas básicas e a
coordenação econômica (coordenação agrícola e pecuária), sendo residual a
competência para as Comunidades Autônomas (CA) os temas que não forem
abordados pela Administração Geral do Estado (AGE).
Os temas de competência da AGE estão repartidos entre distintos
Ministérios (Ministerio Sanidad y Consumo, Ministerio Medio Ambiente y Medio
Rural y Marino, entre outros).
O marco regulatório espanhol deve ter um denominador comum, ou seja,
uniforme e de vigência para toda a nação, a partir do qual cada CA possa
desenvolver suas próprias legislações, imprescindível de uma ótima gestão para a
eficácia da segurança e qualidade dos alimentos.
Portanto, o governo espanhol tem como prioridade estratégica, em
conformidade com a política da Comissão Européia (UE), velar pela segurança
dos alimentos, englobando toda a cadeia alimentícia, incluindo a produção de
alimentos para animais (ração) e estabelecendo uma ampla legislação, cuja a
principal finalidade é garantir um elevado nível de segurança e proteção da saúde
100 Disponível em: <http://www.libroblancoagricultura.com/libroblanco/jtematica/industria_agr/ ponencias /ponencia_hinojosa/hinojosa.asp#2>. Acesso em: 08maio2008.
210
dos consumidores, em matéria de alimentos, alimentos para animais, saúde
animal, bem estar animal e fitossanidade no mercado interno da União Européia,
através de medidas coerentes, de um modo global, ou seja, “da granja a mesa”
(do campo à mesa), controlados pelo Estado adequadamente, ao mesmo tempo
que assegura o efetivo funcionamento do mercado interno101.
O entendimento da UE é que somente haverá garantia de segurança dos
alimentos quando há a responsabilidade compartida de todas as pessoas
envolvidas na cadeia alimentícia, desde os produtores até os consumidores finais.
Devem ser colocados em prática vários procedimentos e mecanismos de controle
ao longo da cadeia alimentar para assegurar que os alimentos que chegam ao
mercado, sejam aptos para o consumo e que os riscos de contaminação sejam os
menores possíveis, de forma que a população em geral possa beneficiar-se de
alimentos sadios e de qualidade.
Assim, com base no Regulamento (CE) 882/2004102, segundo art. 41, cada
Estado Membro deve preparar um “Plan Único Plurianual Integrado de Control”
para cuidar do cumprimento da legislação sobre alimentos, alimentos para
animais, sanidade e bem estar animal e certos aspectos de sanidade vegetal.
Para cumprimento do Regulamento, na Espanha foi aprovado pela
Conferência Setorial de Agricultura e Desenvolvimento Rural, no âmbito de
competência do Ministério da Agricultura espanhol (atualmente denominado de
Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino), juntamente com o
Ministerio de Sanidad y Consumo (Comisión Institucional da AESAN), o “Plan
101 Disponível em: <http://www.mapa.es/es/ministerio/pags/cadena_alimentaria/cadena_ alimentaria .htm>. Acesso em 28abril2008. 102 Este Regulamento se refere aos controles oficiais efetuados para garantir a verificação do cumprimento da legislação em matéria de alimentos para animais e a norma sobre saúde animal e bem estar dos animais, estabelece normas gerais para a realização de controles oficiais a fim de comprovar o cumprimento das normas orientadas para prevenir, eliminar ou reduzir, a níveis aceitáveis os riscos alimentares, assim como garantir praticas equitativas para o comércio de alimentos e alimentos para animais e proteger os interesses dos consumidores. Disponível em: <http://www.mapa.es/es/ministerio/pags/cadena_alimentaria/cadena_alimentaria.htm>. Acesso em: 28abril/2008.
211
Nacional de Control de La Cadena Alimentaria” (Plano Nacional de Controle da
Cadeia Alimentar), para o período de 2007 a 2010.
O Plano tem como função proporcionar um marco legal sólido e estável
para realização do controle oficial sobre alimentos e alimentos para animais, onde
os administradores públicos, agentes da cadeia alimentar e os consumidores
possam encontrar uma gama de normas de referência a respeito das obrigações e
garantias da cadeia alimentar.
O Livro Branco espanhol sobre a segurança alimentar sob o enfoque de
safety food é o ponto de referência que tem por objetivo alcançar elevado nível de
proteção para a saúde dos consumidores e manter a confiança dos mesmos. O
instrumento estabelece o que é “análise de risco” que é o fundamento da
segurança alimentar, mediante três componentes: evolução de risco
(assessoramento científico e análise de dados), gestão do risco (regulamentação
e controle) e comunicação do risco.
Ainda, seguindo as diretrizes da Autoridade Européia de Segurança
Alimentar (EFSA), a Administração Geral do Estado (AGE) na Espanha, no art.
149 da Constituição Espanhola, dispõe que é de competência exclusiva do Estado
a questão da segurança dos alimentos, incluindo as relações internacionais, no
que se referem a medidas sanitárias, as normas básicas e a coordenação
econômica (coordenação agrícola e pecuária).
O Ministerio de Sanidad y Consumo (MISACO) e o Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentanción (MAPA) são os órgãos competentes para tratar da matéria
no que se refere a segurança dos alimentos e sanidade animal e vegetal, bem
estar dos animais. Há outros ministérios que tem alguma responsabilidade, mas
limitada, tais como: Ministerio do Interior (pesticidas, resíduos de medicamentos
veterinários, circulação dos animais e bem estar animal, circulação de produtos
alimentícios); Ministerio de Administraciones Públicas (Postos de inspeção das
fronteiras); Ministerios de Educación y Ciencia (alguns comitês de coordenação);
Ministerio de Economía (responsável pela aduana, em matéria de controle das
212
importações); Ministerio de la Defensa (para a rápida informação); Ministerio de
Industria, Comercio y Turismo (responsável pelo controle da qualidade comercial
das aduanas).
1.1.22 Ministerio de Sanidad y Politica Social (denominado no governo
anterior de Ministerio de Sanidad y Consumo)
É o órgão da AGE encarregado de executar as diretrizes gerais do Governo
sobre a política de saúde, planejamento e assistência sanitária e de consumo. Foi
instituído pelo Real Decreto 553, de 17 de abril de 2004, e pelo Real Decreto 562,
de 19 de abril de 2004, a qual dispõe a estrutura orgânica básica dos
departamentos ministeriais, com objetivo de desenvolver o programa político do
Governo sobre segurança e consumo. Sua estrutura possui os seguintes órgãos
diretivos, conforme descrito a seguir e seu organograma apresentado pela Figura
9. A aplicação e a execução dos programas de controle são de competência
exclusiva das 17 Comunidades Autônomas em seu respectivo âmbito territorial de
atuação.
213
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214
1.1.23 Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutricion - AESAN
Vinculado ao MISACO, a Agência foi criada pela Lei 11/2001, órgão público
com caráter de órgão autônomo, de acordo com os arts. 41, 43, 61 e 62 e da Lei
6/1997, referente à organização e funcionamento da AGE, com personalidade
jurídica diferenciada. Seu estatuto foi aprovado pelo Real Decreto 709/2002.
A AESAN tem como objetivo geral promover a segurança alimentar (safety
food), como um aspecto fundamental da saúde pública, oferecendo garantias e
informações objetivas aos consumidores e agentes econômicos do setor
agroalimentar espanhol, trabalhando no sentido de:
• Reduzir os riscos de enfermidades transmitidas ou veiculadas pelos alimentos;
• Garantir a eficácia dos sistemas de controle dos alimentos;
• Promover o consumo de alimentos sadios, favorecendo sua acessibilidade e a informação sobre os mesmos;
• Planejar, coordenar e desenvolver estratégias e atuações que fomentem a informação, educação e promoção da saúde no tributo da nutrição e, em especial a prevenção da obesidade.
Em 2006, decorrente da Lei 44/2006, o órgão adquiriu ainda o compromisso
de promover o consumo de alimentos inócuos, favorecendo a acessibilidade da
informação sobre os mesmos; bem como planejar, coordenar e desenvolver
estratégias e atuações que fomentem a informação, educação e promoção da
saúde, no âmbito da nutrição, e em especial, para a prevenção da obesidade.
Tem como objetivo principal, proteger a saúde pública, contribuindo para
que os alimentos destinados ao consumo humano (considerando toda a cadeia
alimentar em sua integridade, ou seja, do campo à mesa), sejam seguros, assim
como garantir a sua qualidade nutricional e a promoção da saúde.
Na Espanha, para a segurança dos alimentos seguem-se as normas tratada
pelos Princípios Gerais da Legislação de Alimentos, estabelecidos pelos artigos 1
215
a 10 do Regulamento 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, que
estabelece os princípios e os requisitos gerais da legislação sobre alimentos.
A partir do disposto no Livro Branco da União Européia, a AESAN tem
como estratégia fomentar a colaboração de todos os setores, públicos ou
privados, partindo do princípio que para evitar o aparecimento dos perigos
relacionados à alimentação, a cadeia alimentar deverá ser considerada como um
todo. Porém, dentre todas as suas responsabilidades, destaca-se a informação
sobre a posição da Espanha, representando-a nos assuntos sobre segurança
alimentar (safety food) tratados no âmbito da União Européia, especialmente junto
a FAO, OMS, Codex Alimentarius e no Conselho Europeu, estabelecendo e
mantendo os mecanismos necessários para atuar de modo integrado na rede
européia de Agencias ou Organismos de Segurança Alimentar (YUBERO, 2003).
Para os produtos importados, os controles dos produtos alimentícios na
Espanha, são realizados pela AGE, através dos serviços que existem nas
fronteiras e que dependem dos Ministerio de Sanidad y Consumo y do Ministerio
de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Estes são os principais órgãos
responsáveis para assegurar o cumprimento das normas sobre segurança dos
alimentos dos produtos procedentes de outros países e dos procedentes da UE
nas fronteiras espanholas.
Compondo a AESAN, a Subdirección General de Gestión de Riesgos
Alimentarios, tem como missão o desenvolvimento das funções relativas à gestão
do risco alimentar na produção, transformação, elaboração, transporte,
distribuição, comercialização e serviços para o consumidor final e coletividade.
Entre suas funções especificas, destacam-se; propor a regulamentação do
controle sanitário dos alimentos e produtos especificados pelo Código Alimentar
Espanhol e os riscos sanitários de outros produtos e serviços; administrar o
Registro Sanitário Geral dos Alimentos; elaboração e fiscalização dos programas
de caráter nacional e internacional na luta contra zoonoses transmitidas por
alimentos; elaboração de normas em matéria de saúde veterinária; exigir atuações
216
executivas e normativas das autoridades competentes, principalmente em
situação de crise ou emergência; assessorar os setores econômicos e sociais
envolvidos com a segurança dos alimentos, estabelecendo um vínculo
permanente de comunicação; promover a simplificação e a unificação das normas
em matéria de segurança dos alimentos.
Destaca-se, dentre outras, as seguintes funções da Subdirección General
de Coordinación de Alertas Alimentarias y Programación de Control Oficial:
coordenar o funcionamento das redes de alerta existentes no âmbito de segurança
dos alimentos no território espanhol e sua integração nos sistemas de alerta da
União Européia e internacionais; programar e coordenar as atuações com relação
aos aspectos de controle sanitário oficial dos produtos alimentícios previstos na
norma vigente; criar programas anuais de estudos prospectivos em matéria de
segurança dos alimentos para que sejam desenvolvidos pelas autoridades
competentes; assessorar os órgãos competentes em safety food o planejamento e
desenvolvimento de políticas públicas para segurança do alimento; elaborar
procedimentos de certificação e controle dos alimentos, processos e
estabelecimentos que sirvam de referencia, garantidos pelas autoridades
competentes; identificar as necessidades de formação de profissionais para o
controle dos alimentos e criar programas de capacitação para esses profissionais.
Portanto, a gestão do risco alimentar agrupa ações normativas,
instrumentais, executivas, que desenhadas, programadas e adotadas em função
de uma melhor evidencia cientifica disponível, se orientam para eliminar ou
minimizar a exposição dos consumidores aos riscos advindos de perigos advindos
de alimentos, previamente identificados e caracterizados, recorrendo sempre ao
Princípio da Precaução para estabelecer as bases, quando não houver resposta
suficiente ou controvertida para os problemas que possam surgir.
Na Espanha, a gestão da rede de alerta de riscos alimentares é operado
pelo Sistema Coordinado de Intercambio Rápido de Información (SCIRI),
vinculado a AESAN. Tem como objetivo principal garantir que os produtos que
217
cheguem ao consumidor final sejam seguros. O fundamento legal para o
funcionamento do sistema está regulado no art. 50 do Regulamento (CE)
178/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, o qual estabelece os princípios
e os requisitos gerais para a legislação sobre segurança dos alimentos.
A AESAN é o ponto de referência para o “sistema de alerta rápido”
(RASFF), bem como de contato centralizador e coordenador do SCIRI e de outros
sistemas de alerta internacionais, como o INFOSAN.
1.1.24 Instituto Nacional del Consumo - INC
Ainda, vinculado ao Ministerio de Sanidad y Consumo está o Instituto
Nacional del Consumo - INC (segundo Real Decreto 1555/2004), órgão autônomo,
segundo o art. 51 da Constituição espanhola103 e do Real Decreto nº 1 de 16 de
novembro de 2007, art. 11104, exerce a função de defesa dos direitos dos
consumidores.
Possui duas unidades orgânicas que está estruturado da seguinte
maneira105: a) La subdirección General de Calidad del Consumo e b) La
Subdirección General de Normativa y Arbitraje del Consumo. A primeira tem
como função: propor a legislação em matéria de consumo, dar apoio técnico nos
serviços de inspeção de consumo e de outros órgãos públicos, assim como o
desenvolvimento das funções relativas ao bom funcionamento do mercado para a
103 Artículo 51: 1) Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos; 2) Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquellos, en los términos que la ley establezca; 3) En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales. 104 Artículo 11. Deber general de seguridad. Los bienes o servicios puestos en el mercado deben ser seguros. Se consideran seguros los bienes o servicios que, en condiciones de uso normales o razonablemente previsibles, incluida su duración, no presenten riesgo alguno para la salud o seguridad de las personas, o únicamente los riesgos mínimos compatibles con el uso del bien o servicio y considerados admisibles dentro de un nivel elevado de protección de la salud y seguridad de las personas. Disponível em: <http://www.consumo-inc.es/GuiaCons/leyes /RDL_1_2007.htm#art11>. Acesso em: 14abril2008. 105 Disponível em: <http://consumo-inc.es/queeselinc/interior/funciones/FRAME/PDF/dispofinal.pdf>. Acesso em: 14/abril008.
218
proteção do consumidor e para a gestão da rede de alerta dos produtos de
consumo alimentícios. Ainda, tem como função, dar informação, formação e
educação aos consumidores; promoção e realização de pesquisas e estudos
sobre consumo, bem como a interlocução com os setores econômicos para a
promoção das boas práticas e a transparência em sua relação com os
consumidores; dar apoio aos órgãos de cooperação das Comunidades Autônomas
e apoio para a Conferência Setorial do Consumo; e apoio as relações
institucionais.
O INC tem como função:
• Estabelecer e fazer a gestão de um sistema de informação sobre a organização e funcionamento do sistema sanitário e sobre os direitos que tem os beneficiários, bem como o sistema de proteção dos direitos dos consumidores;
• Atender aos cidadãos sobre o modo de acesso aos serviços, procedimentos, ajudar e subsídios, de competência do Ministerio de Sanidad y Consumo;
• Proporcionar aos cidadãos informação de apoio para o fomento de sua saúde e conhecer o sistema sanitário e os seus direitos como consumidores;
• Realizar análises, provas e ensaios sobre a qualidade e segurança dos bens e serviços de uso e consumo;
• Formar e assessorar pessoal técnico e qualificado para defesa dos interesses dos consumidores;
• Fomentar a qualidade analítica e tecnológica na área de controle dos bens e serviços.
Um dos principais direitos resguardados pela legislação espanhola
consumerista, entre outros, é o direito que se refere à saúde e à segurança.
“Los productos, actividades y servicios puestos en el mercado a disposición de los consumidores o usuarios, no implicarán riesgos para su salud o seguridad, salvo los usuales o reglamentariamente admitidos en condiciones normales y previsibles de utilización” (artículo 3.1. de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios)
219
Com a criação da União Européia foi instituído o princípio da livre circulação
das mercadorias para o mercado interno, e com a supressão das fronteiras entre
os Estados Membros, houve um aumento da oferta de bens e serviços nos
mercados nacionais, diante da diversidade e complexidade dos mercados
agroalimentares. Conseqüentemente, os órgãos nacionais competentes passaram
ter maior responsabilidade no que ser refere ao controle e fiscalização no setor,
dentre eles a segurança dos alimentos. No entanto, para a legislação
consumerista espanhola, o princípio da livre circulação tem algumas limitações:
“ … no serán obstáculos para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad pública, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial …” (artículo 30 del Tratado de la Comunidad Europea)
Incorporado pelo Real Decreto 1801/2003, a qual dispõe sobre a segurança
dos produtos, os produtores e distribuidores passam a ter a responsabilidade de
informar (notificar) quando houver produtos inseguros, definidas por diretrizes as
quais determinam quais as condições que deverão estar presentes na notificação.
“Artículo 6 punto 1- cuando los productores y los distribuidores sepan o deban saber, por la información que poseen y como profesionales, que un producto que ya han puesto a disposición de o suministrado a los consumidores en España presenta riesgos incompatibles con el deber general de seguridad, comunicarán tales hechos inmediatamente a los órganos administrativos competentes de la comunidad autónoma afectada. En el caso de que el producto esté o se haya suministrado a los consumidores de cualquier forma en el territorio de más de una comunidad autónoma, esta comunicación se dirigirá al órgano competente de la comunidad autónoma donde radique su domicilio social, que la transmitirá inmediatamente al Instituto Nacional del Consumo, para su traslado al resto de las comunidades autónomas...”
Vinculado ao INC, o Centro de Información y Documentación del Consumo
é o departamento encarregado de elaborar e difundir a informação aos
consumidores, as organizações e administrações que se ocupam da defesa dos
direitos dos consumidores. Possui uma base de dados para informação sobre
consumo em dois blocos temáticos: jurídico (legislação e jurisprudência de
consumo) e outro de caráter bibliográfico (monografias, artigos, revistas).
220
Ainda, possui uma ferramenta denominada de “catálogo de fontes” de
informação, estatística e qualidade sobre consumo, sistematizando a busca da
base de dados, tanto público como privados, nacionais e internacionais.
Diante de tantas incertezas, descumprimentos das normas e a negativa da
evolução do Regulamento 1924/2006 e seus princípios, o órgão de defesa do
consumidor espanhol – CEUCCO, tem algumas preocupações expostas a seguir
(QUINTANA, 2006):
• Como que serão transmitidas as mensagens de risco para o consumidor, pois até que ponto a informação sobre os riscos de um determinado produto ou serviço implica em certa exoneração de responsabilidade para o operador econômico (fornecedor), e no caso dos alimentos entende a instituição que não está adequada. Entendem ainda, que os fornecedores não podem ocultar as informações e, conseqüentemente, os riscos que podem advir;
• A elaboração de uma lista de propriedades de saúde autorizadas, quais são as condições concretas que são impostas e como devem ser apresentadas ao consumidor? Teme a instituição que, diante das irregularidades descobertas na pesquisa, ao invés das autoridades darem autorização para a comercialização dos produtos, estas devem tomar consciência das irregularidades para exigir as correções necessárias;
• As declarações psicológicas e comportamentais, as relacionadas com desenvolvimento e saúde dos filhos e a redução do risco de enfermidades não estão sendo respeitadas conforme o disposto no Regulamento 1924/2006. Assim, a autorização de produtos com esse enfoque deve ser o mais restrito possível, segundo o entendimento da CEUCCO;
• O estabelecimento de perfis nutricionais e a confiabilidade da informação nutricional são requisitos imprescindíveis para que o consumidor possa confiar na mensagem que os rótulos demonstram. Entretanto, apesar do fundamento cientifico da norma proposta pela EFSA, rapidamente aceita pela indústria, segundo entendimento da CEUCCO é bastante desalentadora, não alcançando os objetivos propostos;
• O Regulamento adotou um prazo muito dilatado para sua adequação, principalmente no que concerne à responsabilidade dos produtores para eventuais reclamações sobre a publicidade enganosa disposta nos
221
rótulos. Assim, segundo a CEUCCO, os prazos teriam que ser mais restritos, para que o consumidor visse seu direito respeitado.
1.1.25 Dirección General de Salud Pública
Vinculado ao órgão Dirección General de Salud Pública, a Subdirección
General de Sanidad Exterior é responsável pelo controle e vigilância sanitária das
condições de higiene no comércio internacional de produtos (alimentos,
medicamentos, cosméticos, pesticidas, produtos químicos, animais, etc.); controle
e vigilância higiênico sanitária dos portos, aeroportos de tráfego internacional,
postos de fronteira e meios de transporte internacional;
1.1.26 Ministerio Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
É órgão encarregado da proposta de execução da política governamental
em matéria agrícola, pecuária, desenvolvimento rural e alimentação. Sua estrutura
orgânica foi estabelecida pelo Real Decreto 1417/2004, modificada em 2006, pelo
Real Decreto nº 1371.
Uma das atuações do Ministério consiste na observação e análise da
implantação dos “Sistemas de Gestão de Qualidade” e dos “Sistemas de Gestão
Ambiental” e suas certificações segundo as normas ISO 9000:2000 e ISO
14001:1996.
Na Espanha, segundo o último plano de P&D, foi previsto a criação de
redes temáticas e a criação de um Centro de Competência Científica em
Biossegurança Alimentar (CECOBA) vinculado ao Ministerio de Ciencia e
Tecnologia, que pretende unir os pesquisadores em matéria de segurança dos
alimentos para impulsionar o intercambio de informação entre os gestores da
Agencia Española de Seguridad Alimentaria (AESAN) e a comunidade cientifica.
Entendem os propositores dessa ação que a independência da Comunidade
Científica neste processo é fundamental para a credibilidade de suas
manifestações.
222
Ainda, várias políticas públicas em escala mundial, européia, espanhola
(incluindo regional ou local), têm defendido através de diversos instrumentos
jurídicos e econômicos, determinadas qualidades relacionadas com aspectos
geográficos (denominações de origem106 e Indicação Geográfica107),
conhecimentos tradicionais108, ambientais e sustentáveis.
Os Governos devem favorecer um marco regulatório que permita a indústria
desenvolver determinadas qualidades, cumprindo requisitos mínimos: que as
informações sobre os mecanismos de produção sejam claros, desde o campo à
mesa, não induzir em erro o consumidor, não favorecer a concorrência desleal e
que os controles realizados sejam realizados por órgãos adequados.
Uma política de regulação e controle das normas de qualidade deve definir
as condições e os critérios característicos que permitem uma identificação
diferenciada dos produtos perante o consumidor, para facilitar a sua decisão na
hora da compra, garantindo a ausência de fraudes e concorrência desleal do
mercado. Nesse sentido, há o entendimento na União Européia (em especial na
Espanha, no Livro Branco da Agricultura)109 que a rotulagem é uma ferramenta
fundamental para a diferenciação e informação para o consumidor.
Rotulagem
Quanto à rotulagem, tendo em vista que a UE prima pela questão da
segurança dos alimentos, sua legislação regula muitos aspectos de interesse do
106 Indicação Geográfica é a indicação de procedência ou a denominação de origem. Indicação de procedência é o nome geográfico de um país, cidade ou região que se tornou conhecido como centro de produção, fabricação ou extração de determinado produto ou prestação de determinado serviço (VIEIRA et al, 2007). 107 Denominação de origem é o nome geográfico de país, cidade ou região, que designe produto ou serviço cujas qualidades ou características se devam exclusiva ou essencialmente ao meio geográfico, incluídos fatores naturais e humanos (VIEIRA et al, 2007). 108 O "conhecimento tradicional" constitui-se de práticas, conhecimentos empíricos e costumes passados de pais para filhos e crenças das comunidades tradicionais que vivem em contato direto com a natureza; ou seja, é o resultado de um processo cumulativo, informal e de longo tempo de formação. Constitui-se, assim, patrimônio comum do grupo social e tem caráter difuso, pois não pertence a este ou aquele indivíduo, mas a toda comunidade, de maneira que, toda a comunidade envolvida deve receber os benefícios de sua exploração. 109 Disponível em: <http://www.libroblancoagricultura.com/libroblanco/jtematica/industria_ agr/ponencias/ponencia_hinojosa/hinojosa.asp#2>. Acesso em: 09maio.2008.
223
consumidor. A criação do sistema de rotulagem garantindo a qualidade foi criada
na década de 1980 para o setor vinícola. Posteriormente, foi criado para os
setores de azeite de oliva, frutas e hortaliças. É um mecanismo fundamental que
faz parte da política agrícola (PAC) européia, com o intuito de garantir a qualidade
dos alimentos.
Os produtos alimentícios devem cumprir normas obrigatórias sobre
rotulagem. Entre os dados obrigatórios figuram no rótulo: a denominação de venda
do produto, a lista e a quantidade dos ingredientes, possíveis compostos
alergênicos, prazo de validade e as condições de conservação.
Estas normas são reguladas pela Diretiva 13/2000/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho de 20 de março de 2000, em que dispõe os princípios
básicos sobre rotulagem para que os Estados Membros possam harmonizar suas
legislações em acordo com a Diretiva em matéria de rotulagem dos produtos
alimentícios.
A Diretiva se aplica a todos os produtos alimentícios embalados, entregues
ao consumidor final em restaurantes, hospitais e outras atividades similares.
Aplica-se a Diretiva a todos os produtos destinados a exportação fora da UE.
A rotulagem dos produtos alimentícios não poderá induzir a erro o
consumidor a respeito das características e dos efeitos dos alimentos; não
poderão atribuir ao produto alimentício propriedades de prevenção, tratamento ou
cura de uma enfermidade humana (exceção de águas minerais naturais e dos
produtos alimentícios destinados a uma alimentação especial regulados por
disposições específicas).
No rótulo dos alimentos deverão constar obrigatoriamente os seguintes
elementos110:
• Denominação de venda: se trata da denominação prevista para o produto nas disposições comunitárias que sejam aplicáveis ou nas disposições legislativas de uso do Estado Membro em que é
110 Disponível em: <http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l21090.htm>. Acesso em: 21abril2008.
224
comercializado o produto. É admitida a denominação de venda do próprio Estado Membro. Na denominação de venda devera constar a indicação do estado físico e o procedimento de tratamento do produto.
• Lista de ingredientes: deve ser enumerado em ordem decrescente de peso, mediante seu nome específico. Quando se tratar de aditivos, estes não devem aparecer no rótulo do produto os que são utilizados somente como auxiliares tecnológicos.
• A quantidade dos ingredientes ou as categorias dos ingredientes: devem ser expressas em porcentagem.
• Ingredientes alergênicos: a Diretiva 89/2003 tem por objetivo, através do rótulo, proporcionar aos consumidores, em particular aqueles que sofrem com alergias ou intolerância alimentar, a informação completa sobre a composição dos produtos. A norma estabelece uma lista de alergênicos que devem figurar obrigatoriamente nos rótulos dos produtos alimentícios, inclusive nas bebidas alcoólicas.
La Dirección General de Sanidade y Protección de los Consumidores,
através da Diretiva CE 142/2006111, do Parlamento Europeu, publicou em caráter
de orientação, diretrizes sobre a indicação obrigatória dos ingredientes que podem
causar reações adversas em pessoas sensíveis a determinados ingredientes
alergênicos. Caso os produtos postos no mercado não estejam adequados à
Diretiva até dezembro de 2008, eles serão proibidos de serem comercializados.
Os Estados Membros deverão adotar e publicar suas normas, adequando-as à
Diretiva 142/2003, no prazo máximo de 23 de dezembro de 2008.
No rótulo deverá constar ainda a indicação do prazo de validade (dia, mês e
ano), com exceção dos produtos alimentícios cuja duração seja inferior a três
meses (basta indicar dia e mês). Para os produtos cuja duração seja superior a
dezoito meses bastará a indicação do ano.
Não é obrigatório constar a data de validade no caso de: frutas, hortaliças
frescas que não seja submetida a nenhum tratamento; vinhos e bebidas com
graduação de 10% ou mais em volume de álcool; bebidas sem álcool; sucos de
frutas e bebidas alcoólicas em recipientes individuais com mais de cinco litros
111 Disponível em: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:368:0110:0 111:ES:PDF>. Acesso em: 21abril2008.
225
destinados a distribuir para convênios; produtos de panificadoras e confeitarias;
vinagre; sal de cozinha; açucares em estado sólido; gomas de mascar; sorvetes
individuais.
Há alguns requisitos obrigatórios que deverão constar nos rótulos, quando
se tratar de produtos perecíveis: prazo limite de consumo; as condições especiais
de conservação e uso; o nome ou a razão social do fabricante, bem como seu
endereço; lugar de origem ou de procedência; instruções de uso.
Decorrente de uma sentença Peeters do Tribunal de Justiça (COM (93) 532
final – Diário Oficial de 23.12.1993) - sobre o emprego de linguagem para a
comercialização de produtos alimentícios – aduz que a linguagem a ser
empregada nos rótulos dos alimentos comercializados deverão ser de fácil
compreensão, que por regra geral, será a língua nacional de onde o produto esteja
sendo comercializado. Entretanto, poderá ser admitida palavras ou expressões em
língua estrangeira, desde que o consumidor possa compreender facilmente o
disposto.
Em 1º de julho de 2007 entrou em vigor o Regulamento n.º 1924/2006 do
Parlamento Europeu e do Conselho, que tem por objetivo não criar falsas
informações para os consumidores médios112 sobre rotulagem dos alimentos. Esta
norma complementa o disposto pela Diretiva 13/2000 e estabelece disposições
específicas ao uso nos rótulos das declarações nutricionais e de propriedades
saudáveis em alimentos.
Segundo dados do Ministerio Medio Ambiente y Medio Rural y Marino da
Espanha113, 62% da população espanhola consulta o rótulo dos alimentos, numa
proporção maior entre mulheres entre a idade de 36 e 55 anos. Cerca de 36,1%
112 O conceito de consumidor médio foi adotado pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Européias (Diretiva 84/450/CEE de 1984), que considera como sendo a pessoa que está normalmente informada e é razoavelmente atenta e perspicaz, e que considera os fatores tais como sociais, culturais, econômicos e lingüísticos. Na Espanha, a noção de consumidor é definida pelo Real Decreto Legislativo 1/2007, aprovado pela Lei Geral para a Defesa dos Consumidores e Usuários e outras leis complementares. 113 Disponível em: <http://www.mapa.es/ministerio/pags/anuario2006/pdf/CAP_06.pdf>. Acesso em: 07jun.2008.
226
dos distribuidores afirmam que o consumidor consulta o rótulo freqüentemente ou
muito freqüentemente. O consumidor consulta mais o rótulo quando: o produto é
novo no mercado e quando adquire um produto habitualmente.
Nesta mesma pesquisa, são considerados pelos consumidores e
distribuidores como mais importantes os seguintes aspectos no rótulo: data de
validade do produto; condições de utilização e conservação e lista de ingredientes
completa.
Ainda, no universo de 10 consumidores, 40% deles desconhecem que
existe no rótulo uma parte que é obrigatória e outra não. Segundo os
consumidores, o rótulo ideal deveria conter duas etiquetas com a disposição das
informações separadas em obrigatórias e não obrigatórias. É a mesma sugestão
colocada pelos distribuidores. Ainda, deverá ser disposta uma lista dos
ingredientes completa no rótulo, de fácil compreensão a leitura. No rótulo devem
ser ressaltadas as informações sobre alergias e data de validade, e que estas
informações sejam de fácil localização. A maior parte dos distribuidores (85,3%)
acredita que seria útil a realização de campanhas institucionais para informar o
consumidor sobre o conteúdo dos rótulos.
Entretanto, em estudo apresentado pela Confederación Española de
Organizaciones de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios – CEACCU114
(RIVAS, 2000), analisou 289 reclamações sobre qualidade nutricionais ou de
saúde em rótulos dos alimentos sobre o impacto nos direitos dos consumidores
(informação, saúde e a proteção de seus interesses econômicos). O estudo,
realizado em 2000, conclui que na maioria dos casos, a rotulagem confunde o
consumidor, tendo em vista ser incompleto e induz em erro o consumidor sobre a
natureza saudável do produto, apesar de 61,2% dos entrevistados informarem que
114 É uma organização espanhola para a defesa dos consumidores, com mais de 500 mil associados, presente em todas as Comunidades Autônomas, inclusive em Celta e Melilla. Tem como objetivo informar e defender os interesses dos consumidores e das donas de casa, em diversas frentes. Disponível em: <http://www.ceaccu.org/NP_nuevo_reglamento_ decla_nutricionales_salud.htm>. Acesso em: 23maio2008.
227
lêem os rótulos115. Cerca de 57,2% dos entrevistados consideram que o rótulo é
mais um meio de publicidade do produto do que de informação. Entretanto, 90%
dos entrevistados consideram fundamental a informação nutricional, pois esta
informação pode ser um requisito de decisão para aquisição do produto.
Outra pesquisa, realizada por BRAÑA (2003), da CEUCCO, demonstra que
84,4% das pessoas entrevistadas entendem que os rótulos devem conter uma
linguagem mais clara para os consumidores que tenham conhecimento médio sem
perder a veracidade (oito entre dez dos entrevistados entendem que os termos
dos rótulos não são claros e nem compreensíveis para pessoas de médio
conhecimento) e 15,3% dos entrevistados entendem que a linguagem dos rótulos
é demasiadamente científica e complicada, mas que devem ser assim porque os
termos científicos dão mais confiabilidade (23,8% é a opinião de pessoas sem
estudos e 21,1% de estudantes).
Em relação a alimentos frescos somente 37,5% das pessoas entrevistadas
considera que os rótulos são completamente suficientes. (quatro entre dez
pessoas consideram estar satisfeitas com a informação que recebem sobre os
alimentos frescos)116.
Na Espanha, em pesquisa realizada pela CEUCCO, existe um alto
desconhecimento sobre o que é Indicação Geográfica protegida e Especialidade
Tradicional Garantida. Os entrevistados têm maior conhecimento sobre o conceito
de Denominação de Origem, pois o associam com qualidade, mas também
associam estes produtos com preço mais elevado (BRAÑA, 2003).
A pesquisa demonstra que os consumidores entendem que a rotulagem dos
alimentos funcionais; 1/3 desses produtos utilizam rótulos enganosos ou
ambíguos117, com ingredientes diferentes (vidalin, tonocalín, pronutris ou benecol),
115 Canárias é a Comunidade Autônoma da Espanha onde mais são lidos os rótulos e na Andaluzia é onde menos se lêem os rótulos. 116 Disponível em: <http://www.ceaccu.org/content/view/190/93/>. Acesso em: 23maio2008. 117 Nesta pesquisa foram analisados 448 rótulos de produtos alimentícios, das seguintes categorias: lácteos (leites, iogurtes, queijos, manteigas), margarinas e gorduras para untar,
228
que reportam supostos benefícios para a saúde, silhueta e transito intestinal, mas
60% desses produtos não estão de acordo com a legislação em vigor e as
propriedades anunciadas não são realmente demonstradas. A pesquisa deixa
claro que não existe risco desses produtos para a saúde dos consumidores,
porém adverte que atrás das mensagens se esconde um notável aumento de
preço, visto que podem ter um aumento de até 130% quando comparados aos
produtos convencionais (BRAÑA, 2003).
Outro estudo recente da CEUCCO (¿Alimentos que todo lo pueden? La
realidad de las declaraciones nutricionales y de salud en el etiquetado,
QUINTANA, 2006) analisa o Regulamento 1924/2006 e que guarda alguma
relação com “semáforos nutricionais” 118, que é a possibilidade para a aplicação
dos perfis nutricionais preceituados pelo art. 4º do Regulamento, ou seja, os
produtos comercializados podem incluir em seus rótulos alguma mensagem de
saúde, entretanto, obrigatoriamente tem que alertar os consumidores se há algum
excesso de nutriente, cujo consumo convém ser mais moderado ou reduzido (sal,
açúcar, gorduras trans ou saturadas, etc.).
Todavia, conforme conclusão do estudo, não há ainda nada claro a
respeito. Ainda, há a necessidade de melhorar os parâmetros a serem
estabelecidos para perfis nutricionais dos alimentos. Para esse processo, o
Regulamento outorgou a EFSA um papel de destaque, a qual emitiu um parecer
embutidos, aperitivos, bolachas e bolos, sucos, refrescos e outros produtos (conservas, molhos e cremes), e dentre estes 269 estavam em desacordo com o disposto no Regulamento 1924/2006 e normas da Espanha e 139 (1/3 do total) os rótulos são ambíguos e induzem em erro o consumidor sobre a natureza saudável do produto. Em 93 produtos havia referencia nutricional incerta sobre a presença ou ausência de aditivo (sal, açúcar, etc) e em 58 produtos são alegados nos rótulos “propriedades saudáveis”, “ajuda no desenvolvimento dos ossos”, “previne a deterioração celular”, sem qualquer autorização administrativa e sem comprovação da veracidade das informações alegadas. 118 Foi criado no Reino Unido, pela Food Standards Agency (FSA) o Traffic Light Labelling, uma maneira simples e intuitiva de orientar o consumidor para a escolha de produtos na composição de sua dieta. Esta ferramenta baseia-se nas cores do semáforo, analisando separadamente a concentração de gorduras, gorduras saturadas, açúcares e sal em cada produto. Desta forma, o “sinal” vermelho indica que o nutriente está presente em quantidade excessiva, o “sinal” amarelo indica média quantidade e o verde indica reduzida. Assim, cada uma das cores tem uma recomendação específica. Disponível em: <http://www.saude.br/atualidades1.html>.
229
preliminar a respeito (The setting of nutrient profiles for foods bearing nutrition and
health claims pursuant to Article 4 of the Regulation (EC) No 1924/2006 - Scientific
Opinion of the Panel on Dietetic Products, Nutrition and Allergies” Question
number: EFSA-Q-2007-05)119. Entretanto, este Regulamento está sendo muito
criticado pelas organizações de consumidores120, tais como a CEUCCO, bem
como a adoção do “semáforo nutricional”,
Em apenas meio ano que entrou em vigor o Regulamento ele já foi
modificado por outros Regulamentos do Parlamento Europeu e Conselho:
Regulamento (CE) n.º 107/2008 (15/01/2008 e Regulamento 109/2008
(15/01/2008).
Certificação
Na Espanha o sistema de certificação do produto (mediante normas ISO,
UNE, etc.) aparece como um mecanismo mais eficiente do que a rotulagem,
principalmente para o setor pecuário (carnes). A instituição que certifica na
Espanha, é Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), que certifica os organismos
que pretendem supervisar o cumprimento dos requisitos propugnados pelas
normas EN-45000, conforme Figura 10.
.
119 Disponível em: <http://www.efsa.europa.eu/EFSA/efsa_locale-1178620753812_ 1178689506673.htm>. Acesso em: 25jun.2008. 120 O Regulamento considera como parte interessada.
230
Figura 10. Esquema Geral de Certificação na Espanha
Fonte: GOMÉZ et al (2004)
Rastreabilidade
Na Europa, a rastreabilidade converteu-se numa questão de grande
importância para os consumidores e, por delegação, para os numerosos varejistas
que abastecem o mercado. Os varejistas organizaram a cadeia alimentar, de
modo que fosse possível garantir e controlar por auditoria o fornecimento de
produtos com a máxima qualidade e que não oferecessem risco à saúde do
consumidor (PETTITT, 2001).
A demanda de políticas globais e integradas de segurança alimentar por
parte dos consumidores dos países industrializados121, principalmente da
Comunidade Européia, fez da rastreabilidade dos animais e de seus derivados um
121 Em 2006 o jornal Nikkey no Japão, visando avaliar a importância da rastreabilidade para o consumidor japonês, publicou os resultados da seguinte pesquisa de opinião: para 58,0% dos entrevistados, a rastreabilidade é imprescindível; para 34,4%, a rastreabilidade é importante; 6,3% dos entrevistados não acreditam em rastreabilidade; 1,2% não se importam com rastreabilidade; e 0,1% não deram opinião (ANDRIGUETO et al, 2008).
231
tema prioritário para as políticas de segurança alimentar desses países
(CAPORALE et al., 2001).
Destaca-se no Parlamento Europeu o Regulamento nº 178/2003 (General
Food Law), a qual dispõe as bases para a aplicação da rastreabilidade
(trazabilidad) por parte de todos os operadores da cadeia alimentar, de caráter
horizontal122.
Os sistemas desenvolvidos decorrentes do art. 18, ainda deverão cumprir o
disposto no Regulamento 178/2000:
a) Permitir alto nível de proteção à saúde das pessoas;
b) Proteger os interesses dos consumidores, incluídas as praticas de comércio de alimentos;
c) Evitar práticas enganosas e fraudulentas, ou qualquer outra pratica que possa induzir o consumidor em erro.
Ainda há normas específicas, de caráter vertical123, que tratam de
determinadas cadeias sobre a rastreabilidade, como: carne bovina, leite e
produtos lácteos, pesca e produtos de pesca, ovos e organismos geneticamente
modificados. Para o bom funcionamento dos procedimentos de rastreabilidade,
deve considerar as normas horizontais e verticais que exigem a aplicação de
sistemas de autocontrole, bem como, a necessidade de que os produtos sejam
constantemente acompanhados pela documentação pertinente. Ambas as
122 Legislações de caráter horizontal: Regulamento (CE) 178/2002 do Parlamento Europeu (art. 18, 19 e 20); Real Decreto 1801/2003 sobre seguridad general dos produtos (fundamentado na Diretiva 2001/95/CE do Parlamento Europeu); Real Decreto 2207/95 sobre higiene dos produtos alimentícios (fundamentado na Diretiva93/43/CE); Real Decreto 1808/1991 que regula as marcas que permite a identificação dos lotes 123 Normas de caráter vertical: Real Decreto 1698/2003, que estabelece normas de rotulagem em carne bovina; Real Decreto 1380/2002 e Real Decreto 121/2004, que estabelecem normas de identificação de produtos de pesca, aqüicultura e marinho; Regulamento (CE) 2406/1996 do Conselho, estabelece normas comuns para o comercio de produtos pesqueiro; Real Decreto 217/2004, estabelece normas de identificação e registro de produtos lácteos; Regulamento (CE) nº 2771/1999 (com fundamento no Regulamento (CE) nº 1255/1999) estabelece normas para produção de manteigas e natas; Regulamento (CE) 2295/2003, estabelece normas para a comercialização de ovos; Regulamento nº 1830/2003, estabelece normas de rastreabilidade e rotulagem de produtos OGMs (alimentos e alimentos para animais); Regulamento (CE) nº 65/2004, normas para produção de organismos geneticamente modificados.
232
exigências supõe a identificação dos produtos manipulados dentro de cada
empresa, o que facilita o desenvolvimento do sistema de rastreabilidade,
elaborado pela Agencia Española de Seguridad Alimentaria e Nutricción – AESAN
(Guia de Rastreabilidade AESAN)124.
Na Espanha, a gestão da rastreabilidade dos produtos do campo à mesa é
de responsabilidade da AESAN vinculada ao Ministerio de Seguridad y Consumo,
tem por função o controle oficial de verificar o cumprimento da legislação para a
produção, transformação e distribuição de alimentos e rações, e especialmente,
verificar se os procedimentos de identificação são adequados e suficientes para
permitir a rastreabilidade ao longo de toda a cadeia agroindustrial.
Segundo o Guia de Rastreabilidade da AESAN125, os principais aspectos
que devem ser destacados são:
• É um requisito fundamental para a gestão da empresa alimentícia e da empresa de alimentos para animais, que requer procedimentos orientados para a identificação de todo o produto que se encontre sob a responsabilidade de cada operador. É considerada uma ferramenta e não a solução do problema;
• Compila as informações da composição dos ingredientes e matérias primas, processos tecnológicos e produtos, assim como qualquer outro aspecto que possa ter sobre os mesmo;
• O programa de rastreabilidade desenvolvido pelas empresas (alimentos ou alimentos para animais) deve fazer parte dos sistemas de controle interno e não podem ser administrados de modo separados. Embora o uso de computador e da informática possam aumentar a rapidez e exatidão dos processos de obtenção e manipulação dos dados, deve existir uma independência entre os sistemas e, ao mesmo tempo, eles devem ser compatíveis entre si;
• A rastreabilidade deve proporcionar todas as informações que são imprescindíveis e necessárias sobre o produto colocado no mercado por uma empresa, e esta, deve adotar medidas eficazes que contribuam para a transparência da informação para os consumidores;
• A rastreabilidade é um instrumento que proporciona a informação para a empresa com o fim de facilitar a administração e o controle de todas
124 Disponível em: <http://www.aesa.msc.es/aesa/web/AESA.jsp>. Acesso em 04 jun.2008. 125 Idem
233
as atividades. Ainda que pode e deve ser usada quando houver algum problema, entretanto em nenhum momento deve ser confundida como um mecanismo destinado exclusivamente para a retirada dos produtos do mercado;
• Não se pode confundir a rastreabilidade com vista à segurança dos alimentos com rastreabilidade de Identidade Privada (IP)126, que é um procedimento ativo para garantir as especificações de um produto de valor fixo para um determinado mercado. Os sistemas de rastreabilidade de produtos exigem uma cadeia transparente de ações para manter sua credibilidade e garantir suas funções de transferência de informação, devendo conter um mecanismo confiável e que possa ser verificável, para preservar a identidade dos exemplares ao longo da cadeia alimentar.
Portanto, o que se pode inferir com o estudo do presente capítulo é que,
dentro os mecanismos organizacionais apresentados, a rastreabilidade assume
um importante papel para a garantia e controle da segurança dos alimentos, tanto
no Brasil quanto na União Européia.
Marca
Na Espanha a marca tem um grande peso na decisão dos consumidores.
Em pesquisa realizada pela CEACCU, cerca de 57,5% dos consumidores
demonstraram que a marca conhecida é um fator importante para o consumidor,
uma vez que consideram que o produto é seguro127.
Após a análise do ambiente institucional europeu, e mais especificamente
espanhol, o que se denota que o modelo adotado é diferente do Brasil. Há uma
institucionalidade mais coordenada, concentrada, e com maior eficiência quando
se depara com episódios sanitários, conforme apresentado no exemplo que
ocorreu em 2008.
126 A utilização de IP tem sido utilizado atualmente para assegurar a ausência de OGM nos produtos. 127 Disponível em: <http://www.ceaccu.org/docspdf/informe_seg_alimentaria.pdf>. Acesso em: 23maio2008.
234
Após o estudo do funcionamento de um modelo diferenciado de ambiente
institucional sobre a segurança dos alimentos, algumas considerações devem ser
apontadas.
Conforme já salientado, na União Européia, há interação entre as diferentes
estruturas em seus respectivos níveis. As organizações supranacionais (EFSA)
regula sobre as organizações nacionais (MISACO e AESAN), que por sua vez,
definem as políticas para as Comunidades Autônomas. Se pensarmos é um
modelo encadeado, mais coordenado, para garantir a segurança do alimento.
APONTAMENTOS SOBRE O AMBIENTE INSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPÉIA E ESPANHA
O processo de globalização aumentou a necessidade de normas
internacionais para harmonizar a especificação de componentes e reforça seu
argumento ao lembrar que na Europa, antes da unificação convivia com dezenas
de organismos nacionais de normalização, foi necessária a criação de um órgão
central europeu para harmonizar o comércio em uma Europa pós-unificada. Isto
demonstra que nem tudo é consenso no mundo das normas
A relevância do tema sobre a segurança e qualidade dos alimentos pode
ser percebida por meio de preocupações comerciais referentes à saúde das
plantas, à saúde animal e às zoonoses, à segurança dos alimentos e a outras.
Nesse sentido, foram desenvolvidos mecanismos pelos países-membros da OMC
para assegurar limites de qualidade aos produtos agrícolas comercializados
internacionalmente, no que se refere às medidas sanitárias e fitossanitárias.
(CONCEIÇÃO & BARROS, 2005).
Em razão dos alimentos desempenharem um papel de grande relevância
na identidade cultural, bem como na economia da União Européia, a partir da
década de 1990, foram criadas instituições e mecanismos organizacionais, mais
rígidos, para a garantia da qualidade e segurança dos alimentos. O comércio e a
segurança alimentar é assunto recorrente na UE. Nesse sentido, os países que
negociam com o bloco europeu precisam ficar atentos às precauções que
235
envolvem princípios e normas alimentares, gerenciados pela Autoridade Européia
para a Segurança dos Alimentos.
As medidas sanitárias e fitossanitárias adotadas estabelecem padrões de
exigência na determinação de regras sobre produção, processamento e consumo
de produtos alimentares. Podem converter-se em proibições para países
exportadores dos produtos sujeitos a essas medidas, muitas vezes objetivando
proteger o setor produtivo doméstico (THORSTENSEN, 1999). Essas medidas
acabam tornando-se barreiras, uma vez que impedem o acesso de determinados
produtos aos mercados que as impõem.
A UE assumiu que as novas regras seriam de ordem de saúde pública.
Remodelou seu ambiente institucional e desenvolveu novas políticas públicas para
o setor agroalimentar, focado principalmente, na prevenção, na participação e na
transparência. A preocupação da União Européia consistia em reforçar a
confiança dos consumidores, abalada por crises alimentares, a exemplo do “mal
da vaca louca”. No intuito de cuidar desse tipo de questão, foi criada a Autoridade
Européia para a Segurança dos Alimentos (AESA).
As novas regras prevêem rigoroso controle da produção, com adoção do
mecanismo de rastreabilidade do produto, de forma integral, ou seja, do campo à
mesa. Reestruturam e atualizaram as normas sanitárias e fitossanitárias de todos
os produtos alimentícios conforme os princípios do Codex Alimentarius, incluídos
os de origem animal para todo o mercado único europeu, recém criado.
De plano, criou um Livro Branco sobre a Segurança dos Alimentos
(primeiro, há um Livro Verde – documento publicado pela Comissão Européia
destinado a promover reflexão em âmbito europeu sobre um assunto específico;
após, a norma legislativa é expressa no Livro Branco), que frisou sobre a
premência de uma política escorada em pesquisas consistentes e legislação
compatível com a importância do tema. É considerado o primeiro passo, para
tentar solucionar as lacunas nas normativas existentes, com um enfoque geral,
236
com aplicação para todos os Estados Membros, que devem homogeneizar sua
legislação.
Em razão do principio da homogeneização, cada Estado Membro cria seu
próprio “Livro Branco”, em conformidade com os princípios e regras previstas pelo
Livro Branco. Por sua vez, a Espanha criou seu ambiente institucional em
conformidade com o que foi exigido pela UE, como também um órgão específico
(AESAN) para resolver as questões relacionadas à segurança dos alimentos, bem
como delegou às Comunidades Autônomas a criação de instituições e
organizações para tratarem sobre a questão da segurança dos alimentos em suas
regiões.
Diferentemente do ambiente institucional brasileiro, na União Européia há
melhor interação e coordenação entre as organizações, sua legislação é
rapidamente modificada para atender a crescente demanda sobre a questão dos
alimentos, adota o sistema de alerta rápido, para garantia da segurança da saúde
dos consumidores.
Em síntese, é importante ter conhecimento do ambiente institucional
europeu, como modelo, para melhor adequar o ambiente institucional brasileiro as
exigências mercadológicas crescentes, sendo certa a necessidade de desenvolver
procedimentos consistentes que possam promover a segurança de toda a cadeia
produtiva alimentar.
E, visando antecipar futuros entraves para a exportação dos produtos
agropecuários para a União Européia, o Brasil não deve medir esforços para
regulamentar todos os programas e políticas de segurança dos alimentos (SAPI,
PIF, IG, PRO-ORGANICO, etc) para não perder a oportunidade de continuar
sendo o maior exportador de produtos para a região.
237
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A segurança dos alimentos deve ser vista como um tópico de grande
impacto na economia de países produtores. Os avanços tecnológicos nos
métodos de produção agrícola, as novas técnicas de preparo dos alimentos, as
embalagens dos produtos, a crescente preocupação com o meio ambiente e o
desenvolvimento sustentável são aspectos que estão presentes nos debates
sobre a questão da qualidade e segurança dos alimentos para o consumidor.
Produzir e fornecer alimento seguro são fatores que desafiam os diversos agentes
envolvidos na cadeia de alimentos.
O Estado tem um papel fundamental para o estabelecimento de padrões de
segurança e no controle da inocuidade dos alimentos. Mas o que infelizmente
ocorre no Brasil é que a sua estrutura é complexa, inclusive levando a concluir que
chega a ser ineficiente. Isso gera políticas fragmentadas, desperdício de recursos,
falta de integração e coordenação e conflito de interesses nas ações locais e
federais.
Como argumenta Farina (2001), as ações de política agrícola direcionadas
apenas ao aumento da produção, embora importantes, não parecem ser
suficientes em um mercado globalizado e competitivo. Nesse sentido, são
identificadas ações de caráter público importantes e que devem ser assumidas
visando ao aumento da competitividade do agronegócio brasileiro, seja
valorizando o produto, seja garantindo sua qualidade. Além disso, as
transformações ocorridas internamente sinalizam a importância desses atributos
inclusive para a comercialização doméstica dos produtos. Tal fato cria um novo
padrão de concorrência mais sofisticado, em que a existência de custos baixos,
embora necessários, deixa de ser condição suficiente. É preciso também atender
a critérios de segurança alimentar, monitorados por análises microbiológicas dos
alimentos, boas práticas agrícolas, rastreamento para identificar a origem do
produto (CONCEIÇÃO & BARROS, 2005).
238
A perspectiva é que as organizações repensem de como deve ser um novo
ambiente institucional no Brasil para a questão da segurança dos alimentos, para
não haver sobreposição de organizações e instituições, evitando propostas
setoriais, mas sim, a construção de uma nova realidade que deve ser formulada
em conjunto, com a formulação de um ambiente institucional mais claro e mais
objetivo e com mecanismos organizacionais eficientes para a garantia da
qualidade do alimento.
A segurança dos alimentos, portanto, é um fator decisivo para a promoção
do desenvolvimento econômico. As barreiras técnicas ao comércio internacional,
relacionadas à segurança dos alimentos, devem ser justificadas e em
conformidade com o princípio de análise de risco (AR). No entanto, como
conseqüência para a política pública, há a necessidade de melhor estruturar os
sistemas de monitoramento de atributos qualitativos, por meio da articulação do
Estado e setor privado, dispondo laboratórios credenciados e adotando padrões
de qualidade internacionalmente aceitos com sistemas de monitoramento, que
visam aumentar a coordenação das cadeias, à redução de custos e ao aumento
da qualidade dos produtos ofertados.
Tanto o ambiente institucional espanhol e europeu quanto o ambiente
institucional brasileiro indicam que se tem avançado na construção de uma
aparelhagem que minimize os riscos para o consumidor quanto à segurança e
qualidade dos alimentos, fundamentados em regras internacionais, preocupados
com sustentabilidade e com a saúde do consumidor. No entanto, mesmo diante da
complexidade das instituições e organizações há o questionamento se realmente
o consumidor está devidamente protegido, pois os episódios sanitários continuam
a ser recorrentes há anos, apesar dos esforços para diminuir a assimetria de
informação que ocorre entre os fornecedores e os consumidores através da
inserção de mecanismos organizacionais para o controle e qualidade dos
alimentos.
239
A cada episódio sanitário esta complexidade aumenta, principalmente no
Brasil, com a criação de mais organizações e instituições conforme pode se
verificar no Quadro 6 abaixo.
AMBIENTE INTERNACIONAL
EPISÓDIO CONCEITO MEDIDAS ADOTADAS CONSEQUENCIAS MAL DA VACA LOUCA
É uma moléstia crônica degenerativa que afeta o sistema nervoso dos bovinos provocando o descontrole motor. As células morrem, e o cérebro fica com aparência de esponja. A vaca passa a agir como se estivesse enlouquecida. A doença também pode se manifestar em seres humanos, conhecida como: “doença de Creutzfeldt-Jakob” e em ovinos onde a doença é conhecida como "scrapie”. O agente causador da doença não é um vírus, bactéria ou parasita. Trata-se de uma proteína anormal chamada príon.
Reino Unido - destacam-se a proibição do uso de farinhas protéicas de origem animal nas rações dos ruminantes; a proibição da utilização de miúdos (cérebro, medula espinhal, intestino e cabeça) oriundos de abates de bovinos, caprinos e ovinos, para fins alimentícios; incineração de animais doentes e suspeitos; fechamento de fronteiras e rastreamento de animais ou carne. Mesmo assim o controle pleno da doença não foi alcançado.
- maior rigidez nas normas de segurança dos alimentos - introdução dos planos de Análise de Perigos e Pontos Críticos de Controle (APPCC), primeiramente de forma voluntária e, posteriormente, obrigatória na cadeia de produção de carnes, é um fenômeno mundial. - Na Europa, os regulamentos introduzidos em 2002 exigem dos operadores das indústrias de carnes a adoção de procedimentos de higiene baseados nos princípios da APPCC e a realização sistemática de análises microbiológicas. - Na UE os regulamentos que exigem ao atendimento dos pré-requisitos da APPCC, como Boas Práticas Agrícolas, Boas Práticas de Fabricação, Procedimentos Operacionais Padronizados de Higienização, Rastreabilidade e o próprio estabelecimento da APPCC na produção e na distribuição de alimentos, já estão plenamente aceitos e se tornaram práticas
240
comuns na indústria de alimentos; - adoção princípio da precaução; - devido ao impacto na economia internacional acarretou a imposição de barreiras não alfandegárias por diversos países.
ANTRAZ - O Antraz ou carbúnculo hemático, uma doença que normalmente atinge animais de fazenda, recebeu o nome de anthracis, palavra grega que significa carvão, pois a infecção pode causar cicatrizes negras na pele. Essa infecção cutânea não é especialmente perigosa, mas a bactéria pode formar esporos capazes de sobreviver quando são triturados, desidratados, enterrados ou borrifados e tornam-se ativos em um ambiente quente e úmido como o interior do nariz. - O homem pode se infectar de três formas: - Ao comer produtos derivados de animais infectados Intestinal: Ingestão de alimentos ou água. Mortalidade: 25 a 60% dos casos; - Por inalação dos esporos; ou - Contaminação pela pele (cutânea). - Não há registro de contágio direto (de pessoa para pessoa).
- receio de ataque bioterrorismo – os episódios mais freqüentes de bioterrorismo envolvem a contaminação de alimentos e de água. - o medo do antraz se instalou na população e as suspeitas de pó branco e de cartas contaminadas aumentaram – ainda que discretamente – a venda do ciprofloxacina, medicamento indicado para o tratamento da infecção causada pelo bacilo, além de sobrecarregar pesquisadores de laboratórios de referência
241
AMBIENTE NACIONAL
GRIPE AVIÁRIA (GRIPE DO FRANGO)
Variedade do vírus Influenza (H5N1) hospedado por aves, mas que pode infectar diversos mamíferos (gatos e ser humano).
- devido ao impacto na economia internacional acarretou a imposição de barreiras não alfandegárias por diversos países.
FEBRE AFTOSA
Enfermidade altamente contagiosa que ataca a todos os animais de casco fendido, principalmente bovinos, suínos, ovinos e caprinos, e muito menos os carnívoros, mamíferos; os animais solípedes são resistentes. A doença é produzida pelo menos por seis tipos de vírus, classificados como A,O,C,SAT-1,SAT-2 e SAT-3, sendo que os três últimos foram isolados na África e os demais apresentam ampla disseminação. Não há transmissores de aftosa, o vírus é vinculado pelo ar, pela água e alimentos, apesar de ser sensível ao calor e a luz.
- embargo as importações de carnes provenientes do Brasil: as razões alegadas para a proibição do produto vão desde suposta negligência no controle sanitário por parte do Brasil, até acusações de que os pecuaristas agridem o meio ambiente por desmatarem as florestas. - outras questões estão envolvidas, como a competitividade do mercado na União Européia, já que os produtores brasileiros não precisam cumprir as mesmas exigências que os europeus e disponibilizam a carne na Europa por preços mais baixos. - As barreiras à importação da carne produzida no Brasil são restritas a determinados estados. Os países da União Européia e o Chile proíbem a importação de carnes bovinas dos estados de São Paulo, Paraná e Mato Grosso do Sul. A África do Sul impôs embargo a todas as carnes produzidas no Brasil após 11 de setembro de 2005.
- devido ao impacto na economia internacional acarretou a imposição de barreiras não alfandegárias por diversos países. - imposição do uso da rastreabilidade na cadeia bovina – cria-se SISBOV vinculado ao Ministério da Agricultura (Brasil); - liberação somente de algumas fazendas para exportação, - criação (2007) do Programa Nacional de Erradicação e Prevenção da Febre Aftosa (PNEFA) que tem como estratégia a implantação progressiva e manutenção de zonas livres da doença, de acordo com as diretrizes estabelecidas pela Organização Mundial de Saúde Animal (OIE).
242
OPERAÇAO OURO BRANCO (LEITE)
- Contaminação do leite longa vida integral com adição de uma mistura de ácido cítrico, citrato de sódio, soda cáustica, sal, açúcar e, às vezes, peróxido de hidrogênio (água oxigenada) com objetivo de aumentar o volume e dar maior longevidade ao leite.
- Após a averiguação dos fatos (diversos meses) o produto e seus derivados foram retirados do mercado. Diversas pessoas envolvidas foram indiciadas.
- foi realizado modificações no sistema de fiscalização e cria-se CQuali Leite vinculado ao Ministério da Saúde (Brasil).
Quadro 6. Complexidade ambiente institucional internacional e nacional após o advento de alguns episódios sanitários.
Após o estudo do ambiente institucional sobre a segurança dos alimentos
no Brasil e na União Européia, mais especificamente na Espanha, pode-se inferir
que os controles sanitários não recaem somente sobre os produtos
industrializados, mas também sobre os produtores das matérias primas. É
importante ter o conhecimento de toda a cadeia alimentar, com seus principais
elos, que servem como pontos de controle que facilita o monitoramento corrente e
a identificação de problemas, e sua localização e eventual causa. A montagem e
operação desses mecanismos implicam, necessariamente, em aumento de custos
de transação para o sistema como um todo. No entanto, dada a importância dos
alimentos e dos impactos sobre a saúde e meio ambiente, assume-se que tais
custos são inferiores àqueles que seriam provocados caso não operassem estes
mecanismos.
Ao longo dos últimos anos a população tem demonstrado uma maior
conscientização quanto à importância das questões sociais e ambientais
relacionadas à forma de produção e comercialização de produtos agroalimentares.
Essa maior percepção tem resultado em aumento no número de padrões
estabelecidos, bem como iniciativas de certificação e/ou rotulagem. A maior
complexidade do sistema de normalização passou a envolver cada vez mais um
número maior de instituições de natureza diversificada, com a participação
crescente da iniciativa privada e de Organizações não Governamentais (ONGs),
além das instituições governamentais (com poder de regulamentação).
243
A velocidade dos avanços científicos e dos processos de produção
representa um desafio para as instituições que cuidam da inocuidade e da
garantia da qualidade dos alimentos. No Brasil, as instituições que tratam da
segurança dos alimentos se encontram mal estruturadas para enfrentar
eficientemente os problemas do cotidiano – tanto na sua estrutura quanto nas
disponibilidades de recursos organizacionais e operacionais – pois o excesso de
regulamentação que existe não permite uma atuação eficaz, principalmente a
fiscalizatória.
Assim, a atuação do Estado no campo da segurança alimentar pode visar
não apenas informar melhor o consumidor e fiscalizar as firmas, mas também
buscar alterar a médio e longo prazo os hábitos alimentares dos consumidores,
diante dos riscos à saúde oriundos de uma dieta pouco equilibrada. Essa
estratégia demandaria todo um novo aparato institucional, capaz de conjugar
esforços nas áreas de educação, saúde e agricultura, sem descuidar das
divergências culturais de cada região do país que implicam hábitos alimentares
distintos também.
Como sugestão da pesquisa, fica evidente a necessidade contar com um
“sistema de alerta rápido”, com inteligência e capacidade operacional para
detectar problemas e informar o consumidor, agentes envolvidos e órgãos
responsáveis da cadeia alimentar, sempre e quando houver algum risco para a
saúde, dano ao meio ambiente, tal qual explicita o Código de Defesa do
Consumidor. Internacionalmente, já há uma proposta de criar um “sistema de
alerta rápido internacional”, o qual os países poderão acionar, quando houver
algum risco alimentar.
Também, deve haver no Brasil maior agilidade para mudar o marco
regulatório referente à segurança dos alimentos e sistemas de produção
agropecuária, se adequando às modificações que tem ocorrido em razão da
globalização. Mas, o legislador precisa ter consciência de que essas normas têm
que ser eficazes, criando instrumentos apropriados para cumprimento das
244
mesmas. Deve haver informação e formação adequadas aos destinatários das
normas, apoio técnico e econômico para o cumprimento, caso haja investimentos
e custos importantes. De nada adianta criar normas que não tenha aplicabilidade
prática. Essa legislação deve estar baseada em critérios científicos, evitando o
protecionismo comercial de interesses econômicos.
Uma regulamentação apropriada garante a aplicação do aparato legal de
enforcement para controlar as ações discricionárias das empresas, mas também,
abre espaço para investimentos para diferenças de seus produtos e processos,
incorporando o atributo da segurança em suas estratégias competitivas, com a
evolução da tecnologia de transmissão de informações, o consumidor – mesmo
que representados por associações - tem-se tornado cada vez mais exigente, isso
leva as empresas a ampliar os cuidados com a questão da qualidade de seus
produtos, seja para atender a novos grupos de consumidores que buscam
alimentos mais saudáveis e produtos de pouco impacto para o meio ambiente,
seja para atender regulamentação e construir uma imagem alinhada com um novo
modelo de institucionalidade.
A produção de alimentos no Brasil é uma realidade complexa e ainda hoje
está integrada por um sistema agroalimentar industrial (com importação e
exportação de alimentos), estruturado em bases econômicas de negócio, com a
participação de agentes “formalizados”, sujeitos ao marco macro institucional
vigente, com vínculos no mercado financeiro e nos principais mercados do
agronegócio nos quatro cantos do mundo, integrado por uma “produção de
subsistência”, cujos excedentes alcançam principalmente as cidades de pequeno
e médio porte. Finalmente, também contribui para a produção e abastecimento de
uma “produção informal”, que não passa pelos controles sanitários vigentes e,
neste sentido, tal como parte da produção de subsistência, isto a margem da
institucionalidade exigida para assegurar a qualidade e inocuidade dos alimentos.
Isto significa que ao mesmo tempo em que o sistema deve lidar com novos
requisitos e padrões sanitários e de qualidade de alimentos que já é uma
245
realidade, deve superar problemas associados ao século passado, alguns ao
início da produção de massa.
No estágio atual, a produção de alimentos com uso da biotecnologia
moderna – fermentação e tecnologia de enzimas, engenharia genética de plantas
e animais – e os processos de produção no qual convergem os ramos
agroindustrial e químico-farmacêutico, coloca novos desafios para o controle
sanitário, tanto dos processos e produtos em si quanto das externalidades
negativas resultantes do processo de produção em moldes modernos e do
impacto do consumo dos produtos na saúde da população.
Concordando com Schumpeter, a informação imperfeita é parte da máquina
da inovação, inclusive no setor alimentício, uma vez que as empresas cada vez
mais utilizam meios inovadores para diferenciar os produtos como estratégias de
consolidação de mercado e elevação das vendas. Problemas como
contaminações e adulterações nos alimentos podem causar perdas econômicas e
comerciais, afetando a credibilidade das empresas diante do consumidor, de modo
que a qualidade dos alimentos se constitui até mesmo numa barreira ao comércio
internacional. Neste sentido, a segurança sanitária e nutricional se constituiu num
instrumento de competitividade na cadeia agroalimentar, atingindo desde as
etapas iniciais da produção até o consumo final, passando pela indústria,
distribuição e comercialização.
A assimetria está presente na informação quando um dos agentes numa
dada transação dispõe de uma informação (crucial) que o outro agente não tem,
ou quando um dos agentes não consegue descortinar as ações do outro. Cria-se,
assim, uma desvantagem óbvia para um dos lados, que para o consumidor é
considerado uma vulnerabilidade. É um exemplo por excelência da célebre
máxima de que "saber é poder".
A própria lógica capitalista de livre mercado induz o constante progresso
dos serviços e produtos ofertados. Em um ambiente competitivo, uma empresa
que abusa da assimetria de informação, explorando o consumidor, logo será
246
desbancada por outra, que poderá vender o produto por um pouco menos e ainda
assim alcançar maiores lucros. Embora a competição seja de longe a melhor
defesa do consumidor, não é suficiente.
A pesquisa demonstrou que a assimetria mais relevante do ponto de vista
do direito do consumidor não é a de tamanho, mas a de informação, diferenciando
consumidor e fornecedor em seu conhecimento, o que cada um tem informação
do bem ou serviço a ser fornecido. É por esta razão que o legislador se preocupou
em reduzir as assimetrias de informação entre os dois pólos da relação de
consumo e exigir que o fornecedor se responsabilize por obter e divulgar
corretamente as informações relevantes para o consumidor decidir sobre o
consumo ou não do bem ou serviço, por considerar que o fornecedor sempre está
melhor habilitado a avaliar os riscos e conhecer a veracidade dos fatos.
O processo de informação do consumidor, importante para que ele escolha
racionalmente e livremente o que consumir, era individual e unilateral. O processo
decisório sobre o que informar cabia, com exclusividade, ao fornecedor. Este,
como óbvio, ao selecionar o tipo de informação omitia aquelas relacionadas a
pontos negativos ou fracos dos produtos e serviços, como o custo, o perigo, a
durabilidade.
Ademais, o processo informativo recorria ao uso de mensagens
publicitárias, predispostas a provocar e incitar o consumo do que propriamente
informar. As necessidades dos consumidores não decorrem exclusivamente das
necessidades biológicas destes ou do ambiente que os cerca, mas sim, em
grande parte, das campanhas publicitárias que as forjam.
A igualdade formal entre os contratantes não passava de um mito, que
servia para esconder a desigualdade real entre fornecedor e consumidor. A
desigualdade entre fornecedor e consumidor era reforçada por fatores como a
regulamentação das relações de consumo pelo fornecedor mediante a inserção de
cláusulas de adesão e condições gerais, inegociáveis, imodificáveis ou pela
cadeia de intermediários que se interpunha entre o ele e o fornecedor ou, ainda, e
247
pela impessoalidade de certos modos de distribuição, como a comercialização de
produtos e serviços por meios eletrônicos ou mecânicos; pela falta de informação
e falta de competência técnica e jurídica do consumidor que lhe permitisse debater
os termos do negócio e pela desorganização do consumidor, enquanto sujeito de
direitos.
A falha na organização dos consumidores também contribuía para o
fracasso do modelo de proteção baseado na livre regulação. Com efeito, a
heterogeneidade dos consumidores, decorrente do fato de que “todos são
consumidores”, não importa a classe, a cor e o credo, impedia uma representação
adequada dos interesses dos mesmos. Com efeito, com tantos fatores diversos,
como classe social, nível de escolaridade, nível de emprego, era difícil identificar
um discurso que reunisse a todos em torno de interesses comuns.
Diante deste cenário foram criadas organizações não governamentais para
garantir a proteção do consumidor, que sustenta em suas defesas a necessidade
do Estado intervir nas relações comerciais, com vistas a corrigir as falhas do
mercado para lidar com a questão da qualidade dos alimentos, ampliando o
campo de proteção dos consumidores, pois, com o surgimento da chamada
sociedade de massa, o direito começa a se preocupar com as relações entre o
consumidor e o fornecedor. Com o crescimento das empresas e com o aumento
da tecnologia dos produtos e métodos de produção, o consumidor passou ser a
parte vulnerável nas relações de consumo.
Desta forma, o Estado chamou para si a responsabilidade de assegurar a
promoção, a defesa e a representação dos interesses dos consumidores, atreves
de legislações que pudessem colocar em pé de igualdade o consumidor e o
fornecedor. No Brasil, essa proteção culminou com a promulgação do Código de
Defesa do Consumidor (CDC), em 1990.
Saúde e segurança também são objetos de preocupação do direito do
consumidor e considerados direitos fundamentais do homem e do cidadão. O
processo de informação ao consumidor é quase por definição, imperfeito e
248
ineficaz, o que exige que o consumidor, ainda que presumidamente informado,
seja protegido em certas matérias. Daí a tomada de medidas que previnam riscos
à saúde e segurança do consumidor, como a proibição de comercializar produtos
e serviços perigosos ou a obrigação de retirar do mercado os produtos e serviços
que põe em perigo à saúde ou à segurança do público ou o controle da
publicidade que incentiva o consumo do tabaco, álcool e medicamentos ou a
imposição de restrições à liberdade de contratar, como a proibição de transferir a
carga dos riscos do consumo somente para o consumidor.
Apesar de Brasil e União Européia, possuírem praticamente as mesmas
instituições formais e informais para a garantia da segurança e qualidade dos
alimentos, conforme apresentado no Quadro 7, percebe-se que no Brasil há uma
grande descoordenação e desarticulação entre as organizações
conseqüentemente, ocorre uma elevação dos custos de transação nas relações
comerciais. O que também foi observado é que há um excesso de burocracia para
garantia da inocuidade dos alimentos, ficando bem caracterizando a complexidade
do ambiente institucional, apesar da legislação brasileira adotar as regras
internacionais. Nesse sentido, o que se propõe é o Estado tenha uma ação mais
efetiva na fiscalização da cadeia alimentar de modo global, para garantir ao
consumidor alimentos com informações claras e seguras.
249
Quadro 7. Quadro comparativo ambiente institucional União Européia/Espanha x Brasil União Européia/Espanha Brasil
Instituições Formais
Regulamentos e Decretos Codex Alimentarius Livro Branco Livro Verde
CF, CDC, Leis Ordinárias, Regulamentos, Decretos, Instruções Normativas, Circulares Codex Alimentarius
Instituições Informais
Rastreabilidade amplamente utilizada. Certificação Padronização Indicações Geográficas Rotulagem
Rastreabilidade – somente utilizada em algumas cadeias – Programa PAS, PIF, SAPI, Pró-orgânico, PNCR, Certificação Padronização Indicações Geográficas Rotulagem
Organizações EFSA (Espanha – MISACO e AESAN)
MAPA, MS (ANVISA e CQUALI), INMETRO, DPDC (consumidor),
Sistema de Alerta Rápido Adota Não Adota Fonte: elaboração própria a partir dos dados do presente estudo.
No ambiente institucional brasileiro observa-se que, uma vez criadas as
instancias organizacionais, tende a prevalecer a inércia que marca o setor público,
a dificuldade para fechar serviços, departamentos, etc., caracterizados pela
tendência de crescer mesmo quando se funde e se reestrutura para reduzir seu
ambiente institucional. É certo que esta situação reflete, em parte, a própria
natureza multifacetada da cultura brasileira; mas reflete, também, um processo
evolutivo particular das instituições e uma maneira específica de lidar com os
problemas, que em geral responde ex post por meio de novas regulamentações e
criação de novos departamentos, coordenação, institutos, etc., e raramente
“racionaliza” o marco institucional, eliminando leis superadas, consolidando-as,
reformando organizações, para pretensamente arrumar a casa.
É um sistema que vai evoluindo de uma maneira descoordenada e
desarticulada, apesar de ter alguns esforços, responde às pressões da sociedade,
com driver diferente, custos de transação elevados e com maior dificuldade para
funcionar e solucionar os problemas que vão surgindo. Verifica-se, no entanto, que
há a negligência do sistema em pontos chaves, como a questão da saúde dos
consumidores (princípio este que está fundamentado na própria CF). Episódios
250
sanitários como esse são acontecimentos recorrentes à insegurança alimentar
para o consumidor no Brasil.
Alguns paradigmas estão sendo quebrados no Brasil. Os órgãos
responsáveis por garantir a inocuidade dos alimentos estão começando a realizar
um trabalho integrado visando proteger e atender tanto o consumidor brasileiro
como o de outros países, cujos mercados são relevantes para os
produtores/exportadores brasileiros. Um exemplo é a articulação entre Ministérios
da Agricultura, Saúde e Justiça e Ministério Público para “garantir o direito sagrado
do consumidor de ter alimentos saudáveis em sua mesa”, conforme preceitua a
Constituição Federal de 1988. Como resultado desse trabalho, foi detectada a
presença do agente causador da doença de Chagas; da adulteração do leite,
ocorrida em Minas Gerais no segundo semestre de 2007; e dos fungos
causadores do “beribéri”, provenientes da estocagem incorreta de arroz por
pequenos produtores no Maranhão.
Diferentemente, na União Européia, que adota o sistema de alerta rápido. A
partir do momento em que há uma denúncia, independentemente do produto ter
ou não insegurança, ele é retirado de circulação do mercado, em 24 horas, para
posteriormente avaliar os riscos, uma vez que há a preocupação, em primeiro
lugar com a saúde da população.
O estudo não teve como objetivo analisar a competência e eficiências das
instituições e organizações brasileiras, mas sim, demonstrar as adaptações que
ocorreram nos últimos anos no ambiente institucional brasileiro, em razão dos
diversos episódios sanitários. Fez-se um estudo de um modelo diferenciado,
adotado na União Européia, dando ênfase a Espanha, para que se possa “pensar”
em modificações nas instituições e organizações brasileiras, de maneira que
possam ficar mais articuladas e coordenadas, para garantir a segurança e
qualidade dos alimentos, e conseqüentemente, ter melhores condições de inserir
os produtos agropecuários brasileiros no mercado internacional.
251
Ainda a presente pesquisa deixa margem para a continuidade do estudo,
como por exemplo, avaliar a percepção dos consumidores quanto aos
mecanismos organizacionais para a segurança dos alimentos. Ainda, avaliar:
• A eficiência dos mecanismos organizacionais quanto às informações
necessárias para os consumidores sobre a garantia da qualidade dos alimentos.
• Elaborar e aplicar um questionário para avaliar práticas e conhecimentos
em segurança sanitária alimentar pelos consumidores;
• Apontar e descrever as principais cadeias alimentares brasileiras que
apresentaram avanços quanto à utilização dos mecanismos organizacionais
referentes à qualidade dos alimentos.
• Analisar os impactos da adoção dos mecanismos organizacionais pelos
produtores e pelo setor alimentar em geral, para a garantia do alimento seguro,
identificando nesta etapa o comportamento dos consumidores quanto à aceitação
e percepção da eficiência desses mecanismos.
• Verificar as relações entre o perfil socioeconômico do consumidor e sua
percepção quanto à aplicabilidade e a eficácia dos mecanismos organizacionais
para a segurança dos alimentos.
• Descrever como a adoção dos mecanismos organizacionais referentes à
qualidade dos alimentos pode contribuir para elevar a segurança alimentar no
Brasil.
253
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265
ANEXO
Mal da vaca louca (BSE – Encefalopatia Espongiforme Bovina) –
internacional
Também conhecida como BSE - Bovine Spongiform Encephalopathy - (sigla
em inglês para encefalopatia bovina espongiforme), surgiu no Reino Unido, em
1986 e se disseminou para outros países da Comunidade Européia, devido à
reciclagem, sem controle, de carne, ossos, sangue e vísceras usados na
fabricação de ração animal. Em 1995, um inglês de 19 anos foi a primeira vítima
da doença de Creutzfeldt-Jakob cuja origem foi atribuída à ingestão de carne
contaminada. Vários casos de encefalopatias em pessoas foram constatados,
devido ao consumo de carne de animais contaminados. De lá para cá, a doença,
que dizimou rebanhos na Europa, já foi detectada em vários países, entre eles no
Canadá e, recentemente, nos Estados Unidos.
No Brasil, o uso da proteína animal na fabricação de ração para bovinos é
proibido e o risco de desenvolvimento da doença é mínimo, já que a maior parte
do rebanho nacional se alimenta de pastagens. Não existe casos registrados no
Brasil. É uma moléstia crônica degenerativa que afeta o sistema nervoso dos
bovinos provocando o descontrole motor. As células morrem, e o cérebro fica com
aparência de esponja. A vaca passa a agir como se estivesse enlouquecida. A
doença também pode se manifestar em seres humanos, conhecida como: “doença
de Creutzfeldt-Jakob” e em ovinos onde a doença é conhecida como “scrapie”. O
agente causador da doença não é um vírus, bactéria ou parasita. Trata-se de uma
proteína anormal chamada príon.
A transmissão dá em bovinos e ovinos e ocorre devido à reciclagem, sem
controle, de carne, ossos, sangue e vísceras na alimentação de animais. Em seres
humanos a transmissão ocorre pela ingestão de carne - mesmo frita ou cozida - de
animais contaminados. A chance de desenvolver a doença por contaminação é de
somente 5%. Nos outros 95% dos casos, a doença se desenvolve naturalmente.
Ovinos, bovinos e humanos podem adquirir a doença naturalmente _seja por uma
266
alteração casual de suas proteínas, seja por determinação genética ou por
contaminação.
Gripe Aviária (gripe do frango) – internacional
É o nome dado à doença causada por uma variedade do vírus Influenza
(H5N1) hospedado por aves, mas que pode infectar diversos mamíferos. Tendo
sido identificada na Itália por volta de 1900. Na ocasião, ganhou o nome de
doença da Lombardia (região italiana). Porém, foi somente no ano de 1955 que
ela foi descrita como uma doença provocada pelo vírus da família Influenza A.
Esta enfermidade, em função de suas características, pode ser transmitida
das aves para certas espécies de mamíferos como, por exemplo, o gato
doméstico e o ser humano. É, no entanto, conhecida por existir em grande parte
do globo, concentrando-se hoje principalmente no sudeste asiático. Existem
também casos recentes na Turquia, Romênia e Inglaterra (apenas aves foram
infectadas nos três lugares).
É no continente asiático, principalmente na China, que a doença alastra-se
com mais rapidez na atualidade. Em Hong Kong, no ano de 1997, 18 casos foram
relatados, apresentando quadros graves de complicações respiratórias. Neste
caso, uma simples epidemia, causou a morte de 33% das pessoas contaminadas,
ou seja, um alto índice de mortalidade para uma doença. Este fato tem levado as
autoridades de saúde de diversos países a tomarem precauções importantes, a
fim de evitarem uma epidemia de grandes proporções.
Entre 2003 e 2007 foram confirmados 343 casos humanos, que levaram a
211 mortes. A taxa média de mortalidade é de 61% - o índice de letalidade do
vírus da gripe comum, outro influenza, é de 0,1%128. O vírus também leva a morte
rápida grande parte de espécies de aves. A maioria dos animais morrem 24 horas
após o contágio. Muitos produtores de frangos, gansos, patos e aves em geral
128 Disponível em: http://www.estado.com.br/editorias/2007/12/28/ger-1.93.7.20071228.1.1.xml. Acesso em: 03dez.2008.
267
podem perder toda a produção em questão de poucos dias, caso as aves
contaminadas não sejam identificadas e sacrificadas.
Os prejuízos comerciais e financeiros provocados por esta doença podem
ser altíssimos, inclusive prejudicando a produção de carne de aves e ovos no
mundo todo, em caso de uma epidemia de grandes proporções. O medo de que a
doença saia do continente asiático, espalhando-se pelo mundo é grande, pois o
pato selvagem, hospedeiro natural da doença, pode disseminar o vírus durante a
fase migratória. Esta espécie de pato é mais resistente a enfermidade e raramente
apresenta sintomas, fato que dificulta a identificação das rotas de transmissão.
Operação Ouro Branco - Brasil
Uma das atuações em defesa do consumidor na segurança dos alimentos pelo
Ministério Público de Minas Gerais foi a Operação Ouro Branco (adulteração do
leite). Esta operação foi instaurada pela Polícia Federal em Minas gerais, em
outubro de 2007, denominada “Ouro Branco”, com a detenção de 25 pessoas.
Conforme as investigações, duas cooperativas eram suspeitas de fraudar a
fórmula do leite longa vida integral com adição de uma mistura de ácido cítrico,
citrato de sódio, soda cáustica, sal, açúcar e, às vezes, peróxido de hidrogênio
(água oxigenada). A adição de tais produtos tinha como objetivo aumentar o
volume e dar maior longevidade ao leite.
A partir de denúncia realizada por um ex-funcionário de uma das empresas
suspeitas da fraude, três meses antes do inicio das investigações da operação,
que a polícia federal começou as investigações a partir da denúncia realizada ao
Ministério Público de Minas Gerais (que é bastante atuante com relação aos
direitos dos consumidores). Além de denunciar a fraude, o ex-funcionário apontou
ainda que um funcionário do Ministério da Agricultura, responsável pela inspeção
da empresa, faria “vistas grossas” para o caso.
Com as investigações, foram coletadas amostras de leite das empresas
suspeitas da fraude e encaminhadas para o laboratório de análises do MAPA, que
268
apontou a presença de substancias proibidas ou superior às dosagens permitidas
por lei. Entre os detidos, estavam dirigentes e empregados das cooperativas
envolvidas, bem como servidor do Serviço de Inspeção Federal (SIF) do MAPA,
que era o responsável pela fiscalização da produção de leite e seus derivados
nestas empresas.
Após a denúncia, a ANVISA e o MAPA, passaram a participar das
investigações, cedendo funcionários e retirando do mercado dos lotes suspeitos
de fraude. Com as prisões das pessoas envolvidas, o caso ganhou repercussão
na mídia de todo país, até porque as cooperativas vendiam o leite para grandes
empresas que comercializavam em outras regiões do Brasil, conseqüentemente,
houve a divulgação pública da fraude. A mídia consultou especialistas para
detectar os possíveis riscos do leite fraudado. O conflito foi instaurado em torno do
caso: governo (polícia federal, ANVISA, MAPA), meios de comunicação social,
público (consumidores), ciência (especialistas), e outras organizações da
sociedade civil (associações, produtores, comerciantes).
Etapas do caso da fraude do leite.
ETAPAS ATORES AÇÕES
Antes da denúncia da fraude O risco já existia, mas não era conhecido. Não se tem conhecimento desde quando as empresas fraudaram o leite
Ex- funcionário de uma das cooperativas Efetuou a denúncia da fraude
Denúncia da Fraude
Polícia Federal Investigou a denúncia
Polícia Federal
Deflagrou a operação “Ouro Branco com a prisão de 25
pessoas ligadas às cooperativas.
Cooperativas e seus representantes
A produção de leite das empresas foi interditada e
ficaram sob investigação da PF. Seus representantes foram
detidos
MAPA
Passou a participar das investigações; realizou
análises do leite coletado em Minas Gerais
Divulgação da Fraude
ANVISA Passou a participar das
269
ETAPAS ATORES AÇÕES investigações: realizou
análises do leite coletado em Minas Gerais e interditou os lotes de leite fraudados em
todo o país. Considerou o caso como um evento particular,
mas tentou tranqüilizar a população em relação aos
possíveis riscos que advindos do consumo do leite fraudado.
Meios de Comunicação
Divulgaram o caso e acompanharam as
investigações, ouvindo diversos dos atores envolvidos.
Consumidores Ficaram incertos em relação
aos possíveis riscos advindos do consumo do leite fraudado
Associações, produtores e comerciantes
Defenderam a qualidade do leite brasileiro, apontaram este
como um caso isolado.
Polícia Federal Concluiu as investigações e encaminhou ao Ministério Público em Minas Gerais.
Cooperativas e seus representantes
Foram acusados formalmente de crime contra a saúde pública, crimes contra as
relações de consumo, corrupção ativa e passiva e
formação de quadrilha.
Medidas tomadas em relação à fraude
MAPA e ANVISA Fizeram modificações no
sistema de fiscalização do leite e criaram o Cquali.
Depois da fraude vir à tona
O caso é diluído. Há novas normas no sistema de fiscalização, mas não se tem conhecimento de como será a implementação
destas na prática. Os riscos podem continuar existindo e podem surgir novos riscos.