guia prático da política educacional no brasil: ações, planos, programas e impactos

Educação básica: políticas, legislação e gestãoVários autores

História da educação brasileiraMaria Lucia Spedo Hilsdorf

As novas tecnologias da informa-ção e a educação a distânciaAlessandro Marco Rosini

Guia de educação a distânciaJoão Mattar

Educar: lemas, temas e dilemasAna Gracinda Queluz Garcia e Maura

Maria Moraes de Oliveira Bolfer (Orgs.)

Pablo Silva Machado Bispo dos SantosPedagogo formado pela UFRJ, mestre e doutor em Educação pela PUC-Rio, professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e do Instituto A Vez do Mestre. Ministrou neste instituto disciplinas referentes a Políticas Públicas e Política Educacional. É também líder do Núcleo de Pesquisa Movimento – Instâncias de Socialização, Políticas Públicas e Movimentos Sociais, sediado na Universidade Federal Fluminense, além de consultor em Avaliação Institucional e avaliador do Sistema Basis/MEC.

ações, planos, programas e impactos

Pablo Silva Machado Bispo dos Santos

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guia prático da política educacional no brasil

A política educacional é uma área caracterizada por grandes transformações e cujos estudos requerem bastante atenção e dedicação para que seja captado o dinamismo que envolve o assunto. Em se tratando da política educacional brasileira, percebe-se que em sua interface jurídico-política, muitos de seus elementos estruturais apresentam-se modifi-cados com frequência sendo necessários, simultaneamente, atualização periódica e conhecimento sólido acerca dos fun-damentos dessa área.

tal objetivo é alcançado quando esta obra analisa con-juntamente boa parte da legislação educacional da atuali-dade e seus impactos no nível das políticas educacionais. Isso é feito tendo em vista trazer ao leitor uma abordagem sistemática, que procura unir a consistente análise crítica à abordagem didática clara acerca do tema. Assim, o livro se destina tanto ao leitor que inicia seus estudos sobre políti-ca educacional quanto ao leitor que já possui embasamento teórico sólido mas aprecia análises críticas e debates sobre questões controvertidas.

Aplicações

Livro-texto indicado para os cursos de Pedagogia, Licencia-turas em geral e cursos de pós-graduação que contemplem a formação de professores.

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ISBN 13 978-85-221-1087-2ISBN 10 85-221-1087-5

CAPA_GUIA_PRATICO_8.indd 1 16/03/11 11:14

Santos, Pablo Silva Machado Bispo dosGuia prático da política educacional no Brasil : ações,

planos, programas e impactos / Pablo Silva MachadoBispo dos Santos. -- São Paulo : Cengage Learning,2012.

Bibliografia.ISBN 978-85-221-1597-6

1. Educação - Brasil 2. Educação e Estado - Brasil3. Política e educação - Brasil - Manuais, guias etc.I. Título. II. Série.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

11-01748CDD-379.81

Índice para catálogo sistemático:

1. Brasil : Política educacional : Manuais, guias etc. 379.81

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Guia prático da política educacionalno Brasil: ações, planos,

programas e impactos


Austrália • Brasil • Japão • Coreia • México • Cingapura • Espanha• Reino Unido • Estados Unidos

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Guia prático da política educacional no Brasil:ações, planos, programas e impactosPablo Silva Machado Bispo dos Santos

Gerente Editorial: Patricia La Rosa

Editora de Desenvolvimento: Noelma Brocanelli

Supervisora de Produção Editorial: Fabiana Alencar Albuquerque

Copidesque: Vivian Miwa Matsushita

Revisão: Luiza Delamare e Maria Dolores D.Sierra Mata

Diagramação: Cia. Editorial

Capa: Estúdio Bogari

© 2012 Cengage Learning. Todos os direitos reservados.

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Impresso no Brasil.Printed in Brazil.1 2 3 13 12 11

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agradecimentos

Agradeço a Deus, por ter permitido que eu existisse.À minha família, em especial à minha esposa pelo incentivo e carinho du-

rante este intenso e profícuo trabalho e à minha mãe por haver me trazido aeste mundo.

Ao Prof. Carlos Roberto Jamil Cury, por ter aceitado ser meu prefaciador,bem como por seus importantes e úteis ensinamentos.

A Ana Waleska Pollo Campos de Mendonça, Maria de Lourdes de Albu-querque Favero, Jader de Medeiros Britto e Ana Canen pelo exemplo valioso,a partir do qual compreendi o que significa ser um Professor/Pesquisador.

A Francisco Roberto Barbosa Nery pelos debates sobre a conjunturaeducacional brasileira no que tange às políticas públicas.

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prefácio

A educação brasileira em sua organização nacional e federativa vem passandopor múltiplas mudanças estruturais e funcionais, especialmente no que se re-fere ao acesso, à permanência e à busca da qualidade. Nesse sentido, há umcruzamento formidável de iniciativas governamentais por meio de políticase programas com significativas alterações no ordenamento jurídico-legal,muitas das quais respondendo, de modo amplo ou restrito, a demandas demovimentos e pressões provenientes de organizações e associações ligadasà educação.

Tais mudanças podem ser periodizadas a partir da Lei n. 9.394/96 das di-retrizes e bases da educação nacional, e fizeram que a educação brasileira pas-sasse a ser marcada por grande flexibilidade pedagógica e avaliações siste-máticas. As mudanças que se processaram desde então, seja no âmbitonacional, seja no federativo de estados e de municípios, seja por assunção,pela nação, de convênios internacionais, adquiriram um ritmo rápido e comgrande influência em programas e políticas. Elas exigiram também forte pre-sença dos órgãos normativos, que tiveram de exercer suas funções bus-cando a interpretação e a aplicação das leis, para aclimatá-las a um país di-verso e continental.

Essa profusão de mudanças legais envolvendo emendas constitucionais –uma trintena de mudanças na lei de diretrizes e bases, várias leis de domínioconexo à educação e os variados pareceres dos Conselhos de Educação – nemsempre está à disposição de docentes, gestores e estudantes da área. Por isso,em boa hora chega ao público da educação e das ciências humanas o livro doprofessor Pablo dos Santos. As licenciaturas e a pedagogia terão um livro queé, ao mesmo tempo, um vade-mécum da legislação, especialmente pelos ane-xos em que constam ordenamentos legais nacionais e internacionais de refe-rência e, pelo conteúdo do autor, um roteiro descritivo, analítico e crítico dosprincipais elementos da política educacional contemporânea.

Marcado por uma linguagem singela e pertinente, estabelece um diálogocom os leitores, com explicações e indicações que permitem uma com-preensão desembaraçada da política educacional. Essa pertinência se avolumacom a divisão em tópicos, que auxilia o leitor no entendimento de planos, pro-gramas e da legislação concernente. Resumindo: trata-se de um livro didáticopor orientar a leitura e transmitir conhecimentos.

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Especial atenção deve ser dedicada ao Capítulo 3, em que o autor propõeum modelo analítico original mediado pelo conceito bourdieuriano de campo.Tal modelo permite ao leitor uma conceituação que auxilia nas articulaçõesentre os diferentes atores da política educacional.

Portanto, além de ser um livro de referência para o estudo mais amplo dapolítica educacional, ele é oportuno. Vem a propósito de uma recém-findaConferência Nacional de Educação, de um novo Plano Nacional de Educa-ção, em via de ser apreciado pelo Congresso Nacional com metas, objetivose meios. E, sobretudo, propício em um momento em que a alteração consti-tucional da emenda 59/09 provoca a organização da educação nacional, ao ins-tituir de modo articulado um sistema nacional de educação, e mexe com o fi-nanciamento ao referi-lo ao Produto Interno Bruto (PIB).

O livro proporciona ao interessado um conjunto de informações relativasao estado atual das políticas educacionais, o que parece ser também um pa-tamar preciso para pensar essas alterações tão promissoras. Portanto, o textoincita o leitor, sobretudo aquele compromissado com a educação, a passar dacompreensão para a busca de alternativas que tragam mais qualidade, para umdireito que, por ser do cidadão, é um dever do Estado.

Por tais razões, creio que será um livro indispensável para estudantes delicenciatura, de pedagogia, para professores de várias disciplinas que intera-gem com a política educacional, e muito instrutivo para gestores da admi-nistração pública dos sistemas de ensino.

Carlos Roberto Jamil CuryDoutor em Educação

Professor da PUC-MGProfessor Titular Emérito Aposentado da UFMG

VIII Guia Prático da Política Educacional no Brasil

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sumário

Introdução XIII

1 – Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional 1

1.1 – Política e política educacional: mapeando algumas noções e conceitos básicos 1

1.2 – Políticas públicas: tipos, modelos e implicações para o campo educacional 4

1.3 – Políticas públicas de Estado e políticas públicas de governo na educação brasileira 8

2 – Estrutura dos planos, programas e ações da política educacional brasileira atual 11

2.1 – Elementos centrais da legislação e da política educacional brasileira: Constituição Federal de 1988 (CF/88) e Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN 9394/96) 11

2.1.1 – A Constituição Federal de 1988 e a educação 12

2.1.2 – A Constituição Federal de 1988 e o foco da política educacional brasileira 12

2.1.3 – A LDBEN 9394/1996 25

2.1.3.1 – A LDBEN 9394/96: principais características estruturais 25

2.1.3.2 – Considerações gerais acerca da LDB 51

2.2 – A normatização pedagógica da política educacional brasileira: ParâmetrosCurriculares Nacionais (PCN’s) e Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN’s) 52

2.2.1 – Os PCN’s para o ensino fundamental: estrutura e impactos político-teóricos 53

2.2.2 – As Diretrizes Curriculares Nacionais: discutindo a problemática questão do ensino médio 58

2.3 – O financiamento da educação e as políticas educacionais no Brasil: Fundeb e FNDE 65

2.3.1 – O Fundeb em exame 652.3.1.1 – Origem e fundamentos legais 66

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2.3.1.2 – Características estruturais do Fundeb 66

2.3.1.3 – Implicações políticas do Fundeb: analisando criticamente os mecanismos do fundo 69

2.3.2 – O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE 70

2.3.2.1 – Origem e fundamentos legais do FNDE 71

2.3.2.2 – Características gerais do FNDE 72

2.3.2.3 – Implicações políticas do FNDE: análise crítica 72

2.4 – O Sistema Nacional de Avaliação Educacional: Saeb, Enem, Prova Brasil e Sinaes 73

2.4.1 – A avaliação em perspectiva nacional aplicada à educação básica: Enem, Saeb e Prova Brasil 74

2.4.1.1 – O Saeb/Prova Brasil 74

2.4.1.2 – O Enem 77

2.4.2 – O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) 78

2.4.2.1 – Fundamentos legais e políticos do Sinaes 78

2.4.2.2 – O Sinaes e sua estrutura de composição 79

2.4.2.3 – Implicações do Sinaes para a política educacional brasileira 82

2.5 – Os elementos integradores da política educacional nacional: o CTE, o PDE e o PAR 83

2.5.1 – O Decreto n. 6.094/07: Compromisso Todos pela Educação (CTE) 84

2.5.2 – O Plano de Ações Articuladas (PAR) 85

2.5.3 – O Plano de Desenvolvimento Educacional (PDE) 90

3 – Características estruturais do campo da política educacional brasileira 93

3.1– Sobre os conceitos norteadores: a noção de “campo” e seus termos acessórios 93

3.2 – Agentes, estruturas, direção, matéria e forma do campo da política educacional brasileira: mapeando os elementos constitutivos 96

3.2.1 – Análise das estruturas do campo da política educacional brasileira: gênese e composição matricial 98

3.2.1.1 – As formas simbólicas da política educacional brasileira 98

3.2.1.1.1 – Normas não oficiais exemplares 99

3.2.1.1.2 – Os espíritos de lei mais influentes 101

X Guia Prático da Política Educacional no Brasil

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3.2.1.2 – Instituições influentes no campo da política educacional brasileira 103

3.2.1.2.1 – Instituições diretamente ligadas à estrutura do Estado 104

3.2.1.2.2 – Instituições indiretamente ligadas à estrutura do Estado 109

3.2.2 – Análise dos agentes que influenciam o campo da política educacional brasileira 111

3.2.3 – A dinâmica do campo: direção, matéria e forma da política educacional brasileira 113

3.2.3.1 – A direção do campo da política educacional no Brasil 114

3.2.3.2 – Matéria e forma do campo da política educacional no Brasil 116

Anexos 123

Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 123

Declaração mundial sobre educação para todos (i) e plano de ação para satisfazer as necessidades básicas de aprendizagem (ii) 160

Declaração de salamanca 192

Emenda constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996 215

Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996 218

Emenda constitucional n. 53, de 19 de dezembro de 2006 230

Lei n. 11.494, de 20 de junho de 2007 236

Lei n. 11.947/09/Lei n. 11.947, de 16 de junho de 2009 261

Emenda constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009 274

Portaria n. 931, de 21 de março de 2005 276

Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004 278

Decreto n. 6.094, de 24 de abril de 2007 285

Referências bibliográficas 293

Sumário XI

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introdução

Falar em política não é tarefa das mais fáceis. Do mesmo modo, tratar de po-lítica educacional é tarefa dobrada, pois poucos são os termos que admitemuma gama tão vasta de significados quanto a Educação. Somemos a essas duasdificuldades o fato de o local (Brasil) em que procuramos analisar os caminhose descaminhos que a política educacional toma é um dos países nos quais asconfigurações do campo1 político são das mais contraditórias e conflituosas.

Conforme poderemos ver, as dificuldades enfrentadas nessa empreitada se-riam suficientes para desanimar qualquer sujeito interessado em estudar talmatéria. Não obstante, há uma significativa quantidade de livros que se de-dicam a análises (algumas até bastante esclarecedoras) sobre o tema, porém,via de regra, estas são feitas com base em um desenvolvimento pontual e nãomultidimensional.2 Igualmente, poucos são os livros que se dedicam a essetema e que reúnem quantidade significativa de elementos, tratados de maneiradetalhada e de fácil acesso ao autor. É por isso que este guia prático foi escrito,para apresentar de maneira conjunta três formas de abordar a política edu-cacional brasileira, levando em consideração os três níveis de análise: micro,meso e macro.

Cabe indicar que este livro se destina tanto aos que iniciam seus estudosreferentes à política educacional brasileira quanto aos leitores experientes noestudo dessa temática. Devemos ressaltar, no entanto, que leitores experi-mentados nessa matéria poderão encontrar tanto a possibilidade de atualizar

1 O termo “campo” é empregado no sentido dado por Pierre Bourdieu (1998), ou seja,um espaço no interior do mundo social, no qual forças entram em conflito e que tais con-flitos estão condicionados às lutas dos agentes e à ação engendrada nas (e pelas) estrutu-ras sociais, de modo a manter ou adquirir dominância no setor da sociedade em que selocalizam tais disputas. Neste livro, está subjacente a noção de que a política é um des-ses campos. No Capítulo 3 desta obra, tal noção será retomada e mais bem detalhada.2 Entendemos que uma análise pontual (ou unidimensional) é a que se detém em aspec-tos macropolíticos e econômicos, aspectos referentes à legislação ou aspectos relativos àatuação de atores (e autores) da política educacional. Uma análise multidimensional é aque considera simultaneamente a dimensão das estruturas macroeconômicas e políticas(nível macro), a dimensão que reflete a dinâmica das instituições e da formulação das leis,decretos, planos e programas (nível meso) e a dimensão que engloba a trajetória e a atua-ção dos legisladores e especialistas em política educacional (nível micro).

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seus conhecimentos com discussões relativas a temáticas que estão na ordemdo dia quanto à possibilidade de dialogar com uma perspectiva teórica poucousual no Brasil.

Ainda sobre este livro, deve ser mencionado que é composto de três ca-pítulos, estruturados com três ênfases distintas, mas que, ao serem lidos emseu conjunto, corroboram o objetivo de encetar uma análise multidimensio-nal do campo da política educacional no Brasil.

No Capítulo 1, encontra-se uma explanação acerca de conceitos funda-mentais para estudos em política educacional, tais como Estado, Governo,Poder e Política Educacional. Vemos então, nesse capítulo, o lançar de ba-ses teóricas mínimas que possam subsidiar o autor no entendimento destaobra e de outras correlatas.

No Capítulo 2 é dado destaque especial para a análise de vários docu-mentos basilares da Educação no Brasil, com vista a compreender seu aspectopolítico e assim trazer uma atualização absolutamente necessária para o lei-tor que inicia seu caminho nesta ampla e tortuosa seara.

Por último, no Capítulo 3, após ter sido feita uma fundamentação teóricabásica e uma discussão sobre os principais elementos legais da política edu-cacional atual, é desenvolvida uma reflexão teórica, na qual o objetivo pri-meiro é o de lançar uma nova (e genérica) interpretação acerca da política edu-cacional brasileira. Nesse capítulo, o esforço central é o de traçar algumaslinhas gerais que possam dar conta da matéria e da forma do campo da polí-tica educacional no Brasil.

Por último, mas não menos importante, desejo a todos uma leitura agra-dável e proveitosa, assim como desejo que estas breves páginas possam ser deutilidade para todos os leitores que delas fizerem uso.

XIV Guia Prático da Política Educacional no Brasil

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capítulo 1

Estruturas, conceitos e fundamentos dapolítica educacional

“Só existe política de educação numa sociedade cujos problemas res-saltem na consciência de seus membros, sob a forma de um desafioque exige resposta adequada. A verdade desse postulado é muito sin-gela, e pode ser expressa singelamente: não pode haver soluções ondenão haja problemas. São difíceis as soluções educacionais no Brasil,porque não há consciência nítida dos problemas que a educação devasolucionar.” (Durmeval Trigueiro Mendes, O planejamento educacio-nal no Brasil, p. 135.)

A política é uma área de conhecimento extremamente complexa. Devido ànatureza dos temas e à estrutura das relações engendradas na política, essa éuma área que dá origem a muitas controvérsias e polêmicas. Por isso, não é nossa intenção produzir uma versão pronta e acabada, algo como um com-pêndio da matéria que se pretende uma versão pronta e acabada do assunto,ao contrário, é necessário deixar registrado o fato de que todos os conceitose noções apresentados são polissêmicos ao extremo, e, nesse caso, torna-se extremamente necessário mencionar que as acepções ora apresentadas cor-respondem a uma opção (ainda que acreditemos que ela esteja muito bemfundamentada em nível teórico) dentre as muitas abordagens possíveis a res-peito dos temas e conceitos da matéria em foco.

Trataremos então dos conceitos e das noções fundamentais para a com-preensão da(s) política(s) educacional(is).

1.1 – Política e política educacional: mapeando algumas noções e conceitos básicos

O primeiro dos termos abordados é “política”. Este é um termo que recebeumuitos significados diferentes ao longo do tempo. Desde a Grécia Antiga,com autores como Platão e Aristóteles, até os dias de hoje, com autores comoNorberto Bobbio, vemos esse termo ser utilizado para referir-se à dimensão

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2 Guia Prático da Política Educacional no Brasil

coletiva, geralmente voltando-se para a análise de elementos como a relaçãoentre o indivíduo e a administração pública, entre as estruturas da coletivi-dade e os indivíduos, entre os indivíduos e os órgãos representativos.

O que há em comum entre todos esses vieses é a noção de que a políticasempre está ligada ao exercício do poder em sociedade, seja em nível individual,quando se trata das ações de comando, seja em nível coletivo, quando umgrupo (ou toda sociedade) exerce o controle das relações de poder em uma sociedade.

Esse modelo de compreensão encontra sua inspiração em dois autoresprincipais: Michel Foucault e Max Weber. Tal modelo tem como principalvantagem o fato de ser amplo e abrangente o bastante para incluir umagrande variedade de eventos e elementos do campo político. Resta, no en-tanto, uma coisa importante a ser feita e sem a qual a nossa definição de po-lítica careceria de sentido. Trata-se de uma explanação acerca do quepodemos entender como o termo “poder”.

Poder é também uma noção extremamente prenhe de significados. Alémdisso, seja em nível individual, social, cultural, econômico ou político, o podermanifesta-se de inúmeras maneiras e apresenta-se disseminado e ramificadonos mais variados grupos e setores da sociedade. Apesar dessa explicação ini-cial, torna-se necessário definir com mais clareza o que seria o poder.

Para os objetivos deste livro, uma definição sintética e elucidativa acercado termo “poder” mostra-se muito mais adequada do que uma longa exe-gese ou uma discussão metafísica acerca de um termo com tamanha diver-sidade de significados. Devido a isso, optamos por trabalhar com a seguinteacepção de poder: trata-se da capacidade ou propriedade1 de obrigar al-guém a fazer alguma coisa. Nesse sentido, é importante ressaltar que opoder (em suas mais variadas manifestações) pode ser exercido mediante o uso da coação e/ou da persuasão. Em matéria de política, ambas as opçõessão tidas como válidas, tudo depende de quem exerce o poder e de comoopta por exercê-lo.

1 Uma propriedade é entendida como algo inerente a determinado ente da realidade (nocaso da política, refere-se ao indivíduo ou grupo), e que lhe permite agir ou apresentar--se de modo peculiar (e, certamente, diferenciado). Uma capacidade é algo como umapropriedade, mas que não necessariamente é intrínseca ao ente da realidade, sendo pas-sível de ser perdida, e, por isso, apresenta caráter transitório.


No que tange à noção de Educação, entendemos que seu significado cor-responde a todo processo intencional de formação dos indivíduos (ou gru-pos). Esse processo é realizado com objetivos referentes à conservação,mudança ou ruptura dos padrões sociais existentes, e isso acontece por meioda transmissão de conhecimentos considerados desejáveis para dado grupoou sociedade. Essa acepção de Educação é tributária da perspectiva de ÉmileDurkheim e foi escolhida por sua grande simplicidade e precisão, mesmo seopondo a perspectivas como a de Paulo Freire, autor consagrado que con-cebe a Educação como um ato político (e que reduz a Educação a essa di-mensão). Tendo em vista a delimitação da noção de Educação, e já tendodefinido anteriormente qual acepção de política será alvo das discussões destelivro, abordaremos então o termo “política educacional”.

O significado de política educacional corresponde a: toda e qualquer po-lítica desenvolvida de modo a intervir nos processos formativos (e infor-mativos) desenvolvidos em sociedade (seja na instância coletiva, seja nainstância individual) e, por meio dessa intervenção, legitima, constrói oudesqualifica (muitas vezes de modo indireto) determinado projeto político,visando a atingir determinada sociedade. Desse modo, devemos salientarque toda política educacional possui algumas características em comum,quais sejam:

• toda política educacional possui intencionalidade. Esta pode ser explícitaou implícita, mas está sempre ligada ao projeto de poder que a funda-menta;

• toda política educacional pode ser analisada a partir de dois componen-tes: o texto (que corresponde à parte documental da política) e o contexto(referente às relações de poder e às condições de produção e formulaçãodas políticas educacionais);

• a política educacional é um evento com três dimensões: administrativa,financeira e educacional/pedagógica. Essas dimensões têm ênfases dife-rentes em cada caso, de acordo com a intencionalidade e o tipo de polí-tica formulada. Porém, é impossível que uma política educacional sejafeita sem envolver em alguma medida uma dessas dimensões. Ao seremimplantadas, as políticas educacionais fazem interagir na prática essas di-mensões, em um sistema gráfico que poderia ser representado por trêscírculos (relativos a cada uma das referidas dimensões), cuja intersecçãose daria na concretude da prática cotidiana, seja nas salas de aula, seja nasescolas, seja nos sistemas ou nas redes de ensino.

Estruturas, conceitos e fundamentos da política educacional 3


Além dessas noções, também devemos definir o que entendemos por Es-tado e Governo. Em relação à noção de Estado, compreendemos que essetermo corresponde a uma estrutura que transcende os indivíduos e as cole-tividades. É impessoal e arbitra as regras e normas (convertidas muitasvezes em leis) estruturadoras da sociedade. O Estado existe de modo a(entre outras coisas) distribuir (ou permitir o acesso a poder(es)) e recursosde acordo com as referidas leis, regras e normas, a cada um dos componen-tes da sociedade, sejam estes indivíduos, grupos ou organizações.

O Estado possui ainda as seguintes características:

• é quase atemporal. Precede um governo e continua existindo após o fimde um dado governo em particular;

• é o elemento mediador entre as leis e os indivíduos (ou grupos) de uma so-ciedade. Cabe a ele executar ou reformular as leis, bem como, dialetica-mente, ajustar-se às mesmas em muitos casos.

Uma noção que é imediatamente complementar à de Estado é a de Go-verno. Em termos genéricos, o Governo é composto por indivíduo(s) ougrupos que em determinado período de tempo assume(m) o controle doEstado. O Governo, em relação ao Estado, possui duas características fun-damentais:

• o Governo é temporal (e temporário), ou seja, tem sempre duração finita(e menor que a do Estado);

• o Governo pode ser associado a um indivíduo ou grupo, e nesse grupo,sempre se origina sua marca particular em termos de política.

Estes são os termos basilares sem os quais não poderíamos seguir em nos-sos estudos. Adiante, aprofundaremos as discussões ao trabalhar a noção de po-líticas públicas, sua tipificação, alguns exemplos e os impactos de tais políticas.

1.2 – Políticas públicas: tipos, modelos e implicações para o campo educacional

As políticas públicas consistem em elementos de enorme importância para aconfiguração das políticas educacionais, de maneira geral. Porém, antes deaprofundar essa discussão, torna-se necessário delimitar dois termos vincu-lados às políticas públicas: público e privado.

No que concerne à noção de público, entendemos como: tudo aquilo quenão pertence a um indivíduo ou grupo em particular, mas, antes, é proprie-



dade de toda a coletividade. Aparentemente tal definição é bastante simples,mas se levarmos em consideração o fato de que, em se tratando de política,é extremamente comum determinados indivíduos ou grupos lidarem com oque é público (cargos, recursos financeiros, instituições) como se fossem partede sua propriedade, é necessário ressaltar o termo “público”. A esse fenô-meno de apropriação pessoal daquilo que é público dá-se o nome de patri-monialismo.

Ainda sobre a noção de público, cabe indicar que não necessariamenteo que é público pertence à esfera do Estado (ainda que o Estado seja efeti-vamente uma entidade pública), havendo casos nos quais, dentro da esferaprivada, são criados bens, serviços e espaços de ação política com um grandecaráter público. Esse é o caso de associações de moradores, organizaçõesnão governamentais (ONGs) e instituições filantrópicas, as quais, muito em-bora não estejam situadas dentro do Estado, ainda assim, em muitos casos,desenvolvem serviços de grande relevância para toda a sociedade em que se inserem.

Depois dessa explanação acerca da noção de público ora adotada, vamosentão tratar do termo que é complementar a ela, o termo “privado”. Por opo-sição ao significado de público, entendemos que privado encontra a seguintedefinição: corresponde a tudo aquilo que pertence de modo exclusivo (comouma propriedade) a um indivíduo ou grupo.

Nesse sentido, é importante observar que, assim como o termo “público”,essa acepção de privado possui limites amplos e quase indefinidos. O quevem a definir as fronteiras entre o público e o privado é o “jogo político”, ouseja, as disputas entre os grupos e os indivíduos pela prevalência de seus pro-jetos de poder. É justamente esse caráter de disputa inacabável que condi-ciona e caracteriza a política (e, é claro, a política educacional como um todo)e devemos ter em mente o fato de que, dentre os possíveis objetos de disputana política, sem dúvida as relações entre público e privado, bem como a áreade abrangência de cada uma dessas esferas, merecem especial relevo.

Conforme visto, foi escolhida uma direção para o trabalho com as di-mensões do público e do privado. De posse de tais conhecimentos, sigamosem direção ao entendimento das políticas públicas. Estas podem ser defini-das como: ações geradas na esfera do Estado e que têm como objetivo atin-gir a sociedade como um todo, ou partes dela.

Toda política pública possui uma intencionalidade e, para compreendê--la, é preciso conhecer a identidade de seus formuladores e o contexto (polí-tico, social, econômico e histórico) em que foram elaboradas. Por isso, deve-se



sempre levar em consideração o fato de que, em matéria de política, por maisque determinadas ações possam parecer gratuitas e/ou desinteressadas, estas,ao contrário, sempre se conectam aos interesses dos formuladores das políticaspúblicas em questão.

Vamos nos aprofundar mais um pouco nesse assunto, e veremos entãouma tipologia das políticas públicas, trazendo alguns exemplos pertinentes aocampo educacional.

O primeiro dos grupos de políticas públicas é o das distributivas, que têmcomo características básicas:

• são políticas que concedem acesso a bens, direitos ou poder. Geralmentesão amplas, abrangendo grandes setores da sociedade;

• aparentemente os recursos distribuídos pelo Estado não oneram a socie-dade, porém toda a sociedade indiretamente contribui para a existência detais recursos (sobretudo os financeiros);

• essa modalidade de política pública é orientada de modo a obter, quandoimplantada, o máximo de aceitação dos setores que compõem a sociedadea que se destina. Portanto, é possível afirmar que as políticas públicas dis-tributivas estão ligadas à criação de consensos na sociedade e se benefi-ciam destes.

Como exemplo de política pública distributiva temos a gratuidade do Sis-tema Único de Saúde. Consensualmente, temos a ideia de que o Estado deveprover de maneira gratuita acesso à saúde pública para toda a população. Omodo como essa política é apresentada faz com que, à primeira vista, pense-mos que esta é uma concessão (quase uma benesse!) do Estado, quando, narealidade, trata-se de uma obrigação, na medida em que são recolhidos re-cursos para a manutenção da saúde pública, por meio de impostos destina-dos a esse fim.

Outro tipo de política pública são as redistributivas, que se caracterizampor redistribuir o acesso a recursos, direitos e/ou poder(es) na sociedade, re-definindo qualitativa ou quantitativamente (mesmo que por via indireta) asrelações de poder na sociedade. Deve ainda ser destacado que tais políticassão orientadas para o estímulo a discussões, polêmicas e dissenso na socie-dade, pois a reestruturação do acesso a recursos, direitos e poder gera ou acirraas tensões entre os que almejam manter o acesso recém-adquirido e os quedesejam recuperar o status anterior. Ao formular tais políticas, os planejado-res desejam justamente fomentar esses conflitos, debates e tensões, de modoa chamar a atenção para questões que consideram cruciais.



O exemplo que atualmente goza de maior destaque entre as políticas pú-blicas redistributivas é o das cotas raciais para negros (ou afrodescenden-tes) em universidades públicas. Esse é um tipo de política redistributiva comalto teor de conflitos, pois redefine o campo dos direitos de acesso à uni-versidade pública ao criar direitos especiais (reserva de vagas) para uma ca-tegoria específica de sujeitos, em um campo no qual a questão racial não erarequisito para o acesso às universidades. Essa é uma polêmica complicada,em torno da qual vários setores se mobilizam. Neste livro não entraremosnessa discussão – houve apenas a intenção de exemplificar uma política pú-blica redistributiva.

Um tipo de política pública que possui prevalência em relação às políti-cas distributivas e redistributivas é o das políticas públicas regulatórias, quenormalmente se consubstanciam em leis e decretos. São elas que “ditam as re-gras do jogo político”. Em matéria de educação brasileira, a política regula-tória mais específica e que não pode ser contestada é a atual Lei de Diretrizese Bases da Educação Nacional. Nela estão presentes a matéria e a forma detodo e qualquer plano, programa e ação política a ser desenvolvido na edu-cação nacional.

Além dessas políticas, existem as políticas públicas instituintes, que de-terminam o regime político, a forma do Estado e a maneira como este se apre-senta composto. A Constituição Brasileira é, por excelência, um exemplo depolítica pública instituinte, pois delimita a área, os limites e a forma de atua-ção de suas estruturas.

Com o objetivo de tornar mais organizada esta exposição e, também, demodo a sintetizar o que foi exposto, a seguir um quadro contendo as carac-terísticas de tais políticas.

Quadro 1 – Características das políticas públicas

Tipo Características Exemplo

Políticas públicas • Aparentemente não geram ônus Sistema Único de Saúde edistributivas para a sociedade. hospitais gratuitos.

• São orientadas para o consenso.

Políticas públicas • São orientadas para o dissenso. Cotas para estudantes redistributivas • Reconfiguram o acesso a recursos, afrodescendentes em

bens, poder ou direitos. universidades públicas.

Políticas públicas • Definem as regras do jogo político. Lei de Diretrizes e Bases da regulatórias • Assumem a forma de leis e decretos. Educação Nacional.

Políticas públicas • Dão forma ao Estado e ao Constituição Federal.instituintes regime político.



No que se refere à relação entre as políticas públicas e o campo educa-cional, cabe indicar que elas são os elementos que definirão o modo como ocampo educacional se orientará.

São as políticas públicas que definirão o tipo de ações políticas desenvol-vidas em uma sociedade. No que compete à Educação, as políticas públicasgeralmente possuem as seguintes diretrizes:

• configuram, em nível conceitual, os projetos de Educação na esfera doEstado;

• condicionam tais projetos em nível material, controlando os recursos alo-cados neles;

• por meio delas, são formuladas as regras e diretrizes das instituições, e osplanos e programas que estão fora da esfera do Estado, seja no nível dosprincípios, seja no nível dos requisitos materiais mínimos para o exercícioda Educação;

• regulam as maneiras como os indivíduos ou grupos têm acesso aos recur-sos, poderes ou direitos na área de Educação, emanados do Estado e di-recionados aos componentes da sociedade.

Estas são as diretrizes que compõem a matéria e a forma da política edu-cacional. A seguir, veremos a diferença entre as políticas de Estado e as po-líticas de governo.

1.3 – Políticas públicas de Estado e políticas públicas degoverno na educação brasileira

Uma das formas de classificar uma política educacional consiste em enqua-drá-la em uma política de Estado ou em uma política de governo.

Essa distinção tem em vista considerar a maneira como uma política edu-cacional é conduzida e implantada na esfera pública. Assim, enquanto umapolítica de governo refere-se a um plano, um programa ou uma ação desen-volvida para vigorar durante o período de um mandato governamental, umapolítica de Estado alude a um plano, uma ação ou um programa educacionalcom objetivos de longo prazo elaborado de modo a durar por um período detempo que vai para além do exercício político de determinado partido (ou dorepresentante deste) à frente de uma entidade do Estado (em nível munici-pal, estadual ou federal).

Outras características podem ser atribuídas a essas duas categorias de po-líticas educacionais. Vamos a elas:



1. as políticas de governo geralmente estão associadas a projetos eleitorais deum dos grupos presentes na arena política.

2. uma política de Estado se inicia sempre como uma política de governo.Nesse caso, o que ocorre para que tal transformação exista é que o(s) pro-grama(s) de suas proposições é(são) incorporado(s) à estrutura do Estadono que compete à Educação, passando a subsistir, não importando as mu-danças ocorridas na política educacional durante as transições de governo.Muitas são as explicações para isso, as quais devem ser analisadas caso acaso, para que possam ser conhecidas em profundidade.

3. quanto maior a estabilidade do campo político de um país, maior o nú-mero de políticas de Estado e maior o número de ações, planos e progra-mas educacionais de longo alcance.

No Brasil, as políticas de governo são muito mais comuns. É possível afir-mar com alguma segurança que a instabilidade política do país (característicade democracias ainda não consolidadas) condiciona essa característica docampo educacional no Brasil, na medida em que a Educação para muitos doscomponentes do campo político é muito mais um instrumento de propa-ganda política do que a expressão de um legítimo interesse dos governos emcumprir seus deveres constitucionais no que diz respeito a essa matéria.

As políticas de Estado no Brasil, apesar de esparsas, ocorrem geralmenteno âmbito do Governo Federal. Isso tem a ver com o fato de que, no Brasil,as disputas pelo poder local são muito mais acirradas do que aquelas trava-das no âmbito do Governo Federal, disputas estas caracterizadas pelo grandenúmero de partidos e personagens disputando os cargos eletivos na esferado Estado. A seguir um quadro sintético contendo características e exem-plos de políticas de Estado e de políticas governo.

Quadro 2 – Características das políticas de Estado e de governo

Tipo de política Características Exemplos

Política de governo • Duração condicionada a um mandato Provão (governo Fernandogovernamental. Henrique Cardoso).

• Projetos educacionais estritamente ligados à determinada perspectiva política.

Política de Estado • Programas educacionais incorporados Sistema Nacional de Avaliaçãoà estrutura do Estado. da Educação Básica (Saeb

• Sua continuidade está colocada para além e Enem), pois duraram todo odas mudanças ocorridas na governo Fernando Henriquetransição de governo. Cardoso e permanecem no

• Projetos de longo prazo. governo do presidente Lula.



Por ora, finalizamos este capítulo com a caracterização dessas duas mo-dalidades de política educacional. No último capítulo do livro, será retomadade maneira aprofundada a discussão das políticas de Estado, das políticas degoverno e de suas conexões com o campo da política educacional no Brasil.



Educação básica: políticas, legislação e gestãoVários autores

História da educação brasileiraMaria Lucia Spedo Hilsdorf

As novas tecnologias da informa-ção e a educação a distânciaAlessandro Marco Rosini

Guia de educação a distânciaJoão Mattar

Educar: lemas, temas e dilemasAna Gracinda Queluz Garcia e Maura

Maria Moraes de Oliveira Bolfer (Orgs.)

Pablo Silva Machado Bispo dos SantosPedagogo formado pela UFRJ, mestre e doutor em Educação pela PUC-Rio, professor adjunto da Universidade Federal Fluminense e do Instituto A Vez do Mestre. Ministrou neste instituto disciplinas referentes a Políticas Públicas e Política Educacional. É também líder do Núcleo de Pesquisa Movimento – Instâncias de Socialização, Políticas Públicas e Movimentos Sociais, sediado na Universidade Federal Fluminense, além de consultor em Avaliação Institucional e avaliador do Sistema Basis/MEC.

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A política educacional é uma área caracterizada por grandes transformações e cujos estudos requerem bastante atenção e dedicação para que seja captado o dinamismo que envolve o assunto. Em se tratando da política educacional brasileira, percebe-se que em sua interface jurídico-política, muitos de seus elementos estruturais apresentam-se modifi-cados com frequência sendo necessários, simultaneamente, atualização periódica e conhecimento sólido acerca dos fun-damentos dessa área.

tal objetivo é alcançado quando esta obra analisa con-juntamente boa parte da legislação educacional da atuali-dade e seus impactos no nível das políticas educacionais. Isso é feito tendo em vista trazer ao leitor uma abordagem sistemática, que procura unir a consistente análise crítica à abordagem didática clara acerca do tema. Assim, o livro se destina tanto ao leitor que inicia seus estudos sobre políti-ca educacional quanto ao leitor que já possui embasamento teórico sólido mas aprecia análises críticas e debates sobre questões controvertidas.

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