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Etnologia e licenciamento ambiental: espaços para exercício da antropologia na
identificação de impactos, elaboração e gestão de projetos ambientais1
Paulo Roberto Homem de Góes UFPR/PR.
Política Indígena; Licenciamento Ambiental; Antropologia
RESUMO
Que espaços há, se os há, para o exercício da antropologia dentro dos processos
denominados "componente indígena" no licenciamento ambiental de empreendimentos?
Que impactos a antropologia pode ou deve exercer nestes processos? Quais métodos ou
técnicas propriamente antropológicas podem ser mobilizados? Como definir e mensurar
impactos socioambientais? A antropologia exercida entre povos indígenas, gestores
públicos e empresários condensa desafios a um só tempo políticos, metodológicos e
teóricos, os quais são oriundos da tensão entre “desenvolvimento”, “sociobiodiversidade”
e “territorialidade”. Isto me parece procedente para antropólogos engajados nestes
processos de mediação e/ou que os estejam investigando. Dentro da tríade citada, é
sempre o polo “desenvolvimento”, o promotor do processo. É a iniciativa capitalista de
apropriação de ambientes como “recursos naturais” que, quando cumpre o rito do
licenciamento (que caberá ao Estado fiscalizar), envolve a “territorialidade” indígena. A
presente comunicação está fundamentada em minha própria experiência, enquanto
coordenador do componente indígena de estudos de impacto ambiental (EIA) da
elaboração, execução de projetos básico ambientais (PBA), e na avaliação de outros
processos. A partir de três casos envolvendo os Guarani Mbya (dos quais dois com
envolvimento direto) busco analisar os espaços processuais previstos e imprevistos para
manifestação indígena e manifestação técnica durante as três etapas do licenciamento
ambiental (EIA, PBA e execução PBA); e as responsabilidades do Estado,
empreendedores e consultorias. Tal investigação busca problematizar o lugar da
antropologia e da política indígena nestes processos.
Introdução
A presente comunicação pretende problematizar o lócus da antropologia em
processos denominados “componente indígena” do licenciamento ambiental. Tal reflexão
será embasada por três categorias afeitas a estes contextos, quais sejam: desenvolvimento,
sociobiodiversidade e territorialidade. Cada ponto desta tríade condensará atribuições
relacionadas aos agentes destes processos, os empreendedores e agências regulatórias; o
órgão licenciador e órgãos intervenientes; e povos indígenas afetados. Se pretende, assim,
cartografar sumariamente os agentes que compõem o licenciamento, seus espaços de
1 “Trabalho apresentado na 30ª Reunião Brasileira de Antropologia, realizada entre os dias 03 e 06 de agosto de 2016, João Pessoa/PB.”
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atuação e responsabilidades para, em seguida, problematizar o espaço e atribuições da
antropologia em processos desta natureza. O exercício técnico do ofício antropológico,
deve ser discutido à luz de sua inserção metodológica e de suas consequências políticas,
pois opera entre políticas indígenas, diretrizes da administração pública e estratégias
empresariais.
Do licenciamento como formalismo: desenvolvimento.
Tramitam no Senado Federal algumas iniciativas que pretendem modificar os
procedimentos adotados para a concessão das licenças ambientais necessárias à instalação
e operação de empreendimentos. Início essa comunicação pelo fim, ou ao menos, pelas
tentativas de extinguir o licenciamento ambiental. Destacam-se entre essas iniciativas o
Projeto de Lei (PL) nº 654/2015 de autoria do senador Romero Jucá (PMDB –RR) e a
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 65/2012 de autoria do senador Acir Gurcacz
(PDT-RO).
O PL nº 654/2015, cujo objetivo é instituir um procedimento unificado para
concessão de licenças ambientais, alterando as fases atualmente operantes constituídas
pela licença prévia (LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO), às quais
são emitidas pelo órgão ambiental de acordo com a fase de planejamento e de estudos
técnicos referentes à atividade proposta, prevê em seu artigo 3º:
Art. 3º O procedimento de licenciamento ambiental especial,
orientar-se-á pelos princípios de celeridade, cooperação,
economicidade e eficiência, com o objetivo de promover o
desenvolvimento nacional sustentável, por intermédio de
empreendimentos de infraestrutura estratégicos.
A PEC nº65/2012, por sua vez, propõe um mecanismo ainda mais audacioso de
concessão de licenças ambientais para obras públicas, o qual ocorreria em definitivo no
momento da apresentação do Estudo Prévio de Impacto, tal como no excerto do parecer
nº 469/2016 reproduzido a seguir:
Efetivamente, trata-se de proposta que visa garantir segurança
jurídica à execução das obras públicas, quando sujeitas ao
licenciamento ambiental. A proposta inova o ordenamento jurídico
na medida em que não permite a suspensão de obra ou o seu
cancelamento após a apresentação do estudo prévio de impacto
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ambiental (EIA), exceto por fatos supervenientes. Certo é que há
casos em que ocorrem interrupções de obras essenciais ao
desenvolvimento nacional e estratégicas ao País em razão de
decisões judiciais de natureza cautelar ou liminar, muitas vezes
protelatórias. Parecer nº 469/2016 referente à PEC nº 65/2012.
A PEC 65 e a PL 654 são justificadas por seus autores pela necessidade de maior
celeridade ao processo e em nome do “desenvolvimento nacional”. A Portaria
Interministerial nº60/2015, por sua vez, estabelece procedimentos administrativos à
participação da Funai, Fundação Palmares, Iphan e Ministério da Saúde em processos de
licenciamento. A publicação da portaria nº 60/2015, assim como a Portaria 419/2011,
então revogada por aquelao, tem como principal característica,, sobretudo, o
estabelecimento de prazos à manifestação dos órgãos intervenientes. Em seu artigo 4º do
capítulo 2 prevê que:
A ausência de manifestação dos órgãos e entidades envolvidos, no
prazo estabelecido, não implicará prejuízo ao andamento do
processos de licenciamento ambiental.
Tal foco na celeridade do processo de avaliação possui relação direta com o lócus
designado à avaliação ambiental pelo polo empreendedor do processo, polo muitas vezes
representado também pelas agências regulatórias federais. É comum que contratos de
concessão sejam firmados entre empreendedores públicos ou privados e agências ou
secretarias governamentais regulamentadoras, em que prazos para operação estejam pré-
estabelecidos. São previstas multas, por exemplo, pela Agência Nacional de Energia
Elétrica (ANEEL) e Secretaria dos Portos (SEP)2, em casos de atrasos de determinado
grupo empreendedor na entrega de usinas hidrelétricas ou terminais portuários. No caso
do sistema elétrico a própria energia que determinada usina virá a produzir, passa a ser
comercializada a partir de determinados prazos estabelecidos em contratos, caso o
empreendedor não os supra, deverá arcar com os custos atrelados.
Em nome do “equilíbrio econômico e financeiro”, é comum que previsões
contratuais entre as agências concedentes e empreendedores definam datas para
construção e operação de determinado empreendimento já nos primeiros momentos de
2 No caso de Terminais Portuários a SEP foi o poder concedente até junho/2016, quando suas atribuições foram transferidas ao Ministério do Transporte. A Agência Nacional de Transporte Aquaviário (ANTAQ)
é autarquia interveniente.
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seu planejamento, muitas vezes na fase de leilão, quando os há. Assim, antes de ser
definido o projeto executivo da obra, o grupo responsável por sua execução e operação e
antes mesmo de serem avaliados as consequências socioambientais de determinado
empreendimento, as agências reguladoras estabelecem prazos para que essa entre em
operação, prevendo penalidades ao seu descumprimento.
O licenciamento ambiental emerge nestes casos como um formalismo. De
antemão o empreendimento está destinado a operar, bastando que cumpra as etapas
formais exigidas pelo órgão licenciador. Tal configuração promove grande pressão das
partes interessadas sobre os prazos de análise técnica do órgão licenciador e
intervenientes, tal como expressam a Portaria supracitada e os projetos de alteração dos
atuais procedimentos.
Um exemplo, dentre muitos possíveis, do licenciamento enquanto formalidade
ocorreu no litoral catarinense há poucos anos durante a realização dos estudos de impacto
referente à comunidades Guarani Mbya. No momento da apresentação dos resultados do
EIA para apreciação das comunidades, reunião que foi realizada com a presença também
de representantes da Funai, consultores e empreendedor, esse último afirmou reconhecer
os impactos apontados pelos consultores e indígenas e que gostaria de anunciar a proposta
de criação de uma entidade que agregaria empresários da região para que juntos
financiassem as ações previstas. Deste modo, pretendia que a execução das ações
mitigadoras de impacto destinadas às comunidades Guarani Mbya fosse de
responsabilidade compartilhada por vários empreendedores da região.
Desconsiderando a percepção indígena e as análises técnicas que estabelecem
relações entre os impactos e as medidas, ou seja, que demonstram e justificam a
importância das medidas mitigatórias ou corretivas propostas, esse empreendimento
tratou o componente indígena do licenciamento como um processo sem procedimentos,
como se as ações se limitassem ao repasse de quantias monetárias aos indígenas. A
sugestão de criar um aglomerado de empresas para financiar as ações traduz, assim, uma
postura com relação ao processo, aos impactos e às comunidades afetadas.
O resultado prático deste posicionamento do empreendedor foi a negativa das
comunidades com relação ao processo. Porém isto não impediu a empresa de realizar a
instalação e iniciar a operação do empreendimento, com autorização do órgão ambiental
estadual. Este imbróglio permanece até o momento da escrita deste texto.
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Do licenciamento como instrumento técnico e administrativo: sociobiodiversidade.
Esta Instrução Normativa estabelece procedimentos administrativos
a serem observados pela Fundação Nacional do Índio - Funai,
quando instada a se manifestar nos processos de licenciamento
ambiental federal, estadual e municipal, em razão da existência de
impactos socioambientais e culturais aos povos e terras indígenas
decorrentes da atividade ou empreendimento objeto do
licenciamento. FUNAI IN 02/15.
À Fundação Nacional do Índio, conforme disciplina a Portaria Interministerial
nº60/2015, quando solicitada pelo órgão licenciador, caberá manifestação referente à
empreendimentos que potencialmente gerem impactos socioambientais em terras
Indígenas. Quando cabível3, essa Fundação estabelecerá os critérios técnicos necessários
à realização dos Estudos de Impacto e procederá a avaliação dessas peças técnicas.
Embora o licenciamento ambiental preceda a própria Constituição Federal de
1988, estando previsto na Resolução 001/86 do CONAMA, a prerrogativa legal que
subsidia a interveniência da Funai no licenciamento ambiental é manifesta pela primeira
vez na legislação brasileira no artigo 4º da Resolução 237/97 do CONAMA.
Em 2005, com apoio do Projeto Integrado de Proteção das Populações Indígenas
da Amazônia – PPTAL - foi iniciado, dentro da Funai, a sistematização e normatização
dos procedimentos internos adotados no âmbito do licenciamento ambiental. Tal esforço
culmina na publicação da Instrução Normativa nº 02/2007, a qual prevê em seu art. 3º:
Art. 3º A Funai deverá ter como princípios na análise dos
procedimentos de licenciamento ambiental a que se refere esta
instrução normativa:
A precaução pela sociobiodiversidade.
A autonomia dos povos indígenas (...)
Quando contrastadas as Instruções Normativas nº 02/2007, elaborada a partir dos
estudos elaborados entre 2005 e 2007, e a de nº02/2015, que atualmente está vigente,
notam-se significativas mudanças de ênfase. A normativa atual suprime de seu texto toda
menção aos artigos constitucionais, convenções internacionais, decretos e leis que
3 O anexo I da Portara Interministerial nº60/2015 define as distâncias entre empreendimentos e terras indígenas de acordo com região do pais e natureza do empreendimento.
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ancoram legalmente a atuação e intervenção da Fundação em processos desta natureza,
em seu lugar mencionam exclusivamente o Decreto 7.778/ 2012, que define as atribuições
do Presidente da Funai, o art. 14 da Lei nº11.516/2007 que estabelece prazos para
manifestação técnica e a Portaria Interministerial nº 60/2015 onde o IBAMA define a
participação dos órgãos intervenientes.
Tal alteração nas diretrizes da normativa a afasta conceitualmente não apenas da
IN nº 02/2007, mas também das subsequentes IN nº 01/2012 e nº 04/2012. Em contraste
a todas essas, há uma ênfase maior na definição de prazos para manifestação dos técnicos
da própria Funai e, salvo o artigo nº 23 que define como responsabilidade da Funai a
promoção da “participação indígena”, não faz menção alguma ao papel institucional da
Funai na garantia de direitos ou de sua atribuição no processo de licenciamento.
Embora tais Instruções sejam instrumentos exclusivos de regramento processual
da Fundação, não alcançando a legislação mais abrangente, é notável a omissão frente
aos pressupostos legais que definem e asseguram o lugar do órgão, enquanto garantidor
dos direitos indígenas e, com isto, da sociobiodiversidade em território nacional.
A atuação da Funai no licenciamento, em termos formais, é fundamental e
estratégica enquanto instrumento passível de orientar a implementação de medidas
aderentes às diretrizes nacionais e internacionais referente à interface desenvolvimento
econômico e territórios indígenas. A prática, porém, revela grande dificuldade do órgão
em exercer suas atribuições.
Atualmente4, a Coordenação Geral de Licenciamento da Funai possui 16 técnicos,
dos quais apenas 6 são concursados. Tal equipe é responsável por (CGLIC)
aproximadamente três mil processos, o que implicaria em uma média de
aproximadamente 190 processos de licenciamento por técnico, caso todos estivessem em
andamento. Há uma grande rotatividade de profissionais nesta coordenação, sendo muito
raro o caso de um mesmo técnico acompanhar as diferentes etapas do licenciamento de
um determinado empreendimento. A implicação imediata entre o descompasso entre
estrutura técnica e volume de trabalho, é, obviamente, uma atuação extremamente morosa
e frágil, tornando muitas vezes pouco viável um acompanhamento qualitativo dos
processos. As diretrizes centrais da IN nº02/2015 devem ser acrescidas à esses dados, na
medida que versam sobretudo com relação aos prazos de manifestação dos técnicos.
4 Me refiro à junho de 2016.
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Embora a Resolução Conama 001/86 preveja que o processo de licenciamento
ambiental, em qualquer de suas etapas, será custeado integralmente pelo empreendedor,
e que esse deverá ressarcir o órgão licenciador por todos os custos que tenham sido
incorridos, a Funai, em contraste com as práticas do Ibama, custeia com recursos internos
seus técnicos e a logística necessária para realização de acompanhamento dos processos
de licenciamento. Essa limitação orçamentária acresce, à reduzida estrutura técnica,
restrições de ordem logística à atuação do órgão.
Este panorama tem implicações bastante nefastas em situações concretas. Ao
longo de 2014 e 2015 foram elaborados os Estudos de Impacto Ambiental – Componente
Indígena e Projeto Básico Ambiental em duas comunidades Guarani Mbya no litoral
catarinense. Foi a primeira iniciativa na região que incluiu os indígenas, os quais ainda
não possuem suas terras demarcadas nesse município. Este processo visava a
regularização ambiental de um empreendimento em operação há décadas, cuja instalação
precede a atual legislação ambiental.
Devido à conjunção de vários fatores positivos, tais como uma coordenação
técnica local da Funai muito atuante e capacitada, uma disponibilidade incomum de
participação do empreendedor, um diálogo bastante profícuo entre as partes e as
comunidades indígenas e participação ativa de representante do Ministério Público
Federal, o processo teve desdobramentos muito positivos e foi aprovado em todas as
oitivas por todas as partes. As expectativas em implementar as ações acordadas são
grandes por parte das comunidades, às quais tem sofrido muita pressão fundiária de parte
de alguns setores da população regional. No entanto, mesmo após as análises técnicas e
oitivas com comunidades terem aprovado o processo, há mais de cinco meses o processo
está estagnado por não haver a formalização através de ofício da Funai que autorize a
continuidade das ações. Ao longo de todo este período o empreendimento continua em
operação.
Ao longo do mês de junho/2016 um dos caciques me afirmou que havia
comunicado a técnica da Funai do CGLIC que se o ofício da Funai não fosse encaminhado
autorizando o início da implementação do PBA, ele iria prender o veículo da CTL. Sua
atitude, segundo ele, ocorria devido à pressão que sua comunidade vinha exercendo sobre
ele próprio, pois não conseguiam compreender o porquê a Funai se negava a autorizar o
início das ações e esperavam um posicionamento dele enquanto liderança.
Em paralelo a este processo, no mesmo município, está sendo instalado um
empreendimento de grande porte, a menos de três quilômetros de uma das terras
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indígenas, sem que haja participação ou consulta às comunidades indígenas, uma vez que
o empreendedor e órgão licenciador fazem uso da prerrogativa da não manifestação da
Funai dentro do prazos estabelecidos pela Portaria nº 60/2015.
Do licenciamento e da política indígena: territorialidade
Em uma das oficinas realizadas por minha equipe durante a elaboração de um
Estudo de Impacto Ambiental entre os Guarani Mbya, propusemos a discussão de
algumas categorias afeitas a estes processos. Se tratava de um exercício de tradução à
língua guarani de termos do licenciamento (impacto, desenvolvimento,
sociobiodiversidade, mitigação, território, etc.) e de uma re tradução ao português do
entendimento a que chegaram. Após uma ampla discussão entre os participantes Adriano
Morinico sintetizou a ideia de desenvolvimento da seguinte maneira:
“Desenvolvimento” para o juruá5 é dinheiro, emprego, cidade,
população, trazer mais retorno, mas não pensa da natureza... o que
que é importante da natureza... que seria água, meio ambiente, mata,
onde o pássaro ou bichinho pode se abrigar também (...) E a água
daqui a pouco vai durar quanto? Então desenvolvimento, esse
progresso que traz, é prejudicial para o futuro. Mas é que ninguém
se tocou! Mas ninguém quer pensar isso. Progresso sem futuro! Sem
vida! Maravilha agora nesse momento, mas futuramente como vai
ficar? Os indígenas não... os indígenas vão ter mato, vão ter riozinho
lá deles, preservando...essa é uma vida...A gente não é contra
também...claro que o branco vem pra nascer pra aquilo! Mas
também o branco precisa respeitar a população indígena que é pra
outra vida! Tem que se respeitar os dois lados, não manipular”
(Adriano Morinico – 2014).
Para exemplificar as diferenças do modo do não-índio e do guarani, em torno das
ideias de progresso e desenvolvimento, Adriano Morinico propôs uma analogia vegetal:
os juruá, como tem ganância, exploram um lugar até esgotar com suas raízes, assim, ele
mata aquele lugar, o mbya, por sua vez, utiliza aquele espaço, mas deixa a raiz para
rebrotar. Segundo Morinico esclareceu na sequência, o primeiro quer mudar o mundo o
5 Juruá são designações Guarani Mbya para não índio.
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tempo todo, o mbya se esforça para manter o mundo. É uma linha tênue, assegurar o tekoa
rekó6. Nisto são distintos seus caminhos.
O tema da ganância do juruá é recorrente entre os Guarani. O trecho da narrativa
registrada por Pierri é ilustrativa:
“Nhanderu primeiro criou os Guarani quando a terra ainda era
plana e depois criou o Juruá que são feitos na própria terra (...)
Nhanderu Tenondé Papa falou para os Guarani e para os Juruá
quando eles ainda eram crianças para eles criarem algo (...) o
Guarani criou uma rocinha com avaxi ete’i (milho), kumunda
(feijão), manduvi (amendoim), xanjau (melancia) e o juruazinho
criou uma plantação enorme de uma espécie só com trator que
acabava com tudo e destruía o mato para vender. Então os campos
eram para o Juruá fazer as plantações mas eles derrubavam o mato
que era para o Guarani viver. Por isso o Juruá foi sempre assim
muito materialista e o Guarani sabia fazer as coisas sem destruir”
(Pierri, 2013: 85-86)
O materialismo do juruá é o que traz sentido ao seu “desenvolvimento” nocivo.
Se realmente pretendermos dialogar com a perspectiva indígena dentro do licenciamento,
é necessário considerar afirmações como essas “Nhanderu primeiro criou os Guarani
quando a terra ainda era plana e depois criou o Juruá que são feitos na própria terra”
(idem), pois, afinal, o que significa dizer que os brancos são feitos na própria terra?
Mas o que significa a terra? O que significa Terra? O conceito de terra em língua
portuguesa condensa vários significados que abrangem desde o local que suporta teus pés,
a propriedade de um espaço, a área administrativa de um Estado-Nação ao próprio planeta
em que vivemos. É um recurso “natural” e o próprio mundo.
Da mesma forma, mas de outra maneira, yvy em língua guarani é antes uma matriz
conceitual que um simples substantivo. Através do conceito de yvy o guarani traça uma
cosmografia que se estende no tempo e no espaço.
Yvy é o substrato sólido por onde caminhamos e local de cultivo dos alimentos.
Yvyty, literalmente muita terra, é como se designa uma montanha. Futura terra – yvyra –
é o substantivo para árvore (a árvore quando morre se torna terra - Dooley, 1999). Yvy
apy é a borda da terra, ou seja, encontro da terra e o mar, o litoral. Sopro da terra – yvytu
– é o vento.
Habitantes da terra, yvyipo, é uma denominação para os não-índios (Ladeira, 1990:
22, Darella, 2004: 17, Macedo, 2009: 263, Pierri, 2013: 85 e Testa 2014: 34). Não deixa
6 Equivalente Mbya ao viver bem, à boa vida.
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de ser curiosa esta denominação, considerando que também o Estado atribua aos
indígenas a condição de habitantes originários desta terra (e que isto seja uma prerrogativa
para o reconhecimento de direitos). Mas o sentido destas denominações é divergente.
Das montanhas, à terra de cultivo, dos não-índios ao vento e ao litoral, todas estas
descrições pertencem à Yvy Piau – terra nova – também denominada Yvy Vai – terra ruim,
imperfeita. Os não-índios são yvyipo porque foram criados nesta terra, pertencem
exclusivamente a este mundo, em contraste aos Guarani.
Deste modo, afirmar que os Juruá foram criados “na própria terra” é localizar sua
origem e destino. Os interlocutores de Macedo (2009: 263) definiram yvyipo como
“deuses do nada”, pois suas almas provém da própria terra, com isso tem muito “poder
nesta terra, onde tudo estraga, acaba, vira nada”. Esta terra perecível Yvy Vai, à qual o
Juruá está destinado contrasta com a terra divina, dos espíritos imperecíveis, Yvy Ju, de
onde provém e para onde se destina o nhe’e dos grandes karaí (Mello, 2006:65).
A onomástica guarani se refere exclusivamente ao parentesco de outras terras, não
possui relação com os parentes de yvy piau. Aquilo que os guarani traduzem para o
português como “espíritos”, nhanderukuery, significa literalmente nossos pais. Assim,
como relatado no tópico sobre o nhemongaraí, as almas/nomes de cada criança vem de
Yvy Ju, de terras celestes, devendo o karaí identificar, no ritual, a procedência de sua
morada (amba) e desta forma seu nome. Os pais verdadeiros (ru ete) das almas são as
divindades como Jaraika, Nhamandu e Tupã, são elas que, de suas moradas, as enviam
para nascer nesta terra.
Em linguagem ritual, proferida na opy, yvy rupa, designa a estrutura que sustenta
a terra atual. Imagem que corresponde também à própria morada terrena. Neste sentido,
yvy rupa é o substrato do nhandereko, substrato do modo de vida Guarani.
Yvy rupa, sendo a plataforma que sustenta a vida nesta terra, identifica-se, para o
guarani, com as áreas florestais, onde vivem os animais e plantas deixadas pelo criador.
Yvy rupa é um conceito cuja tradução aproximada seria territorialidade.
Roque Timóteo, grande liderança Guarani nos tekoa do litoral paranaense, fez
uma reflexão sobre esse conceito que foi registrada por Darella em 2004:
“Para mim Deus deixou tudo livre, não tem outro país. Tem Paraná,
tem quantas partes o Rio Grande. Do outro lado já é outro país, mas
para mim não tem outro país, é só um país. Quando uma criança
nasce aqui no Brasil, nasce lá no Paraguai. Quando nasce no
Paraguai, ela nasce aqui mesmo também. Só um país. Para você eu
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nasci aqui na Argentina, mas para mim eu nasci aqui. É igual.
Porque a água, por exemplo, esse rio é grande já [mostrando o rio
Três Barras], mas só em cima está correndo, por baixo é o mesmo,
a terra. Yvy rupa é tudo isso aqui, o mundo (Roque Timóteo 1996
- Darella, 2004: 51)
As fronteiras dos estados nacionais não correspondem à territorialidade guarani.
Roque não distingue a nacionalidade de uma criança pelo local de nascimento nesse
mundo. Yvy rupa é independente dessas fronteiras nacionais. As palavras do cacique
Osvaldo sobre o território Mbya no litoral sul, proferida em outro contexto e mais de 10
anos depois, confirmam essa concepção:
Antes de vir prá cá veio do Osório(RS). Porque sempre que o
pessoal lembra, os tataravós, dizendo que tinha um caminho por
aqui. A mesma coisa que já existe BR101, guarani não esquece
quem que vem pra cá. Por isso que o pessoal fala muito mais antigo
de São Miguel da Missão tem um caminho na beira do mar anda
até o Espírito Santo. Não sei se você já ouviu falar isso? Diz que
tem muita cidade que o pessoal chama na nossa língua. É bem
antes...agente não lembra o ano. Dizendo que essa BR agente anda
é dos índios mesmo... Vem do Camurim, do Araranguá. Índio abriu
o caminho...depois veio o juruá...e levou tudo. Naquele tempo, é
como Liberato falou, não tem estado, não tem pais...Mas agora
jurua só fala do estado, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, mas
para nós é diferente, para nós não tem estado. (Osvaldo Karaí -
2014).
Não obstante os Estados brasileiro, paraguaio e argentino tenham reconhecido
parcelas ínfimas de terras aos Guarani Mbya, sua territorialidade é exercida intensamente,
como demonstram numerosas genealogias de parentesco e histórias de vida.
Há uma relação estreita entre os ciclos rituais Guarani (opyredjaikeawã e
nhemongarai), seu ethos (orereko) e o exercício de sua territorialidade (yvy rupa). Esse
ethos e essa territorialidade precisam ser consideradas na análise de impactos, na
proposição de medidas corretivas e na execução dos projetos. A política indígena,
enquanto seu modo de vida, precisa informar o processo de licenciamento e, para tanto,
a técnica antropológica deve ser mobilizada. Mas como?
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Da antropologia como tradução: técnica e ética.
O licenciamento ambiental tem esse objetivo de garantir não só
um bioma, mas garantir os modos de vida das pessoas que ali se
instalam. Sub-procuradora geral da Republica Deborah Duprat7
No âmbito do licenciamento ambiental, pensar a territorialidade indígena é
assumir a perspectiva do impacto, não a do empreendimento. Embora distante da prática
em muitos contextos é essa a perspectiva, a do impacto, que orienta o texto constitucional
e as resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente. É essa perspectiva que deveria
orientar os Estudos Técnicos e demais etapas previstas por essa ferramenta
administrativa.
Tal como sumariamente disposto no texto, o componente indígena do
licenciamento é composto por três instâncias principais: o empreendedor proponente, a
administração pública enquanto licenciadora e a comunidade indígena potencialmente
afetada. À este quadro insere-se um quarto ator que é o da consultoria antropológica.
Previsto no termos de referências elaborados pela Funai para elaboração e
condução deste processos, o antropólogo enquanto coordenador técnico assume
responsabilidades frente às outras três instâncias envolvidas. Se de um lado isto significa
grande pressão sobre este profissional (pressão de empreendedores com relação aos
prazos e custos, mínimo apoio institucional da Funai), de outro viabiliza grande potencial
de atuação junto às comunidades, pois é um espaço técnico estratégico para o exercício
do licenciamento enquanto ferramenta de promoção de direitos socioambientais e para o
diálogo com demandas das comunidades.
Após pouco mais de seis anos atuando no licenciamento com algumas populações
indígenas no sul do Brasil (Kaingang e Guarani), venho desenvolvendo algumas práticas
metodológicas para qualificar e assegurar a inserção das comunidades nas três etapas do
processo.
Para isto é fundamental uma relação de longa duração com as comunidades. A
orientação teórico metodológica da antropologia é muito bem vinda se aplicada ao ofício
do antropólogo. No licenciamento isto implica que é altamente recomendável que o
profissional não se especialize em uma das etapas, como, por exemplo, escrever o estudo
7 Depoimento gravado em 24.05.16:ao Canal MPF: https://www.youtube.com/watch?v=S-Hds9biGn8
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de impacto, ou elaborar os projetos de mitigação. O compromisso com a cadeia completa,
ou seja, analisar e descrever os impactos, propor medidas corretivas e gerir sua execução
é também expressão do compromisso com a comunidade afetada. Critério técnico e ético.
Infelizmente, a praxe contemporânea se distancia deste ideal, sendo muito comum
a elaboração de estudos por profissionais que não estão dispostos a assumir a continuidade
do processo, implicando muitas vezes em uma grande dificuldade de execução das ações
previstas. Tal prática é comum no licenciamento como um todo. O profissional acadêmico
avalia e descreve os impactos, diz como deve ser sua implementação, porém caberá a
outra equipe fazê-lo. É como se houvessem muitos “arquitetos” no licenciamento e
excassez de “mestres de obra”.
A elaboração dos estudos e programas, quando realizada em efetivo diálogo com
as comunidades impactadas, gera expectativas pela sua execução, não sendo aconselhável
o antropólogo se furtar ao compromisso de gerir e executar as ações. A execução dos
programas, a efetiva implementação dos acordos, é a etapa do processo de licenciamento
mais fundamental e para qual se justifica a existência dos estudos e a elaboração dos
programas. Na execução dos PBA’s é que os impactos podem ser mitigados e quando a
comunidade afetada finalmente acessará de fato algum benefício passível de ser gerado
após as rodadas de reunião.
Atualmente há pouca discussão acadêmica sobre estes processos e como
consequência, há pouca qualificação dos profissionais que neles atuam, dando margem à
profissionais cuja atuação é duvidosa, quando não hostil aos interesses das comunidades
impactadas.
Como mencionado no tópico anterior, dentre os métodos utilizados durante os
processos de elaboração de estudos de impacto, dos projetos decorrentes e também em
sua execução, propomos a realização de oficinas. Tais oficinas são mecanismos que visam
promover um ambiente dialógico entre técnicos e comunidades que viabilize reflexões
sobre as categorias mobilizadas por empreendedores, órgãos licenciadores e consultores
no âmbito do licenciamento.
Durante a elaboração dos estudo, sugerimos a tradução para a língua indígena de
palavras como impacto, mitigação, desenvolvimento, territorialidade,
sociobiodiversidade, crescimento, etc. com objetivo de gerar discussões sobre tais
categorias. Esta reflexão sobre o vocabulário do licenciamento pretende fomentar debates
sobre o licenciamento de forma geral, mas também sobre o empreendimento específico,
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envolvendo um maior número de pessoas das comunidades na discussão sobre as
possíveis consequências de determinado empreendimento.
Registrar e dialogar com a percepção indígena sobre o processo é uma técnica
antropológica. Tal atuação técnica pode suscitar importantes alterações na condução de
processos, tal como, por exemplo, a redefinição de área de impacto de um
empreendimento a partir de critérios étnicos. Exemplifico: após o estudo de redes de
parentesco interaldeãs no norte do Paraná e a elaboração de uma peça técnica denominada
Relatório Antropológico que apresentava um diagrama de parentesco com mais de 2,10
metros de comprimento, o qual evidenciava relações entre indivíduos de cinco terras
indígenas diferentes, o empreendedor foi tecnicamente convencido de que três terras
indígenas localizadas há mais de 80 quilômetros de distância e em outra bacia
hidrográfica, deveriam ser contempladas no processo. A própria Funai inicialmente
considerou a demanda indígena excessiva, porém, após demonstrada as relações
sociológicas, o argumento serviu enquanto definidor de critério para participação dessas
comunidades. O argumento antropológico contribuiu para que a definição da área de
influência do empreendimento ocorresse através dos critérios sociológicos, os quais se
sobrepuseram aos critérios meramente ambientais ou físicos.
As oficinas constituem também um momento importante na elaboração dos
projetos corretivos e mitigatórios. Reproduzo um trecho de um PBA recentemente
elaborado referente ao lócus metodológico das oficinas no processo:
Tais oficinas viabilizam um ambiente dialógico de aprendizado mútuo
entre consultores e indígenas, o qual permite o dimensionamento
quantitativo e qualitativo das ações, viabiliza a criação de vínculos
diretos entre as comunidades e processo em construção e possibilita
traçar horizontes conceituais comuns, cujo objetivo central é tornar as
ações previstas executáveis e adequadas às instituições e comunidades
envolvidas. A preocupação comum às comunidades indígenas e
consultores é a executabilidade dos projetos propostos.
As oficinas, desta forma, são mecanismos fundamentais para a
condução participativa dos trabalhos do PBA, contribuindo para a
discussão, planejamento e tomada de decisão nas diferentes etapas de
desenvolvimento dos programas. Também possibilitam debates
direcionados sobre os mais diversos temas, como relações
interinstitucionais ou história local. No processo das oficinas se busca
estimular a visualização prática dos projetos propostos, de modo a
avaliarmos, consultores e indígenas, o interesse real de tal ou qual
ação proposta, suas consequências práticas e relação com o processo
em pauta, ou seja, em que medida tal proposta possui correspondência
a determinado impacto identificado. (PBA. Jerivá, 2015).
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Deve haver um grande foco na exequibilidade do processo proposto, pois
enquanto todas as ações permanecem no papel a comunidade atingida acaba por conhecer
tão somente a frustração de expectativas criadas pelo próprio processo. O exercício de
relacionar a demanda da comunidade, muitas vezes não diretamente relacionado ao
empreendimento em pauta, os impactos identificados e a exequibilidade de determinado
projeto deve pautar o diálogo entre comunidades e técnicos. Através de definições e
decisões geradas no diálogo em reuniões nas aldeias (a que chamo oficinas) e no estudo
de alternativas e consequências de determinada ação, é que os PBA’s devem ser
elaborados, pois de outro modo, as ações previstas tendem a falhar, seja por não terem
relação com os impactos, por não serem de interesse da comunidade atingida ou
simplesmente por serem muito difíceis de serem executadas.
A etapa de execução das ações deve ser sempre muita debatida, avaliada e
monitorada, pois nela reside a própria razão da existência das etapas pretéritas. Porém,
sem que haja apoio institucional do órgão interveniente, o processo tende a se afastar dos
objetivos previstos.
Via de regra, as instâncias decisórias entre os povos Guarani Mbya não
transcendem o contexto aldeão. Deste modo, os mecanismos de execução de ações de
determinado PBA, seu programa de gestão, deve ser constituído em ressonância a essa
forma de organização social. Qualquer projeto a ser implementado em uma comunidade
impactada deve servir de subsídio à essa comunidade, em hipótese alguma fazê-la se
adaptar às exigências temporais e burocráticas internas ao processo. Assim, a principal
instância gestora do processo é, entre os Guarani Mbya, os comitês gestores locais, de
modo que se assegure que a instância decisória do projeto seja análoga a da própria
comunidade.
Considerações finais
O licenciamento ambiental é um instrumento necessário e estratégico enquanto
mecanismo de controle e de promoção de direitos relativos à sociobiodiversade nacional
e territorialidade de comunidades indígenas. Especificamente com relação aos direitos
indígenas nestes processos, como demonstrado, a antropologia possui um espaço de
atuação técnica necessário e institucionalmente reconhecido. Não obstante esta
centralidade do ofício do antropólogo e a importância dessa ferramenta administrativa,
debates metodológicos, éticos e políticos dessa inserção ainda são bastante restritos.
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De um lado, há poucas iniciativas nos cursos de graduação e pós-graduação no
sentido de capacitar o profissional antropólogo, de outro, a atuação destes profissionais
tende a ser colocada sob suspeita quando relacionada a processos desta natureza,
frequentemente inviabilizando o debate. Tal quadro não contribui para a qualificação
adequada destes profissionais, um ingrediente a mais que se agrega à atual situação da
Funai e aos projetos de lei em tramitação no Senado, constituindo riscos ao próprio
instrumento.
Referências bibliográficas
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Territorialização Guarani no litoral de santa Catarina. Tese de doutorado. PUC -SÃO
PAULO 2004
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Internacional – SIL Brasil. 2013. http://www-01.sil.org/americas/BRASIL/publcns/dictgram/GNDicInt.pdf
LADEIRA, Maria Inês. “Espaço Mbya entre as águas ou o caminho aos céus”: Os índios
Guarani e as ilhas do Paraná. Centro de Trabalho Indigenista, 1990.
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Doutorado. São Paulo: Programa de Geografia Humana. USP, 2001.
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Xamanismo, Parentesco e Transformação entre os Chiripá e Mbyá Guarani. Tese de
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TESTA, Adriana Queiroz. Caminhos de Saberes Guarani Mbya: modos de criar, crescer
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Documentos consultados
CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE. Resolução Conama 001/86.
CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE. Resolução Conama 237/97.
FUNAI. Instrução Normativa nº 02/2007.
FUNAI. Instrução Normativa nº 01/2012.
FUNAI. Instrução Normativa nº 04/2012.
FUNAI. Instrução Normativa nº 02/2015.
MINISTÉRIO DE MEIO AMBIENTE. Portaria Interministerial nº 60/2015,
MINISTÉRIO DE MEIO AMBIENTE. Portaria Interministerial nº 419/2011
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Decreto nº 7.778/ 2012,
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Lei nº11.516/2007
SENADO FEDERAL. Projeto de Lei (PL) nº 654/2015 de autoria do senador Romero
Jucá (PMDB –RR)
SENADO FEDERAL. Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 65/2012 de autoria
do senador Acir Gurcacz (PDT-RO).