Inqurito civil: investigao prvia

28/out/2012

O Inqurito Civil foi trazido pela Lei Federal n. 7.347/85. de atribuio exclusiva do Ministrio Pblico, tendo natureza inquisitiva, informal o que possibilita uma prvia investigao de fatos denunciados com o fim de se diminuir a propositura de Aes Civis Pblicas sem fundamento.

PorFlavia Balieiro de AzambujaIntroduoO Inqurito Civil surgiu com o intuito de coletar preliminarmente elementos instrutrios, propiciando a persuaso do rgo do Ministrio Pblico encarregado da tutela difusa ou coletiva colocada em anlise, que sopesar: o ajuizamento da ao coletiva ou o arquivamento da investigao.

HistricoAo ingressar no mundo jurdico, trouxe a Lei Federal n. 7.347, de 1985, uma importante novidade louvada no s por doutrinadores, mas sobretudo pelos operadores do Direito: a figura do Inqurito Civil.

Isso porque, na prtica, similitude do Inqurito Policial, pea subserviente Ao Penal, constitui ele procedimento administrativo inquisitivo destinado a uma preliminar coleta de elementos instrutrios, propiciando a persuaso do rgo do Ministrio Pblico encarregado da tutela difusa ou coletiva colocada em anlise, que sopesar: o ajuizamento da ao coletiva ou o arquivamento da investigao.

Frequentemente acarretam inmeros problemas que exigem um enfrentamento particularizado, haja vista as contendas trazidas na formao de um conjunto de princpios gerais, bem como nos especficos temas concretos que desguam nos Tribunais, v.g., os limites da atividade do Promotor de Justia.

Por outro lado, vale ressaltar trs aspectos reveladores dos princpios democrticos que inspiram a legislao em vigor.

Por primeiro, nem a instaurao nem muito menos o arquivamento do Inqurito Civil traduz fato impeditivo a que os co-legitimados venham a intentar, de imediato, ao civil pblica em proteo ao direito coletivo violado.

Por segundo, todos os interessados, e principalmente as associaes legitimadas, participam do processo de homologao ou rejeio do arquivamento do inqurito (artigo 9, 2, Lei n. 7.347/85).

Por terceiro, sempre e sempre reclamar uma atuao ministerial perante fato determinado, em situao lesiva a interesse difuso ou coletivo. Neste particular, respeitadas judiciosas posies contrrias, o Promotor no pode se basear em vestgios genricos, supondo existir um acontecimento que lhe autorizar, se concretizado, a agir em Juzo.

"No possvel", repara o Procurador de Justia Marino Pazzaglini Filho, "que o Ministrio Pblico se preste a investigar a descoberta aleatria de fatos para, se eventualmente os detectar, passar ento a apurar cada um deles. Essa atividade representa autntica DEVASSA e no condiz com a destinao constitucional do Ministrio Pblico de rgo permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbido da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (artigo 127 da Constituio Federal)"[1].

Para Jos Emmanuel Burle Filho, "a existncia de fato jurdico determinado pressuposto da instaurao regular do inqurito civil, ou seja, de que o inqurito atende a sua finalidade legal, constituindo o divisor de guas entre a utilizao legtima e abusiva desse instrumento"[2].

De toda a forma, registre-se, pela via do mandado de segurana se mostrar exeqvel questionar o cabimento da medida adotada, no controle de eventual exorbitncia de poderes[3].

ConceitoAtribuio exclusiva dos rgos de execuo do Ministrio Pblico, representando um autntico poder-dever, encontra o Inqurito Civil uma sistematizao distribuda desde a Constituio Federal (artigo 129, inciso III), correndo a seguir por leis federais (artigo 8, 1, Lei n. 7.347/85; artigo 6, Lei n. 7.853/89; artigo 25, inciso IV, Lei n. 8.625/93), at alcanar a competncia concorrente dos Estados[4], assim como normas institucionais visando a uniformizao do trmite do procedimento.

Arrimado nas lies de dis Milar, pondera Jos Luiz Mnaco da Silva que o inqurito desempenha, de rigor, trs papis:

"preventivo (compromisso de ajustamento, com o qual ser possvel obstaculizar um dano eminente), reparatrio (colheita e anlise dos elementos necessrios propositura de ao civil pblica, v.g., por dano causado ao meio ambiente) e repressivo (quando se presta ao ajuizamento da ao penal pblica). Quanto a essa ltima, o autor cita as Smulas ns 5 e 10 do CSMPSP. A primeira estabelece o seguinte: 'Reparado o dano ambiental e no havendo base para a propositura de ao civil pblica, o inqurito civil deve ser arquivado, sem prejuzo das eventuais providncias penais que o caso comporte'. J a segunda dispe: 'A regularizao do parcelamento do solo para fins urbanos enseja o arquivamento do inqurito civil ou das peas de informao, sem prejuzo de eventuais medidas penais"[5].

claro que, embora de extrema utilidade, nunca patentear uma pea essencial para ajuizamento de qualquer demanda, podendo mesmo ser procrastinatrio e descabido, ensina Hugo Nigro Mazzilli, "instaurar inqurito para a propositura da ao"[6].

Alm disso, sua natureza inquisitiva, informal, desautoriza o contraditrio[7], motivo pelo qual eventuais nulidades e vcios no provocam qualquer prejuzo na lide futura, quando muito a repetio em juzo da prova produzida.

CabimentoNo enfoque prtico, o inqurito se assemelha com outras duas espcies de procedimento, bastante utilizadas nas Promotorias de Justia.

Referidas inclusive no texto da Lei n. 7.347/85 (artigo 9), as peas de informao igualmente proporcionam dados acerca da ocorrncia de leso a direito coletivo, autoria e responsabilidade pelo mesmo. "todo elemento idneo sobre fato determinado que possa ensejar, em tese, o ajuizamento de Ao Civil Pblica", explica Marino Pazzaglini Filho (Inqurito Civil, Caderno de Doutrina e Jurisprudncia da APMP, pg. 20).

Caso tpico acha-se previsto no artigo 7 da lei: "Se no exerccio de suas funes, os juzes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ao civil, remetero as peas ao Ministrio Pblico, para as providncias cabveis".

A outra modalidade, adotada no Parquet paulista, por intermdio do artigo 23 do Ato n. 484/2006-CPJ, viabiliza a promoo do designado procedimento preparatrio do inqurito civil, na exigncia de esclarecimentos complementares para a anlise do cabimento, em tese, da tutela dos interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos.

Num breve parnteses, ato fundamentado do Promotor dar incio a uma averiguao sucinta, rpida, especialmente para evitar providncias tolas, at ensejadoras de mandado de segurana. Por exemplo, perante uma grave notcia publicada em jornal, vivel solicitar ao responsvel, no prazo de 10 dias, o fornecimento de bases mais concretas.

A deciso de invalidade do inqurito resultar no instantneo sobrestar do andamento das investigaes na prpria Promotoria de Justia, com intimao do interessado, que poder recorrer ao Conselho Superior.

Contudo, havendo no procedimento preparatrio quaisquer peas de informao, o desfecho negativo estar sujeito, ex officio, apreciao do Conselho Superior do Ministrio Pblico.

ProcedimentoAlm do mero despacho, concebido na doutrina de Hugo Nigro Mazzilli, o inqurito usualmente inicia-se por Portaria, de ofcio, ou atendendo determinao da Procuradoria Geral de Justia e do Conselho Superior do Ministrio Pblico, ou acolhendo representao formulada nos termos do artigo 6 da Lei n. 7.347/85:

"Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da ao civil e indicando-lhe os elementos de convico".

Ao reverso, no tempo mximo de anlise de 30 dias (artigo 27, pargrafo nico, inciso II, da Lei n. 8.625/93; artigo 106, 1, Lei Complementar Estadual n. 734/93), poder o Promotor rejeitar a representao, desencadeando toda uma seqncia de atos procedimentais internos: indeferimento fundamentado; cincia ao representante para fins de recurso ao Conselho no prazo de trinta dias que, se interposto, autorizar juzo de retratao em 5 dias (artigo 107 Lei Complementar Estadual n. 734/93 e artigo 120, Ato n. 484/06-CPJ).

Neste compasso, se o recurso vier a ser provido pelo Conselho, nomear-se- outro Promotor de Justia para continuidade das diligncias. A postura construtiva, eis que: de um lado protege a independncia funcional do membro da Instituio, a liberdade de convico; de outro assegura a defesa do interesse difuso de modo insuspeito.

Quedando-se inerte o interessado, o destino da pea o arquivo pblico[8].

CompetnciaAntes da tomada de providncia til, o foco sobre o caso particular ser dirigido para a matria de competncia e de aplicao do princpio do Promotor de Justia natural.

Assim, vale relembrar as regras bsicas previstas no artigo 2 da Lei n. 7.347/85 e no artigo 93 da Lei Federal n. 8.078, de 1990, tendo por mira a abrangncia territorial dos danos: local, foro do lugar onde ocorreram ou devam ocorrer; regional (alcanam vrias cidades de um mesmo Estado), foro da Capital do respectivo Estado; nacional (atingem mais de um Estado da Federao), foro do Distrito Federal.

Este o entendimento preconizado por Hugo Nigro Mazzilli, merecedor de expressa citao:

"... a instaurao e a presidncia do inqurito civil competem ao membro do Ministrio Pblico que tenha em tese atribuies para a propositura da ao civil pblica correspondente.

"... em casos de leso a interesses individuais homogneos, o art. 93 do Cdigo de Defesa do Consumidor estabelece regras prprias (foro da Capital do Estado ou do Pas, para danos regionais ou nacionais, conforme o caso). Por analogia, quando cabvel, essa regra tambm deve ser aplicada seja para a instaurao do inqurito civil, seja para a propositura de outras aes civis pblicas ou coletivas" (O Inqurito Civil, pgs. 72 e 77).

De tal arte identificado o foro competente, segue-se a distribuio do expediente administrativo segundo normas internas previamente definidas, em respeito ao Promotor de Justia natural.

Na palavra de Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, tal princpio, de rigor, estabelece-se como verdadeira garantia de ndole constitucional, "menos dos membros do Parquet e mais da prpria sociedade", quando fica assegurado nos diversos feitos de atuao ministerial, "que nenhuma autoridade ou poder poder escolher Promotor ou Procurador especfico para determinada causa, bem como que o pronunciamento deste membro do MP dar-se- livremente, sem qualquer tipo de interferncia de terceiros" (in Princpio do Promotor Natural, obra coletiva "Ministrio Pblico Democracia", pg. 139, editora Atlas).

As mesmas reflexes foram pontuadas pelo Supremo Tribunal Federal, em voto do Ministro Celso de Mello:

"O postulado do Promotor Natural, que se revela imanente ao sistema constitucional brasileiro, repele, a partir da vedao de designaes casusticas efetuadas pela Chefia da Instituio, a figura do acusador de exceo. Esse princpio consagra uma garantia de ordem pblica, destinada tanto a proteger o membro do Ministrio Pblico, na medida em que lhe assegura o exerccio pleno e independente de seu ofcio, quanto a tutelar a prpria coletividade, a quem se reconhece o direito de ver atuando, em quaisquer causas, apenas o Promotor cuja interveno se justifique a partir de critrios abstratos e pr-determinados, estabelecido em lei" (RTJ 150/124).

Recursos e RequisiesSe iniciado o inqurito no Estado de So Paulo, resta praticvel ao investigado a interposio de recurso administrativo especfico, no prazo de 5 dias ao Conselho Superior, com efeito suspensivo (artigo 108 Lei Complementar Estadual n. 734/93). Utilizada tal via, fica vedada a impetrao de mandado de segurana, consoante reza o artigo 5, inciso I, da Lei Federal n. 12.016/09.

No discurso de Nelson Nery Junior e Rosa Maria Andrade Nery, tanto este dispositivo da legislao estadual em apreo, como outros regramentos gerais editados pelo Estado, pecam pela inconstitucionalidade, "por ferir o modelo federal. Na regulamentao, o Estado tem de agir secundum legem, sendo-lhe vedado proceder contra ou praeter legem, como no caso de estabelecer recurso contra IC". (Cdigo de Processo Civil Comentado e legislao processual civil extravante em vigor, 3 ed., pg. 1.032, editora Revista dos Tribunais).

Todavia, vencida a resistncia ofertada pelo investigado, revelam-se poderes instrutrios de grande amplitude.

Isso porque, combinadas as disposies contidas nos artigos 8, 1, Lei n. 7.347/85, 26, incisos I, II, III e IV da Lei n. 8.625/93, 104 da Lei Complementar Estadual n. 734/93, 47 a 56 do Ato n. 484/06-CPJ, faculta-se a requisio de certides, informaes, exames, percias, etc., bem como a oitiva de testemunhas, diligncias essas documentadas por termo ou auto circunstanciado (repudia-se eventuais atos abusivos ou ilegais atravs de mandado de segurana ou habeas corpus, competncia originria do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, artigo 74, incisos II e IV, Constituio Estadual).

Proveitoso o acrscimo de que o artigo 10 da Lei n. 7.347/85, prescreve constituir crime, punido com pena de recluso de 1 a 3 anos, mais multa de 10 a 1.000 ORTN, a recusa, o retardamento ou a omisso de dados tcnicos indispensveis propositura de Ao Civil Pblica, quando requisitados pelo Ministrio Pblico (sujeitos ativos, quaisquer pessoas, particular ou agente pblico, que deixar de atender a ordem legal).

Outrossim, o investigado poder ser notificado a prestar declaraes, ou convidado a fornecer subsdios que considerar conveniente em sua defesa.

PublicidadeTodo trmite cercado da mais completa transparncia. Ensina Hugo Nigro Mazzilli:

"A despeito da sobredita informalidade, entretanto, indispensvel ser ele iluminado pelo princpio da publicidade, que deve nortear todos os atos da administrao (art. 37 da CF), exceo feita, naturalmente, s estritas hipteses de sigilo legal ou quelas em que da publicidade dos atos do inqurito possa resultar prejuzo prpria investigao. Concludas as investigaes, porm, a publicidade exigvel, seja quando do ajuizamento da ao civil pblica, seja quando do arquivamento do inqurito civil (cf. art. 9, 2, da Lei 7.347/85).

"No se aplicar, pois, sigilo sobre o inqurito civil, a no ser nas hipteses acima aventadas, como quando nele estiverem contidas informaes sobre as quais, por fora de lei, j recaia o carter de sigilo, o que obrigar a que o MP preserve a informao (v.g., art. 201, 4, do ECA)" (in Ao Civil Pblica, artigo publicado na Revista dos Tribunais, vol. 682, pg. 26).

Neste patamar, aflui controvrsia de extrema significao para os direitos e garantias individuais: os documentos sigilosos e a possibilidade do Ministrio Pblico requisit-los, principalmente quando a investigao recai sobre dano ao errio pblico.

Sigilo BancrioMuito embora para as leis que cuidam dos atos de improbidade, o problema da moralidade administrativa - mbito de preservao e manuteno do patrimnio pblico -, tenha ganhado relevncia, outros direitos so atendidos no ordenamento ptrio, sobretudo visando a individualidade do cidado.

Dentre eles, acha-se o denominado sigilo bancrio, que traduz uma obrigao do banqueiro - note-se a benefcio do cliente, sem configurar segredo profissional - de no revelar certos fatos, atos, cifras, movimentos, aplicaes ou outras informaes de que tem, ou teve, conhecimento no exerccio de sua atividade comercial (artigo 1 da Lei Complementar n. 105/2001).

Anloga proibio contempla o Cdigo Tributrio Nacional (artigo 198), assegurando ao sujeito passivo e terceiros a no divulgao pela Fazenda Pblica da situao econmica ou financeira dos mesmos e sobre o estado de seus negcios.

Entretanto, no confronto de direitos igualmente tutelados, nenhum bice provoca ao controle judicial dos atos administrativos, sempre que a revelao do segredo, bancrio ou fiscal, venha inspirada pela garantia do real atendimento da ordem jurdica, conceito essencial do Estado de Direito. Donde, legtima, a regular requisio pelo Poder Judicirio, no interesse da Justia.

Deste modo, respeitadas judiciosas posies adversas (v.g., Nelson Nery Junior e Rosa Maria Andrade Nery, Cdigo de Processo Civil Comentado e legislao processual civil extravante em vigor, 3 ed., pg. 1.145, editora Revista dos Tribunais; recorrendo tambm do magistrio de Hugo Nigro Mazzilli), a melhor interpretao do artigo 8, 1, da Lei n. 7.347/85, impede-se ao Promotor a obteno direta de informaes bancrias e fiscais, unicamente lhe restando a alternativa de se socorrer do Poder Judicirio.

"Quando se trata de investigar a improbidade administrativa na modalidade de enriquecimento ilcito, s vezes necessrio que se promova a quebra do sigilo bancrio da empresa atingida pelo ato e, principalmente, do agente pblico ou terceiro responsvel pelo ato lesivo".

"Realmente, no se pode conceber que um agente pblico que viola a moralidade administrativa e todos os padres de legalidade, praticando atos de improbidade administrativa contra a coisa pblica, possa valer-se do sigilo bancrio para colocar obstculos apurao promovida pelo Ministrio Pblico e, assim, ancorado a pretenso sigilo constitucional, ficar a salvo das sanes que deve receber. Deve, no caso, ser removido o manto de proteo constitucional, mas pelo caminho adequado, justificadamente, sem amarrar os braos do Ministrio Pblico e sem permitir que o devassar da privacidade se torne regra" (Marino Pazzaglini Filho et alii, Improbidade Administrativa, pgs. 170 e segs., editora Atlas; igualmente, a lio de Wallace Paiva Martins Jnior, in A Lei de Improbidade Administrativa, Cadernos de Doutrina e Jurisprudncia, vol. 35, pg. 38, APMP).

Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)O artigo 1025 do Cdigo Civil prev que lcito aos interessados prevenirem ou terminarem o litgio mediante concesses mtuas. Para tanto, alguns requisitos no podem ser esquecidos: s quanto a direitos patrimoniais de carter privado (artigo 1035 do Cdigo Civil); existncia de litgio, dvida ou controvrsia; e, reciprocidade de nus e vantagens.

Certamente nele inspirado, no mbito de violao aos direitos e interesses difusos ou coletivos, permitiu o legislador que os rgos pblicos legitimados tomem dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial (artigo 5, 6, da Lei n. 7.347/85).

Por isso, dados os limites lgicos decursivos, a transao no Inqurito Civil jamais encerra mtuas concesses, pois no disponibilidade sobre o contedo material da lide. De mais a mais, sem cabimento qualquer espcie de acordo ou conciliao na responsabilizao dos agentes pblicos nos atos de improbidade administrativa (artigo 17, 1, da Lei n. 8.429/92).

E, em linhas gerais, rege-se o compromisso de ajustamento pelas seguintes especificidades:

a-) no pode dispensar o responsvel de qualquer obrigao necessria reparao integral do dano (Smula 4 do CSMP-SP);

b-) preciso que as obrigaes sejam lquidas e certas, ainda constando que o no cumprimento sujeitar o infrator a suportar a execuo por ttulo executivo extrajudicial (Smula 9 do CSMP-SP);

c-) h de constar multa diria em caso de descumprimento, com carter cominatrio;

d-) tem a sua eficcia condicionada prvia homologao da promoo de arquivamento pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico (artigo 112 Lei Complementar Estadual n. 734/93; Smula 12 do CSMP-SP);

e-) o cumprimento do acordo deve ser acompanhado pelo rgo do Ministrio Pblico e documentado nos autos (Smula 21 do CSMP-SP);

f-) o membro do Ministrio Pblico que promoveu o arquivamento no est impedido de atuar e ajuizar a Ao Civil Pblica se surgirem novas provas (Smula 16 do CSMP-SP).

A sua vez, em relao a terceiros, anotam com mestria Marino Pazzagilini Filho e Fernando Grella Vieira a viabilidade da propositura de ao civil pblica mesmo tendo havido o acordo, se postuladas obrigaes complementares, no previstas no ajuste e indispensveis reparao do dano, ou se visa a lide exatamente a anulao do prprio compromisso, por fraude ao alcance visado pela lei (in A transao na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos e a posio do Ministrio Pblico, Justitia 161/52).

Arquivamento"Ao contrrio do que ocorre atualmente com o inqurito policial, no inqurito civil o MP no requer ao Judicirio seu arquivamento, e sim o promove diretamente, embora sob o crivo do Conselho Superior da Instituio, sistema colegiado muito mais seguro de controle da atuao ministerial do que o do atual arquivamento do inqurito policial que est concentrado nas mos de uma s pessoa, o Procurador Geral de Justia (art. 28 do CPP)" (in Ao Civil Pblica, artigo publicado na Revista dos Tribunais, vol. 682, pg. 26).

Como se v, ato fundamentado do Promotor de Justia natural pode levar promoo do encerramento das investigaes, afastando qualquer tutela do direito coletivo denunciado como ofendido. A deciso , isoladamente, do prprio rgo de execuo.

Todavia, sob pena de falta grave, dever encaminhar o inqurito (ou as peas de informao) ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, no prazo trs dias. (termo inicial na data do arquivamento, excluindo o dia do comeo e incluindo o do vencimento; v. Antnio Augusto Mello de Camargo Ferraz, Apontamentos sobre o Inqurito Civil, in Justitia 157/34).

O Conselho, ento, num autntico sistema de controle institucional, em homologando a promoo, devolve o autos Promotoria de Justia. Nesta fase, conforme supra consignado, as associaes legitimadas e interessados podem apresentar razes escritas e documentos (artigo 9 da Lei n. 7.347/85). Mas, no se trata de "julgamento em grau de recurso" nem tem a aprovao um carter vinculativo.

A sua vez, se o julgamento for convertido em diligncia, reabre-se oportunidade para que o Promotor novamente aprecie o caso (Smula 17 do CSMP-SP). No homologado o arquivamento, haver a designao de outro membro do Ministrio Pblico para a instaurao da ao civil (outra vez, em concordncia com as regras de substituio funcional, estatudas em carter prvio). Deste modo, de um lado fica protegida a independncia funcional, a liberdade de convico; de outro afirma-se a insuspeita defesa do interesse difuso em debate.

Enfim, pertinente reiterar que o arquivamento no torna preclusa a matria para os demais co-legitimados. Mais tambm, em decorrncia de novas provas, o inqurito civil pode a qualquer tempo ser reaberto (v. artigo 111 da Lei Complementar Estadual 734/93).

ConclusoO Inqurito Civil foi trazido pela Lei Federal n. 7.347/85. de atribuio exclusiva do Ministrio Pblico, tendo natureza inquisitiva, informal o que possibilita uma prvia investigao de fatos denunciados com o fim de se diminuir a propositura de Aes Civis Pblicas sem fundamento, evitando assim o abarrotamento do Poder Judicirio. Sendo cabvel quando fato determinado puder ensejar o ajuizamento de uma ao civil. Em se tratando de dano local, ele ser instaurado no foro do dano ou, em caso de dano regional se dar no foro da Capital do respectivo Estado e para os danos nacionais, competente o foro do Distrito Federal. O indiciado em Inqurito Civil tem a faculdade de interpor recurso administrativo ao Conselho Superior, no prazo de 5 dias, com efeito suspensivo. Cabe ao indiciado prestar declaraes ou fornecer subsdios investigao. Trata-se de trmite revestido de publicidade, exceto quando exigir sigilo. Sobre o sigilo bancrio, s poder ser quebrado com autorizao judicial. Nesta investigao cabe celebrao de Termo de Ajustamento de Conduta, desde que presentes todos os requisitos pertinentes, como a reparao integral do dano. No havendo elementos suficientes para a propositura de ao, promover-se- o arquivamento do Inqurito Civil que, no torna a matria preclusa, podendo ser reaberto a qualquer tempo.