Área Temática: Participação Política

Sessão: Participação, planejamento e representação de interesses

Inovações democráticas no planejamento urbano: reflexões

a partir do Plano Diretor de Fortaleza (CE)

Área Temática: Participação Política

Sessão: Participação, planejamento e representação de interesses

Inovações democráticas no planejamento urbano: reflexões

a partir do Plano Diretor de Fortaleza (CE)

Eduardo Gomes Machado

Universidade Federal da Paraíba (UFPB)

Sessão: Participação, planejamento e representação de interesses

Inovações democráticas no planejamento urbano: reflexões

a partir do Plano Diretor de Fortaleza (CE)

Eduardo Gomes Machado

Universidade Federal da Paraíba (UFPB)

2

Introdução 1

No Brasil dos anos 1980, com amplas repercussões nas décadas seguintes, um

conjunto de agentes sociais, agrupados sob o ideário da Reforma Urbana, defendeu

formas inovadoras de representação e enfrentamento da questão urbana, mobilizando

conceitos como gestão democrática e função social da cidade e da propriedade. Nesse

contexto, o Plano Diretor foi normatizado como o principal instrumento de planejamento

urbano no país, pressupondo-se para sua elaboração ou revisão um conjunto de

requisitos processuais de caráter democrático (Silva, 2003). O Estatuto das Cidades (EC),

por exemplo, determinou que em sua formulação fossem garantidas audiências públicas e

debates, com a participação da população e de associações representativas dos vários

segmentos sociais, além da publicidade e do acesso de qualquer interessado aos

documentos e informações produzidos (Brasil, 2003). O EC também indicou que deveriam

ser utilizados, dentre outros, os seguintes instrumentos para garantir uma gestão

democrática da política urbana: órgãos colegiados, conferências, debates, audiências,

consultas públicas, iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos

de desenvolvimento urbano, referendo popular e plebiscito (Brasil, 2003). Ao mesmo

tempo, o EC também demarcou referências democráticas substantivas para os planos

diretores, ao vincular, por exemplo, um conjunto de instrumentos urbanísticos, fiscais,

tributários e políticos de planejamento, gestão e intervenção urbana à função social da

cidade e da propriedade e ao direito à cidade.

Ao final do século XX e início do século XXI, o campo do planejamento urbano em

Fortaleza vivenciou tensões e lutas democráticas, com experiências inovadoras de

representação, deliberação e participação popular. Nesse contexto, entre 2002 e 2009 foi

realizada uma revisão do Plano Diretor (PD) de Fortaleza. A gestão Juraci Magalhães

(PMDB – 2001-2004), iniciou a revisão no segundo semestre de 2002, e deu entrada, em

23 de setembro de 2004, na Câmara Municipal de Fortaleza, no Projeto de Lei

Complementar 0182/04, que dispôs sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e

Ambiental de Fortaleza (PDDUA-For) (Fortaleza, 2004). Porém, esse Projeto de Lei não

chegou à votação. No primeiro semestre de 2005, sob pressão de segmentos populares,

o Projeto foi retirado da Câmara Municipal pela gestão Luizianne Lins, sendo reiniciado

todo o processo, em 2006. Ao final, elaborou-se o Plano Diretor Participativo de Fortaleza

1 Este texto, mobilizando dados e achados empíricos, atualiza e direciona análises efetuadas na pesquisa que originou a Tese de Doutoramento do autor (Machado, 2011).

3

(PDPFor), tornado lei no início de 2009, no segundo mandato da Prefeita (Fortaleza,

2008).

Essa revisão adquiriu visibilidade nacional no campo do planejamento urbano, por

dois motivos. Em primeiro lugar, porque um conjunto de agentes e lutas sociais

questionou a fragilidade ou ausência de participação popular durante a gestão de Juraci

Magalhães (PMDB). Em segundo lugar, mantendo-se mobilizados, esses agentes

provocaram o reinício de todo o processo, na gestão de Luizianne Lins (PT), efetivando-

se outro desenho institucional e metodologia, incorporando inovações democráticas

formais e substantivas. Uma fala do Diretor de Planejamento Urbano do Ministério das

Cidades (MCidades) revela a visibilidade nacional que o processo de revisão do PD de

Fortaleza adquiriu no campo do planejamento urbano:

[...] a capital cearense está dando um exemplo para o País de como o documento deve ser elaborado. Segundo ele, a rejeição de Luizianne ao PD deixado pelo ex-prefeito Juraci Magalhães, sob a alegativa de falta de participação da sociedade, demonstra o compromisso da administração municipal com os movimentos populares. "Os holofotes do Brasil estão de olho em Fortaleza. Quando nos perguntam como fazer o Plano, damos o exemplo daqui" [...] (Holanda, 2006).

As revisões do PD de Fortaleza sob as gestões Juraci Magalhães (PMDB) e

Luizianne Lins (PT) detiveram diferenças nos formatos institucionais, processos e

instâncias decisórias, com implicações significativas em relação ao caráter democrático

do processo. A gestão Juraci Magalhães apenas utilizou instâncias decisórias já

existentes, a Comissão Permanente do Plano Diretor (CPPD) e o Conselho Municipal do

Meio Ambiente (COMAM), agregando reuniões informativas, com participação da

população, mas sem caráter homologatório e muito menos decisório. Além disso, cabe

indicar a ausência de autonomia política da CPPD e do COMAM, instâncias diretamente

subordinadas e controladas pelo Prefeito, e o caráter pontual e mínimo da representação

popular nessas instâncias (Machado, 2011). Na revisão sob a gestão Luizianne Lins,

conformou-se um desenho institucional mais complexo e inovador, institucionalizando-se

instâncias representativas e espaços de participação direta, com caráter deliberativo, tais

como: núcleo gestor; audiências públicas territoriais, temáticas e legislativas; fóruns; e

congresso (Machado, 2011).

Nesse contexto, com agentes sociais posicionados em pólos empresarial,

governamental e popular, cabe identificar potenciais inovações democráticas na revisão

do Plano Diretor, avaliando se essas inovações promoveram mudanças no campo do

planejamento urbano em Fortaleza, até que ponto e de que forma (Machado, 2011).

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A revisão na Gestão Municipal de Juraci Magalhães ( PMDB)

Agregando técnicos inexistentes na Prefeitura, a gestão Juraci Magalhães

contratou a Associação Técnico-Científica Paulo de Frontin (Astef). Ao mesmo tempo,

centralizou os debates e decisões na Comissão Permanente do Plano Diretor (CPPD) e

no Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM), articulando a essas instâncias o que

alguns técnicos denominaram de agenda social. Nesse contexto, entre dezembro de 2002

e abril de 2003, o Núcleo de Habitação e Meio Ambiente (NUHAB) emergiu como agente

social importante de contestação ao processo de revisão do Plano Diretor, efetivando

ações de mobilização e esclarecimento da população, articulação interinstitucional e

negociação com os técnicos da Astef e outros segmentos da Prefeitura. Além disso,

apresentou metodologia participativa alternativa às ações desenvolvidas pela

Astef/Prefeitura (Diário do Nordeste, 2004).

A CPPD foi criada como órgâo colegiado, consultivo e de assessoramento do

Chefe do Poder Executivo, em questões relativas à política de desenvolvimento urbano,

através da Lei 7813 de 30 de outubro de 1995 (Fortaleza, 1995). O Projeto inicial do

Prefeito não previa a representação de segmentos populares, com um contingente de 18

conselheiros. Através da tramitação na Câmara Municipal, foi agregada a representação

dos movimentos populares.2 De forma geral, as atribuições e competências da CPPD

desvelam um sentido formalista, e em nenhum momento o ideário da Reforma Urbana

aparece como elemento presente em suas atribuições e competências, tanto no que se

refere à democratização do planejamento urbano, como à regulação e função social da

propriedade e ao direito à cidade. A criação da CPPD efetivou quatro movimentos

simultâneos e articulados: (1) a centralização do poder político no campo do planejamento

urbano, no interior do aparelho de Estado do executivo municipal e diretamente nas

“mãos” do Prefeito; (2) a criação de um espaço formal de debate público e participação da

sociedade, controlado pelo executivo municipal; (3) a criação de um espaço para

intermediação das demandas, para a negociação direta entre segmentos da esfera

privada e pública e para o encaminhamento de projetos e empreendimentos; (4) a criação

de um espaço de poder com autonomia do legislativo e capacidade de gerar legitimação

técnica e política para as mudanças e propostas defendidas.

O Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM) foi criado em 24 de julho de

1997, através da Lei Nº. 8048/97, mantendo a mesma perspectiva da CPPD de órgão

colegiado, diretamente vinculado ao Prefeito Municipal que atuaria em “nível consultivo e

2 Parecer Nº. 95 da Comissão de Urbanismo da Câmara Municipal de Fortaleza, 26/09/1995.

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de assessoramento ao Chefe do Poder Executivo”, para “questões relativas à política

municipal do meio ambiente na área do Município de Fortaleza” (Fortaleza, 1997). Além

disso, esse Conselho manteve a mesma divisão entre membros natos e membros

representantes, agregando a figura dos membros convidados (que não tinham direito a

voto)3, definindo que os conselheiros membros representantes e seus respectivos

suplentes, com mandatos de dois anos, seriam “designados por ato do Prefeito, através

da indicação feita pelos dirigentes dos órgãos ou entidades representadas, podendo ser

reconduzidos por igual período” (idem, 1997). Além do caráter não decisório e do controle

sobre os membros representantes – em tese a representação da sociedade civil – através

da obrigatória indicação pelo Prefeito, destaque-se também a proposição do Regimento

Interno também através de Ato do Prefeito, e a própria composição do Conselho, descrita

na Lei, enquanto elementos que reproduziam o controle firme do gestor municipal sobre

esse espaço institucional. Desta forma, rompia-se uma possível autonomia, tornando-o

uma entidade que compunha o aparelho do Estado no município, formalmente destinado

ao debate público e à legitimação das decisões e ações políticas (Machado, 2011).

A CPPD e o COMAM foram espaços institucionais previamente demarcados

hierarquicamente, com uma correlação de forças amplamente desfavorável, e até mesmo

excludente, em relação aos agentes populares. Além disso, a diferenciação na

representação entre entidades técnico-profissinais e comunitárias, existente nas duas

instâncias, implicitamente delimitou graus e sentidos diferenciados para essa

representação, tornando-se inteligível no contexto de uma concepção de planejamento

urbano que desqualifica os saberes e práticas “comunitárias”, excluindo a priori potenciais

capacidades deliberativas dos agentes populares. Apesar de tudo isso, no decorrer da

tramitação do Plano Diretor da gestão Juraci Magalhães, as reuniões da CPPD e do

COMAM tornaram-se parcialmente um espaço demarcado por ações de resistência e

oposição de segmentos populares. Nessa perspectiva, o Nuhab, que deteve um único

representante na Comissão, a Federação dos Bairros e Favelas de Fortaleza (FBFF),

articulou e conquistou como aliados os representantes da Universidade Federal do Ceará

(UFC), do Instituto dos Arquitetos do Brasil – Seção Ceará (IAB-CE) e da Associação dos

Geógrafos do Brasil – Seção Ceará (AGB-CE) (Machado, 2011).

A partir dessas indicações, é possível apontar algumas características do processo

de revisão na gestão Juraci Magalhães. Não se constituiu uma esfera pública, tanto em

3 Os membros convidados seriam “entidades representativas da sociedade civil, com reconhecida atuação em ecologia e meio ambiente” (Fortaleza, 1997).

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uma perspectiva de autonomia em relação ao Estado quanto em uma perspectiva

institucionalizada, em seus aspectos de socialização e transparência das informações, de

debate público e deliberação no sentido de negociação, debate e convencimento éticos

ou de decisão. A ausência da democratização também se revela nas tentativas

sistemáticas de desqualificação dos agentes populares, de fragilização da mobilização

social e na inexistência de uma dimensão educativa nas atividades participativas.

Os argumentos defendidos pelos representantes da gestão Juraci Magalhães

afirmaram uma dualidade entre a técnica e a participação, derivando uma interpretação

negativa para esta última, opondo os técnicos aos leigos, buscando deslegitimar os

saberes, experiências e práticas populares (George, 2004).

No início de 2003, duas idéias importantes sobre a participação na revisão podem

ser identificadas. Em primeiro lugar, diferenciando entidades técnicas e comunitárias, e

em segundo lugar através dos debates e decisões desenvolvidos no Conselho do Meio-

Ambiente e na Comissão Permanente de Avaliação do Plano Diretor. Um dos gestores da

Comissão de Revisão do PD, em entrevista (Machado, 2004a), deslocou a

responsabilidade da participação para os gestores e, ironizando, manejou defendeu o

argumento da desorganização da população e conseqüente incapacidade política:

Eu acho meio complicado você comentar um processo de audiência pública numa cidade deste tamanho. Porque a cidade é muito ampla e os setores de opinião não são organizados. O cara grita, grita, grita, mas eles não são pró-ativos. Eu quero isso, isso, isso, pelo menos na minha experiência, está entendendo? [...] Ah, o problema foi o processo...Que processo? Que processo? Está entendendo? Como é que você vai discutir o Plano Diretor com a dona Maria lá do Serviluz se tem um enfoque aqui que é legalista e ela está em um enfoque reivindicatório, a não ser que você criasse um outro produto que se chama: Versão Didática do Plano Diretor, está percebendo?

Outro técnico vinculado à Gestão Juraci Magalhães, também em entrevista

concedida ao autor (Machado, 2004b), afirmou a dualidade entre técnica e participação,

defendendo a restrição desta última e afirmando a pretensa existência de uma agenda

social na revisão da gestão Juraci Magalhães:

Você não pode colocar em debate todo mundo [...] então as vezes as pessoas não compreendem que esse plano diretor é algo mais complexo [...] e cada vez que ele vai, ele vai descendo pra essas instancias, ele vai ficando com um grau de comprometimento técnico [...] a equipe fazia uma versão preliminar, então eu vou pegar aqui o plano de estruturação urbana, aqui é uma versão preliminar do plano de estruturação urbana, e esse plano ia a debate [...] passou-se a fazer reuniões conjuntas da comissão de avaliação do plano diretor [CPPD] e do conselho municipal do meio ambiente [COMAM], então feita a discussão aqui e aqui então você recolhia as propostas e tal e você fazia uma outra versão, uma versão dois ai você fazia uma audiência pública então isso aqui é o que eu chamava [...] da agenda oficial [...] ai nós criamos o que eu chamava de agenda social, então o que

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era a Agenda Social do Plano? A equipe que estava a disposição de qualquer instituição pra ir apresentar, debater e tal, então aqui vocês, a gente apresentou isso, to lendo aqui, Pacto de Cooperação, CDL e Planefor [...] Pastorais Sociais, ali na Messejana onde tem o centro Dom Luis [...] CREA [...].

A pesquisa constatou que a propalada agenda social deteve somente caráter

informativo, não homologatório, consultivo ou decisório (Machado, 2011).

Mesmo restringindo a análise a uma perspectiva liberal ou pluralista da

democracia, a revisão do PD sob a gestão Juraci Magalhães foi antidemocrática. A

perspectiva pluralista democrática associada a Robert Dahl, por exemplo, “credita a

preservação da liberdade política à sobrevivência e à contraposição de inúmeros poderes

sociais independentes” (Limongi, 1997, p. 19). Não foi isto que ocorreu no caso enfocado,

tendo em vista a busca incessante da centralização autoritária do poder, em suas facetas

técnicas, institucionais ou jurídicas, com a maioria dos espaços e agentes político-

técnicos sendo mantidos centralizados politicamente e subordinados diretamente ao

Prefeito. Neste sentido, se buscou sistematicamente anular a existência de forças ou

poderes sociais independentes, deslegitimando ou desqualificando simbolicamente os

segmentos populares, excluindo-os dos espaços institucionais efetivos da revisão e

reduzindo sua pretensa participação a reuniões de caráter informativo, destinadas a

justificar a legitimidade da revisão. Neste sentido, cabe destacar que para Dahl (2001, p.

49) a democracia exige que todos possam ser tratados “como se estivessem igualmente

qualificados para participar do processo de tomar decisões”, o que remete a regras e

princípios que possibilitariam a afirmação da igualdade política, apesar das características

sociais que geram e reproduzem desigualdades políticas. Apesar dessas desigualdades,

e talvez justamente por elas, Dahl enfatiza a institucionalidade enquanto mecanismo de

ordenação social, evidenciando uma articulação teórica entre a escolha racional

estratégica e uma perspectiva neo-institucionalista.

Por fim, é o próprio Dahl (1997, p. 28) que, ao defender a poliarquia, afirma que

esta deve articular duas dimensões essenciais – a oposição, contestação pública ou

competição política; a participação ou inclusão –, ambas as dimensões fragilizadas na

revisão da gestão Juraci Magalhães.

A partir dessa avaliação, avalia-se que o potencial democrático inovador se

inscreveu, neste momento, prioritarimente nos agentes, movimentos e lutas populares, no

âmbito da sociedade civil e não na estrutura institucional da Prefeitura. Desta forma,

parcela da sociedade civil revelou capacidades importantes de articulação

interinstitucional, mobilização social e técnica e aplicação de estratégias e formas de luta

que, pouco a pouco, modificaram a correlação de forças no campo do planejamento

8

urbano da cidade. Desta forma, em contraposição ao poder governamental e ao bloco

hegemônico no aparelho estatal, constituiu-se um bloco de poder qualificado política e

tecnicamente e que conseguiu ser vitorioso em suas reivindicações, impedindo a gestão

Juraci Magalhães de consolidar e aprovar sua proposta de Plano Diretor. Para esta

vitória, sem dúvida contribuiu o fato de Luizianne Lins ter sido eleita e assumido a gestão

municipal, em um contexto de fortalecimento institucional das concepções de Reforma

Urbana, no Estado brasileiro e no Governo Federal, nos primeiros anos do século XXI, o

que se pode exemplificar através da aprovação do Estatuto das Cidades e da criação do

Ministério das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades. Nessa perspectiva, sob a

gestão Luizianne Lins também houve dois movimentos políticos importantes: (1) a

incorporação de lideranças importantes do pólo popular, incluindo os setores mais

importantes da oposição à revisão do PD na gestão Juraci Magalhães; (2) a incorporação

de técnicos, comissionados e autoridades ao poder executivo municipal com referencial

no ideário da Reforma Urbana, o que permitiu, em alguns momentos, a efetivação de

pactuações formais e substantivas, geralmente implícitas, com os agentes populares.

Portanto, de forma geral, identificam-se elementos democráticos inovadores,

constituídos a partir das lutas e agentes populares e extrapolando a estrutura institucional

estatal, já durante a gestão Juraci Magalhães, contrapondo-se ao ordenamento e ao

exercício do poder hegemônicos durante esse período. Esses elementos democráticos

inovadores encontraram espaço para se desenvolver, e foram potencializados durante a

gestão Luizianne Lins, cabendo destacar alguns.

Em primeiro lugar, as formas de organização e articulação interinstitucional

desenvolvidas, no pólo popular, principalmente a criação do Núcleo de Habitação e Meio

Ambiente (NUHAB), uma rede que aglutinou em torno de 13 entidades, dentre

organizações não governamentais, segmentos da comunidade acadêmica, entidades de

associações de moradores e técnico-profissionais, e que também efetuou articulações e

diálogos com outros segmentos sociais e entidades em diferentes escalas territoriais.

Em algum momento entre o início da revisão da gestão Juraci Magalhães e o

primeiro período da revisão da gestão Luizianne Lins, o Plano Diretor tornou-se, na

avaliação coletiva do NUHAB, a prioridade estratégica de luta e mobilização social na

cidade, capaz de transcender as bandeiras setoriais dos segmentos em luta e promover

uma unidade considerada essencial àquele momento. Isto permitiu ao NUHAB cumprir um

papel essencial aglutinador e mobilizador no pólo popular do campo do planejamento

urbanod e Fortaleza, durante todo o processo de revisão.

9

Em segundo lugar, cabe destacar as articulações jurídico-políticas envolvendo

segmentos do pólo popular e entidades, estudantes e operadores do Direito, incluso o

Ministério Público Federal no Ceará, com impactos e rebatimentos significativos, inclusive

através da interposição de uma Ação Civil Pública e de uma Ação de Improbidade

Administrativa, no processo de revisão da gestão Juraci Magalhães (Machado, 2011, p.

248). A contestação efetivada pelo NUHAB e pelo MPF-CE articulou-se à efetivação da

participação popular enquanto elemento essencial à democratização:

Desde 2002, quando foram anunciadas ações municipais referentes à elaboração e revisão da legislação urbanística, iniciou-se em Fortaleza uma luta de diversos movimentos sociais, ONG’s, entidades profissionais e fortalezenses em geral, com o intuito de garantir maior participação popular nessas ações, o que não logrou êxito. Diante dessa repulsa, procurou-se observar a lisura do processo, quando se detectaram diversas irregularidades formais e materiais, apontando para a necessidade de anulação dos atos cometidos pelas rés4, notadamente os referentes aos atos envolvendo todos os efeitos do contrato para a elaboração do Projeto LEGFOR, maculados por irregularidade e evidente imoralidade administrativa (...) (Brasil, 2004).

Em terceiro lugar, cabe destacar o acúmulo, socialização e relativa aplicação de

saberes técnico-populares, com interfaces entre vários campos disciplinares e raízes que

podem ser rastreadas, pelo menos, até meados dos anos 1980. Desta forma, conformou-

se um conjunto de saberes práticos, gerados, manejados metodologicamente e aplicados

em experiências diversas de planejamento local e participativo, desenvolvidas por

entidades do pólo popular em um conjunto bastante amplo de bairros e localidades de

Fortaleza. Essas experiências e saberes práticos conformaram um patrimônio cultural

relevante, em sua maioria inscrito e recriado nas memórias, corpos, ações e interações

sociais cotidianamente reproduzidas nos espaços (inter)institucionais do pólo popular,

estruturando habitual e disposicionalmente as ações, escolhas e processos de formação

das decisões dos quais participaram esses técnicos e militantes na revisão do Plano

Diretor (Bourdieu, 2007; Giddens, 2009).

Em quarto lugar, as traduções que precisam compor um processo democrático de

planejamento urbano foram entendidas como desafios nas percepções e representações

coletivas, nas interlocuções e intencionalidades e nos processos e instâncias socialmente

constituídos. Essas traduções envolvem tanto os saberes como as práticas, buscando

criar “inteligibilidade, coerência e articulação” em um mundo enriquecido pela “diversidade

e multiplicidade” e, ao mesmo tempo, demarcado por estruturas e situações de opresão e

4 A Ação Civil Pública 99/2004 foi proposta pelo Ministério Público Federal e pela Federação das Entidades de Bairros e Favelas de Fortaleza, tendo como rés: o Município de Fortaleza, a Associação Técnico-Científica Engenheiro Paulo de Frontin – ASTEF e a Universidade Federal do Ceará – UFC.

10

desigualdades nas relações de poder (Santos, 2002, p. 267). Neste sentido, afirma

Santos (ibidem, p. 265):

O trabalho de tradução tanto pode ocorrer entre saberes hegemônicos e saberes não-hegemônicos como pode ocorrer entre diferentes saberes não-hegemônicos. A importância deste último trabalho de tradução reside e que só através da inteligibilidade recíproca e consequente possibilidade de agregação entre saberes não-hegemônicos é possível construir a contra-hegemonia. O segundo tipo de trabalho de tradução tem lugar entre práticas sociais e seus agentes. É evidente que todas as práticas sociais envolvem conhecimento e, nesse sentido, são também práticas de saber. Quando incide sobre as práticas, contudo, o trabalho de tradução visa criar inteligibilidade recíproca entre formas de organização e entre objetivos de acção. Por outras palavras, neste caso, o trabalho de tradução incide sobre os saberes enquanto saberes aplicados, transformados em práticas e materialidades.

Avalia-se que a revisão do Plano Diretor reconstituiu e reposicionou as “Zonas de

Contacto” onde se defrontaram sistemática e cotidianamente agentes governamentais,

empresariais e populares durante a revisão (idem, ibidem). Desta forma, democratizando-

se as zonas de contacto dentre os agentes sociais, houve um reordenamento das

relações de poder, das correlações de força, das mediações e formas de articulação e

convivência e dos processos de formação das decisões no campo do planejamento

urbano. Isto se articulou à ampliação das interlocuções, tendo em vista a presença

ampliada de agentes sociais, a maioria deles habitualmente excluídos desses processos,

evidenciando um conjunto denso de saberes, práticas e experiências, hegemônicos e não

hegemônicos. Nesse contexto, a revisão promoveu confrontos, tensões e contradições

sistemáticas e, ao mesmo tempo, reiterados processos de formação das decisões, de

pactuação e consenso, para além de um jogo de soma zero, transcendendo a mera

imposição calcada na vitória ou derrota absoluta e permanente das classes, grupos,

segmentos e instituições envolvidas. Neste sentido, Santos (2002, p. 268) afirma:

Zonas de contacto são campos sociais onde diferentes mundos-da-vida normativos, práticas e conhecimentos se encontram, chocam e interagem. As duas zonas de contacto constitutivas da modernidade ocidental são a zona epistemológica, onde se confrontaram a ciência moderna e o saber ordinário, e a zona colonial, onde se defrontaram o colonizador e o colonizado.

Em quinto lugar, e nesse contexto de ampliação das interfaces e interlocuções

dentre agentes bastante diferenciados em suas posições, trajetórias e disposições sociais

e conformando dinâmicas que tensionaram as fronteiras e as distinções sociais, a

participação de segmentos intelectuais e técnicos foi um elemento democrático inovador

(Bourdieu, 2007, 2001). Um conjunto relevante de intelectuais e técnicos engajou-se nos

processos de planejamento participativo e local anteriores à revisão e durante a mesma.

A partir de posições que permitiram diálogos consistentes e reiterados com as

11

experiências, saberes e práticas populares, cumpriram um papel importante nos

procedimentos de tradução, particularmente entre o técnico e o popular. Nesse contexto,

participaram da formulação e legitimação de diagnósticos, proposições formais e

substantivas e decisões diversas, socializando e objetivando conhecimentos e saberes e

viabilizando, também, diálogos entre diferentes áreas disciplinares.

Um sexto elemento inovador foi a constituição de um conjunto amplo e relevante de

referências e proposições democráticas, fundamentando os processos e compondo os

produtos do Plano Diretor, em contraposição e alternativa às matrizes tecnocrática e

estratégica de mercado de planejamento urbano, hegemônicas na cidade até então.

Neste sentido, objetivaram-se elementos importantes da matriz da reforma urbana no

processo da revisão e no Plano Diretor final aprovado, a partir da gestão Luizianne Lins.

Neste sentido, com algum grau de simplificação é possível apontar para a existência de

convivências e disputas entre três matrizes de planejamento urbano no Brasil, entre as

últimas décadas do século XX e o século XXI: (I) modernista-funcionalista de viés

tecnoburocratizante; (II); da reforma urbana; e (III) estratégica de mercado (Machado,

2011, p. 124).

A partir dessas reflexões, cabe perceber se a revisão na gestão Luizianne Lins

incorporou outras inovações democráticas.

A revisão na Gestão Municipal de Luizianne Lins (PT )

Os primeiros eventos do processo de revisão do Plano Diretor da gestão Luizianne

Lins envolveram capacitações e reuniões internas à Prefeitura, o lançamento público do

processo e oficinas de participação com caráter de leitura comunitária e capacitação da

população, entre fevereiro e abril de 2006. Também cabe destacar a criação do Núcleo

Gestor (NG) da revisão do PD.

O NG foi uma instância democrática importante da revisão do Plano Diretor,

definindo os critérios e objetivos da representação e da participação e de formação das

decisões, a quantidade de delegados por segmentos e a forma de escolha dos delegados

para as diferentes instâncias. Além disso, o Núcleo Gestor realizou uma série de diálogos

político-técnicos, com a presença de segmentos técnicos abordando diferentes temáticas,

com debates que geraram concepções e proposições substantivas e balizaram a

formatação estrutural das peças preliminares do Plano Diretor, produzidas pela Prefeitura

e postas à debate durante a revisão. Neste sentido, o NG assumiu funções e papéis que

12

sob a revisão do governo Juraci Magalhães estiveram circunscritos aos técnicos ou

coordenadores da Prefeitura e da Astef ou à CPPD e ao COMAM. Também cabe

destacar, comparando-se as composições da equipe político-técnica da ASTEF, da

CPPD, do COMAM e do NG, a significativa ampliação da representação dos movimentos

sociais e das entidades populares e de trabalhadores, mantendo-se também uma

diversificação relevante, inclusive através de amplos contingentes governamentais e

empresariais, como pode ser visto através da Tabela 1.

TABELA 1 – Composição quantitativa do Núcleo Gestor por segmentos Prefeitura 9 Câmara Municipal 3 Orçamento Participativo 6 Movimentos Sociais, entidades sindicais de trabalhadores e ONG's 9 Entidades profissionais 4 Entidades patronais 4 Universidades 3 Planefor 1 Total 39

Fonte: Elaboração própria

Neste sentido, o NG revelou-se como um espaço público relevante em suas

características democráticas, por alguns motivos. Fortaleceu a convivência sistemática

entre agentes sociais diversos, permitindo o debate dentre posições sociais, valores,

concepções e proposições divergentes e até antagônicas e, ao mesmo tempo,

fortalecendo dinâmicas de integração e coesão social, produção e difusão de consensos,

mediação e equacionamento de tensões e conflitos e o controle do poder pelo próprio

poder, como as vertentes democráticas pluralistas evidenciam. Neste sentido, e

institucionalizando o que os agentes populares vinham conquistando através das

mobilizações e das lutas sociais, o NG promoveu a contestação pública, a competição e a

inclusão política no campo do planejamento urbano (Dahl, 1997, p. 28).

O NG evidenciou uma dinamização do campo, o que teve continuidade através de

outras instâncias, eventos e atividades da revisão do PD sob o governo Luizianne Lins.

Neste sentido, o Núcleo Gestor instituiu uma primeira instância deliberativa, seguida por

outras – como os Fóruns, o Congresso e as Audiências Públicas Legislativas – que

mesclaram funções inscritas em duas vertentes da democracia deliberativa. De um lado

associando-se deliberação à constituição de consensos possíveis, à formação de

posições racionais que possam satisfazer maiorias e minorias, produzindo vinculações

comunicativas e também decisões, mas de forma indireta, ao pressionar publicamente os

tomadores de decisão. De outro lado, enquanto processo de formação das decisões,

13

constituindo-se vontades coletivas e valorizando-se, portanto, os processos decisórios e

os arranjos institucionais democráticos. Desta forma, é possível afirmar que, em

momentos e para situações diferentes, o NG funcionou enquanto um espaço público

deliberativo nos dois sentidos indicados (Machado, 2011).

O Núcleo Gestor do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, em reunião ordinária

do dia 18 de maio de 2006, aprovou o Regimento Interno das Audiências Públicas

Territoriais e Temáticas e do II Fórum do Plano Diretor Participativo, definindo as

composições percentuais, por segmentos, para as delegações ao Congresso do PDPFor:

gestores, administradores públicos e legislativos com 40%; movimentos sociais e

populares com 13%; Entidades empresariais, entidades profissionais e Organizações não-

governamentais, cada segmento com 7%; Crianças e Adolescentes com 1%; Entidades

trabalhadoras com 3%; Entidades acadêmicas e de pesquisas com 2%; Delegados

territoriais com 20%.

Em 08 de abril de 2006 foi realizado o I Fórum do PDPFor – A cidade que temos –,

com a participação de aproximadamente oitocentas pessoas. No Fórum foram

apresentadas, pela equipe técnica da Prefeitura, as sínteses das leituras comunitárias,

realizadas nas primeiras reuniões com a população, e técnicas, buscando-se consolidar

um Diagnóstico capaz de identificar problemas da cidade, necessidades e prioridades da

população e, desta forma, definindo eixos estruturantes para o Plano Diretor. Entre maio e

junho de 2006 foram realizadas 14 Audiências Públicas Territoriais, uma em cada Área de

Participação5, elegendo-se 20% dos delegados ao Congresso do PDPFor. Em 30 de julho

de 2006 foi realizado o II Fórum – A Cidade que queremos –, com mais de 400 delegados

participantes, que pretendia eleger os demais 80% dos delegados ao Congresso. Porém,

como alguns segmentos sociais não preencheram suas vagas, o Núcleo Gestor “decidiu

realizar uma nova votação para estes segmentos”, no dia 16 de agosto, contemplando

organizações não governamentais, entidades empresariais e entidades profissionais, que

não atingiram sua cota.

Em janeiro e fevereiro de 2007 foi realizado o Congresso do PDPFor, tendo como

objetivo essencial “discutir e deliberar sobre o anteprojeto de Lei do Plano Diretor de

Fortaleza”. Teve como momentos centrais a discussão, proposição e deliberação em

Grupos de Trabalho e os debates e deliberações na Plenária Geral. Neste Congresso

iniciou-se efetivamente de forma mais ampla o debate substantivo das questões, temas e

5 A gestão Luizianne Lins estruturou a cidade em áreas de participação no orçamento participativo. Essa estruturação foi incorporada na revisão do Plano Diretor.

14

propostas que compõem o documento. Além disso, esta instância foi o grande espaço de

conquista do pólo popular, o que permitiu uma democratização substantiva no Plano

Diretor elaborado. Isto não invalida as derrotas parciais posteriores do pólo popular, tendo

em vista que algumas dessas conquistas foram revertidas, em benefício de segmentos do

pólo empresarial, nas Audiências Públicas na Câmara Municipal ou nas negociações

informais realizadas posteriormente às Audiências e antes das Sessões Legislativas de

aprovação do PD.

Na Lista de Delegados participantes dos Grupos de Trabalho do Congresso, com

um contingente de 409 delegados, o poder público municipal deteve maioria com 205

delegados contra 204 delegados, somados todos os demais segmentos. Os delegados

tiveram liberdade individual para se inscrever no Grupo de Trabalho (GT) de seu

interesse, sendo definido um número limite de inscritos de cada segmento para cada GT.6

Nos GT’s, o poder público municipal deteve maioria em três grupos (01, 04 e 06), sem

contar os possíveis delegados agregados à bancada da Prefeitura através do Núcleo

Gestor ou territorialmente.7 Quantitativamente, após a bancada do poder público

municipal, a bancada dos delegados territoriais possui o maior contingente, sendo

composta por indivíduos de variadas origens e vínculos, potencialmente dos três pólos

(governamental, empresarial e popular) do campo do planejamento urbano. Da mesma

forma, a bancada do Núcleo Gestor, o quarto maior contingente é composta por

representantes de várias origens. A terceira maior bancada é a dos movimentos sociais e

populares, a quinta a das entidades empresariais e em sexto lugar, empatadas as

bancadas das ONG’s, das entidades profissionais e das entidades acadêmicas e de

pesquisa. Por fim, como menor bancada, a das entidades dos trabalhadores e sindicatos.

TABELA 2 – Quantidade de delegados por Grupo de Tra balho por segmentos no Congresso do PDPFor – Total, poder público municipa l e outros segmentos

TOTAL Poder público municipal Outros segmentos Grupo 1 64 37 27 Grupo 2 70 32 38 Grupo 3 91 40 51 Grupo 4 49 29 20 Grupo 5 66 29 37 Grupo 6 69 38 31

Total 409 205 204 Fonte: Elaboração própria

6 Os Grupos de Trabalho foram os seguintes: Grupo 1 : Dos Princípios da Política Urbana e Objetivos do Plano Diretor, Das Diretrizes e Ações Estratégicas das Políticas Setoriais; Grupo 2 : Do Ordenamento Territorial, Capítulos 1 e 2; Grupo 3 : Do Ordenamento Territorial, Capítulos III a VII; Grupo 4 : Capítulo VIII Do Ordenamento Territorial; Grupo 5 : Capítulo IX Do Ordenamento Territorial; Grupo 6 : Títulos IV e V. 7 Os delegados territoriais foram eleitos nas 14 áreas de participação.

15

Após o Congresso, o Projeto de Lei foi entregue à Câmara Municipal em março de

2008, mais de um ano após o Congresso do PDPFor. Alguns meses depois, entre junho e

novembro de 2008, foram realizadas as Audiências Públicas do poder legislativo, outro

espaço participativo bastante importante na revisão do PD. Entre novembro e dezembro

de 2008 os indícios apontaram para a realização de negociações informais entre agentes

dos três pólos do campo do planejamento urbano, o que permitiu a votação consensual

na Câmara Municipal. Em dezembro o Projeto de Lei foi votado e aprovado na Câmara,

sendo sancionado pela Prefeita em fevereiro de 2009 e publicado no Diário Oficial do

Município em março do mesmo ano.

Avalia-se que as instâncias da revisão na gestão Luizianne Lins efetivaram uma

esfera pública democrática. Avritzer e Costa (2004, p.12) afirmam que nos marcos da

democracia deliberativa torna-se importante a extensão da “racionalidade comunicativa

aos processos decisórios, assegurando-se, institucionalmente, a existência de fóruns

deliberativos”. Desta forma, emerge um modelo discursivo de esfera pública,

compreendida como espaço de constituição democrática da opinião e da vontade

coletivas e de mediação entre a sociedade civil, o Estado e o sistema político. Nesse

sentido, para Avritzer e Costa (2004, p.07-08), apropriando-se criticamente das intuições

e referências habermasianas:

A fonte da legitimidade política não pode ser [...] a vontade dos cidadãos individuais, mas o resultado do processo comunicativo de formação da opinião e da vontade coletiva. É esse o processo que, operado dentro da esfera pública, estabelece a mediação entre o mundo da vida e o sistema político, permitindo que os impulsos provindos do mundo da vida cheguem até as instâncias de tomada de decisão instituídas pela ordem democrática [...].

Ao mesmo tempo, e esse aspecto é essencial, “Habermas insiste na necessidade

de autolimitação da influência dos atores da sociedade civil, sob dois aspectos

fundamentais” (Avritzer e Costa, 2004, p. 07-08). O primeiro remete à importância de

evitar que as organizações da sociedade civil, funcionando “como catalisadoras dos

processos espontâneos de formação da opinião”, não se transformem em “estruturas

formalizadas, dominadas pelos rituais burocráticos” (idem, ibidem, p. 07-08). O segundo

aspecto remete à questão do poder, pois:

Para Habermas, os atores da sociedade civil não podem exercer poder administrativo, isto é, a influência destes sobre a política se faz através das mensagens que, percorrendo os mecanismos institucionalizados do Estado constitucional, alcançam os núcleos decisórios. Dessa forma, procura-se afastar a idéia de que a sociedade civil possa assumir funções que cabem ao Estado (idem, ibidem, p. 07-08).

16

A partir da perspectiva deliberativa habermasiana, a esfera pública torna-se o “local

de uma deliberação comunicativa na qual as diferentes concepções morais e as

diferentes identidades culturais se colocariam em contacto gerando uma rede de

procedimentos comunicativos” (Avritzer, 2000, p. 18). Porém, ao mesmo tempo, Avritzer

(2000, p. 18) identifica uma contradição essencial à perspectiva habermasiana, posto que

esta excluiria a “possibilidade de arranjos deliberativos ao nível público”. Desta forma,

Habermas não pensaria os “elementos institucionais e/ou [sic] decisórios do conceito de

deliberação argumentativa e, com isso, deixa de dar formato institucional ao que podemos

denominar de democracia deliberativa” (idem, ibidem, p. 18).

Em contraposição à esta vertente, outros autores, no âmbito da democracia

deliberativa, parecem abrir espaço para transformar o “processo de discussão

argumentativa” em um “processo de deliberação institucional” (idem, ibidem, 2000, p. 19).

Nesse sentido, Ribeiro (2008, p. 38) avalia que a democracia deliberativa teria duas

posições diferenciadas, estando em jogo fundamentalmente a institucionalização ou não

da esfera pública:

[...] alguns autores [...] defendem a tese segundo a qual apenas influências geradas na esfera pública são satisfatórias para afetar as decisões do sistema político [...] outros autores, atentando para os limites dessas formulações, destacam a necessidade de “empoderar” a esfera pública. Esse processo de “empoderamento” consistiria na criação de mecanismos institucionais capazes de garantir que as decisões tomadas na esfera pública sejam devidamente implementadas pelo sistema político. Assim, enquanto no primeiro caso as manifestações dos cidadãos na esfera pública precisariam ser ouvidas e problematizadas pelo sistema político para se tornarem decisões efetivas, no segundo caso os resultados efetivos da expressão política dos “não políticos” tomariam forma na esfera pública, cabendo aos atores sistêmicos apenas implementar o que foi anteriormente decidido.

Ao mesmo tempo, para compreender as inovações democráticas presentes na

revisão do PD de Fortaleza, cabe entender que, principalmente no período posterior ao

Congresso, evidenciaram-se mecanismos e práticas informais de formação das decisões,

agregadas às instâncias formais. Neste sentido, a revisão do Plano Diretor evidenciou a

existência de pólos de poder, redes e comitês enquanto elementos importantes a

estruturarem o campo do planejamento urbano de Fortaleza (Machado, 2011; Marques,

2006).

No que se refere aos comitês, cabe mobilizar as reflexões de Sartori (1994, p. 304-

305) que, contrapondo à democracia majoritária o que denomina de democracia

consociativa, destaca a importância dos comitês como órgãos decisórios, distinguindo

suas três características: a) um grupo pequeno de interação face a face; b) um grupo

durável e institucionalizado (institucionalizado no sentido de sua existência ser

17

reconhecida, legal ou informalmente e pelas tarefas a ele atribuídas; durável quando seus

membros agem como se fossem permanentes); c) um grupo que toma decisões em

relação a um fluxo de decisões, indicando um contexto decisório contínuo. Além disso,

Sartori (1994, p. 305-306) qualifica como os comitês realmente funcionam, indicando que

não funcionam nem com base na regra da maioria nem com base na regra da

unanimidade, caracterizando o que denomina de código operacional:

Em geral, os comitês chegam a um acordo unânime porque cada componente do grupo espera que aquilo que concede numa questão lhe seja devolvido, ou retribuído, em uma outra questão. Como esse é um acordo tácito, pode ser chamado de código operacional [...] As noções de ajuda mútua, negociação, solução de contemporização e acordo também se referem a esse modus operandi [...] O que é peculiar aos comitês é que seus membros se envolvem em trocas que vão além do momento presente, tendo especialmente em vista um tempo futuro [...] compensação recíproca retardada.

Neste momento, e tendo em vista os dados apresentados e as análises efetuadas,

cabe retornar ao objetivo deste texto, avaliando os limites de transformação do campo do

planejamento urbano na cidade, tendo em vista as inovações democráticas constituídas

durante a revisão do Plano Diretor de Fortaleza.

Considerações finais

Destacando as experiências desenvolvidas no hemisfério sul, ao final do século

XX, Santos e Avritzer (2002, p. 26) evidenciam como os atuais debates e lutas

democráticas enfatizam a “possibilidade da inovação entendida como participação

ampliada de atores sociais de diversos tipos em processos de tomada de decisão”. No

Brasil, a partir dos anos 1980 um conjunto de experiências, tais como os orçamentos

participativos e os conselhos gestores, tem ampliado a participação individual ou coletiva

e criado formas inovadoras de participação, representação e deliberação política (Avritzer,

2007). Neste cenário, a participação política de indivíduos e de entidades populares,

acadêmicas e associativas de diversas ordens, e representando diferenciados segmentos

da sociedade civil, potencialmente expressa processos de reconstituição das articulações

entre as classes, grupos e movimentos sociais. Braga (1995, p. 30) avalia que isto ocorre

na atualidade através de uma expansão quantitativa das relações entre a sociedade

política e a sociedade civil e da recriação das formas de participação, representação,

intervenção e administração.

Conceitualmente, é possível falar em uma articulação da democracia

representativa a mecanismos de democracia participativa ou direta, com a expansão de

instituições e sistemas participativos no planejamento, gestão e políticas públicas. Porém,

18

a própria compreensão da participação, ou seu lugar, sentido e caráter variam bastante,

em um continuum que vai da coerção à autogestão,8 em contextos mais ou menos

democráticos ou autoritários. Através de um conjunto de experiências e processos, e em

diferentes espaços institucionais, agentes da sociedade política e da sociedade civil

efetivam práticas e interações sociais democráticas e participativas diversas. As análises

que enfocam esse fenômeno englobam, por exemplo, o aumento da participação, as suas

formas institucionais, os impactos nos sistemas políticos e nos tecidos sociais e estatais,

as articulações entre participação, representação e deliberação, dentre outras questões.

As noções de comitês e de códigos operacionais originariamente inserem-se em

uma perspectiva teórica individualista e racionalista da ação social, que não situa os

agentes, ações e decisões em condicionamentos sociais objetivos e não abre espaço

para a percepção da complexidade das interações e ações sociais. Porém, achados

empíricos da pesquisa abrem espaço para potenciais articulações teóricas com outras

abordagens da teoria social, particularmente com autores e correntes que dialogam sobre

a estrutura e a ação, como as teorias de Giddens e Bourdieu (2007, 2001, 1996), o

interacionismo simbólico e a etnometodologia, visando qualificar as análises sobre os

processos de formação das decisões. Neste sentido, apenas para ilustrar, tendo em vista

os limites deste texto, dentre os elementos que abrem interfaces com essas vertentes

teóricas destacam-se a percepção da existência de interesses e demandas individuais e

coletivas diversas, constantemente se reconstituindo, defrontando e interpelando e, de

alguma forma, tendo que encontrar formas e modos de convivência e equacionamento

nos espaços sociais, processos e instâncias decisórias existentes. Além disso, o

pressuposto metodológico de valorização das interações e vínculos interpessoais e das

posições sociais nos processos de formação das decisões, e a percepção da

complexidade e sutileza dos saberes práticos e dos processos de estruturação reiterada

das falas, gestos e escolhas interindividuais. Neste sentido, a análise das relações de

poder e dos processos de formação das decisões, principalmente quando referida à

existência de inovações democráticas, deve valorizar os processos cotidianos e

permanentes de estruturação dos saberes, ações e práticas, cabendo sempre percebê-los

em um quadro relacional e situacional.

Outra conclusão do trabalho se refere às potencialidades das inovações

democráticas porventura constituídas. Na revisão promovida sob a gestão Juraci

Magalhães, não houve inovações democráticas, ao contrário, e sob diversos parâmetros e

8 Vide, por exemplo, a classificação dos “graus de abertura à participação popular” elaborada por Souza (2006, p. 414).

19

perspectivas de análise, o desenho institucional e a metodologia revelaram-se autoritários

e centralizadores, muito embora a mobilização e as lutas dos agentes populares tenham

constituído inovações democráticas, ao se contrapor e transcender a estrutura

institucional formal. Nesse contexto, a partir das lutas sociais e na gestão de Luizianne

Lins, efetivaram-se conquistas populares e inovações democráticas, que transformaram o

campo do planejamento urbano. Porém, essas transformações revelaram-se provisórias e

insuficientes para efetivar rupturas e mudanças significativas nos sistemas e redes de

poder e nas correlações de força dentre os vários agentes sociais envolvidos na produção

social do espaço urbano.

Um dos fatores que tornou provisórias e limitadas essas inovações democráticas

foi a existência de indivíduos, comitês e redes específicas, agregando políticos

profissionais, comissionados e técnicos, que detiveram posições de poder estratégicas no

campo do planejamento urbano, principalmente nas secretarias e órgãos públicos

municipais. Esses agentes mantiveram, durante todo o processo de revisão e após o seu

término, o monopólio dos atos de fiscalização, tributação, autorização, licenciamento,

dentre outros, que lhes permitiu serem os operadores privilegiados nos processos de

reprodução do espaço urbano em Fortaleza, mediando, com exclusividade, as relações e

os vínculos entre sociedade política e sociedade civil. Desta forma, esses indivíduos,

comitês e redes estruturaram o campo do planejamento urbano à revelia das decisões

das instâncias do PD, efetivando processos e dinâmicas de intermediação cotidiana das

decisões estatais, que potencialmente entravam em contradição e contrapunham-se às

inovações democráticas, processuais e substantivas, constituídas e afirmadas através da

revisão. Desta forma, reconhecendo as inovações democráticas processuais efetivadas,

avalia-se que a efetivação e ampliação das conquistas democráticas e populares

presentes no Plano Diretor pressupõe rupturas nas posições e nas estruturas de poder

que comandam os processos estatais de produção social do espaço urbano em Fortaleza.

Sem essas mudanças, os potenciais avanços, processuais e substantivos, podem ser

esvaziados, barrados ou desvirtuados sistemática e cotidianamente.

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