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Indústria e desenvolvimento regional:uma análise das estratégiasde industrialização na Bahia
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FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DA BAHIA – FIEB
PRESIDENTEJorge Lins Freire
1º VICE-PRESIDENTEVictor Fernando Ollero Ventin
VICE-PRESIDENTES
Bernardo Afonso Almeida Gradin
Emmanuel Silva Maluf
Marcos Galindo Pereira Lopes
Sérgio Pedreira de Oliveira Souza
DIRETORIA
Alberto Cánovas Ruiz
Almir Mendes de Carvalho Júnior
Antonio Hailton Miranda da Costa
Antonio Ricardo Alvarez Alban
Carlos Gilberto Cavalcante Farias
Élio Luiz Régis de Sousa
João Augusto Tararan
Josair Santos Bastos
Leovegildo Oliveira de Sousa
Luciano Mandelli
Luiz Antonio de Oliveira
Manuel Ventin Ventin
Reinaldo Dantas Sampaio
Wilson Galvão Andrade
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Copyright © 2008 by Federação das Indústrias do Estado da Bahia
338.9098142U19i Uderman, Simone. Indústria e desenvolvimento regional: uma análise
das estratégias de industrialização na Bahia / SimoneUderman. _ Salvador: FIEB, 2008.
252 p.Prêmio FIEB de Economia - 2007. ISBN: 978-85-86125-23-2
1. Desenvolvimento econômico - Bahia 2.Desenvolvimento regional 3. Industrialização - Bahia.I. Título. II. Prêmio FIEB de Economia - 2007.
Ficha Catalográfica - Biblioteca Sede/Sistema FIEB
Todos os diretos desta edição reservados àFederação das Indústrias do Estado da BahiaRua Edístio Pondé, 342 – STIEPCEP: 41.770-395Salvador – BahiaFone: (71) 3343-1280/3343-1267Fax: (71) 3343-1282home page: www.fieb.org.bre-mail: [email protected]
Coordenação GeralAssessoria de Comunicação do Sistema FIEB
Coordenação editorialFred Burgos
Editoração eletrônicaBete Capinan
Foto do autorLeonardo Cavalcante
Revisão e normalizaçãoVera Rollemberg
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Indústria e desenvolvimento regional:uma análise das estratégiasde industrialização na Bahia
Simone Uderman
Salvador2008
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Para meus pais, Ruth e Hertz.
Para Ricardo e Leonardo,que gostam de ler, de escrever e de estudar.
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Agradecimentos
Esta monografia é um subproduto da tese de doutorado que
defendi recentemente na Escola de Administração da Universi-
dade Federal da Bahia (UFBA). Ao longo de toda a pesquisa,
pude contar com o apoio de diversas pessoas e instituições, às
quais não poderia deixar de agradecer.
Em primeiro lugar, sou grata ao meu orientador, profes-
sor Francisco Teixeira, sempre disponível para guiar o meu tra-
jeto com sugestões pertinentes e precisas. Agradeço também
aos demais professores do Núcleo de Pós-Graduação em Admi-
nistração da UFBA, assim como aos colegas e funcionários com
os quais tive a oportunidade de conviver. Aos professores Antô-
nio Gláuter Teófilo Rocha, Oswaldo Ferreira Guerra, Reginaldo
Souza Santos e Werner Baer, que junto com o meu orientador
compuseram a banca examinadora da tese, agradeço pelos ge-
nerosos comentários.
Sou também profundamente grata aos professores Geoffrey
Hewings e Werner Baer, que, de maneira gentil e desprendida,
me receberam na University of Illinois at Urbana-Champaign
(UIUC), onde pude avançar na formatação do projeto que deu
origem a esta tese. No Regional Economics Applications
Laboratory (REAL), coordenado por Hewings, encontrei um
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ambiente acolhedor e propício à discussão, onde pude partilhardas ansiedades e conquistas de estudantes e professores oriundosde diferentes países. Na convivência com Werner, tive a oportu-nidade de amadurecer algumas idéias e refletir sobre pontos im-portantes para a elaboração desta pesquisa.
A Antônio Alberto Valença, Guilherme Furtado Lopes,José de Freitas Mascarenhas, Rafael Lucchesi, Vladson Menezese Waldeck Ornellas, pela disposição em responder às minhasquestões e partilhar comigo opiniões e experiências vinculadasà temática deste trabalho, gostaria de expressar os meus since-ros agradecimentos. Também sou grata a todos os técnicos egestores públicos que, ao longo do período da pesquisa, se dis-puseram a repassar informações e dirimir dúvidas acerca de pro-gramas e políticas de desenvolvimento implementados na Bahia.Além dos meus colegas da Secretaria do Planejamento(SEPLAN), da Superintendência de Estudos Econômicos e So-ciais da Bahia (SEI) e da Agência de Desenvolvimento do Esta-do da Bahia (DESENBAHIA), pude contar com o inestimávelapoio de técnicos da Secretaria de Indústria, Comércio e Mine-ração (SICM). A Adelaide Lima, Creomar Baptista e MárciaPedreira, sou particularmente agradecida pelo interesse e boavontade em ler e opinar sobre o trabalho.
Como professora da Universidade do Estado da Bahia(UNEB) e funcionária da DESENBAHIA, não poderia deixarde agradecer pelo apoio institucional que recebi. Sou grata tam-bém à SEPLAN, onde tive a oportunidade de trabalhar até ofinal de 2003. Ali nasceu, sem dúvida, a inspiração para as ques-tões centrais que estruturam este trabalho. Devo ainda mencio-nar o apoio que recebi da UIUC, que me facultou o acesso aalguns dos seus conceituados cursos, enquanto tive a oportuni-dade de estar vinculada ao seu Departamento de Economia nacondição de visiting-scholar, e à sua excelente biblioteca on-line,durante todo o período da pesquisa.
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À Federação das Indústrias do Estado da Bahia (FIEB),que através do Prêmio FIEB de Economia tem estimulado a pro-dução de conhecimento e a divulgação de novas idéias sobre aindústria baiana, credito a publicação deste trabalho. Agradeço,portanto, a essa instituição, aos seus dirigentes e à sua equipetécnica, pelo estímulo e pela oportunidade.
Por fim, pelo permanente apoio e incentivo, pelas suces-sivas leituras dos originais e pelas preciosas sugestões, agradeçoa Ricardo Cavalcante, o companheiro mais paciente, generoso eperspicaz que se poderia desejar. Sua ajuda e seu carinho estive-ram presentes em cada momento deste trabalho.
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Frente ao longo e tortuoso labirintoAntevejo o arco-íris:Pote de ouro final;
Se um atalho ali houvesse,Pouparia o meu esforçoEvitando todo o mal.
Como não há,Sigo em frenteAnsiando ao fim chegar.
Ando; paro; retrocedo.Volto então a avançar.
Vão-se os anos,Chego enfimAo pote que tanto almejei.
Vale, é certo, cada pedraDas muitas em que tropecei.
Mas eis que agora percebo,Olhando daqui para trás,Que eram todas preciosasE que valiam demais.
Cravejado de brilhantes,O caminho que trilheiEra em si o meu tesouro,Foi ele que me fez rei.
S.U.
E as pessoas nem sonham que quem acaba uma coisa nun-ca é aquele que a começou, mesmo que ambos tenham umnome igual, que isso só é que se mantém constante, nadamais.
José Saramago, O ano da morte de Ricardo Reis
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Sumário
Apresentação 17
Prefácio 19
Capítulo 1Introdução 21
Capítulo 2Transformações técnico-produtivas e os novospadrões de organização e espacialização da indústria 31
Capítulo 3O estado e a formulação de políticasde desenvolvimento regional 57
Capítulo 4Industrialização e desenvolvimento regional no Brasil 89
Capítulo 5O planejamento e a formulação de propostasde desenvolvimento industrial na Bahia 149
Capítulo 6Conclusões 205
Referências 213
Apêndices 239
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Apresentação
Instituído em 2000, com o propósito de auxiliar na compreen-são do processo de desenvolvimento da Bahia, o Prêmio FIEBde Economia Industrial chega à sua quarta edição com escopoampliado. Agora denominado Prêmio FIEB de Economia, ver-são 2007, contempla trabalhos inéditos que contribuem nãoapenas para uma melhor visão da economia baiana como tam-bém apontam novas alternativas de desenvolvimento industrial.
Em Indústria e desenvolvimento regional: uma análise
das estratégias de industrialização na Bahia, Simone Uderman,economista com doutorado em Administração pela Universida-de Federal da Bahia (UFBA), descreve a evolução das políticasde planejamento industrial no Estado na segunda metade doséculo XX e mostra os êxitos alcançados.
Até fins da década de 1970, conforme observa, políticasna área industrial baseavam-se no conceito de pólos de desenvol-vimento, lastreando-se na concentração espacial de indústrias cujagestão e modo de produção enquadravam-se no modelo fordis-ta. O Centro Industrial de Aratu, implantado nos anos 1960, eo Pólo Petroquímico de Camaçari, na segunda metade da déca-da seguinte, estão entre os exemplos mais significativos desseprocesso de industrialização, que criou uma malha complexa,composta por empresas de porte, intensivas de capital, em sua
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maioria produtoras de bens intermediários e espacialmente con-centradas na Região Metropolitana de Salvador.
Na década de 1980, as dificuldades enfrentadas pelas ins-tâncias de planejamento no âmbito estadual, aliadas ao enfra-quecimento das estruturas federais de apoio ao desenvolvimento,teriam comprometido a capacidade de formulação e implementa-ção de políticas públicas na Bahia. Em meados dos anos 1990, arecuperação das finanças estaduais e o resgate do processo deplanejamento, aliados ao aperfeiçoamento dos mecanismos ins-titucionais de apoio ao desenvolvimento industrial, passaram afazer a diferença, numa conjuntura de estabilização econômicae de intensificação dos fluxos de investimento. A Bahia atraves-sou, então, importante período de crescimento com a atraçãode investimentos que diversificaram sua matriz industrial. Foiuma etapa marcada pela “guerra fiscal” — com a Bahia obtendobons frutos — e pelo esforço de profissionalização da mão-de-obra local como elemento de atração de investimentos, no qualo Sistema FIEB teve atuação destacada.
A análise criteriosa da influência do planejamento nodesenvolvimento da indústria baiana deu a Simone Uderman asegunda colocação no Prêmio FIEB de Economia 2007. A esco-lha dos trabalhos premiados ficou a cargo de uma banca exami-nadora coordenada pelo economista Fernando Cardoso Pedrãoe composta pelos professores Amílcar Baiardi e FranciscoTeixeira, ambos da UFBA.
Ao criar essa premiação e publicar os estudos vencedores,a Federação das Indústrias do Estado da Bahia ajuda a estimularo debate sobre as tendências da industrialização no Estado.
Salvador, maio de 2008Jorge Lins Freire
Presidente
do Sistema Federação das Indústrias
do Estado da Bahia
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Prefácio
A iniciativa da FIEB de publicar o trabalho Indústria e desen-
volvimento regional: uma análise das estratégias de industriali-
zação na Bahia, de Simone Uderman, um dos vencedores do Prê-mio FIEB de Economia, é extremamente oportuna, pois novosdesafios estão sendo colocados para a Bahia neste inicio de séculoXXI, e algumas lições podem ser extraídas do processo de trans-formação estrutural pelo qual passou a economia local nos últi-mos cinqüenta anos, especialmente seu segmento industrial, quefoi a locomotiva desse processo.
Estudiosa da economia baiana, com experiência na acade-mia e no setor público, a autora abraçou um objetivo não-trivial:discutir a evolução das propostas de desenvolvimento industrialvoltadas para a Bahia, a partir da década de 1950. Isto porquenão se contentou em fazer uma mera descrição da evolução des-sas propostas, mas foi além e nos brindou com uma reflexão bemtrabalhada e analítica, na qual as propostas de desenvolvimentoaplicadas na Bahia são conectadas com as mudanças nos paradig-mas de produção industrial, nas teorias de desenvolvimento regi-onal e nos modelos de intervenção do Estado.
O resultado, competentemente logrado, é um texto ex-tremamente útil para os estudiosos na universidade, institutosde pesquisa e entidades de classe que desejam compreender emprofundidade a situação, dilemas e desafios da indústria baianana segunda metade do século XX.
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Simone Uderman, antes de tudo, trata de sistematizar comrigor referências teórico-conceituais, visando a construir um mo-delo de análise que estabelece períodos e categorizações que ori-entam o estudo. Isto feito, debruça-se sobre os processos de in-dustrialização brasileiro e baiano. O cuidadoso e ponderadoescrutínio a respeito das formas de planificação adotadas noperíodo e da maneira como a questão do desenvolvimento regio-nal foi tratada permitiu importantes conclusões.
No âmbito nacional, a década de 1980 pode ser vista comoum primeiro ponto de inflexão em termos de planejamento go-vernamental direcionado para o desenvolvimento industrial, umavez que os mecanismos de política industrial, quando compara-dos com os do período antecedente, relegam a segundo planoquestões de ordem espacial.
Uma segunda conclusão é que, na década de 1990, as pro-postas de intervenção pública com foco regionalizado passam a in-corporar esforços de mobilização do capital social, através da cons-tituição de redes de empresas, clusters ou arranjos produtivos.
No plano local, pelo menos até o final da década de 1970,a prioridade da intervenção estatal voltou-se para a criação deeconomias de aglomeração e pólos de crescimento. Já nos anos1990, após um período marcado pela interrupção na implemen-tação de políticas de desenvolvimento industrial, é possível iden-tificar a emergência da chamada “guerra de incentivos” e tam-bém, a exemplo do observado no âmbito nacional, de propostasde fortalecimento do capital social.
Com a expectativa de que Indústria e desenvolvimento
regional: uma análise das estratégias de industrialização na Bahia
estimule o empreendimento de novas pesquisas e ajude positi-vamente o esforço de formulação de novas alternativas de de-senvolvimento industrial para a Bahia, concluo com votos deboa leitura!
Oswaldo GuerraSalvador, abril de 2008
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Capítulo 1
Introdução
Embora a atividade de planejamento seja considerada um im-
portante elemento para a dinâmica de industrialização da Bahia,
não há registros de estudos que sistematizem as principais pro-
postas e políticas públicas associadas ao fortalecimento indus-
trial do estado, vinculando a sua concepção às teorias que dis-
cutem a organização técnico-econômica da indústria e o papel
do Estado no desenvolvimento regional. O presente trabalho
visa a suprir essa lacuna, descrevendo a evolução das propostas
de desenvolvimento industrial dirigidas para a Bahia a partir da
década de 1950, identificando mudanças relevantes na sua con-
cepção e associando-as a transformações observadas nos para-
digmas de produção industrial, nas teorias de desenvolvimento
regional e nos modelos de intervenção do Estado.
Em linhas gerais, observa-se que o conteúdo das proposi-
ções modifica-se ao longo do tempo. O planejamento que asso-
cia o desenvolvimento da Bahia à expansão de atividades indus-
triais polarizadas é substituído, no período mais recente, por
propostas que, além de preverem incentivos para a implantação
de empreendimentos industriais indutores do crescimento da
economia, privilegiando diretrizes de diversificação, adensamen-
to, integração e verticalização de cadeias produtivas, legitimam
e apóiam a formação de redes e a construção de um tecido social
local tido como capaz de gerar externalidades positivas e pro-
mover o desenvolvimento.
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Partindo dessa percepção, duas questões centrais se colo-cam, norteando o processo de pesquisa. Em primeiro lugar, procu-ra-se averiguar quais são as características das principais propostase políticas públicas voltadas para o desenvolvimento industrial daBahia nos períodos estabelecidos para análise. Além disso, busca-se verificar se as transformações observadas na natureza dessas pro-posições acompanham as mudanças identificadas no aparato teóri-co-conceitual de referência. O estudo leva em consideração, alémdos marcos teóricos estabelecidos, mudanças no quadro institucionaldo Estado brasileiro, de modo a contextualizar a análise e identifi-car elementos adicionais que sustentam as transformações obser-vadas. Assim, além de evidenciar especificidades referentes ao pla-nejamento e ao processo de industrialização estadual, detalhandoeventos históricos e examinando o seu grau de importância relati-va, investiga o panorama nacional e institucional que as cercam,permitindo que se expandam os limites de compreensão do proble-ma proposto e que se encontrem nexos mais amplos a ele associa-dos. As respostas apresentadas permitem uma nova interpretaçãoda realidade e a consolidação de uma visão mais crítica e abrangen-te do processo de evolução das propostas e políticas de desenvolvi-mento industrial na Bahia.
1.1 Aspectos teóricos, conceituais e metodológicos
De modo a cumprir os principais objetivos do trabalho, siste-matizam-se referências teórico-conceituais que permitem esta-belecer parâmetros para a análise das mudanças observadas naspolíticas de desenvolvimento industrial da Bahia, associando-as aos procedimentos metodológicos adotados. A Figura 1, a se-guir, fornece uma visão sintética dos aspectos teórico-conceituaise metodológicos que norteiam a elaboração deste estudo.
No domínio teórico-conceitual, a discussão acerca dastransformações na configuração produtiva e organizacional da
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indústria fundamenta-se no conceito de paradigma técnico-eco-nômico, que articula modelos técnicos e organizacionais de modoa maximizar o potencial intrínseco ao patamar de evoluçãotecnológica (FREEMAN; PEREZ, 1984; PEREZ, 1986; 2001).A investigação do papel assumido pelo Estado no desenvolvimentoregional, por sua vez, fundamenta-se no estudo de teorias queabordam a questão regional e dos diferentes modelos de inter-venção assumidos pelo Estado nos períodos definidos para aanálise.
Ao longo deste trabalho, busca-se articular as duas di-mensões indicadas no lado esquerdo da Figura 1, procurandoidentificar as repercussões das principais transformações pro-dutivas e organizacionais da indústria sobre as políticas de de-senvolvimento regional predominantes a partir da década de1950. Verifica-se que, no paradigma técnico-econômico deno-minado fordista, propostas de intervenção voltadas para o for-talecimento de pólos regionais articulados em torno de projetosindustriais estruturantes norteavam a ação do Estado. No perío-do de transição para um paradigma de especialização flexível(PIORE; SABEL, 1984), generalizam-se propostas de constru-ção de um ambiente afeito a empreendimentos inovadores,lastreado no conceito de capital social, definido como o conjun-to de informações e normas que integram uma rede social capazde facilitar a ação coletiva e ordenada voltada para o benefíciocomum de seus integrantes (PUTNAM, 1993; 1995;WOOLCOCK, 1998). A ênfase na criação de economias de es-cala parece ser substituída pela lógica de mobilização de agentessociais, de modo a viabilizar a formação de redes interinstitucio-nais consideradas fundamentais para o desenvolvimento local eo sucesso de iniciativas empresariais.
Esses movimentos, além de refletirem mudanças noparadigma técnico-econômico dominante, associam-se a trans-formações no modelo de intervenção do Estado e nas teorias de
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desenvolvimento regional. As chamadas correntes desenvolvi-mentistas, que propõem a superação do subdesenvolvimentopor meio de uma industrialização planejada e apoiada pelo Es-tado, são sobrepujadas, ao longo da década de 1980, por teoriasque defendem a adoção de reformas voltadas para a maior liber-dade de mercado. A partir dos anos 1990, um novo padrão deintervenção estatal, marcado pela construção de um aparato deregulação econômica e por diretrizes de modernização e inte-gração competitiva, começa a ser estruturado. Argumenta-se queesse padrão incorpora gradualmente políticas de desenvolvimen-to regional sustentadas pela idéia de capital social e pela refor-mulação do próprio conceito de desenvolvimento econômico,sem conseguir construir uma agenda de intervenção que tradu-za em resultados efetivos as recomendações de ordem geral co-locadas.
No domínio metodológico, o processo de elaboração des-te trabalho apóia-se em duas vertentes: (i) a construção de ummodelo de análise que estabelece períodos, categorias e recortesadequados à investigação dos problemas propostos; e (ii) umesforço de pesquisa qualitativa voltado para a coleta e sistemati-zação de informações empíricas sobre os processos de planeja-mento e industrialização brasileiro e baiano. Enquanto o mode-lo de análise estrutura um quadro de referência para a pesquisa,o processo de averiguação das condições que circunscrevem oobjeto de trabalho permite que se reúnam elementos capazes desustentar as principais conclusões obtidas.
A despeito das dificuldades de encontrar fronteiras mui-to nítidas para a demarcação de etapas ao longo do horizontetemporal da pesquisa, foram estabelecidos três grandes perío-dos de análise. O primeiro deles inicia-se na década de 1950,quando se estrutura na Bahia um sistema de planejamento quepropõe a utilização de instrumentos de política econômica emfavor de um projeto de desenvolvimento da indústria, esten-
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dendo-se até o final da década de 1970, com a crise do modelodesenvolvimentista e importantes mudanças nas teorias de de-senvolvimento regional e no padrão de planejamento e açãoestatal. É também no final desse período que a disseminação doparadigma de especialização flexível e a emergência de novastecnologias modificam o enfoque das propostas de política in-dustrial e os requisitos organizacionais e locacionais de algunssegmentos produtivos. Durante a década de 1980, a crise doEstado, a ênfase no gerenciamento macroeconômico de curtoprazo e a perplexidade da tecnocracia e das instituições de fo-mento regional diante dos avanços tecnológicos e organizacio-nais dificultam a formulação e implementação de políticas dedesenvolvimento, demarcando um período caracterizado peloarrefecimento do planejamento de longo prazo. No terceiro pe-ríodo definido, que vai dos primeiros anos da década de 1990até 2006, percebe-se uma gradual retomada da ação pública emfavor do desenvolvimento. Começa a ser construído um modelode intervenção em novas bases, valorizando-se o papel do Esta-do na regulação econômica e na aquisição de ganhos de eficiên-cia e competitividade. Esse novo modelo, gradualmente, incor-pora propostas de intervenção voltadas para o desenvolvimentoregional sustentadas pelo conceito de capital social e pelo fo-mento ao desenvolvimento local.1
Quanto aos instrumentos de pesquisa empírica, pode-seagrupá-los em dois grandes blocos. No primeiro deles, reuniram-se: (i) documentos oficiais, técnicos e acadêmicos relativos aoplanejamento econômico e aos processos de industrialização bra-sileiro e baiano; (ii) pesquisa documental envolvendo o conjuntodos planos de governo da Bahia e alguns planos de governo fede-rais; e (iii) legislação sobre sistemas de planejamento e políticasde desenvolvimento regional e industrial referentes à Bahia. O
1 Como a demarcação dos períodos apóia-se no próprio objeto de pesquisa,sua justificativa naturalmente se fortalece ao longo desta monografia.
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segundo bloco compõe-se de um conjunto de entrevistas semi-estruturadas com agentes envolvidos no processo de formulaçãodas políticas públicas e/ou conhecedores privilegiados da realida-de baiana.2 Agrega-se a essas entrevistas uma série de consultasinformais a técnicos e estudiosos do tema investigado.
Naturalmente, a apreciação dos textos, documentos edados secundários e a realização das entrevistas e consultas in-formais foram conduzidas com base no quadro analítico monta-do, de modo que foi possível identificar, de maneira sistematiza-da, os elementos da realidade e suas vinculações com as basesteóricas estudadas. Associando as propostas e políticas públicasàs teorias e mudanças institucionais que lhes servem de susten-tação, o modelo de análise permite que se verifique o seu graude adequação à agenda teórico-institucional dominante e à rea-lidade socioeconômica estadual.
1.2 Estruturação da monografia
A monografia estrutura-se em dois grandes blocos, além destecapítulo introdutório e das conclusões finais da pesquisa. O pri-meiro deles, que constitui o corpo de referência teórico e concei-tual, segmenta-se em dois capítulos. No Capítulo 2, a partir doconceito de paradigma técnico-econômico, contrapõem-se os pa-drões produtivos e organizacionais da indústria em moldes fordistasao chamado sistema pós-fordista de especialização flexível, in-vestigando-se as mudanças nos requisitos setoriais e na novaespacialização da produção. Argumenta-se que, embora exista
2 As entrevistas semi-estruturadas (ver roteiro de entrevista - Apêndice A)foram aplicadas em setembro de 2006. Foram entrevistados Antônio AlbertoMachado Pires Valença, Guilherme Furtado Lopes, José de Freitas Mascare-nhas, Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramaccioti, Vladson Bahia Menezes eWaldeck Vieira Ornelas.
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relativo consenso sobre os impactos das inovações tecnológicasna estrutura produtiva da indústria, ainda não se definem comclareza as implicações desses movimentos sobre os seus padrõesde localização e sobre os seus desenhos organizacionais. Assim, onovo modelo não assume um formato rígido, adaptando-se a ca-racterísticas de realidades setoriais e regionais diversas. O Capí-tulo 3, por sua vez, discute as principais modificações no mode-lo de atuação do Estado e nas teorias de desenvolvimento regio-nal a partir da segunda metade do século XX, associando-as àsredefinições nos paradigmas tratados. Apresentam-se o modelode intervenção do Estado desenvolvimentista e as teorias de de-senvolvimento regional correlatas, analisando-se as razões do seuenfraquecimento a partir da década de 1970 e a expansão de umavisão neoliberal ao longo dos anos 1980. Identifica-se a formatação,a partir dos anos 1990, de um novo padrão de intervenção estatal,marcado pela construção de um aparato de regulação econômicae por diretrizes de modernização e integração competitiva. Argu-menta-se que esse padrão, aos poucos, incorpora propostas dedesenvolvimento regional sustentadas pela idéia de capital sociale pela reformulação do conceito de desenvolvimento econômico,sem conseguir construir uma agenda de intervenção que se tra-duza em resultados efetivos.
No segundo bloco do trabalho, também constituído dedois capítulos, sistematizam-se elementos empíricos importan-tes para que se cumpram os objetivos definidos. O Capítulo 4busca, assim, investigar a formulação de políticas de desenvol-vimento regional baseadas no fortalecimento da indústria noBrasil, enquanto o Capítulo 5 analisa as experiências de plane-jamento e a evolução das propostas de desenvolvimento indus-trial na Bahia.
No Capítulo 4, argumenta-se que transformações nosparadigmas técnico-econômicos, no padrão de interferência doEstado e na lógica de funcionamento da economia ensejaram
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modificações nos esquemas de planificação e nas formas de tra-tar o desenvolvimento regional no Brasil. De um Estado queintervém segundo a lógica desenvolvimentista, privilegiando ocrescimento da indústria e utilizando mecanismos de políticaindustrial para promover o desenvolvimento regional, caminha-se para um modelo de intervenção industrial que relega a se-gundo plano questões de ordem espacial, não se dispondo a sus-tentar, de forma planejada e suficientemente forte, processos dedesenvolvimento e reestruturação regional. As propostas deações produtivas regionalizadas incorporam esforços de mobili-zação de capital social, com vistas a sustentar arranjos locaisque envolvem uma rede de atividades correlatas.
No capítulo 5, demonstra-se que as transformações nosparadigmas técnico-econômicos, no padrão de intervenção doEstado e no funcionamento da economia brasileira também in-terferiram nas concepções de desenvolvimento industrial dogoverno da Bahia. Enquanto, no período de constituição do sis-tema de planejamento estadual e do pólo industrial da RegiãoMetropolitana de Salvador, as referências de política industrialsão explicitamente desenvolvimentistas, baseadas na interven-ção do Estado em prol da criação de economias de aglomeraçãoe pólos de crescimento associados aos requisitos fordistas, a partirdos anos 1990, após um interregno na implementação de políti-cas de desenvolvimento industrial, identificam-se, ao lado dasações de reorganização do aparelho de Estado, esforços de atra-ção de empreendimentos industriais indutores do crescimentoe propostas de desenvolvimento local dirigidas para o incrementodo capital social, a consolidação de redes produtivas, o desen-volvimento de pequenos e médios negócios e o estabelecimentode vínculos mais estreitos entre segmentos públicos e privados.Não obstante, verifica-se que as intervenções que efetivamentedirecionam a base econômica estadual continuam seguindo alógica de atração de grandes projetos industriais por meio daconcessão de incentivos de natureza fiscal.
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Capítulo 2
Transformações técnico-produtivase os novos padrões de organização
e espacialização da indústria
Ao longo do século XX, o tradicional modelo fordista, usual-
mente caracterizado pela fabricação de bens estandardizados e
por elevados requisitos de escala, consolidou-se como padrão
produtivo e organizacional preponderante. Combinando a uti-
lização de equipamentos automatizados e trabalhadores não-
qualificados em processos de produção dedicados, marcados pela
divisão e especialização do trabalho e pela separação entre a
concepção e a execução das tarefas (CORIAT, 1992; PIORE,
1992), o sistema tem como base estruturas empresariais de gran-
de porte, fortemente verticalizadas e integradas. Essa configu-
ração repercutiu de maneira muito significativa nos níveis de
produtividade média da indústria, como decorrência das vanta-
gens oriundas dos crescentes ganhos de escala, do avanço da
especialização do trabalho e das especificidades do capital fixo
empregado.
Todavia, os mesmos elementos que sustentaram uma rota
de sucesso num ambiente marcado pela forte intervenção do
Estado e por uma trajetória tecnológica de base eletromecânica
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podem ser capazes dificultar o avanço da atividade industrialem determinados segmentos, à medida que mudanças de natu-reza tecnológica e alterações associadas ao padrão de concor-rência e ao modelo de intervenção estatal impõem novos requi-sitos de competitividade. A reduzida flexibilidade da estruturaprodutiva implantada e a sua capacidade restrita de promovercom agilidade os ajustes requeridos pelos novos parâmetros defuncionamento da indústria e dos mercados tornam-se, muitasvezes, empecilhos para a continuidade do processo de expansãoindustrial. Caracterizados pela máxima especificidade dos ati-vos empregados e pela rigidez das relações que se estabelecementre eles (SABEL; ZEITLIN, 1985), os tradicionais processosde produção fordista apresentam dificuldades, altos custos e/oulongos prazos de maturação para a realização de adaptações re-levantes, o que parece torná-los pouco adequados para atenderàs necessidades de mercados cada vez mais segmentados e dinâ-micos, marcados pela progressiva redução do ciclo de vida dosprodutos.
A partir da segunda metade da década de 1970, a conso-lidação de organizações que incorporam o conceito de especiali-zação flexível (PIORE; SABEL, 1984) e de um paradigma in-dustrial baseado na tecnologia da informação e na microeletrô-nica, aliada à crise do Estado e à intensificação da concorrênciae da globalização, transforma o padrão evolutivo das principaiseconomias capitalistas e o enfoque da política industrial imple-mentada. Desenhos organizacionais típicos do sistema fordistapassam a conviver com modelos baseados em redes de empresasde portes variados. Estudos teóricos e empíricos enfatizam aimportância dessas redes de colaboração, ressaltando que o pro-cesso de acumulação é fundamentalmente uma atividade social(PUTNAM, 1993; 1995; WOOLCOCK, 1998) e chamando aatenção para o papel das instituições de suporte a esses siste-mas. Autores como Clegg e Hardy (1999) argumentam que as
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organizações tornavam-se “menos formatadas” e “mais fluidas”,uma vez que as relações interorganizacionais passavam a seruma fonte mais importante de sucesso que características inter-nas como o tamanho ou mesmo a tecnologia.
O objetivo deste capítulo é analisar os impactos das trans-formações produtivas e tecnológicas sobre os padrões organiza-cionais e espaciais da indústria, contrapondo os desenhos ca-racterísticos do fordismo aos formatos que emergiram a partirda disseminação do paradigma de especialização flexível. Paratanto, compõe-se de cinco seções. Na primeira delas, procura-se caracterizar o modelo fordista e os formatos organizacionaisda indústria a ele associados, além de descrever a crise e o pro-cesso de transição para um sistema pós-fordista de especializa-ção flexível. Nas três seções subseqüentes, apresentam-se ascaracterísticas gerais e as configurações do sistema de especiali-zação flexível, que parece estabelecer um maior grau de flexibi-lidade na operação industrial e nas formas de inter-relação em-presarial, redefinindo processos e padrões organizacionais elocacionais, assim como propostas e políticas públicas voltadaspara o desenvolvimento regional. Na última seção, por fim, sis-tematizam-se as principais conclusões obtidas.
2.1 Produção e padrões organizacionaisda indústria em moldes fordistas
Ao longo do século XX, o sistema de produção fordista reinacomo um indiscutível emblema de eficiência, consolidando-secomo modelo industrial preponderante (SABEL; ZEITLIN,1985, p. 133). Caracterizado pela presença de economias de es-cala, pela produção de bens estandardizados e pela existência deum mercado de consumo de massa, esse sistema, tradicional-mente, combina a utilização de equipamentos automatizados etrabalhadores não-qualificados em processos de produção dedi-
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cados, marcados pela divisão e especialização do trabalho e pelaseparação entre a concepção e a execução das tarefas (CORIAT,1992, p. 139; PIORE, 1992, p. 159). A inovação e o progressotécnico desempenham papel primordial nessa configuração, rein-ventando condições de produção e comercialização lucrativas.
Empregando o conceito de paradigma técnico-econômico,autores como Perez (1986; 2001) e Freeman e Perez (1984) de-senvolvem importantes análises voltadas para a compreensão doprocesso de consolidação e crise do modelo fordista. Um paradigmatécnico-econômico, que decorre de um conjunto de possibilida-des disponíveis para a transformação produtiva, articula modelostécnicos e organizacionais com vistas a maximizar o potencial in-trínseco à “revolução tecnológica” correspondente (PEREZ, 2001,p. 117). Assim, procura tirar proveito do fator-chave da estruturade custos, definindo formatos organizacionais e produtivos ade-quados às possibilidades técnico-econômicas disponíveis. Nessesentido, uma vez cristalizado, o paradigma envolve uma novabest-practice na organização da firma e da planta de produção,diferentes habilidades da força de trabalho, um mix de produtosintensivos no fator-chave disponível a baixo custo, novas ten-dências na atividade de inovação, um modelo de localização deinvestimentos moldado pelas transformações nos fatores de van-tagens comparativas e novas necessidades de infra-estrutura(FREEMAN; PEREZ, 1984, p. 10).
No paradigma fordista, a consolidação da tecnologia ele-tromecânica dissemina procedimentos técnico-produtivos calca-dos na busca de economias de escala. Os resultados da automati-zação e da simplificação de tarefas incluem a possibilidade deampliação do volume produzido, com a conseqüente redução doscustos unitários e a ampliação das margens de lucros industriais.Nesse contexto, a padronização de produtos, a homogeneizaçãode mercados e a ampliação da escala impõem-se como requisitosbásicos. As estruturas organizacionais correspondentes a esse
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modelo caracterizam-se por um porte de produção crescente epor um elevado grau de concentração do capital (BEAUD, 1994,p. 222-225), decorrendo de processos de integração formais (fu-sões ou controle acionário) e/ou de acordos não formalizados,que infringem, muitas vezes, normas que regulam o modelo deconcorrência. As grandes empresas verticalizadas e integradasassumem uma posição privilegiada, à medida que articulam aspossibilidades de produção em larga escala aos requisitos de for-necimento e distribuição, adequando-se às premissas de umaatuação exitosa no âmbito do paradigma vigente.
De acordo com Reed (1999, p. 67), a era fordista necessitade uma hierarquia profissional para atender às necessidades dasociedade industrial em desenvolvimento, de modo que “a orga-nização racional burocrática era social e moralmente legitimadacomo forma indispensável de poder organizado, baseado em fun-ções técnicas objetivas”. Fundamenta-se, assim, a prevalência deorganizações hierarquizadas e integradas, concebidas a partir decritérios técnicos e administrativos que incorporam condutas desubordinação e autoridade, valorizando seqüências de status
gerenciais. Clegg e Hardy (1999, p. 38) chamam ainda a atençãopara o “arquétipo mais comum do design organizacional” dos estu-dos tipológicos dos anos 1950, que inclui características de centra-lização, hierarquia, disciplina, regras, carreira, divisão do trabalhoe estabilidade, ao tempo em que Clark (2000, p. 128) observa ofreqüente estabelecimento de relações econômicas conflituosas,calcadas no choque de interesses e no exercício de dominação exis-tente entre as grandes empresas e os seus fornecedores e clientes.
Apesar de considerarem legítimas e relevantes essas ca-racterísticas, autores vinculados à chamada Escola da Regulaçãodefendem uma concepção de fordismo mais ampla, que pressu-põe que se aliem, à apreciação dos aspectos técnico-organizacio-nais do sistema, análises de corte macroeconômico e institucio-nal. Nesse sentido, o fordismo é entendido não apenas como
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um paradigma técnico-produtivo, mas como um modelo de de-senvolvimento que engloba a aplicação de políticas macroeco-nômicas de natureza keynesiana e pressupõe a existência de umaparato institucional compatível (LEBORGNE; LIPIETZ, 1992,p. 333).3 Concebendo a tecnologia como elemento endógeno àdinâmica social, essa corrente rejeita abordagens que tratam ossistemas técnicos como autônomos em relação aos movimentosda sociedade. Boyer e Durant (1997) defendem esse ponto devista, afirmando que a questão da flexibilidade não é simplesconseqüência da revolução microeletrônica, mas resultado deum esforço de pesquisa aplicada e da busca de formas alternati-vas de organização das empresas.4
A discussão do grau de endogeneização da tecnologia, emrealidade, não é recente, remontando aos trabalhos de Schumpeter(1911; 1942). Embora esse autor, ao menos de forma implícita,refira-se inicialmente à inovação tecnológica como elementoexógeno, desencadeador do processo de evolução capitalista, emseus trabalhos posteriores enfatiza a relevância da atividade depesquisa e desenvolvimento burocratizada, função internaliza-da de grandes empresas e fonte de sua superioridade competiti-va (FREEMAN, 1991, p. 304). De acordo com Freeman, essedualismo, longe de refletir incoerência, revelaria o senso histó-rico do autor diante das mudanças nos processos de inovaçãotécnica. Rogers (1962), contrapondo-se à visão determinista queconfere às mudanças tecnológicas primazia sobre as transfor-mações sociais, considera a tecnologia um construto social in-
3 O modelo da Escola da Regulação conjuga três aspectos: a organização dotrabalho (paradigma industrial), o regime de acumulação (estrutura macroe-conômica) e o modo de regulação (regras institucionais).
4 Castells (1996, p. 14), ao abordar a crise fordista, propõe-se a estudar a emer-gência de uma nova estrutura social, que se manifesta de formas distintas emfunção de diferenças culturais e institucionais associadas à manifestação deum novo modo de desenvolvimento, moldado pelo processo de reestruturaçãocapitalista.
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fluenciado por normas e valores. Além disso, argumenta que asinovações tendem a ser reinventadas, adaptando-se aos indiví-duos ou organizações que as adotam, podendo a estrutura sociallimitar ou facilitar a disseminação da informação e o processode inovação-difusão da tecnologia. O resgate desse debate paraa análise da crise fordista é, sem dúvida, relevante, pois a duplarelação de causalidade entre desenvolvimento tecnológico e sis-tema social valoriza a flexibilidade e a capacidade de adaptaçãodas empresas e instituições.
Nos últimos anos da década de 1970, a redução do temporequerido para a difusão de produtos, a instabilidade estruturaldos mercados e os limites impostos ao consumo de massa pelasestratégias empresariais de redução de custos salariais (CORIAT,1992, p. 137; p. 140; STORPER, 1997, p. 197) foram aconteci-mentos que parecem ter suscitado movimentos de declínio nasáreas industriais tradicionais, confrontadas com a dificuldadede obtenção de maiores níveis de produtividade (SCOTT, 1992,p. 221). Segundo Piore e Sabel (1984, p. 4), essas dificuldadesestariam associadas, por um lado, à emergência de choques ex-ternos ao sistema econômico e seus impactos sobre a atividadeprodutiva, transmitidos por meio das instituições macrorregu-latórias. Por outro lado, a incapacidade da estrutura institucio-nal de acomodar a expansão das tecnologias de produção emmassa estaria levando ao esgotamento do modelo de desenvol-vimento industrial vigente, uma vez que a divisão de trabalho, apadronização e a mecanização teriam alcançado os seus limitestécnicos e sociais frente à saturação dos mercados de consumonos países industrializados (PIORE; SABEL, 1984)..5
Freeman e Perez (1984), procurando explicar os padrõesde crescimento a partir das inovações tecnológicas e organizacio-
5 A saturação dos mercados industriais das economias avançadas teria sidoacelerada, na opinião dos autores, pelas estratégias de desenvolvimento dediversos países do Terceiro-Mundo.
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nais, entendem a crise como um descasamento entre os requisi-tos do subsistema técnico-econômico e o quadro socioinstitu-cional vigente. Os autores chamam a atenção, todavia, para ofato de que não se referem apenas a clusters de inovações tec-nológicas, mas a um sistema completo de produtos e processosinter-relacionados, que incluem inovações técnicas e gerenciaisenvoltas num expressivo salto de produtividade, cujo fator-cha-ve pode ser encontrado na estrutura relativa de custos de todosos possíveis insumos produtivos (FREEMAN; PEREZ, 1984,p. 8-10). Reconhecendo esse conjunto de características na mi-croeletrônica, os autores atribuem ao choque de oferta provoca-do pelo avanço associado a essa tecnologia a emergência de umnovo paradigma técnico-econômico.6
Para os teóricos da regulação, a crise fordista decorreriade duas tendências estruturais: a) a exaustão dos ganhos de pro-dutividade das formas de organização fordista, que estariam in-terrompendo um ciclo virtuoso de consumo e investimento, pre-cipitando uma ruptura entre os níveis de lucratividade das em-presas e os mecanismos institucionais de suporte à demandaagregada em nível nacional; e b) a erosão da hegemonia norte-americana, que comprometeria o papel do dólar como moedainternacional, desestabilizando mecanismos implícitos que as-seguravam uma expansão estável da demanda global (HIRST;ZEITLIN, 1992, p. 86).
6 Segundo os autores, o aparato socioinstitucional deve necessariamente se adap-tar a essas mudanças, pois os mecanismos sociais e institucionais do paradigmaem declínio não conseguem lidar com o novo padrão de investimento e o com-portamento inesperado dos mercados, tornando-se contraproducentes. Con-forme enfatiza Perez (2001, p. 117), “it may be considered that theSchumpeterian description of technological revolutions as processes of creativedestruction is applicable not only to the economy, but also to policies andinstitutions” (“pode-se considerar que a descrição schumpeteriana de revolu-ções tecnológicas como processos de destruição criadora é aplicável não ape-nas à economia, mas também às políticas e instituições” (Tradução da autora).
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Independentemente da explicação proposta, encontra-serelativa anuência quanto ao fato de que a produção em moldesfordistas enfrenta limitações que conduzem a ajustes nos padrõesde organização da indústria, associados à difusão das tecnologiasde informação e da microeletrônica.7 Se, por um lado, ao longodo século XX, a disseminação do modelo fordista refletiu-se naelevação da produtividade, por outro repercutiu no estabeleci-mento de uma estrutura produtiva pouco flexível, com reduzidacapacidade de adaptar-se e responder com agilidade aos requisi-tos mutáveis dos mercados. Caracterizados pela máxima especifi-cidade dos ativos empregados e pela rigidez das relações que seestabelecem entre eles (SABEL; ZEITLIN, 1985, p. 135), os pro-cessos de produção fordista apresentam dificuldades, altos custose longos prazos de maturação para a realização de ajustes, o queos torna pouco adequados para atender às necessidades de mer-cados cada vez mais segmentados e dinâmicos.
De acordo com Clegg e Hardy (1999, p. 28), a emergênciade novas tecnologias começa a desafiar os desenhos organizacio-nais existentes, provocando o surgimento de novos arranjos emresposta a problemas e situações específicas. Clark (2000) explicitao debate em torno da extensão das mudanças observadas, que esta-riam deslocando as tendências de produção em massa em favor deum modelo baseado na chamada mass customization, caracteriza-da por mercados mais heterogêneos e segmentados, marcados porciclos de vida de produtos mais breves. Assim, considera que “theproblem is to theorize and to describe the emergent forms andtheir relationship to the earlier ‘quasi-Fordist’ techniques andregimes of accumulation” (CLARK, 2000, p. 110).8
7 Mesmo autores como Sayer (1989, p. 671), que questiona a crise fordista eadvoga que a indústria sempre combinou processos flexíveis e inflexíveis,reconhecem uma possível alteração no uso desses processos.
8 “[...]o problema é teorizar e descrever as formas emergentes e suas relaçõescom as técnicas e regimes de acumulação ‘quase-fordistas’ precedentes” (Tra-dução da autora).
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Essa discussão é, sem dúvida, relevante, remetendo às caracte-rísticas que conformam o chamado sistema pós-fordista de es-pecialização flexível.
2.2 O sistema pós-fordistade especialização flexível
Analisando a transição do fordismo para o pós-fordismo, Pioree Sabel (1984) formulam o conceito de especialização flexível,que envolve o uso de tecnologias e processos de produção capa-zes de responder mais rapidamente às instabilidades do merca-do, estabelecendo nichos mais segmentados de consumo(BIANCHI, 1992, p. 305). Estudando arranjos produtivos ino-vadores, Piore e Sabel identificam formas de absorção de novastecnologias em setores industriais tradicionais sustentando umaflexibilização de processos capaz de responder às novas necessi-dades do mercado. Na Itália, Alemanha e Japão, tais arranjosseriam caracterizados, respectivamente, pela emergência de re-des de fornecedores subcontratados, pela descentralização in-terna de processos em grandes empresas e pela organização defornecedores de componentes customizados. Paralelamente,constatam a emergência de novos setores de produção, intensi-vos em conhecimento e tecnologia e baseados em empresas demenor porte, com estruturas produtivas e formatos organizacio-nais mais flexíveis. Embora sem precisar com rigor a trajetóriada especialização flexível, os autores delimitam as formas orga-nizacionais e institucionais associadas ao modelo: pequenasunidades engajadas em intensa comunicação direta e envoltasnuma densa rede social (PIORE, 1992, p. 159). A disseminaçãoda especialização flexível, porém, dependeria da criação de ins-tituições que pudessem resolver problemas micro e macroeco-nômicos de crescimento, a serem enfrentados ao longo da novatrajetória tecnológica (PIORE; SABEL, 1984, p. 279).
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Ainda que empreguem categorias de análise distintas, essesautores, em certa medida, revelam preocupações convergentescom a análise regulacionista, que enfatiza a importância de in-corporar o estudo das estruturas institucionais e do ambientemacroeconômico à discussão focada na composição e nos requi-sitos de operação da base de produção industrial.9 As formasinstitucionais e as estruturas empresariais propostas como ali-cerces do modelo de especialização flexível, contudo, não têmsido inquestionavelmente aceitas, embora se possa perceber, nasdiscussões acadêmicas e nas instâncias de formulação de políti-cas públicas, a crescente importância conferida às empresas demenor porte organizadas em estruturas de rede no processo dedesenvolvimento capitalista (ver capítulos seguintes).
Autores como Saglio (1992, p. 230), relativizando o al-cance das mudanças no paradigma industrial, questionam se ofuturo das economias desenvolvidas estará, de fato, apoiado empequenas empresas. Também se contrapondo a essa visão,Amsden (2001, p. 287) argumenta que, nos países menos de-senvolvidos, firmas de pequeno porte não são inovativas, tam-pouco agentes de diversificação industrial. Segundo Coriat(1992, p. 143), se o produto apresenta altos custos de concep-ção, e o mercado não é segmentado, grandes empresas ocupammelhor posição, podendo lançar mão de uma estratégia baseadana flexibilidade dinâmica.10 Nessa mesma linha de argumentação,Bianchi (1992, p. 308) observa que as grandes corporações reor-ganizam suas atividades, na segunda metade da década de 1980,tornando-se mais flexíveis através de processos de desverticaliza-
9 Sabel (1986, p. 43), por exemplo, alerta para o fato de que mudanças nascondições macroeconômicas constituem-se em pré-requisitos para a consoli-dação do princípio da especialização flexível.
10 O princípio da flexibilidade dinâmica combina benefícios de economias deescala e escopo, ajustando linhas de produção de modo a obter rápidas mu-danças nas tecnologias de produtos e processos.
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ção e do uso de tecnologias capazes de ampliar economias de es-copo sem reduzir economias de escala. Leborgne e Lipietz (1987,p. 7; 1992, p. 340), por sua vez, chamando a atenção para a hege-monia das grandes empresas, também ressaltam a importância deeconomias de escala. Como afirma Sayer (1989, p. 675), “[...]economies of scale still matter, and not just in production”.11
Assim, embora a discussão das características do paradigmapós-fordista envolva fortes conjeturas acerca da superioridade daspequenas e médias empresas, não há um consenso estabelecidoem torno dessa questão. Freeman e Soete (1997), trabalhandocom uma amostra de empresas bem e malsucedidas em diversosramos industriais, concluem que diferenças setoriais e tecnológi-cas, além de especificidades da trajetória das firmas, são impor-tantes, de modo que o tamanho da empresa é uma variável rele-vante para certos setores. Dessa forma, especificidades setoriaiscontinuam determinando movimentos de concentração do capi-tal, à medida que economias de escala reafirmam o seu relevo eformas de organização alternativas, associadas ao novo padrãotecnológico, oferecem possibilidades de operação mais flexívelpara grandes empresas, seja através da constituição de redescapitaneadas por unidades de grande porte ou por meio de pro-cessos de desintegração vertical da própria firma.12
Sabel (1986, p. 41-42) chama a atenção para a existênciade três variações principais no modelo de especialização flexívelbásico: na primeira delas, pequenas e médias empresas especiali-zadas em diferentes processos manufatureiros combinam-se paraproduzir bens finais, obedecendo às alterações da demanda (dis-tritos do tipo Terceira Itália); na segunda e terceira variantes,
11 “[...] economias de escala ainda são relevantes, e não apenas na produção”(Tradução da autora).
12 Também são grandes os requisitos de escala para a inovação tecnológica,que envolve custos e riscos incompatíveis com um porte de produção e umnível de faturamento reduzidos.
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grandes firmas desempenham um papel central, adquirindo fle-xibilidade através de processos de descentralização interna (ver-são da Alemanha Ocidental) ou por meio de consórcios estabe-lecidos com uma rede de pequenos fornecedores freqüentemen-te locais (estratégia japonesa). Markusen (1995), por sua vez,apresenta quatro tipos de espaços industriais distintos, sistema-tizando as suas principais características:
. Distritos marshalianos e sua variante italiana: estruturabaseada em pequenas firmas, com origem, propriedade edecisões de investimento e produção locais; economiasde escala pouco significativas; alta relevância das transa-ções intradistritais. No caso da variante italiana, identi-fica-se também elevado grau de cooperação entre com-petidores no rateio de riscos e custos; proporção repre-sentativa de trabalhadores envolvidos com inovação oudesign; associações patronais fortes; atuação dos gover-nos na regulação e promoção de indústrias.
. Distritos centro-radiais: as unidades industriais maisimportantes atuam como firmas-chave, funcionandocomo eixos da economia regional; essas empresas arti-culam fornecedores e outras atividades correlatas, de-pendendo de economias de escala.
. Plataformas-satélites: estrutura dominada por grandesfirmas, cuja propriedade e a tomada de decisão são ex-ternos ao distrito; economias de escala moderadas ourepresentativas; reduzido grau de transações intradistri-tais e limitados compromissos com fornecedores locais.
. Distritos industriais ancorados pelo Estado: estruturaeconômica dominada por grandes instituições públicas;economias de escala significativas nas atividades do se-tor público; relações intradistritais representativas en-tre as instituições dominantes e seus fornecedores.
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Na opinião de muitos autores, a visão de que as organiza-ções empresariais de pequeno e médio porte sustentariam o novoarranjo industrial não está evidenciada senão em estudos de casoparticulares. Ganne (1992, p. 216), por exemplo, alega que afocalização das pesquisas em algumas poucas zonas de produçãosimilares aos distritos industriais italianos mascara o fato de queessas áreas constituem-se em exceções, mais do que em exemplosregulares de operação capitalista. Courrauld e Romani (1992, p. 210),por sua vez, defendem que os distritos italianos não representamum modelo geral de industrialização, constituindo-se num siste-ma local específico. Lorenz (1992, p. 195), por fim, observa que odinamismo de alguns distritos sustentou questionamentos acercada superioridade das técnicas de produção em massa. De acordocom Sayer (1989, p. 673-674), um dos efeitos da literatura recen-te é que, ao enfatizar os atributos negativos da rigidez, deixa delado as vantagens das máquinas dedicadas em relação aos usossubótimos dos equipamentos multipropósito.
Os próprios Piore e Sabel, na verdade, admitiam a possi-bilidade de que a especialização flexível e a produção em massapudessem ser combinadas.13 Nesse caso, a velha produção emmassa deslocar-se-ia para o mundo subdesenvolvido, ficando nomundo industrializado as firmas de alta-tecnologia e os dispersosconglomerados de máquinas-ferramentas, vestuário, calçados etêxteis, revitalizados pela fusão das habilidades tradicionais comas novas tecnologias (PIORE; SABEL, 1984, p. 279). Em artigoposterior, além disso, Piore admite que o trabalho de 1984, que
13 Segundo Sabel (1986, p. 43), “[...]even if flexible specialization does conti-nue to spread, it requires a mass-production sector, just as mass-productionrequired a craft sector”. (“[...] mesmo que a especialização flexível continuea se expandir, requer o setor de produção em massa, assim como o setor deprodução em massa requereu o setor artesanal” (Tradução da autora). Alémdisso, a especialização flexível, para Sabel, compreende a reestruturação degrandes empresas, que lideram estratégias de descentralização que podemenvolver pequenas firmas (AMIN; ROBINS, 1990, p. 20).
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discutia a forma pela qual trajetórias tecnológicas alternativasgeravam estruturas institucionais e organizacionais particula-res, falhava em definir as trajetórias de uma forma que as estru-turas pudessem ser daí deduzidas (PIORE, 1992, p. 159).
De maneira geral, entende-se que a maior parte das análi-ses não se apresenta conclusiva. Leborgne e Lipietz (1987, p. 17-19;1992, p. 336-339), assumindo não dispor de elementos suficien-tes para caracterizar com exatidão os novos modelos, propõemalguns arquétipos, sugerindo que a realidade apresenta-se comoum mix de possibilidades diversas. Para Boyer e Durant (1997), acrise representa a transição entre o antigo regime e um novo modode desenvolvimento, ainda incerto e parcialmente definido. Essesmesmos autores assinalam que o novo modelo pode assumir umamultiplicidade de configurações, a depender da natureza da inter-venção do Estado, da força do modelo precedente, das relaçõescom a economia internacional e das heterogeneidades setoriais,entre outros fatores (BOYER; DURANT, 1997, p. 43; p. 49-50).Por conta dessas imprecisões, autores como Hirst e Zeitlin (1992,p. 78) afirmam que o conceito de pós-fordismo apresenta menosconsistência que o de fordismo, constituindo-se numa maneirade agrupar mudanças econômicas e sociais ainda em curso.
2.3 Implicações sobre os padrões de organização
da indústria
O debate em torno do novo paradigma, apesar de gerar desa-venças acerca das causas e da circunscrição das mudanças, nãoé muito polêmico em relação ao fato de que a disseminação datecnologia de informação e da microeletrônica associa-se a umanova etapa no processo de produção e organização industrial,marcada pelo avanço de estruturas e procedimentos mais flexí-veis. Mesmo entre autores que acreditam que as mudanças nãoforam profundas a ponto de abalar as bases capitalistas
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(PALLOIX, 1982; BOYER; DURANT, 1997), encontra-se rela-tiva concordância a respeito das transformações ocorridas, suasprincipais características e implicações gerais sobre as condi-ções de adaptação das empresas.14
Clegg e Hardy (1999, p. 38-39), embora reconheçam apermanência da burocracia na vida organizacional pós-moder-na, identificam o surgimento de desenhos organizacionais pós-fordistas, caracterizados por um menor número de níveis hie-rárquicos, uma maior agilidade e flexibilidade na tomada dedecisões e na execução das estratégias, e uma redução do graude formatação e formalização de estruturas. Esses autores cha-mam ainda a atenção para o fato de que a nova fluidez deriva dasuposição de que o estabelecimento de relações interorganizacio-nais apropriadamente construídas pode ser uma fonte tão oumais importante de sucesso que características internas à firma,como o tamanho ou a tecnologia utilizada.
A valorização de modelos colaborativos incita o surgimentode pesquisas voltadas para analisar as diversas formas assumidaspelos novos arranjos interorganizacionais. Estratégias coletivas ba-seadas na formação de relações cooperativas, como joint-ventures
e alianças; organizações em redes com variados formatos e objeti-vos; corporações modulares vinculando entidades que somam suascompetências; cadeias lineares que articulam organizações antesisoladas; e aglomerados de pequenas e médias empresas que coo-
14 Essa conciliação pressupõe que os conceitos sustentam modelos ideais, e nãohipóteses descritivas do comportamento das firmas, setores ou economias(ADDIS, 1999, p. 34; HIRST; ZEITLIN, 1992, p. 75). Nesse sentido, taismodelos constituem-se em tentativas de apreender uma realidade que nãose apresenta pura. Como argumentam Hirst e Zeitlin (1992, p. 75), “[...]neither model could ever be wholly predominant in time or space [...], whichdoes not in itself undercut the notion of a dominant technological paradigmin any given period”. “[...] nenhum modelo pode ser inteiramente dominan-te no tempo ou espaço […], o que, por si só, não elimina a noção de umparadigma tecnológico dominante em dado período” (Tradução da autora).
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peram em nível local são alguns dos desenhos encontrados nosdiversos estudos realizados (CLEGG; HARDY 1999, p. 39-40).Uma visível combinação entre competição e cooperação constitui-se na forma usual de relação observada em tais arranjos.
De maneira geral, os novos formatos parecem apresentarvantagens no compartilhamento de recursos e diluição do risco,maior flexibilidade, crescente acesso a novos conhecimentos eredução dos custos de transação.15 Visando a atingir tais objeti-vos, a organização tradicional é desconstruída, de modo que asinovações possam acontecer no âmbito dos fluxos e redes deinformações fragmentadas (REED, 1999, p. 78). A hierarquianão é eliminada, mas altera o seu significado, tornando-se ummeio para coordenar ações, conhecimento, tempo e espaço, enão uma mera ordem de classificação e status que muitas vezesobstruem o fluxo de informações, a cooperação, a tomada dedecisões e a aprendizagem (CLEGG; HARDY, 1999, p. 42). Anova arquitetura organizacional exige a constituição de víncu-los colaborativos laterais, que dependem das novas tecnologiaspara estabelecer canais de comunicação e fluxos de informaçõeseficientes, podendo ser também estimulados pela ação pública.
Todavia, ainda é preciso aprofundar a investigação sobrea evolução das firmas e seus formatos organizacionais, levando-se em conta aspectos internacionais, contextos nacionais e tra-jetórias associadas à sua constituição e operação. Defende-se,portanto, abordagens que considerem fatores de ordem geográ-fica, histórica, cultural, setorial, corporativa e institucional, uti-lizando um arcabouço analítico interdisciplinar (CLARK, 2000,
15 A transação ocorre quando um bem ou serviço é transferido através de umainterface tecnologicamente separável. Os custos de transação representamcustos de operação do sistema, colocando o problema da organização econô-mica em termos contratuais e enfatizando o papel da governança na regulaçãodas interações entre agentes. Para uma análise detalhada do conceito e suasimplicações, ver O. Williamson (1985).
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p. 121-122). A relevância das dimensões espaço-temporais é cadavez mais nítida no estudo da reconfiguração fordista, assim comoas análises voltadas para o funcionamento do ambiente insti-tucional e para especificidades relativas à estrutura e organizaçãosetorial.
O aprofundamento de estudos acerca do papel desempe-nhado pelo Estado também tem assumido um lugar de destaquenessa agenda de discussão, à medida que proliferam relatos refe-rentes ao sucesso de intervenções públicas voltadas para a coopera-ção sinérgica e para o desenvolvimento local. Argumenta-se, deforma cada vez mais freqüente, em favor da atuação do Estado nosentido de estimular as corporações a investirem em conhecimen-to, de modo a construir e fortalecer habilidades economicamenterelevantes (CLARK, 2000, p. 129). Advoga-se, também, em prolda atuação do Estado no processo de construção e fortalecimentodo capital social (WOOLCOCK, 1998; PUTNAM, 1993; 1995).Apesar disso, não se encontram recomendações muito claras decomo operacionalizar a mobilização local, estimular a densificaçãoda base de conhecimento e induzir a cooperação interinstitucional.16
Aparentemente, a coexistência de padrões de desenvolvi-mento industrial heterogêneos, marcados por particularidadesregionais, setoriais e institucionais importantes, determina anecessidade de programas específicos, que — ainda que inspi-rados em experiências de sucesso — pressupõem formulações eformas de execução singulares. Nem todas as áreas apresentam-se igualmente preparadas para alcançar êxito no estabelecimen-to de novas formas de organização de empresas e na implanta-ção de investimentos provenientes de quaisquer setores basea-dos na inovação e no conhecimento (MALECKI; TÖDLING,1995, p. 281). Como bem adverte Markusen (1985, p. 274), as
16 O conceito de capital social e a discussão de políticas públicas associadas àmobilização local serão desenvolvidos nos próximos capítulos.
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políticas de desenvolvimento devem evitar simplificações defor-madoras, que estabeleçam estratégias não-ajustadas ao tipo deeconomia moldada pela trajetória histórica da região e pelos seussetores e instituições constituintes.
2.4 Requisitos setoriais, especificidades regionaise a nova espacialização
As discussões teóricas referentes às novas bases tecnológicas eorganizacionais da indústria têm repercussões diretas sobre odebate focado nos padrões de localização industriais. Em oposi-ção ao papel pouco relevante atribuído à região no contexto dedominação do modelo de produção em massa, parte das análi-ses dedicadas ao processo de transição fordista passa a investi-gar diferenças e especificidades espaciais, que têm atraído a aten-ção de acadêmicos e formuladores de políticas públicas. A re-gião ressurge, nesse contexto, não apenas como o resultado deprocessos político-econômicos mais amplos, mas, sobretudo,como locus de importantes ativos e base de organização econô-mica e social. Conforme afirma Storper (1997, p. 1),
[...] since new forms of production were emerging and sincethey seemed to involve both location and regional differencesand specificities (institutional, technological), there mightbe something fundamental that linked capitalism toregionalism and regionalization.17
Embora pareça haver concordância quanto ao fato de queas alterações no sistema tecnológico-institucional e as formasde organização mais flexíveis sugerem importantes ajustes na
17 “[...] dado que novas formas de produção têm emergido e parecem envolverdiferenças e especificidades regionais (institucional, tecnológica), deve ha-ver algo fundamental que liga capitalismo a regionalismo e regionalização”(Tradução da autora).
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geografia industrial, associando-se a um reordenamento da baseespacial de produção (MASSEY, 1978, p. 243; STORPER;SCOTT, 1992, p. 7), encontra-se reduzido grau de convergênciaentre as conclusões resultantes das diversas análises empreendi-das. As opiniões emitidas por pesquisadores que têm se dedica-do ao estudo dos impactos espaciais do novo paradigma flexível,com efeito, são contraditórias e ainda pouco categóricas, apre-sentando, muitas vezes, um caráter mais especulativo que pro-priamente conclusivo.
De acordo com autores da chamada “escola da Califór-nia”,18 enquanto a era fordista fincava as suas raízes no conjun-to de regiões centrais e nas relações entre estas e as regiões pe-riféricas, a emergência da produção flexível incita certos setoresa afastarem-se das zonas tradicionais e estabelecerem-se emoutras localidades, gerando uma série de novas áreas nuclearesde produção. Na maior parte dos segmentos industriais, umacombinação de aglomeração de atividades-chave e dispersão deoutros elementos da cadeia de produção conforma uma divisãodo trabalho ao mesmo tempo funcional e espacial, que torna ageografia econômica do mundo contemporâneo um “mosaicoglobal de regiões”, ao invés de um sistema dualista de centro eperiferia (STORPER; SCOTT, 1992, p. 11).
Assim, embora os principais expoentes dessa corrente depensamento identifiquem no novo paradigma flexível uma ten-dência à aglomeração industrial, assinalam que os novos centrosde aglomeração tendem a surgir em áreas não-tradicionais, crian-do “janelas de oportunidade” para regiões onde as condições so-ciais construídas sob o regime fordista não tenham se materiali-zado ou possam ser substituídas mais rapidamente por modelosmais adequados à nova dinâmica econômica (STORPER; SCOTT,
18 Os principais expoentes desse grupo são os pesquisadores Allen Scott, MichaelStorper e Richard Walker, que desenvolvem trabalhos sobre a emergênciados chamados “novos espaços industriais”.
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1989, p. 27-28). A transição para a produção flexível desponta-ria, então, como uma alternativa de redução da concentração es-pacial da indústria, uma vez que os segmentos nos quais esseparadigma prevalece são, de maneira habitual, relativamente in-dependentes das economias de aglomeração encontradas nos cen-tros fordistas tradicionais (STORPER, 1991, p. 115). Perez (1986)também considera que períodos de transição tecnológica são apro-priados para um movimento de ascensão dos países menos de-senvolvidos, em função das descontinuidades do progresso técnicoe da difícil adaptação a ser feita pelos países líderes. Assim, a emer-gência do novo paradigma técnico-econômico de base microele-trônica criaria oportunidades para os países do Terceiro Mundo.
Essas idéias são, decerto, criticadas por aqueles que duvi-dam que a dicotomia entre os sistemas de produção em massa eos sistemas de produção flexível é relevante. Contudo, mesmoautores que identificam diferenças estruturais entre esses doismodelos questionam concepções que consideram ser excessiva-mente otimistas acerca dos movimentos de descentralização daprodução. Amin e Robins (1990, p. 21-23), tomando o cuidadode esclarecer que não pretendem contestar a distinção entre oschamados complexos de produção fordista e pós-fordista, afir-mam que os princípios mais amplos da “nova ortodoxia” pode-riam ser aplicados ao momento precedente, cuja lógica econô-mica e geográfica é, supostamente, uma antítese da que predo-mina na era pós-fordista. Nesse sentido, alegam que várias zo-nas de produção identificadas no período de dominação fordis-ta também poderiam ser enquadradas na escorregadia teoria dosespaços industriais pós-fordistas, assim como quaisquer indíciosde vida econômica local que contemple sinais de colaboraçãoentre unidades especializadas têm sido interpretados como com-provação da existência de novos distritos industriais.
Segundo esses mesmos autores, economias regionais elocais devem ser entendidas num contexto global e histórico, o
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que delimitaria as possibilidades das transformações e estabele-ceria importantes parâmetros para as análises e conclusões de-rivadas. Assim, não se pode deixar de lado o crescente grau decentralização e internacionalização do capital e o papel crucialdesempenhado por unidades produtivas, comerciais e financei-ras transnacionais, que determinam um movimento de integra-ção das diversas economias ao espaço capitalista mundial. Tam-bém não se deve desconsiderar a trajetória histórica e o conjun-to dos movimentos estruturantes, sob pena de tentar construirum “futuro sem antecedentes” (AMIN; ROBINS, 1990, p. 25).A recomendação que emerge dessa análise é que se trabalhecom uma formulação menos idealizada e grandiosa, e que seaceite a existência de complexos produtivos distintos, não ne-cessariamente moldados por um único processo de transforma-ção estrutural: “we would advocate a more cautious approachwhich does not collapse different realities into one or arrive atrash generalizations” (AMIN; ROBINS, 1990, p. 23).19
Esse tipo de recomendação é convergente com a alegaçãode que os paradigmas industriais conformam modelos ideais, enão descrições categóricas dos fatos, constituindo-se em visõesaproximadas das realidades que procuram descrever. Sendo as-sim, traduzem um padrão de desenvolvimento desigual, quedestaca, na prática, o que o conceito pode, sem querer, enco-brir: a coexistência de modelos de desenvolvimento industrialheterogêneos, marcados por especificidades regionais e setoriaisque não podem ser ignoradas. Essa constatação implica o estí-mulo à realização de estudos de caso relevantes, que levem emconsideração questões de caráter histórico, estrutural e sistêmico,favorecendo teorizações elucidativas e consistentes.
Os problemas e as políticas regionais, usualmente analisa-dos apenas como questões de alocação geográfica de produtos e
19 “[...] pode-se defender uma abordagem mais cautelosa, que não unifique dife-rentes realidades ou chegue a generalizações precipitadas” (Tradução da autora).
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fatores, passariam, nesta ótica, a ser tratados de maneira articula-da aos requisitos mais amplos dos padrões de produção, levandoem consideração as mudanças no uso do espaço por um impor-tante número de setores e a emergência de novas formas de divi-são espacial do trabalho. De acordo com Massey (1978, p. 240-241), as novas tecnologias podem induzir localizações não-tradi-cionais, de modo que, para compreender a lógica de espacializaçãoda produção, é preciso vincular as transformações regionais àsmudanças nos próprios processos e padrões de organização daindústria. Markusen (1985, p. 287) também chama a atenção paraesse fato, observando que a dinâmica de evolução setorial e suascorrespondentes tendências espaciais sugerem que o potencial dedesenvolvimento de regiões particulares pode estar relacionadocom as perspectivas dos seus setores constitutivos.
No entanto, a economia regional não pode ser considera-da um simples reflexo das forças tecnológicas e organizacionaisincorporadas ao modelo de produção industrial dominante, tam-pouco tratada como o mero espaço das externalidades pecuniáriasda firma. Storper sustenta que os territórios são responsáveispor contribuições definitivas para o desenvolvimento tecnológicoe organizacional da indústria, respaldando a formatação de umatrajetória para técnicas e produtos. As regiões, portanto, ao tem-po em que são afetadas pelos efeitos da evolução da indústria,constituem-se em fatores primários dos próprios movimentosde transformação observados, desempenhando um papel rele-vante e ativo (STORPER, 1997). Sayer (1989, p. 689) fortaleceesse tipo de argumentação, afirmando que um dos perigos dasteorizações sobre o capital industrial é assumir que ele deriva dadinâmica puramente endógena da indústria, sem levar em con-ta as influências das condições locais.
A ênfase no desenvolvimento local, portanto, deve con-templar o fato de que os territórios, os setores e as instituiçõesque o constituem apresentam características particulares e he-
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terogêneas, que definem pontos favoráveis, mas também limi-tes e obstáculos aos movimentos de expansão industrial e reor-ganização empresarial. Assim, é fundamental que se identifi-quem as efetivas competências e fragilidades de cada espaço, deseu ambiente institucional e dos segmentos produtivos e orga-nizações relevantes que o compõem, de modo a evitar que aausência de diagnósticos realistas resulte na formulação de es-tratégias de desenvolvimento inexeqüíveis.
2.5 Padrões múltiplos econfigurações heterogêneas
O estudo dos processos de produção e organização fordista e datransição para um paradigma pós-fordista de especialização fle-xível suscita grande interesse. A revisão bibliográfica efetuadanão evidenciou grandes questionamentos quanto ao fato de quea emergência e a disseminação da tecnologia de informação e damicroeletrônica estão associadas a um importante momento deredefinição dos processos produtivos, desenhos organizacionaise padrões locacionais da indústria, estabelecendo um maior graude flexibilidade na operação industrial e nas formas de inter-relação empresarial. O debate em torno do novo modelo, apesarde gerar desavenças acerca das causas e da circunscrição dasmudanças, não é muito polêmico em relação ao fato de que seinaugura uma nova etapa no processo de organização do traba-lho e da produção industrial, marcada pelo avanço de estruturase procedimentos mais flexíveis, que apresentam maior capaci-dade de adaptação à realidade dinâmica dos mercados.
O formato organizacional típico da era fordista, caracteri-zado por fortes laços de hierarquia, intensos processos de integra-ção vertical, relações conflituosas de dominação e subordinação efluxos de informações restritos, contrapõe-se a um padrão de or-ganização diferenciado, moldado pelos requisitos da especializa-
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ção flexível. Esse novo paradigma técnico-econômico, delineadoem diversos estudos voltados para a investigação de casos especí-ficos, não assume um formato rígido e estanque, adaptando-se àscaracterísticas de realidades muito diversas. Assim, arranjos depequenas e médias empresas articuladas entre si e/ou inseridasem redes de fornecimento capitaneadas por grandes firmas, con-domínios industriais, sistemas de fornecimento modulares, ca-deias lineares que articulam organizações antes dispersas e outrosdesenhos organizacionais calcados na valorização de relaçõesinterempresariais e interinstitucionais são identificados comonovos eixos de sustentação da arquitetura das organizações pós-fordistas. Esses arranjos, todavia, convivem com formatos maistradicionais, que se ajustam ao novo paradigma sem perder intei-ramente as suas características anteriores.
Em linhas gerais, pode-se afirmar que os paradigmas in-dustriais conformam modelos ideais, sustentando visões apro-ximadas e agregativas das realidades que procuram descrever.Sendo assim, traduzem um padrão de desenvolvimento hetero-gêneo, que destaca a coexistência de desenhos diferenciados,marcados por particularidades regionais, setoriais, organizacio-nais e institucionais que não podem ser ignoradas. Nem todasas áreas apresentam-se igualmente preparadas para alcançar osucesso no estabelecimento de novas formas de organização deempresas e na implantação de investimentos provenientes dequaisquer setores baseados na inovação e no conhecimento, ain-da que o Estado possa estimular o fortalecimento do capital so-cial necessário à constituição de redes exitosas e mais adequa-das às condições de operação pós-fordistas. O estudo da açãopública, contudo, carece ainda de maior aprofundamento, demodo que se identifiquem as limitações e reais possibilidadesdos processos de estímulo e indução propostos, a partir da com-preensão de uma realidade complexa, multifacetada e em per-sistente e acelerado processo de transformação.
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Capítulo 3
O estado e a formulação de políticasde desenvolvimento regional
No período de vinte anos que se inicia em meados da década de
1950, as políticas de desenvolvimento regional fundamentaram-se,
de maneira geral, no conceito de pólos de crescimento e na dinâmi-
ca de atração de investimentos supostamente dotados de potencial
de irradiação (PERROUX, 1955; MYRDAL, 1957; HIRSCHMAN,
1958). Em diversas regiões do mundo, formuladores de políticas
públicas propuseram ações dessa natureza. Apoiando-se numa vi-
são intervencionista do Estado (ROSENSTEIN-RODAN, 1943;
NURKSE, 1953), tais propostas, à medida que se dissemina-
vam, reforçavam estruturas públicas de planejamento e execu-
ção, conformando um modelo de atuação do Estado com carac-
terísticas próprias. Esse modelo, conhecido como desenvolvi-
mentista, buscava a superação do subdesenvolvimento através
de uma industrialização planejada e apoiada pelo Estado, tor-
nando-se hegemônico na maior parte dos países periféricos
(BIELSCHOWSKY, 1988).
No final dos anos 1970, o modelo desenvolvimentista co-
meçou a dar sinais de esgotamento, evidenciados na severa cri-
se fiscal, na inflação crônica e na prolongada estagnação econô-
mica que afligia os principais países da América Latina. A partir
daí, o foco das preocupações deslocou-se do reduzido nível de
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poupança, da insuficiência de mercados institucionalizados e daausência de iniciativas empresariais de porte para o elevado graude endividamento externo, a indisciplina fiscal, as altas taxasinflacionárias e as distorções provenientes do modelo protecio-nista. Ganhava cada vez maior evidência a tese de que a exces-siva intervenção estatal provocava deformações no processo dealocação de recursos, acentuando a concentração de renda e asdificuldades de caixa dos governos. Assim, propagava-se a visãode que as estratégias de crescimento deveriam abandonar a ên-fase no processo de substituição de importações, no estímulo àpoupança forçada e na forte ação estatal em âmbito produtivo,incorporando diretrizes de redução da intervenção pública e dis-ciplina macroeconômica. Ações em favor do desenvolvimentoregional perdiam relevância, ao tempo em que se enfraqueciamas estruturas institucionais montadas com a finalidade de for-mular e executar políticas voltadas para as regiões menosfavorecidas. No plano internacional, as idéias neoliberais disse-minadas ao longo dos anos 1980 respaldavam essa dinâmica,criando um ambiente favorável ao novo padrão de atuação pú-blica, orientado pelos princípios da superioridade do mercado epela generalização do uso dos seus mecanismos de ajuste.
Os péssimos indicadores de desempenho da economialatino-americana apontavam, contudo, já na virada dos anos1990, a necessidade de que fosse posto em prática um conjuntode ações dirigidas para a modernização produtiva e a integraçãocompetitiva, com foco orientado para a reestruturação industrial.Difundia-se o discurso de que a manutenção do equilíbrio ma-croeconômico, apesar de atributo necessário, não seria condi-ção suficiente para o crescimento, e que a transformação produ-tiva orientada por critérios de competitividade — respaldadapela incorporação de progresso técnico e pela elevação da pro-dutividade — constituía-se em tarefa central a ser desempenha-da pelos setores público e privado. Ao mesmo tempo, o caráter
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regressivo do ajuste, as crescentes disparidades regionais e a de-terioração das condições sociais dos estratos mais pobres da po-pulação evidenciavam a importância de incorporar políticas decombate à pobreza e à desigualdade às diretrizes de desenvolvi-mento.
Começava a ser construído um modelo de intervençãoem novas bases. Por um lado, disseminava-se a visão de que oEstado teria um importante papel a cumprir na regulação dasatividades econômicas. Por outro, a associação direta entre de-senvolvimento econômico e industrialização que marcara a açãodo poder público no período desenvolvimentista começava a serquestionada, ao tempo em que parecia se ampliar o leque decondições de suporte ao desenvolvimento e, conseqüentemen-te, o escopo de atuação do Estado. O conceito de capital social(PUTNAM, 1993; 1995; WOOLCOCK, 1998) passava a per-mear o discurso de organismos internacionais, governos e orga-nizações não-governamentais, sustentando ações do Estado emfavor do desenvolvimento local.
Obedecendo à seqüência sumarizada, o propósito destecapítulo é discutir as principais mudanças nas teorias do desen-volvimento regional e nos modelos de intervenção do Estado apartir da segunda metade do século XX, associando-as a redefi-nições observadas nos padrões produtivos e organizacionais daindústria analisados no capítulo precedente. Assim, estrutura-se em quatro seções. Na primeira delas, apresenta-se o modelode intervenção do Estado desenvolvimentista e as políticas dedesenvolvimento regional correlatas, analisando-se as razões doseu enfraquecimento a partir da década de 1970. Na seção sub-seqüente, discutem-se a expansão do pensamento neoliberal eos ajustes observados nas propostas de ação pública ao longodos anos 1980, identificando-se as principais conseqüênciasdesses movimentos. A terceira seção, por sua vez, descreve aformatação de um novo padrão de intervenção estatal, marcado
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pela construção de um aparato de regulação econômica e pordiretrizes de modernização e integração competitiva. Trata, ain-da, da emergência de um conjunto de intervenções públicas sus-tentadas pela idéia de capital social, pela reformulação do con-ceito de desenvolvimento econômico e pela primazia do espaçolocal. Na última seção do capítulo, são sistematizadas as princi-pais conclusões obtidas.
3.1 O estado desenvolvimentista eo planejamento regional
Na segunda metade da década de 1950, diversos teóricos voltama sua atenção para o tema do desenvolvimento econômico, ten-tando explicar as suas causas e os principais meios para desenca-dear um processo de expansão. Dentre as questões que integramo debate teórico nessa área, destaca-se o estudo da polarização daprodução econômica no espaço, entre outras razões pela grandeinfluência que exerceu na aplicação de políticas de desenvolvi-mento regional. O termo “pólo de crescimento” foi introduzidona literatura econômica por François Perroux, em artigo publica-do originalmente em 1955. O argumento básico apresentado erao de que a expansão econômica não se manifestaria de formadisseminada, mas em pontos ou pólos de crescimento de intensi-dades variáveis. No interior desses pólos, o crescimento e as trans-formações dele decorrentes teriam início, afetando o conjunto daeconomia pela transmissão dos seus efeitos positivos através dediferentes canais (PERROUX, 1977 [1955], p. 94).
Em contraste com as tradicionais teorias de crescimentobalanceado, que consideram a existência de um incremento pro-porcional dos fluxos que manteria a economia equilibrada mes-mo durante períodos de expansão, Perroux sustenta que o estudodo crescimento deveria concentrar-se no processo pelo qual as
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atividades aparecem, ampliam a sua importância e, em algunscasos, desaparecem, incorporando três conceitos fundamentais àanálise: indústria motriz, complexo de indústrias e pólos de cres-cimento. As chamadas indústrias motrizes, exercendo um papelindutor do crescimento de outras firmas (indústrias movidas) pelacompra de bens e serviços, teriam a capacidade de fomentar umcomplexo de indústrias localizadas próximas umas das outras,promovendo a formação de um pólo regional.
Em que pese a utilização da expressão “pólos de cresci-mento”, a teoria concebida por Perroux é essencialmente umateoria de desenvolvimento, cujo propósito é explicar o processode mudança estrutural na economia e nos sistemas institucionaise sociais, e não uma teoria de crescimento econômico, que seconcentra apenas nas condições de expansão da produção. A im-plantação ordenada de muitos empreendimentos confere um efeitodinâmico à economia, desencadeando um movimento de trans-formação da estrutura produtiva vigente capitaneado pela expan-são industrial e trazendo novas perspectivas para o desenvolvi-mento regional. Assim como Schumpeter (1911; 1942), Perrouxenfatiza a importância da inovação empresarial nos investimen-tos que sustentam o processo de expansão, questionando a noçãoestática de equilíbrio predominante nos principais modelos utili-zados até então e destacando o fato de que as taxas de crescimen-to variam entre os diversos setores econômicos.
Embora o autor, originalmente, não estivesse particular-mente preocupado em detalhar aspectos do desenvolvimentono plano geográfico, as aplicações da teoria dos pólos concen-traram-se basicamente em problemas inter- e intra-regionais(HERMANSEN, 1972, p. 3). Na verdade, não é coincidênciaque essa teoria tenha rapidamente atraído o interesse de agen-tes envolvidos com o planejamento regional. Em primeiro lugar,porque a criação de pólos é demonstrada no espaço; em segun-do, pelo fato de que sua natureza abrangente, ou seja, sua capaci-
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dade de integrar vários aspectos relevantes do desenvolvimento,torna-a particularmente importante para a abordagem de cunhoregional, uma vez que o sucesso ou fracasso do desenvolvimentode uma área determinada é normalmente atribuído a um comple-xo grupo de fatores. Assim, a provisão de base científica para oplanejamento regional, materializada numa teoria que integraaspectos do desenvolvimento no espaço (HERMANSEN, 1972,p. 4), foi absorvida pelos formuladores de políticas públicas.
Simultaneamente aos esforços empreendidos por Perroux,autores como Myrdal (1957) e Hirschman (1958) formulamconceitos convergentes com a teoria dos pólos de crescimento.Myrdal defende a validade do princípio da interdependênciacircular dentro de um processo de causação cumulativa ligadoao desenvolvimento, ressaltando a existência de efeitos cumula-tivos na realização de investimentos produtivos. Trabalhandocom os conceitos de efeitos regressivos e propulsores, acreditaque o processo de expansão cria economias externas favoráveisà sua continuidade (e vice-versa), o que o leva a concluir que “ojogo das forças de mercado opera no sentido da desigualdade”(MYRDAL, 1960 [1957], p. 42). Assim, argumenta em prol daintervenção do Estado no desenvolvimento regional.
Hirschman, por sua vez, questiona a doutrina do cresci-mento balanceado, alegando que o processo de desenvolvimen-to pressupõe mudanças estruturais incompatíveis com o equilí-brio. Amparando-se na idéia de economias de aglomeração, for-mula os conceitos de efeitos para trás e para frente (backward eforward linkages), que traduzem os impactos regionais pro-venientes da implantação de indústrias. A partir de um modelosimples de duas regiões, analisa esses impactos, incorporando àsua formulação os conceitos de efeitos polarizadores e difusores.Entendendo que, no longo prazo, os efeitos difusores seriam achave para a redução das desigualdades regionais e que a ocor-rência de processos desse tipo em países de industrialização re-
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tardatária não se daria, usualmente, de forma espontânea, ado-ta uma postura intervencionista, justificando a ação do poderpúblico em favor do desenvolvimento.20
As proposições desses autores, evidenciando a importânciada complementaridade dos projetos instalados, apóiam-se na com-preensão da importância de requisitos de escala para o êxito dosprojetos industrializantes. O argumento em defesa da incisiva açãopública dirigida para o desenvolvimento regional, por sua vez, par-te da crença na necessidade de um impulso desenvolvimentistainicial. A influência exercida por estudiosos como Rosenstein-Rodane Nurkse nessas formulações é de grande relevância.
Rosenstein-Rodan chama a atenção para uma série dequestões relacionadas com processos de industrialização de eco-nomias deprimidas,21 defendendo, em linhas gerais, os seguin-tes argumentos (ROSENSTEIN-RODAN, 1943, p. 202-204):
. de modo a prover os requisitos de escala e viabilizar otamanho ótimo das unidades industriais, as áreas deindustrialização devem ser suficientemente amplas;
. a industrialização de áreas deprimidas implica a aplica-ção de um volume elevado de investimentos fixos e deum dado conhecimento tecnológico que ampliam os ris-cos do capital e reduzem a mobilidade dos fatores e aflexibilidade do sistema;
. o recurso ao capital externo é uma alternativa adequa-da para viabilizar esses processos de industrialização;
20 Referindo-se à obra de Myrdal, o próprio Hirschman afirma que os concei-tos de efeitos regressivos e propulsores correspondem aos de polarização edifusão (HIRSCHMAN, 1958, p. 187).
21 A despeito de enfocar regiões européias deprimidas, as idéias apresentadasservem de inspiração para análises e políticas públicas aplicadas a regiõesperiféricas de industrialização tardia, uma vez que a característica de insufi-ciência de renda e mercado frente aos requisitos de escala industrial fordistaé comum a esses espaços.
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. a supervisão e as garantias do Estado constituem-se emconditio sine qua non para investimentos internacio-nais em larga escala, à medida que reduzem riscos; e
. as instituições internacionais tratam de forma inapro-priada a industrialização dessas áreas, à medida quedirigem o capital para projetos individuais e pequenasunidades, deixando de aproveitar as vantagens de eco-nomias externas que adviriam de um esquema de in-dustrialização planejada envolvendo a implantação si-multânea de muitas indústrias complementares queimpulsionariam o desenvolvimento (big push).
Nurkse (1953), partindo da constatação de que o tamanholimitado dos mercados dos países subdesenvolvidos desencorajainvestimentos privados em qualquer indústria isolada, e a falta deiniciativas empresariais, por sua vez, bloqueia o desenvolvimentodos mercados, define o que se convencionou chamar de círculovicioso da pobreza. Como forma de romper esse ciclo, propõe quese estimule um padrão balanceado de investimentos complemen-tares em diferentes indústrias, o que propiciaria a criação de eco-nomias externas dinâmicas.22 Assim, formula a doutrina do cres-cimento equilibrado, da qual se pode inferir a recomendação deuma ampla ação estatal no plano econômico.
A ênfase conferida à necessidade de uma ação estatal maisdiligente fortalece a concepção de princípios e a execução deestratégias desenvolvimentistas em diversos espaços nacionaise subnacionais, sustentando a adoção de um modelo de atuaçãodo Estado com características próprias. Esse modelo, conhecidocomo desenvolvimentista, busca a superação do subdesenvolvi-mento através de uma industrialização planejada e apoiada pelo
22 Trata-se de maximizar “economias externas e de aglomeração resultantes dacomplementaridade das atividades industriais e, num horizonte temporal maisamplo, as economias de escala” (FURTADO, 1986 [1967], p. 203).
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Estado, tornando-se hegemônico na maior parte dos países pe-riféricos na segunda metade dos anos 1950 (BIELSCHOWSKY,1996 [1988], p. 250; p. 431).
A despeito das controvérsias registradas nos debates emtorno do tema, pode-se, em linhas gerais, definir os contornos dopensamento desenvolvimentista a partir dos seguintes pontos:23
. a industrialização é a via de superação da pobreza e dosubdesenvolvimento;
. não há como alcançar uma industrialização eficientenos países periféricos através das forças espontâneasdo mercado, de modo que é necessário que o Estado aplaneje;
. o planejamento deve incluir metas de expansão econô-mica e os instrumentos de suporte correspondentes; e
. o Estado deve captar e orientar o uso de recursos finan-ceiros, além de promover investimentos diretos em se-tores nos quais a atuação privada seja insuficiente.
A atividade de planejamento aparece, portanto, como ta-refa essencial no processo de indução do desenvolvimento eco-nômico, cabendo também ao Estado um papel decisivo no es-forço de atração e estruturação das atividades industriais. A ela-boração de estratégias e planos de desenvolvimento e o estabe-lecimento de políticas públicas dirigidas para a operacionalizaçãodas propostas apresentam-se como ações essenciais para orien-tar e conduzir movimentos de industrialização em espaços peri-féricos, consolidando o desenho institucional e a forma de ope-ração do modelo de intervenção do Estado desenvolvimentista.
Do ponto de vista privado, a intervenção estatal justifica-va-se em função da reconhecida insuficiência de bases técnicas
23 Bielschowsky (1996 [1988], p. 7) sistematiza esses pontos, fazendo referên-cias ao Brasil. A seqüência de tópicos apresentada, contudo, pode ser aplica-da ao modelo desenvolvimentista de uma forma geral.
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e financeiras, contraposta à necessidade de implementação degrandes projetos interligados e dependentes de vultosos investi-mentos simultâneos em infra-estrutura e na produção de maté-rias-primas, máquinas, equipamentos e bens de consumo, mui-tas vezes condicionados à adoção de tecnologias não disponí-veis no mercado interno. Esse mesmo reconhecimento validavaações de estímulo ao ingresso de capital estrangeiro, que se be-neficiava das especificidades de processos de industrializaçãotardios para expandir as suas bases de acumulação. Desse modo,a convergência de interesses públicos e privados, nacionais einternacionais, fortalecia a adoção dos princípios desenvolvi-mentistas e consolidava estruturas de planejamento, coordena-ção e intervenção do Estado.
A aceitação da aplicação de políticas econômicas comoum poderoso instrumento de promoção da industrialização res-paldou uma forte onda de intervenção estatal, que contou como apoio de instituições de fomento internacionais como o Ban-co Mundial e a Organização das Nações Unidas (ONU). Con-forme afirma Bresser Pereira (1995, p. 9),
[...] a idéia do big-push — um aumento dramático e plane-jado do investimento com base em apoio internacional —era uma das bases teóricas para a estratégia do Banco Mun-dial de dar prioridade ao financiamento à infra-estrutura.
A Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL),instituída em 1948, também representava um importante refor-ço ao avanço do modelo desenvolvimentista, validando a açãodo Estado e a formação de centros de planejamento e formula-ção de políticas públicas. A análise da CEPAL chamava a aten-ção para a necessidade de planejamento e intervenção públicano sentido de industrializar as economias periféricas, orientan-do a acumulação capitalista e os processos de desenvolvimentonacionais. Em linhas gerais, argumentava-se que a industriali-zação espontânea observada desde os anos 1930 não poderia
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prosseguir sem um “esforço de planejamento capaz de conferirracionalidade e eficiência à captação e alocação de recursos”,uma vez que enfrentava dificuldades provenientes de estruturaspouco diversificadas, marcadas por baixos níveis de produtivi-dade (BIELSCHOWSKY, 1996 [1988], p. 333). Reconhecendoque o caminho da industrialização requeria uma escala fordistade produção e dependia de investimentos superiores à capaci-dade de poupança doméstica, além de muitas vezes envolver oacesso a tecnologias ainda não disponíveis internamente, reco-mendava-se o recurso ao capital estrangeiro.
Esse modelo de intervenção estatal, ajustado aos requisitosde uma industrialização tardia nos moldes do paradigma técnico-econômico fordista, respalda o desenvolvimento industrial emdiversos países até o final dos anos 1970. A grave crise fiscal, osprocessos inflacionários crônicos e a prolongada estagnação eco-nômica que assolam a economia latino-americana nesse mo-mento evidenciam, contudo, o esgotamento do padrão de de-senvolvimento anterior. O foco das preocupações desloca-se,então, do insuficiente nível interno de poupança e tecnologia,da restrição de mercados e da ausência de iniciativas empresariaispara o elevado grau de endividamento externo, as dificuldadesfiscais, o significativo patamar inflacionário e as supostasdistorções decorrentes do modelo intervencionista adotado.
Assume cada vez maior destaque a tese de que a excessivaintervenção estatal, distorcendo o processo de alocação de re-cursos, aguçaria a concentração de renda — elevando índicesde pobreza e exclusão — e as dificuldades de caixa dos governos(COLCLOUGH, 1990, p. 19). Dissemina-se, então, a visão deque as estratégias de crescimento deveriam abandonar a ênfaseno processo de substituição de importações, no estímulo à pou-pança forçada e na forte ação estatal em âmbito produtivo, in-corporando diretrizes de redução da intervenção pública — mate-rializadas nos programas de privatização, desburocratização, des-
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regulamentação e liberalização comercial — e disciplina macroe-conômica. As ações de desenvolvimento regional perdem força,assim como as instituições destinadas à formulação e execução depolíticas públicas dirigidas às regiões menos favorecidas.
3.2 A expansão do pensamento neoliberal
Ao longo dos anos 1980, a expansão das idéias neoliberais criaum ambiente propício a um novo padrão de atuação pública,orientado pelos princípios da superioridade do mercado e pelageneralização do uso dos seus mecanismos de ajuste. Conformeafirma J. Williamson (1992, p. 43), que cunhou a famosa ex-pressão “Consenso de Washington” quando sugeriu umataxonomia de dez pontos relativos a reformas prescritas para aAmérica Latina,24 a concordância se dá em torno das exigênciascolocadas pelo Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacio-nal (FMI) e o governo dos Estados Unidos para a renegociaçãodos passivos e o aporte de novos recursos. Tais exigências, asso-ciadas à percepção de que o equilíbrio macroeconômico sobre-punha-se aos objetivos de desenvolvimento e subordinava o pro-cesso de reestruturação produtiva, reforçam os preceitos libera-lizantes e a soberania do mercado, redefinindo as atribuições,prioridades e o próprio desenho institucional do Estado.25
24 O pacote de medidas prescritas pelo Consenso de Washington incluía o comba-te à inflação através do ajuste fiscal, a privatização de empresas estatais, aliberalização comercial, a prevalência de taxas de juros de mercado e a aberturada maior parte dos setores aos investimentos estrangeiros (BAER, 2004, p. 746).
25 As reformas envolviam a privatização de empresas estatais, a desburocratizaçãoe a desregulamentação dos mercados, sob o argumento de que um modelobaseado na propriedade e gestão privada, conferindo maior eficiência ao siste-ma, reconstituindo o equilíbrio de caixa do governo e desonerando o setorpúblico, seria capaz de sustentar o pagamento dos serviços da dívida externa eo manejo mais competente dos instrumentos de política macroeconômica. NoBrasil, as reformas estruturais, assim como o processo de abertura dos merca-dos, intensificaram-se a partir da década de 1990 (ver Capítulo 4).
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Embora houvesse uma expectativa de que os organismosmultilaterais de crédito — mantendo-se fieis à sua missão originalde promotores do desenvolvimento — adotassem uma posição fa-vorável aos países endividados, Bresser Pereira (1995, p. 21) chamaa atenção para o fato de que se tornou logo claro que a postura queo Banco Mundial assumia servia às necessidades que tinham ospaíses credores de “administrar a crise da dívida externa e pro-teger os seus bancos comerciais”. Como enfatiza esse autor,
[...] a crise da dívida abriu, de facto, a oportunidade para oBanco transformar-se, de uma instituição que financia epromove o desenvolvimento, em uma instituição que im-põe condições as quais obrigam os países em desenvolvi-mento a seguir as diretrizes econômicas que o PrimeiroMundo julga serem adequadas (BRESSER PERREIRA,1995, p. 23).
Gradualmente, as economias latino-americanas incorpo-ram essas diretrizes, formatando programas ajustados ao mode-lo de crescimento orientado para o mercado. Assim, ao longodos anos 1980, os objetivos de adensamento econômico, rees-truturação produtiva, reforma institucional e desenvolvimentoregional são relegados a segundo plano, em favor de medidasdirecionadas para o combate à inflação e o pagamento dos ser-viços da dívida externa.
Além da premência em solucionar questões de curto pra-zo, a indispensável necessidade de mudança de foco das políticasde desenvolvimento até então vigentes dificultava a definição deuma linha de ação estatal que contemplasse o planejamento delongo prazo. Frente às aceleradas mudanças tecnológicas, produ-tivas, institucionais e políticas, a necessidade de empregar umnovo modelo de intervenção contrapunha-se, naquele momento,ao desconhecimento dos caminhos mais eficazes a serem segui-dos e aos riscos associados à adoção de fórmulas ainda não testa-das. Segundo Rosenthal (2000, p. 74), reinava certa perplexida-
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de entre a tecnocracia latino-americana diante da profunda e pro-longada crise e dos desafios do desenvolvimento no marco denovas e dinâmicas circunstâncias. Ajustes provocados pela capa-cidade das novas tecnologias e por mudanças na natureza dosmercados (KUMAR, 1997, p. 59) tornavam ainda mais duvido-sos os resultados provenientes da execução de ações públicas. Se,por um lado, parecia claro que os tradicionais processos de pro-dução fordista apresentavam dificuldades, altos custos e longosprazos de maturação para a realização das necessárias adapta-ções, o que os tornava pouco adequados para atender aos requisi-tos de mercados cada vez mais fragmentados e dinâmicos, poroutro, a forma encontrada pelo capitalismo para superar a crisefordista ainda não estava suficientemente definida para que seestruturassem novas propostas de intervenção do Estado.
Adicionalmente, o crescente nível de exposição aos mer-cados internacionais e a maior fluidez de recursos decorrentesda liberalização econômica e do aprofundamento da tendênciade globalização motivado pela rápida difusão das novastecnologias da informação (GRAY, 1999 [1998], p. 276) confe-riam grau ainda maior de incerteza aos resultados das possíveisações estatais em prol do desenvolvimento. Na opinião de Evans(2004 [1995], p. 134),
[...] os planejadores do desenvolvimento que tiveram a másorte de operar nas décadas de 1970 e 1980 em vez de nasdécadas de 1950 e 1960 enfrentaram uma economia globalque frustrava as receitas fáceis para o desenvolvimento.Exportações de produtos manufaturados, e não mais umaumento de capacidade de produção de insumos industriaisbásicos, era o novo foco da “conspiração multidimensionala favor do desenvolvimento”. A crescente importância dosserviços, não só como o apoio aos fabricantes mas tambémcomo mercadorias internacionais por seu próprio direito,confundiu ainda mais o cenário. Não é de surpreender quea fórmula neo-utilitária — colocar o Estado fora da econo-
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mia — tenha tido um crescente atrativo. Certo ou errado,era um claro programa de ação.
Assim, generalizam-se idéias neoliberais acerca do papeldo Estado na economia e difundem-se argumentos em defesado livre mercado global. As políticas de ajuste macroeconômicoassumem o papel de instrumento de ação estatal por excelência,constatando-se um generalizado desmonte e/ou um processo deenfraquecimento das estruturas de planejamento regional e dosórgãos e instituições voltados para a execução de políticas dedesenvolvimento.
As conseqüências do ajuste implementado sob a orienta-ção dos organismos internacionais e sob os auspícios da expan-são do pensamento e das práticas neoliberais são facilmentepercebidas quando se examinam os indicadores de desempenhoda economia, que justificam a expressão “década perdida” utili-zada para ilustrar a magnitude do retrocesso observado na gran-de maioria dos países da América Latina. Segundo dados daCEPAL, verificou-se, no intervalo 1981/1989, um declínio de8,3% no produto interno bruto (PIB) per capita da região, acom-panhado de uma sensível redução do coeficiente de inversãobruta em capital fixo, que passou de 22,5% para 16,4% do PIB(CEPAL, 1996, p. 22; p. 25; p. 38).26 As principais fontes deimpulso do período precedente — uma industrialização apoia-da fundamentalmente na demanda interna e um sustentável cres-cimento dos investimentos, sobretudo públicos ou induzidos peloEstado — perdiam visivelmente o dinamismo.
O panorama traçado evidenciava, já na virada dos anos1990, a necessidade de um conjunto de ações dirigidas para amodernização produtiva, com foco orientado para a reestrutura-
26 Esses dados excluem Cuba. Para o Brasil, registra-se uma queda de 0,4% noPIB per capita e uma retração de 21,0% para 17,7% do coeficiente de inver-são, considerando-se o mesmo período.
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ção industrial e a integração competitiva. Começa a se dissemi-nar o discurso de que a manutenção do equilíbrio macroeconô-mico, apesar de atributo necessário, não é condição suficientepara o crescimento, e que a transformação produtiva orientadapor critérios de competitividade — respaldada pela incorporaçãode progresso técnico e pela elevação dos índices de produtividade— constitui-se em tarefa central a ser desempenhada pelos seto-res público e privado. As próprias instituições multilaterais decrédito, que, por mais de uma década, defenderam a idéia de queos países em desenvolvimento deveriam “ajustar seus preços, voltara confiar no mercado e desmantelar a máquina existente de inter-venção estatal”, passam a reconhecer que “um papel ativista epositivo do governo poderia ser um fator decisivo para o rápidocrescimento industrial”, evidenciando uma ampla mudança nasperspectivas do papel do Estado no processo de desenvolvimentoeconômico (EVANS, 2004 [1995], p. 49).
Paralelamente, o caráter regressivo do ajuste implementadoe a deterioração das condições sociais dos estratos mais pobres dapopulação corroboravam a importância de políticas de combate àpobreza e à desigualdade, incitando a sua gradual incorporação àsdiretrizes de desenvolvimento. Assim, após um período de con-sagração do Estado mínimo de contornos neoliberais, começa aser construído um modelo de intervenção em novas bases. Nesseprocesso, o conceito de capital social é importante, pois sustentaa ação estatal numa esfera não-econômica, consolidando a idéiade constituição e fortalecimento de redes como eixo de suporteao desenvolvimento. Esse movimento relaciona-se também comas transformações observadas no paradigma de produção fordistae nos requisitos colocados pela disseminação da microeletrônicae das tecnologias da informação, associadas a processos mais fle-xíveis, que valorizam a constituição de redes de empresas de por-te variável (ver Capítulo 2).
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3.3 Um novo modelo de intervenção estatal
O formato da atuação estatal, embora ainda ditado por determi-nantes de ordem macroeconômica que apontam em direção àliberalização comercial e financeira e à manutenção de um estritocontrole das contas públicas, é também afetado, a partir do iníciodos anos 1990, por profundas reformulações nos padrões de or-ganização da produção e no ambiente institucional e regulatório.Nessa perspectiva, o papel atribuído ao Estado não se limita àimplementação das medidas requeridas para a estabilização mo-netária, o equilíbrio do balanço de pagamentos e o ajuste finan-ceiro-fiscal dos governos, mas abrange também a criação de es-truturas e a formulação de políticas e programas voltados para oprocesso de transformação produtiva e institucional.
Essa tendência pode ser entendida, numa perspectivadialética, como uma exigência do próprio aprofundamento domodelo neoliberal difundido. O esquema de substituição deimportações que sustentara os processos de industrialização tar-dios havia criado, na maioria dos segmentos industriais, estru-turas não-competitivas, resguardadas da concorrência externapor um forte aparato de proteção. O processo de abertura dosmercados, aumentando a importância da adaptação célere dossistemas produtivos internos a um maior grau de interação comoutras economias (BAUMANN, 1996; GRAY, 1998), impõe aformulação de políticas de competitividade, sustentadas por umambiente macroeconômico favorável. Ao mesmo tempo, a saí-da do Estado da esfera de produção propriamente dita e a ex-tensão dos processos de privatização de empresas públicas re-forçam a necessidade de construção de um modelo de regulaçãoconsistente, com vistas a planejar e fiscalizar a atuação do setorprivado.
Paralelamente a esses movimentos, o avanço tecnológicoe a emergência de estruturas produtivas e procedimentos ope-racionais mais flexíveis transformam, de maneira cada vez mais
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explícita, o tradicional sistema de produção fordista, exigindoformas originais de intervenção do poder público em favor dodesenvolvimento econômico (ver Capítulo 2). A despeito dasdificuldades naturais de encontrar caminhos apropriados para aação pública num novo contexto ainda não suficientemente de-finido, verifica-se um movimento intelectual de renovação doplanejamento, entendido como forma de correção dos merca-dos nos pontos em que suas deficiências apresentam-se maisexacerbadas. Assim, admite-se a abrangência da missão do Es-tado e o equívoco da retórica liberalizante que não compreendeo novo momento como uma etapa de reformulação da ação pú-blica e dos objetivos e atribuições governamentais, mas como oreconhecimento da primazia e auto-suficiência do mercado.
Na visão de Evans, a ausência de intervenção condenariaos países recém-industrializados à exclusão da indústria mestrado século XXI, de modo que “renegar o envolvimento do Esta-do é desconfortavelmente semelhante a renegar um lugar naprodução de tecnologias da informação” (EVANS, 2004 [1995],p. 135-136). Nesse sentido, o autor não acredita que o envolvi-mento do Estado torne-se anacrônico à medida que as mudan-ças tecnológicas avançam, mas tão somente que é necessárioencontrar uma combinação de papéis e estratégias que seja ade-quada para o desenvolvimento industrial.
A definição desse novo modelo de atuação do Estado, con-tudo, não parece ser uma tarefa trivial. Stiglitz (2003) chama aatenção para o fato de que a desregulamentação foi levada longedemais e ressalta a importância de encontrar um marco regulatórioadequado, que equilibre as atribuições dos governos e dos merca-dos. Ressaltando os equívocos das políticas neoliberais, contrariao argumento de que o governo é necessariamente ineficiente,apontando falhas de mercados a serem corrigidas pela via da in-tervenção pública. No entanto, ao rechaçar a adoção de um mo-delo uniforme e defender a existência de alternativas apropriadas
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às especificidades de cada realidade nacional, Stiglitz evidencia asdificuldades de estabelecer os novos parâmetros de atuação pú-blica em prol do desenvolvimento.
Apesar dessas dificuldades, parece ganhar força a idéiade que os princípios fundamentais de um novo modelo incluema mobilização social, a busca de maiores níveis de igualdade e acriação de um entorno empresarial que ofereça condições pro-pícias aos investidores. Os elevados índices de desemprego, acrescente concentração de renda e o pífio crescimento econô-mico indicam a necessidade de avançar na formulação de estra-tégias de desenvolvimento integradas, em que o Estado desem-penha um papel crucial. A questão regional ressurge em novasbases, questionando o lugar primordial ocupado pelas políticasde apoio à industrialização no passado e incorporando um es-pectro de objetivos mais amplo.
Ainda na década de 1990, o conceito de capital social,tratado como o missing link dos estudos teóricos e das políticasaplicadas ao desenvolvimento (FINE, 1999, p. 4), passa a per-mear o discurso de organismos internacionais, governos e orga-nizações não-governamentais. Definido como o conjunto deinformações, normas e confiança recíproca que integra uma redesocial capaz de facilitar a ação coletiva e ordenada voltada parao mútuo benefício de seus membros (WOOLCOCK, 1998, p. 153-155; PUTNAM, 1995, p. 67), o conceito de capital social forta-lece argumentos em defesa de investimentos coordenados emcapital físico e humano (PUTNAM, 1993, p. 35), sustentandopropostas de ação estatal dirigidas aos processos de desenvolvi-mento regional.27
A noção de capital humano, introduzida por economistasneoclássicos como Theodore Schultz e Gary Becker ainda nos
27 Embora a idéia de capital social possa ser entendida como um campo deanálise da sociedade, tem sido usual a instrumentalização do conceito, quepassa a sustentar estratégias de ação em favor do desenvolvimento.
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anos 1960, foi importante para a redefinição dos requisitos as-sociados às novas proposições, à medida que evidencia a rele-vância da dotação de trabalhadores educados e treinados para adeterminação dos níveis de produtividade dos fatores de produ-ção ditos “ortodoxos” (WOOLCOCK, 1998, p. 154).28 A valo-rização dessas habilidades relaciona-se com as transformaçõesobservadas no paradigma fordista e com as novas exigências vin-culadas à microeletrônica e às tecnologias da informação, quesustentam processos produtivos e organizacionais mais flexíveise realçam propostas — envolvendo esforços públicos — de pro-moção de pequenos empreendimentos intensivos em conheci-mento, o apoio à formação de redes de empresas e a consolida-ção de aglomerados produtivos locais (PORTER, 1985;CASSIOLATO; SZAPIRO, 2000).
Ao tempo em que se readmite a importância da partici-pação do Estado em processos de desenvolvimento regionais,questiona-se a associação simples e direta entre desenvolvimentoeconômico e industrialização que marcou a atuação do poderpúblico no período de substituição de importações, reduzindo ocampo de ação do Estado à promoção da expansão industrial.Amplia-se, nesse sentido, o leque de condições de suporte aodesenvolvimento e, a rigor, o próprio entendimento do conceitode desenvolvimento. Como conseqüência, modifica-se tambémo escopo de intervenção do poder público no sentido de fortale-cer esse processo. Mesmo num plano estritamente industrial,estudos que incorporam a idéia de produção flexível nos moldespós-fordistas destacam a importância de redes de colaboração,ressaltando que o processo de acumulação é fundamentalmenteuma atividade social.
28 Adicionam-se, assim, novos elementos à tríade de fatores de produçãoidentificada pelos economistas neoclássicos anteriores (terra, trabalho e ca-pital físico, entendido como o estoque de ativos materiais).
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Partindo da experiência italiana, Putnam (1993; 1995)chama a atenção para a importância da organização comunitá-ria e do engajamento cívico, afirmando que o capital social temse tornado um ingrediente vital para o desenvolvimento econô-mico em todo o mundo. Saxenian (1994), por sua vez, ressalta aimportância da formação de redes colaborativas interinstitucio-nais no processo de desenvolvimento do Silicon Valley, nos Es-tados Unidos. Com base nessas e em outras conhecidas pesqui-sas sobre o tema, propostas de políticas públicas dirigidas para ofortalecimento institucional, para a qualificação de pessoal e paraa formação de redes, clusters, sistemas locais de inovação e ar-ranjos produtivos locais (APLs) ocupam um destaque crescentenas agendas de desenvolvimento regional (AMARAL FILHO,2001).29 Essas concentrações geográficas de empresas relaciona-das viabilizariam externalidades provenientes da maior possibi-lidade de cooperação, da redução dos custos de transação e dainstituição de mecanismos de transmissão de informações, com-partilhamento de experiências e difusão de inovações tecnoló-gicas e organizacionais.
A importância da ação do Estado, nesse contexto, dificil-mente é contestada. Embora uma visão culturalista, que atribuià capacidade auto-organizativa da sociedade a exclusiva respon-sabilidade pelo desenvolvimento do capital social, ainda se sus-
29 O Glossário de arranjos e sistemas produtivos e inovativos locais, elaborado pelaRede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (Disponívelem: <http://redesist.ie.ufrj.br>. Acesso em: 28 jul. 2006), apresenta um con-junto de definições que têm servido de referência ao tema das aglomeraçõesprodutivas (LASTRES; CASSIOLATO, 2005). Apesar das diferençasconceituais, a aplicação de políticas públicas tem seguido uma mesma dire-ção. De um modo geral, “as noções de arranjos produtivos locais, distritosindustriais e clusters, aplicados a experiências de desenvolvimento local, en-volvem, em maior ou menor grau, concentração de pequenas e médias em-presas, em um território geograficamente delimitado” (SEBRAE, 2004, p. 232).A utilização do conceito de APLs no Brasil e na Bahia é discutida nos capítu-los 4 e 5 desta monografia.
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tente,30 o papel mais ativo do Estado na formação do capital socialé ressaltado pela maioria dos autores que tratam dessa questão(CASTILHOS, 2002, p. 46). Para Putnam, por exemplo, o Estadopode contribuir para a formação de capital social através de políti-cas públicas criativas, que encorajem e criem condições favoráveisà livre organização dos agentes e instituições (PUTNAM, 1995,p. 76-77). Assim, “[...] social capital, as our italian study suggests,works through and with states and markets, not in place of them”(PUTNAM, 1993, p.42).31 Evans, assumindo uma visão ainda maisestatista do processo, argumenta que o esforço voltado para garan-tir a integridade “das instituições estatais aumenta a possibilidadede montar projetos de transformação social” (EVANS, 2004 [1995],p. 314). Sua crítica ao trabalho de Putnam assume um caráter so-bretudo metodológico, na medida em que contesta a clássica sepa-ração entre as esferas pública e privada como base para a autono-mia do Estado (LOTTA; MARTINS, 2004).
Considerando o Estado uma criação contingente históri-ca, cujas propriedades dependem das dotações institucionaisespecíficas e do caráter da estrutura social, e não como umaentidade genérica cujo impacto econômico pode ser deduzido apartir das predileções inerentes aos burocratas (EVANS, 2004[1995], p. 65), Evans formula dois conceitos, que se constituem,em conjunto, na chave para o desenvolvimento. O primeiro deles,denominado autonomia, refere-se à habilidade estatal de for-mular projetos coletivos que se sobrepõem aos interesses indi-viduais. Esse conceito associa-se a uma estrutura burocráticaeficiente e a um corpo técnico qualificado, que compõem canais
30 “Conservadores como Francis Fukuyama localizam a fonte do capital socialna ‘cultura’, argumentando que enquanto o Estado pode destruir fontes decapital social (como a igreja na Rússia Soviética), ele é inerentemente mal-preparado para promovê-las” (WOOLCOCK, 1998, p. 157).
31 “[...] capital social, como nosso estudo italiano sugere, funciona através ecom Estados e mercados, não em lugar deles” (Tradução da autora).
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institucionalizados para a negociação de objetivos e políticaspúblicas.32 Retrata, portanto, a organização interna do Estado.O segundo, designado parceria (embeddedness), trata das rela-ções entre Estado e sociedade. Parte-se, aqui, do suposto de queos Estados devem estar inseridos socialmente para serem eficien-tes, estabelecendo conexões com grupos sociais através do com-partilhamento de projetos.
Essas duas dimensões, necessariamente associadas, são tidascomo imprescindíveis para o êxito da intervenção pública no pro-cesso de desenvolvimento. Um aparato de Estado suficientemen-te coerente e coeso garante a possibilidade de que se estabeleçamsólidas parcerias com a sociedade, descartando a opção do isola-mento como forma de preservação e garantindo a necessária in-serção social. Observa-se, assim, uma mudança importante nopapel proposto para o Estado: de um regulador da ação e dainteração social, o Estado passa à condição de mobilizador de ca-pital social e criador de bases institucionais para a mobilizaçãodas iniciativas coletivas (LOTTA; MARTINS, 2004).
Conforme ressalta Woolcock (1998, p. 168-169), os con-ceitos de autonomia e parceria formulados por Evans associam aidéia de desenvolvimento de baixo para cima (bottom-up) — vin-culada à criação de laços sociais comunitários que possibilitem aformulação de uma estratégia de desenvolvimento endógena —ao modelo de desenvolvimento de cima para baixo (top-down),atrelado à emergência de burocracias formais e ao cumprimentode leis que assegurem que os interesses e habilidades individuaispossam ser canalizados para grandes empreendimentos coletivos.Assim, as ações do “Estado autônomo” devem motivar a emer-gência de iniciativas locais, uma vez que o fortalecimento de re-des e habilidades ocorre em âmbito local. Ainda que precise ser
32 Przeworski (1994 [1991], p. 45) também chama a atenção para a importân-cia de estruturas institucionais de controle.
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complementado, o estoque de capital social da comunidade naforma de integração é visto como a base para fazer deslanchariniciativas de desenvolvimento (WOOLCOCK, 1998, p. 175).
Essa visão parece ser incorporada por diversas instânciaspúblicas e distintas instituições preocupadas com o tema do de-senvolvimento, incluindo o Banco Mundial, o Banco Interameri-cano de Desenvolvimento (BID) e a Organização das NaçõesUnidas.33 Segundo Fine (1999), transformações no plano intelec-tual e ideológico estariam enfraquecendo uma agenda baseada nadicotomia Estado versus mercado e na caracterização do mercadoe do Estado como bom e ruim, respectivamente, sustentando:“[...] a new development agenda based on new keynesianism andsocial capital” (FINE, 1999, p. 1).34 O reconhecimento da rele-vância da ação intervencionista do Estado não representaria,nesse contexto, um acirramento das contradições entre as práti-cas desenvolvimentistas e neoliberais, mas um claro arrefecimen-to dos conflitos, à medida que as novas estratégias tornariam maisdifusas as ações públicas, afastando-as do foco produtivo dire-to. O Estado assume, então, um papel indireto na promoção dodesenvolvimento industrial, cuidando da organização e do for-talecimento das bases de apoio à industrialização.
Nesse sentido, a idéia de capital social assume relevância,pois sustenta a ação estatal num plano não-econômico ou não-mercantil. O conceito de capital social, embora apoiado no usode recursos econômicos e na produção de riqueza, uma vez que
33 Essas instituições criaram áreas especialmente dedicadas à promoção do ca-pital social. Nas homepages do Banco Mundial e do BID, podem ser encontra-das diversas referências a essas iniciativas, bem como publicações institucio-nais que tratam do assunto (Disponível em: <http://www.worldbank.org/poverty/scapital e http://www.iadb.org>. Acesso em: 17 jul. 2006). Os tex-tos reunidos por Atria e Siles (2003) refletem a preocupação da CEPAL comas pesquisas referentes ao capital social.
34 “[...] uma nova agenda de desenvolvimento baseada no novo keynesianismoe no capital social” (Tradução da autora).
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se correlaciona positivamente à trajetória de crescimento mate-rial da economia, situa-se numa dimensão diversa e mais abran-gente do que aquela que abriga os demais tipos de capital, en-volvendo elementos vinculados a bens públicos, redes sociais ecultura (FINE, 1999, p. 4-5; p. 13).35 Assim, a sua incorporaçãoàs análises e recomendações de políticas públicas alarga o es-pectro da discussão, encobrindo alguns aspectos controversos eressaltando a confluência de interesses em torno de determina-dos tipos de intervenção. Como conseqüência, observa-se que:
Where the developmental state literature previously stoodas a critique of the old consensus, it can now either beoverlooked or be repackaged as new in terms of a much lessradical content attached to market imperfections and socialcapital […] the politics of bringing the state back in and thetheory of the developmental state have become tied to thenotion of social capital and more amenable to the tacitpostulates of the mainstream economic theory associated withthe Washington consensus […] to deploy social capital as ageneralized proxy for the developmental state in ways suchthat conflict and its analytical prerequisites can be secondary,muffled or even be brought out (FINE, 1999, p. 13-14).36
35 Desse modo, refere-se, sobretudo, a relações interpessoais e sociais envolvendonormas de confiança e engajamento, que se retroalimentam e se transformamem requisitos multidimensionais essenciais para o desenvolvimento econômicoe para a formulação de uma efetiva política governamental voltada para esse fim.
36 “A literatura sobre o Estado Desenvolvimentista, que, no passado, se colocavacomo uma crítica ao velho consenso, pode ser agora descartada ou reapresentadacomo nova, assumindo um conteúdo muito menos radical atrelado a imperfei-ções de mercado e capital social [...] a política de resgatar o Estado e a teoria doEstado Desenvolvimentista vincularam-se ao conceito de capital social e torna-ram-se mais palatáveis aos postulados tácitos da teoria econômica dominanteassociada ao Consenso de Washington [...] disseminar o [conceito] de capitalsocial como uma aproximação generalizada do Estado Desenvolvimentista, deuma forma que conflitos e seus pré-requisitos analíticos podem ser [considera-dos] secundários, ocultados ou até mesmo explicitados” (Tradução da autora).
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De acordo com essa percepção, a idéia de capital socialteria provido o Banco Mundial da capacidade analítica de pro-por uma nova agenda de desenvolvimento, sem precisar rompercom os velhos pressupostos neoclássicos ou tecer críticas subs-tantivas ao modelo anteriormente defendido (FINE, 1999, p. 12).Estaria pendente, contudo, a construção de uma agenda de in-tervenção concreta, que traduza em ações efetivas os concei-tos e recomendações de ordem geral colocados. De acordo comPortes e Landolt (1996, p. 20),
[...] no one, however, has come up with a reliable formulato produce social solidarity and trust in communities lackingthem, although exhortations are heard from pulpits everySunday. 37
Além disso, alguns estudiosos afirmam que a prescriçãode construção e ampliação do capital social parte de um diag-nóstico equivocado ou incompleto dos principais problemasenfrentados, podendo levar a desperdício de recursos e novasfrustrações. Na opinião de Boisier (2003), um alto nível de ca-pital social não garante a superação de um problema específico,tampouco a superação do subdesenvolvimento. Embora esseautor admita o capital social como importante semente do de-senvolvimento, não o considera mais relevante que outras for-mas de capital, pois a pobreza e o desenvolvimento são fenôme-nos sistêmicos complexos. Em consonância com esta visão, Por-tes e Landolt (1996, p. 21) afirmam que
[...] it is not the lack of social capital, but the lack of objectiveeconomic resources — beginning with decent jobs — thatunderlies the plight of impoverished urban groups. Even ifstrengthened social networks and community participation
37 “[...] ninguém, entretanto, apresentou uma fórmula confiável para produzirsolidariedade social e confiança em comunidades carentes desses fatores, emboraexortações sejam ouvidas dos púlpitos todos os domingos” (Tradução da autora).
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could help overcome the traumas of poverty, no one knowshow to bring about these results. Undoubtedly, individualsand communities can benefit greatly from socialparticipation and mutual trust, but the outcomes will varydepending on what resources are obtained, who is excludedfrom them, and what is demanded in exchange.38
Assim, a noção de capital social, embora importante parao alargamento do conceito de desenvolvimento e a incorporaçãode objetivos de natureza social às políticas de fomento regional,parece insuficiente para alimentar a construção de um novomodelo de ação pública, capaz de definir intervenções concretase eficazes. A valorização do local, muitas vezes contaminada porvisões que conferem exagerada autonomia aos elementos e agen-tes locais, desconsidera, ou pelo menos minimiza, a importân-cia de um projeto nacional de superação do subdesenvolvimen-to, que pressupõe transformações estruturais vinculadas a umaação incisiva do Estado e de unidades produtivas dominantes,fortemente influenciada pelos movimentos do capital no planointernacional.39 A problemática industrial, que se manifesta naspropostas de fortalecimento de empresas de menor porte e noestímulo ao desenvolvimento de clusters, arranjos produtivoslocais e redes de empresas, perde a primazia como instrumentode apoio ao desenvolvimento regional, surgindo envolta nos
38 “[...] não é a carência de capital social, mas a carência de recursos econômicosobjetivos — começando com empregos decentes — que motiva o pleito degrupos urbanos empobrecidos. Mesmo que o fortalecimento de redes sociais eda participação comunitária possa ajudar a superar os traumas da pobreza, nãose sabe como fazer emergir esses resultados. Indubitavelmente, indivíduos ecomunidades podem se beneficiar muito da participação social e da confiançamútua, mas os efeitos vão variar a depender de que recursos são obtidos, quemé excluído deles e o que se demanda em troca” (Tradução da autora).
39 Brandão (2004, p. 73) alerta para a importância de combater o pensamentoúnico da endogenia exagerada, que negligencia aspectos fundamentais paraa compreensão dos processos de desenvolvimento regionais.
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processos de fortalecimento do potencial endógeno. O foco daação do Estado desloca-se do estímulo à constituição de um pólode produção capaz de desencadear um processo expansivo paraa criação de um entorno atraente à maior articulação entre agen-tes, recorrendo à transposição de experiências exitosas e à gene-ralização de metodologias de fomento ao capital social.
Ainda que nesse processo de assimilação possam ser in-corporados elementos incompatíveis com o ambiente institucio-nal, a estrutura socioeconômica e o estágio de desenvolvimentolocal, regional e nacional, em função da pluralidade de situa-ções e da possível inconsistência das prescrições generalizadasàs especificidades de cada espaço, a adoção de procedimentossocial e institucionalmente aceitos, que torna as organizações iso-mórficas, justifica-se pela necessidade de legitimar a sua atuação,de modo a fortalecer as suas condições de suporte externo, am-pliar a sua segurança e estabilidade e garantir a sua sobrevivên-cia (DOWLING; PFEFFER, 1975, p. 123).40 De acordo comMeyer e Rowan (1977, p. 340), “[...] institutionalized products,services, techniques, policies, and programs function as powerfulmyths, and many organizations adopt them ceremonially”.41
3.4 Rumo a uma nova agendade intervenção pública?
A análise da atuação do Estado e dos modelos de políticas dedesenvolvimento regional adotados a partir da segunda metadedo século XX revela uma associação estreita entre as mudanças
40 Dowling e Pfeffer (1975, p. 133) acreditam que organizações mais visíveis edependentes de suporte político e social tendem a se engajar mais ativamen-te em comportamentos do tipo legitimizador.
41 “[...] produtos, serviços, técnicas, políticas e programas institucionalizadosfuncionam como poderosos mitos, e muitas organizações os adotam formal-mente” (Tradução da autora).
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no padrão de intervenção pública e as redefinições nos paradig-mas de produção industrial discutidos no capítulo precedente.No período desenvolvimentista, as políticas de promoção de pó-los de desenvolvimento tinham como pressuposto a necessidadede sustentação de grandes projetos industriais, capazes de benefi-ciar-se de economias de escala significativas vinculadas ao padrãode produção fordista tradicional. O ônus desse modelo de inter-venção sobre a capacidade fiscal e financeira do Estado, os resul-tados pontuais dos projetos fomentados e as indicações de queimportantes transformações atingiam o paradigma técnico-eco-nômico vigente estabeleceram novos marcos para as políticas dedesenvolvimento regional e o papel do Estado no desenvolvimentoeconômico. Por um lado, diretrizes de ajuste e disciplina macroe-conômica impuseram-se como prioridade, fortalecendo um mo-delo liberal apoiado pelos organismos multilaterais de crédito. Poroutro, a emergência de sistemas de produção mais flexíveis, basea-dos no estabelecimento de redes de fornecimento e colaboração,requeriam formas originais de intervenção do poder público, ain-da não suficientemente claras diante da velocidade das mudançase do curto espaço de tempo decorrido desde o seu início.
A expansão do pensamento neoliberal e a perplexidadedas instâncias de desenvolvimento diante dos novos elementosda realidade criaram, ao longo dos anos 1980, um ambiente pro-pício a um padrão de atuação pública distinto do anterior, orien-tado pelos princípios da superioridade do mercado e pela gene-ralização do uso dos seus próprios mecanismos de ajuste. A for-mulação de políticas públicas passou a seguir orientações doBanco Mundial e do FMI no sentido de equilibrar as contaspúblicas e estabelecer condições para a renegociação dos com-promissos externos, relegando-se a segundo plano as preocupa-ções com o planejamento e o fomento regional.
A partir da década de 1990, observa-se a estruturação deum novo padrão de intervenção pública, marcado pela constru-
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ção de um aparato de regulação econômica e por diretrizes demodernização e integração competitiva. O formato da atuaçãoestatal, embora ainda ditado por determinantes de ordem ma-croeconômica, passa a ser também direcionado por transforma-ções nos padrões produtivos e organizacionais da indústria e noambiente institucional e regulatório. Essa tendência pode serentendida como uma exigência do próprio aprofundamento domodelo neoliberal difundido, que expunha à concorrência ex-terna setores pouco competitivos e impunha a construção deum modelo de regulação voltado para o planejamento e a fiscali-zação das ações privadas. Percebe-se um movimento intelectualde renovação do planejamento, entendido como forma de cor-reção dos mercados nos pontos em que suas deficiências apre-sentem-se mais exacerbadas, reconhecendo-se o exagero da re-tórica e das práticas liberalizantes.
Os elevados índices de desemprego, as desigualdades so-cioespaciais e a crescente concentração de renda observada nospaíses latino-americanos, por sua vez, indicavam também a ne-cessidade de avançar na formulação de estratégias de desen-volvimento integradas, em que o Estado desempenharia um pa-pel de grande relevância. Generalizava-se o entendimento de queos princípios fundamentais de um novo modelo incluíam a mobi-lização social, a busca de maiores níveis de eqüidade e a criaçãode um entorno empresarial que oferecesse condições propíciasaos investidores, valorizando-se as condições locais e incorporan-do-se diretrizes derivadas do conceito de capital social. Assumemgrande relevância as habilidades relacionadas com a qualificaçãoda mão-de-obra e a capacidade de estabelecer vínculos de parce-ria e cooperação, o que se associa às transformações observadasno paradigma fordista e às novas exigências vinculadas à utiliza-ção da microeletrônica e das tecnologias da informação, que sus-tentam processos produtivos e organizacionais mais flexíveis edestacam ações dirigidas à promoção de pequenos empreendi-
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mentos intensivos em conhecimento, ao apoio à formação de re-des de empresas e à consolidação de aglomerados produtivos lo-cais.
Readmite-se a importância da participação do Estado emprocessos de desenvolvimento regionais, questionando-se a asso-ciação simples e direta entre desenvolvimento econômico e indus-trialização que marcou a atuação do poder público no período de-senvolvimentista, reduzindo a ação do Estado à promoção da ex-pansão industrial stricto sensu. Propagam-se as preocupações como desenvolvimento local e dissemina-se a visão da indústria comoparte de uma rede de atividades mais ampla, o que se coaduna coma intensificação dos processos de desverticalização produtiva e aconseqüente necessidade de integrar atividades externas associa-das à produção industrial propriamente dita. Amplia-se, nesse sen-tido, o leque de condições de suporte ao desenvolvimento e, a rigor,o próprio entendimento do conceito de desenvolvimento. Comoconseqüência, modifica-se também o escopo de intervenção dopoder público no sentido de fortalecer esse processo.
Entretanto, se o reconhecimento da importância da açãoregulatória do Estado e do seu papel como agente promotor deum processo de desenvolvimento econômico que incorpore metasde eqüidade social e espacial estabelece princípios fundamen-tais para a concepção de novas abordagens, parece ainda pre-maturo falar de um novo modelo de intervenção do Estado. Aformulação de propostas alternativas de desenvolvimento regio-nal pragmáticas e exeqüíveis, com efetiva capacidade de trans-formação estrutural, ainda requer uma base de sustentação maissólida. A construção de uma agenda de intervenção que traduzaem resultados efetivos as idéias e recomendações de ordem ge-ral colocadas a partir do conceito de capital social e da amplia-ção das condições de suporte ao desenvolvimento, portanto,carece ainda de maior rigor.
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Capítulo 4
Industrialização edesenvolvimento regional no Brasil
O relevante papel historicamente desempenhado pelo Estado
e pelas instâncias de formulação de políticas públicas em favor
da industrialização no Brasil é amplamente reconhecido. Do pon-
to de vista teórico e conceitual, os princípios do modelo de in-
tervenção desenvolvimentista estavam subjacentes às políticas
formuladas pelo menos até meados dos anos 1970, sustentando
o projeto de industrialização brasileiro. As teorias dos pólos de
crescimento, causação circular cumulativa e efeitos encadeado-
res (PERROUX, 1955; MYRDAL, 1957; HIRSCHMAN, 1958),
por sua vez, respaldavam as políticas de desenvolvimento regio-
nal implementadas em âmbito nacional.
As dificuldades fiscais e financeiras do Estado e a crise do
modelo desenvolvimentista influenciaram, a partir dos anos
1980, mudanças importantes no planejamento e na ação estatal
no Brasil. De um Estado intervencionista, que propunha a eli-
minação de pontos de estrangulamento ao crescimento indus-
trial e o fomento a atividades consideradas prioritárias para a
superação do atraso relativo e do subdesenvolvimento, cami-
nhava-se para um padrão de crescimento orientado pelo merca-
do, dominado por uma visão negativa da intervenção do Estado
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no desenvolvimento econômico e por propostas de ação públicaquase que exclusivamente voltadas para o ajuste macroeconômicode curto prazo. As instituições de planejamento e execução depolíticas de desenvolvimento regional montadas no período pre-cedente perderam a sua capacidade de formulação e interven-ção, tornando-se órgãos incapacitados para o exercício da fun-ção para a qual foram criados.
No início da década de 1990, o processo de abertura dosmercados e a necessidade de instituir programas de apoio à com-petitividade, aliados aos péssimos indicadores econômicos dadécada anterior, incitaram a retomada da ação pública em favordo desenvolvimento. Uma série de medidas voltadas para amodernização produtiva norteava o processo de reestruturaçãoindustrial, pautado pela redução de custos e pelo estabelecimentode parâmetros de eficiência. Paralelamente, iniciava-se a mon-tagem de um aparato governamental dirigido ao ordenamentoda atividade econômica e à fiscalização das ações privadas. Co-meçava a ser construído, no Brasil, um modelo de intervençãoguiado por diretrizes de integração competitiva e regulação eco-nômica, caracterizado pela adoção de políticas de cunho macroe-conômico e medidas de âmbito setorial.
A partir de meados da década de 1990, a estabilizaçãomonetária conquistada com a implementação do chamado Pla-no Real e as orientações que partiam das organizações multila-terais de crédito gradualmente transformaram o padrão de in-tervenção em vigor. O Estado regulador reincorporou a antigafunção de indução do desenvolvimento, dessa vez partindo depressupostos ditados pela teoria do capital social (ver Capítulo3). A questão regional, transmutada na discussão e nas propos-tas acerca do desenvolvimento local, passava a permear a agen-da de discussões sobre o tema, ao tempo em que se questionavaa visão da indústria como centro de propagação do desenvolvi-mento, ressaltando-se a importância da constituição de redes
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de atividades inter-relacionadas. A despeito desses movimen-tos, não foram recompostos os órgãos federais de fomento aodesenvolvimento, tampouco se criaram novas instituições sufi-cientemente fortes para implementar programas capazes de trans-formar a estrutura das regiões menos desenvolvidas do país.
Assim, as seguidas transformações no modelo de inter-ferência do Estado na economia, na configuração produtiva nacio-nal e na própria lógica de operação e organização da indústriaensejaram modificações profundas nos esquemas de planifica-ção e nas formas de tratar a questão do desenvolvimento regio-nal no Brasil. Compreender essas transformações e os impactosdaí advindos, considerando o período que se estende de meadosda década de 1950 até 2006, é uma tarefa fundamental para ocumprimento dos objetivos definidos neste trabalho.
Como forma de embasar a análise da evolução das propostasde desenvolvimento focadas no fortalecimento das atividades in-dustriais no estado da Bahia, este capítulo segue a disposição apre-sentada no capítulo anterior, estruturando-se em quatro seções.Na primeira delas, aborda-se a ação do Estado desenvolvimentistano Brasil, chamando-se a atenção para os esforços de industrializa-ção nacional e a montagem de um conjunto de instituições e de umsistema de planejamento voltados para a formulação e implemen-tação de políticas de promoção do desenvolvimento regional. Naseção subseqüente, analisa-se o esgotamento do modelo desenvol-vimentista no Brasil, registrando-se o enfraquecimento das insti-tuições e políticas públicas de fomento regional e a ênfase atribuídaao gerenciamento macroeconômico de curto prazo. A conforma-ção de um Estado regulador que incorpora diretrizes de moderniza-ção e integração competitiva é o foco da seção seguinte, que discu-te, ainda, a incorporação do conceito de capital social e a generali-zação de preocupações com o desenvolvimento local à agenda dedesenvolvimento brasileira. Na última seção, por fim, sistemati-zam-se as principais conclusões obtidas.
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4.1 O estado desenvolvimentista ea temática regional no Brasil
Para melhor organizar as idéias e argumentos apresentados,optou-se por segmentar esta seção em duas partes. Na primeiradelas (seção 4.1.1), analisa-se a evolução do pensamento desen-volvimentista brasileiro e a construção de um modelo de inter-venção estatal nos moldes desenvolvimentistas no Brasil. A se-gunda subseção, por sua vez, investiga as origens do planeja-mento regional e os resultados gerais decorrentes das políticasde desenvolvimento regional propostas e implementadas pelosprincipais órgãos federais de fomento, enfatizando, particular-mente, as intervenções dirigidas para a região Nordeste do país.
4.1.1 O Estado e a tradição de planejamento público
O modelo de intervenção desenvolvimentista, amparado pelo ob-jetivo de superação do subdesenvolvimento nacional através deuma industrialização capitalista, planejada e apoiada pelo Estado,origina-se na década de 1930, tornando-se hegemônico na segun-da metade dos anos 1950, quando atinge a sua fase áurea(BIELSCHOWSKY, 1988). Nesse momento, já haviam sido cria-dos, no Brasil, mecanismos e instituições importantes, que con-substanciavam a formulação inicial de uma política de desenvol-vimento baseada na acumulação de capital industrial, dando sus-tentação aos planos de desenvolvimento montados (LESSA, 1964).
Ainda na década de 1940, o início das operações da FábricaNacional de Motores, da Companhia Siderúrgica Nacional, daCompanhia Nacional de Álcalis e da Companhia Vale do Rio Doce(BAER, 1988 [1966], p. 265) indica o interesse do Estado em fazeravançar o processo de industrialização através de ações planejadas,que previam a sua participação direta nos setores produtivos tidoscomo prioritários. Nos primeiros anos da década seguinte, medi-
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das governamentais diferenciando importações e favorecendo acompra de máquinas e equipamentos ampliavam as bases de umapolítica econômica deliberadamente voltada para o desenvolvimentoindustrial via substituição de importações (SERRA, 1984 [1982],p. 74). A política cambial, nesse período, subordinava-se às neces-sidades de importação da indústria, atentando também para a ne-cessidade de proteção a segmentos industriais nascentes.42
A criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-nômico (BNDE), em 1952, com a função de apoiar a diversifi-cação industrial e financiar a ampliação da infra-estrutura detransportes e energia, expressa, por sua vez, o reconhecimentode que a existência de instituições oficiais de crédito é condiçãoindispensável para o desenvolvimento nacional. A necessidadede aparelhamento da máquina pública para fazer avançar o pro-cesso de desenvolvimento industrial inclui ainda a fundação daempresa Petróleo Brasileiro S. A. (Petrobras), em 1953, com oobjetivo de desenvolver, sob a forma de monopólio estatal, ati-vidades de prospecção, produção e refino do petróleo.
Assim, seja através da formulação de políticas econômi-cas, da concessão de crédito de longo prazo, de investimentosem infra-estrutura ou no próprio sistema produtivo, a interven-ção do Estado é decisiva, estimulando o aporte de capital es-trangeiro e de capital privado nacional e viabilizando uma aglu-tinação de recursos indispensável para a constituição de umparque industrial. Além disso, conforme enfatiza Bielschowsky(1996 [1988], p. 364), o pensamento desenvolvimentista atin-gia, no segundo governo Vargas (1951-1954), a própria estrutu-ra do Estado, disseminando-se nas instituições da administra-
42 Dividiam-se as importações em cinco categorias, estabelecendo um sistemade taxas de câmbio múltiplas que privilegiava a compra de equipamentos ematérias-primas industriais essenciais (VIANNA, 1992, p. 139-140) e pro-tegia os segmentos implantados, sobretudo os de produção de bens de consu-mo (CANO, 1985, p. 78).
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ção pública federal. Mesmo antes da década de 1950, podiam-seidentificar diversos órgãos de planejamento geral e outros focadosem setores básicos para a industrialização, além dos empreendi-mentos estatais mencionados. Esses centros de planejamentodesempenhavam, naquele momento, um papel muito importan-te, à medida que favoreciam o amadurecimento de idéias e aconsolidação de argumentos que respaldavam diretrizes de políti-ca econômica em prol da industrialização. Assim, constituíam-se, naquela fase de transição para o capitalismo industrial,
[...] em núcleos de reflexão coletiva sobre a problemáticado desenvolvimento nacional. Mas, se é possível admitirque entre as equipes administrativas e técnicas superioresdesses órgãos desenvolvia-se uma ideologia de industriali-zação, não se pode afirmar que se tenha gerado no períodoum projeto de industrialização articulado e perfeitamentedefinido. Faltavam coordenação entre os órgãos, recursosfinanceiros que permitissem uma continuidade mínima nostrabalhos de cada um deles e, sobretudo, uma diretriz geralde política econômica que cobrisse com um embasamentoideológico abrangente e definitivo suas atividades pioneirasde planejamento econômico (BIELSCHOWSKY, 1996[1988], p. 257-258).
A despeito desses problemas, é certo que a idéia do de-senvolvimento industrial planejado já havia alcançado espaçonos debates envolvendo as diferentes alternativas de atuação doEstado brasileiro no período do imediato pós-guerra. Consoli-dava-se, assim, a crença na industrialização como estopim deum processo de crescimento econômico e como via de supera-ção da pobreza, o que ganhava forma na identificação dos obs-táculos a serem transpostos e dos projetos e setores prioritáriosa serem estimulados. Caminhava-se para a formulação de umprojeto de desenvolvimento industrial consistente, capaz detransformar radicalmente as estruturas produtivas internas erearticular as relações do país com o exterior.
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Em depoimento prestado em 1982, Roberto Campos ex-plicou que as primeiras teorizações do pensamento desenvolvi-mentista propunham a correção dos pontos de estrangulamentodetectados nas áreas de energia, transportes e infra-estrutura, eque, subseqüentemente, teria surgido a teoria dos pontos degerminação, da qual se declarava o principal formulador. Essateoria consistia num esforço de estabelecer prioridades em fun-ção de critérios de saldo cambial, utilização de matérias-primaslocais e mobilização de recursos financeiros, além das perspecti-vas de geração de impactos dos projetos tratadas posteriormen-te nas concepções de autores como Myrdal e Hirschman, queenfatizavam os efeitos para frente e para trás dos empreendi-mentos (MONTEIRO FILHA; MODENESI, 2002, p. 8).43
A força do modelo desenvolvimentista provinha, sobre-tudo, de fatores de origem interna, materializados na forte de-manda empresarial pela reposição de equipamentos do parqueprodutivo nacional, e fatores de ordem externa, vinculados àscircunstâncias do comércio internacional e às orientações dasagências, órgãos e missões internacionais. Quanto aos primei-ros, convém ressaltar a relativa ausência de conflito ao longo deum processo de extraordinária expansão das funções do Estado,justificada pela convergência de interesses dos grupos empresa-riais nacionais e estrangeiros que integravam projetos de inves-timentos no país. Conforme já ressaltado no capítulo anterior, aclasse empresarial apoiava a consolidação do modelo desenvol-vimentista e o fortalecimento das estruturas de planejamento,coordenação e intervenção do Estado nacional, reconhecendo anecessidade e os benefícios desta ação para o próprio processode acumulação de capital privado no país naquele momento. A
43 Segundo Campos (1994, p. 163), “os conceitos iniciais de pontos de estrangu-lamento e criação de externalidades foram então complementados pela teoriados pontos de germinação e das vinculações produtivas a montante e a jusante.Era de certa maneira uma antecipação da teoria de Albert Hirschman”.
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dinâmica de concentração relativa em favor do capital interna-cional e das empresas estatais não prejudicava — muito pelocontrário — o capital nacional, que continuava a se expandir,inclusive atrelado ao ciclo de crescimento desencadeado pelaação do Estado e dos investimentos estrangeiros (TAVARES,1975; SERRA, 1982). No que diz respeito ao ambiente externo,pode-se mencionar alguns elementos que legitimam a formataçãodo modelo desenvolvimentista brasileiro. Em primeiro lugar, aspróprias condições do comércio externo, que, em alguns mo-mentos, referendavam o controle estatal no sentido de ajustaros fluxos de mercadorias e capital.44 Em segundo lugar, as reco-mendações que provinham de missões e organismos internacio-nais, numa época em que o planejamento estava em alta nãoapenas na Europa, mas também em países subdesenvolvidos.45
De acordo com Bielschowsky (1996 [1988], p. 322), oBanco Mundial, por exemplo, trabalhava com normas que faci-litavam o acesso aos financiamentos a projetos integrantes deprogramas de desenvolvimento. A missão Abbink,46 por sua vez,embora defendesse que o papel dinâmico no processo de desen-
44 Isto é particularmente verdadeiro, por exemplo, no biênio 1946-1947, quan-do a queda das reservas internacionais praticamente forçava o estabeleci-mento do controle cambial.
45 Nas palavras de Serra (1982, p. 69), o avanço da industrialização no Brasil“foi simultâneo ao (e em parte causado pelo) acelerado movimento deinternacionalização do capital que sucedeu à reconstrução européia”. Assim,a coordenação tinha que ser ampla, uma vez que “devia incluir também anegociação e a administração das empresas estrangeiras nos grandes blocosde investimentos, estabelecendo uma divisão de tarefas entre elas, o capitalprivado nacional e as empresas estatais”.
46 A missão Abbink, grupo técnico Brasil-Estados Unidos instituído para discutircomo alavancar investimentos privados no Brasil, elaborou, em 1949, docu-mento que analisava as condições para o desenvolvimento nacional e o papel aser desempenhado pelo Estado e pelo capital estrangeiro. O relatório “preconi-zava que o programa de desenvolvimento brasileiro deveria basear-se em trêspontos: a reorientação dos capitais formados internamente, o aumento médioda produtividade e o afluxo de capitais estrangeiros” (VIANNA, 1992, p. 117).
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volvimento cabia ao setor privado, ressaltava a função estatalde coordenação dos investimentos (CAMPOS, 1994, p. 154).Além disso, mesclava recomendações ortodoxas — como a ne-cessidade de estabilização monetária como forma de promovereficiência na captação e alocação de recursos e a importância deestabelecer restrições de natureza creditícia — com proposiçõesclaramente desenvolvimentistas — substituição de importaçõese estímulo às exportações e à atração de capital estrangeiro; par-ticipação mais ativa do Estado na ordenação dos investimentosem setores básicos e, eventualmente, participação direta em ati-vidades produtivas; elevação da receita tributária como formade financiar o crescimento econômico (BIELSCHOWSKY, 1996[1988], p. 329). A identificação de um conteúdo desenvolvi-mentista num relatório de orientação liberal, que enfatizavapontos tradicionalmente aceitos pelas correntes de pensamentomais ortodoxas, facilitava a assimilação das novas propostas, le-gitimando as idéias desenvolvimentistas.47
À medida que a hegemonia do pensamento desenvolvi-mentista avançava, consolidava-se a convicção de que era ne-cessário aparelhar e instrumentalizar o Estado brasileiro paraenfrentar os novos desafios do desenvolvimento econômico. OPlano de Reabilitação Econômica e Reaparelhamento Industrial,de 1951, e os projetos para os quais Getúlio Vargas (1952-1954)criou a sua assessoria econômica são respostas ao reconheci-mento das deficiências que emperravam a ação da máquina pú-blica naquele momento. O primeiro criava condições adminis-
47 A publicação dos primeiros trabalhos da CEPAL também ajudou a dissemi-nar o pensamento desenvolvimentista. Partindo de uma visão do conjuntoda região latino-americana, as análises cepalinas enfatizavam a industrializa-ção como “[...] vehículo de la innovación tecnológica, la modernizaciónproductiva y el aumento de la produtividad” (SUNKEL, 2000, p. 34). “[...]veículo da inovação tecnológica, da modernização produtiva e do aumentoda produtividade” (Tradução da autora).
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trativas e financeiras para a formulação e execução de projetosem áreas prioritárias, como energia, transportes e indústrias debase, contando com o Fundo de Reaparelhamento Econômico,instituído ainda em 1951, e, a partir de 1952, com o BNDE, queo administraria (BIELSCHOWSKY, 1996 [1988], p. 320; p. 345;CAMPOS, 1994, p. 161). A Assessoria, órgão voltado para oplanejamento da expansão da infra-estrutura, buscava, por suavez, associar a formulação dos projetos à implantação e à açãode empresas estatais.48 Estruturava-se, assim, um quadro insti-tucional inovador de planejamento e execução das propostas dedesenvolvimento industrial no Brasil.
A formatação desse quadro ia ao encontro das orientaçõesda Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), instaladaem 1951, que aconselhava esforços no sentido de incrementar ofornecimento de energia e melhorar o sistema de transportes,promovendo a integração de mercados.49 Para tanto, a Comissãoelaborou 41 projetos de investimento, que respondiam diretamenteàs necessidades de capital industrial no Brasil (MANTEGA, 1984,p. 68-69; CAMPOS, 1994, p. 162-163). Essas ações setoriais vi-savam a transformar os pontos de estrangulamento identificadosem pontos de crescimento, o que, segundo Bielschowsky (1996[1988], p. 112-113), antecipava-se, de fato, às teorias de cresci-mento e efeitos de encadeamento apresentadas por Hirschmanalguns anos depois. Tal estratégia, que buscava localizar setores-chave dotados de maior potencial de irradiação, caracterizava oplanejamento “seccional”, que atribuía ao Estado a função depromover uma política econômica visando a garantir os investi-
48 Chefiava essa assessoria o baiano Rômulo Almeida, que desempenhou, al-guns anos mais tarde, um papel de grande relevância na estruturação do sis-tema de planejamento do estado da Bahia (ver capítulo 5).
49 Uma das principais recomendações do relatório da CMBEU, conforme des-tacam Orenstein e Sochaczevski (1992, p. 176), foi justamente a criação deum banco de desenvolvimento.
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mentos necessários (CAMPOS, 1994, p. 165).50 Posteriormente,o Grupo Misto BNDE-CEPAL (1953-1955)51 aprofundou as aná-lises precedentes, agregando ao planejamento setorial preocupa-ções com a consistência macroeconômica dos esforços de desen-volvimento e assumindo uma modalidade de planejamento quese convencionou chamar de integral.52
Não obstante a importância do conjunto de iniciativasregistradas, até meados da década de 1950, as tentativas de coorde-nar, controlar e planejar o desenvolvimento da economia brasileiraconstituíam-se mais em esforços de racionalização do processo or-çamentário ou em medidas de cunho puramente setoriais do quepropriamente em “experiências que possam ser enquadradas nanoção de planejamento propriamente dito”. O Plano de Metas, dogoverno Juscelino Kubitschek (1956-1960), pela sua complexidadee pela profundidade de seu impacto, “pode ser considerado como aprimeira experiência efetivamente posta em prática de planejamentogovernamental no Brasil” (LAFER, 1973 [1970], p. 30).53
A prévia detecção e mapeamento dos pontos de estran-gulamento (transportes, energia, financiamento, desaparelha-mento da máquina pública), associados aos esforços de identifi-cação dos projetos prioritários e projeção dos investimentosnecessários para a sua realização, colocavam o programa de in-dustrialização planejada em posição de grande maturidade. A
50 O planejamento seccional “correspondia à idéia de planejar o desenvolvimentode determinados setores da economia, considerados prioritários por seu poderintrínseco de geração de crescimento” (BIELSCHOWSKY, 1996 [1988], p. 111).
51 O Grupo Misto, criado em 1953, definiu áreas prioritárias e detectou pontosde estrangulamento ao desenvolvimento econômico brasileiro (ORENSTEIN;SOCHACZEVSKI, 1992, p. 176).
52 O planejamento integral, embora pouco contestado do ponto de vista de suaconcepção, expunha-se a críticas referentes à sua operação e exeqüibilidade.
53 O Plano de Metas incorpora um audacioso projeto de industrialização, capazde transformar a estrutura produtiva e desencadear uma nova fase do pro-cesso de acumulação de capital, com a implantação do setor automobilísticoe da indústria de base.
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generalização da visão do Estado empreendedor e a utilização doaparato já constituído minimizavam tensões, facilitando aimplementação dos objetivos colocados, embora impusessem cus-tos associados à ausência de mecanismos de financiamento ade-quados à magnitude e complexidade das ações previstas. A evolu-ção dos debates e a posição de primazia ocupada pelas idéias de-senvolvimentistas, contudo, subordinavam as demais questõesreferentes à problemática econômica aos esforços de transforma-ção estrutural e diversificação do parque industrial nacional.
No período 1957-1961, segundo dados apresentados porOrenstein e Sochaczewski (1992, p. 179), o PIB do Brasil crescea uma taxa média anual de 8,2%, o que significa uma elevaçãode 5,1% ao ano da renda per capita. O papel ativo do Estadoestimula o ingresso do capital estrangeiro e o interesse do capi-tal privado nacional, atraídos pelas perspectivas de expansãoeconômica, pelos crescentes gastos públicos e pelos esforços deplanejamento e coordenação. Assim, o sucesso do Plano de Metaspode ser creditado à constituição de um eficiente aparato deplanejamento e formulação de políticas públicas, associado auma competente ação executiva do Estado. Esse relevante pa-pel, conforme esclarece Braga (1984 [1982], p. 200), não cons-titui “nenhum controle do setor público, em princípio, mas éexpressão de uma dada participação orgânica do Estado no de-senvolvimento capitalista”. O crescimento do Estado, portanto,
[...] não foi planejado e imposto por razões ideológicas [...] elefoi o resultado de certas condições objetivas, ou seja, o desejodo governo de industrializar rapidamente uma economia ain-da atrasada (BAER, 1988 [1966], p. 278).54
54 A participação do Estado e a extensão do processo de internacionalizaçãoprodutiva refletem particularidades de uma industrialização tardia. O inten-so esforço de industrialização requer, além de pesados investimentos produ-tivos, amplo suporte de infra-estrutura, que pressupõe um grau avançado deconcentração e centralização do capital que não se observa em nenhumaeconomia periférica (COUTINHO; BELLUZZO, 1984 [1982], p. 22).
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As metas fixadas no Plano, fundamentalmente voltadaspara o aparelhamento da rede de infra-estrutura ou para o for-talecimento do processo de substituição de importações, visa-vam a dar seguimento prático às idéias oriundas da CMBEU.55
De acordo com Lafer (1973 [1970], p. 35),
[...] o conceito de ponto de estrangulamento, isto é, a per-cepção de que existiam certas áreas de demanda insatisfeitaque estrangulavam a economia, justificou basicamente oplanejamento dos setores de energia, transporte e alimen-tação [...] O conceito de ponto de germinação, também ela-borado pela Comissão Mista — e que era basicamente ooposto de estrangulamento, pois partia do pressuposto deque a oferta de infra-estrutura provocaria atividades pro-dutivas — justificou a meta de Brasília. Justificou igual-mente investimentos no setor de transportes (rodovias), poisas ligações do país com Brasília, assim se supunha, provo-cariam a integração e o desenvolvimento do hinterland.
O programa de metas setoriais coroava os esforços de in-tegração da economia e do capital nacional ao esquema de divi-são internacional do trabalho do pós-guerra, aprofundando ainternacionalização do sistema produtivo brasileiro e acentuan-do o processo de concentração relativa em favor do capital in-ternacional e das empresas estatais. Conforme já destacado, essemodelo não prejudicou o conjunto do capital nacional, que con-tinuou a se expandir. O porte dos investimentos e sua introdu-ção concentrada no tempo geraram um forte efeito aceleradorsobre a renda e a capacidade produtiva, que se acentuou emfunção do alto grau de complementaridade tecnológica dos pro-jetos e dos efeitos dinâmicos sobre as demandas interindustriaisdo próprio complexo em expansão.
55 Para uma descrição detalhada das metas que compunham o plano e dos re-sultados alcançados, ver Lessa (1964); Lafer (1973 [1970], p. 43-48);Orenstein e Sochaczewski (1992, p. 177-180).
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Nos últimos anos de década de 1950, o sucesso no cum-primento da maioria das metas, o ciclo econômico expansivodesencadeado e a existência de um aparato institucional de Es-tado orientado para o planejamento, aliados à constatação deque as regiões Centro e Sul do país foram as principais beneficiá-rias das estratégias governamentais e que pouca atenção foi dadaà distribuição espacial das atividades econômicas (BAER;GEIGER, 1978, p. 66), motivaram a inclusão da temática regio-nal na discussão política nacional (ver seção 4.1.2). Contudo, éjustamente nesse momento que a relativa estabilidade monetá-ria parece fugir de controle, forçando a formulação de medidascontencionistas de caráter recessivo que se contrapunham aoprograma desenvolvimentista em curso.56
Na realidade, níveis razoavelmente elevados de inflaçãocumpriram, ao longo do período, um papel funcional no processode financiamento da expansão industrial, manifestando-se comoum sintoma da deficiência dos esquemas de financiamento mon-tados (TAVARES, 1983 [1972], p. 151; ORENSTEIN;SOCHACZEWSKI, 1992, p. 181). Todavia, quando o processoinflacionário torna-se crítico, desencadeia uma espiral auto-sus-tentável que evidencia graves disfunções (TAVARES, 1983 [1972],p. 131). As repercussões do ciclo de expansão industrial sobre osresultados do balanço de pagamentos, que refletiam o crescimen-to do pagamento de serviços do capital estrangeiro em função doelevado ingresso de investimentos e empréstimos externos, docurto prazo de maturação das dívidas e das dificuldades de re-lacionamento com as agências internacionais, complicavam ain-da mais a situação (SERRA, 1984 [1982], p. 78-79).57
56 O índice geral de preços passou de 7,0%, em 1957, para 24,3%, em 1958,quando o governo lançou o Programa de Estabilização Monetária – PEM(ORENSTEIN; SOCHACZEWSKI, 1992, p. 191).
57 De acordo com Serra (1984 [1982], p. 79), a ruptura do governo Kubitschekcom o FMI, em 1959, em conseqüência da não-adoção de um programa deestabilização monetária
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As dificuldades macroeconômicas e a própria conclusãode um ciclo de desenvolvimento industrial bem-sucedido, queaparentemente esgotava as possibilidades do modelo de substi-tuição de importações, deslocavam o núcleo das propostas e aná-lises econômicas.58 Conforme afirma Bielschowsky (1988, p. 408),embora não se possa dizer que o desenvolvimentismo tivessesido abandonado,
[...] uma nova dimensão política e um novo conteúdo socialno pensamento econômico não-conservador distanciava-odo projeto desenvolvimentista original [...] Tratava-se, nomínimo, de um desenvolvimentismo profundamente alte-rado, menos otimista e absorvido pelas campanhas refor-mistas,
que propunham modificações institucionais envolvendo o sis-tema financeiro, a estrutura de propriedade rural e a distribui-ção de renda para viabilizar o desenvolvimento. Assim,
[...] sob a pressão de profundos desequilíbrios monetários efinanceiros e de evidências de que a miséria resistia ao avan-ço da industrialização e crescia nas cidades, o pensamentoeconômico brasileiro foi absorvido, de um lado, pelos proble-mas econômicos conjunturais — tratados, porém, freqüen-temente, sob uma perspectiva histórica e estrutural — e, deoutro, pelos problemas sociais e institucionais, a partir deuma perspectiva de revisão e reavaliação do processo dedesenvolvimento em curso. Deixou assim de nuclear-se pelaquestão que crescentemente lhe dera unidade nos anos 50,isto é, a questão pura e simples do planejamento e execu-
de caráter ainda mais restritivo que o PEM, repercutiu nas condições denegociação do Brasil com outras instituições financeiras.
58 Na opinião de Lafer (1973 [1970], p. 49), os problemas ocasionados peloPlano de Metas resultaram justamente do seu sucesso, tendo o governoKubitschek aparentemente concluído o ciclo de desenvolvimento baseadono modelo de substituição de importações.
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ção das inversões necessárias à implantação do setor indus-trial (BIELSCHOWSKY, 1996 [1988], p. 415).
No início dos anos 1960, o Plano Trienal de Desenvolvi-mento Econômico e Social identificava uma série de problemasestruturais (desequilíbrios setoriais e regionais, excessiva con-centração de renda) que deveriam ser solucionados através doplanejamento. Reconhecendo que a taxa de inflação ascendia aníveis intoleráveis, mas que uma política antiinflacionária res-tritiva, comprometendo o crescimento da economia, exerceriaum efeito nocivo do ponto de vista social, o Plano tentava con-ciliar o objetivo de redução da inflação ao propósito de susten-tar novos investimentos. Como atribuía aos desequilíbrios es-truturais a culpa pela elevação do nível de preços, e detectavano setor público e no setor externo os fatores primários dodesequilíbrio, propunha o estabelecimento de novas alternati-vas de funding, que envolviam o refinanciamento da dívida ex-terna, o aumento da arrecadação do governo e o corte de subsí-dios creditícios (MACEDO, 1973 [1970], p. 53-55). Simulta-neamente, defendia a necessidade de reformas de base (refor-mas agrária, administrativa, fiscal, financeira, educacional) comoforma de eliminar gargalos no processo de desenvolvimento.
Já no primeiro ano de sua implementação, a impossibili-dade de cumprimento dos objetivos estabelecidos — diante dasdificuldades de renegociação da dívida externa e da ausência deesquemas alternativos de financiamento — provocou o descon-tentamento de setores empresariais e de importantes segmen-tos da classe trabalhadora. Na prática, produziu-se um quadrorecessivo que incluía a redução de salários reais e a escassez decrédito para o setor privado, sem que se conseguisse atingir ameta de estabilização de preços. Macedo (1973 [1970], p. 55-56)argumenta que o plano foi formulado sob a euforia dos resulta-dos do período anterior, sem que se houvesse ainda percebidoque o processo de substituição de importações havia atingido
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seu limite. Adicionalmente, falhava no diagnóstico das causasdo processo inflacionário, desconsiderando questões de ordemmonetária e associadas aos custos salariais.
Frente ao patente insucesso, as metas e orientações ma-croeconômicas foram abandonadas apenas alguns meses após olançamento do plano, tendo o governo se voltado, a partir daí,para a implementação das reformas de base, que tampouco che-garam a ser perpetradas.59 A intensificação do discurso refor-mista, somada às evidências de que se abandonavam medidasvoltadas para o ordenamento da economia e a retomada do cres-cimento em face à ausência de formulações consistentes, enfra-quecia o já instável equilíbrio de forças que sustentava o gover-no Goulart. Nesse ambiente, tornava-se “cada vez mais difíciltraduzir, em programas de ação administrativa implementáveis,os imperativos políticos de um regime que se desejava aberto”(LAFER, 1973 [1970], p. 50).
Após o golpe militar de 1964, o governo Castelo Branco(1964-1967) empreende o Plano de Ação Econômica Governa-mental (PAEG), que associava ações de combate à inflação a re-formas de caráter institucional. Essas reformas tiveram início pelosetor de intermediação financeira, cujo atraso parecia ser o maisgritante. Buscava-se modernizar as estruturas de financiamentodisponíveis e ordenar a atuação das instituições públicas e priva-das, visando a estruturar o mercado de capitais e criar condiçõespara um maior controle da oferta de moeda e do crédito. Tambémse alterava substancialmente o sistema tributário brasileiro, ten-do em vista o fortalecimento da arrecadação e o estímulo à pou-pança interna. Assim, tentava-se criar condições para um maiordomínio sobre os fatores de ordem monetária que influenciavam
59 Apesar disso, Macedo (1973 [1970], p. 68), assumindo que o planejamentoé um processo contínuo que requer correções e adaptações, alega que a ex-periência contribuiu para a consolidação da tradição planejadora no país.
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o comportamento ascendente dos preços, ao tempo em que seprocurava equacionar o gargalo do financiamento do desenvolvi-mento, preparando as bases para a retomada do crescimento.60
Sob o discurso da liberalização, o grau de intervenção doEstado na economia amplia-se em diversos níveis, de modo aestabelecer condições favoráveis ao processo de acumulação ereformular os instrumentos de suporte à execução das políticaspúblicas. A despeito das taxas de crescimento relativamente re-duzidas61 — derivadas do conjunto de restrições monetárias ecreditícias e das medidas de contenção do déficit público — edo não-cumprimento das metas inflacionárias,62 o PAEG podeser considerado uma importante experiência de planejamentodo Estado.63 Seus resultados contribuíram para o surto de cres-cimento posterior, conhecido como “milagre econômico”, ali-cerçado, sobretudo, na concessão de crédito ao consumo e àhabitação, na melhoria das condições de financiamento do gas-to púbico, no arcabouço político-institucional autoritário e nacapacidade ociosa herdada do ciclo precedente.
60 Para uma análise mais detalhada do conjunto de medidas que compunha o PAEGe de seus principais resultados, ver Tavares e Assis (1986 [1985], p. 11-28) eResende (1992).
61 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), oPIB brasileiro cresceu, nos anos de 1964, 1965 e 1966, 3,4%, 2,4% e 6,2%,respectivamente. Resende (1992) questiona a ortodoxia do PAEG, alegandoque o programa manifestava preocupação com o crescimento e admitia que ainflação deveria ser combatida através de uma estratégia gradualista de modoa não ameaçar demasiadamente a atividade produtiva.
62 O índice de inflação — que chegava, em 1964, a 90% — caiu para um pata-mar de 39,5% em 1966, embora a meta estabelecida para esse ano fosse de10% (SERRA, 1984 [1982], p. 86).
63 Uma indicação do avanço na experiência de planejamento foi a criação, em1964, de um escritório de Pesquisa Econômica Aplicada, dedicado a acom-panhar as medidas propostas no plano do governo, que logo depois se con-verteu no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (BRASIL. Se-cretaria..., 2004, p. 95).
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Em 1967, o governo Costa e Silva (1967-1969) publica assuas diretrizes gerais de política econômica, definindo comovalores o fortalecimento da empresa privada, a estabilização depreços, a responsabilidade do governo na provisão de infra-es-trutura, a expansão das oportunidades de emprego e o fortaleci-mento e ampliação do mercado interno. Pouco tempo depois,apresenta o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED), se-guindo o que Alves e Sayad (1973 [1970], p. 108) classificamcomo uma já firmada “tradição de planejamento governamen-tal”.64 Partindo do diagnóstico de esgotamento da substituiçãode importações e da crescente participação do governo na eco-nomia, o PED reconhece a necessidade de renovação dos seto-res dinâmicos, de consolidação da infra-estrutura e de incentivoa programas de expansão da demanda, propondo um bloco deinvestimentos concentrado basicamente em infra-estrutura epreocupando-se em definir a programação dos instrumentos fi-nanceiros e outros aspectos operacionais relativos à execuçãodos programas. Nesse sentido, introduz um novo viés na experiên-cia brasileira de planejamento, podendo ser considerado umavanço, se classificado como estratégia de prazo menor e objeti-vos mais imediatos, e não propriamente como plano de desen-volvimento (ALVES; SAYAD, 1973 [1970], p.107-109).65
No governo do presidente Médici (1969-1974), apesar doceticismo em relação ao planejamento de longo prazo e da retóri-ca em favor do livre funcionamento do mercado e do estímulo àconcorrência e à liberdade de preços, elaborou-se, para o período1972-1974, o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), queprevia “influência crescente do governo, mediante expansão dosinvestimentos e uso da capacidade regulatória” (CAMPOS, 1976
64 O PED incorporava metas do Plano Decenal de Desenvolvimento Econô-mico e Social, elaborado pelo IPEA ainda no governo Castelo Branco, quenão havia sido implementado (BRASIL. Secretaria..., 2004, p. 96).
65 Tavares e Assis (1986 [1985], p. 27) argumentam que a crise política deslo-cara para segundo plano os objetivos de longo prazo do planejamento.
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[1974], p. 69). No âmbito desse plano, formularam-se grandesprojetos de infra-estrutura voltados para a integração nacionale programas de expansão da siderurgia, da petroquímica, damineração, das telecomunicações e dos chamados corredores deexportação, com o apoio financeiro das agências federais, dasinstituições multilaterais de crédito e do mercado internacionalde capitais.66 Esse período correspondeu ao “ponto alto” do pla-nejamento governamental no Brasil, tendo o Estado desempe-nhado um “papel intrusivo” (BRASIL. Secretaria..., 2004, p. 103)que se estendia ao controle de amplos setores da vida nacional(políticas setoriais, manejo de recursos financeiros e creditícios,elevação e reestruturação de tarifas públicas, investimentos pro-dutivos e desenvolvimento regional).
Após o choque do petróleo de 1973 e a mudança da con-juntura econômica internacional, o Estado ampliou ainda mais asua influência sobre os rumos do desenvolvimento industrial,adotando uma estratégia que visava a prorrogar o crescimentoatravés da elevação do endividamento externo. O II PND, for-mulado em 1974 sob a insígnia do “Brasil Potência”, constituía-se no mais ambicioso programa proposto desde o Plano de Me-tas. Em linhas gerais, pretendia-se alcançar taxas de crescimentodo PIB da ordem de 10% ao ano, substituir importações no setorde bens de capital e insumos básicos (petroquímica, fertilizantese defensivos agrícolas, siderurgia, metais não-ferrosos, etc.), au-mentar a produção interna de petróleo e a capacidade de gera-ção de energia elétrica, implantar grandes projetos de exporta-ção de matérias-primas e desenvolver os sistemas de transporte
66 Além da presença ativa do Estado, contribuíram para esse ciclo de cresci-mento as reformas institucionais promovidas a partir de 1964, o elevado ní-vel de capacidade ociosa, o dinamismo do comércio internacional e a liquidezdos mercados de capitais (SUZIGAN, 1988, p. 7). Na petroquímica, a cria-ção da Petrobras Química S.A (PETROQUISA), em 1967, abriu caminhopara parcerias societárias envolvendo o Estado, grupos privados nacionais einvestidores estrangeiros, num modelo que ficou conhecido como tripartite.
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ferroviário, telecomunicações, eletrificação rural e armazenagem.Para tanto, previam-se recursos para investimentos através datransferência de parte dos fundos destinados ao financiamentode bens de consumo duráveis, da obtenção de empréstimos exter-nos e da atração de investimentos estrangeiros de risco na formade joint ventures, do aporte de recursos para o sistema BNDE, daconcessão de isenções a importações de máquinas e equipamen-tos e da mobilização de empresas estatais, muitas das quais res-ponsáveis pelo cumprimento de programas de investimentosque assumiam, inclusive, uma dimensão regional.
Propunha-se uma transformação estrutural capaz de alte-rar os rumos da industrialização brasileira, até então centradana produção de bens de consumo duráveis, expandindo a in-dústria de base e a oferta local de bens intermediários a partirde um modelo protagonizado pela grande empresa estatal. To-davia, as dificuldades de compatibilizar os ambiciosos progra-mas de investimentos previstos e o imperativo da estabilizaçãomonetária levaram praticamente à desativação do plano já em1976. A superestimação das possibilidades de crescimento e acrença na natureza transitória dos transtornos da economiamundial levaram ao superdimensionamento dos projetos, crian-do dificuldades para a realização das obras que pressupunhamlongos prazos de maturação e grande volume de importações.
O segundo choque do petróleo, em 1979, e a elevação dastaxas de juros internacionais tornaram ainda “mais custoso e pro-longado o processo de ajuste da oferta doméstica iniciado na se-gunda metade da década anterior” (CARNEIRO; MODIANO,1992, p. 323). A escassez de financiamentos externos e a perdada capacidade de investimento do governo reduziram as possi-bilidades de intervenção do Estado no desenvolvimento, colo-cando em primeiro plano questões de curto prazo associadas aogerenciamento macroeconômico. Assim, num momento em quea necessidade de um planejamento de longo prazo dirigido para
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a modernização produtiva, o desenvolvimento tecnológico e aadaptação da indústria brasileira às novas condições da econo-mia mundial faziam-se prementes, eliminava-se qualquer tipode estratégia visando ao desenvolvimento industrial. Nas pala-vras de Suzigan (1988, p. 15),
[...] a partir dos anos 80, o Estado não apenas deixou deorientar como retardou o desenvolvimento industrial. Aindefinição de uma política industrial, o drástico corte nosinvestimentos públicos e privados e a redução no esforço deincorporação de progresso técnico (pesquisa e desenvolvi-mento, implantação de setores de tecnologia de ponta, for-mação de recursos humanos) tornam muito mais sério para asociedade brasileira o desafio de tornar-se competitiva a nívelinternacional e garantir sua inserção na economia mundial.
4.1.2 A questão regional e
a agenda de desenvolvimento nacional
À parte as obras de construção de Brasília e os esforços de inte-gração da nova capital ao restante do país, até o final dos anos1950, a questão regional estava praticamente circunscrita, no Bra-sil, às medidas de combate às secas do Nordeste (JATOBÁ, 1979,p. 200; CANO, 1985, p. 22). Todavia, nos anos precedentes, ain-da que não deliberadamente voltados para os objetivos de desen-volvimento regional, alguns acontecimentos fortaleceram as con-dições de expansão da economia nordestina. Em primeiro lugar, acrescente importância da integração rodoviária, vinculada à im-plantação da indústria automobilística, conectava espaços perifé-ricos às regiões centrais do país, articulando fluxos internos.67 Em
67 Entre 1950 e 1966, enquanto o produto industrial e o agrícola cresciam ataxas anuais de 5,2% e 3,0%, respectivamente, o tráfego de carga a média elonga distância crescia 10,4% ao ano (CASTRO, 1975 [1971], p. 128).
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segundo, a expansão do setor de petróleo e os gastos efetuadosna Bahia geravam impactos sobre a economia do estado e daregião. Além disso, a criação do Banco do Nordeste do Brasil(BNB), em 1952, indicava o despontar da temática regional naagenda de desenvolvimento nacional.68
A combinação de instituições explicitamente voltadas paraa problemática nordestina e de alguns programas e investimen-tos vinculados aos objetivos nacionais de desenvolvimento am-pliavam a ação do poder público na região. Entretanto, a desar-ticulação entre os diversos órgãos e ações, o desconhecimentoda realidade econômica do Nordeste e a ausência de uma estru-tura de planejamento capaz de formular uma estratégia de de-senvolvimento regional consistente, integrando ações em prolde objetivos comuns, criavam uma situação de dispersão de re-cursos e esforços que dificultava a obtenção de resultados.
Foi apenas em 1959, com a instituição da Superintendên-cia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que se avan-çou na estruturação de um modelo de intervenção do governocentral que obedecia aos princípios desenvolvimentistas e res-pondia aos anseios regionais. Coordenando todos os programas eprojetos federais no Nordeste, outorgando incentivos fiscais e fi-nanceiros com vistas à atração de investimentos, planejando eexecutando as intervenções formuladas, a SUDENE, cujo princi-pal agente financeiro era o BNB, dava formas concretas ao pro-cesso de integração do espaço nacional (CENTRO..., 1978, p. 19).
Esse sistema, em grande medida, nasce em resposta à in-tensificação das disparidades regionais decorrentes do esforçode industrialização empreendido. Baer (1988 [1966], p. 162) ar-gumenta que o agravamento das desigualdades evidenciava uma
68 Além do BNB, o Departamento de Obras Contra as Secas e a CompanhiaHidrelétrica do Vale do São Francisco, criados em 1945, ampliavam as pers-pectivas de desenvolvimento do Nordeste.
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tendência natural à concentração da atividade econômica em tor-no da região polarizada, intensificada por uma política de incen-tivos industriais que correspondia, na prática, à transferência deriqueza das regiões menos desenvolvidas para o Centro-Sul dopaís. Dados reunidos por Cano (1985, p. 105) indicam que a par-ticipação do Nordeste no valor da transformação industrial (VTI)do Brasil caiu de 9,1%, em 1949, para 6,9%, em 1959. Segundoesse autor, a aplicação de grande parte dos investimentos do Pla-no de Metas em São Paulo ampliou a consciência dos desequilíbriosespaciais e suas conseqüências no final da década de 1950.
Embora as desigualdades regionais não parecessem cons-tituir obstáculos determinantes para a continuidade do cresci-mento econômico nacional, tornava-se cada vez mais evidenteque o empobrecimento progressivo de áreas como o Nordestepoderia impedir o florescimento de um grande mercado. Essaexpansão de consumo, atendendo às necessidades da acumula-ção capitalista no Brasil, ampliaria as possibilidades de novasinversões lucrativas e criaria condições de escala compatíveiscom os requisitos da indústria. Do ponto de vista social, as pres-sões das massas fortaleceram a discussão dos problemas advindosdo subdesenvolvimento regional, sobretudo após a grande secade 1958 (MOREIRA, 1979, p. 51). Paralelamente, a intensifica-ção do desequilíbrio espacial tornava-se insustentável
[...] do ponto de vista político imediato, de modo que eleprecisou ser atenuado através de políticas governamentaisdestinadas a atrair e até a transferir diretamente recursosdas regiões dinâmicas para as regiões estagnadas (BAER,1988 [1966], p. 174).
Assumindo uma postura distinta da meramente assisten-cialista até então vigente, o documento elaborado em 1959 peloGrupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste(GTDN) moldava a visão nacional acerca da problemática nor-destina, embasando a estratégia oficial da SUDENE e sustentan-
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do, inclusive, a sua própria institucionalização.69 Partindo de umdiagnóstico da economia regional, o documento recomendava umaampla reforma na base de produção rural, além da intensificaçãodos investimentos industriais e do enfrentamento de problemasrelacionados com a oferta de energia e ao melhor aproveitamentodas tecnologias disponíveis. Em âmbito industrial, propunha-se ofortalecimento da matriz produtiva regional através de incentivostributários, com vistas a reorganizar indústrias tradicionais emodificar a estrutura da economia da região através da instalaçãode indústrias de base (GTDN, 1959, p. 413). Preliminarmente, odocumento indicava a viabilidade da siderurgia, destacando seuelevado poder germinativo e as perspectivas que abriria para in-dústrias mecânicas simples, além de mencionar as possibilidadesde expansão de outros segmentos industriais.
Não obstante a criação da SUDENE, muitas das transfor-mações estruturais que compunham a proposta do GTDN nãochegaram a ser efetivadas. De acordo com Cano (1985, p. 299),o fato de que o processo de industrialização já havia avançadonas regiões centrais do país vedava certos caminhos às áreasperiféricas. Além disso, identificava-se uma certa inércia na in-dústria regional, que não parecia inclinada a superar as suasdificuldades através da expansão de investimentos próprios e deoutras medidas destinadas a ampliar sua capacidade competiti-va. Segundo Castro (1975 [1971], p. 185), as indústrias nordes-tinas, apesar de apresentarem rentabilidade superior à médianacional, reinvestiam proporção muito inferior dos seus lucros.
Assim, a grande maioria dos projetos aprovados pelaSUDENE era constituída de capital extra-regional, tendênciaque se acentua à medida que diminui o peso relativo dos inves-timentos de ampliação/modernização e cresce, entre as novas
69 O GTDN sugere a criação de uma instituição, com sede no Nordeste, parasupervisionar a execução do plano e proceder a atualizações e ajustes na po-lítica de desenvolvimento da região (GTDN, 1997 [1959], p. 431).
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aplicações, a importância de atividades de maior conteúdotecnológico (CASTRO, 1975 [1971], p. 202). Na visão de Cano(1985, p. 26; p. 254), as políticas de industrialização regionalapoiaram a implantação da moderna indústria comandada pelocapital externo à região, que pouca vinculação estabelece com amassa populacional de baixa renda predominante no Nordeste.Castro (1975 [1971], p. 186-187), por sua vez, argumenta que asdeterminações provenientes do mercado central do país só po-deriam ser atendidas — excluída a hipótese de retorno às expor-tações primárias — através de um movimento de ampliação domercado local de manufaturas tradicionais ou pela reestrutura-ção da oferta industrial, guiada pelo propósito de exploração denovas fatias de mercado. Isto posto, conclui que, embora os do-cumentos da SUDENE enfatizassem a primeira opção, a suapolítica de industrialização impulsionava vigorosamente a se-gunda, apoiando o surgimento de uma estrutura industrial maismoderna e diversificada no Nordeste.
Corroborando essa percepção, Goodman e Albuquerque(1974, p. 358) afirmam que os incentivos fiscais parecem ter exer-cido, sobretudo, efeitos encadeadores fora da região Nordeste.70
Desse modo, em que pese a inegável ampliação, diversificação esofisticação da estrutura industrial regional ao longo dos anos 1960,71
pode-se constatar a reduzida capacidade de internalização dos
70 Baseados nos projetos aprovados entre 1962 e abril de 1970, Goodman eAlbuquerque (1974, p. 358) declaram que “os efeitos de interligação direta‘para trás’ [...] se farão sentir especialmente fora do Nordeste”. Além disso,informam que “a origem extra-regional dos insumos, principalmente o Cen-tro-Sul, correspondia a 63,5% do total dos gastos intermediários em 1968”.
71 Estima-se que os investimentos aprovados pela SUDENE até maio de 1967equiparavam-se ao valor total do capital industrial existente na região. Infor-mações sobre os investimentos aprovados entre 1960 e 1968, por sua vez,creditam aos setores têxtil e de produtos alimentares, que respondiam porcerca de 57% do VTI da região em 1962, apenas 23% dos recursos previstospara aplicação (CASTRO, 1975 [1971], p. 201-203).
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efeitos renda e emprego advindos dos projetos incentivados, alémde um movimento de des-regionalização da propriedade do ca-pital e da liderança do processo de acumulação no Nordeste(JATOBÁ, 1979, p. 217-218). Cano (1985, p. 253) argumentaque, graças ao sistema de incentivos fiscais, parte do excedentegerado nas regiões centrais, que enfrentava dificuldades paraconverter-se em novo capital produtivo no próprio pólo, pôdevazar em direção às áreas incentivadas. De acordo com Moreira(1979, p. 83), “o caráter da industrialização do Nordeste passa-ra a ser funcional para o sistema nacional”.
Na esfera intra-regional, o modelo de intervenção adotadoresultou, ao longo da década de 1960, no agravamento dasdisparidades territoriais, provocado pela intensificação das dife-renças socioeconômicas entre as áreas dinâmicas e periféricas doNordeste (BAER; GEIGER, 1978, p. 141-142). Além da defini-ção de Salvador e Recife como núcleos de aglutinação dos no-vos empreendimentos, seguindo a lógica e os requisitos das te-orias de polarização,72 esse padrão espacialmente concentrado su-gere a existência de diferentes tipos estaduais: segundo Castro(1975 [1971], p. 203), enquanto no Ceará tendiam a predomi-nar investimentos de pequeno e médio porte, preponderante-mente de estilo tradicional e voltados para os mercados estaduale/ou regional, a Bahia abrigava grandes investimentos em ra-mos modernos, dirigidos para o mercado nacional. Uma análiseda distribuição dos investimentos incentivados apontava aindaa Bahia como localização preferida das empresas produtoras debens intermediários e de capital, identificando Pernambuco, pelasua posição geográfica e pela tradição de entreposto comercial,como a localização mais atrativa para investimentos em bens deconsumo (GOODMAN; ALBUQUERQUE, 1974, p. 283).
72 Até 1970, os estados da Bahia e Pernambuco respondiam por 65% do totalde investimentos incentivados no Nordeste, concentrados em suas capitais,que detinham 55% desses valores (CANO, 1985, p. 107-108).
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Assim, a Bahia capitaneava o processo de ruptura com aestrutura industrial anterior à década de 1960, marcando a novainserção do Nordeste na lógica de acumulação capitalista nacio-nal e posicionando-se como principal economia da região. Amodalidade de projeto que dava forma a essa transformação,todavia, implicava um alto grau de concentração da proprieda-de da indústria, que tendia a agravar a distribuição intra-regio-nal de renda (JATOBÁ, 1979, p. 229). Além disso, a base deprodução implantada caracterizava-se por uma elevada intensida-de em capital, justificada, conforme observa Castro (1971, p. 205),pelo fato de que
[...] as futuras empresas nascem, com freqüência, da neces-sidade de dar vazão (e desta forma apropriar-se) aos recur-sos subtraídos do imposto de renda. Este é o elemento pri-meiro na mobilização dos empresários; daí a elaboração deprojetos, a busca de aderentes — sócios, depositantes — decréditos adicionais, etc. Quanto maior o volume de recur-sos tomado de empréstimos às fontes públicas de crédito,maior o subsídio de que se apropriam [...]. É, pois, imediataa conclusão de que no parque industrial nascente o capitalé exatamente o fator que não deve ser poupado frente aosdemais.
O crescimento industrial do Nordeste, portanto, resultano incremento da concentração da propriedade do capital e darelação capital/trabalho, que respaldam um movimento de in-tensa concentração da renda. Desse modo, as intervenções go-vernamentais concebidas a partir da teoria dos pólos de cresci-mento deixaram marcas na estrutura social regional, contribuin-do para a sustentação de um modelo excludente (JATOBÁ, 1979,p. 266). Castro (1971, p. 210) declara, no princípio dos anos1970, que a “febre de inversões registrada presentemente noNordeste” constitui “um dos mais concentradores programasde industrialização jamais realizados em áreas subdesenvolvi-
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das”. Baer e Geiger (1978, p. 143-144), constatando que o im-pacto da SUDENE no desenvolvimento regional e na reduçãodas desigualdades regionais tem sido controverso, sistematizamalgumas críticas à atuação desse órgão:
. Não se conseguiu atingir a estrutura tradicional doNordeste, especialmente o setor agrário.
. A implantação de novas indústrias representou, acimade tudo, a extensão do pólo do Sudeste, através da pe-netração de empresas nacionais ou multinacionais se-diadas naquela região, sem que houvesse maior partici-pação de empresários regionais.
. A utilização de tecnologias capital-intensivas não pos-sibilitou a ampliação da oferta de empregos na propor-ção desejada.
. Não houve maior preocupação com o aumento dedesequilíbrios no interior da região.
. Os projetos aprovados não fornecem indícios de que oNordeste estaria sendo considerado parte de um siste-ma inter-regional: pouca atenção foi dada ao fato deque, como parte integrante da nação, o Nordeste cons-tituía-se numa economia aberta.
Em relação a esse último ponto, Cano (1985, p. 315) ar-gumenta que, embora os investimentos ampliassem a comple-mentaridade inter-regional, incrementando fluxos comerciaisentre o pólo e a periferia, ainda seria requerida “a verdadeirainstitucionalização de uma política de coordenação nacional”,devidamente regionalizada e capaz de atender “aos efetivos in-teresses da nação, entendida esta como a totalidade de suas par-tes, espaciais e sociais”. De fato, os critérios de avaliação dosprojetos beneficiados pela SUDENE não eram suficientementeseletivos, orientando-se, de modo geral, pelos sinais do merca-do e pela característica comum dos incentivos (SUZIGAN;ARAÚJO, 1979, p. 57).
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Ao longo da década de 1970, a implementação dos PlanosNacionais de Desenvolvimento (I e II PND) modifica o trata-mento conferido às questões regionais, integrando metas setoriaisaos programas de desenvolvimento regional (HADDAD, 1978,p. 389). Prevendo inversões industriais direta ou indiretamenteinduzidas pelo Estado com vistas ao aproveitamento de recursosnaturais ou como resultado de decisões políticas, os PNDs alte-ram o modelo de intervenção até então adotado, evidenciando ocaráter centralizador que a política regional tendia a assumir nopaís. Essa centralização aparecia também nos chamados progra-mas especiais (Projeto Sertanejo e Polonordeste), que orientam odesenvolvimento rural, apoiando atividades integradas em pólosde desenvolvimento selecionados e nos perímetros de irrigação(VIDAL, 2003, p. 206). Assim, a política regional evoluía paraum planejamento de caráter inter-regional coordenado pelo go-verno central, priorizando potencialidades regionais importantespara a expansão econômica comandada pela indústria e explo-rando programas de apoio a áreas deprimidas financiados peloBanco Mundial, que gradualmente se transmutavam em ações denatureza compensatória (JATOBÁ, 1979, p. 264-265). Essas duasvertentes aparecem nos PNDs, que, embora manifestem interes-se em criar condições de maior equilíbrio de renda entre pessoase entre regiões, articulam investimentos concentradores.73
Analisando os investimentos fixos dos projetos de implan-tação aprovados para o Nordeste no período 1971-1977, Loddere Mata (1979, p. 98-102) constatam a sua intensa concentra-ção: do ponto de vista espacial, 78,4% desses valores dirigem-separa a Bahia; do ponto de vista setorial, as indústrias química e
73 Evidencia-se, assim, a subordinação de todas as políticas públicas às diretrizesde crescimento econômico e expansão industrial. Como salientam Barbosa eNardin (2002, [1989], p. 360), “a concentração de renda e a piora das condi-ções sociais da população podem ser adotadas (e o foram no Brasil) para viabilizaro caminho do desenvolvimento (identificado com a industrialização)”.
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metalúrgica representam, respectivamente, 63,2% e 20,6% dosinvestimentos realizados nesse estado, único fora da região cen-tral do país a desempenhar um papel de destaque na atração deinvestimentos industriais. Desse modo, o que parece mover osmecanismos de desconcentração espacial (investimentos eminfra-estrutura viária, instalações portuárias, usinas de energiaelétrica e projetos de irrigação, constituição de empresas agríco-las, incentivos fiscais ao setor privado, intervenções das empre-sas estatais, etc.) não são as suas conseqüências redistributivas,mas os efeitos da aglomeração industrial sobre o grau de eficiên-cia do sistema (SUZIGAN; ARAÚJO, 1979, p. 60).
Ainda assim, verifica-se, ao longo da década de 1970, umaclara redução dos desníveis regionais no Brasil. De acordo comAndrade (1988, p. 14), o coeficiente de desigualdade interesta-dual dos PIBs per capita cai, entre 1970 e 1980, de 0,66 para0,54. Esse movimento é liderado por uma forte tendência à des-concentração nacional da indústria, no âmbito de um padrão dedesenvolvimento marcado pela expansão de setores industriaisde base. Dados reunidos por Diniz (1995, p. 12) indicam que aparticipação da produção industrial do Nordeste no Brasil au-menta de 5,7%, em 1970, para 8,1%, dez anos depois.74
4.2 O esgotamento do modelo desenvolvimentistae a ênfase no gerenciamento macroeconômicode curto prazo
A crise mundial do final dos anos 1970, desencadeada pelo se-gundo choque do petróleo e pela forte instabilidade do sistemamonetário internacional, impõe a adoção de medidas restritivasque encerram as pretensões desenvolvimentistas e redirecionam
74 Nesse mesmo intervalo, a Bahia ampliou sua participação na produção in-dustrial do país de 1,5% para 3,5%.
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as prioridades nacionais. O rápido crescimento da dívida externa,os desequilíbrios da balança comercial, a espiral inflacionária e oscrescentes deficits públicos, ao lado das dificuldades fiscais e fi-nanceiras do Estado, associam-se a medidas de contenção de in-vestimentos públicos, determinando a decadência do modelo de-senvolvimentista e do intervencionismo estatal a ele associado.
A redução da disponibilidade interna de recursos financei-ros e da capacidade nacional de captação de recursos externos, li-mitando as possibilidades de financiamento dos programas e proje-tos formulados, impulsionam um nítido processo de enfraqueci-mento dos sistemas de planejamento, que perdem credibilidade àmedida que enfrentam dificuldades para concretizar as suas princi-pais decisões (HADDAD, 1996, p. 134-138). O planejamento demédio e longo prazo é substituído por ações que consideram apremência de adequar as condições internas à conjuntura interna-cional desfavorável, incorporando diretrizes das instituições multi-laterais de crédito (CARNEIRO; MODIANO, 1992).
Vinculadas às condições macroeconômicas adversas, trans-formações no paradigma técnico-econômico dominante e nasestratégias empresariais empreendidas contribuem decisivamentepara a exaustão do modelo de intervenção do Estado até entãoadotado, tornando as instituições existentes e as ferramentasaplicadas pouco operantes e cada vez menos capazes de suscitaras respostas pretendidas. Gradativamente, difunde-se o reco-nhecimento de que as alterações tecnológicas, produtivas, insti-tucionais e organizacionais têm raízes estruturais profundas quepõem a termo o modelo desenvolvimentista, impondo a proposi-ção de novos eixos de expansão, fundamentados em novos pa-drões de ação pública e empresarial. A estratégia de industrializa-ção até então adotada, que transcendia o âmbito setorial e ocu-pava o centro do modelo de desenvolvimento nacional, é postaem cheque, à medida que se esgota o esquema de substituiçãode importações e se questionam os resultados obtidos em ter-
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mos de eficiência e evolução tecnológica (FAJNZYLBER, 1983).Referindo-se à crise do início dos anos 1980, Coutinho (1984[1982], p. 55) afirma que
[...] o problema de fundo — a crise a nível estrutural —expressa-se de forma específica na conjuntura atual. Na au-sência de pólos inovadores capazes de liderar uma onda derenovação tecnológica, a perspectiva mais provável é a deum intervalo de “miniciclos” até que seja digerida a capaci-dade produtiva excedente, criada ao longo da expansão dopós-guerra.
De acordo com Fajnzylber (1983, p. 15), a subordinaçãotecnológica dos países latino-americanos à matriz industrial dospaíses mais avançados e o fato de que se atravessava um mo-mento de transição entre dois padrões industriais distintos con-duzem a reflexões “incompletas e esquemáticas” sobre uma“nova industrialização”. Assim, identifica-se uma lacuna nadefinição de uma estratégia de desenvolvimento industrial, emgrande parte associada a determinações provenientes das am-plas transformações observadas no paradigma técnico-econô-mico dominante (ver Capítulo 2). Fajnzylber chama ainda a aten-ção para o fato de que, nos países avançados, o setor industrialexerce uma função catalizadora no processo de transformaçãoque experimentam outros setores produtivos, afirmando, no casoda América Latina, que
[...] el hecho de que el liderazgo industrial se localice en em-presas filiales, sugiere que esa transformación productiva, almenos en parte, está vinculada a un proceso que se desarrollaa nivel internacional (FAJNZYLBER, 1983, p. 180).75
75 “[...] o fato de que a liderança industrial se localiza em empresas filiais sugereque essa transformação produtiva, ao menos em parte, está vinculada a umprocesso que se desenvolve em nível internacional” (Tradução da autora).
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As mudanças estruturais, os graves sintomas conjuntu-rais — em particular a crise fiscal e financeira do Estado — e aconseqüente incapacidade de coordenação das instâncias públi-cas desmontam a organização institucional do Estado e as estru-turas institucionais da economia e da sociedade, construídas “se-gundo os parâmetros de um processo histórico de desenvolvi-mento industrial e tecnológico comandado pelo Estado”(SUZIGAN, 2000, p. 19). A expansão da onda neoliberal queredefine os propósitos da atuação pública e estabelece princípiose procedimentos em favor do livre mercado mundial, por suavez, cria um referencial que justifica a nova situação, funda-mentando as mudanças detectadas nos conceitos, objetivos eprocedimentos operacionais do Estado (ver Capítulo 3).76
O III PND, que delineia os principais objetivos e linhasde atuação governamental para o período 1980-1985, expressaessa situação, explicitando a opção
[...] pela economia de mercado, onde o planejamento do de-senvolvimento e toda a atuação governamental devem vol-tar-se para a orientação, apoio e estímulo aos setores priva-dos, limitando-se o Governo, como produtor e investidor,aos campos e atividades exigidos pelo interesse e segurançanacionais e aos projetos não desejados ou inviáveis pela livreiniciativa (BRASIL. Presidência..., 1981, p. 6).
Além disso, o documento incorpora estratégias genéri-cas, justificadas pela subordinação de suas propostas “à incerte-za dos tempos atuais”. Desse modo, prescindindo de técnicasquantitativas e da fixação de “metas rígidas a alcançar”, apre-
76 Embora o ajuste liberal se intensifique no Brasil a partir do início dos anos1990, na década anterior, que abriga o desmonte de políticas setoriais e oarrefecimento de ações de cunho regionalizado, além de movimentos dedesestatização e liberalização comercial nascentes, os propósitos da ação pú-blica redefinem-se.
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senta-se como um documento qualitativo, cujos objetivos, dire-trizes, critérios e instrumentos de ação são válidos apenas en-quanto perdurarem condicionantes como a crise energética, res-trições creditícias provenientes dos resultados do balanço depagamentos, elevada dívida externa e pressões inflacionárias,entre outros (BRASIL. Presidência..., 1981, p. 7).
A redução das disparidades regionais, apesar de colocadaentre os objetivos do III PND, também dispensa a definição demetas claras e a formulação de uma estratégia particularmenteadaptada para o seu fim. Prevê-se, apenas, que a produção debens primários (alimentos e substitutos para o petróleo) e os in-vestimentos públicos nos setores sociais constituir-se-iam em im-portantes instrumentos para a elevação dos níveis de emprego erenda nas áreas mais carentes, notadamente o Nordeste, e pro-põe-se a consolidação dos programas especiais já existentes. Naárea industrial, onde os principais objetivos incluem a elevaçãoda produtividade, o estímulo ao crescimento e a adequação àsexigências do mercado interno e internacional, o apoio à reorien-tação espacial dos investimentos não se traduz na transferência deatividades ou na implantação de novos projetos relevantes, mas naesperada melhoria dos atrativos locacionais de novas áreas.
Assim, não obstante os propósitos manifestos no III PND— que menciona, inclusive, a necessidade de fortalecimento daSUDENE e da ampliação das transferências financeiras da União—, não são indicados com exatidão os principais objetivos aserem perseguidos, tampouco se constituem instrumentos ade-quados para a realização de mudanças estruturais ou institucio-nais relevantes. Diante da prioridade conferida aos investimen-tos voltados para minorar a crise energética e a questões vincu-ladas ao ajuste macroeconômico de curto prazo, relegam-se asegundo plano preocupações dirigidas ao crescimento da eco-nomia e praticamente se abandonam ações voltadas para o com-bate às disparidades regionais.
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A despeito desse abandono, os efeitos dos investimentosconcebidos no período anterior continuam a se fazer notar, reper-cutindo positivamente nas taxas de crescimento do Nordeste, emfunção dos elevados prazos de maturação dos projetos. Entre 1980e 1985, enquanto a economia brasileira exibia uma taxa de ex-pansão acumulada de 5,3%, o PIB nordestino crescia cerca de23,8%, refletindo os esforços de formação de capital da décadaanterior. O índice médio de formação bruta de capital fixo comopercentagem do PIB registrado para o período 1970-1979 alcança21,6% para o conjunto dos estados brasileiros, chegando a 27,3%na região Nordeste. Para o período 1980-1989, entretanto, obser-va-se uma equiparação desses indicadores, que atingem 20,5% e20,7%, respectivamente, para o Brasil e para o Nordeste.77
Os impactos do pífio desempenho nacional e da ausênciade uma política especificamente voltada para o desenvolvimen-to regional não tardaram a se manifestar nos péssimos indica-dores de expansão da economia nordestina. Entre 1986 e 1990,o PIB dessa região registrou um crescimento acumulado negati-vo, que evidencia uma performance ainda pior que a verificadapara o agregado nacional, cujo incremento acumulado no perío-do não ultrapassou o patamar de 2,1% (MAIA GOMES;VERGOLINO, 1995, p. 112). Do ponto de vista industrial, ob-serva-se uma queda de 12,1% para 10,2% na participação daregião Nordeste no PIB industrial do Brasil entre os anos de1985 e 1990 (SILVA; MEDINA, 1999, p. 15).
Essa trajetória reflete a fragmentação do planejamento re-gional e a perda de visibilidade das propostas de longo prazo,características que se intensificam na segunda metade dos anos1980. O governo da chamada Nova República, que se instala emmarço de 1985 após duas décadas de dominação militar, herda
77 Cálculos realizados a partir de dados apresentados por Maia Gomes eVergolino (1995, p. 112; p. 115).
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um ambiente recessivo e uma taxa de inflação de 234,1% nos 12meses precedentes (CARNEIRO; MIRANDA, 1986, p. 14). Oajuste externo decorrente da política imposta pelo FMI no perío-do 1981-1984 gerara vultosos superavits comerciais e reequilibraraa conta-corrente do balanço de pagamentos (CARNEIRO;MODIANO, 1992, p. 343), sem ter conseguido evitar, contudo,o persistente movimento de ascensão de preços. Diante dessequadro, não surpreende a ênfase conferida ao controle inflacio-nário e ao equilíbrio das contas externas, em detrimento da for-mulação de estratégias de desenvolvimento.78 Os programas deestabilização mais marcantes, contudo, não conseguiram resulta-dos sustentáveis, alcançando apenas “um represamento tempo-rário da inflação” (MODIANO, 1992, p. 382). Além do insucessono combate inflacionário, a prolongada estagnação, as incertezasquanto às renegociações externas, a desconfiança por parte docapital externo e o agravamento do desequilíbrio fiscal impediama retomada dos investimentos e mantinham em nível reduzido ataxa de crescimento da economia nacional.
A prevalência de preocupações com o curto prazo e a con-solidação dos sucessivos orçamentos anuais como representa-ções do planejamento motivaram a Constituição de 1988 a atri-buir ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de pla-nejamento e orçamento, estabelecendo a obrigatoriedade de ela-boração do Plano Plurianual (PPA), um plano de quatro anosdestinado a vincular as prioridades de médio prazo à Lei de Di-retrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual. A Consti-tuição determina que
[...] a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de for-ma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da adminis-
78 Embora o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República siste-matizasse uma proposta de política industrial (SUZIGAN, 1986), os esforçosvoltavam-se, na prática, para o combate à inflação e o gerenciamento dosprincipais indicadores de conjuntura.
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tração pública federal para as despesas de capital e outras de-las decorrentes e para as relativas aos programas de duraçãocontinuada (BRASIL. Constituição..., 1988),
inaugurando uma fase de grande preocupação com a gestão e oorçamento público.
Não obstante a importância da iniciativa de ordenar osinstrumentos de planejamento e disciplinar os procedimentos aserem adotados pelos órgãos executivos, trata-se de uma açãosobretudo instrumental, que visa a estabelecer, para um hori-zonte de planejamento de quatro anos, mecanismos de sistema-tização e controle de gastos. Ainda assim, a imprecisão de con-ceitos e a ausência de definições e normas metodológicas, porum lado, e a falta de disposição dos dirigentes em empreenderesforços para o cumprimento de regras que, em última instân-cia, reduzem sua margem de manobra no uso dos recursos dis-poníveis, por outro, limitam a efetiva utilização das ferramentasprescritas. Além disso, a deterioração das estruturas institucio-nais de formulação de políticas públicas e a perda de confiançanos resultados dos planos de desenvolvimento, aliadas à persis-tente instabilidade macroeconômica — que confere aos resulta-dos de curto prazo status privilegiado na avaliação do desempe-nho do governo e no estabelecimento de seus canais de interlocu-ção com a sociedade —, dificultam a formulação de estratégiasque contemplem um horizonte temporal mais amplo.
No início da década de 1990, questões referentes aoredimensionamento do Estado, à atualização de suas estruturase à redefinição das suas atribuições passam a compor o discursopolítico dominante, fazendo com que temas estruturantes, comoa privatização e a abertura comercial, sejam efetivamente inseri-dos na agenda modernizante do país (CAMPOS, 1994, p. 1238).Inicia-se uma etapa marcada pela concepção de um novo mode-lo de ação pública, pautado por diretrizes de integração compe-titiva, reestruturação produtiva e regulação econômica. A cons-
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trução desse modelo é reforçada a partir de 1994, quando a es-tabilização monetária, assegurando um ambiente de menor in-certeza e maior viabilidade produtiva, respalda significativosincrementos dos investimentos, expande os horizontes de pla-nejamento e recoloca a discussão sobre a formulação de pro-postas de desenvolvimento regional.
4.3 A reforma do Estado e a incorporaçãode novas diretrizes de desenvolvimento
Em um ambiente marcado por elevadas taxas de inflação, redu-zidos índices de crescimento e grande instabilidade macroeco-nômica, o governo Collor assume, em março de 1990, com pro-postas liberalizantes e um plano de combate à inflação que cedomostrou a sua ineficácia.79 O conceito de integração competiti-va, formulado no âmbito do BNDES ainda no final dos anos1980, provia a base intelectual para as estratégias implementa-das, pautadas por diretrizes de maior abertura econômica e pri-vatização de empresas estatais. A ação pública, embora tambémguiada por determinações de natureza macroeconômica, incor-pora questões de ordem estrutural, envolvendo mudanças insti-tucionais no aparato regulatório do Estado e programas setoriaisvoltados para a reestruturação e a modernização produtiva.
A partir da segunda metade da década de 1990, a estabi-lização monetária e os princípios difundidos pelos organismosinternacionais reforçam a construção de um novo padrão deintervenção pública. O Estado reincorpora a sua preocupaçãocom a promoção do desenvolvimento, mantendo-se afastado,contudo, das prescrições desenvolvimentistas que cingiam a idéiade desenvolvimento ao avanço industrial e propunham a partici-
79 Para uma análise do plano de estabilização, conhecido como Plano Collor,ver Faro (1990).
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pação ativa do Estado em atividades produtivas, ressaltando aimportância das economias de escala e aglomeração. Partindo deum conceito de desenvolvimento que ultrapassa a esfera estrita-mente econômica, o novo modelo valoriza a mobilização social ea construção de um ambiente marcado por vínculos de confiançae redes de relacionamento estáveis, fatores tidos como determi-nantes para que se alcancem melhores indicadores socioeconô-micos e maiores níveis de eqüidade. Esse referencial passa apermear propostas de planejamento regional no Brasil, susten-tando uma nova estratégia de desenvolvimento.
Nesta seção do trabalho, optou-se por segmentar a análi-se em duas fases. A primeira delas caracteriza-se pela adoção demedidas voltadas para a elevação dos níveis de produtividadeindustrial e a reestruturação do Estado (subseção 4.3.1), enquan-to a segunda (subseção 4.3.2) focaliza o período em que umnovo conceito de desenvolvimento — que incorpora a noção decapital social e a importância da formação de redes e arranjoslocais — parece alimentar a construção de um padrão de inter-venção pública diferenciado.
4.3.1 Integração competitiva e regulação econômica
Ainda no final dos anos 1970, frente ao esgotamento do modelode substituição de importações e o fim da fase áurea dos planosde desenvolvimento, alguns analistas, no âmbito do BNDES, cha-mavam a atenção para as dificuldades que a instituição começariaa enfrentar em vista da ausência de diretrizes que norteassem adefinição dos projetos a serem financiados (MONTEIRO FILHA;MODENESI, 2002, p. 11). Na segunda metade dos anos 1980, osesforços da área de planejamento do banco para o estabelecimen-to de cenários que orientassem a sua atuação resultaram na for-mulação da chamada estratégia de integração competitiva, quetraçava novos rumos para a economia brasileira, baseada nas pro-
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postas de reestruturação produtiva, modernização empresarial ereforma do Estado, a serem implementadas num contexto de cres-cente abertura, integração dos mercados e intensificação dos fluxoscomerciais, produtivos e financeiros. De acordo com Barretto eArkader (2002 [1992], p. 388), essa estratégia pode ser definida
[...] como a preocupação com o atingimento de padrões inter-nacionais de preço e qualidade que, em paralelo à derrubadade barreiras protecionistas, promovesse a inserção competiti-va do Brasil no cenário econômico mundial.80
A formulação da estratégia de integração competitiva,partindo do reconhecimento do papel desempenhado pelo Es-tado brasileiro no ciclo iniciado no pós-guerra e concluído nofinal da década de 1970, incorporava uma nova visão do Estado,do capital estrangeiro e das políticas públicas, dadas as transfor-mações que se operavam nas economias nacional e internacio-nal. Em linhas gerais, identificava-se uma inevitável ruptura emrelação ao modelo anterior, não apenas em função da emergên-cia de um novo paradigma técnico-econômico, mas também pelaslimitações impostas à atuação pública, tanto pela crise fiscal efinanceira do Estado como pelas próprias exigências tecnológi-cas e organizacionais decorrentes do processo de reestruturaçãoindustrial. Com base em Mourão (1994, p. 14-19), pode-se sin-tetizar o diagnóstico e as propostas da estratégia formulada peloBNDES nos seguintes termos:
. Constatava-se o esgotamento da substituição de impor-tações como eixo da política industrial, já que não haviamais setores com capacidade de induzir uma demandasuficiente para gerar um novo ciclo de crescimento aoserem alvo de uma ação para internalizar a produção.
80 Dulci (2002, p. 89) afirma que o novo caminho foi em boa medida impostopelas circunstâncias internacionais, mas representou também uma opção in-terna, assumida pelo governo e pelas elites econômicas.
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. Defendia-se, então, a tese de que a indústria brasileiranão poderia ficar condenada ao crescimento vegetativo domercado interno (marcado por baixos salários e má distri-buição de renda), devendo estruturar-se para a competi-ção no mercado internacional. Nesse sentido, enxergava-se como positiva a contribuição do capital estrangeiro, nãoapenas por estimular o desenvolvimento tecnológico,gerencial e mercadológico, mas também pelos rebatimentosno âmbito do comércio internacional, caracterizado porcrescente fluxo de transações intrafirmas.
. Admitindo-se a presença de empresários capazes derealizar tarefas que o Estado havia historicamente as-sumido e as dificuldades do setor público de implemen-tar uma gestão moderna, propunha-se a privatizaçãocomo meio de liberar o Estado para o exercício de suasfunções sociais e para a realização de investimentos eminfra-estrutura, por um lado, e como forma de induzir aeficiência e a competitividade empresarial e setorial,por outro.
. Ressaltava-se a importância de avançar no processo deabertura e liberalização comercial, abandonando práti-cas protecionistas e flexibilizando regras de atuação docapital estrangeiro.
Amparada pelo conjunto de princípios sistematizados peloBNDES, a liberalização comercial iniciava-se no final da décadade 1980, impulsionada pelas reformas de 1988 e 1989, que eli-minavam importantes barreiras não-tarifárias e promoviam aqueda das alíquotas médias de importação, enfraquecendo o graude proteção à indústria local (AVERBUG, 1999, p. 46). Em 1990,a instituição da Política Industrial e de Comércio Exterior e oanúncio de um cronograma de redução de tarifas asseveravam acontinuidade e o fortalecimento da política liberalizante (PI-NHEIRO; GIAMBIAGI; MOREIRA, 2001, p. 9).
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A irreversibilidade da abertura, a prolongada crise econômi-ca e o reconhecimento do atraso tecnológico e dos desperdíciosprodutivos, além da possibilidade de acesso a linhas de financia-mento adequadas, motivaram os empresários a investir em pro-cessos de racionalização produtiva, que repercutiram nos índicesde produtividade industrial. Conforme informações reunidas porBielschowsky e Stumpo (1996, p. 183), a razão entre o valor agre-gado da indústria manufatureira e o número de empregados ele-vou-se 38%, entre 1989 e 1994, contra um incremento de apenas4,2% no período 1980-1989, o que leva a concluir que
[...] a indústria herdada dos anos 70 permanece até 1994relativamente resistente a efeitos potencialmente “destruti-vos” da abertura comercial, e pôde beneficiar-se de seus efei-tos potencialmente “construtivos”. O estreito contato com oresto do mundo foi parte explicativa da rapidez com que, nosúltimos anos, a indústria foi racionalizada e obteve elevaçãoda produtividade, reagindo “positivamente” à abertura co-mercial (BIELSCHOWSKY; STUMPO, 1996, p. 187).
Esses resultados refletem, além dos esforços de melhoriasprodutivas e tecnológicas empreendidos, processos de reestru-turação societária, administrativa e organizacional, que envol-veram diversos segmentos industriais. Guiados pela propostade reorientação econômica que realçava a importância de esta-belecer maiores níveis de competitividade empresarial e setoriale apoiados técnica e financeiramente pelo BNDES, tais proces-sos abrangiam privatizações, aquisições, parcerias e fusões, via-bilizando ganhos de escala e eficiência.
Instituído em abril de 1990, o Programa Nacional de De-sestatização torna-se parte importante do conjunto de reformaseconômicas já iniciadas.81 Na sua primeira etapa, que perpassa
81 Ainda nos anos 1980, registra-se a reprivatização de 38 empresas, absorvidaspelo Estado em decorrência de problemas financeiros (Disponível em: <http://
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as gestões Sarney (1985-1990), Collor (1990-1992) e Itamar Franco(1992-1995), o Estado abandona funções empresariais em favorda maior eficiência atribuída ao setor privado, concentrando es-forços na venda de estatais produtivas de setores estratégicos,como siderurgia, petroquímica e fertilizantes. Como resultado,33 empresas são desestatizadas entre 1990 e 1994.82 Na segundafase do processo, iniciada em 1995 no governo Fernando Henri-que Cardoso (1995-2002), o programa é ampliado e passa a figu-rar como um dos principais instrumentos da reforma do Estado.Iniciam-se aí a transferência de serviços públicos à iniciativa priva-da e um amplo movimento de desestatização de empresas contro-ladas pelos governos estaduais, sob o argumento de que os investi-mentos a serem realizados pelos novos controladores proporciona-riam uma melhoria dos serviços prestados à sociedade edesonerariam os cofres públicos.
No cerne dos debates sobre a participação do Estado naeconomia brasileira parece também apropriada a demarcaçãode dois momentos distintos. Se é possível contrapor, na primei-ra fase do processo de privatização, os defensores do Estadomínimo e os que compreendem a retração do Estado como umaestratégia de recuperação da sua capacidade de intervenção(VELASCO JR., 1997, p. 5), os argumentos preponderantes naetapa de privatização dos serviços públicos e a própria reduçãoda onda conservadora mundial (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 7)evidenciam uma visão que defende a intervenção do Estado emfunções que o mercado não é capaz de desempenhar adequada-mente. A opção brasileira de estabelecer contratos de concessãopor prazos determinados, ao invés de promover a transferênciapermanente dos ativos, reforça essa trajetória, conferindo ao
www.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/history.asp>. Acesso em:25 nov. 2005).
82 Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/conhecimento/publicacoes/cata-logo/Priv_Gov.pdf>. Acesso em: 02 mar. 2006.
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Estado um papel relevante na regulação da economia e indican-do a necessidade de um aparato institucional preparado para oexercício das funções de planejamento e fiscalização das açõesprivadas. A criação de agências reguladoras torna-se “one ofthe most important channels through which the state caninfluence economic activity” (AMANN; BAER, 2005, p. 425).83
Assim, não se trata mais apenas de reduzir o tamanho doEstado, mas de reconfigurar as suas atribuições. Essa percepçãoincorpora-se ao discurso oficial, que salienta a importância deaparelhar o Estado para as funções que lhe são outorgadas, es-tabelecendo novos padrões de relacionamento com o setor em-presarial, promovendo a modernização da máquina pública efortalecendo a sua capacidade de regulação.
A reforma do Estado e de suas instituições envolveu tam-bém iniciativas voltadas para aumentar a competição nos mer-cados internos, desmontando controles administrativos estabe-lecidos no passado. De acordo com Pinheiro, Giambiagi eMoreira (2001, p. 14), o Programa Federal de Desregulamenta-ção, instituído em 1990, “revogou 113.752 decretos presidenciaisdo total de 123.370 baixados nos 100 anos precedentes”. Ou-tras medidas adotadas facilitavam o comércio internacional e oingresso de capital externo, estabeleciam políticas de defesa daconcorrência e proteção ao consumidor, definiam mecanismosde regulação e apoio à expansão da infra-estrutura, restringiamo controle de preços e avançavam na simplificação da legislaçãotributária e trabalhista, com vistas a criar um ambiente compe-titivo e propício à atração de novos investimentos.
As privatizações, o esforço de desregulamentação e omovimento de reestruturação produtiva e empresarial traduzem,na prática, as diretrizes de produtividade e competitividade ex-
83 “[...] um dos mais importantes canais através dos quais o Estado pode influ-enciar a atividade econômica” (Tradução da autora).
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postas na nova estratégia de desenvolvimento formulada. Doponto de vista regional, esses movimentos esvaziam o sentidodesenvolvimentista da ação de algumas empresas e instituições.De fato, grandes empresas originalmente estatais, que costuma-vam atuar, nas regiões em que se estabeleciam, como verdadei-ras agências de desenvolvimento, passam a pautar a sua atuaçãoexclusivamente por critérios de mercado, estabelecendo metasde produtividade e eficiência com vistas a aumentar os seus lu-cros e a atender aos interesses dos seus acionistas (DULCI, 2002,p. 96). As superintendências de desenvolvimento regional, porsua vez, foram paulatinamente enfraquecidas, perdendo a suacapacidade de planejamento e os seus principais instrumentosde fomento, até serem finalmente extintas em 2001.
O Plano Plurianual 1991-1995, definido constitucional-mente como referência para os planos e programas nacionais,setoriais e regionais, não chegou a desempenhar esse papel, ser-vindo meramente para cumprir a exigência formal estabelecida.Segundo Accarini (2003, p. 171), o processo inflacionário ob-servado nos seus primeiros três anos e meio de vigência moti-vou a proposição de seguidas revisões, que não chegaram a serimplementadas, entre outros motivos, em razão das turbulênciaspolíticas. Desse modo, as leis de diretrizes orçamentárias e osorçamentos gerais da União acabaram, na prática, substituindoas funções instrumentais do PPA, enquanto a lógica da açãopública respaldava-se na estratégia de integração competitiva.
Em meados da década de 1990, em resposta à abertura demercados, desregulamentação, privatizações e concessões, e es-timulado pela estabilização monetária e pela conjuntura políti-ca favorável, o nível de investimentos aumentou substancial-mente, contribuindo para a retomada do crescimento da econo-mia nacional. Após uma entrada de investimentos diretos es-trangeiros de US$ 1 bilhão por ano entre 1981 e 1993, registrou-se o ingresso crescente desse tipo de recurso, que passou de
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US$ 2 bilhões, em 1994, para US$ 17 bilhões em 1997 (PINHEI-RO; GIAMBIAGI; GOSTKORZEWICZ, 1999, p. 36). As ta-xas de crescimento do PIB, por sua vez, alcançaram 5,8% e 4,2%,em 1994 e 1995, enquanto a inflação atingiu 1,7% em 1998
Nesse contexto, abre-se espaço para a retomada das dis-cussões que envolvem o desenvolvimento regional (NASSER,2000, p. 165), apoiadas por indicações e iniciativas do BancoMundial, do BID e da ONU. A introdução da noção de capitalsocial nos projetos de desenvolvimento e a ampliação do pró-prio conceito de desenvolvimento, que extrapola a visão indus-trializante que marcara o período desenvolvimentista e afirma aimportância da atuação em rede, redefinem as estratégias for-muladas, modificando o desenho e as formas de operacionaliza-ção dos programas, projetos e ações do Estado (ver Capítulo 3).
A combinação de elementos como a descentralização, acooperação e a mobilização social, todavia, elevam a necessidadede aprimorar a capacidade de coordenação do Estado e exigemque as políticas públicas mantenham-se afinadas entre si, de modoa promover a criação de externalidades positivas, como a forma-ção de pólos de inovação e redes de cooperação e o desenvolvi-mento da capacitação tecnológica. Impõem-se, desse modo, osdesafios de aprimorar a capacidade de planejamento das institui-ções públicas, habilitando-as para o exercício de uma atuação ar-ticulada e para o estabelecimento de parcerias profícuas com osetor privado (MOURÃO, 1994, p. 23; COUTINHO, L., 1997,p. 106-110; p. 126). Esses desafios permeiam a construção de umnovo modelo de desenvolvimento regional.
4.3.2 Novas propostas de desenvolvimento regional
A retração do Estado como executor ou prestador direto de servi-ços e a valorização de suas funções de regulador, indutor emobilizador dos agentes sociais inauguram uma nova fase na for-
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mulação e execução de políticas públicas no Brasil. Para lidar comos novos desafios, os mecanismos convencionais e as instituiçõesde fomento existentes necessitavam de grandes reformas, de modoa desenvolver capacitações para o exercício de funções não-tradi-cionais (COUTINHO, L., 1997, p. 110). A construção de um apa-rato institucional apropriado, a formação de uma burocracia efi-ciente e a formatação de programas adequados, entretanto, sãotarefas árduas, cujos resultados tardam a aparecer. No início dadécada de 1990, o Estado brasileiro, “abalado diante do acúmulode conseqüências decorrentes de sua má administração macroe-conômica, era incapaz de iniciativas positivas importantes”(EVANS, 2004 [1995], p. 272-273), o que comprometia a con-solidação de um novo padrão de atuação e a modelagem de insti-tuições dedicadas à questão do desenvolvimento regional.
Na área industrial, mantinha-se a lacuna identificada na for-mulação de uma nova estratégia, vinculada, conforme já discutido,às transformações do paradigma técnico-econômico e aos diferen-tes requisitos setoriais colocados. Além disso, o dilema entre osobjetivos de promoção de um padrão de produção espacialmentedescentralizado, por um lado, e os benefícios provenientes das eco-nomias de aglomeração e/ou as crescentes exigências de infra-es-trutura e conhecimento, por outro, resultou — não apenas no Bra-sil, mas também em países como o Japão, os Estados Unidos e aCoréia — no arrefecimento das intervenções centrais em favor dodesenvolvimento regional. Nas palavras de Markusen (1996, p. 72),
[...] as the tensions between industrial and regional policiesgrow, governments have favored industrial policy and haveincreasingly left responsibility for development with localand provincial governments.84
84 “[...] à medida as que tensões entre políticas industrial e regional aumentam, osgovernos nacionais têm favorecido a política industrial e cada vez mais deixadopara os governos locais e estaduais a responsabilidade pelo seu desenvolvi-mento” (Tradução da autora).
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Desse modo, a construção de um novo modelo de inter-venção regional defrontava-se com obstáculos importantes, quese materializavam na carência de um aparato institucional ade-quado e no arrefecimento do uso da política industrial comoelemento de apoio à descentralização territorial, não apenas emfunção das tensões explicitadas acima, mas também como refle-xo da reforma estrutural do Estado e do limitado alcance dassuas novas atribuições. Essa realidade acompanha o processo deformulação e execução de propostas de desenvolvimento regio-nal no Brasil a partir de meados da década de 1990, influencian-do a trajetória e o processo de evolução identificado.
Do ponto de vista conceitual, o PPA 1996-1999 trouxenovos elementos para o ordenamento econômico-espacial do país,com a definição dos chamados eixos nacionais de integração edesenvolvimento. Concebidos de acordo com a idéia de integra-ção logística associada à oferta de matérias-primas para mercadosnacionais e internacionais, os eixos delimitavam áreas geográfi-cas de acordo com o mapeamento da origem e destino de cargas— de modo a captar a lógica da produção em termos da região demercado sob sua influência — e da estruturação da rede urbanahierarquizada, refletindo a ótica do consumo (LEMOS, 2004,p. 24-25). Partindo desses critérios e considerando as tendênciasdivisadas, o programa “Brasil em Ação”, lançado em 1996, selecio-nava, dentre as ações previstas no PPA, 42 projetos estruturantesque buscavam fortalecer áreas potencialmente competitivas.
Em 1998, o “Estudo dos eixos nacionais de integração edesenvolvimento” (NASSER, 2000, p. 165-166), coordenadopelo BNDES e pelo Ministério do Planejamento e Orçamento,investigava a configuração das áreas previamente delimitadas,com vistas a identificar gargalos referentes à infra-estrutura. Bus-cando explorar complementaridades entre os empreendimentosem curso e apontar oportunidades para a realização de novosinvestimentos, apresentava um portfólio de projetos que nortea-
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ria a elaboração do PPA 2000-2003, conhecido como “AvançaBrasil” (BRASIL. Ministério do Desenvolvimento..., 2003).
Os esforços de revitalização e reordenamento do proces-so de planejamento nacional, corporificados na definição de ob-jetivos e projetos prioritários, incluíam também medidas querefletiam a preocupação do governo com a questão do gerencia-mento. No Programa “Brasil em Ação”, foram designados ge-rentes responsáveis pelo cumprimento das metas físicas e fi-nanceiras de cada um dos projetos, a quem cabia coordenar asdiversas tarefas associadas ao empreendimento, mobilizar osrecursos necessários para a sua implementação, promover par-cerias estratégicas e superar obstáculos para a consecução dosobjetivos estabelecidos. O “Avança Brasil”, por sua vez, conso-lidava na administração pública federal a noção de gestão porresultados, definindo o programa como unidade de referência egeneralizando o uso de instrumentos gerenciais e indicadoresde desempenho (GAETANI, 2003).
Partindo de uma visão de mercado que obedecia aosparâmetros ditados pelas novas possibilidades de intervençãodo Estado, pela intensificação do processo de globalização e pe-los requisitos do novo paradigma técnico-econômico, os PPAsinauguraram a modalidade de planejamento indicativo, que va-loriza as tecnologias de gestão de projetos e o estabelecimentode parcerias com a iniciativa privada. Apesar dos sucessivoscortes orçamentários decorrentes do ajuste fiscal e da indefiniçãodas fontes de recursos para a execução de diversos projetos,85 orevigoramento do planejamento, após cerca de duas décadas deabandono, e a construção de uma retórica gerencial articulada
85 No portfólio de investimentos dos Eixos Nacionais de Integração e Desen-volvimento, previa-se uma participação privada da ordem de 50% (Disponí-vel em: <http://www.abrasil.gov.br/anexos/anexos2/index.htm>. Acesso em:12 mar. 2006).
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sustentavam uma imagem de racionalidade e coerência que res-pondia aos anseios da sociedade e atraía a atenção internacio-nal (GAETANI, 2003, p. 33-34). Entretanto, se a adoção deuma lógica fortemente mercantil e a disseminação de uma visãogerencialista podem resultar em proposições instigantes paraalguns dos problemas enfrentados pelo governo e ampliar aspossibilidades de expansão de alguns setores e espaços da eco-nomia nacional, certamente relegam a segundo plano preocu-pações com o desenvolvimento estrutural de áreas mais caren-tes, que apresentam menor capacidade relativa de atração deprojetos privados.
Assim, em que pese a manifesta intenção de reduzir asdisparidades inter-regionais através da disseminação de investi-mentos públicos e privados, os propósitos de melhorar o escoa-mento de áreas produtivas representativas e os objetivos de re-dução de custos, incremento dos níveis de competitividade, in-tegração internacional, ênfase em gerenciamento e tecnologia,oportunidades de geração de novos negócios e aumento de va-lor agregado que norteavam os planos federais consolidavam osterritórios mais dinâmicos do país como espaços mais atraentes,reforçando tendências de concentração e desigualdade regional(ARAÚJO, 1997, p. 178-179).86 Nesse cenário, que alia a per-cepção das desigualdades preexistentes à inexistência de açõesefetivas do governo central em favor do desenvolvimento dasregiões menos avançadas do país, não surpreende a prioridadeconferida pelas instâncias subnacionais à concessão de incenti-
86 Zackseski e Rodrigues (1999, p. 21), através de um levantamento dos recursosfederais direcionados para a redução das disparidades regionais ou dinamiza-ção de subespaços nacionais, constatam que a política regional identificadapor meio da composição dos dispêndios (ou da diminuição de sua arrecada-ção), no período compreendido entre 1995 a 1997, “mostrou-se basicamentedirecionada aos estímulos para a iniciativa privada de algumas macrorregiões,na forma de renúncias e isenções tributárias e crédito subsidiado”.
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vos fiscais e financeiros, que em certa medida desencadeia mo-mentâneas crises no sistema federalista brasileiro.87 Na ausên-cia de diretrizes e instituições federais que incorporassem a ver-tente do desenvolvimento regional, diversos estados procura-ram atrair investimentos produtivos através de um “verdadeiroleilão de subsídios” (SUZIGAN, 2000, p. 19), tornando a guer-ra fiscal o eixo de sua política de industrialização e desenvolvi-mento.88
A partir do ano 2000, a instituição da Lei de Responsabi-lidade Fiscal (LRF),89 associando-se à exaustão financeira dos es-tados, à crescente atenção da imprensa e às contestações políticase judiciais provenientes do acirramento da competição interesta-dual por novos empreendimentos, restringia a disputa fiscal pre-valecente, indicando a necessidade de que se concebesse um sis-tema de intervenção regional em novas bases. Em consonânciacom as teorias de desenvolvimento regional que se disseminavam(ver Capítulo 3), generalizavam-se argumentos favoráveis à ado-ção de políticas de desenvolvimento endógeno e sistemas de for-mulação participativos, em oposição aos modelos de desenvolvi-mento top-down adotados no auge do processo de industrializa-ção nacional e, na opinião de alguns autores, mesmo na definiçãodos projetos integrantes dos PPAs precedentes.90
87 A esse respeito, ver Brito e Bonelli (1997); Varsano (1997); Prado eCavalcanti (2000).
88 A extinção da SUDENE e atribuição das suas funções a uma agência semprestígio nem recursos capazes de viabilizar uma intervenção relevante (BRA-SIL, Presidência..., 2001) corroboram a perda de importância e influênciadas instituições e políticas federais de desenvolvimento regional.
89 A LRF fixa “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidadena gestão fiscal”, mediante ações que “previnem riscos e corrigem desvioscapazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (BRASIL. Lei..., 2000).
90 Para Gaetani (2003, p. 36), nos PPAs 1996-1999 e 2000-2003, “o encami-nhamento foi tecnocrático e hierárquico. Houve momentos de consultas ediscussões, porém sempre controladas a partir do topo”.
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A eleição de um presidente do Partido dos Trabalhadores,em 2002, e a crescente valorização das idéias de participação po-pular e mobilização social reforçaram essa trajetória, marcada pelaintensificação de experiências sub-regionais que já floresciam noperíodo anterior (BACELAR, 2004, p. 39). Ainda em 1997, oprojeto “Iniciativa pelo Nordeste” inseria o conceito de cluster eo princípio de mobilização e articulação social na agenda de de-senvolvimento dos principais estados nordestinos. Com o apoiodo Banco Mundial, do IPEA e do BNDES, os estados da Bahia,Ceará e Pernambuco realizaram estudos e levantamentos focadosnum conjunto de clusters selecionados, articulando empresas,instituições, universidades e governos em torno da construção deuma estratégia de desenvolvimento calcada na identificação e natransposição de obstáculos relevantes, com vistas a ampliar osníveis de competitividade regional.91
Amparado no conceito de arranjos produtivos locais, com-preendidos como um tipo particular de aglomeração geográficade agentes que atuam em um conjunto específico de atividadeseconômicas, o PPA 2004-2007, denominado “Brasil de Todos”,incorporava em suas dimensões econômica e regional o objeti-vo de fomentar núcleos produtivos selecionados, encarados“como uma oportunidade singular para a desconcentração es-pacial da produção e a valorização dos recursos potenciaisdispersos no território nacional” (BRASIL. Ministério do Pla-nejamento..., 2003a, p. 101). A utilização do conceito de APLs,flexibilizando os critérios utilizados para identificar aglomera-ções produtivas relevantes, permite considerar casos fragmen-tados e situações que não se caracterizam por um significativograu de articulação entre os agentes (LASTRES; CASSIOLATO,2005, p. 1), ampliando as possibilidades de aplicação de políti-
91 Barros (2002, p. 147-148) comenta a adoção de estratégias de clustering noBrasil, mencionando os esforços do “Iniciativa pelo Nordeste”, que, em li-nhas gerais, não podem ser caracterizados como bem-sucedidos.
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cas públicas voltadas para apoiar a formação e o fortalecimentodo capital social em arranjos locais.92
A instituição do Grupo de Trabalho Permanente paraArranjos Produtivos Locais, com a atribuição de propor diretri-zes gerais para a atuação coordenada do governo no apoio aAPLs, criou condições para a identificação dos núcleos existen-tes, a definição das formas de atuação das organizações envolvi-das e a proposição de um modelo de gestão que incorporava umsistema de informações gerenciais (BRASIL. Portaria..., 2004).Segundo o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comér-cio Exterior, esse grupo de trabalho focou a sua atuação, inicial-mente, em 11 APLs pilotos, com vistas a testar a metodologia deatuação integrada. Posteriormente, um levantamento dos APLsno país levantou informações referentes a 955 arranjos, quecompõem o Sistema de Informação para APLs.93
Também em 2004, o Serviços Brasileiro de Apoio às Microe Pequenas Empresas (SEBRAE), que tem direcionado parte sig-nificativa de seus recursos para a ação nos APLs (SEBRAE, 2004,p. 31), lançou, em parceria com o BID e a Câmara de Comércio deMilão, a publicação Metodologia de desenvolvimento de arran-
jos produtivos locais. Esse trabalho visa a instrumentalizar a açãonos APLs, de modo a garantir a execução daquilo que é simul-taneamente classificado como uma estratégia de desenvolvimen-
92 “A própria construção do conceito de ‘arranjo produtivo local’ é, claramen-te, uma adaptação, ao contexto de países em desenvolvimento marcados porsistemas de inovação fragmentados e ainda fortemente associados à produ-ção industrial, do conceito de sistema regional de inovação. Em outras pala-vras: o conceito de ‘sistema’ é abrandado ao se empregar a expressão ‘arran-jo’ (que sugere menores níveis de articulação entre os agentes) e a ‘inovação’cede lugar ao ‘produtivo’, possivelmente como reconhecimento do sentidomais amplo que deve ser atribuído ao termo em países caracteristicamenteseguidores tecnológicos” (CAVALCANTE; FAGUNDES, 2006, p. 5).
93 Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/sdp/proAcao/arrProLocais/arrProLocais.php>. Acesso em: 15 mar. 2006.
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to industrial, uma estratégia de interiorização do desenvolvimen-to e um programa redistributivo (SEBRAE, 2004, p. 11; p. 31-33).
Estimuladas pelos exemplos federais, diversas unidadesda Federação formulam e implementam programas de promo-ção de APLs que valorizam o desenvolvimento de micro e pe-quenos empreendedores e a criação de fóruns interinstitucio-nais dedicados a discutir e apoiar iniciativas potencialmenteinteressantes (HADDAD, 2004, p. 41; CAMPOS; LIMA, 2006,p. 2). Baseados em estudos que propõem metodologias de iden-tificação de APLs, mobilização dos agentes locais e elaboraçãode planos de ação territoriais, os governos estaduais procuramcriar instrumentos de intervenção e formatar políticas de de-senvolvimento a serem aplicadas às aglomerações produtivasselecionadas, atentos às indicações federais e às possibilidadesde apoio de organismos nacionais e internacionais.
O destaque das discussões e das práticas relacionadas coma dimensão territorial e a valorização da cultura local, da coope-ração e do associativismo reflete a disseminação da visão queassocia a noção de desenvolvimento à construção do capital social.Partindo do pressuposto de que os custos associados à implemen-tação de uma política industrial regionalizada concebida nacio-nalmente são elevados e seus resultados parcos e pontuais, o go-verno federal aposta no estímulo ao empreendedorismo e naconstrução de uma ambiência local propícia a iniciativas produ-tivas como estratégia de desenvolvimento regional (BRASIL.Ministério do Planejamento..., 2003b, p. 86), praticamente ex-cluindo da sua política industrial instrumentos de peso desti-nados a apoiar processos de desconcentração da indústria.94 Essa
94 Embora a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior manifestea intenção de “contribuir para o desenvolvimento regional, estimulando ini-ciativas que valorizem a dimensão espacial e o fortalecimento de arranjosprodutivos locais” (BRASIL. Ministério do Desenvolvimento..., 2003, p. 10),não parece dispor de condições para tanto.
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abordagem sugere que o novo padrão de desenvolvimento podeser construído em âmbito local, dependendo, acima de tudo,“da força de vontade dos agentes empreendedores, que mobili-zariam as potências endógenas (ocultas e/ou reveladas) de qual-quer localidade” (BRANDÃO; COSTA; ALVES, 2005, p. 2).
A atribuição de um papel ativo à região e seus agentes e osavanços que representam as iniciativas que visam a articular inte-resses e potencialidades locais em benefício de uma estratégia dedesenvolvimento endógena, todavia, parecem esbarrar no exage-ro de propostas que negligenciam questões de caráter estrutural ehistórico e conferem pouca importância ao ambiente externo e àslimitações que impõe, assumindo uma visão excessivamentesimplificada e fragmentada da realidade. Nesses casos, as solu-ções consideradas mais eficientes para o estabelecimento de umarota de desenvolvimento local consistem, paradoxalmente, emtentar replicar experiências exitosas identificadas em outros es-paços, desconsiderando justamente as características e oscondicionantes de cada situação específica. Embora supostamen-te capazes de desencadear um processo de desenvolvimentobottom-up, decorrente da mobilização do capital social local, taissoluções privilegiam, em realidade, um movimento de fora paradentro, cujo principal eixo de sustentação é a legitimação de mo-delos e produtos isomórficos validados por estudos de caso bem-sucedidos, propugnados por instituições nacionais e recomenda-dos por organizações internacionais. Além disso, a transferênciade recursos para iniciativas de fomento à capacidade de organiza-ção dos agentes locais tem se constituído, em muitos casos, nummecanismo de inclusão social que se distancia de uma política dedesenvolvimento econômico estruturante, capaz de fazer frente àproblemática das desigualdades regionais.95
95 Nesse sentido, ganham muitas vezes notoriedade ações de inclusão social e com-bate à pobreza, consideradas essenciais para a superação do subdesenvolvimen-
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O próprio Estudo de atualização do portfólio dos eixos
nacionais de integração de desenvolvimento, cujo relatório fi-nal foi entregue ao Ministério do Planejamento em outubro de2003, reconhece as deficiências das políticas territoriais brasi-leiras, associadas, por um lado, à ausência de uma instituciona-lidade realmente adequada aos propósitos de articulação locali-zada de atores diversos e, por outro, à “dissociação entre políti-cas industriais e a mobilização de recursos locais” (BRASIL.Ministério do Planejamento..., 2003b, p. 86). De fato, se, noperíodo áureo da industrialização nacional, as propostas de de-senvolvimento regional vinculadas à formação de pólos de cres-cimento dependiam decisivamente das políticas industriais e daspossibilidades de implantação de unidades produtivas, media-das pela ação das instituições de fomento ao desenvolvimentoregional, as ações de fortalecimento de APLs, por outro lado,distanciam-se das diretrizes gerais de política industrial, que seorientam pelos ditames do mercado e seus requisitos de compe-titividade. Assim, a tentativa de distensão do conceito de de-senvolvimento com vistas a transpor os limites das propostasmeramente industrializantes parece ter tido como efeito práticoa retração de ações estratégicas capazes de modificar a estruturaprodutiva regional. Além disso, a instituição de uma visão estri-tamente local dificulta a formulação de uma estratégia ampla econsistente, capaz de inserir espaços regionais num projeto dedesenvolvimento nacional. Esse mesmo relatório admite as difi-culdades do foco localista, constatando que “o município é umainstância adequada de controle, mas nem sempre de Planeja-mento” (BRASIL. Ministério do Planejamento..., 2003b, p. 115).
to por instituições do porte do Banco Mundial e da ONU (KRAYCHETE,2005, p. 249), que se pretendem sustentáveis por envolverem atividades pro-dutivas.
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4.4 Discutindo os limites das novas estratégias
As políticas públicas voltadas para o desenvolvimento regionalno Brasil estiveram associadas, pelo menos desde a metade dosanos 1950, à indução e realização de investimentos industriaisconsiderados capazes de desencadear processos de expansãoprodutiva e ampliação dos níveis gerais de emprego e renda.Amparados pelas idéias desenvolvimentistas que balizavam aintervenção do Estado em processos de industrialização tardia epela importância conferida às economias de aglomeração e aosganhos de escala necessários para sustentar a implantação deatividades produtivas organizadas de acordo com os requisitosdo paradigma de produção fordista, os esforços de industrializa-ção nacional e a montagem de um conjunto de instituições e deum sistema de planejamento voltados para a formulação e im-plementação de políticas de promoção do desenvolvimento re-gional tiveram repercussões sobre a configuração produtiva eespacial da indústria até o início dos anos 1980.
A crise fiscal e financeira do Estado, o esgotamento domodelo de intervenção desenvolvimentista e as mudanças noparadigma técnico-econômico dominante explicavam, a partirde então, alterações no planejamento e na ação governamental.O enfoque intervencionista voltado para o desenvolvimentoindustrial foi sobrepujado pela necessidade de estabelecer me-didas de controle macroeconômico de curto prazo. Num con-texto de crônica inflação, agravamento dos desequilíbrios fis-cais e incertezas quanto às condições externas, a retração dosníveis de investimentos e o prolongado processo recessivo con-denaram o planejamento de longo prazo e relegaram a segundoplano a problemática das desigualdades espaciais no país, debi-litando as instituições e políticas de desenvolvimento regional.
No início da década de 1990, os impactos da liberalizaçãoeconômica colocaram na ordem do dia questões referentes àreestruturação e às novas atribuições do Estado. Dava-se início
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a um período marcado pela concepção de um novo modelo deatuação pública, norteado por diretrizes de integração competi-tiva, reestruturação produtiva e regulação econômica. A cons-trução desse modelo foi reforçada a partir de 1994, quando aestabilização monetária, criando um ambiente de maior segu-rança e viabilidade produtiva, respaldou um expressivo aumen-to dos investimentos, dilatou os horizontes do planejamento erecolocou, em novos termos, a discussão sobre a formulação depolíticas de desenvolvimento regional. A montagem de um apa-rato institucional apropriado, a formação de uma burocraciaeficiente e a formatação de programas e políticas públicas ade-quadas, entretanto, são processos lentos e difíceis, cujos resul-tados demoram a aparecer. Além disso, o dilema entre os obje-tivos de promoção de um padrão de produção geograficamentedesconcentrado e os benefícios provenientes das economias deaglomeração — além dos próprios limites impostos pela refor-mulação do papel do Estado na economia — tendem a arrefecera utilização de mecanismos de política industrial como elemen-tos de apoio ao desenvolvimento regional.
A incorporação do conceito de APL à política industrialnacional e às propostas de desenvolvimento regional capitanea-das pelo governo federal conferiu uma nova direção à atuaçãodo Estado nessa área. A valorização de micro e pequenos em-preendedores e o apoio ao desenvolvimento do capital socialinseriram a indústria numa rede de atividades correlacionadas,que deveria ser estimulada de modo a alavancar o desenvolvi-mento local. Em que pesem os avanços decorrentes da atribui-ção de um papel ativo à região e seus agentes na formulação eimplementação de uma estratégia de desenvolvimento local,pode-se levantar uma série de obstáculos que parecem cercar asações propostas a partir do novo enfoque. Em primeiro lugar, atransposição de metodologias e modelos identificados em estu-dos de casos descritos na literatura muitas vezes esbarra em ele-
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mentos específicos aos novos ambientes, que não necessaria-mente respondem da mesma maneira aos mesmos estímulos.De um modo geral, a ausência de uma institucionalidade apro-priada aos objetivos de articulação localizada de atores diversose/ou a carência de recursos econômicos objetivos obstruem osprocessos de mobilização local ou impedem a sua conversão emprocessos de desenvolvimento sustentáveis. Além disso, a dis-sociação entre a mobilização de recursos locais e as políticasmacroeconômicas e setoriais limitam o potencial de transfor-mação das iniciativas de APLs, que muitas vezes assumem umavisão fragmentada da realidade, conferindo excessivo poder aosagentes locais e à sua capacidade de sustentar processos de de-senvolvimento endógenos. Essa fragmentação evidencia-se nofoco localista, que restringe as alternativas de planejamento elimita os instrumentos de intervenção utilizados, estreitando asperspectivas de transformação estrutural que poderiam decor-rer de sua inserção num projeto de desenvolvimento nacional.Por fim, a alocação de recursos destinados a iniciativas de APLs,cuja própria representatividade pode ser questionada, é tam-bém utilizada como mecanismo de inclusão social. Assim, ape-sar de ter como referência o propósito de fortalecimento produ-tivo local, distancia-se, sobretudo nas áreas mais carentes, deuma política de desenvolvimento econômico estruturante.
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Capítulo 5
O planejamento e a formulaçãode propostas de desenvolvimento
industrial na Bahia
A Bahia é recorrentemente citada como um dos estados pre-
cursores na montagem de um sistema de planejamento que pare-
ce ter conseguido, em fases distintas de seu processo de desenvol-
vimento, direcionar sua expansão industrial. Ao longo do perío-
do delimitado neste estudo, observa-se que as propostas de inter-
venção do governo estadual em favor do desenvolvimento da in-
dústria têm assumido características distintas. O planejamento
que associa o processo de desenvolvimento à criação de pólos de
crescimento baseados na expansão de indústrias motrizes incor-
pora, no período mais recente, agressivos programas estaduais de
atração de investimentos através da concessão de incentivos fis-
cais. Paralelamente, ganham destaque propostas que apóiam a
formação de redes e a construção de um tecido social local consi-
derado capaz de gerar externalidades positivas.
Tendo como referência as transformações identificadas nos
paradigmas técnico-econômicos dominantes (Capítulo 2), nos
limites e possibilidades da intervenção do Estado através da uti-
lização de instrumentos de política industrial dirigidos para o
desenvolvimento regional (Capítulo 3) e na trajetória de indus-
trialização nacional (Capítulo 4), este capítulo identifica as prin-
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cipais mudanças observadas nas proposições e políticas públi-cas voltadas para o desenvolvimento da indústria baiana, a par-tir da análise dos planos de governo estaduais, de documentosoficiais, técnicos e acadêmicos relativos ao planejamento e aoprocesso de industrialização baiano e da legislação vigente. Paratanto, segmenta-se em três seções, que obedecem à periodizaçãoespecificada no modelo de análise apresentado (ver Capítulo 1).
Na primeira seção, discute-se a constituição do sistemade planejamento estadual e a formação do pólo industrial daRegião Metropolitana de Salvador (RMS). Demonstra-se que aconcepção dos planos e programas de governo apoiava-se emreferências desenvolvimentistas e nas teorias de desenvolvimentoregional polarizado, associadas à geração de economias de aglo-meração e escala imprescindíveis para a expansão industrial nosmoldes do paradigma fordista tradicional. A segunda seção, quetrata do planejamento estadual na década de 1980, aponta umdescolamento entre as propostas e suas condições concretas deimplementação, que afastava as ações empreendidas das estra-tégias formuladas, debilitando o sistema e as práticas de plane-jamento. Na terceira seção, descrevem-se e analisam-se as trans-formações observadas no período que se estende da década de1990 até 2006. Inicialmente, identificam-se grandes esforços dereestruturação do aparelho de intervenção estatal, que buscamreorganizar as finanças públicas e sistematizar diretrizes de po-lítica industrial. A partir da segunda metade dos anos 1990,observa-se um movimento de retomada do crescimento da ati-vidade industrial e um novo enfoque das políticas de desenvol-vimento estadual. Embora do ponto de vista da formulação ga-nhem espaço propostas de desenvolvimento local voltadas parao incremento do capital social e o desenvolvimento de redeshorizontais, que se coadunam com os processos de desverticali-zação e flexibilização associados ao paradigma de especializaçãoflexível, as intervenções que direcionam a base econômica con-
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tinuam seguindo a lógica de atração de grandes projetos estru-turantes e encadeadores, sobretudo através da concessão de in-centivos fiscais. Na última seção, por fim, sistematizam-se asprincipais conclusões obtidas.
5.1 A constituição do sistema de planejamentoestadual e a formação do pólo industrial daRegião Metropolitana de Salvador
Ao final da primeira metade do século XX, a economia baianacaracterizava-se por um modelo de produção primário-exporta-dor de baixa produtividade, estrutura fundiária e padrãotecnológico arcaicos, subordinado ao desempenho da produçãode cacau para exportação. O setor agropecuário, que emprega-va, em 1950, 75% da população economicamente ativa, repre-sentava cerca de 87% da renda interna estadual (SANTOS;OLIVEIRA, 1988, p. 58). Na esfera industrial, a participaçãoda produção baiana no conjunto da produção nacional descre-via uma trajetória declinante96 e os estabelecimentos existentesno estado, concentrados no setor alimentício e têxtil, apresen-tavam reduzido porte, baixo volume de capital, limitado grau dediversificação e produção de caráter artesanal (AZEVÊDO, 1975,p. 32-35).
Traçando um quadro evolutivo da história econômica daBahia, autores como Almeida (1950) e Mariani (1957) procura-vam entender as razões da relativa decadência econômica doestado,97 reunindo argumentos em favor da necessidade nacio-nal da sua recuperação. Também Aguiar (1958) buscava expli-car as reduzidas taxas de crescimento econômico estaduais, ar-
96 O valor da produção da indústria baiana representava, em 1920, 2,8% dototal do país, caindo, em 1940, para apenas 1,3% (AZEVÊDO, 1975, p. 35).
97 Esse problema passou a ser denominado “enigma baiano”.
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gumentando que, se fosse possível eliminar todas as causas decontenção provenientes do passado, dentre as quais destacava asubcapitalização e o atraso técnico, restaria ainda vencer:
. o caráter reflexo de uma economia primária dependen-te, endogenamente, da sazonalidade das safras e, exo-genamente, das flutuações dos mercados externos;
. o desgaste do intercâmbio comercial interno decorren-te da política cambial em vigor, que agravava a tendên-cia à deterioração dos termos de troca das mercadoriasenviadas e recebidas de outros estados;98 e
. a escassa capacidade de poupança e o reduzido estímuloaos investimentos, provenientes das limitações anterio-res.
O interesse em solucionar esses problemas motivou a ins-titucionalização de um sistema estadual de planejamento pionei-ro no Brasil, cujos trabalhos tiveram repercussões importantes aolongo das décadas seguintes.99 Ainda em 1955, um relatório esta-dual que sugeria as linhas de um programa de ação propunha acriação de um órgão central de planejamento, assim como a fun-dação de um centro de estudos econômicos e administrativos.100
98 Segundo Guimarães (1982, p. 46), o comércio triangular, provocado pela baixaremuneração do dólar de exportação e a limitação das licenças de importação,configurava um dos principais entraves ao desenvolvimento da Bahia: “a ausên-cia de um parque industrial expressivo e a impossibilidade da Bahia comprardiretamente ao exterior os bens que necessita transformam o comércio interes-tadual em mecanismo de transferência de renda do estado para o centro-sul, dossetores exportadores para os importadores, da agricultura para a indústria”.
99 Segundo Baptista (1978, p. 42), “a institucionalização de um sistema de pla-nejamento na Bahia precede a própria formalização do seu congênere a nívelfederal”. Autores como Santos e Oliveira (1988, p. 57), Souza (1991, p. 71)e Pedrão (2000, p. 7) também destacam o pioneirismo e a relevância do pla-nejamento como instrumento de desenvolvimento da economia estadual.
100 O relatório foi encomendado a Rômulo Almeida, recém egresso do governofederal, antes mesmo da posse do governador Antônio Balbino (1955-1959), o
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Como condições gerais de desenvolvimento, estabelecia diretri-zes de diversificação agrícola, fortalecimento industrial e estí-mulo à comercialização interna, apontando os riscos da depen-dência da economia baiana em relação às atividades primárias eao comércio exterior. Afinado com as idéias intervencionistasque ganhavam força à época, defendia a ação do Estado, ressal-tando a importância de suas atribuições de planejar o desenvol-vimento, coordenar o sincronismo e a complementaridade dosinvestimentos e aportar recursos para novos empreendimentos.
No plano industrial, preocupado com “o perigo de disper-sar os minguados recursos do Estado”, o trabalho chamava a aten-ção para a necessidade de delimitar uma zona para a localizaçãode empresas. A idéia de direcionar recursos para empreendimen-tos e locais que resultassem em maior produtividade para o con-junto da economia era creditada ao
[...] princípio da concentração de recursos em pontos sele-tivos, estratégicos, mais fecundos ou germinativos, ou demaior produtividade marginal, do ponto de vista social, cujaadoção é indispensável a um programa de desenvolvimento(BAHIA. Governo..., 1955).
Esse princípio, associado às teorias de pólos de crescimentoe à dinâmica de atração de investimentos dotados de potencial deirradiação (PERROUX, 1955; MYRDAL, 1957; HIRSCHMAN,1958), norteava os estudos setoriais apresentados no relatório.Embora analisassem oportunidades em segmentos como fabri-cação de soda cáustica e cloro, esses estudos destacavam, sobre-tudo, as possibilidades de desenvolvimento de indústrias a par-tir do aproveitamento de produtos primários locais. Conformeexplicavam Santos e Oliveira (1988, p. 62-64), a política inter-vencionista proposta naquele período enfatizava a necessidade
que indicava o seu interesse em dispor de informações sobre a economialocal para sistematizar propostas de intervenção pública.
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de maior integração interna da economia estadual, revelando-seoportuna e pragmática à medida que configurava uma linha demenor resistência, pois encontrava complementaridade em rela-ção às indústrias já implantadas no estado e aos interesses dosetor industrial do centro dinâmico do país.
Dando partida ao processo de institucionalização do siste-ma de planejamento estadual, foram criados, ainda em 1955, oConselho de Desenvolvimento da Bahia, órgão responsável peladeliberação das políticas econômicas a serem implementadas, e aComissão de Planejamento Econômico (CPE), com o propósitode elaborar estudos e pesquisas que subsidiassem a formulaçãode estratégias de desenvolvimento. Contando com o apoio da Uni-versidade Federal da Bahia, a CPE corporificava “a mentalidadeplanificadora do governo Balbino” (BOAVENTURA; BARBO-SA FILHO, 1964, p. 5), passando a defender, nos seus princi-pais trabalhos, a necessidade de vencer o atraso econômico es-tadual e a importância de pôr em prática um conjunto de pro-postas articuladas em favor da implantação de um parque in-dustrial de porte, basicamente voltado para o aproveitamentode riquezas naturais.
Em 1956, o sistema de planejamento estadual ampliava-se, com a criação do Fundo de Desenvolvimento Agroindustrial(FUNDAGRO), que assumia a função de financiar e coordenarum complexo agroindustrial formado por várias empresas esta-tais (SANTOS; OLIVEIRA, 1988, p. 60). Nos termos da men-sagem que acompanhou o anteprojeto à Assembléia Legislativa,o FUNDAGRO, uma holding de promoção e participação, cum-priria o papel de aplicar recursos para “tornar bancáveis muitosempreendimentos de rentabilidade direta, remota, incerta ouinsuficiente, mas de importância essencial para a agricultura”(BOAVENTURA; TORELLY, 1964, p. 91).
Essa idéia já estava presente no relatório de 1955, quepropunha a criação de um fundo de investimentos com partici-
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pação de capital público destinado a estimular o surgimento deempresas agroindustriais na Bahia (BAHIA. Governo..., 1955).Além disso, integrava o conjunto de recomendações sistemati-zadas no Programa de recuperação econômica da Bahia (BAHIA.Comissão..., 1958), que se constituía, praticamente, numa sín-tese dos estudos preliminares de 1955 (BAPTISTA, 1978, p. 46-47) e funcionava como uma espécie de plano de governo dagestão Antônio Balbino (1955-1959).
Em paralelo ao processo de consolidação das instituiçõesde planejamento estaduais, fortaleciam-se também propostas deingerências políticas junto ao governo federal em favor de umareforma cambial, da realização de obras de infra-estrutura, da cria-ção de linhas de financiamento e estímulo à produção, de apoiotécnico e educacional, dentre outras ações. “Tenho a impressão”,afirmava Clemente Mariani em conferência proferida à época,
[...] de que sem um entendimento das forças políticas doEstado em torno da reivindicação de pontos básicos do seuinteresse econômico e sem um procedimento político con-seqüente [...] dessas forças, conforme tais reivindicaçõessejam ou não atendidas, muito difícil será retirar a Bahia dasituação de inferioridade em que se encontra (MARIANI,1977 [1957], p. 92).101
Em 1959, valendo-se do sistema de planejamento monta-do e dos documentos elaborados pela CPE, o governador JuracyMagalhães (1959-1963) iniciou a composição do Plano de de-
senvolvimento da Bahia - PLANDEB (FUNDAÇÃO..., 1960).Esse documento recomendava que a política de industrializaçãoestadual criasse condições para a implantação da uma infra-es-
101 Nascimento (1997, p. 102-103) relata a importância também conferida porPedro Ribeiro, presidente da Federação das Indústrias do Estado da Bahia(FIEB) no período 1958 a 1960, à organização das forças estaduais e à suaparticipação mais ativa na vida política e administrativa do país.
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trutura indispensável para o funcionamento de um parque in-dustrial concentrado em áreas propícias do território baiano.Paralelamente, sugeria que o governo estadual instituísse facili-dades fiscais e financeiras para indústrias.
Essas orientações, que apresentavam, segundo o própriodocumento, perfeita consonância com as diretrizes estabelecidaspelo governo federal, avançavam em relação ao relatório doGTDN (ver Capítulo 4), também de 1959, na medida em quevalorizavam a implantação de um conjunto de empresas volta-das para substituir importações nacionais, fornecendo produtossemi-elaborados às indústrias privadas implantadas no próprioestado ou em outros mercados do país. Assim, identifica-se, noPLANDEB, uma preocupação com o desenvolvimento de com-plementaridades regionais que o isenta da crítica dirigida porCano (1985) ao plano de ação federal. Segundo esse autor, quese baseava no fato de que o relatório do GTDN estabelecia comoimportante diretriz “a intensificação dos investimentos indus-triais, visando criar no Nordeste um centro autônomo de ex-pansão manufatureira” (GTDN, 1959, p. 390), o documentoequivocava-se ao desconsiderar que
[...] a acumulação de capital, com o comando a partir deSão Paulo, estava integrando o mercado nacional, condi-cionando-o, portanto, a uma complementaridade inter-re-gional ajustada às necessidades ditadas pela acumulação decapital daquele centro dominante. Em síntese, não se deuconta da inexistência, já naquela época, de uma oportuni-dade histórica “concreta” para a criação de um Centro Au-tônomo (Regional) de expansão manufatureira (CANO,1985, p. 26).
Entretanto, apesar da expressão “centro autônomo deexpansão manufatureira”, o GTDN definia, com vistas à in-tensificação dos investimentos industriais, quatro frentes dedesenvolvimento a serem estimuladas. A primeira delas, forma-
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da por um núcleo siderúrgico, partia do princípio de que o ta-manho do mercado regional e os avanços tecnológicos da últimadécada justificavam a implantação de uma usina no Nordeste.A segunda, atrelada à implantação da siderurgia, sugeria a indi-cação de eixos economicamente viáveis no setor de transforma-ção de ferro e aço. O terceiro grupo de indústrias estaria apoiado,por sua vez, numa base local de matérias-primas, apresentandopossibilidade de penetração nos mercados extra-regionais.102 Aquarta frente, por fim, reuniria as indústrias tradicionais, insta-ladas na região em função da existência do mercado local, dadisponibilidade de matéria-prima e do custo da mão-de-obra(GTDN, 1977 [1959], p. 427-428).
Assim, não parece ser possível identificar propriamenteuma divergência entre o plano estadual e o relatório federal,uma vez que esse último documento, que tratava do conjuntodos estados nordestinos, indicava, entre outras possibilidades,trajetórias de expansão regional baseadas na industrialização dematérias-primas locais, considerando a perspectiva de inserçãodesses produtos no mercado nacional. O próprio Celso Furta-do, responsável pelo GTDN, reconhecia que a região não erauma economia isolada, integrando-se num sistema mais amploque deveria ser considerado (FURTADO, 1959, p. 198). Alémdisso, o PLANDEB declarava recorrentemente a sua vinculaçãoà política formulada em nível nacional, mencionando, inclusi-ve, a existência de um grupo interinstitucional, envolvendo aCPE e a SUDENE, destinado a realizar estudos técnicos relati-vos à siderurgia.
Apesar disso, não se pode deixar de reconhecer a ênfaseconferida pelo GTDN à promoção de indústrias de consumo
102 O documento recomendava a constituição de um grupo de trabalho com oobjetivo de “selecionar as indústrias que apresentam maior viabilidade eco-nômica na região em razão da disponibilidade de matérias-primas e da exis-tência de mercado no conjunto do país” (GTDN, 1977 [1959], p. 428).
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final (TEIXEIRA; GUERRA, 2000, p. 89), tampouco descon-siderar os esforços suplementares do PLANDEB para traçar umesquema de desenvolvimento de um parque industrial destina-do ao fornecimento de produtos semi-elaborados. O documen-to estadual revelava particular interesse na implantação da pri-meira fase da indústria petroquímica na Bahia, mencionando aimportância da participação da Petrobras.
O início da exploração de petróleo no Recôncavo Baianoe a subseqüente implantação da Refinaria Landulpho Alves(RLAM) constituíam-se em pontos de partida das propostasformuladas em favor da constituição de um parque petroquími-co estadual, determinando, num sentido mais amplo, novos ca-minhos para o desenvolvimento econômico da Bahia.103 A cria-ção da Petrobras e sua atuação no Recôncavo, por um lado, pro-piciaram, na zona de influência de Salvador, “notável amplia-ção da renda e do emprego, tendo em vista, principalmente, ogrande efeito multiplicador de seus investimentos” (SIMÕES,1978, p. 472). As necessidades de infra-estrutura derivadas daoperação da refinaria e a ampliação de mercado decorrente doconsumo interindustrial, por outro, fizeram da RLAM uma tí-pica indústria motriz (CAVALCANTE, 2004, p. 134).104
A estratégia de desenvolver possibilidades industriais de-rivadas da atividade de exploração e refino de petróleo e inte-grar a produção estadual de bens semi-elaborados aos princi-pais mercados nacionais provinha não apenas da intenção deaproveitar as vantagens oriundas da recente implantação daRLAM, mas também das perspectivas abertas por importantes
103 A RLAM, que começou a ser construída antes mesmo da criação da Petrobras,abriu espaço para um novo ciclo econômico estadual, baseado na atividadede transformação industrial.
104 A proposta de implantação de uma siderúrgica e da instituição de facilidadespara a fixação de indústrias diversas baseava-se, entre outros elementos, naspossibilidades de indução de novos investimentos antevistos a partir da im-plantação da RLAM.
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obras de infra-estrutura, como a construção da rodovia Rio-Bahia, que ligava o estado ao principal eixo industrial do país, eda usina hidrelétrica de Paulo Afonso, que viabilizava um in-cremento significativo da oferta energética.105 Desse modo, oPLANDEB mostrava-se capaz de tirar proveito de oportunida-des derivadas da lógica de expansão da indústria nacional,congruentes com as ações das instâncias federais de desenvolvi-mento regional.106 Talvez por esse motivo, embora não tenhasido aprovado pela Assembléia Legislativa,107 o conjunto de es-tratégias que recomendava foi implementado em grande parte(SOUZA, 1991, p. 71).
No governo Lomanto Júnior (1963-1967), a reforma ad-ministrativa de 1966 constituiu-se em importante marco naestruturação e modernização do sistema de planejamento esta-dual. Pautada por orientações descentralizadoras, a reformaobjetivava proteger o planejamento das influências do cotidia-no, promovendo uma maior separação entre as instâncias técni-cas e políticas (SOUZA, 2003, p. 44; CARVALHO NETO,2003, p. 59). A Assessoria Geral de Programação e Orçamento,que assumia a coordenação da recém-instituída Fundação dePlanejamento e incorporava as atividades de orçamentação e
105 A oferta de energia elétrica saltou dos 9.000 kw produzidos pela antiga usinade Bananeira para cerca de 200.000 oferecidos pela usina de Paulo Afonso,que entrou em operação em 1955 (FALCÓN, 2003, p. 24-25).
106 Conforme evidenciado no capítulo anterior, ainda que a SUDENE tenhaenfatizado, na sua estratégia, um modelo de expansão regional baseado naampliação do mercado de massas através de reformas estruturais, por meiode recursos próprios e da sua política de industrialização incentivou a diver-sificação e a modernização do parque industrial nordestino (CASTRO,1975[1971], p. 186-187).
107 A suposta interferência do planejamento nos órgãos setoriais, o receio da clas-se política de que o plano obstruísse os esquemas patrimonialistas e clientelistas,o estigma “comunista” atribuído ao planejamento, além de falhas no processode convencimento da classe política, são alguns dos elementos que explicam anão-aprovação do PLANDEB (BAPTISTA, 1978, p. 47-48).
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controle dos gastos públicos historicamente desempenhadas pelaSecretaria da Fazenda, modificava não apenas a composição dosistema, mas também o foco da função planejamento. Do pontode vista estrutural, contava com Assessorias Setoriais de Pro-gramação e Orçamento, vinculadas às secretarias de Estado, ecom a Assessoria Regional de Programação e Orçamento, cujafinalidade era promover a articulação e compatibilidade dos pro-gramas de governo na sua respectiva região (BAHIA. Lei...,1966). Quanto ao enfoque conferido ao planejamento, optou-se pela elaboração de planos microrregionais, recomendando-setratamento preferencial ao Recôncavo e à região Nordeste doestado (BAPTISTA, 1978, p. 54).
A reforma administrativa instituiu também a Secretaria daIndústria e Comércio, como desdobramento da Secretaria daAgricultura, Indústria e Comércio, e autorizou a criação do Ban-co de Desenvolvimento do Estado da Bahia (DESENBANCO),que absorveu as funções exercidas pelo FUNDAGRO.108 Alémdisso, promoveu a organização, sob a forma de autarquia, do CIA,que oferecia uma infra-estrutura adequada às necessidades daindústria na RMS, valendo-se da disponibilidade de incentivosfiscais federais para congregar um conjunto de empreendimentosimportantes para a densificação do parque industrial estadual,concentrados no segmento metal-mecânico. Segundo Teixeira eGuerra (2000, p. 90), em 1969, a Bahia contava com 100 proje-tos aprovados pela SUDENE, 37 dos quais já em funcionamento.Cerca de 85% desses investimentos destinavam-se ao setor debens intermediários, dirigindo a sua produção, fundamentalmente,para mercados inter-regionais. Conforme explicava Azevêdo
108 A conversão do FUNDAGRO em DESENBANCO evidenciava o impactodas reformas instituídas pelo PAEG na Bahia. Essa mudança, na opinião deSantos e Oliveira (1988, p. 65), parece ter sido “o último ato de sepultamen-to da política de desenvolvimento agroindustrial adotada na segunda meta-de da década anterior”.
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(1975, p. 90-94), como o sistema de incentivos fiscais encontravarespostas mais efetivas nos centros mais avançados do país, a es-trutura da propriedade das indústrias baianas assemelhava-se àdesses centros. Sendo assim, não se instalaram, na Bahia, unida-des concorrentes daquelas já implantadas nas áreas industriaiscentrais, havendo uma tendência à implementação de projetoscom um razoável índice de aquisição de insumos regionais e umaproporção elevada de vendas para mercados extra-regionais, oque ampliava backward linkages, mas dificultava a formação deforward linkages. Tais projetos caracterizavam-se, naturalmente,por uma elevada relação capital/trabalho, que tem marcado o per-fil da matriz industrial baiana desde então.109
No contexto de maior integração dos mercados nacionais efortalecimento das instituições federais de apoio ao desenvolvi-mento regional que caracterizava o cenário nacional a partir dofinal da década de 1960, não surpreende a identificação de umprocesso de redução da autonomia do sistema de planejamentoestadual (BAPTISTA, 1978, p. 58). A centralização de recursospromovida nos anos iniciais do regime militar subordinava asdecisões das esferas subnacionais ao governo federal, bloqueandoiniciativas e experiências originais que vinham sendo desenvolvi-das pelos estados. Nascia aí, nas palavras de Souza (2003, p. 45), asíndrome da simetria ou simbiose, que levava os governos esta-duais a reproduzirem a mesma estrutura administrativa, os mes-mos programas e as mesmas formas de gestão do governo central.110
O que se observava, no entanto, estava longe de repre-sentar uma perda de efetividade ou importância das ações em-
109 Até 1970, a Bahia contava com 22,8% dos projetos aprovados pela SUDENE.Esses projetos representavam 38,9% do investimento total e apenas 22,7%do número de postos de trabalho. Assim, enquanto a relação investimento/emprego alcançava Cr$ 171,2 milhões na Bahia, atingia Cr$ 78,8 milhõesem Pernambuco e Cr$ 58,2 milhões no Ceará (MENEZES, 2001, p. 115).
110 Essa noção remete ao conceito de isomorfismo, tratado no Capítulo 3.
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preendidas pelo governo baiano. Do ponto de vista político, su-cessivas ingerências em favor da ampliação e diversificação doparque industrial da Bahia mostraram-se decisivas para a trajetó-ria de desenvolvimento do estado. Na esfera executiva, ações ins-titucionais e administrativas, aliadas à realização de obras de infra-estrutura e à concessão de incentivos, fortaleceram as condiçõesde atração de novos empreendimentos.111 Na área de formulação,por fim, embora as propostas estaduais estivessem condicionadasàs diretrizes e ao comportamento das instituições federais, numambiente marcado pela crescente centralização das decisões e dosinvestimentos de suporte ao desenvolvimento regional, não sedeve menosprezar a relevância dos planos e estudos técnicos ela-borados pelo sistema estadual de planejamento, inclusive para aformulação dos pleitos políticos.112
Um dos primeiros atos do Conselho de Desenvolvimentodo Recôncavo (CONDER), criado em 1967, foi produzir um es-tudo sobre o setor petroquímico, considerado um incomparávelnúcleo motriz em torno do qual se poderia aglutinar um sistemaindustrial de crescente complexidade. Esse estudo, que reuniaargumentos em favor da implantação de um pólo de produçãopetroquímica na Bahia, revelava o empenho técnico do governoestadual e a relevância das suas instâncias de planejamento e for-mulação na virada da década de 1970. Além disso, demonstravahabilidade em vincular os interesses estaduais às condições insti-tucionais e aos interesses políticos nacionais. Como forma de justi-
111 Além dos incentivos federais, existiam, em âmbito estadual, mecanismos diver-sos para a atração de empresas, como isenção do Imposto sobre Circulação deMercadorias (ICM), incentivos financeiros concedidos através do DESENBAN-CO e apoio técnico a novos projetos (BAHIA. Governador..., 1972, p. 296-297).
112 A execução do projeto de industrialização estadual encontrava-se acima daspossibilidades do governo do estado e do capital local, requerendo articulaçõese apoio externo. Além disso, o espaço para gerar propostas inovadoras estavarestrito, nessa fase centralizadora, à adaptação do planejamento estadual àslinhas de financiamento e aos programas federais (SOUZA, 1991, p. 71).
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ficar a localização de empreendimentos petroquímicos na Bahia,além de evocar o diferencial decorrente da possibilidade de aces-so aos incentivos da SUDENE e a disponibilidade local de maté-rias-primas, energia elétrica e infra-estrutura portuária, o traba-lho valorizava a sua importância como geradores do desenvolvi-mento regional e promotores de efeitos de ligação importantescom a estrutura industrial do Sul-Sudeste do país. Embora reco-nhecesse a existência de maiores custos associados a operaçõesindustriais em áreas distantes das fontes supridoras de técnicas,equipamentos e pessoal qualificado, argumentava que uma aglo-meração industrial bem planejada proveria, em um curto interva-lo de tempo, economias que se agregariam às vantagens fiscais efinanceiras e às compensações decorrentes do acesso a matérias-primas e de um frete de retorno mais barato que o frete Sul-Nordeste. Assim, defendia a implementação de uma estratégiade desenvolvimento calcada na montagem do complexo petro-químico na RMS, de modo a promover a “aglomeração e a inte-gração industrial e, tanto quanto possível, a concentração territo-rial para obtenção de economias em investimentos e operação”(CONSELHO..., 1970, p. 254).
Em 1970, a decisão federal de localizar o segundo pólopetroquímico do Brasil na Bahia parece ter levado em conside-ração, além dos objetivos de redução das disparidades regionaisexplicitados nos planos nacionais de desenvolvimento e do fatode que o estado dispunha de 80% das reservas nacionais depetróleo e da RLAM, argumentos sistematizados pelas instânciasde planejamento estadual, articulações envolvendo o corpo téc-nico de organizações federais e locais e fortes pressões políticas(TEIXEIRA; GUERRA, 2000, p. 90). A implantação do pólode Camaçari, a construção do porto de Aratu e a expansão doparque metalúrgico do CIA, fortalecido pela inauguração daUsina Siderúrgica da Bahia (USIBA), alteraram definitivamen-te o perfil da economia baiana e consolidaram o seu papel com-plementar em relação ao parque industrial já instalado do país.
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Como seria de se esperar, a atividade manufatureira con-centrava-se na RMS, que detinha, em 1970, cerca de 81% dovalor da transformação industrial da Bahia (AZEVÊDO, 1975,p. 104). Ao longo da década de 1970, a construção de distritosindustriais no interior do estado não chegou a afetar a distribui-ção espacial dos investimentos.113 A despeito da infra-estrutura edos incentivos oferecidos, os distritos não apresentavam a mes-ma atratividade do pólo metropolitano, de modo que o processode interiorização da indústria não chegou a avançar. Limitaçõesde escala, mão-de-obra, acesso e mercado, além da pouca expres-sividade dos investimentos públicos canalizados para essa finali-dade, restringiram a eficácia das ações (PINHEIRO, 1991). AlbanSuarez (1987, p. 362) creditava ainda o fracasso da estratégia aoincipiente estágio de urbanização dos municípios do interior baia-no, argumentando que o processo de desenvolvimento capitalistaperiférico é um fenômeno típico de centros mais avançados e quea interiorização da economia estadual não poderia ter a indústriacomo vetor principal, ainda que certas plantas precisem se locali-zar junto às fontes de matérias-primas.114
Ao lado dessas restrições, a criação de distritos industriaisno interior não parecia traduzir uma preocupação central do pla-
113 Segundo Pinheiro (1991, p. 19-26), o Programa de Distritos Industriais, doprimeiro governo Antonio Carlos Magalhães (1971-1975), teve como ante-cedentes o estudo “Bahia: interiorização da indústria”, de 1966, e o Progra-ma de Industrialização do Interior, do governo Luis Viana Filho (1967-1971).Essas iniciativas refletiam preocupações com o desenvolvimento urbano e anecessidade de espraiar oportunidades de crescimento, sem esquecer as teo-rias de crescimento polarizado. Assim, propunham a definição de pólos se-cundários e o reforço de centros industriais que deveriam funcionar comopropulsores do desenvolvimento regional.
114 Lodder e Mata (1979, p. 90), constatando que os investimentos industriaisno Nordeste concentravam-se nas áreas metropolitanas de Salvador, Recifee Fortaleza, apontavam uma relação entre economias externas e tamanho docentro urbano, que definia um porte abaixo do qual o crescimento auto-sustentado não ocorreria.
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nejamento governamental com a descentralização da atividadeindustrial na Bahia. Em que pese a incorporação de propostas dedesenvolvimento industrial em municípios do interior, o progra-ma do primeiro governo Antonio Carlos Magalhães defendia aimportância de “estabelecer objetivos espaciais para a concentra-ção de recursos e programas”, definindo a área do Recôncavo e aRMS como focos de atenção (BAHIA. Governador..., 1972, p. 26-30). O documento elaborado na gestão do governador RobertoSantos (1975-1979), por sua vez, entendia o Programa de Distri-tos Industriais como uma forma de gerar economias externas ca-pazes de reduzir os custos de implantação e operação das novasunidades fabris, ressaltando a prevalência do Complexo de Ca-maçari e conferindo posição de “primeira prioridade ao progra-ma de instalação do Pólo Petroquímico” (BAHIA. Governador...,1975, p. 95). Referindo-se à estratégia de interiorização, manifes-tava a intenção de alcançar uma distribuição territorial mais equi-librada da indústria a longo prazo, chamando a atenção para anecessidade de compatibilizá-la com o imperativo de não retardara maturação das aglomerações industriais mais avançadas.
Assim, diretrizes de formação de complexos de elevadoefeito germinativo e ampliação da oferta de infra-estrutura in-dustrial nos principais pólos do estado norteavam a políticaestabelecida pelo governo da Bahia para o setor industrial. ARMS e seu entorno foram duplamente beneficiadas pelos esfor-ços industrializantes empreendidos no período: enquanto noplano estadual contavam com especial atenção das entidadesgovernamentais,115 na esfera federal, por se constituírem, den-tro da área de incentivo da SUDENE, nos pontos dotados deinfra-estrutura e apoio urbano mais próximos do Centro-Sul, tor-
115 Até 1976, havia apenas 43 fábricas nos distritos industriais do interior daBahia, 32 das quais serrarias localizadas no extremo sul do estado (PINHEI-RO, 1991, p. 37).
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naram-se uma localização particularmente atrativa (GOODMAN;ALBUQUERQUE, 1974, p. 283-287).
No plano institucional, mudanças na configuração originaldo sistema de planejamento reforçavam o apoio à RMS. Em 1971,a criação da Secretaria do Planejamento, Ciência e Tecnologia -SEPLANTEC (BAHIA. Lei..., 1971), com o objetivo de ampliara sintonia entre os projetos e atividades desempenhadas pelasdiversas secretarias e órgãos de Estado (BAHIA. Governador...,1972, p. 6), conferia especial importância à CONDER, indican-do a distinção conferida ao desenvolvimento da área metropoli-tana, centrado, particularmente, na expansão das atividades pe-troquímicas e metalúrgicas, em função da sua expressiva capaci-dade de germinação.
Em 1975, o estudo Diretrizes para a ação governamental
(BAHIA. Governador..., 1975) reafirmava a crença no podergerminativo da produção de bens intermediários e a expectativade que geraria impulsos sobre o próprio parque industrial, crian-do oportunidades de investimento e trabalho. Além disso, defen-dia uma estratégia industrial ajustada às diretrizes do II PND,valorizando os objetivos de reduzir a dependência externa de su-primento de insumos básicos e integrar o espaço nacional. Nessesentido, enfatizava o desenvolvimento dos segmentos produtoresde bens de capital, eletrônicos e insumos básicos, capazes de con-tribuir para a substituição de importações e abrir novos mercadospara exportação. Nesse contexto, desenvolveram-se estudos paraa implantação do complexo do cobre da Caraíba Metais, que en-globava, além da mina existente em Jaguarari, na região semi-árida, o início das atividades de redução e refino do minério. Esseprojeto, que desde 1974 contava com a participação acionária doBNDE, resultou, em 1980, na criação da Mineração Caraíba, quedeu início à produção de concentrado de cobre na Bahia. Doisanos mais tarde, entrou em operação a metalúrgica Caraíba Me-tais, localizada na RMS (BAHIA. Secretaria..., 2006, p. 51).
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Os efeitos do ciclo de industrialização dos anos 1970 ul-trapassaram a virada da década e deixaram marcas positivas nodesempenho industrial da Bahia na primeira metade dos anos1980. Entre 1975 e 1985, a participação do setor industrial noPIB da Bahia ampliou-se de 27,5% para 42,3% (ver Figura 3,Apêndice B),116 refletindo, sobretudo, a implantação e a matu-ração dos investimentos petroquímicos e o início das operaçõesda Caraíba Metais.117 O segmento de transformação, articuladoaos requisitos do parque industrial de bens finais instalado majo-ritariamente na região Sudeste, firmou-se, nesse mesmo período,como o carro-chefe da economia estadual, ampliando a sua par-ticipação no PIB de 14,7% para 25,5% (ver Figura 4, Apên-dice B). A forte concentração setorial decorrente do modelo dedesenvolvimento industrial adotado, que privilegiou investimen-tos de grande porte voltados para a produção de bens interme-diários, traduzia-se nas elevadas participações relativas das ati-vidades química e metalúrgica na estrutura da indústria de trans-formação, que alcançavam, em 1985, 54,2% e 10,1%, respecti-vamente (ver Tabela 1, Apêndice B).
A concentração espacial da atividade produtiva, por suavez, manifestava-se nas taxas de participação da RMS na pro-dução baiana, que se expandiam de pouco mais de 60%, em1975, para quase 67%, dez anos depois (ver Figura 5, ApêndiceB). Em 1980, o CIA, o complexo petroquímico de Camaçari e aRLAM participavam, respectivamente, com 13,0%, 31,0%, 18,1%do valor bruto da produção estadual, o que demonstra a impor-tância assumida pelo padrão de desenvolvimento polarizadoadotado (BAHIA. Secretaria..., 1983, p. 88-91). A arrecadação
116 Essa taxa de participação relativa, em 1970, era de apenas 12,4% (MENEZES,2000, p. 24).
117 A participação da metalurgia no valor agregado bruto (VAB) da indústria detransformação na Bahia elevou-se de 5,8% para 8,6%, entre 1982 e 1983, emfunção da Caraíba Metais (GUERRA; GONZALEZ, 1996, p. 42).
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do ICM no setor industrial ampliou-se quase 300% entre 1975e 1985, passando a representar, nesse último ano, 55,8% do to-tal do imposto arrecadado, concentrado, sobretudo, na RMS(FUNDAÇÃO..., 1990, p. 52-53).118
O conjunto de informações reunidas permite afirmar queas principais propostas e políticas públicas implementadas até ofinal da década de 1970 e a trajetória de crescimento econômicoobservada até pelo menos a metade da década seguinte acompa-nharam o modelo indicado pelas teorias de desenvolvimento re-gional discutidas na seção 3.1, baseando-se na criação de pólos decrescimento lastreados pela expansão de indústrias motrizes cujopadrão de funcionamento se enquadrava no tradicional modelofordista.119 Os resultados setoriais, conforme ressaltado, forammuito significativos, mesmo quando comparados com a dinâmicade crescimento da indústria nacional. Do ponto de vista espacial,se a concentração da base produtiva industrial nas imediações deSalvador sustentava uma estrutura territorialmente desequilibra-da, também apresentava certa funcionalidade, considerando-se ahistórica limitação de recursos e o custo de oportunidade de suaaplicação. A existência de uma área industrial mais densa, dotadade melhor infra-estrutura e com potencial de criar vínculos inte-rindustriais passíveis de impulsionar novos empreendimentos,gerou externalidades e economias de aglomeração, induzindo arealização de investimentos que não se concretizariam sob outrascondições (UDERMAN; MENEZES, 1998, p. 729).
118 Em 1985, a Delegacia Fiscal de Simões Filho, em cuja área se situa o pólo deCamaçari, respondia por 37% do total do ICM arrecadado na Bahia (FUN-DAÇÃO..., 1990, p. 52-53).
119 As empresas montadas operavam com elevados requisitos de escala; adota-vam procedimentos e instrumentos automatizados e dedicados; reuniam tra-balhadores pouco qualificados, mas especializados na execução de tarefassegmentadas; ofereciam produtos padronizados e formavam estruturasverticalizadas e integradas, marcadas por elevado porte e alto grau de con-centração do capital.
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5.2 Os descaminhos do planejamento estadualna década de 1980
A partir dos anos 1980, a deterioração das ferramentas de polí-tica industrial e das instituições de desenvolvimento regionaldesmontava as estratégias de industrialização das áreas periféri-cas adotadas no período precedente (ver Capítulo 4). Por umlado, as condições econômicas ditadas pelo segundo choque dopetróleo, pela crise da dívida externa e pelas dificuldades nocontrole inflacionário impunham a primazia de políticas de ge-renciamento macroeconômico de curto prazo. Por outro, as di-ficuldades fiscais e financeiras do Estado, ladeadas pela propa-gação de idéias liberais, restringiam o seu raio de intervenção.Além disso, os efeitos das mudanças na base de produção, natecnologia e na dinâmica de organização da indústria generali-zavam questionamentos acerca do funcionamento das institui-ções de desenvolvimento regional e dos principais instrumentosde fomento à industrialização.
Nesse contexto, as preocupações federais com as desigual-dades regionais foram relegadas a segundo plano. Os investi-mentos das empresas estatais e os investimentos públicos eminfra-estrutura, que vinham contribuindo para o fortalecimen-to industrial das regiões menos desenvolvidas, foram significa-tivamente reduzidos, desarticulando o padrão de desconcentra-ção espacial em curso.120 Na Bahia, embora a maturação dosinvestimentos iniciados ainda na década de 1970 tenha conse-guido sustentar, na primeira metade dos anos 1980, índices deexpansão da economia satisfatórios, os reflexos da política res-tritiva não tardaram a se fazer notar. Entre 1985 e 1990, en-quanto a economia brasileira exibia uma taxa de crescimento
120 Entre 1980 e 1990, a taxa de investimento agregado do setor público —considerando governos e empresas da União — declinou de 6,9% para 3,8%do PIB (PRADO; CAVALCANTI, 2000, p. 13).
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acumulada de 9,7%, o PIB da Bahia crescia apenas 8,7%. Dessemodo, a participação da Bahia no total da produção brasileiracaiu de 5,4%, em 1985, para 4,5%, em 1990, ao passo que aparticipação estadual no VAB da indústria de transformação nopaís passou de 4,0% para 3,4% (ver Figuras 6 e 7, Apêndice B).
No que se refere à atividade de planejamento, ainda quenos primeiros anos da década de 1980 se conservasse, na Bahia,a sua relevância e o seu caráter estratégico, observava-se, a par-tir daí, um perceptível declínio (SOUZA, 1991, p. 72). As prin-cipais propostas de desenvolvimento industrial mantinham, emessência, os argumentos do período anterior, enfatizando a rele-vância dos pólos de desenvolvimento e seus efeitos encadeado-res. Embora houvesse referências à crise macroeconômica e àdeterioração das condições de intervenção do Estado, reafirma-va-se a crença na continuidade da trajetória de crescimento in-dustrial e desconcentração de renda nacional, sem que se indi-cassem os caminhos para a sua efetivação.
O descolamento entre as propostas das instâncias de pla-nejamento e as condições concretas dos órgãos executivos pareceter motivado o crescente afastamento das práticas de intervençãoem relação às estratégias concebidas, enfraquecendo a atividadede planejamento estadual. Esse movimento vinculava-se à carên-cia de recursos do Estado, à conjuntura recessiva e à prementenecessidade de ordenamento administrativo, que se aliavam àsincertezas decorrentes das mudanças estruturais, dificultando aformulação e a execução de estratégias de desenvolvimento in-dustrial. Já no final dos anos 1970, Haddad (1978, p. 383) cha-mava a atenção para os sinais de crise na experiência de planeja-mento regional no Brasil, não apenas pelos insucessos das estra-tégias planejadas, mas também pelo questionamento do papel doplanejamento na máquina administrativa, materializado na atua-ção autônoma e à margem dos esquemas planejadores dos agen-tes responsáveis pelas decisões de promoção do desenvolvimen-
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to. Situações desse tipo tornavam-se cada vez mais freqüentes naBahia, que se deparava com um progressivo desmonte das estru-turas de planejamento e das competências técnicas criadas a par-tir dos anos 1950, associado à desarticulação entre as estratégiasformalmente apresentadas e a operação da máquina pública.121
Elaborado em 1979, no segundo governo Antonio CarlosMagalhães (1979-1983), o documento Diretrizes e metas
(BAHIA. Governador..., 1979) mantinha o compromisso de am-pliar as condições de competitividade da RMS com vistas a atrairinvestimentos de porte. A atenção à região metropolitana e oesforço de desenvolvimento concentrado eram justificados pelopropósito de aproveitar as potencialidades do principal pólo in-dustrial da Bahia, assegurando-lhe um alto nível de eficiência.Nesse sentido, desaconselhavam-se ações que desencadeassemuma desconcentração espacial tida como prematura por meioda disseminação de investimentos industriais, salvo no caso decondições especiais de localização derivadas da disponibilidadede matérias-primas e outras vantagens específicas.122 Ressaltan-do a influência dinâmica e germinativa do pólo petroquímico, oplano valorizava a promoção de novos empreendimentos na áreade transformação final dos insumos produzidos em Camaçari,de modo a assegurar o impacto regional desejado.
121 Souza (1991, p. 72) identificava, ao longo da década de 1980, três momentosno planejamento baiano. Inicialmente, dava-se continuidade ao formatopreexistente, mantendo-se o caráter profissional e a capacidade técnica dosquadros públicos. Em seguida, a valorização da função da administração redu-zia o prestígio do planejamento, que assumia, em alguns espaços, contornosclientelistas, absorvendo quadros e realizando ações fora do seu código usualde conduta. Por fim, a decadência de antigas “ilhas de competência”, assimcomo a pretensão de conceder um tratamento igualitário a todos os órgãospúblicos, “nivelam por baixo” as unidades planejadoras, impossibilitando a dis-tinção dos espaços técnicos privilegiados e das ações diretivas prioritárias.
122 Embora o documento salientasse a importância de atuar em suas frentes(capacitar a RMS e promover uma atuação seletiva no interior), conferiaprioridade à consolidação do complexo industrial metropolitano.
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Em 1983, o Programa de ação governamental para a Bahia,do governo João Durval Carneiro (1983-1987), procurando ade-quar-se às difíceis condições da economia, assumia que a atra-ção de novos empreendimentos industriais decorreria mais daação promocional e dos efeitos de aglomeração já disponíveisna RMS que da realização de investimentos adicionais em infra-estrutura. Assim, o governo estadual desobrigava-se de inver-sões significativas em favor do desenvolvimento da indústria,comprometendo-se a envidar esforços para coordenar açõespúblicas e privadas relevantes para a manutenção do crescimentoeconômico. Apesar da ausência de definições físicas e financeirasvinculadas à expansão industrial, manifestava plena confiança nodesdobramento do processo de desconcentração da indústria apartir dos projetos de porte nacional (BAHIA. Governador...,1983, p. 53-54). Todavia, ainda que o III PND estabelecessecomo objetivo a redução das desigualdades regionais, não assu-mia qualquer compromisso com a implantação de novos proje-tos industriais, explicitando as dificuldades macroeconômicasenfrentadas pelo governo federal (ver Capítulo 4). Além disso,embora os efeitos encadeadores dos grandes projetos ainda emfase de maturação pudessem prolongar o crescimento industrialatravés da implantação de investimentos privados complementa-res, a forte situação recessiva tendia a afugentar os empresários.
Mesmo assim, em consonância com o plano traçado nagestão anterior, o programa de governo destacava a necessidadede fortalecer o pólo industrial metropolitano, de modo a otimizaro seu potencial germinativo e consolidar o núcleo dinâmico daeconomia baiana. Nesse sentido, assim como o plano de 1979,parecia minimizar as conseqüências da crise sobre o processo dedesenvolvimento industrial do estado, insistindo em proposi-ções deslocadas da real conjuntura econômica. Além disso, ma-nifestava também a intenção de promover a interiorização dodesenvolvimento, sugerindo a extensão da experiência estadual
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de realização de investimentos concentrados em áreas selecio-nadas e justificando a escolha de um número menor de regiões,com identidade econômica definida e capacidade de respostamaior e mais imediata, pelo receio de pulverizar e esterilizar osrecursos disponíveis.
Em 1986, o estudo Elementos para a formulação de uma
nova estratégia de desenvolvimento para o Estado da Bahia bus-cava construir uma política de desenvolvimento estadual a par-tir do marco instituído pelo I PND da Nova República (BAHIA.Secretaria..., 1986). Assim, propunha manter o estímulo à di-namização das atividades industriais de maneira ajustada à tra-jetória nacional, admitindo a impossibilidade de uma estratégiaestadual autônoma. Identificando no programa federal umaopção lastreada no crescimento do mercado interno, ressaltava asituação privilegiada da Bahia para sediar parte significativa dodesenvolvimento proposto, sobretudo nos segmentos petroquí-mico, de metais não-ferrosos e papel e celulose. Além disso,chamava a atenção para oportunidades nas áreas de informáticae biotecnologia, além da importância de apoiar desdobramentosa jusante da atividade petroquímica. O estudo recomendava,ainda, a formação de um grupo de trabalho para discutir o de-senvolvimento da indústria automobilística no estado, ressal-tando a sua localização privilegiada frente aos mercados inter-nacionais, a disponibilidade de incentivos fiscais e financeiros eas crescentes deseconomias da principal área de produção dopaís.123 Desse modo, paralelamente ao estímulo às indústrias debase, propunha a expansão da produção de bens finais, respal-dado pelos argumentos da existência de um mercado estadualrepresentativo, da retomada do crescimento nacional (de modoque as novas unidades não disputariam o emergente mercado
123 Segundo o trabalho, a Bahia já teria sido sondada por duas empresas auto-mobilísticas nos meses precedentes.
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nordestino com a indústria instalada no Centro-Sul) e da suaconvergência com os objetivos federais de desconcentração so-cioespacial de renda.
Apesar de reconhecer a crítica situação financeira do Es-tado, evidenciada no comprometimento das receitas destinadasao custeio da máquina pública, o documento a creditava ao des-perdício e à falta de racionalização e controle de despesas, de-clarando que não haveria empecilhos a uma postura mais atuan-te do governo estadual, inclusive no sentido de criar e manterinstituições e mecanismos adequados a uma intensa acumula-ção de capital. Por outro lado, alegava que o plano de estabiliza-ção monetária (Plano Cruzado) viabilizaria o incremento da ar-recadação de impostos, ampliando a disponibilidade de recur-sos públicos.
Não obstante os méritos desse documento, que avançavana concepção de novos caminhos e apontava oportunidades quese mostraram posteriormente viáveis, em face de um outro con-texto, o precoce desmoronamento das premissas que assumiaquanto ao êxito do programa de estabilização de preços, a reto-mada do crescimento econômico e a viabilidade das ações defomento industrial do I PND da Nova República tornou a estra-tégia insustentável. Adicionalmente, o documento não levavaem conta as fragilidades inerentes à transição democrática e àdiscussão de uma nova Constituição Federal, que influencia-vam as ações públicas e as decisões de investimentos privados,definindo um horizonte de curto prazo.124
Se, nas esferas de planejamento, identificavam-se propos-tas pouco aplicáveis, no plano executivo, algumas ações em cur-
124 De acordo com Souza (2003, p. 46), a abertura política e o retorno à institu-cionalidade democrática tiveram impactos sobre as políticas públicas, a ad-ministração pública e suas formas de gestão. As eleições instituíram um ho-rizonte de curto prazo, dificultando a adoção de estratégias que extrapolassemuma só gestão.
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so desde o início da década prosseguiam alheias. Os esforçosconcentravam-se na construção do complexo de Pedra do Cava-lo, composto de barragem e adutora destinadas ao abastecimen-to de água da capital baiana, da cidade de Feira de Santana e deoutras localidades de menor porte. Esse grande empreendimen-to, orçado em US$ 800 milhões, constituía-se na maior obra doNordeste naquele período, absorvendo grande parte dos recur-sos disponíveis e fragilizando a capacidade de intervenção esta-dual em outras áreas, além de debilitar as já combalidas finan-ças públicas (SAMPAIO, 2005, p. 31-32).125
Em 1988, o Plano estratégico de ação 1988-1991, que per-passou os governos Waldir Pires (1987-1989) e Nilo Coelho (1989-1991), ressaltava o poder de irradiação da atividade econômicametropolitana e propunha a ampliação do Pólo Petroquímico deCamaçari, da RLAM e da Caraíba Metais, além de um progra-ma de agroindustrialização disseminado por todas as regiões doestado. Mais uma vez, o governo estadual recomendava a con-centração espacial da atividade industrial, de forma a evitar odesperdício proveniente da disseminação indiscriminada de in-centivos, sem deixar de mencionar a importância da descentrali-zação, quando viável. Do ponto de vista setorial, esse documen-to, reconhecendo a “vocação da industrialização baiana para aprodução de bens intermediários através de empreendimentos degrande porte”, valorizava as possibilidades de diversificação e ver-ticalização do parque industrial, sobretudo em direção à fabrica-ção de bens de consumo finais por pequenas e médias empresas.Entretanto, condicionava essas possibilidades à trajetória econô-mica nacional e à transformação do modelo concentrador de dis-tribuição de renda, antecipando algumas das razões da sua inexe-qüibilidade (BAHIA. Governador..., 1988, p. 108-109).
125 Somente no em 1986, a Bahia gastou 16,6% da sua receita tributária com opagamento da amortização do principal da dívida (SAMPAIO, 2005, p. 31).
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De forma independente da discussão restrita a círculos deplanejamento cada vez menos influentes e das limitadas possibi-lidades de ação do setor público, a indústria estadual seguia a suatrajetória de queda relativa, perdendo participação no conjuntoda produção industrial do país (ver Figura 7, Apêndice B). Su-peravitária nas trocas internas desde o início da década de 1980,126
a economia baiana subordinava-se fortemente à dinâmica indus-trial do Centro-Sul do país, dependendo de uma retomada docrescimento que sustentasse mercados demandantes dos bensintermediários. Embora o direcionamento de parte da produçãopara o exterior tenha parcialmente compensado a retração domercado nacional,127 a sobrevida do ciclo de expansão econômicana Bahia parece ter retardado ajustes necessários à colocação deprodutos no mercado externo, que já se constituía em importantecanal de escoamento para a produção industrial de outros estados(FEDERAÇÃO..., 1995, p. 10). Além do alinhamento à conjun-tura de crise nacional e das dificuldades de conquistar posiçõescomerciais no front externo, a retração do setor extrativo mine-ral, desencadeada pelo fim da exploração de diversos poços depetróleo, afetava os segmentos voltados para o fornecimento deequipamentos petrolíferos, influenciando o comportamento daatividade de transformação, que manteve seu nível de produçãoestagnado entre 1986 e 1990 (ver Figura 8, Apêndice B).128
Com base nas informações e análises referentes à décadade 1980, é possível afirmar que, assim como em âmbito nacio-
126 Em 1981, a balança de mercadorias do Estado da Bahia apresentava superavit
nas transações internas, expressando o nível de especialização na produçãode bens intermediários — os gêneros químico e metalúrgico respondiam, res-pectivamente, por cerca de 81% e 7% desse superávit (BAHIA. Secretaria...,1983, p. 93).
127 No final da década de 1980, as empresas do pólo petroquímico exportavam,em média, 25% de sua produção (FUNDAÇÃO..., 1990, p. 95).
128 Entre 1982 e 1990, o faturamento da indústria metal-mecânica baiana caiude US$ 193,2 para US$ 23,4, (FUNDAÇÃO..., 1991, p. 63).
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nal, também na Bahia se observou um processo de fragmenta-ção do planejamento e esvaziamento das estratégias de desen-volvimento de longo prazo. Diante das dificuldades macroeco-nômicas e da necessidade de rever os padrões usuais de inter-venção pública, as instâncias de planejamento, enfraquecidas eperplexas, insistiam em repetir propostas que se lastreavam emcondições diversas das que marcavam o cenário da década de1980 ou se arriscavam a delinear caminhos que ilusoriamentepressupunham uma conjuntura propícia à realização de novosinvestimentos privados. Os impactos da crise econômica nacio-nal e da desestruturação das instituições de apoio ao desenvol-vimento regional, contudo, manifestavam-se na impossibilida-de de traduzir as propostas de desenvolvimento industrial emações factíveis. Como resultado, a função planejamento perdeuem grande parte sua importância, ao tempo em que as ativida-des orçamentárias e administrativas, que respaldavam a açãocotidiana dos órgãos executivos, galgavam posição na estruturafuncional do Estado.
5.3 Os novos rumos do planejamento estadual
As mudanças estruturais e os determinantes macroeconômicosque restringiam a ação do Estado e definiam uma conjunturadesfavorável às decisões de investimento privadas e à formula-ção de estratégias de longo prazo criaram, ao longo da década de1980, um ambiente de incerteza e retração que imobilizava osagentes econômicos, inviabilizando a formulação de um projetonacional de desenvolvimento. No plano estadual, essa situaçãomaterializou-se em proposições pouco aplicáveis, que pratica-mente eliminaram influências das instâncias de planejamentosobre as ações do setor público e sobre a continuidade do pro-cesso de industrialização. No princípio dos anos 1990, o amadu-recimento de propostas gestadas no âmbito do BNDES e a ins-
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tituição de uma série de programas e medidas federais sinaliza-vam mudanças institucionais importantes e assinalavam a rele-vância de transformações na estrutura produtiva da indústria,elucidando os caminhos a serem trilhados.129 Evidenciava-se anecessidade de recompor as condições de intervenção do Esta-do e rediscutir as suas atribuições, construindo um modelo deintervenção em novas bases.
Ainda no final do governo Nilo Coelho, o estudo Bahia
na década de 90: temas estratégicos apontava a insatisfação dasociedade com um padrão de administração pública simultanea-mente oneroso e precário, além de defender a necessidade deestabelecer uma estratégia compensatória para o modeloindustrialista anterior, tido como socialmente perverso e econo-micamente concentrador. Ao tempo em que se ressaltava a im-portância de modernizar a máquina pública e consolidar o Esta-do como promotor do bem-estar social, constatava-se a exaustãodo seu padrão de intervenção direta na economia e a crescenterelevância que assumiam suas funções de indução e orientaçãodas ações privadas. Além da conjuntura de crise, argumentosrelativos ao próprio estágio de desenvolvimento das forças pro-dutivas estaduais sustentavam a proposta de redefinição do pa-pel do Estado e retração das suas ações no campo econômico.Afirmava-se que, em razão do padrão industrial baseado na ope-ração de grandes plantas vinculadas a centros de decisão nacio-nais e a poderosas corporações e grupos econômicos, no novomodelo de desenvolvimento,
[...] a importância do Estado é secundária, para não dizersupérflua, e restringe sua ação à dotação de infra-estrutura,
129 Apoiados no cenário de integração competitiva, o Programa Federal de Des-regulamentação, o Programa Nacional de Desestatização, a Política Indus-trial e de Comércio Exterior e o cronograma de redução de tarifas de impor-tação foram iniciativas que, em 1990, indicavam os rumos da economia bra-sileira (ver Capítulo 4).
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quando existem recursos disponíveis para isso. Sem embar-go, com ou sem a ajuda do Estado, os projetos de celuloseserão implantados, o pólo será ampliado e os setores deponta continuarão se desenvolvendo (FUNDAÇÃO ...,1990, p. 12).
Assim, apesar da conjuntura recessiva, o documento pre-via um desempenho industrial relativamente positivo para aBahia. Entretanto, condicionava a retomada do crescimento aosprocessos de reestruturação e modernização produtiva, acredi-tando que o fator de dinamismo industrial seria, sobretudo, arenovação estrutural associada a incrementos de produtividadee qualidade dos segmentos já implantados ou em fase de conso-lidação, e não à implantação de novos projetos. Além disso,destacava a redução das tradicionais vantagens comparativasbaseadas no uso de fatores como mão-de-obra barata e matérias-primas, vinculada à crescente importância assumida na compe-tição internacional pelo uso de tecnologias avançadas aplicadasa processos produtivos e organizacionais flexíveis, detectandomaiores dificuldades para a atração de investimentos capazes dediversificar a matriz industrial da Bahia.
Não obstante os exageros referentes à redução da ação doEstado, cuja interferência política e institucional foram muitasvezes minimizadas, o estudo revelava clareza em relação à ne-cessidade de reformulação das atribuições dos órgãos públicos edos seus instrumentos de política industrial. Embora tambémparecesse generalizar os efeitos do novo paradigma técnico-eco-nômico sobre os fatores locacionais, identificando a existênciade maiores restrições à implantação de quaisquer segmentosprodutores de bens finais em função da perda de importânciade atributos tradicionais, avançava ao propor a definição de umaestratégia mais seletiva e ao assinalar a relevância de esforçosna área de financiamento e capacitação de recursos humanos,argumentando que a estratégia estadual de preencher os vazios
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da matriz produtiva nacional havia relegado a segundo planoaspectos relacionados com o desenvolvimento tecnológico. Di-ferentemente dos documentos anteriores, esse trabalho não fa-zia referências à política de desenvolvimento industrial polari-zado, embora julgasse inevitável continuar inserido no modelonacional através de setores intensivos em capital.
Em 1991, o plano do terceiro governo Antonio Carlos Ma-galhães (1991-1994) — Bahia: reconstrução e integração dinâ-
mica (FUNDAÇÃO ..., 1991) — também reconhecia o esgota-mento do modelo de intervenção pública anterior e enfatizava adisciplina fiscal e a necessidade de reordenamento administra-tivo, dada a grave situação fiscal e financeira do Estado e a suadesestruturação operacional. Nesse sentido, adotava diretrizesde restauração do processo de planejamento e coordenação, mo-dernização da máquina pública e recuperação das finanças esta-duais.
Quanto ao primeiro ponto, admitindo que o planejamen-to público havia sido exposto a uma situação de descrédito, pro-punha a retomada da capacidade planejadora com vistas à me-lhor utilização do potencial produtivo do estado. Todavia, con-siderando que a formulação de políticas públicas não seria sufi-ciente para promover as transformações necessárias, pregava arecuperação operacional do aparelho de Estado, o que incluía acriação de mecanismos institucionais apropriados para trans-formar as idéias em projetos e ações concretas.
Trabalhando nessa direção, a SEPLANTEC fortaleceu aCoordenação Central de Planejamento, que se articulava às es-truturas setoriais através das Assessorias de PlanejamentoSetoriais com vistas a recuperar o caráter sistêmico do planeja-mento e estabelecer maior grau de articulação e coerência entreas ações do poder público. Paralelamente, investiu também namontagem de uma estrutura de captação de recursos capaz deviabilizar a constituição de uma carteira de projetos viáveis,
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ampliando as possibilidades de realização de futuros investimen-tos. Com esse intuito, incorporou a função de coordenar a capta-ção de recursos junto a organismos nacionais e internacionais,procedendo a análises prévias de operações de crédito pleiteadaspor todas as entidades da administração pública estadual, assu-mindo o comando das negociações, elaborando e acompanhandoa tramitação dos contratos, além de também se envolver no acom-panhamento e avaliação da execução dos projetos financiados comrecursos externos (BAHIA. Secretaria..., 2006, p. 96-97).
No que diz respeito à recomposição das finanças, o progra-ma de governo estabelecia objetivos de incrementos reais na arre-cadação tributária, aperfeiçoamento e generalização do sistemade controle da dívida pública, modernização do sistema contábile melhoria do processo de programação financeira. A implanta-ção e o aperfeiçoamento de instrumentos orçamentários, progra-máticos e de acompanhamento visavam a reaparelhar as unida-des administrativas, em consonância com as determinações cons-titucionais e com as ações instrumentais de sistematização e con-trole de gastos estabelecidas em nível federal (ver seção 4.3). Aformação de uma estrutura dedicada à captação de recursos e aprópria reforma tributária instituída pela Constituição de 1988,por sua vez, ampliavam a massa de recursos geridos pelos gover-nos estaduais, estendendo o espaço de planejamento.130
Embora o plano de governo justificasse a intensa concen-tração do ciclo de desenvolvimento anterior em grandes proje-
130 O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), criado pelaConstituição de 1988 em substituição ao ICM, incorporava a base de inci-dência de antigos impostos cobrados pela União. A reforma instituiu tam-bém a progressiva ampliação dos percentuais do Fundo de Participação dosEstados (VARSANO, 1996, p. 14). Na Bahia, a arrecadação do ICMS e osrepasses do Fundo aumentaram, entre 1989 e 1990, 22% e 50%, respectiva-mente (FUNDAÇÃO..., 1991, p. 18). Quanto à captação de recursos exter-nos, contabilizava-se, em 1994, cerca de US$ 1 bilhão contratado ou emnegociação (BAHIA, Secretaria..., 2006, p. 96).
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tos polarizadores e reconhecesse a tendência à manutenção dessemodelo, recomendava que se buscasse complementá-lo atravésde uma estratégia de verticalização e complexificação econômicaque estimulasse a produção de bens finais, visando ao abasteci-mento de um mercado regional e à incorporação de preocupaçõessociais aos objetivos da política econômica (FUNDAÇÃO..., 1991,p. 14-15). Dessa maneira, poder-se-ia contar com uma indústriamenos intensiva em capital, capaz de gerar trabalho e interiorizaro desenvolvimento, promovendo uma maior integração socioe-conômica. Essa determinação era também salientada no PPA 1992-1995, que, embora se apresentasse mais como um orçamentoplurianual que propriamente como um plano de governo, siste-matizava diretrizes gerais para o desenvolvimento industrial. As-sim, ressaltava a importância de estabelecer programas de apoio àconsolidação de empreendimentos já implantados; implementarmedidas de aproveitamento das vantagens existentes, conferindoatenção aos ramos de bens de consumo finais; desenvolver meca-nismos de estímulo ao fortalecimento de micro, pequenas e mé-dias empresas; adotar iniciativas para integrar o setor produtivo ainstituições de desenvolvimento científico e tecnológico; e, final-mente, prover os meios necessários à atração de novos investi-mentos (BAHIA. Governador..., 1991).
De modo a operacionalizar essa estratégia, o Programa dePromoção do Desenvolvimento da Bahia (PROBAHIA), insti-tuído em 1991, previa o financiamento à implantação e amplia-ção de indústrias, fixando limites associados à localização doempreendimento e ao grau de importância atribuído ao projeto(BAHIA. Lei..., 1991). Estabelecendo como objetivos a diversi-ficação e verticalização da matriz industrial do estado, a interio-rização da indústria e o aumento da capacitação tecnológica, daqualidade e da produtividade, o programa contava com um sis-tema de pontuação que privilegiava propostas para áreas exter-nas à RMS e empreendimentos que incorporassem modernos
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processos tecnológicos e estivessem enquadrados nas diretrizesprioritárias estabelecidas pelo governo. Com esses mecanismos,dava-se início a uma agressiva política de atração de investi-mentos baseada na concessão de incentivos fiscais estaduais,que foi sendo aperfeiçoada ao longo da década (ROCHA, 2004,p. 92). Até 1994, o PROBAHIA aprovara 100 projetos, equiva-lentes a US$ 990 milhões, a esmagadora maioria dos quais en-volvendo a atividade de transformação industrial.131
Em que pese a importância dessa estratégia, incertezas noplano econômico e político justificavam o adiamento de váriosprojetos previstos, além de dificultarem a conquista de novosempreendimentos.132 Entre 1990 e 1994, enquanto o PIB brasi-leiro aumentou 11,6%, o PIB da Bahia cresceu apenas 7,1%, oque reduziu a participação relativa do estado na economia bra-sileira de 4,5% para 4,3%.133 Nesse mesmo período, a participa-ção relativa da Bahia no VAB da atividade de transformaçãoindustrial do Brasil oscilou em torno de 3,4% (ver Figura 7,Apêndice B). Nesse contexto, a estrutura da indústria de trans-formação estadual sofreu alterações pouco significativas, não seconseguindo praticamente avançar nos propósitos de verticali-zação, diversificação e interiorização manifestos. Os ramos quí-mico e de papel e papelão, que, em 1990, representavam, res-
131 Dados obtidos junto à Secretaria Executiva do PROBAHIA, vinculada àSecretaria de Indústria, Comércio e Mineração (SICM).
132 Na petroquímica, várias empresas retardaram ou suspenderam planos deampliação. Em alguns casos, projetos de novas unidades deram lugar a pla-nos de revamp visando a aproveitar folgas de capacidade (FUNDAÇÃO...,1990, p. 61). Além da crise econômica nacional, a súbita exposição à compe-tição externa criava dificuldades para vários segmentos da indústria (dentreos quais se destaca o petroquímico), evidenciando as fragilidades da reduzidaescala empresarial e produtiva em relação aos padrões internacionais (CA-VALCANTE, 1998, p. 146).
133 Entre outros fatores, a instituição do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL),em 1991, direcionou os interesses dos investidores para as regiões mais ao suldo país.
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pectivamente, 45% e 0,8% da estrutura da indústria de trans-formação da Bahia, não obstante as dificuldades apontadas, au-mentaram esses percentuais, em 1994, para 51% e 3,6%.134 Osegmento de produtos alimentares, por outro lado, reduziu asua participação relativa de 14,8% para 10,5%, ao tempo emque o conjunto de outros segmentos de transformação teve asua parcela relativa encolhida de 24,1% para 20,4% no mesmoperíodo (ver Tabela 1, Apêndice B).
Assim, num cenário marcado pela persistência da crise eco-nômica, por dificuldades provenientes da abertura comercial e pelorecuo da ação do governo federal em prol do desenvolvimentoregional, que incluiu a privatização de empresas federais e a con-tenção dos investimentos estatais e dos incentivos dirigidos ao Nor-deste,135 o grande destaque foi mesmo o esforço de reorganizaçãodo aparelho de intervenção pública. Frente à erosão da capacidadede ingerência econômica do Estado, a reestruturação administrati-va, orçamentária e fiscal tornou-se prioridade absoluta. As funçõesadministrativas, que adquiriram posição de relevo, valorizavam ini-ciativas voltadas para a melhoria do atendimento ao cidadão e gan-hos de agilidade e eficiência da máquina pública, buscando apri-morar a capacidade de gestão (CARVALHO NETO, 2003, p. 59).As ações de ordenamento orçamentário, por sua vez, criavam con-dições técnicas para um melhor gerenciamento das contas públi-cas. Esses avanços, ao lado do aperfeiçoamento de mecanismos ins-titucionais de apoio ao desenvolvimento industrial, mostraram-sedecisivos no ambiente favorável à realização de investimentos quese iniciava a partir de meados da década de 1990.
134 Embora os empreendimentos de celulose não se localizassem na RMS, con-tribuindo para a desconcentração espacial da indústria, sua naturezaautárquica proporcionava um reduzido grau de articulação e difusão local(UDERMAN, 2005a, p. 14).
135 A Caraíba e a USIBA foram privatizadas, respectivamente, em 1988 e 1989.Em 1994, o Nordeste contou com 12,2% das renúncias fiscais e 16,4% dosinvestimentos das empresas estatais no país (ORNELAS, 1995, p. 42).
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No período da primeira administração Paulo Souto (1995-1998), ao lado da implantação de diversos programas de melhoriados serviços públicos, o recurso à transferência do gerenciamentoe operação de atividades para terceiros e o estabelecimento deum programa de incentivo à demissão voluntária buscavamcompatibilizar os propósitos de ampliação dos níveis de eficiênciae qualidade do atendimento prestado aos objetivos de contençãode despesas, aprofundando o processo de enxugamento da má-quina pública. A criação do Programa Estadual de Desestatizaçãoe da Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Ener-gia, Transportes e Comunicações da Bahia (AGERBA), além disso,interferia na estrutura do Estado, procurando dotá-lo de condi-ções institucionais para o exercício de sua função reguladora, emconsonância com a trajetória seguida pelo governo federal.136
Os esforços dirigidos para controlar as finanças permiti-ram que o governo estadual se submetesse, em 1997, a umaavaliação de risco realizada por agências internacionais. A ob-tenção de um rating igual ao da União — teto máximo conferi-do a um ente federativo — pré-qualificou o estado para a emis-são de títulos no exterior e viabilizou a tomada de empréstimosfora do país, especialmente através de instituições multilateraisde crédito (SAMPAIO, 2005, p. 36).137 Esse fato revestiu-se de
136 A concessão do Sistema Ferry Boat, em 1996, e a privatização da Compa-nhia de Eletricidade do Estado da Bahia (COELBA), em 1997, reduziram aestrutura da administração pública, fortalecendo a importância da AGERBA(SOUZA, 2003, p. 48). A venda da COELBA, adicionalmente, resultou numsignificativo aporte de recursos, que viabilizou importantes investimentos,sobretudo em infra-estrutura. Uma síntese das principais iniciativas desseperíodo pode ser encontrada em BAHIA. Secretaria..., 2006, p. 102-104.
137 Foram financiados projetos como o Bahia Azul (saneamento), a reforma doCentro Histórico de Salvador e o programa de Corredores Rodoviários. OBID também foi o principal financiador do Programa de Modernização daAdministração Fazendária, iniciado em 1997, que incluía entre os seus prin-cipais objetivos o aumento da arrecadação através da melhoraria da eficiên-cia e do combate à sonegação.
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grande importância para a indústria de transformação estadual,uma vez que o fortalecimento da capacidade de investimentospúblicos e a própria sinalização dos organismos multilaterais,instituindo um ambiente de maior confiança e estabilidade, exer-ceram impactos positivos sobre a atração de novos projetos.
Nesse contexto, também marcado pela estabilização mo-netária alcançada em 1994 e pelo subseqüente incremento do flu-xo de investimentos diretos, inaugurou-se, na segunda metadedos anos 1990, uma nova etapa no desenvolvimento industrial daBahia. O elevado volume relativo das intenções de investimentosdirigidas para o estado em 1997 e 1998, equivalentes, respectiva-mente, a pelo menos 5,9% e 5,4% do total de intenções registradaspara o conjunto do país (RODRIGUES, 2000, p. 126),138 pareciarefletir, além das condições locacionais, os efeitos das políticas deatração de empresas implementadas pelo governo baiano. Essaspolíticas, embora muitas vezes tratadas como meros lances daguerra fiscal,139 pressupunham um nível mínimo de organizaçãodas finanças, além de um esforço de construção de um ambienteinstitucional favorável à atração de empreendimentos, à realiza-ção de obras de infra-estrutura e a uma ação mais eficiente damáquina arrecadadora do governo estadual.
Inicialmente, a retomada dos investimentos — que in-cluíam a ampliação da RLAM e de diversas unidades petroquí-micas — refletia a busca de uma escala operacional mais eficientefrente aos movimentos de abertura e replicava o expediente nacio-nal de antecipação de capacidade produtiva, configurando umprocesso de expansão do parque industrial já implantado. A partir
138 Esses percentuais saltam para mais de 8% quando se desconsideram os in-vestimentos com localização ainda não definida ou com previsão de implan-tação em mais de um estado.
139 Incluem-se aí não apenas estímulos tributários, certamente os mais expressi-vos, mas também benefícios financeiros e dotações orçamentárias destinadasa investimentos em infra-estrutura.
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de 1996, no entanto, já se observava um progressivo e discretomovimento de diversificação da base produtiva, associado aoincremento da produção de bens de consumo e à dinâmica deverticalização e densificação de algumas cadeias produtivas,motivados, muitas vezes, pela expansão dos mercados regionais(MENEZES, 2000, p. 49-51). Essa tendência intensificou-se nofinal da década de 1990, com a captação de investimentos nosramos de calçados, informática, celulose e, sobretudo, automo-bilístico. Entre 1996 e 1999, mais de 200 indústrias haviam as-sinado protocolos de intenção de investimentos com o governoestadual para acessar os incentivos disponíveis, anunciando umvolume de aplicações equivalente à R$ 13,7 bilhões.140 Nessemesmo período, iniciava-se um movimento de expansão da in-dústria de transformação, que sustentava o crescimento de suaparticipação no PIB estadual e ampliava a participação relativada Bahia no PIB e no VAB da indústria de transformação brasi-leira (ver Figuras 4, 6, 7 e 8, Apêndice B).
Nas esferas de planejamento, a constatação de que o pro-cesso de desenvolvimento industrial anterior havia gerado umaestrutura excessivamente concentrada, dependente de merca-dos extra-estaduais e da flutuação de preços de commodities
industriais consolidava o novo enfoque das políticas de desen-volvimento estadual. Ganhava corpo uma estratégia baseadanas diretrizes de adensamento, integração e verticalização decadeias produtivas, desconcentração espacial e diversificação damatriz industrial, desenvolvimento de pequenas e médias em-presas e estímulo à formação de fornecedores locais. Essa estra-tégia estabelecia preceitos importantes para a atuação do poderpúblico e a consolidação de uma política de atração de novos
140 Dados obtidos junto à SICM. Uma análise dos investimentos industriais pre-vistos para a Bahia no final dos anos 1990 pode ser encontrada em Udermane Menezes (1998) e Uderman (2000).
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investimentos. No que diz respeito aos mecanismos de renún-cia fiscal, ao lado do PROBAHIA, programas como o do Pólode Informática no Distrito Industrial de Ilhéus (BAHIA. De-creto..., 1995), o Programa de Incentivo ao Comércio Exterior –PROCOMEX (BAHIA. Lei..., 1997) e o Programa Estadual deDesenvolvimento da Indústria de Transformação Plástica –BAHIAPLAST (BAHIA. Lei..., 1998) criavam facilidades paraprojetos em segmentos e/ou regiões selecionadas.
A valorização da política de incentivos fortalecia, dentroda estrutura do governo estadual, as secretarias responsáveispela sua execução, acompanhamento e controle, especialmentea SICM e a Secretaria da Fazenda. Embora a SEPLANTEC tam-bém participasse do esforço de aperfeiçoamento dos instrumen-tos de fomento industrial, integrando grupos de trabalho e atra-vés da realização de estudos e pesquisas, o seu envolvimento erarelativamente limitado. Por um lado, as funções de negociar comas agências multilaterais e mediar a captação de recursos, alia-das à preocupação em desenvolver sistemas de acompanhamentodo PPA e do orçamento anual, dirigiam o foco de intervençãoda Secretaria. Por outro, a realização de obras importantes, so-bretudo através da CONDER, atraía a atenção de técnicos edirigentes, uma vez que gerava dividendos políticos não-des-prezíveis (ROCHA, 2004, p. 86-87).
Além disso, o próprio reordenamento da estrutura organi-zacional da SEPLANTEC (BAHIA. Lei..., 1995), envolvendo acriação da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais daBahia (SEI) mediante a fusão do Centro de Projetos e Estudos(CPE) e do Centro de Estatística e Informações (CEI), antecipa-va algumas das limitações enfrentadas pelas instâncias de formu-lação de políticas de desenvolvimento. Não obstante a coerênciados argumentos em favor de uma maior aproximação entre a pro-dução de dados e a capacidade de utilizá-los como subsídios paraa elaboração de estudos e projetos, na prática, a rotina de traba-
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lho do antigo CEI e a prevalência do seu quadro funcional —tanto no número de empregados como nos cargos de decisão —terminaram se sobrepondo à lógica menos operacional e formalistados esforços de proposição de políticas públicas. A natureza ins-trumental dos PPAs, elaborados de modo a cumprir as exigênciaslegais, e a importância conferida às ações de acompanhamento econtrole do orçamento e aos esforços de captação de recursosminimizavam, em certa medida, essa questão, legitimando as atri-buições prioritárias da SEPLANTEC e validando a sua posiçãona estrutura funcional do governo estadual.
O PPA 1996-1999 (BAHIA. Governador..., 1996), emboraavançasse em relação ao PPA precedente, mantinha ainda difusaa definição das prioridades governamentais (MELLO; SILVA,2003, p. 198). Na esfera industrial, ainda que enfatizasse a neces-sidade de estabelecimento de uma nova estratégia de desenvolvi-mento — reconhecendo a prevalência de diferentes formas deorganização da produção e do trabalho e a redução da importân-cia conferida a fatores como mão-de-obra barata e recursos natu-rais abundantes, em contraposição à relevância assumida pelaqualificação do trabalhador e pela criação de vantagens competi-tivas dinâmicas —,141 praticamente não progredia na formulaçãode propostas de desenvolvimento, reeditando idéias já apresenta-das no plano de 1991 e mostrando-se menos otimista em relaçãoàs possibilidades de expansão da produção baiana de bens finais.Quanto a esse ponto, identificava obstáculos à verticalização daindústria, indicando a necessidade de esforços focados em deter-minados segmentos produtivos (bebidas, processamentoagroindustrial, celulose e projetos minerais), que apresentassemvantagens que pudessem ser potencializadas “por um direciona-
141 Nesse sentido, o plano estabelecia como um dos seus objetivos globais o “for-talecimento do processo de inserção da Bahia no novo paradigma de desen-volvimento, baseado em alta tecnologia e qualidade elevada dos seus recur-sos humanos” (BAHIA. Governador..., 1996, p. 19).
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mento da ação governamental, em parceria com o setor priva-do”, e pela aplicação dos incentivos fiscais e financeiros dispo-níveis (BAHIA. Governador...,, 1996, p. 17; p. 39-40).
A importância conferida à realização de ações em parceriacom a iniciativa privada tornava-se, aliás, cada vez mais evidente.Em 1995, o trabalho Industrialização na Bahia: construindo uma
nova estratégia, elaborado pela FIEB, refletia a preocupação dosetor empresarial baiano com a trajetória da indústria estadual,alertando para a necessidade de ajustar os segmentos produtivosàs condições estruturais e institucionais requeridas pela maiorexposição da economia nacional à concorrência externa e pelanova configuração do capitalismo mundial (FEDERAÇÃO...,1995, p. 11). O lançamento desse documento incitava o governoestadual a estabelecer uma relação mais estreita com a represen-tação industrial do estado, visando a aprimorar os mecanismosde estímulo aos vetores de desenvolvimento de um novo ciclo deindustrialização. Dois anos mais tarde, o Programa estratégico de
desenvolvimento industrial do Estado da Bahia (FEDERAÇÃO...,1998), elaborado através de convênio firmado entre aSEPLANTEC, a SICM e a FIEB, avançava na formulação de pro-postas dirigidas para a verticalização e a densificação do tecidoindustrial baiano e para a melhoria do padrão de espacializaçãoda produção estadual, a partir de iniciativas que pressupunham aparceria efetiva do Estado com a sociedade por meio da constitui-ção de arranjos público-privados.
Caminhando também nessa direção, o projeto “Iniciativapelo Nordeste” (ver Seção 4.3), pretendendo “definir contornosmais nítidos para as novas formas de atuação dos setores públicoe privado no desenvolvimento regional”, de modo a estabelecer“uma nova forma de relação entre Estado e empresariado”, co-meçava a ser gestado em 1997 (INICIATIVA..., 1998). Partindode diagnósticos dos clusters selecionados para o Nordeste, damobilização dos seus principais agentes e da constituição de um
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arranjo institucional baseado na formação de núcleos de trabalhosetoriais/regionais que fortalecessem canais de interlocução entrea sociedade e o poder público, o governo buscava definir, em con-junto com organizações privadas, ações relevantes para o desen-volvimento regional. Na Bahia, foram montadas a Câmara Esta-dual de Grãos, a Câmara de Fruticultura e as Câmaras de Turis-mo de Porto Seguro e Salvador, além de terem sido formadosgrupos ligados à produção de softwares e à montagem de equipa-mentos de informática. Esses grupamentos, que não avançaramem relação aos objetivos estabelecidos, desarticularam-se poucotempo depois da sua criação.
Em que pese o insucesso do projeto e o esquecimento aque ficaram relegados os trabalhos do “Iniciativa pelo Nordes-te”, a estratégia de clustering encontraria eco em um conjuntode outras ações formatadas na década subseqüente, quando aspolíticas de atração de investimentos industriais passaram a con-viver com propostas voltadas para promover o desenvolvimentolocal a partir da consolidação de núcleos produtivos sustenta-dos por redes de cooperação. O interesse das instituições multi-laterais na implementação desse tipo de ação, conforme indica-do no Capítulo 3, norteava a concepção e a execução dessesprogramas, que valorizavam o desenvolvimento endógeno, aparticipação de agentes locais e a instituição de fóruns destina-dos à discussão e encaminhamento de problemas comuns.
Em 1999, na gestão do governador César Borges (1999-2002),142 o início da implantação do Complexo Automotivo FordNordeste em Camaçari, coroando os esforços de atração de in-vestimentos, configurava um ponto de inflexão na trajetória daindústria de transformação estadual e no esquema de fomento
142 Nesse sentido, o plano estabelecia como um dos seus objetivos globais o “for-talecimento do processo de inserção da Bahia no novo paradigma de desen-volvimento, baseado em alta tecnologia e qualidade elevada dos seus recur-sos humanos” (BAHIA. Governador..., 1996, p. 19).
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industrial predominante até então.143 Classificado por muitoscomo o possível estopim de um novo salto no processo de in-dustrialização da Bahia (MENEZES, 2000, p. 51), esse projeto,apoiado por benefícios oferecidos pelo governo federal, contavacom significativos incentivos fiscais, financeiros e orçamentáriosconcedidos pelo governo baiano, que pareciam, naquele mo-mento, restringir a capacidade fiscal e financeira do Estado,impondo a demarcação de novos parâmetros para a construçãode um modelo de intervenção pública no setor industrial.144 Apartir do ano seguinte, a LRF e o acirramento de contestaçõesjudiciais por parte de diversos estados da Federação, reduzindoas possibilidades de utilização dos principais mecanismos de atra-ção de investimentos, ratificavam a necessidade de ajustes napolítica em vigor.145
Visando a adequar-se às novas circunstâncias, o governoda Bahia iniciou um processo de revisão dos instrumentos utili-zados no âmbito dessa política, que resultou na criação do Pro-grama de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econô-
143 Além do pacote de incentivos concedido, a crise do MERCOSUL e as estra-tégias globais da Ford contribuíram para a decisão de localizar o empreendi-mento na RMS (CAVALCANTE; UDERMAN, 2006).
144 Para uma descrição do Novo Regime Automotivo, criado pelo governo fede-ral em 1995 para empresas interessadas em instalar plantas produtivas nasregiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ver Negri (1999). Uma análise de-talhada dos incentivos concedidos à montadora Ford pelo governo baiano edas perspectivas antevistas com a implantação do empreendimento pode serencontrada em Cavalcante e Uderman (2006).
145 A LRF instituiu, em 2000, mecanismos de controle dos recursos públicos etransparência da gestão fiscal, prevendo a responsabilização dos dirigentespelo não-cumprimento dos seus preceitos. Quanto aos problemas legais en-frentados com a concessão de incentivos fiscais, exemplo emblemático foi arevogação, em 2001, do Programa Estadual de Desenvolvimento da Minera-ção, da Metalurgia e da Transformação do Cobre, em virtude da ação diretade inconstitucionalidade movida pelo governo do estado de São Paulo (RO-CHA, 2004, p. 83).
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mica do Estado da Bahia – DESENVOLVE (BAHIA. Lei...,2001). Instituindo o mecanismo de dilação fiscal, o DESEN-VOLVE baseava-se numa matriz multicritério que atribuía umíndice a cada um dos projetos analisados, de acordo com a suaaderência aos objetivos estratégicos estaduais. A depender doíndice obtido, o projeto era enquadrado em três diferentes fai-xas, que correspondiam a distintos percentuais de desconto parao pagamento antecipado do imposto devido.146 Além de contarcom possibilidades técnicas de definição de prioridades setoriais/regionais, podendo mostrar-se mais seletivo e explícito nos pro-pósitos de interiorização da indústria, adensamento, integraçãoe verticalização de cadeias produtivas, o novo programa reper-cutia de forma menos intensa nas finanças estaduais e contor-nava alguns impedimentos legais identificados nos mecanismosde atração de investimentos precedentes.147
A revisão da política de incentivos permitiu que o gover-no estadual continuasse atuante no processo de atração de in-vestimentos industriais através da utilização de mecanismos
146 Uma descrição detalhada da matriz pode ser encontrada em Cavalcante eArgollo (2001).
147 Os programas que antecederam o DESENVOLVE oneravam o tesouro esta-dual: “In spite of the naive argument that these fiscal incentives are costlessfor the state (as it would be sacrificing taxes that would not otherwise exist),the point is that several budgetary duties are directly associated with thestate tax collection. As the state actuality collects the taxes, these obligationsmust be enforced. That means that the fiscal incentives in fact generate acost for the state” (CAVALCANTE; UDERMAN, 2006, p. 30). “A despeitodo argumento ingênuo de que esses incentivos fiscais não oneram os cofrespúblicos (uma vez que estariam sacrificando tributos que de outra maneiranão existiriam), o fato é que uma série de obrigações orçamentárias está dire-tamente associada à arrecadação do Estado. À medida que os tributos sãoarrecadados, essas obrigações precisam ser cumpridas. Isso significa que osincentivos fiscais, de fato, geram custos para os governos estaduais” (Tradu-ção da autora). Para uma análise da trajetória de evolução da política deincentivos da Bahia na década de 1990, ver Rocha (2004).
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baseados na concessão de incentivos fiscais.148 Até o final do pri-meiro semestre de 2006, contabilizavam-se 409 projetos com pro-tocolos de intenção assinados no âmbito do DESENVOLVE, per-fazendo um total superior a R$ 18 bilhões em investimentos. Es-ses projetos, entretanto, permaneciam concentrados na RMS, querespondia por 58% do total de protocolos assinados e dos valoresa serem aplicados. A relação entre o total de recursos a sereminvestidos e o volume de empregos diretos previstos mostrava-setambém elevada, sugerindo a propensão a um alto grau de inten-sidade em capital dos projetos incentivados.149
Assim, enquanto os documentos de planejamento enfati-zavam o compromisso do governo estadual com a desconcentra-ção espacial da indústria e a densificação de cadeias produtivas,ressaltando a importância do apoio a empreendimentos de por-te mais reduzido, capazes de absorver um maior contingente detrabalhadores, a maior parte dos investimentos industriais in-centivados parecia afastar-se dessas diretrizes. Desse modo, alémdo perfil da indústria de transformação estadual continuar mar-cado por expressiva concentração espacial e empresarial, assimcomo por elevados índices de intensidade em capital dos em-preendimentos em operação (UDERMAN, 2005a; 2005b), osprojetos previstos para o estado não indicavam um movimentoconsistente de reversão dessas características.
A intenção de prescrever políticas industriais que indicas-sem ações concretas e direcionadas, capazes de contribuir para osobjetivos de interiorização, verticalização, adensamento e inte-gração de cadeias produtivas transparecia no documento Bahia
148 Apesar disso, a redução da capacidade de investimentos do governo estadualpode ter comprometido as suas condições de assumir e honrar compromissosrelativos a melhorias na infra-estrutura disponível. Esse fato foi bastante enfatizadonas entrevistas e consultas técnicas realizadas para a elaboração deste trabalho.
149 Os dados referentes aos protocolos assinados no DESENVOLVE foram obti-dos diretamente na SICM.
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século XXI: temas estratégicos (AVENA, 2002), publicado pelaSuperintendência de Planejamento Estratégico (SPE) daSEPLANTEC.150 A preocupação em identificar vetores de desen-volvimento prioritários por região, enfatizando a dimensão espa-cial da economia, também já havia aparecido no PPA 2000-2003(BAHIA. Governador..., 1999) que, inspirado no seu congênerefederal, introduzia os conceitos de eixos de desenvolvimento eprojetos estruturantes, apontando áreas estratégicas para a atra-ção de investimentos selecionados.151 Embora as ações de promo-ção industrial permanecessem ainda genéricas, o PPA valorizavao apoio à desconcentração geográfica, à diversificação produtivae à construção de cadeias ou complexos de empresas, indicando aimportância de implementar propostas consistentes a partir doconhecimento das potencialidades regionais.
Em 2003, o plano estratégico Bahia 2020: o futuro a gen-
te faz (BAHIA. Governador..., 2003a), elaborado na segundagestão do governador Paulo Souto (2003-2006), reiterava essasmesmas diretrizes, reconhecendo que a Bahia, a despeito do mo-vimento de reestruturação produtiva em curso, mantinha umperfil ainda muito concentrado setorial, empresarial e espacial-mente (Tabelas 1 e 2; Figura 9, Apêndice B). Instituindo umhorizonte de longo prazo que servia como referência de futuro,o documento definia estratégias, linhas de ação e áreas progra-máticas a serem implementadas no período 2004-2007, fixan-do diretrizes para a elaboração do PPA. No âmbito da estratégia“Bahia que faz” — voltada para promover o adensamento e a
150 Em 1999, a criação da SPE, com a missão de elaborar estudos para a definiçãode políticas públicas, estratégias e programas governamentais, visava a preen-cher a lacuna deixada pela extinta CPE. A limitação de recursos técnicos efinanceiros e a prevalência dos órgãos diretamente envolvidos na elaboraçãodos PPAs e orçamentos anuais, contudo, impunham limites à sua atuação.
151 Também acompanhando o procedimento federal, implantou-se nesse PPA a sis-temática de gerenciamento por programa (BAHIA. Secretaria..., 2006, p. 120).
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diversificação da base econômica com inclusão social —, partiada constatação de que as redefinições nos processos produtivose gerenciais da indústria repercutiam nas relações interempre-sariais e nos arranjos estabelecidos entre as firmas, criando no-vas oportunidades para o desenvolvimento regional. Nesse con-texto, imputava ao Estado a função cada vez mais destacada dearticular e incentivar ações capazes de criar um ambiente noqual as empresas pudessem construir vantagens competitivasdinâmicas. Embora atribuindo à estratégia de industrializaçãoanterior, que privilegiou a expansão da produção de bens inter-mediários, um papel importante “num contexto em que os pa-drões rígidos de produção e a verticalização eram as principaiscaracterísticas dos processos produtivos”, o plano reconheciaque “a estrutura resultante, a despeito dos avanços obtidos noperíodo recente, permanece ainda pouco integrada” (BAHIA.Governador..., 2003a, p. 72). Além disso, admitia que
[...] por ter engendrado um modelo concentrado na produ-ção de bens intermediários, que se caracterizam pela suaintensidade em capital, o Estado não conseguiu criar umarede articulada de micro e pequenas empresas de basetecnológica e uma parte do seu território manteve-se à mar-gem do processo de modernização que ocorreu nas regiõesonde se instalaram as principais unidades industriais(BAHIA. Governador..., 2003a, p. 72).
Esse diagnóstico, aliado à visão de que empresas engajadasem algum tipo de arranjo associativista teriam maiores possibi-lidades de sobrevida e expansão, respaldava propostas de forta-lecimento dos mecanismos de cooperação entre firmas, abrindoespaço para a disseminação de ações de fortalecimento de APLs.Amparada no “Plano Estratégico da Bahia”, a Política de ciên-
cia, tecnologia e inovação para o Estado da Bahia, lançada em2004, estabelecia, entre os seus objetivos, o de estimular a con-tínua capacidade dos agentes envolvidos em diversas redes de
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cooperação, notadamente nos APLs e redes de pesquisa(BAHIA. Secretaria..., 2004a, p. 69). Entendendo o processode inovação como o resultado da interação entre atores sociais,o documento destacava a importância da estrutura de organiza-ção em rede, que asseguraria maior flexibilidade, descentraliza-ção e capacidade de conectar diferentes agentes e instituições.
As idéias estruturadas no documento de 2004 já começa-vam a ser postas em prática desde o ano anterior, quando foicriada, sob a coordenação da Secretaria de Ciência, Tecnologia eInovação (SECTI), desmembrada naquele mesmo ano daSEPLANTEC,152 a Rede de Apoio aos Arranjos Produtivos Lo-cais da Bahia (Rede APLs). Essa iniciativa, congregando órgãospúblicos, empresas e universidades em torno do objetivo de pro-mover o desenvolvimento local através do fortalecimento de ar-ranjos produtivos, alinhava as ações estaduais às recomendaçõesde instituições multilaterais de crédito e a diversas intervençõesem curso na esfera federal, criando oportunidades para a capta-ção de recursos para a implementação de programas em parceriacom instituições do porte do BID, SEBRAE e Ministério de Ciên-cia e Tecnologia.153 Um mapeamento destinado a identificar con-centrações produtivas promissoras foi realizado, tendo sido sele-cionados 10 APLs a serem inicialmente trabalhados.154
152 A SECTI surgiu como secretaria extraordinária em 2003, tendo sido transfor-mada em secretaria ordinária em janeiro de 2004. A SEPLANTEC, que incor-porava as ações de desenvolvimento científico e tecnológico do governo esta-dual, passou então a chamar-se Secretaria do Planejamento (SEPLAN).
153 O “Programa de Fortalecimento da Atividade Empresarial do Estado daBahia”, cujo principal objetivo é fortalecer a competitividade e o desenvolvi-mento sustentável de APLs, conta com recursos do BID, que também parti-cipou da sua concepção. Os projetos especiais de APLs, uma parceria daSECTI com o Ministério de Ciência e Tecnologia, envolvem três arranjosselecionados na Bahia. Informações sobre a Rede APLs estão disponíveis em:<http://www.redeapl.ba.gov.br>. Acesso em: 03 ago. 2006.
154 A caracterização dos APLs baianos pode ser encontrada em BAHIA. Secre-taria..., 2004b.
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Como instituição integrante da Rede APLs, a Agência deDesenvolvimento do Estado da Bahia (DESENBAHIA), origi-nária da transformação do DESENBANCO em agência de fo-mento, lançou, em 2004, o Programa de Apoio Creditício aosArranjos Produtivos Locais do Estado da Bahia (CrediAPL), umaexperiência-piloto dirigida para um dos arranjos estruturados como apoio da rede liderada pela SECTI (LIMA; LIMA; MATTA,2005, p. 27). Até o final de 2006, foram realizadas 40 operaçõesenvolvendo empréstimos para capital de giro, totalizando cercade R$ 3,3 milhões.155 Apesar do reduzido volume de operações edo seu limitado efeito, o CrediAPL tem servido como exemplo daatuação do estado no desenvolvimento de APLs, tendo sido apre-sentado em diversos fóruns destinados à discussão de estratégiasde desenvolvimento regional, incluindo a Rede Norte/Nordestede Inclusão Social e Redução da Pobreza, organizada pelo BancoMundial.156 Também o Centro Internacional de Negócios da Bahiaapoiou empresas integrantes de APLs, visando a constituição deconsórcios de exportação (CRUZ; PASSOS, 2006, p. 155; p. 158).
As estratégias e programas de promoção do desenvolvi-mento local, que de certo modo retomavam as ações propostasno “Iniciativa pelo Nordeste”, valorizavam uma nova vertentede expansão produtiva, que enfatizava a importância do fortale-cimento de redes de atividades integradas e instâncias de arti-culação de agentes sociais, no âmbito das quais se inserem asatividades industriais. A construção dos instrumentos de apoioaos APLs, contudo, não substituiu a agressiva política de atra-ção de investimentos baseada na concessão de incentivos fis-cais, tampouco a ela se sobrepôs. Embora do ponto de vista daformulação tenham sido fortalecidas propostas de desenvolvi-
155 As informações referentes às aplicações do CrediAPL foram obtidas junto àDESENBAHIA.
156 Maiores informações sobre essa rede estão disponíveis em: <http://www.redenos.org>. Acesso em: 11 ago. 2006.
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mento local voltadas para o incremento do capital social e odesenvolvimento de redes horizontais, que se coadunam com osprocessos de desverticalização e flexibilização associados aoparadigma de especialização flexível e se justificam pela necessi-dade de legitimar modelos de ação (ver Capítulo 3), as interven-ções que efetivamente direcionam a base econômica estadual con-tinuaram seguindo a lógica de atração de grandes projetos es-truturantes e encadeadores, sobretudo através da concessão deincentivos fiscais. Além das dificuldades apontadas no Capítulo4, referentes aos problemas de concepção e implementação dasiniciativas de fortalecimento de APLs, a morosidade dos traba-lhos de organização local, o limitado volume de recursos envol-vidos, a fragmentação dos esforços técnicos empreendidos, osresultados pontuais e os reduzidos impactos decorrentes das açõespropostas, aliados às incertezas quanto ao êxito e à sustentabili-dade dos processos em espaços particularmente carentes de fa-tores econômicos objetivos, tornaram essa estratégia secundá-ria do ponto de vista da estruturação da indústria. A economiabaiana, caracterizada por uma estrutura industrial setorial eempresarialmente concentrada, dominada por grandes empresascujas sedes se situam fora dos limites estaduais, parece enfrentar,de fato, dificuldades decorrentes da fragilidade das bases de sus-tentação local. Conforme afirma Oliveira (1987, p. 121; p. 124),fazendo uma analogia com problemas que advêm da presençadas multinacionais na economia brasileira, a origem externa docapital parece definir certos limites à adoção de modelos de de-senvolvimento endógeno. Da mesma maneira, a trajetória deindustrialização baiana e a estrutura dela resultante parecemdificultar a sustentação de políticas dessa natureza.
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5.4 Especificidades da trajetória eda estrutura da indústria estadual
Em meados dos anos 1950, começou a ser montado, na Bahia,um sistema de planejamento estadual pioneiro no Brasil, cujostrabalhos tiveram repercussões importantes para o desenvolvi-mento estadual ao longo das décadas subseqüentes. Articuladocom as instâncias federais de apoio ao desenvolvimento regional,esse sistema, através da elaboração de planos e estudos técnicosutilizados para direcionar as ações públicas e para respaldar plei-tos políticos, impulsionou a formação de um pólo industrial derelevo na RMS. Amparadas pelas idéias desenvolvimentistas dis-cutidas no Capítulo 3, as propostas e políticas formuladas aomenos até meados da década de 1970 baseavam-se no conceitode pólos de crescimento, lastreando-se na implantação concen-trada de indústrias cujo padrão produtivo e organizacional en-quadrava-se no tradicional modelo fordista. A atuação da Pe-trobras no Recôncavo Baiano, a implantação do Centro Indus-trial de Aratu e do Pólo Petroquímico de Camaçari são algunsdos expoentes desse processo de industrialização, que gerou umaestrutura empresarial de grande porte, intensiva em capital,basicamente produtora de commodities intermediárias, contro-lada por capitais externos e concentrada na RMS. A despeitodos inconvenientes desse modelo, a existência de uma área in-dustrial mais densa, dotada de empresas capitalizadas, gerouexternalidades e economias de aglomeração que sustentaram umimportante ciclo de industrialização na Bahia.
Na década de 1980, o enfraquecimento das estruturas fe-derais de suporte ao desenvolvimento regional e as dificuldadesenfrentadas pelo sistema de planejamento estadual comprome-teram a capacidade de formulação e implementação de políticaspúblicas. Por um lado, as discussões acerca do novo modelo deintervenção do Estado e as condições econômicas vigentes im-punham medidas de contenção de gastos públicos e estabeleciam
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a primazia de políticas de gerenciamento macroeconômico decurto prazo, reduzindo investimentos que vinham contribuindopara a expansão industrial das regiões periféricas e restringindoas possibilidades de estabelecimento de diretrizes de desenvol-vimento de longo prazo. Por outro, os efeitos das mudanças nabase de produção, na tecnologia e na dinâmica de organizaçãoda indústria tratados no Capítulo 2 generalizavam questiona-mentos acerca do funcionamento das instituições de desenvol-vimento regional, dos principais instrumentos utilizados parafomentar as atividades industriais e das estratégias industrialistasaté então predominantes. Nos documentos de planejamentoreferentes a esse período, foram identificadas propostas desco-ladas do novo contexto, que buscavam reproduzir os movimen-tos observados no período precedente ou traçavam caminhosalternativos que pressupunham uma conjuntura propícia à rea-lização de novos investimentos privados. A inadequação e a ine-xeqüibilidade dessas prescrições contribuíram para o progressi-vo descrédito conferido à função planejamento, que perdeu emgrande parte a sua importância. Paralelamente, as atividadesorçamentárias e administrativas, que respaldavam a ação coti-diana dos órgãos executivos, ganhavam espaço na estrutura fun-cional do Estado, crescentemente comprometido com diretrizesde reorganização e modernização da máquina pública.
No princípio dos anos 1990, propostas voltadas para areestruturação do aparato administrativo, a recuperação das fi-nanças estaduais, o estabelecimento de parcerias privadas e ofortalecimento do processo de planejamento e coordenação as-sumiam posições de maior destaque, justificadas pela urgênciaem adequar as condições institucionais e administrativas do se-tor público às novas circunstâncias vigentes. O resultado de es-forços dessa natureza, ao lado da criação e do aperfeiçoamentode mecanismos institucionais de apoio ao desenvolvimento in-dustrial, mostraram-se decisivos no ambiente favorável à reali-zação de novos projetos que se iniciava a partir de meados da
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década, quando a estabilização monetária e a intensificação dosfluxos de investimentos propiciaram um novo ciclo de expansãoindustrial. Num contexto marcado pela fragilização das institui-ções federais de desenvolvimento regional, pela intensificaçãodo processo de privatização de empresas estatais e pela descen-tralização de recursos promovida pela Constituição de 1988,desencadeou-se uma forte competição interestadual pela atra-ção de novos empreendimentos, baseada, sobretudo, na conces-são de incentivos fiscais. A Bahia teve uma atuação destacadanesse processo, conseguindo carrear importantes investimentospara o seu território.
No final da década de 1990, a disseminação dos conceitosde clusters e APLs, a orientação proveniente das instituiçõesmultilaterais de crédito, as mudanças na concepção e na opera-cionalização dos programas regionais instituídos em nível fede-ral, a redução das margens de intervenção financeira das ins-tâncias públicas subnacionais e a crescente preocupação mani-festa com a identificação de potencialidades regionais e o de-senvolvimento de empreendimentos locais de pequeno e médioporte apareciam como fatores cruciais na definição de novaspropostas de desenvolvimento estadual. Como regra geral, des-tacava-se a importância da construção de um ambiente localpropício a iniciativas empreendedoras, valorizando-se a percep-ção de que a interação dos diversos agentes moldaria o desem-penho competitivo e que o processo de desenvolvimento pres-supunha a formação de redes de cooperação e arranjos produti-vos locais. Disseminava-se a visão da indústria como parte deum conjunto de atividades mais amplo, condizente com a inten-sificação dos processos de desverticalização e flexibilização pro-dutiva e a conseqüente necessidade de integrar atividades asso-ciadas à produção industrial propriamente dita.
A formulação de propostas alternativas de desenvolvimen-to baseadas no apoio à formação de APLs e na intensificação de
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vínculos entre agentes envolvidos em atividades produtivas in-tegradas, todavia, mostrou-se pouco importante para a execu-ção de políticas estaduais de fortalecimento industrial e desen-volvimento tecnológico, ainda que possa ter sido relevante paraestimular certos processos de desenvolvimento localizados. Di-ficuldades provenientes da trajetória de desenvolvimento indus-trial e da estrutura dela decorrente, fragilidades da base produ-tiva local, do ambiente empresarial e da infra-estrutura disponí-vel, além da própria fragmentação dos recursos aplicados, pare-cem ter limitado os impactos desse tipo de intervenção. Isso nãoquer dizer que ações de mobilização não possam exercer umpapel importante na articulação de fornecedores locais a indús-trias dinâmicas, na internalização dos efeitos decorrentes da atra-ção de investimentos de grandes dimensões e na disseminaçãode conhecimentos fundamentais para o processo de inovação.Entretanto, trata-se aí de modelos centro-radiais (MARKUSEN,1995) semelhantes aos pólos de crescimento irradiadores trata-dos no Capítulo 3, que se distanciam da noção de APLs aplica-dos a experiências de desenvolvimento local endógeno. Assim,o estudo da ação pública parece requerer maior aprofundamen-to, de modo que se identifiquem as limitações e reais possibili-dades dos processos de estímulo e indução propostos, a partirda compreensão das especificidades estaduais.
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Capítulo 6
Conclusões
Este trabalho analisou as principais propostas de desenvolvi-
mento industrial da Bahia entre meados da década de 1950 e
2006, discutindo a sua vinculação a transformações observadas
nos paradigmas técnico-econômicos, nas teorias de desenvolvi-
mento regional e nos modelos de intervenção do Estado na eco-
nomia. Para tanto, sistematizou referências teóricas e conceituais
relevantes e levantou informações empíricas referentes ao pla-
nejamento e aos processos de industrialização brasileiro e baia-
no. Esses elementos foram tratados ao longo de quatro capítu-
los, que sustentam as conclusões gerais obtidas.
No Capítulo 2, constatou-se que a emergência e dissemi-
nação da tecnologia de informação e da microeletrônica associa-
ram-se a redefinições nos processos produtivos, desenhos orga-
nizacionais e padrões locacionais da indústria, estabelecendo um
maior grau de flexibilidade na operação industrial e nas relações
interempresariais constituídas. Essas redefinições instituíram as
bases de um novo paradigma técnico-econômico, moldado pe-
los requisitos da chamada especialização flexível. Embora esse
paradigma seja usualmente caracterizado pela presença de ar-
ranjos baseados em redes de pequenas unidades produtivas, ar-
gumentou-se que esses arranjos convivem com formatos mais
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tradicionais, que se ajustam ao novo paradigma sem perder in-teiramente as suas características anteriores. Desse modo, iden-tificou-se um padrão de desenvolvimento heterogêneo, que des-taca a coexistência de desenhos diferenciados, marcados porparticularidades regionais, setoriais, organizacionais e institucio-nais. Essa heterogeneidade deve ser levada em consideração naformulação e implementação de políticas públicas, de maneira aconsiderar os limites e possibilidades dos processos de estímuloe indução propostos.
O terceiro capítulo, que analisou as teorias de desenvol-vimento regional e os modelos de intervenção do Estado na eco-nomia, revelou a existência de uma estreita associação entre osmovimentos de reestruturação produtiva e organizacional tra-tados no Capítulo 2 e a evolução na natureza das proposiçõesformuladas a partir dos anos 1950. Enquanto, no período de-senvolvimentista, os esforços de promoção de pólos de cresci-mento tinham como pressuposto a necessidade de sustentar gran-des projetos industriais, que se beneficiavam de economias deescala e aglomeração vinculadas ao padrão de produção fordistatradicional, as estratégias recomendadas a partir da década de1990 enfatizam a importância do fortalecimento do capital social,que implica um esforço de mobilização e valorização das condi-ções locais e da capacidade de estabelecimento de vínculos deparceria e cooperação. Consolida-se, aí, a visão da indústria comoparte de uma rede de atividades correlacionadas, que se coadu-na com processos de desverticalização produtiva e se vincula aoformato amplamente aceito para caracterizar o paradigma deespecialização flexível.
Embora importante para o alargamento do conceito dedesenvolvimento e a incorporação de objetivos sociais às políti-cas de fomento regional, argumentou-se que a noção de capitalsocial parece insuficiente para alimentar um novo modelo deação pública, capaz de definir intervenções concretas e eficazes.
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Por um lado, a validação da ação estatal num plano não-econô-mico ou não-mercantil torna mais difusas as intervenções, oque tem restringido, na prática, o escopo das atribuições do Es-tado, minimizando a relevância do fomento a outras formas decapital que integram os fenômenos sistêmicos da pobreza e dodesenvolvimento. Por outro, o desconhecimento de fórmulascapazes de produzir capital social e o recurso à transposição deexperiências localizadas e à generalização de metodologias pa-dronizadas esbarram na multiplicidade de situações e na possí-vel inconsistência da aplicação de prescrições gerais a circuns-tâncias específicas. Em muitos casos, incorporam-se, nesses pro-cessos de assimilação, elementos incompatíveis com o ambienteinstitucional, a estrutura socioeconômica e o estágio de desen-volvimento local, regional e nacional, uma vez que a adoção decondutas social e institucionalmente aceitas tendem a legitimaratitudes e procedimentos, fortalecendo condições de suporteexterno.
A revisão da literatura empreendida e a sistematizaçãodos conceitos discutidos no primeiro bloco do trabalho permiti-ram que se reunissem elementos para a análise das propostas dedesenvolvimento industrial na Bahia. Essa análise, entretanto,pressupunha um conhecimento acerca da realidade nacional,que contextualizasse os processos estaduais estudados. Assim, oquarto capítulo da monografia abordou os esquemas de planifi-cação nacionais voltados para estimular o desenvolvimento in-dustrial de regiões periféricas, enfocando particularmente oNordeste. A pesquisa identificou propostas de intervenção pú-blica amparadas pelos conceitos e teorias discutidos nos capítu-los precedentes. No período que se estende de meados da déca-da de 1950 até o final dos anos 1970, as políticas de desenvolvi-mento regional associavam-se à indução e realização de investi-mentos industriais considerados capazes de desencadear pro-cessos de expansão produtiva e ampliar os níveis de renda, valo-
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rizando economias de escala e aglomeração vinculadas a proces-sos de produção fordistas. No início dos anos 1980, as interven-ções voltadas para o desenvolvimento industrial, sobrepujadaspela necessidade de estabelecer medidas de controle macroeco-nômico e pela impossibilidade de sustentar investimentos pú-blicos, foram postas de lado, ao tempo em que as instituições epolíticas de desenvolvimento regional perderam a sua impor-tância. A partir da década de 1990, paralelamente aos esforçosde reestruturação da máquina pública, começou a ser construídoum novo modelo de intervenção, que parece prescindir de me-canismos estruturantes de política industrial como elementosde apoio ao desenvolvimento regional.
Essa trajetória influenciou a evolução das propostas dedesenvolvimento da indústria na Bahia, discutida no quintocapítulo desta monografia. Assim, a constituição do sistema deplanejamento estadual e a formação do pólo industrial da Re-gião Metropolitana de Salvador apoiaram-se em referências de-senvolvimentistas e nas teorias de desenvolvimento regionalbaseadas na polarização de atividades industriais encadeadoras,vinculadas a ganhos de escala e aglomeração imprescindíveispara a expansão econômica em moldes fordistas. As institui-ções de desenvolvimento regional e as ferramentas de políticaindustrial utilizadas na esfera federal respaldaram o processo deindustrialização periférica, respeitando necessidades e interes-ses ditados pelo próprio avanço da atividade industrial no país,num contexto marcado pela maior integração dos mercados na-cionais.
A partir da década de 1980, observou-se, na Bahia, assimcomo ocorreu em âmbito nacional, um processo de fragmenta-ção do planejamento e esvaziamento das estratégias de desen-volvimento de longo prazo. Por um lado, as condições econômi-cas impunham medidas de contenção de gastos públicos e esta-beleciam a prevalência de políticas de gerenciamento macroe-
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conômico, reduzindo investimentos que vinham contribuindopara a expansão industrial das regiões mais atrasadas e restrin-gindo diretrizes de desenvolvimento de longo prazo. Por outro,os efeitos das mudanças na base de produção, na tecnologia ena dinâmica de organização da indústria, além da ascensão daspropostas neoliberais, generalizavam questionamentos acerca dofuncionamento das instituições de desenvolvimento regional,dos principais instrumentos utilizados para fomentar as ativida-des produtivas e das estratégias industrialistas até então predo-minantes, criando um clima de perplexidade e indefinição. Adespeito desses movimentos, os documentos de planejamentoestaduais insistiam em manter propostas consoantes com ascondições do período anterior, que perdiam credibilidade e im-portância à medida que se distanciavam das suas condições deimplementação.
No início dos anos 1990, propostas de reestruturação ad-ministrativa, recuperação das finanças estaduais, estabelecimentode parcerias com entidades privadas e fortalecimento do pro-cesso de planejamento e coordenação assumiam posições demaior destaque, justificadas pela urgência em adequar as condi-ções institucionais e administrativas do setor público às novascircunstâncias. O relativo êxito dessas ações, ao lado do aperfei-çoamento de mecanismos institucionais de apoio ao desenvol-vimento industrial, mostraram-se decisivos no ambiente favo-rável à realização de novos projetos que se iniciava a partir demeados dessa década, quando a estabilização monetária e a in-tensificação dos fluxos de investimentos propiciaram um novociclo de expansão. Nesse ambiente, marcado pela fragilizaçãodas instituições federais de desenvolvimento regional, pela in-tensificação do processo de privatização e pela descentralizaçãode recursos promovida pela Constituição de 1988, desencadeou-se uma forte competição interestadual pela atração de novosempreendimentos, baseada na concessão de incentivos fiscais.
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A Bahia teve uma atuação destacada nesse processo, conseguindocarrear importantes investimentos para o seu território. A for-mulação de estratégias de industrialização calcadas nos princí-pios de adensamento, integração e verticalização de cadeias pro-dutivas, desconcentração espacial e diversificação da matriz in-dustrial, ao lado da estruturação de programas de atração deinvestimentos, sustentavam propostas de intervenção e, de cer-ta maneira, direcionavam ações que visavam a aproveitar opor-tunidades derivadas do processo de relocalização de empresasou das intenções de realização de novos projetos.
No final da década de 1990, a disseminação dos conceitosde clusters e APLs, a orientação das instituições multilateraisde crédito, as mudanças na concepção e operacionalização dosprogramas regionais federais, a redução das margens financei-ras das instâncias públicas subnacionais e a crescente preocupa-ção com a identificação de potencialidades regionais e o desen-volvimento de empreendimentos locais de pequeno e médio porteforam fatores cruciais na definição de novas propostas. Comoregra geral, destacava-se a importância da construção de umambiente local propício a iniciativas empreendedoras, valori-zando-se a percepção de que a interação dos diversos agentesmoldaria o desempenho competitivo e que o processo de desen-volvimento pressupunha a formação de redes de cooperação earranjos produtivos locais. Disseminava-se a visão da indústriacomo parte de um conjunto de atividades, condizente com aintensificação dos processos de desverticalização e flexibilizaçãoprodutiva e a necessidade de integrar atividades associadas àprodução industrial propriamente dita.
Em que pesem os avanços decorrentes da atribuição deum papel ativo à região e seus agentes na formulação e imple-mentação de uma estratégia de desenvolvimento local, a trans-posição de metodologias e modelos identificados em estudos decaso descritos na literatura e a implementação de programas
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inspirados em experiências externas esbarraram em elementosespecíficos à estrutura econômica estadual, que não necessaria-mente responde da mesma forma a procedimentos testados emoutros espaços. De um modo geral, a ausência de uma institucio-nalidade apropriada, a fragilidade das bases empresariais e acarência de recursos econômicos objetivos obstruem os proces-sos de mobilização local ou impedem a sua conversão em pro-cessos de desenvolvimento sustentáveis. Além disso, a dissocia-ção entre as ações locais e as políticas macroeconômicas esetoriais limitam o potencial de transformação das iniciativasde APLs, que muitas vezes assumem uma visão fragmentada darealidade, conferindo excessivo poder aos agentes locais e à suacapacidade de sustentar processos endógenos. Essa fragmenta-ção evidencia-se no foco localista, que restringe o planejamentoe limita os instrumentos de intervenção utilizados, estreitandoas perspectivas de transformação estrutural que poderiam de-correr de sua inserção num projeto de desenvolvimento nacio-nal. Por fim, a alocação de recursos destinados a APLs, apesarde ter como alvo o fortalecimento produtivo, é também utiliza-da como mecanismo de inclusão social, distanciando-se, sobre-tudo nas áreas mais carentes, de uma política de desenvolvi-mento econômico estruturante.
A formulação de propostas de apoio à formação de APLse à intensificação de vínculos entre agentes envolvidos em ativi-dades produtivas integradas, portanto, tem se mostrado poucoimportante para o fortalecimento dos processos de desenvolvi-mento industrial e tecnológico estaduais, embora possa ser rele-vante para estimular certos processos de desenvolvimento loca-lizados. Dificuldades provenientes da trajetória de desenvolvi-mento industrial e da estrutura dela decorrente, fragilidades dabase produtiva local, do ambiente empresarial e da infra-estru-tura disponível, além da própria fragmentação dos recursos,parecem limitar os impactos desse tipo de intervenção. Isso não
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quer dizer que ações de mobilização não possam exercer umpapel importante na articulação de fornecedores locais a indús-trias dinâmicas, na internalização dos efeitos da atração de in-vestimentos de grande porte e na disseminação de conhecimen-tos para o processo de inovação. Entretanto, tratar-se-ia aí demodelos centro-radiais semelhantes aos pólos de crescimentoirradiadores, que se distanciam da noção de APLs aplicados aexperiências de desenvolvimento local endógeno. Além disso, apolítica de atração de investimentos industriais através da con-cessão de incentivos fiscais manteve sua importância, direcio-nando a base econômica estadual. Em muitos casos, ações dessanatureza sustentaram a implantação de grandes projetos que seassemelham àqueles idealizados nas propostas de formação depólos industriais dominantes no primeiro período de análise.Desse modo, embora as mudanças nas propostas de desenvolvi-mento industrial da Bahia a partir da década de 1950 tenhamacompanhado as transformações identificadas no domínio teó-rico-conceitual estudado, influenciadas pela trajetória nacionale pela posição assumida pelas instituições multilaterais de cré-dito, não se pode afirmar que o modelo de mobilização localsugerido tenha sustentado ações de relevância estrutural no planoindustrial.
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Apêndices
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Apêndice A
Roteiro de entrevistas
(I) Evolução e mudanças observadas nas políticas dedesenvolvimento industrial da Bahia (ênfase para operíodo que se inicia na década de 1990).
(II) Motivações para as mudanças apontadas nas pro-postas e políticas de industrialização da Bahia (ên-fase para o período que se inicia na década de 1990).
(III) Mudanças relevantes e motivações para as trans-formações observadas no desenvolvimento da indús-tria baiana (ênfase para o período que se inicia nadécada de 1990).
(IV) Limites e potencialidades do desenvolvimento in-dustrial da Bahia.
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Apêndice B
Dados estatísticos
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Tabela 1: Estrutura da indústria de transformação: Bahia - 1985-2005
(*) Dados sujeitos a retificação depois de consolidados os resultados de todas as UFs (Projeto deContas Regionais SEI/IBGE).
Disponível em: <http://www.sei.ba.gov.br/pib/estadual/anual/xls/pib_est_t264.xls>. Acesso em: 10 ago. 2006.
Metalúrgica Papel e
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1986 10,8 0,8 50 14,5 23,9
1987 12,5 0,8 53,2 11,4 22,1
1988 14,7 1,2 48 12,2 23,9
1989 17,1 1,2 45,1 11,4 25,3
1990 14,3 0,8 45,9 14,8 24,1
1991 14 0,9 47,9 15,3 21,8
1992 15 1,9 52 11,4 19,7
1993 12,9 3,1 54,9 10,2 18,9
1994 14,5 3,6 51 10,5 20,4
1995 15,3 5,1 47,3 10,2 22,1
1996 17,4 4,3 46,2 10,4 21,8
1997 16,8 3,9 49,4 9,1 20,8
1998 17,2 2,8 51,8 8,3 19,9
1999 16,8 3,1 56,6 6,9 16,5
2000 16,8 3,4 57,1 6 16,6
2001 16 3,7 59,5 5,3 15,6
2002 13 3,9 57,7 4,8 20,6
2003 12,9 3,4 53,1 4,8 25,9
2004 (*) 14,5 2,6 49,9 3,9 29,1
2005 (*) 15,3 2,7 49,8 3,3 28,8
Ano Indústria de transformação
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Indústria e desenvolvimento regional:
uma análise das estratégias de industrialização na Bahia
de Simone Uderman
III Prêmio FIEB de Economia Industrial,
é uma edição da Federação das Indústrias
do Estado da Bahia.
Impressão e acabamento:
Qualigraf Serviços Gráficos e Editora Ltda.
Salvador, maio de 2008
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