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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALFENAS
GUSTAVO RODRIGUES BARBOSA
PENSAMENTOS EM JOGO: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS
INDUSTRIAIS ADOTADAS PELOS GOVERNOS FHC E LULA
Varginha/MG
2015
GUSTAVO RODRIGUES BARBOSA
PENSAMENTOS EM JOGO: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS
INDUSTRIAIS ADOTADAS PELOS GOVERNOS FHC E LULA
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Instituto de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Federal de Alfenas, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas com Ênfase em Controladoria. Orientador: Prof. Dr. Thiago Fontelas Rosado Gambi
Varginha/MG
2015
GUSTAVO RODRIGUES BARBOSA
PENSAMENTOS EM JOGO: UMA ANÁLISE COMPARATIVA DAS POLÍTICAS
INDUSTRIAIS ADOTADAS PELOS GOVERNOS FHC E LULA
A Banca examinadora abaixo-assinada, aprova a monografia apresentada como parte dos requisitos para obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas com Ênfase em Controladoria da Universidade Federal de Alfenas.
Aprovada em: Varginha, 08 de julho de 2015.
________________________________ Prof. Dr. Thiago Fontelas Rosado Gambi
________________________________ Prof. Dr. Michel Deliberali Marson
________________________________ Prof. Dr. Bernardo Pádua Jardim de Miranda
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus pelo apoio essencial em todos os momentos difíceis no
decorrer desta caminhada que felizmente se concluí.
Agradeço também as minhas tias Marta, Teresa e Mariana, e aos meus primos Guilherme,
Ana Paula e Ana Carolina, bem como à minha família, pelo incentivo durante todo este tempo.
Em especial, agradeço à minha mãe, a quem dedico este trabalho e toda a minha gratidão por
tudo o que passamos juntos neste período sempre com muita fé e determinação.
Agradeço aos amigos distantes, mas presentes, e àqueles de convivência diária como a
Adriana pela torcida e contribuição no desenvolvimento deste trabalho.
Agradeço ao meu professor e orientador Thiago Fontelas Rosado Gambi e ao professor
Daniel do Val Cosentino, pelas conversas, paciência e disponibilidade, que contribuíram muito na
minha graduação.
Por fim, agradeço a Unifal, pela oportunidade.
RESUMO
Os objetivos deste trabalho são: analisar as políticas de desenvolvimento industrial dos governos
FHC e Lula, a fim verificar a que corrente de pensamento econômico mais se identificam, e
compará-las, a fim de avaliar se houve realmente a suspensão à ausência de estímulo ao setor
como apontado por Cano e Silva (2010) e Suzigan e Furtado (2005), com a eleição do presidente
Lula. Para isso, o trabalho se organiza de maneira a considerar primeiramente os pressupostos
econômicos das escolas de pensamento neoclássica e neoliberal,
neoshumpeteriana/evolucionária, e por fim, a keynesiana, muito presentes no debate em relação
ao grau de intervenção do Estado na economia e por representarem o embasamento teórico sobre
a condução da política industrial com maior ou menor participação governamental. Na sequência,
será aprofundado o estudo especificamente da política realizada nestas quase duas décadas (1994
a 2010), de aparente ausência no fomento ao setor diante do objetivo maior que era a estabilidade
econômica para FHC e do estímulo à indústria promovido primeiro com a Política Industrial,
Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e depois na Política de Desenvolvimento Produtivo
(PDP), por Lula. Nas considerações finais, avalia-se se houve ruptura ou continuidade na
condução da política industrial no período.
Palavras-chave: Pensamento econômico; Política industrial; Política econômica.
ABSTRACT
This work has two main objectives: to analyze the industrial development policies of FHC and
Lula governments in order to check its adherence to different schools of economic thought and to
compare them in order to assess whether there was, with the election of President Lula, the
suspension of the lack of stimulus to the sector as pointed out by Cano and Silva (2010) and
Suzigan and Furtado (2005). This work consider, first, the economic assumptions of three
different schools of economic thought: Neoclassical/Neoliberal; Schumpeterian/Evolutionarian
and Keynesian. Second, will be specifically studied the industrial policies carried out in these
nearly two decades (1995-2010). In the concluding remarks, we evaluate whether there was a
break or continuity in the conduct of industrial policy in the period and the adherence of the
industrial policies to the different schools of thought.
Keywords: Economic thought; Industrial policy; Economic policy.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .............................................................................................................................. 7
1. PENSAMENTOS EM JOGO .................................................................................................... 8
1.1. PENSAMENTO NEOCLÁSSICO E NEOLIBERAL .............................................................. 9
1.2. PENSAMENTO EVOLUCIONÁRIO OU NEOSHUMPETERIANO .................................. 16
1.3. PENSAMENTO KEYNESIANO ........................................................................................... 17
2. A POLÍTICA INDUSTRIAL DO GOVERNO FHC (1995-2002) ....................................... 20
2.1. A POLÍTICA INDUSTRIAL, TECNOLÓGICA E DE COMÉRCIO EXTERIOR ............... 23
2.2. POLÍTICAS SETORIAIS ....................................................................................................... 26
3. A POLÍTICA INDUSTRIAL DO GOVERNO LULA (2003-2010) ..................................... 30
3.1. POLÍTICA INDUSTRIAL, TECNOLÓGICA E DE COMÉRCIO EXTERIOR (PITCE) .... 30
3.2. POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO (PDP) ............................................. 35
4. POLÍTICAS INDUSTRIAIS COMPARADAS ..................................................................... 37
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................. 41
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 42
7
INTRODUÇÃO
As opiniões no campo da economia são, por natureza, divergentes, o que torna ainda
mais interessante o estudo de temas sobre o assunto. No caso das políticas industriais, a
depender da orientação teórica de quem as formula, sua condução poderá assumir diferentes
posições. Logo, para um mesmo objeto, existem análises distintas em que argumentos são
articulados no sentido de defender um ponto de vista específico.
A escola neoclássica e neoliberal, por exemplo, têm uma interpretação diferente,
principalmente, em relação ao pensamento keynesiano. Com uma visão de livre mercado, os
neoclássicos e neoliberais defendem que o papel do Estado seja mínimo atuante apenas na
correção de eventuais falhas de mercado, caso das externalidade negativas e no atendimento a
necessidades básicas da população, saúde, educação e segurança pública, além de garantir a
execução dos contratos, as regras de concorrência e a propriedade privada (HUNT, 2005).
Numa posição moderada em relação à ortodoxia neoclássica e a heterodoxia keynesiana,
estão os neoshumpeterianos e evolucionários, com uma proposta fundamentada na inovação
como sendo o motor do desenvolvimento. Ao trazerem essa concepção evolucionária para a
discussão sobre o tema da política industrial, reforçam a importância do processo de inovação
tecnológica nas indústrias e o apoio governamental no sentido de estimular o desenvolvimento
científico, tecnológico e inovativo nas universidades e empresas, geradoras de progresso
tecnológico (NELSON; WINTER, 2005).
Por fim, centrada na defesa de um Estado atuante na realização de investimentos e no
estímulo a atividade econômica geradora de emprego e renda, está o pensamento keynesiano.
De acordo com esta teoria, a opção de livre concorrência defendida por neoclássico e
neoliberais é desfavorável aos países em desenvolvimento dado ao elevado grau de
industrialização dos países desenvolvidos. Assim, a proteção à indústria doméstica,
acompanhada de políticas seletivas, seria essencial para o fortalecimento industrial interno, em
especial de setores até então em desvantagem diante da intensa concorrência com as grandes
corporações nacionais e internacionais (HUNT, 2005).
Podemos verificar a partir desse breve panorama que o debate sobre política industrial
não se resume à maneira com que devem ser realizada e tampouco à escolha de quais setores
devem ou não receber incentivos, mas de uma questão anterior a essas indagações, isto é, qual
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deve ser o papel do Estado na economia. Neste ponto a grande divergência de posições
continua a aparecer, sem dúvida, nas concepções dos neoclássicos e neoliberais em relação aos
keynesianos.
O interesse em se discutir as políticas industriais dos governos FHC e Lula, surgiu da
verificação de que para alguns autores como CANO e SILVA (2010), houve no governo Lula
uma suspenção do veto à realização de políticas industriais, que já não eram desde o II Plano
Nacional de Desenvolvimento, ainda sob o regime autoritário dos militares, umas das
prioridades do governo federal (SUZIGAN; FURTADO, 2006). No entanto, também foi
possível verificar que autores como Guerra (1997) e Resende (2000) defendem a existência de
políticas industriais no governo FHC. A análise do pensamento econômico e a comparação
entre as políticas industriais dos governos FHC e Lula poderiam ajudar a entender o debate.
Com isso, os objetivos deste trabalho são: analisar as políticas de desenvolvimento
industrial dos governos FHC e Lula, a fim verificar a que corrente de pensamento econômico
mais se identificam, e compará-las, a fim de avaliar se houve realmente a suspensão à ausência
de estímulo ao setor como apontado por Cano e Silva (2010) e Suzigan e Furtado (2005), com a
eleição do presidente Lula.
Para tanto, o trabalho foi subdividido em quatro partes. Após esta primeira parte
introdutória, analisaremos inicialmente, e respectivamente, o pensamento das escolas
neoclássica e neoliberal juntas, o pensamento evolucionário/neoshumpeteriano e, por fim, o
pensamento keynesiano. A metodologia utilizada para escolha das escolas de pensamento
acima apoia-se, em grande parte, no trabalho de Kupfer e Hasenclever (2002). Na terceira
parte, serão verificadas as nuances da política industrial do governo FHC e, na sequência, do
governo Lula. Pois, será com base nas análises feitas no decorrer do texto que esperamos
comparar na quarta parte, as políticas industriais realizadas nesses dois governos. A fim de
responder na quinta parte, a título de considerações finais, se houve ruptura entre a condução da
política industrial realizada pelo governo Lula em relação ao seu antecessor.
1. Pensamentos em jogo
O título da seção, Pensamentos em jogo, refere-se às diferentes posições de correntes
econômicas sobre as políticas industriais. A necessidade de abordar este tema no trabalho surge
9
do interesse de se entender as ideias que servem como pilares na construção das diferentes
interpretações a respeito deste assunto cujo debate permanece relevante. Para tanto, esta seção
foi subdividida em três partes. Analisaremos aqui, respectivamente, o pensamento das escolas
neoclássica e neoliberal no mesmo tópico, devido à proximidade de suas análises em relação às
políticas industriais, o pensamento evolucionário/neoshumpeteriano e, por fim, o pensamento
keynesiano.
1.1. Pensamento Neoclássico e Neoliberal1
Opiniões se dividem sobre o tema da intervenção do Estado na economia, a fim de
compreendermos o posicionamento da escola neoclássica sobre este tema e, com base nisso, a
sua visão a respeito das políticas industriais, será necessário primeiro, a análise de alguns
conceitos importantes da teoria neoclássica como o bem-estar e o ótimo de Pareto (HUNT,
2005).
Na teoria neoclássica do bem-estar, pessoas e firmas se interagem no ambiente de
mercado, estas relações são motivadas pela busca de ambas as partes em maximizarem, no caso
do consumidor sua utilidade, enquanto das empresas, os seus lucros. As escolhas, consideradas
racionais, feitas pelos consumidores e pelas firmas visando seus objetivos são possíveis em
função da quantidade de informações de que dispõem para a tomada de decisão, pois, no
ambiente de livre concorrência, um dos pressupostos neoclássicos é que os agentes têm
informação perfeita sobre o mercado (COLOMBO, 2009). Portanto, tendo os agentes completa
informação e sendo eles racionais, consumidores e firmas poderiam antever as melhores
oportunidades no mercado, a fim de maximizarem sua utilidade ou lucros. E é neste momento
que ocorre o chamado ótimo de Pareto, pois ao buscarem maximizar suas preferências, os
agentes inevitavelmente estarão comprometendo ou prejudicando a situação de outro agente.
Ou seja, não há maneira de um agente melhorar a sua situação sem que outro agente não perda
com isso. Esta, segundo Hunt (2005), é a regra fundamental do ótimo paretiano.
Como vimos acima, estando o mercado no contexto de concorrência perfeita, as firmas
dispõem de racionalidade perfeita para assimilar as informações disponíveis, assim de acordo
1 A distinção entre o pensamento neoclássico e neoliberal se refere ao contexto histórico de cada um. O primeiro
remete ao século XIX e o segundo ao século XX.
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com a teoria neoclássica, não há motivos para que as empresas não procurassem as melhores
opções de investimento no mercado. A menos nos casos em que ocorram externalidades
negativas, não haveria justificativas que comprovassem a necessidade de intervenções
governamentais na economia para auxiliá-las (HUNT, 2005).
Por razões como estas, a escola neoclássica assume uma postura mais ortodoxa em
relação ao papel do Estado na economia defendendo uma menor intervenção estatal no fomento
de setores específicos na indústria. Ainda sim, entendem que sejam compreensíveis
intervenções governamentais esporádicas, para corrigir eventuais falhas de mercado2. Portanto,
naqueles casos em que o mercado por si só não consiga ajustar descompassos como é o caso
das externalidades negativas, intervenções governamentais se justificariam3.
Com uma posição favorável a uma menor intervenção governamental na economia, para
Nassif (2003), sendo necessária a implementação de políticas de promoção industrial, o Estado
deve buscar realizar preferencialmente políticas industriais de corte horizontal justamente por
serem medidas de alcance global, como é o caso das políticas de proteção da concorrência,
voltadas para a repressão de condutas anticompetitivas, e ainda no controle dos atos de
concentração como as fusões, as aquisições e as joint-ventures (KUPFER, 2002). Nesse
sentido, verifica-se o caráter macroeconômico das políticas horizontais. Diferentemente, o
governo deveria evitar as políticas de cunho setorial, cuja atuação estatal é direcionada a
setores específicos, pois, para Nassif (2003), os setores beneficiados são escolhidos de maneira
discricionária.
Almeida (2009) também questiona a realização de políticas industriais explícitas, seja
para o desenvolvimento de tecnologia e inovação (políticas de concepção neoshumpeteriana),
seja para a consolidação de multinacionais brasileiras. Segundo o autor, no caso da política
industrial brasileira, o que deveria ser uma política moderna de promoção industrial, no fundo
representada a escolha de setores nos quais já possuímos vantagem comparativa ou de
empresas que o governo entende serem importantes no estabelecimento das referências
mundiais brasileiras (ALMEIDA, 2009). O resultado, no entanto, seria somente a ampliação
dos descompassos sociais. 2 Segundo KUPFER (2002), os principais tipos de falhas de mercado são cinco, os oligopólios e monopólio, as
externalidades, os bens públicos, os bens de propriedade comum, e as diferenças entre as taxas de preferências intertemporais sociais e privadas. 3 Para os objetivos do texto optamos por dar maior ênfase às externalidades, pois segundo Hunt (2005), este seria o
calcanhar de Aquiles da economia do bem-estar, uma vez que segundo ele “em uma economia de mercado, qualquer ato de um indivíduo ou empresa que induza ao prazer ou à dor de qualquer outro indivíduo ou empresa e que não tenha preço num mercado constitui uma externalidade na economia neoclássica do bem-estar” (HUNT, 2005, p. 374).
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Já na análise de Amadeo (2002), existem pelo menos dois limites principais às
intervenções governamentais, embora elas sejam justificáveis e necessárias em momentos
específicos, como no ajuste de eventuais externalidades ou em obras de infra-estrutura visando
um melhor escoamento da produção de um país. O primeiro está diretamente relacionado com a
falta de mecanismos governamentais na identificação dos setores que devem receber
investimentos, como também da avaliação do desempenho daqueles que já receberam os
recursos. Já o segundo, refere-se à insuficiência no tamanho dos benefícios concedidos
(AMADEO, 2002).
Em suma, a intervenção do Estado só se justificaria na presença de falhas de mercado.
No caso da política industrial, a intervenção provavelmente resultaria em distorção na alocação
de recursos, escolha equivocada de setores a serem beneficiados e aprofundamento de
desigualdades setoriais. Na sequência, veremos a análise da escola Neoliberal sobre as políticas
industriais.
Os pressupostos básicos neoliberais iniciaram-se com os chamados clássicos, Adam
Smith e David Ricardo. Smith, com o livro A riqueza das nações, publicado em 1776, foi o
precursor das doutrinas liberais, que naquele período se voltavam contra o protecionismo do
mercantilismo4. Para ele, o governo deveria ficar a cargo basicamente de funções voltadas para
o aspecto social, sendo elas: “[...] a manutenção da segurança pública interna e externa, a
garantia de propriedade e dos contratos, e a responsabilidade por serviços essenciais de
utilidade pública”. (MORAES, 2001, p.13). Para que não haja alocação ineficiente de recursos
pelo Estado, empresas estatais de maneira geral deveriam ser privatizadas, prevalecendo assim
o livre mercado (MORAES, 2001).
Ainda segundo Moraes (2001), a doutrina liberal ganha ainda mais força com
argumento ricardiano sobre as vantagens comparativas de que a especialização produtiva das
nações em atividades nas quais já possuam certas características naturais seria benéfica para
todos os países. Ricardo defende a especialização porque, segundo ele, ao buscar suas
potencialidades individuais cada país estará contribuindo para o aumento da produção mundial
e, por consequência, para a ampliação das relações comerciais mundiais.
Vejamos agora quais as linhas de pensamento que contribuíram para a consolidação e
disseminação da ideologia neoliberal. A primeira é a escola austríaca, liderada por Friederick
4 O protecionismo mercantilista corresponde à proteção realizada por países como Inglaterra e França, entre os
séculos XVII e XVIII, a sua indústria incipiente com o objetivo de dificultar a competição internacional. Para este fim, foi colocada em prática uma série de normas e regulamentos a fim de dificultar a entrada de produtos estrangeiros. O governo francês, por exemplo, estabeleceu um rigoroso controle a importação de manufaturados, neste período (MORAES, 2001).
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August Von Hayek, a segunda a escola de Chicago cujo principal pensador foi Milton
Friedman, e em terceiro a escola de Virgínia ou public choice liderada por James M.
Buchanam.
Segundo Moraes (2001), para Hayek as relações comerciais no ambiente de mercado
são movidas pelas interações entre produtores e consumidores, e que tanto um como o outro,
definem qual será o seu consumo ou produção com base na análise que fazem do mercado.
Portanto, se é no ambiente de livre mercado que se desenvolvem as relações entre os agentes
(indivíduos, empresas ou grupos), intervenções governamentais que incentivem um ou outro
acabam por limitar as interações e o livre ajuste do mercado, uma vez que é por meio das livres
relações que os indivíduos e as firmas identificaram as oportunidades existentes, no caso do
produtor, o que produzir, o quanto produzir, além dos custos que terá com a produção. Desta
maneira, o autor é contra o intervencionismo estatal, porque ao realizar políticas indústrias
seletivas, por exemplo, o Estado acaba por privilegiar muitas vezes setores ineficientes
gerando, com isso, o clientelismo e a acomodação de algumas empresas que em condições
normais de mercado, isto é, sem incentivos públicos, provavelmente já estariam de portas
fechadas.
A escola de Chicago teve grande importância na disseminação da ideologia neoliberal
nos anos 1950, ao treinarem economistas que anos mais tarde viriam a ser membros do governo
Pinochet (1973-1989), no Chile5. Entretanto, a ascensão de sua teoria neoliberal na política
viria somente, com os governos de Margaret Thatcher, na Inglaterra, em 1979, e com Ronald
Reagan, nos Estados Unidos, em 1980. Mas, qual a visão de liberalismo defendida pela escola
de Chicago? Para o monetarista Friedman, quanto mais livre for o mercado, menor será a
necessidade de um Estado com atribuições políticas e econômicas, ou seja, numa economia de
mercado caberia ao governo além de funções sociais como saúde, educação e segurança
pública, o poder de estabelecer as regras e os mecanismos de defesa do livre mercado, da
propriedade privada e da livre concorrência6. De acordo com Moraes (2001), são atribuições de
um Estado mínimo na visão de Friedman garantir
5 Esses economistas treinados pela escola de Chicago ficaram conhecidos como os “Chicago Boys” (HARVEY,
2014). 6 Na concepção da escola de Chicago cabe ao governo basicamente, “[...] fazer aquilo que o mercado não pode
fazer por si só, isto é, determinar, arbitrar e pôr em vigor as regras do jogo [...]” (MORAES, 2001, p. 94).
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“[...] a lei e a ordem; os direitos de propriedades; sirva de meio para a modificação dos direitos de propriedades e de outras regras do jogo econômicos; julgue disputas sobre a interpretação das regras; reforce contratos promova a competição; forneça uma estrutura monetária; envolva-se em atividades para evitar monopólio técnico e evite os efeitos laterais considerados como suficientemente importantes para justificar a intervenção governo [...]” (MORAES, 2001, p. 95).
Contudo, é possível notar a proximidade da análise de Friedman com o argumento de
Smith em relação à quais deveriam ser as atribuições do governo, apresentados no início deste
capítulo, pois ambos concordam com uma menor intervenção do Estado, devendo prevalecer à
ordem do mercado.
Assim como a escola Austríaca e a escola de Chicago, a chamada públic choice também
defende o liberalismo e, por consequência, o laissez-feire e a livre concorrência. Mas, o que a
diferencia das outras em relação à análise que faz sobre os agentes, é o fato de esta buscar
identificar nas escolhas sociais como o voto, um sistema de tomada de decisões cujo
funcionamento se assemelha às condições do funcionamento do livre mercado. Em outras
palavras, “[...] a pretensão desses analistas é descobrir quais as regras constitucionais que, no
plano das decisões coletivas (não mercado), mais se aproximam da perfeição exibida por essa
ordem (a do mercado)” (MORAES, 2001, p. 45). A fim de determinarem o comportamento
social mais adequado à ordem de mercado, economistas como Buchanam utilizaram-se de
pressupostos neoclássicos para encontrar os padrões de comportamento desejados. Neste
sentido, um dos pressupostos da microeconomia neoclássica utilizados é à ideia de que o
mercado opera em concorrência perfeita e que neste contexto sendo os agentes racionais e
tendo eles nas mãos todas as informações de que precisam para a sua tomada de decisões,
estarão sempre em busca de maximizarem as suas preferências ou utilidades. Em suma, a
public choice se propôs a analisar como esses indivíduos racionais tomam suas decisões e ainda
como fazem o ordenamento de suas preferências para então identificar quais escolhas de
mercado, sejam elas político/econômicas (privatizações), ou sociais (redução da
representatividade dos sindicatos), seriam possivelmente aceitas por esses agentes (MORAES,
2001).
Outra contribuição importante da escola de Virginia foi à criação da teoria rent-seeking,
ou captura de rendas. Para a public choice, ao adotar políticas de caráter seletivo como é o caso
das políticas industriais verticais, por exemplo, o Estado acaba beneficiando algumas empresas
ou setores ineficientes além de possibilitar ganhos de renda cada vez maiores do que teriam tais
empresas no ambiente de mercado. Ao agir desta maneira o governo proporciona muitas vezes
oportunidades de rent-seeking as empresas, ou seja, a possibilidade delas obterem rendas
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maiores em função do apoio governamental e não por meios de livre mercado originados em
função do aumento de sua produtividade, competitividade ou advindos da aquisição de alguma
nova tecnologia.
Tendo dito tudo isto sobre as ideias que influenciaram de alguma maneira na
constituição do arcabouço teórico neoliberal, há a necessidade de respondermos à pergunta,
quais foram os motivos que levaram a ascensão desta ideologia econômica?
Vamos tomar os países em desenvolvimento para entender o caso. Durante os chamados
trinta anos gloriosos, de aproximadamente 1945 a 1975, houve um crescimento econômico
mundial constante e até então sem precedentes. Nestes anos, havia uma grande quantidade de
recursos no mercado mundial em busca de investimentos em mercados emergentes a taxa de
juros flutuantes. Muitos países, entre eles o Brasil, utilizaram-se destes recursos e até a década
de 1970 conseguiam pagá-los. A situação econômica dos países em desenvolvimento começou
a fugir ao controle já na década de 1960, com a elevação da taxa de desemprego e estagflação
(estagnação econômica e inflação), intensificando-se com as duas crises do petróleo ocorridas
na década de 1970, que acabaram por fazer disparar os preços do produto, elevando assim o
déficit externo gerado em razão da necessidade dos países manterem suas importações de
petróleo.
Como a taxa de juros aplicada nos empréstimos concedidos pelos Estados Unidos era
flutuante, o banco central americano visando de alguma maneira aumentar suas receitas em
razão do aumento de suas despesas com as importações de petróleo, elevou os juros dos
empréstimos, o que acabou aumentando as dívidas dos países em desenvolvimento. Na
tentativa de pagar suas dívidas, os governos endividados passaram a canalizar cada vez mais
recursos para o pagamento das amortizações e dos juros. Com isso faltaram recursos para os
investimentos que proporcionassem novamente um novo ciclo de crescimento. A falta destes
investimentos impactou negativamente na economia dos países em desenvolvimento gerando,
portanto, desemprego e estagnação econômica. Assim, ocorre na década de 1980 a crise da
dívida dos Estados, pois com o aumento dos juros os países endividados se viram incapacitados
de pagarem suas dívidas. Contudo, existia a possibilidade de renegociação da dívida com os
países credores, para tanto os países em desenvolvimento teriam que se comprometer a cumprir
uma série de medidas de austeridade econômica, como o controle fiscal e monetário7.
7 Estas exigências dos países desenvolvidos de natureza neoliberal se fortaleceram com o Consenso de
Washington, de 1989, com uma postura de crítica à intervenção estatal geradora de ineficiência e de clientelismo dos agentes no ambiente de mercado. No Consenso de Washington, houve a unificação de recomendações neoliberais em defesa do livre comércio e da livre concorrência, que deveriam ser seguidas pelos países que desejassem obter cooperação financeira do Fundo Monetário Internacional (FMI) ou mesmo do Banco Mundial.
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Em meio a este contexto econômico conturbado de dívida dos Estados, baixo
crescimento econômico e de inflação acelerada, inicia-se na década de 1980 o processo de
descentralizando estatal e de ascensão do pensamento neoliberal, que no Brasil se consolidou
na década de 1990, nos governos de Fernando Collor de Mello e de Fernando Henrique
Cardoso, com uma crítica ao Estado ineficiente e clientelista.
Nesse sentido, de menor intervenção do Estado, segundo Ferreira e Hamdan (2003), as
intervenções estatais devem ser voltadas para o âmbito social, educação, saúde, saneamento
básico, enquanto que a livre concorrência seja a palavra de ordem no ambiente de mercado.
Para esses autores, as políticas industriais são importantes à medida que não beneficiem setores
ou empresas específicas. Logo, são contrários às políticas verticais de promoção setorial, mas
entendem a relevância de políticas de cunho horizontal, no desenho da estrutura e da legislação
trabalhista, no funcionamento do mercado creditício, e no financiamento do setor de infra-
estrutura. Sendo estes últimos, muito importantes para o crescimento no longo prazo.
Ferreira e Hamdan (2003) ressaltam que a realização de políticas setoriais seletivas não
é vista com bons olhos pelos parceiros internacionais, podendo prejudicar as relações de
comércio internacional. Isto porque, em muitos casos são desenvolvidos setores para o
abastecimento do mercado doméstico ocorrendo, portanto, substituição de importações. Os
autores destacam ainda que, uma análise equivocada do setor incentivado, pode gerar tanto
perca de recursos como o déficit de investimento em setores de maior prioridade.
Já, Pinheiro, M. C. et al. (2007), citam o exemplo dos países do leste asiático cujo
desempenho industrial alcançado, como no caso das sul coreanas KIA e Hyundai, tiveram
grande influência das políticas horizontais, de arrocho fiscal e de controle inflacionário,
realizadas por lá.
Ainda, segundo Pinheiro, M.C. et al. (2007),
“[...] políticas setoriais precisam ser motivadas por algum tipo de falhas de mercado. Neste caso uma premissa básica da política industrial vertical é a identificação e a mensuração destas falhas, para que seja possível desenhar as políticas mais apropriadas. [...] mesmo no caso da existência destas falhas de mercado, na maioria dos casos os instrumentos mais indicados são política horizontais [...]” (PINHEIRO, M.C. et al., 2007, p. 33)
Enfim, Ferreira e Hamdan (2003) e Pinheiro, M. C. et al. (2007), reforçam a
importância da abertura comercial como meio de facilitar a entrada de insumos de melhor Dentre as recomendações a serem seguidas estavam, a disciplina fiscal, a liberalização financeira, as privatizações e a desregulamentação. A partir desta cartilha neoliberal buscava-se de um lado claramente uma redução expressiva do Estado; ampla abertura a importação de bens e serviços, ao investimento direto e á entrada de capitais de risco, e de outro, a soberania do laissez-faire e do mercado autorregulado (HARVEY, 2014).
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qualidade, importantes nos ganhos de produtividade e redução de custos de inovação. Os
recursos devem ser direcionados a setores mais eficientes ou mais competitivos e não o
contrário, como muitas vezes é realizado pelas políticas industriais setoriais. Para Ferreira e
Hamdan (2003), no caso brasileiro, deveria-se aproveitar as vantagens comparativas do país,
sendo estas basicamente ligadas ao modelo agroexportador, não podendo retroceder a abertura
produtiva iniciada no começo dos anos de 1990.
Portanto, com base no exposto acima, nota-se na visão das escolas neoclássica e
neoliberal bem como dos autores citados, o Estado ao interferir na dinâmica do mercado, caso
das políticas industriais seletivas, acaba gerando ineficiência e certo clientelismo, pois a busca
pela competitividade acaba não sendo tão importante diante do respaldo concedido pelo
governo a alguns setores via subsídios e linhas de financiamento especiais. Contudo, defendem
a ideia de um governo menos intervencionista, para que o livre mercado determine dinâmica
econômica.
1.2. Pensamento Evolucionário ou Neoshumpeteriano
O ponto de partida para a análise da Escola Evolucionária utiliza-se do conceito de
evolução da biologia para estruturar sua teoria da firma no ambiente de mercado. Esta ideia de
seleção natural empregada na biologia para explicar a evolução humana caiu como uma luva
para a estruturação do processo evolutivo neoshumpeteriano que se efetiva na empresa privada.
Isto porque a sobrevivência e o crescimento da firma estão diretamente condicionados as
habilidades conquistadas no ambiente de mercado.
Embora a questão da seleção natural seja relevante no desenvolvimento do pressuposto
neoshumpeteriano, a ideia central da análise está na dinâmica de mercado na qual a empresa
privada interage, porque os processos dinâmicos presentes no ambiente de mercado que irão
ditar as ações e o ritmo de evolução da firma. Logo, tanto o seu presente como o seu futuro
tornam-se diretamente influenciados pela dinâmica do mercado (NELSON; WINTER, 2005).
Mas, o fato das empresas serem diretamente influenciadas pelo mercado não quer dizer
que a influência exercida se efetive da mesma maneira em todas as firmas. Pois, tanto a rotina
de trabalho quanto a questão da assimetria de informações podem de alguma forma interferir
mais ou menos no processo evolutivo a depender da situação. Com uma análise sobre os
processos evolutivos na empresa, para Gadelha (2001), uma vez que as empresas possuem
estágios evolutivos distintos, após análise dos padrões competitivos e cooperativos do mercado
tornam-se necessárias intervenções públicas também diferenciadas. Ou seja, as políticas
17
industriais podem sim contribuir e muito para a promoção do desenvolvimento de um país.
Mais especificamente, na visão de Gadelha “[...] as políticas seletivas setoriais podem constituir um
componente sistêmico da política industrial, e não sua antítese, ao propiciar a criação de ambientes
nacionais favoráveis ao aprendizado e à inovação” (GADELHA, 2001, p. 161).
Outro ponto um pouco mais específico e não menos importante sobre o tema, remete à
questão de qual política industrial, horizontal ou vertical, seria a mais apropriada no sentido de
desenvolver o processo tecnológico. Para Gadelha (2001), uma política industrial pode
complementar a outra, não sendo necessário identificar qual contribuiu mais, mas sim que
ambas sejam pensadas e postas em prática de maneira planejada para que uma não venha a
prejudicar os resultados esperados na outra, podendo com isso comprometer a promoção e
dinamização das inovações no ambiente industrial.
1.3. Pensamento Keynesiano
A economia neoclássica do bem-estar e sua defesa irrestrita do Estado mínimo
permaneceu como grande força ideológica e manteve essa posição até a década de 1930, após a
Crise de 1929 e a Grande Depressão. Neste contexto econômico conturbado do início dos anos
1930, as ideias Keynesianas aparecem como uma nova orientação econômica pautada na
intervenção governamental a ser seguida a partir de então pelos países capitalistas (HUNT,
2005).
Juntamente com a economia americana, todas as grandes economias capitalistas
mundiais entraram numa profunda crise com a quebra da Bolsa de Nova York, em 1929,
contexto este que se agravou com a grande depressão de 1930 e quase se estendendo até 1933.
No entanto, mesmo antes do colapso econômico do final dos anos 1920 e início dos anos 1930,
as economias dos países desenvolvidos já apresentavam certa instabilidade, oscilando entre
momentos de crescimento econômico e em outros de recessão. Neste sentido, a primeira guerra
mundial (1914-18) teve grande influência na instabilidade econômica gerada na década de
1920, pois no pós-guerra muitos países europeus tiveram devastadas suas estruturas físicas e
econômicas. Esta situação adversa além de gerar a necessidade de uma ampla reconstrução em
muitos países europeus, pagamento de dívidas e reparações de guerra, levaram a inversão do
poderio político-econômico mundial. Segundo Eichengreen (2000), mais de US$ 1,5 bilhão
foram pagos pela Alemanha a outros países europeus referentes a indenizações de guerra,
contudo mais da metade destes valores foram parar nos cofres americanos, em pagamento à
18
dívidas de guerras contraídas durante a primeira grande guerra por países como, França e
Inglaterra. No entanto, parte desses recursos eram reenviados aos países europeus sob a forma
de empréstimos, para que fossem utilizados na reconstrução física dos países atingidos. Assim,
os Estados Unidos se tornaram no pós-guerra a grande liderança mundial (EICHENGREEN,
2000).
Avançando na análise agora mais objetivamente sobre a década de 1920, os anos entre
1918 a 1924 resumem um pouco a volubilidade econômica do período. Logo nos primeiros
anos do pós-guerra, entre 1918 a 1921, a economia mundial chegou a apresentar certa
recuperação, dando sinais de que a expansão econômica apresentada se manteria crescente,
entretanto está conjuntura não se manteve por muito tempo, pois, já entre 1921 a 1924, o nível
de atividade econômica declinou gerando recessão e, por consequência, deflação. Nota-se que
ocorreram dois cenários econômicos muito distintos em apenas seis anos. Já entre 1925 a 1929,
a economia mundial volta a se recuperar com a retomada do padrão-ouro, isso até a crise afetar
as economias mundiais.
Portanto, o contexto econômico a ser enfrentado pelo Estado neste contexto era o
seguinte:
“os governos, evidentemente, desejavam estimular suas economias moribundas. Porém, investimentos eram incompatíveis com a manutenção do padrão ouro. O suprimento de crédito adicional significaria aumento de demanda por mercadorias importadas. Taxas de juro mais baixas encorajavam investimento no exterior. As quedas nas reservas daí derivadas estimulavam temores de uma desvalorização da moeda, provocando uma fuga de capitais. Os governos que tentaram recorrer a políticas visando interromper a espiral descendente das atividades econômicas confrontaram-se com a incompatibilidade das iniciativas expansionistas e a conversibilidade ao ouro” (EICHENGREEN, 2000, p. 108).
Este contexto econômico conturbado marcado pela grande instabilidade da década de
1920 teve proporções mundiais, e com a economia americana não foi diferente. Isto porque, de
acordo com Hunt (2005), a queda nas cotações dos títulos negociados na Bolsa de New York
colocou em cheque a confiança dos empresários em realizarem investimentos, gerando um
efeito cascata que somente manteria a economia americana no colapso em que estava. Uma vez
que a falta de investimentos levou à diminuição da produção, à redução da renda das famílias e,
portanto, ao aumento da taxa de desemprego. Com isso, os empresários receosos em relação a
uma possível recuperação da economia americana, mantiveram sua posição de não investirem,
pois não enxergavam a possibilidade futura de obterem retornos financeiros, ou seja, lucros.
Esta baixa dinâmica econômica nos Estados Unidos entre os anos de 1929 a 1933 levou o país
19
a um cenário de deflação. Neste período, mais de 50.000 empresas faliram, a produção reduziu
em 40%, e o número de desempregados somava mais de 10 milhões. Hunt (2005), sintetiza a
situação dos desempregados do período da seguinte maneira:
“O povo tinha a mesma capacidade e queria aproveitá-la no trabalho. No entanto, milhões de trabalhadores e suas famílias mendigavam, pediam dinheiro emprestado, roubavam e faziam fila para ganhar alguma coisa por caridade, enquanto milhares de fábricas ficavam ociosas ou funcionavam muito abaixo de sua capacidade. A explicação estava nas instituições do sistema capitalista de mercado. Poderiam ter sido abertas fábricas, dando emprego aos homens, mas elas não foram abertas e nem os homens foram empregados, porque, para os empresários, não dava lucro fazer isso. Em uma economia capitalista, as decisões de produção baseiam-se, principalmente, nos lucros – e não nas necessidades das pessoas”. (HUNT, 2005, p. 384).
A quantidade de pessoas desempregadas nos primeiros anos da década de 1930, além de
evidentemente ser muito elevada, apresentava uma característica que foi muito bem
identificada por Keynes e retratada em seu livro A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da
Moeda, publicado em 1936, isto é, o desemprego involuntário.
Observando o período da grande depressão, Keynes identificou que muitas pessoas
procuravam trabalho, mas não encontravam oportunidade de emprego. Sendo assim, como
poderia Say, afirmar que toda oferta cria sua própria demanda e, portanto, que o desemprego
somente poderia ser voluntário? Para Keynes, está teoria não condizia com a realidade do
período, pois mesmo aceitando salários mais baixos os trabalhados americanos não conseguiam
encontrar vagas de trabalho. Então, Keynes vai dizer que o pleno emprego ocorre não dentro,
mais sim fora do equilíbrio geral. Em outras palavras, Keynes diz que o nível de equilíbrio
pode ocorrer em qualquer ponto abaixo do pleno emprego. Esta é sem dúvida a mensagem
central de Keynes: toda a economia está sujeita a equilíbrios múltiplos, não há apenas um único
nível de equilíbrio entre oferta e demanda agregada” (FEIJÓ, 2007, p. 473 – 474).
As transformações observadas no contexto da grande crise foram de grande valia para
que as mudanças no pensamento econômico da época viessem a ocorrer. Essencialmente, a
queda do liberalismo e ascensão do intervencionismo Keynesiano, ou seja, maior participação
do Estado na economia, com o papel de fomentar a dinâmica necessária por meio de políticas
monetárias e fiscais expansionistas, principalmente, em momentos de crise e recessões
econômicas. Tal intervenção também se aplica as políticas industriais, isto é, na forma de
políticas setoriais seletivas.
Na visão de Suzigan e Furtado (2005), as políticas industriais verticais (industrial
targeting policy) podem ser importantes no processo de crescimento econômico, uma vez que
buscam dar o apoio necessário para que setores e empresas se desenvolvam, gerem empregos e
20
renda. Ainda com relação a políticas verticais, Suzigan e Furtado (2005) analisam um tipo
específico de política seletiva setorial chamada “escolha de campeões”. De acordo com estes
autores, a crítica surge muitas vezes da não identificação do que se pretende com as políticas
setoriais seletivas e isto se evidência no caso das políticas do tipo “escolha de campeões”,
porque essas políticas são criadas com o objetivo de desenvolver setores chave no fomento à
estrutura científica, tecnológica e de inovação das empresas. Com isso, o governo espera
contribuir e não substituir o mercado. Os autores sustentam essa posição ao afirmarem que “[...]
algumas das metas podem resultar em fracasso, mas é um risco em que incorre qualquer
atividade sujeita a incerteza” (SUZIGAN; FURTADO, 2005, p. 196).
Como podemos observar, a escola keynesiana defende uma postura mais ativa do
Estado na promoção de políticas fiscais e monetárias expansionistas que privilegiem a geração
de emprego e com isso a manutenção da atividade econômica, principalmente em momentos de
crise. Desta maneira, são favoráveis a realização de políticas industriais e a proteção temporária
de alguns setores via incentivos e restrições de importação, que venham a beneficiar a indústria
local e com isso a geração de renda no país.
Assim, finalizamos este tópico Pensamento em Jogo, importante no sentido de
identificarmos as principais correntes de pensamento econômico que discutem o tema do papel
do Estado na economia. Verificaremos na sequência, como os presidentes Cardoso e Lula,
respectivamente, conduziram a política industrial em seus governos.
2. A Política Industrial do Governo FHC (1995–2002)
Em janeiro de 1995, o então ex-ministro da Fazenda no Governo Itamar Franco,
Fernando Henrique Cardoso, assume a presidência do Brasil com uma vitória no primeiro turno
das eleições do ano anterior. De acordo com Belluzzo e Almeida (2002), esta conquista se deve
em grande medida ao contexto econômico favorável em que se encontrava a economia
brasileira, após a adoção do novo Plano Econômico, que levou a inflação a patamares próximos
a zero, ao crescimento da atividade econômica e a manutenção do poder de compra não mais
corroído pelo crescimento inflacionário. Esta conjuntura macroeconômica positiva colaborou
de maneira decisiva para que Cardoso obtivesse êxito na corrida presidencial de 1994, uma vez
que a estabilidade econômica obtida por meio do Plano Real ficou diretamente atrelada à
imagem do ex-ministro que colocou o Plano Econômico em prática (FILGUEIRAS, 2006). No
entanto, antes mesmo de abordarmos a questão da política industrial realizada no mandato do
21
presidente Fernando Henrique Cardoso, há a necessidade de entendermos o motivo pelo qual o
seu governo é visto como uma continuidade em relação ao governo de seu antecessor.
Nos anos 1990, o liberalismo que já estava apresente em algumas economias da
América Latina, caso do Chile e da Argentina, é introduzido no Brasil pelo Governo Collor.
Essa nova orientação econômica promoveria com o passar dos anos profundas mudanças na
condução da política econômica que vinha sendo realizada até então, com forte participação do
Estado. A fim de analisarmos este período que de acordo com Filgueiras (2006) pode ser
chamado de “era liberal”, iremos verificar as diretrizes bem como os mecanismos e
instrumentos utilizados na Política Industrial e de Comércio Exterior (PICE), pois foi por meio
deste documento que novas prerrogativas para a condução da política industrial e de comércio
exterior seriam estipuladas.
A eleição do presidente Collor, em 1989, representou muito mais que um importante
passo rumo à consolidação do regime democrático nacional, pois Collor foi o primeiro
presidente eleito após a queda do regime militar, representando uma ruptura em relação ao
modelo de desenvolvimento industrial que vinha sendo realizado no país desde a década de
1950, até então pautado na proteção e no estímulo estatal ao mercado interno via substituição
de importações, sendo bastante modificado a partir de 1990, como veremos em seguida
(BONELLI, R. et al., 1997).
Essa nova orientação econômica pretendida por Collor, segundo Colombo (2009),
estava em perfeita harmonia com o discurso do Consenso de Washington de liberalização
econômica, disciplina fiscal, abertura comercial, desregulamentação dos mercados e das
privatizações. Assim, as ideias desenvolvimentistas de um Estado forte e indutor do
desenvolvimento parecem ter chegado ao final dos anos noventa a um estágio de esgotamento,
enquanto, se torna cada vez mais forte no debate político e econômico as ideias neoliberais de
livre mercado, cuja dinâmica era ditada pelas próprias interações no ambiente de mercado, não
havendo necessidade de intervenções governamentais para além das suas funções básicas,
garantir a estabilização macroeconômica, a livre concorrência, bem como o cumprimento dos
contratos (COLOMBO, 2009).
Embora, durante o período de campanha o então candidato Fernando Collor já
apresentasse sinais de que iria adotar medidas liberalizantes, com a sua vitória nas eleições
tornou-se claro o seu desejo em promover tais mudanças predominantemente liberais na
economia. Neste sentido, foi adotado pelo Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento, o
Decreto nº 99.267, Portaria MEPF nº 365, referente às Diretrizes Gerais para a PICE, em junho
de 1990. Este documento viria a orientar reforças econômicas importantes em diversos âmbitos,
22
além de simplificar a política industrial e de comércio exterior até então vigentes. Entre os
objetivos principais da PICE, destaca-se a busca pelo aumento da eficiência produtiva por meio
da modernização e reestruturação da indústria bem como estimular a competição e a busca de
competitividade. Apesar disso, tanto no documento quanto na condução da política econômica
propriamente dita do período, nota-se que as bases da PICE eram: a abertura comercial (por
meio de redução tarifária), a desregulamentação dos mercados, eliminação das barreiras à
entrada ao capital externo e as privatizações (GIAMBIGI et. al, 2005).
Segundo Guerra (1997), as reformas liberalizantes do comércio exterior tiveram o êxito
esperado pelo governo. Diante das várias medidas adotadas para tal finalidade, inicialmente o
governo derrubou a proibição da importação de aproximadamente 1200 produtos. E a reforma
tarifária não parou por aí, pois se almejava que até 1994, a faixa média do Imposto de
Importação (II) até então de 35% (trinta e cinco por cento), diminui-se para 20% (vinte por
cento). Somente em setores prioritários, software, química fina e biotecnologia, por exemplo,
seria possível a aplicação de tarifas de importação superiores à média, algo em torno de 40%
(quarenta por cento), mais sempre por tempo determinado. Aos demais setores, máquinas,
equipamentos, peças e componentes, que tivessem uma alíquota de Imposto de Importação (II)
igual ou inferior a 20% (vinte por cento), a partir de julho de 1990, passarão a contar com
proteção zero (INFOCONSULT, 2015).
Para o Governo Collor, a modernização do parque industrial viria de investimentos
realizados pela iniciativa privada, para tanto adotaria ações como a redução progressiva dos
níveis de proteção tarifária facilitando a entrada de máquinas e equipamentos importantes no
sentido de atrair novas tecnologias, já no âmbito interno tratou de fortalecer os mecanismos de
defesa da concorrência em favor de um ambiente doméstico mais competitivo. Com isso,
caberia ao Estado, ficar responsável por garantir a estabilidade macroeconômica, além de
estabelecer e fazer cumprir as regras de competitividade estipuladas. Vale ressaltar, que a
estabilidade macroeconômica era crucial para os objetivos governamentais, pois seria por meio
desta sinalização que de acordo com o Governo os investimentos externos seriam atraídos ao
Brasil (FILGUEIRAS, 2006).
Mas, de acordo com Suzigan e Furtado (2006), o êxito da PICE ficou restrito a política
de liberação do comércio exterior, que promoveu uma ampla abertura do mercado brasileiro
para as importações, a entrada de investimentos diretos e de portifólio. No entanto, essa postura
liberalizante governamental, somada à redução drástica do fomento a indústria nacional, expôs
de uma maneira não planejada a econômica brasileira à concorrência desleal frente à
necessidade de competir internamente com as importações (SUZIGAN; FURTADO, 2006).
23
Além disso, houve um amplo processo de desnacionalização e privatizações, gerando
pressões de diversos setores, entre eles o automotivo, que questionavam a falta de proteção ao
setor. De acordo com Suzigan e Furtado (2006),
“as empresas enxugaram suas estruturas operacionais e buscaram melhorar a qualidade de seus produtos, aumentar a produtividade e orientar-se para a exportação, enquanto as estruturas das indústrias encolheram com a desarticulação de cadeias produtivas – sobretudo em eletrônica, bens de capital e química/farmacêutica - e a desativação de segmentos de alta tecnologia” (SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 200).
Ainda de acordo com estes autores, embora o setor industrial precisasse, permaneceria
durante toda a década de 1990 e início dos anos 2000, sem políticas de estímulo setoriais
propriamente ditas. Vale ressaltar que este argumento não é único, pois Guerra (1997) discorda
desta afirmação, ao dizer que este período não foi dominado pela ausência de políticas
indústrias, e apenas em alguns casos de políticas horizontais, uma vez que no Governo Cardoso
o fomento ao setor industrial se deu por meio de políticas horizontais e verticais.
Assim, o Governo Collor se encerra com o seu impeachment, em 1992, ficando
marcado economicamente pela condução da política/econômica que gerou uma profunda
recessão resultante não só do fracasso no combate à inflação, mas também de ações como a
ampla abertura comercial realizada e da dificuldade encontrada pelas empresas nacionais de
competirem com a entrada cada vez maior dos importados (FILGUEIRAS, 2006).
Enfim, a contextualização acima foi importante para que pudéssemos entender o motivo
pelo qual os anos noventa serem vistos como um período de medidas liberalizantes do
comércio exterior brasileiro, cabendo no próximo tópico desenrolar de todo o restante da
década.
2.1. A Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
Já no primeiro ano de seu mandato, Cardoso adota por meio do Ministério da Indústria,
Comércio Exterior e Turismo (MICT), uma nova política industrial, chamada Política
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (MICT/1995). Esta agilidade do Governo em
colocar em prática a nova política industrial, vão de encontro ao desejo de mostrar ao
empresariado brasileiro como seria conduzida a política neste setor pelos próximos quatro anos
(RESENDE, 2000). A metodologia escolhida para analisar as diretrizes desta política industrial
como também as ações voltadas para este setor em todo o seu mandato apoia-se, em grande
parte, nos trabalhos de Bonelli, R., et al. (1997) e Resende (2000).
24
De maneira geral, as diretrizes desta nova política de promoção industrial
permaneceram os mesmos presentes na PICE. Em ambas, houve à busca pela modernização e
reestruturação industrial e o aumento da competitividade internacional de produtos brasileiros,
sendo este último muito importante diante da abertura comercial promovida nos anos 1990 e
defendida pelo Governo. Entretanto, a desaceleração da economia brasileira em razão de uma
nova crise internacional, levou o Governo a voltar suas atenções para a manutenção da
estabilidade macroeconômica em curso, fato este que inevitavelmente afetou a execução da
Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (RESENDE, 2000).
A ampla liquidez do mercado mundial essencial às economias periféricas dependentes
de investimentos diretos e de portfólio para a manutenção de suas “políticas de combate à
inflação apoiada na sobrevalorização de suas moedas frente ao dólar” (FILGUEIRAS, 2006, p.
126), tornou-se comprometida com a Crise do México, no final de 1994. A iminente fuga de
capitais gerada pela crise mexicana exigiu do Governo ações anticíclicas a fim de frear a saída
de reservas internacionais do país. A preocupação era grande, porque com a abertura comercial
iniciada pelo Governo Collor somada à sobrevalorização do Real frente ao Dólar, houve um
salto nas importações gerando um constante déficit na Balança Comercial de novembro de
1994 a junho de 1995 (Tabela 1), e o equilíbrio do Balanço de Pagamentos dependeria da
entrada de recursos internacionais na conta Movimentação de Capitais do Balando de
Pagamentos. Para conter a saídas desses recursos, o Governo Fernando Henrique Cardoso
promoveu um aumento da taxa de juros no intuído de atrair capitais de curto prazo e não gerar
uma crise cambial. Segundo Filgueiras (2006), o aumento da taxa de juros levou a uma redução
das compras a prazo no mercado interno, essa desaceleração do consumo doméstico naquele
contexto contribuiu para amenizar as pressões inflacionárias.
25
Tabela 1 Evolução mensal da balança comercial brasileira (1994-1995)
Meses 1994 1995
EXP IMP SALDO EXP IMP SALDO
JAN 2.747 1.769 978 2.980 3.284 -304 FEV 2.778 2.030 748 2.952 4.013 -1.061 MAR 3.351 2.249 1.102 3.799 4.721 -922 ABR 3.635 2.152 1.483 3.394 3.864 -470 MAI 3.862 2.625 1.237 4.205 4.897 -692 JUN 3.728 2.499 1.229 4.119 4.897 -778 JUL 3.738 2.514 1.224 4.004 4.003 1 AGO 4.282 2.776 1.506 4.558 4.461 97 SET 4.162 2.641 1.521 4.167 3.687 480 OUT 3.842 3.186 656 4.405 4.071 334 NOV 3.706 4.115 -409 4.048 4.033 15 DEZ 3.714 4.523 -809 3.875 3.927 -52
Fonte: FILGUEIRAS, 2000
No entanto, a elevação da taxa de juros não foi suficiente para reverter às saídas dos
capitais. A fim de controlar a situação e evitar um problema cambial de maior magnitude o
Governo Cardoso colocou em prática medidas fiscais ainda mais austeras. Neste sentido houve,
por exemplo, o aumento da alíquota do Imposto de Importação em mais de noventa produtos de
consumo durável, elevações constantes nos depósitos compulsórios que os bancos privados
deveriam realizar no Banco do Brasil e ainda novos cortes orçamentários (FILGUEIRAS,
2006). Com essas medidas, o Governo conseguiu sinalizar ao mercado internacional que não
permitiria déficits em seu Balanço de Pagamentos. E, para melhorar este saldo tratou de
facilitar as exportações e de dificultar as importações a um patamar que gerasse um saldo
positivo na Balança Comercial. Algo que ocorreu timidamente a partir de julho de 1995, se
recuperando mesmo no mês seguinte, conforme Tabela 1.
Assim, o objetivo mais geral foi alcançado. No plano interno, após as reservas
internacionais terem caído de US$ 43 bilhões em julho de 1994, para US$ 31,9 bilhões em
maio 1995, começaram a esboçar uma nova recuperação, fechando o ano, com um montante de
51,8 bilhões. Já no plano externo, com uma ajuda financeira de aproximadamente US$ 50
milhões dos Estados Unidos, do Fundo Monetário Internacional (FMI) e de bancos comerciais,
a economia mexicana também se recuperou. Fato este, que também contribuiu para que os
investidores retomassem a confiança nos mercados emergentes e voltassem a investir.
26
Em meio às preocupações do governo com as questões macroeconômicas, a Política
Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior tornou-se segundo Bonelli, R., et al. (1997) e
Resende (2000), letra morta, uma vez que, os compromissos estipulados não foram seguidos
pelo próprio governo. De qualquer maneira, o setor industrial não ficou desprotegido, pois,
conforme Resende (2000), novas medidas de apoio a este setor foram adotadas, podendo ser
subdivididas em três: políticas setoriais, política de comércio exterior e outras políticas
(tecnologia, financiamento, entre outras)8. Em suma, essas políticas deveriam exercer uma
função complementar a política macroeconômica para promover a reestruturação industrial.
Assim a condução da política industrial apoiada na estabilidade macroeconômica foi
complementada com a abertura comercial e em outras políticas horizontais nas áreas de
tecnologia, financiamento e infra-estrutura, importantes no sentido de integrar as ações já em
curso. Desta maneira, o Governo pretendia intensificar a concorrência e aumentar a eficiência
produtiva para que a reestruturação industrial fosse alcançada. Nota-se, novamente, grande
proximidade desta política industrial tanto nos instrumentos quanto nos objetivos almejados,
com a PICE.
Entre os instrumentos utilizados na promoção setorial estão alguns já em curso desde a
PICE como a questão da abertura econômica e as privatizações, somadas a novos mecanismos,
linhas de financiamentos via BNDES e a proteção de alguns setores. Vejamos abaixo, como
este processo se desenvolveu.
2.2. Políticas Setoriais
Indústria Automotiva
O fomento ao setor automotivo foi promovido de fato a partir da Medida Provisória nº
1.024, de 13/06/1995, e sua última versão, a Medida Provisória nº 1.235, de 15/12/1995, cujos
objetivos eram reduzir custos de produção, aumentar os investimentos no setor, além de
8 Apresentaremos aqui os setores de maior destaque neste processo de abertura comercial e de busca por ganhos de
competitividade. No entanto, para detalhes sobre as políticas de comércio exterior bem como do grupo de outras políticas em que se enquadram as setor de tecnologia e infra-estrutura, ver BONELLI,R., et. al. (1997) e Resende (2000).
27
ampliar as exportações de automóveis para que houvesse certa compensação na Balança
Comercial frente às importações que aumentavam cada vez mais, reflexos do Real
sobrevalorizado (RESENDE, 2000).
No entanto, o fomento ao setor automotivo foi mais direcionado para a redução das
tarifas de importação de máquinas e equipamentos, partes, componentes e matérias-primas,
para a produção de bens finais ou intermediários nas montadoras que estivessem instaladas no
país, sendo regulamentado pelo Decreto nº 1.761, de 26/12/1995, válido até 31 de dezembro de
1999 (já no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso). Este Decreto nº 1.761
estabelecia: a) redução de 90% do imposto de importação de máquinas e equipamentos,
instrumentos e moldes; b) redução de 90% do imposto de importação também para matérias-
primas, partes e peças em geral; c) e ainda, um índice de nacionalização de 60% da produção,
prazo este que deveria ser cumprido pelas montadoras em até três anos. Esses benefícios ao
setor automotivo nacional atraíram montadoras, como a Toyota, Honda e Peugeot, a se
instalarem no país.
Indústria de Autopeças
Com a chegada de várias montadoras no país atraídas pelos benefícios concedidos, era
de se esperar o fomento do governo federal também no setor de autopeças, porém isto não
aconteceu. Muito pelo contrário, o setor de autopeças sofreu com a redução das tarifárias que
tornaram mais atraentes a importação do que aquisição dos mesmos itens no mercado interno
(RESENDE, 2000). Muitos empresários investiram, mas o retorno ficou bem abaixo do
esperado. O cenário pós-1994 de acordo com Resende (2000) era o seguinte,
Em julho/97, o Setor de Autopeças operava com 22% de capacidade ociosa. Em julho/1998, a capacidade ociosa registrada era de 28%. Como reflexo da política pós-94, o Setor de Autopeças vem passando por um forte processo de concentração. Centenas de empresas faliram e muitas outras foram adquiridas por empresas estrangeiras. Em 1994, a distribuição da propriedade do capital era de 51,9% nacional e 48,1% estrangeiro (RESENDE, 2000, p. 17).
28
Indústria Aeroespacial
Este setor se desenvolveu muito pós-1995 com as políticas de financiamento
promovidas pelo governo federal. Os primeiros anos da década de 1990 foram de crise no setor
gerando muitos desempregos e até mesmo a falência de empresas como a Engasa e a Tecnasa
(RESENDE, 2000). Este cenário econômico adverso do início dos anos 90 se modificou
bastante depois de 1995, uma vez que contando com investimento do Banco Nacional do
Desenvolvimento Social (BNDES) além da parceria com a cidade de São José dos Campos, a
Embraer uma das grandes do setor de aviação brasileiro conseguiu se reestabelecer.
Outro ponto importante refere-se à política de apoio às exportações. A Embraer recebeu
um tratamento diferenciado na política de financiamento do BNDES (através do Finamex) e do
Banco do Brasil (através do Proex). Estes dois instrumentos de financiamentos possibilitaram à
Embraer obter financiamento com juros reduzidos e, com isso, ser ainda mais competitiva no
cenário internacional.
Telecomunicações
O Governo Cardoso atuou de diferentes maneiras em diversos setores industriais, a fim
de obter a reestruturação e os ganhos de competitividade desejados. Neste sentido, houve apoio
via financiamento pelo BNDES e Banco do Brasil, redução de tarifas de importação, entre
outras medidas de fomento industrial. No entanto, o caso do setor de telecomunicações possuiu
uma particularidade que o diferencia dos demais setores acima citados, que foi o processo de
privatização.
Já nos primeiros anos de seu mandato, foi adotada uma série de medidas voltadas para
as telecomunicações buscando a recuperação da defasagem dos serviços oferecidos por este
setor através de investimentos públicos e privados. Para tanto, houve, em 1995, a aprovação da
emenda constitucional que determinou o fim da exclusividade da União na exploração das
telecomunicações. Na sequência, mais precisamente em novembro de 1995, foi lançado o
Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações (PASTE). Com este
programa o governo pretendia além de estimular o financiamento público e privado no setor,
29
reestruturá-lo. Porém, segundo Resende (2000), o objetivo era reduzir ainda mais a participação
do Estado privatizando o setor.
O processo de privatização das telecomunicações iniciado, em 1995, com a aprovação
do fim exclusividade da União sobre este setor, avançaria ainda mais no ano seguinte com a
criação da Lei nº 9.295 (Lei Mínima das Telecomunicações), de julho de 1996. Nesta lei foi
estabelecida a abertura das licitações para a telefonia celular (Banda B) a operadoras privadas
bem como a concessão para serviços de transporte de sinais de telecomunicações por satélite.
Já, em 1997, com a regulamentação da Lei nº 9.295, o governo promoveu uma ampla redução
do imposto de importação para mais de 90 (noventa) componentes utilizados em aparelhos de
rádio difusão e centrais de transmissão visando o mercado promissor para produtos finais que
se abria no setor de telefonia celular (Banda B) impulsionado pela privatização que já estava
em curso.
Contudo, a privatização do sistema Telebrás ocorreu, em julho de 1998. De maneira
mais específica a “estratégia adotada pelo governo foi dividir o Sistema em 12 holgings: 3
holgings regionais controladoras de telefonia fixa, 8 holdings de telefonia móvel e 1 holding
controladora de serviços a longa distância (Embratel)” (RESENDE, 2000, p. 23).
Com a apresentação acima da política industrial do Governo Cardoso, podemos
verificar que o fomento ao setor industrial não esteve dentre os objetivos principais daquele
governo, que salvo algumas pequenas exceções como é o caso do automotivo, voltou suas
atenções para a manutenção da estabilidade econômica conquistada com o Plano Real, gerando
um problema na balança comercial motivado pela apreciação da moeda brasileira que se de um
lado beneficiou as importações ampliando a concorrência interna entre produtos nacionais e
importados de outro trouxe grandes problemas para as exportações e também para a indústria
nacional (GIAMBIAGI et. al, 2005).
Assim, embora tenha ocorrido o fomento principalmente aos setores automotivos e
aeronáuticos, nota-se que este governo voltou suas atenções para a manutenção da estabilidade
econômica.
30
3. A Política Industrial do Governo Lula (2003-2010)
Segundo alguns economistas9, após a falta de políticas industriais durante o governo de
seu antecessor, já em seu primeiro mandato, o presidente Lula abandona o veto a políticas desta
natureza lançando a PITCE, em 2004, e no segundo mandato a PDP (Política de
Desenvolvimento Produtivo), em 2008, ambas políticas voltadas para o desenvolvimento
industrial brasileiro. Na sequência serão apresentadas as nuances de cada uma delas.
3.1. Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE)
Conforme apresentado acima, em março de 2004, é lançada pelo Ministério da
Indústria, Desenvolvimento e Comércio Exterior (MIDC) a primeira política industrial do
governo Lula, chamada PITCE. Com o seu lançamento, o governo insere novamente as
políticas de desenvolvimento industrial no âmbito das políticas públicas, algo que não vinha
sendo feito já há alguns anos (de 1995 a 2002) com uma agenda específica voltada para o
fomento do setor10.
De acordo com o documento oficial, o objetivo geral era expandir a base industrial por
meio de inovações a serem realizadas pelas empresas, assim o progresso tecnológico e
inovativo seria estimulado nas industriais impulsionando o desenvolvimento de novos
produtos, a agregação de valor aos já existentes e a ampliação da produtividade, sendo este
último importantíssimo para que os produtos nacionais se tornassem mais competitivos no
comércio internacional11. Mas, para que os objetivos de expandir e fortalecer a base industrial
brasileira fossem alcançados, a PITCE seria subdividida em três eixos. São eles: a) linhas de
ação horizontais (inovação e desenvolvimento tecnológico, inserção externa/exportações,
modernização industrial e ambiente institucional); b) setores estratégicos (software, bens de
9 Castilhos (2005); Cano; Silva (2010); Coronel; Azevedo; Campos (2014).
10 Castilhos (2005); Cano; Silva (2010); Coronel; Azevedo; Campos (2014).
11 Disponível em: <http://www.abdi.com.br/Paginas/politica_industrial.aspx>.
31
capital, semicondutores, fármacos e medicamentos); c) e em atividades portadoras de futuro
(biotecnologia, nanotecnologia e fontes renováveis de energia) 12.
Dando continuidade a análise iniciada sobre as linhas de ação da PITCE, no caso do
grupo de inovações e desenvolvimento tecnológico, por exemplo, havia a prioridade em
desenvolver a competitividade das empresas, de maneira a melhor inseri-las no mercado
internacional, vale ressaltar que os recursos para tal finalidade seriam obtidos nas Parcerias
Público Privadas (PPPs). Já no caso da inserção externa, é necessário um melhor detalhamento
diante de suas contribuições que vão além de colaborar diretamente com o grupo anterior dado
o interesse em melhor inserir os produtos nacionais nos padrões internacionais de concorrência,
uma vez que para avançar no quesito ganho de competitividade internacional o governo
estabeleceu novas linhas de financiamento para o setor, além de simplificar as burocracias
inerentes aos processos de exportação e promover a desoneração tributária. Tudo isso, somado
há alguns programas lançados e que já estavam dando certo no caminho de estimular o
crescimento das exportações, com destaque para o Programa Brasil Exportador e o sistema
radar comercial, tendo este último um papel muito importante no sentido de identificar novas
oportunidades de negócio no exterior (CASTILHOS, 2005), acabaram criando um ambiente
favorável para a ampliação das exportações brasileiras. Em reflexo ao apoio fiscal e creditício a
indústria de transformação houve um aumento muito expressivo das exportações deste setor,
em especial entre os anos 2000 a 2004, conforme os índices presentes na (Tabela 2).
Tabela 2 Evolução anual dos índices da produção física e das exportações da indústria de transformação
no Brasil --- 1995 - 04 ANOS PRODUÇÃO FÍSICA EXPORTAÇÕES 1995 94,34 109,63 1996 93,79 109,12 1997 96,10 116,86 1998 89,72 116,33 1999 91,24 109,56 2000 98,37 128, 46 2001 94,00 129,22 2002 93,23 131,30 2003 92,56 157,06 2004 100,65 206,06
Fonte: IBGE e MDIC apud CASTILHOS, 2005
12
Disponível em: <http://www.abdi.com.br/Paginas/politica_industrial.aspx>.
32
Nota-se na tabela 2, que a produção física que vinha crescendo de 1995 a 1997, recuou
acentuadamente no biênio entre 1998 e 1999. Um dos motivos para foi à crise na Rússia em
1998, que contribuiu também para uma baixa nas exportações, neste período. No entanto, tanto
os números da produção física quanto das exportações teriam uma grande expansão em 2004,
reflexo das medidas adotadas na PITCE.
Outra linha de ação horizontal da PITCE tão importante quanto as anteriores é a
denominada modernização industrial, que com uma proposta de estimular a indústria de bens
de capital brasileira, ela viria a estabelecer linhas de crédito muito atrativas, neste caso um dos
programas de maior êxito foi o Programa de Modernização do Parque Industrial Nacional
(MODERMAQ), “destinado a financiar máquinas e equipamentos nacionais novos, com taxas
de, no máximo 14,95%, especialmente para a micro e pequena empresa” (CASTILHOS, 2005,
p. 62).
Finalmente, em se tratando do ambiente institucional, a ideia era articular mecanismos
nesta área de maneira a criar condições de infraestrutura, tributária e fiscal, voltadas para
favorecer o crescimento industrial, as exportações e a entrada de investimento direto
estrangeiro (IDE). Para tanto, foram criados o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Industrial (CNDI) e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Em linhas
gerais caberia a ambas intermediar a comunicação entre governo e empresariado13. Entre as
medidas voltadas para atrair novos investimentos exteriores no país, podem-se citar àquelas
voltadas diretamente a redução dos custos com importação, desoneração do imposto de
importação sobre produtos industrializados (IPI) para bens de capital e à redução do Imposto de
Importação (II) para máquinas sem similar nacional (CASTILHOS, 2005; CANO; SILVA,
2010).
Conforme apresentado no início deste tópico, também fazem parte do plano de ação da
PITCE às opções estratégicas. Neste grupo enquadram-se os investimentos em setores
portadores de futuro caso dos softwares, semicondutores, bens de capital, fármacos e
medicamentos. No caso dos softwares e dos semicondutores, o objetivo era estimular o
aumento das exportações através de incentivos fiscais e tributários, assim o Estado manteve a
política de desoneração fiscal que já vinha realizada em outros setores. Vale ressaltar,
entretanto, que o setor de semicondutores contou com os benefícios fiscais advindos de uma lei
13 Houve ainda a reorganização da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), outra instituição que poderia contribuir no sentido de promover o desenvolvimento industrial.
33
específica, chamada Lei de Informática14. Já aos bens de capital, fármacos e medicamentos,
foram beneficiados com linhas de financiamento especiais do BNDES, para tanto foram criados
os programas Modermaq e Profarma, o primeiro destinado a atender à produção e a aquisição
de máquinas e equipamento, enquanto o segundo, voltado a fortalecer as empresas nacionais, a
produção interna e o desenvolvimento de P&D nas áreas de fármacos e medicamentos
(FERRAZ, 2009).
Muitos setores mencionados até aqui foram alvo de políticas fiscais do governo, tal
renúncia fiscal entre 2004 e 2006 pode ser verificada na Tabela 3.
Tabela 3
PITCE - Impacto fiscal das medidas de desoneração tributária - 2004-2006 (R$ bilhões)
Discriminação 2004 2005 2006
Estímulo ao investimento produtivo 0,65 3,40 6,11 Corte de tributos para as famílias (imposto de renda) 0,50 2,30 4,03
Corte de tributos da cesta básica e incentivo a produção de alimentos 3,33 5,00 5,00
Estímulo à poupança de longo prazo 0,77 2,00 2,15
Estímulo à micro e pequena empresa - 0,30 1,35
Incentivo à produção - 0,10 0,60
Fonte: SALERMO; DAHER apud CANO; SILVA, 2010
Por fim, em relação ao plano das atividades portadoras de futuro que remetem a setores
promissores, inicialmente ficou estabelecido que o apoio seria direcionada a novas atividades,
na sequência foram escolhidos os segmentos, para que então fossem criados fundos setoriais
voltados para o estímulo à pesquisa nestas áreas. As atividades selecionadas foram
biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias renováveis.
Por traz destes três planos de ação existia dois macro programas mobilizadores: o
primeiro voltado para a criação de uma indústria forte, visando estabelecer e expandir a base
14
A Lei de Informática (Decreto 5.906, de 26/09/2006) foi um importante marco segundo Cano e Silva (2010) por contribuir com a promoção da inovação no país, dentre as medidas adotadas destaca-se a desoneração fiscal em vários setores incluindo o de semicondutores.
34
industrial brasileira, enquanto o segundo, chamado Inova Brasil, visava aumentar a capacidade
inovadora das empresas15.
Enfim, os principais objetivos da PITCE seriam basicamente, ampliar a eficiência da
estrutura produtiva; expandir a capacidade de inovação das empresas brasileiras16 e aumentar as
exportações. Em suma, está seria a base para a inserção do país no comércio internacional,
estimulando setores com possibilidade reais de obterem vantagens comparativas e abrindo
novos mercados para outros setores17.
Nota-se com base nas metas da PITCE, que os objetivos eram grandes e que para a
obtenção de resultados satisfatórios seria necessário um amplo planejamento e coordenação
governamental neste sentido, pois ampliar capacidade de inovação das empresas reestruturando
processos até então utilizados, demanda, segundo Guerriero (2012), muitas vezes o
direcionamento de recursos que podem demorar a apresentar retornos na geração de novas
tecnologias bem como financeiros, o chamado tempo de maturação, que podem fugir ao
cronograma de execução de programas e projetos caso não sejam bem detalhados. Outro ponto
importante é que, embora o governo tenha suspendido o veto à adoção de políticas industriais,
na visão dos mesmos economistas apontados acima que compartilham desta afirmação18, o
mesmo não ocorreu com relação à política econômica que manteve a estrutura seguida desde
1999, isto é, metas de inflação, superávit primário e câmbio flutuante. Esta manutenção da
política monetária de elevação da taxa de juros, como veremos na próxima seção, seria uma dos
principais fatores a comprometer os objetivos traçados na política industrial, porque se de um
lado as constantes elevações da taxa de juros eram importantes, de acordo com o diagnóstico do
governo, para conter o crescimento da demanda agregada a fim de inibir pressões
inflacionárias, de outro encareciam os investimentos reduzindo o interesse do empresariado em
realizar investimentos como a ampliação do capital fixo de suas empresas (GUERRIERO,
2012).
15
Para a micro e pequena empresa, a PITCE apresentou um conjunto de instrumentos, entre eles: linhas de financiamento de a inovação pelo FINEP e BNDES e ainda capital de giro pelo BNDES e MPEs (CANO; SILVA, 2010). 16 O governo criou ainda outros programas também relacionados ao aumento da capacidade das empresas. São eles: o Plano Nacional de Qualificação (PNQ) direcionado para a especialização da mão-de-obra e o Programa de Mobilização da Indústria Nacional do Petróleo e Gás Natural (PROMINP), para qualificar fornecedores do setor petrolífero (GUERRIERO, 2012). 17
Outro marco voltado para o desenvolvimento da inovação no país foi a Lei de Biossegurança (Lei 11.105, de 23/11/2005), que regulamentou a pesquisa com organismos geneticamente modificados e com as células tronco. 18
São eles: Castilhos (2005) e Cano; Silva (2010).
35
3.2. Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
Depois de uma nova vitória nas urnas, inicia-se em 2007, o segundo mandato do
presidente Lula, e já no ano seguinte seria lançada uma nova política industrial, chamada
Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), com o objetivo propiciar o crescimento
econômico do país, impulsionado pelo desenvolvimento industrial, iniciado com a PITCE19.
De novo nome, a política industrial continuou tendo de acordo com Guerriero (2012), o
mesmo foco da PITCE de aumentar a competitividade da indústria brasileira com incentivos às
atividades de pesquisa e inovação tecnológica. Entretanto, embora as diretrizes no fomento ao
setor sejam similares às realizadas anteriormente, havia a necessidade de avançar em relação às
limitações da PITCE, lançada segundo Coronel, D. A. et al. (2014) num contexto de crise.
Neste sentido, o governo buscou aproveitar-se dos instrumentos institucionais já existentes20 e
principalmente a conjuntura econômica que era outro se comparada ao contexto dos últimos
anos.
Segundo Guerriero (2012), o bom momento vivenciado pela economia brasileira entre
2007 até o estouro da crise mundial no final de 2008, de crescimento econômico, redução
contínua do desemprego e de inflação baixa, gerava um ambiente muito mais favorável para o
desenvolvimento industrial se comparado aos gargalos vivenciados nos anos anteriores.
Portanto, após anos de política monetária e fiscal austera de manutenção da estabilidade
econômica. Ainda segundo este autor, seriam adotadas políticas expansionistas, começando
pela redução da Selic. Após análise feita de alguns dos motivos que prejudicaram o bom
desempenho da PITCE, surge a indagação, sabendo que as diretrizes dessa política industrial
foram mantidas na PDP, entre elas: a) desoneração e isenção tributária; b) de crédito e
financiamento; c) além do apoio as exportações, o que trouxe de novo a Política de
Desenvolvimento Produtivo?
Com maiores pretensões no sentido de abrangência, profundidade, articulações,
controles e metas, foram ampliados o número de áreas atendidas e instrumentos de apoio aos
setores em relação à PITCE. Apresentando uma proposta transversal para englobar mais setores
19
http://www.abdi.com.br/Paginas/politica_industrial.aspx. 20 Sendo este os instrumentos institucionais criados durante a PITCE: o CNDI e a ABDI.
36
do que à política industrial anterior (neste caso 24)21 com uma abrangência maior adequada a
complexidade da indústria brasileira havia a pretensão de superar os seguintes desafios: ampliar
a capacidade de produção e serviços ofertados no país, preservar o equilíbrio do Balanço de
Pagamentos, elevar a capacidade de inovação tecnológica, além de fortalecer e estimular o
crescimento das médias e pequenas empresas.
Neste sentido, a exemplo do que havia ocorrido na PITCE, o BNDES teria novamente
um papel fundamental no apoio financeiro com linhas de crédito especiais, somado isso foi
criado o Plano de Ação, Ciência e Tecnologia (PACTI), lançado em novembro de 2007, com
investimentos da ordem de R$ 41 bilhões até 2010, voltados para a promoção industrial
(CORONEL; AZEVEDO; CAMPOS, 2014).
Em atenção aos constantes questionamentos do empresariado brasileiro, em especial as
MPEs (Micro e Pequenas Empresas), frente à complicada regulação tributária brasileira e a
dificuldade que os menores encontram no acesso ao crédito o governou promoveu uma redução
muito significativa da carga tributária em vários setores, como já havia sendo feito desde a
PITCE, além de reduzir a burocracia no acesso ao crédito junto ao BNDES, entre 2008 a 2010,
o programa de financiamento previa um valor de R$ 210,4 bilhões para o setor de indústria e
serviços (CORONEL; AZEVEDO; CAMPOS, 2014).
O incentivo a esses setores vinha de encontro ao desejo do governo de ampliar os
investimentos privados por meio de isenções e reduções fiscais, manter baixo o nível de
desemprego e com isso estimular também a demanda interna. Porém, a crise mundial chegaria
ao país no final de 2008 reduzindo os investimentos e as exportações, gerando implicações
diretas nas contas externas e, portanto, no nível de atividade econômica (CANO; SILVA,
2010).
Quando foi lançada a PDP, em maio de 2008, a conjuntura econômica interna era muito
favorável, mercados de crédito em expansão, crescimento da demanda interna além de baixos
níveis de desemprego, demonstravam que o bom momento vivido pela economia brasileira,
mesmo diante das elevações constantes dos juros, iriam se prolongar por muitos anos, porém a
crise iniciada no mercado imobiliário americano iria se expandir tornando-se uma crise mundial
21 Os 24 setores selecionados pela Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) são: Aeronáutico; Agroindústria; Bens de Capital; Bioetanol; Biotecnologia; Carnes; Celulose e Papel; Complexo Automotivo; Complexo de Defesa; Complexo de Serviços; Complexo da Saúde; Construção Civil; Couros, Calçados e Artefatos; Energia Nuclear; Higiene, Perfumaria e Cosméticos; Indústria Naval e Cabotagem; Madeiras e Móveis; Mineração; Nanotecnologia; Petróleo, Gás e Petroquímica; Plásticos; Siderurgia; Têxtil e Confecções; e Tecnologia da Informação e Comunicação. Apud (CORONEL; AZEVEDO; CAMPOS, 2014).
37
exigindo certa reorganização dos países no intuito de superar o momento crítico no comércio
internacional (CANO E SILVA, 2010). Com a eclosão da crise o governo brasileiro tratou de
implementar algumas medidas anticíclicas a fim amenizar os efeitos da crise mundial, entre as
medidas adotadas houve a desoneração tributária (com a redução do Imposto de Importação
sobre a alinha branca e aos automóveis novos) e no estímulo a demanda doméstica com
programas sociais de transferência de renda, como o “minha casa minha vida”.
Assim, mesmo com todo o esforço do governo brasileiro no sentido de estimular a
demanda doméstica, reduzindo a Selic, ampliando o acesso ao crédito e realizando obras de
infraestrutura para estimular a geração de empregos, o desempenho da PDP foi comprometido
pela crise internacional22. Com a apresentação das diretrizes que envolvem a Política de
Desenvolvimento Produtivo, finalizamos o último dos tópicos antes das considerações finais
deste trabalho.
4. Políticas Industriais Comparadas
Com base no exposto acima, temos os principais argumentos na discussão sobre
políticas industriais. Cabe agora identificar, a qual pressuposto mais se aproxima a política de
FHC e Lula. Para tanto, inicialmente verificaremos quais os principais pontos da política
industrial de cada governo, até mesmo para identificarmos possíveis similaridades, para que
então, possamos concluir em relação à teoria econômica que esteve mais presente na maneira
com que cada governo conduziu suas políticas industriais.
Ao vencer as eleições em 1993, segundo (GIAMBIGI et. al, 2005), Fernando Henrique
Cardoso tinha em mente que havia sido eleito para superar a inflação coisa que outros planos de
estabilização anteriores ao Plano Real não conseguiram fazer23. Tempos depois, seria
verificado que tão importante quanto vencer a inflação seria a necessidade de mantê-la nos 22 Segundo Cano e Silva (2010), “a meta para 2010 era fazer com que o Brasil alcançasse uma participação de 1,25% das exportações mundiais (contra 1,18%, em 2007), o que corresponde aproximadamente US$ 208,8 bilhões (contra 160,6 bilhões, em 2007), o que exigiria um crescimento médio anual de 9,1% nas vendas externas entre 2008 e 2010. O governo propunha também ampliar o número de micro e pequenas empresas exportadoras para 12.971 em 2010 (10% a mais que as 11.972 MPEs em 2006). Ambas as metas foram frustradas diante da crise mundial que eclodiu em agosto de 2008. Também não foi alcançada a meta mais importante da PDP: elevação do investimento fixo para 21% do PIB até 2010 (contra 17,6%, em 2007), correspondendo a cerca de R$ 620 bilhões” (CANO; SILVA, 2010, p. 13).
23 São eles: Cruzado (1986), Bresser (1987), Verão (1989), Collor I (1990) e Collor II (1991).
38
trilhos, diante da dependência cada vez maior do capital externo a economia brasileira se
tornou vulnerável a liquidez do mercado internacional, fato verificado com a redução brusca
dos investimentos no país motivados pela crise Mexicana. A fim de manter a estabilidade
macroeconômica, houve uma constante elevação da taxa básica de juros além de ações voltadas
para estimular a entrada de investimentos diretos e de portfólio no país. É possível notar que
está política liberal de controle inflacionário via Selic e de liberalização econômica fazem parte
dos pressupostos defendidos pelo Consenso de Washington, que se de um lado beneficiou o
capital estrangeiro que buscava mercados emergentes com maior rentabilidade, de outro
prejudicou o empresariado brasileiro uma vez que elevou os custos de produção internos.
Diante disso, salvo algumas políticas industriais essencialmente horizontais (de estímulo
à competitividade e a inovação) além de outras setoriais, caso dos benefícios dirigidos ao setor
automotivo e aeronáutico24, a política industrial esteve longe de ser vista como uma
unanimidade tendo lugar garantido na agenda de políticas públicas dos anos 1990. Pelo
contrário, a proposta do governo se pautava na redução do Estado, cuja tônica foi dada pela
abertura comercial e das privatizações, caso da Vale do Rio Doce e do setor de
telecomunicações brasileiro. Em linhas gerais, a condução da política econômica no período,
esteve diretamente ligada, às prerrogativas neoclássicas e neoliberais25 de livre mercado, ou
seja, de abertura comercial, desregulamentação dos mercados, eliminação das barreiras à
entrada ao capital externo e as privatizações (FILGUEIRAS, 2006).
Esta ausência de políticas voltadas para o desenvolvimento industrial, de acordo com
Cano e Silva (2010), se encerraria com a eleição do presidente Lula. Representando, com isso,
uma ruptura em relação aos dois governos anteriores, no sentido de recolocar novamente em
evidência o setor industrial criando políticas públicas especificamente voltadas para o
desenvolvimento do setor. Agenda está iniciada com a PITCE e continuada na PDP.
Outro ponto de destaque da PITCE foi o seu viés tanto keynesiano quanto
neoshumpeteriano, indicando que o fomento no setor seria dirigido pelo Estado no estímulo à
24
Para melhores detalhes sobre as políticas destinadas ao setor automotivo e aeronáutico durante o governo Fernando Henrique Cardoso ver BONELLI, R., et al. (1997) e RESENDE (2000). 25
Pois com exceção da necessidade de manter a estabilidade macroeconômica enfraquecida diante do déficit no balanço de pagamentos gerado pela crise do México que fez com que fossem momentaneamente repensadas a abertura econômica em curso, políticas de proteção à indústria interna estiveram fora de questão.
39
indústria com competência para inovar, com destaque para os setores de bens de capital e de
softwares, pois conforme Suzigan e Furtado (2006),
“[...] quem melhor do que o setor de bens de capital para difundir, numa economia e num tecido industrial onde ainda preponderam inovações de processos recebidas de fora da empresa e do setor, melhorias que propiciem incrementos da produtividade, reduções de custo e elevações e mudanças de qualidade. O mesmo pode ser dito, possivelmente com tão forte razão quanto e uma amplitude ainda maior, para o caso da escolha setorial software: ele gera e propaga mudanças e o faz sobre todas as atividades, incluindo a mais completa gama de serviços, como a educação, a saúde, a administração pública e privada (SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 30).
Evidentemente que as opiniões sobre a PITCE não seriam somente favoráveis. Castilho
(2010), por exemplo, diz que a inserção externa promovida, esteve voltada especialmente no
apoio a setores de baixo valor agregado, caso das commodities da agroindústria, dos produtos
siderúrgicos e da indústria petroquímica. Neste sentido, ainda que esses mercados consigam
atrair investimento direto estrangeiro, não conseguem romper com a vocação dos países
periféricos exportadores de produtos primários, dependentes de investimentos externos e das
exportações para manutenção de suas principais contas externas. Enquanto que para Coronel,
D. A. et al. (2014), à generalidade das metas horizontais estipuladas em detrimento de ações
mais verticalizadas ou setoriais, somadas a falta de objetivos mais bem definidos
comprometeram o alcance dos objetivos traçados na implantação da PITCE. Anos depois, este
problema seria corrigido com o lançamento da PDP, em 2008. Pois, além de uma conjuntura
econômica mais favorável, como vimos na seção anterior, foram ampliados os setores alvo o
que proporcionou um melhor estabelecimento das metas. Já Guerriero (2012) e Ferraz (2010),
destacam que a PITCE se resumiu a uma política industrial voltada para redução dos custos via
subsídios, linhas de financiamentos especiais e desoneração fiscal, não conseguindo realizar o
principal que seria organizar instrumentos para incentivar e orientar os agentes em direção a
uma mudança estrutural da indústria brasileira.
Com um cenário interno mais favorável de inflação controlada, baixos níveis de
desemprego e de crescimento da demanda doméstica, a PDP conseguiu avançar segundo
Castilhos (2005) muito se comparada à política industrial anterior. Melhor formulada, a Política
de Desenvolvimento Produtivo avançou ao ampliar o conjunto de instrumentos e de setores
comtemplados e ao tentar aprofundar a capacidade de planejamento, coordenação e gestão da
política industrial (CANO; SILVA, 2010).
40
Vale ressaltar, que tanto o ambiente interno quanto o externo eram favoráveis a PDP.
Pois antes da crise estourar em agosto de 2008, havia uma ampla liquidez no mercado mundial
e o Brasil soube aproveitar deste momento econômico favorável para ampliar o seu superávit
comercial e também suas reservas em dólar. Não menos importante, foram os instrumentos
institucionais e as leis criadas durante a PITCE que contribuíram bastante para a promoção
industrial entre 2008 e 2010. Neste sentido podemos citar a criação do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Industrial (CNDI) e da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
(ABDI), além das leis de Inovação, de Biotecnologia e da Lei do Bem26.
Cabe dizer ainda, que na PDP a exemplo da PITCE, foram trabalhadas política
horizontais e verticais, além de uma clara preocupação com a questão da inovação e do
fomento a setores com grandes possibilidades futuras de mercado, caso da biotecnologia e
nanotecnologia. No entanto, a PDP seria prejudica pela crise internacional.
De acordo com Guerriero (2012), a principal crítica que se faz a PDP é o fato do
governo não ter trabalho melhor o seu poder de compra no sentido de estimular os setores foco
da política industrial naquele momento. Já para Cano e Silva (2010), ficou pendente “a meta
mais importante da PDP: a elevação do investimento fixo para 21% do PIB até 2010 (contra
17,6%, em 2007), correspondendo a cerda de R$ 620 bilhões” (CANO; SILVA, 2010, p.13).
Ainda segundo Guerriero (2012),
“[...] a PDP é de forma geral muito ambiciosa na articulação dos instrumentos disponíveis, porém pouco ambiciosa em suas metas. Isso reflete a provável dificuldade da definição do que é desejável do ponto de vista da estrutura industrial para o Brasil. O não cumprimento de suas metas não significa o fracasso da política. Pelo contrário, ao longo do período de sua vigência foram construídos diversos instrumentos e capacitações foram desenvolvidas dentro do Estado brasileiro para manejar esses instrumentos e articulá-los com as demais políticas de governo. O horizonte de tempo da PDP foi bastante restrito, mas a política industrial é fundamentalmente uma tarefa de longo prazo” (GUERRIERO, 2012, p. 228).
Essas foram às características principais das políticas industriais do governo FHC e
Lula. Talvez a grande similaridade seja o esforço contínuo desses governos27 na manutenção da
estabilidade econômica.
26 Para maiores detalhes sobre está lei importante no estímulo à inovação no Brasil, ver Cano e Silva (2010). 27
Aqui, considerasse o primeiro mandato do presidente Lula.
41
5. Considerações finais
Diante do exposto acima, nota-se que existiu sim uma distinção na condução da política
industrial realizada por FHC e Lula. No caso de FHC, diante do objetivo maior que era a
estabilidade econômica, a indústria de maneira geral esteve à margem das preocupações do
governo. Sendo predominantes as privatizações bem como à entrada de uma série de produtos
importados, reflexo da abertura comercial realizada e da paridade cambial alcançada com o
Plano Real.
O mesmo não pode se dizer com relação ao Governo Lula, pois é possível verificar um
esforço maior no sentido de desenvolver uma política de fomento ao setor industrial. Como
vimos, os pontos positivos da PITCE se resumem a colocar novamente a política industrial na
agenda de políticas públicas do governo e do aparato institucional criado entre 2003 e 2006.
Mas com a PDP, foi possível avançar bastante até mesmo em função da experiência adquirida
na PITCE. Assim, verificasse que ocorreu no Governo Lula, a exemplo do que Castilhos
(2005), Cano e Silva (2010) e Suzigan e Furtado (2006) disseram, existiu uma agenda mais
bem definida para o setor industrial brasileiro.
Portanto, nota-se que a ausência de políticas para o desenvolvimento industrial
verificadas nos anos 1990, não permaneceu com o fim do mandato de FHC. Uma vez que, a
política industrial fazia parte das políticas públicas prioritárias do novo governo que se iniciava
em 2003.
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