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5/13/2018 Habitar São Paulo - slidepdf.com

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Habitar São Paulo: reflexões sobre a gestão urbana Nabil Bonduki

Thatiane Barella 1

Habitar São Paulo: reflexões sobre a gestão urbana ± Nabil Bonduki1

Thatiane Barella2

1. Uma nova política habitacional

Para enfrentar a questão urbana, onde o Estado tem orientado a

atuação do poder público sobre as cidades, necessita-se de uma postura

baseada:

y Na descentralização, parceria popular, parceria com ONGs, respeito ao

meio ambiente e a busca do direito à cidade, uma vez que visam

construir cidades menos desiguais e mais humanas. (pag 17)

y Miséria, violência, degradação ambiental, precariedade habitacional,

inexistência de saneamento, carência de transporte coletivo (são

problemas gerados pela ordem estrutural e se mostram insalubres

enquanto politica econômica excludente, pois geram maiores índices de

desemprego, desigualdade social e não estimulo ao investimento

produtivo).

No Brasil, existem grandes números de iniciativas implementadas pelas

prefeituras, ONGs, movimentos sociais e institutos de pesquisa, que

apresentam respostas concretas e objetivas a esses problemas. Mas tais

programas ³permanecem ocultos aos olhos dos chamados formuladores de

opinião, perdidos no tecido labiríntico da cidade real, e seus resultados, embora

significativos para a população diretamente atendida, muitas vezes

desaparecem nos mares de carência social´. (18)

Há ³uma nova fase nas Politicas Públicas urbanas, que se contrapõeao modelo de gestão das cidades - Central-desenvolvimentista ±esboçado no

país a partir do 1º governo Vargas (1930-1945) consolidando-se durante o

regime militar (1964-1985), mais ainda, marcando fortemente a ação do poder

público nas cidades do país´. (19)

1Fichamento do l ivro

2Assistente Social. Graduada em Serviço Social pela Universidade Nove de Julho.




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- O modelo central-desenvolvimentista

Foi um modelo consolidado e intensificado no processo de

urbanização, gerando crescimento econômico e desigualdade, devido a baixa

remuneração, pós-64, ocasionando os problemas urbanos.

Este modelo caracteriza-se pela ³crença de que o desenvolvimento e o

crescimento a qualquer custo seriam sempre positivos e que a centralização de

poderes no Estado para intervir sobre a cidade traria as soluções adequadas

para resolver seus problemas´. (20)

Assim, o modelo é marcado por:

y Autoritarismo;

y Centralização da gestão;

y Ausência de participação dos usuários e da sociedade;

y Desrespeito ao meio ambiente e ao patrimônio cultural;

y Desarticulação das políticas setoriais;

y

Priorização do transporte individual;y Preferencia pelas grandes obras canalizando recursos públicos e;

y Priorização para setores de maior renda nos financiamentos

habitacionais.

Por esta razão, o SFH ± por intermédio do BNH ± financiou a produção

de 4,5 milhões de moradias. Assim, o BNH ³difundiu um tipo de intervenção

urbana que foi dotado em quase todas as cidades do país´. (21)

Essas moradias, entretanto, caracterizavam-se por:

y Monotonia de sua arquitetura;

y Ausência de relação com o entorno;

y Localização periférica, atendida horizontalmente;




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y Despreocupação com a qualidade dos projetos e com o meio

físico, resultando depredação ambiental;

y Negação dos processos de participação comunitária, preferindo

uma gestão centralizada e;

y Contratação de empreiteiras, entregando moradias próprias

prontas.

Por este modelo de política habitacional e no equilíbrio financeiro do

sistema, acabou por excluir parcelas da demanda que não dispunham de renda

mínima para ter acesso ao programa. Desta forma, o BNH reduziu o custo da

moradia, em vez de alterara o processo de gestão e produção, reduzindo

também ³a qualidade da construção e tamanho da unidade, edificando

moradias cada vez menores, mais precárias e distantes´. (23)

Esse quadro de escassez de oferta habitacional provocou ³o

crescimento das ocupações de terra e da favelização e abertura generalizada

de loteamentos irregulares, ou clandestinos´. (23)

Para o modelo central-desenvolvimentista, esta situação ³deveria ser

substituído por um modelo de produção formal, que, entretanto, demandariauma quantidade de recursos indisponível para o poder público, [e por isso]

ações para integra-la e melhorar a qualidade de vida de seus moradores

[perpetua] as péssimas condições habitacionais ali existentes´. (24)

- Postura ambiental-participativa

A postura ambiental-participativa caracteriza-se por:

y Gestão descentralizada e democrática, com ênfase no papel do

poder local e na articulação das políticas setoriais. Permite que as

prefeituras elaborem suas próprias intervenções, devido a

participação do Estado estar cada vez menor.




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y Criação de espaços institucionais de participação popular, como

conselhos de gestão urbana, fórum de habitação e participação

dos cidadãos nas decisões sobre as prioridades de governo com

a elaboração do orçamento participativo e acompanhamento de

execução orçamentaria.

y Inversão de prioridades para garantir o direito à habitação e à

cidade.

y Parceria entre o poder público e ONG para o desenvolvimento de

programas e projetos por meio do estimulo a processos de auto-

gestão e de co-gestão na produção de habit e de geração de

emprego e renda.

y Busca de barateamento da produção habitacional por novas

formas de gestão, produção e pelo financiamento direto para o

usuário final e reconhecimento da cidade real, por meio de

regularização fundiária e urbanização das áreas ocupadas

espontaneamente.

y Compatibilização entre preservação do meio ambiente e

implantação de projetos urbanos, produção habitacional e

recuperação ambiental de áreas de preservação já ocupadas.

y

Busca de reaproveitamento visando à preservação ambiental esua reutilização em programas públicos.

y Prioridade para o transporte coletivo e a segurança no trafego.

A auto-gestão na produção de habitação: um programa de

qualidade e baixo custo

- Antecedentes: do BNH às formas alternativas de produção de moradia

Nos anos 60, os ³organismos internacionais de financiamento,

preocupados com o avanço do comunismo´ vêm propondo a incorporação da

autoconstrução e de mutirões ³como forma de reduzir o custo unitário da casa




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popular e assim, viabilizar os financiamentos habitacionais à população de

baixa renda´. (37)

Em 70, o BNH passou a financiar tais programas. Entretanto, foi

quando se configurou a crise do SFH, novas alternativas de produção de

moradia passaram a ser consideradas com seriedade pelo poder público. E em

75, o BNH lançou a Profilurb ± Programa de Financiamentos de Lotes Urbanos

para Autoconstrução.

Em 1980, com a plena crise econômica, a estratégia da autoconstrução

passou a ser considerada como uma alternativa para intervir na questão. No

entanto, essa ação visava apenas o barateamento da moradia, sem preocupar-

se com a qualidade de moradia.

- O papel dos movimentos de moradia e das assessorias técnicas na

formulação de uma nova política pública inovadora

Para a elaboração da política pública inovadora levou quase 10 anos ±

investigando, refletindo, propondo e lutando ± e, assim, foram se articulando e

propondo alternativas. E, entre 1980 e 1983, houve um quadro de revolta em

relação à política habitacional implantado pelo BNH. Por esta razão, alguns

movimentos ± opunham-se à politica habitacional vigente ± passaram a

defender propostas que contemplam o mutirão e a autogestão.

Mas, ³as administrações faziam o possível para ignorar as propostas

de autogestão, uma vez que as autoridades não concebiam a participação

popular para além da sua contribuição na construção, como mão-de-obra´. (40)

Nos anos compreendidos entre 1984 e 1988 foram implantados

empreendimentos habitacionais, ou seja, o mutirão autogerido. A luta era fazer

com que a Prefeitura ou o governo assumissem seu papel como agente

financiador.




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- A autogestão vira política pública

O desafio do mutirão de autogestão era mostrar que poderia ³garantir

uma produção maciça de moradias, a baixo custo e em prazos curtos´. (40)

Nos anos 80, essa proposta não foi para frente devido à falta de apoio do poder

público. E, somente em 1989, foi possível priorizar os setores sociais e inovar

no que se refere à política pública.

Assim, foram criados:

y Funaps comunitário ± Programa de Construção de Unidades

Habitacionais em mutirão e autogestão (implementado pela

Superintendência da Habitação Popular ± Habi);

y Programa de desapropriação de terras;

y Programa de produção de unidades habitacionais novas;

y Programa de urbanização e regularização fundiária em favelas; e,

y Programa de intervenção em habitações coletivas.

Desta maneira, os mutirões autogeridos apresentam melhoresresultados em termos de qualidade, custo e participação popular.

- As vantagens da autogestão

y Recursos para ela mesma contratar e remunerar a assessoria técnica e

poder controlar seu desempenho.

Resultados dessa assessoria:

y Racionalização do canteiro, elevando a produtividade;

y Implantação de pequenas usinas;

y Novas tipologias arquitetônicas;

y Adequação do sistema construtivo.




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y 10%do financiamento para custear a mão-de-obra podendo contar com

profissionais da construção civil;

y 4% para montagem do canteiro de obra;

y Construção de galpões para instalação desses canteiros;

y Compra de materiais de construção; e,

y Eliminação do beneficio e despesas indiretas.

- As operações interligadas como instrumentos de captação dos recursos

para a habitação social

A Lei nº 10.209 de 9 de dezembro de 1986, instituiu as operações

interligadas, cujo objetivo era a descaracterização do zoneamento e a intenção

de eliminar as favelas situadas nas áreas nobres.

As Operações Interligadas atendia ao interessa das empresas, pois

³possibilitavam alterações pontuais nas restrições à

ocupação do solo e nos coeficientes de aproveitamento

sem tornar necessárias mudanças gerais no zoneamento,

[e porque] criavam uma forma concreta de remover

favelas incomodas, [devido] sua localização em áreasvalorizadas da cidade´. (57)

E,

³A administração de Jânio Quadros abriu processos de

reintegração de posse de milhares de favelados que

ocupavam terrenos públicos. O despejo das favelas

resistiu, devido à sociedade organizada e a oposição dos

técnicos efetivos do próprio órgão responsável pelo

enfraquecimento do problema´. (58)

E mais,




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³encontrar instrumentos capazes de gerar recursos que

possibilitassem a remoção de favelados [...] sem onerar

os recursos do orçamento municipal [...] era essencial

para colocar em pratica os objetivos segregadores da

administração janista´. (58)

Por esta razão, as alterações ficavam restritas aos terrenos ocupados

nas favelas que seriam removidas, pois ³a lei estipulava que os proprietários

deveriam se responsabilizar pela construção das casas destinadas a remoção

dos favelados e que apenas após a obtenção do habite-se dessas casas seria

liberado o habite-se da construção beneficiada pela alteração do zoneamento´.

(60)

³Assim, para superar essa dificuldade e viabilizar as

ocupações, o prefeito JQ assina o Decreto nº 26.913, de

16/09/88, onde faculta aos interessados contratar o

Funaps para construir as casas destinadas aos favelados.

Esse decreto foi proposto, basicamente, para atender aos

interesses dos empresários´. (60)

- A operacionalização da Lei do Desfavelamento

Esta operacionalização ocorreu em varias etapas ± as quais

retardaram a sua aprovação. A saber:

y Publicação de um edital das condições para a proposição de operações;

y Analise da proposta do ponto de vista urbanístico ± pela equipe técnica

da Sempla;

y Avaliação da valorização do imóvel; e,

y Porcentagem a ser pago pelo promotor para a Prefeitura.




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Entretanto, para o Partido dos Trabalhadores, ³a política correta seria a

urbanização das favelas e nunca sua remoção, sempre visto como uma forma

de segregar a pobreza para liberar as áreas nobres da cidade para a elite e a

especulação imobiliária´. (62)

Assim, o PT tomou as seguintes medidas:

y Reviram as operações cuja aprovação tinha sido polemica;

y Transformou o instrumento para obtenção de recursos a fim de

implementar a política habitacional do município.

Desta forma, o novo projeto previa:

y Os recursos obtidos com as alterações dos índices urbanísticos e

de características de uso e ocupação do solo poderiam ser

utilizados numa gama variada de programas habitacionais;

y Não seriam aceitas propostas de alterar as zonas de uso Z1, 9,

14, 15, 16, 8-100, 8-CR1, Z8-CR2 e nas áreas de proteção dos

mananciais;y As contrapartidas a serem pagas pelo beneficiário não poderiam

ser inferiores a 60% da valorização obtida.

Mas, este projeto não foi aprovado, por ser considerado ³um novo balcão

de negócios´, continuando em vigor a Lei anterior. E, assim, o desfavelamento

tornou-se um instrumento auxiliar da política habitacional, pelas seguintes

ações:

y Transformação de favelas muito densas e bem localizadas em

conjuntos habitacionais de excelente qualidade;

y Remoção de parte da população moradora em favelas de grande

dimensão;




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y Desfavelamento e remoção integral de núcleos situados em áreas

de risco de vida, regiões improprias à urbanização ou em áreas

necessárias à realização de obras públicas de real interesse para

a cidade.

- Os resultados: as operações interligadas como instrumento para

financiar a política habitacional

Entre 1988 e 19922, o país viveu ³uma grave crise econômica e política

[...], com destaque para a conjuntura gerada pelo governo Fernando Collor de

Mello, com o confisco da poupança, restringindo agudamente os investimentos

na promoção imobiliária e, em consequência, as oportunidades da proposição

de Operações Interligadas´. (66)

³Ressalvado essa conjuntura, pode-se afirmar com

segurança que os resultados obtidos demonstram a

potencialidade do instrumento e, de um modo geral,

enorme capacidade do mercado imobiliário como fonte de

obtenção de recursos para financiar não só a política

habitacional do município como outros programas de

desenvolvimento urbano e social´. (66)

E,

³Apenar do limitado numero de operações que chegaram

ao final do processo, as 47 propostas [...] geraram

recursos de ordem de aproximadamente 31 milhões de

dólares, equivalente à construção de 3.881 his no padrãodefinido pela CNLV´. (67)

Portanto, ³verifica-se que o instrumento somado à competência, vontade

política, compromisso com o interesse público e honestidade, influenciam na

correta utilização dos recursos obtidos no processo imobiliário´. (69)




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- Construção, desmonte e resistência: o empenho em viabilizar

uma nova política habitacional

No ano de 1983, o Funaps ³passou a financiar material de construção

com grande subsidio [...] recebendo recursos que não exigem retorno

financeiro [...] permitindo, assim, atender famílias de renda baixa´. (103)

Com a criação do Funaps Comunitário, possibilitou a participação

popular na gestão; e assim, dividiu o poder e as responsabilidades da

administração pública com a sociedade organizada.

Já o mutirão autogerido constitui uma forma de superar a baixa

produtividade e o atraso tecnológico, ganhando em custo, tempo e qualidade.

Assim, a política habitacional municipal passa a reconhecer a

importância de se construir conjuntos habitacionais com boa arquitetura e baixo

custo. No entanto, a Habi se preocupa com: ³a inovação das tipologias, a

implantação de conjuntos respeitando o meio físico, a busca de soluções para

romper coma uniformidade e a pobreza arquitetônica e urbanística dos

conjuntos. A elaboração de padrões do desenho urbano mais compatíveis com

a habitação de interesse social´. (104)

Por esta razão, faz-se necessário ações que garantam o direito à terra:

³regularização fundiária das favelas, desapropriação de terrenos para

implantação de moradias, apoio a entidades de assistência jurídica à

população´. (109)

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