governança compartilhada entre os poderes executivo e legislativo
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GOVERNANÇA COMPARTILHADA ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO: SINERGIA NA
QUALIFICAÇÃO DAS EMENDAS AO PLANO PLURIANUAL 2016-2019 NO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Katiana dos Santos Teléfora Luciana Ferreira de Almeida
Marcos Vinícius Ferreira de Godoy Larissa Farias de Castro Montenegro
Taís Miranda Damasceno
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Painel 28/002 Planejamento Plurianual nos estados: Oportunidades para democratização do Planejamento Público
GOVERNANÇA COMPARTILHADA ENTYPE EQUATION HERE.TRE OS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO: SINERGIA NA
QUALIFICAÇÃO DAS EMENDAS AO PLANO PLURIANUAL 2016-2019 NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Isidro-Filho
Katiana dos Santos Teléfora Luciana Ferreira de Almeida
Marcos Vinícius Ferreira de Godoy Larissa Farias de Castro Montenegro
Taís Miranda Damasceno
RESUMO
No ano de 2015, durante o processo de elaboração do PPA 2016-2019 foi
implementada uma estratégia inédita de aperfeiçoamento da elaboração das emendas
parlamentares pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão em conjunto com
a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ). Para implementar a
estratégia proposta foram definidos dois eixos de atuação: (1) confecção de Guia de
Iniciativas Prioritárias para Emendas Parlamentares e (2) oferta de Curso de
elaboração de emendas. O Guia reúne as iniciativas indicadas pelas secretarias
estaduais, qualificadas a receberem acréscimos de recursos financeiros
disponibilizados oriundos da ALERJ. O Curso, direcionado aos Assessores
Parlamentares, teve como objetivo apresentar a metodologia adotada pelo Executivo
para elaboração do PPA no período supracitado, além de apresentar possíveis
soluções para as inconsistências anteriormente encontradas. Como resultado, o Guia
reuniu 75 iniciativas prioritárias apresentadas por 17 secretarias estaduais, tendo sido
disponibilizado durante o curso. Constatou-se o aumento de 153% no montante
financeiro global alocado em emendas às ações previamente existentes entre os anos
de 2015 e 2016.
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1. INTRODUÇÃO
O Plano Plurianual é um instrumento de planejamento governamental que
estabelece para cada ente federado, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada. (Brasil, 1988).
De acordo com Paulo (2010), o PPA, representa um plano de médio prazo e
tem como função articular os objetivos de Estado presentes nos planos de longo
prazo, as políticas de governo que também são de médio prazo e por fim, os gastos
planejados em curto prazo, materializados nas peças orçamentárias Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA.
A apresentação da proposta orçamentária é uma prerrogativa exclusiva do
Poder Executivo, porém, existe a possibilidade de utilização de recursos de
investimentos através das emendas parlamentares. Essas podem ser coletivas, de
relatoria e individuais. (Vasselai e Mignozzetti,2014)
No estado do Rio de Janeiro a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016
determina que seja reservado 0,37% da receita de impostos líquida, para a elaboração
de emendas. A quantia total é dividida em parcela igual para cada deputado.
No entanto foi observado que as emendas possuem determinadas
inadequações que impedem que essas emendas possam ser executadas. Além disso,
o Poder Executivo deseja que o Poder Legislativo conheça o escopo do PPA em
momento mais prévio possível.
Diante disso, esse artigo pretende apresentar a proposta de dois instrumentos
- Guia de Iniciativas Prioritárias e o Curso Plano Plurianual 2016-2019. Através destes,
buscar atingir o aumento da qualificação do processo de elaboração de emendas
parlamentares, assim como estreitamento da relação entre o Poder Legislativo e
Executivo no estado do Rio de Janeiro.
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2. METODOLOGIA
Para a elaboração deste artigo foi realizada pesquisa bibliográfica para
apresentar a relação do Executivo com Legislativo no âmbito orçamentário.
Também foram levantadas as inadequações mais observadas no processo de
elaboração de emendas ao PPA e a LOA.
Após, será apresentada a estratégia de trabalho desta iniciativa.
Posteriormente serão expostos os resultados da implementação das ações e os
efeitos nos instrumentos de planejamento.
3. MARCO TEÓRICO
As decisões sobre a alocação de recursos públicos constituem momentos de
destaque da vida pública, com grande impacto na sociedade, uma vez que o
orçamento público expressa os setores e as parcelas da população que serão alvos
de políticas públicas. A Constituição Federal de 1988 estabelece planos e programas
nacionais, regionais e setoriais, e instrumentos de natureza orçamentária pensados
para aproximar o processo de planejamento da atuação governamental com o
orçamento público. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são os elementos que compõem o sistema
orçamentário brasileiro. Esses elementos legislativos, instituídos pela Constituição
Federal de 1988, e reproduzidos nas Constituições Estaduais para os Estados e pelas
Leis Orgânicas para os municípios, tornaram-se mistos por envolver atribuições dos
Poderes Executivo e Legislativo. Dallaverde (2013) discorre sobre o papel de cada um
dos poderes nos processos relacionados às matérias orçamentárias:
A divisão de competências entre os Poderes Executivo e Legislativo tem por base a própria natureza das funções cometidas a cada um dos Poderes. [...] é o Poder Executivo a instância de poder responsável pela execução dos serviços de interesse mais direto da população, [...] coube ao Chefe do Poder Executivo a competência para propor o planejamento governamental, por meio do exercício da iniciativa das leis orçamentárias, [...] além de implementar as decisões tomadas pelos corpos legislativos. [...] Ao Poder Legislativo, por sua vez, enquanto instância que representa o pensamento das diversas camadas da população, sendo o propulsor de ideias, debates e críticas, compete discutir e aprovar as propostas orçamentárias apresentadas pelo Poder Executivo, participando ativamente do planejamento
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governamental e da definição das políticas públicas que o Poder Executivo pretende adotar, refletidas nas escolhas orçamentárias eleitas na proposta apresentada ao Poder Legislativo. (DALLAVERDE, 2013, p. 70-71).
O Art.165 da CF/88, replicado no Art. 209 da Constituição do Estado do Rio de
Janeiro/1989, estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I -
o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Esses
instrumentos são elaborados no Poder Executivo a partir da orientação técnica e
coordenação de um setor responsável por divulgar uma metodologia específica que
define estruturas, conceitos e tramitação de forma a garantir a adequação legal e
metodológica de seus conteúdos. O PPA, nos termos nos termos do §1º do art. 165
da Constituição Federal, deve definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital, para as
despesas delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de duração
continuada. A LDO deve estabelecer as metas e prioridades para o exercício
financeiro subsequente, orientar a elaboração do orçamento, dispor sobre a alteração
na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras
de fomento. Já a LOA estima a receita e fixa a despesa para o exercício financeiro
subsequente, detalhando a programação contida no PPA a ser realizada. Ela
compreende o Orçamento Fiscal referente aos poderes e seus fundos, órgãos e
entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todos
os fundos, órgãos e entidades vinculadas da Administração direta e indireta, bem
como as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, e o Orçamento de
Investimento das Empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a
maioria do capital social com direito a voto. Após a elaboração, os projetos de lei
desses instrumentos de planejamento são enviados para apreciação, emendamento
e aprovação do Legislativo:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização
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orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
Dessa forma, o legislativo recebe a partir da Constituição Federal de 1988 a
prerrogativa de propor emendas a todos os projetos de lei de natureza orçamentária,
alterando de acordo com suas demandas os textos originais enviados pelo Poder
Executivo. Os parlamentares podem propor emendas aos projetos de lei
individualmente ou em grupo (comissões, bancadas). A Comissão Mista de
Orçamento recebe as propostas dos parlamentares e analisa se as mesmas estão
adequadas aos aspectos legais, constitucionais e regimentais. Após a exclusão das
emendas que não atendem os requisitos, as emendas aptas são enviadas para serem
apreciadas pelo plenário do Congresso. O Art. 166, & 3º estabelece as regras gerais
sobre as emendas à LOA, garantindo submissão que esta deve ter ao PPA e à LDO:
Art. 166, § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Sendo assim, as emendas a cada um dos projetos de lei de natureza
orçamentária devem respeitar a compatibilização entre eles, garantindo a submissão
da LDO ao PPA e da LOA ao PPA e à LDO. Ao projeto de lei do PPA podem ser
apresentadas emendas de alteração de iniciativa existente ou inclusão de iniciativa
nova. As emendas devem conter necessariamente os elementos indispensáveis à
caracterização da programação, observada a estrutura conceitual do projeto de lei,
acompanhadas da respectiva fundamentação legal ou técnica. A inclusão de
Programa no PPA depende de diagnóstico capaz de justificar a inclusão de políticas
públicas, orientando a ação governamental para a entrega de bens e serviços,
associação com algum macro-objetivo de governo e objetivo setorial, bem como do
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preenchimento dos demais atributos, além da justificativa de que o assunto não está
contemplado no projeto de lei encaminhado pelo Executivo.
Já as emendas ao PLOA podem ser de despesa, de receita e de redação. Para
a criação de novas despesas por meio de emendas, devem ser anuladas despesas
inicialmente selecionadas pelo Executivo no projeto de lei, à exceção das despesas
obrigatórias, que não podem ter seus montantes e destinação alterados (inciso II).
Usualmente, as emendas têm sido realizadas na rubrica reserva de contingência, uma
dotação genérica que é cancelada em favor de uma “despesa real” pretendida pelo
parlamentar. Já as emendas de receita só podem ser realizadas para correção de
“erros ou omissões” na previsão da receita indicada pelo Executivo no projeto de Lei
(inciso III, alínea ‘a’). Salienta-se que o montante de receita previsto pelo Executivo só
pode ser modificado no Legislativo por uma perspectiva técnica, ficando vedado a
alteração da previsão de receita por outros critérios (Lei de Responsabilidade Fiscal,
art 12, § 1º). Caso o Legislativo precise e justifique o aumento da receita prevista
devido a uma “arrecadação sobressalente” à anteriormente indicada, essa nova fonte
de recursos pode ser utilizada para emendas parlamentares. Por fim, o terceiro tipo
de emenda (inciso III, alínea ‘b’) diz respeito a ajustes para tornar o texto da lei mais
inteligível. Desde 1993, como consequência da CPI do Orçamento, que constatou a
existência de deputados responsáveis pela elaboração do orçamento utilizando-se de
emendas para enriquecimento ilícito, na União, Estados e Municípios há um acordo
entre os parlamentares para definição do valor e quantidade máxima de emendas por
parlamentar, podendo ser individuais ou coletivas.
A apresentação de emendas constitui um momento valorizado para o
parlamentar, pois através desse caminho institucional ele pode participar e interferir
na alocação de recursos orçamentários de forma a obter recursos para atender as
localidades a que está politicamente vinculado. Dessa forma, o parlamentar consegue
expressar suas prioridades quanto às políticas públicas e atender sua base eleitoral
(Figueiredo e Limongi, 2008). Mognatti (2008) destaca a capacidade das emendas
individuais de difundirem políticas públicas ao serem direcionadas para os municípios
com menor capacidade fiscal. Estudos sobre a execução de emendas parlamentares
pelo Governo Federal destacam a maior probabilidade de execução das emendas
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parlamentares alinhadas com a estratégia de governo, ou seja, a execução da
emenda parlamentar é mais provável quando ela é realizada para uma ação já
priorizada pelo Executivo no orçamento público:
“...os gastos determinados pelo Legislativo não são demasiadamente fragmentados e não há indicações de que estejam em desacordo com as prioridades estabelecidas pelo Executivo” (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2002, p. 317)
Apesar dos parlamentares terem a possibilidade de alocar recursos no
orçamento para atender suas demandas e agendas políticas, as emendas
parlamentares, quando realizadas para despesas discricionárias, que não possuem
algum suporte legal/constitucional, possuem apenas o caráter autorizativo, pois a
liberação do recurso para execução depende de decisão do Executivo. Dessa forma,
a relação entre Executivo e Parlamento é mantida também após a aprovação da LOA
a partir da relação contínua de negociação sobre execução do orçamento e das
emendas, em particular.
4. INADEQUAÇÕES NO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE EMENDAS
No estado do Rio de Janeiro, a coordenação do processo de elaboração do
PPA é de competência da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG),
órgão central de planejamento. A esta Secretaria incumbe a tarefa de definir a
metodologia de construção do PPA, bem como assessorar os demais órgãos
estaduais para que suas respectivas propostas estejam em consonância com a
metodologia. Para tanto, a cada ciclo do PPA, são realizados cursos sobre elaboração
de PPA com representantes de todas as Unidades de Planejamento. Além disso, a
SEPLAG designa um técnico para cada Secretaria e órgãos vinculados para auxiliar
na construção da programação desses órgãos.
Em virtude dessa coordenação metodológica, é possível obter, ao final do
processo, um projeto de lei do PPA padronizado e coerente. Todavia, quando o PL
segue para o Legislativo, o Poder Executivo e, portanto, a SEPLAG, não possui mais
ingerência sobre as emendas parlamentares apresentadas. Em virtude do
distanciamento entre esses dois Poderes e do desconhecimento, por parte do
Legislativo, sobre a metodologia do PPA estadual, é frequente que as emendas
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parlamentares aprovadas estejam em desacordo metodológico. Esse descompasso
resulta, por exemplo, na criação, pelos parlamentares, de programas/ações/produtos
já contemplados na programação proposta pelo Executivo. Essas inconsistências
também aparecem nas emendas à LOA, que são feitas em desconformidade com o
PPA, sendo que a Constituição Federal determina que os instrumentos legais de
planejamento devem ser compatíveis entre si.
Além das inadequações metodológicas, há também emendas que infringem
dispositivos legais. Muito embora o Poder Legislativo tenha a prerrogativa de modificar
os projetos de lei do PPA, LDO e LOA elaborados pelo Executivo, atos normativos
constitucionais e infraconstitucionais regulamentam as emendas parlamentares.
Dessa forma, as emendas parlamentares devem ser aprovadas apenas se estiverem
compatíveis tais legislações. Dentre as principais legislações, estão: Constituição
Federal, Constituição Estadual do Rio de Janeiro, Lei Federal nº 4.320 (de
17/03/1964), Lei de Licitações e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ocorre, entretanto,
que as emendas parlamentares feitas ao Orçamento e ao PPA do estado do Rio de
Janeiro nem sempre estão de acordo com esses atos normativos.
Os erros, sejam eles de ordem técnica ou legal, podem inviabilizar a execução
da emenda parlamentar por parte do Executivo. Uma análise feita de todas as
emendas ao PPA 2012-2016, incluindo as revisões anuais, e à LOA 2015 permitiu
identificar diversas inadequações metodológicas e emendas contrárias às legislações
vigentes. Abaixo, estão as principais inconsistências verificadas.
1) Inclusão, na LOA, de investimento que ultrapasse o exercício financeiro
ou de obra que necessite de licitação, sem estar prevista no PPA
Um erro comum cometido pelos deputados estaduais é a inclusão na LOA de
obras ou projetos que terão execução superior a um exercício financeiro sem que
estes estejam previstos no PPA, conforme determina o Art. 5º § 5o da Lei de
Responsabilidade Fiscal:
“§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.”
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Na mesma direção, a CF/88, em seu Art. 167 §1º veda o início de investimento
que tenha duração superior a um exercício financeiro caso não esteja contemplado
no PPA, sob pena de crime de responsabilidade:
“§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”
Em referência a este dispositivo constitucional, a Lei de Licitações e Contratos
condiciona a licitação de obras e serviços à previsão dos respectivos produtos nas
metas do PPA:
“Art. 7o
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.”
Abaixo, encontra-se uma emenda feita à LOA, que resultou na criação de uma
nova Ação, cujo objeto – a construção da sede central farmacêutica – não possui um
produto correspondente no PPA 2012/2015. Dessa forma, esta emenda não é
passível de execução, uma vez que contrariaria a LRF e a Constituição Federal, sob
pena de crime de responsabilidade.
Figura 1. Apresentação de emenda inadequada - investimento não previsto no PPA
Fonte: LOA 2015, vol 2, pág 312
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2) Inclusão de ação sem considerar o sistema de políticas públicas e as
competências do ente estadual
A forma de organização política do Brasil é o sistema federativo, que
estabelece, através da Constituição Federal, as competências federais, estaduais e
municipais. Assim, as políticas públicas de cada um dos entes devem ser estruturadas
em consonância com tais dispositivos constitucionais. Uma das emendas feitas à LOA
2015 previa a instalação de um leito completo de UTI no município de São Fidélis, no
valor de R$ 100.000. Ocorre que este município possui um hospital que atualmente
não possui leitos de UTI. A Portaria Ministerial 2395/2011 do Ministério da Saúde
aponta que para a disponibilização de um leito novo seria liberado para o município
ou estado, o valor de 100 mil. Ou seja, o mesmo valor da emenda. No entanto, a
instalação de um leito de UTI não é adequada em virtude das exigências feitas para
que um hospital seja credenciado e, logo, tenha recursos para o custeio mensal do
leito em questão. A título de exemplo, alguns itens de estrutura que o hospital precisa
ter, de acordo com a Portaria Ministerial n° 3432/1998, são: agência transfusional
disponível nas 24 horas do dia; terapia renal substitutiva; serviço de Nutrição
Parenteral e Enteral. O hospital existente neste município não possui estes serviços
e, diante disso, a instalação deste leito não seria adequada. Ou seja, apesar de ser
uma ação possível de ser realizada pela secretaria estadual, ela não seria coerente
na perspectiva das normativas relacionadas ao sistema de política pública.
Figura 2. Apresentação de emenda inadequada – não consideração de sistema de
política pública
Fonte: LOA 2015, vol 2, pag. 315
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3) Criação de uma ação fora do escopo de planejamento da Secretaria
Outro fator que aumenta a inexequibilidade das emendas parlamentares é que
estas são feitas sem considerar o planejamento e a capacidade de execução dos
órgãos do Poder Executivo. Para exemplificar, citamos a emenda parlamentar feita na
programação da Secretaria de Estado de Educação (Seeduc) visando à ampliação de
uma creche em Petrópolis.
Figura 3. Apresentação de emenda inadequada – ação fora do escopo da secretaria
estadual
Fonte: LOA 2015, vol 2, pag 158
A Constituição Federal estabelece que o sistema de ensino deve ser
estruturado de maneira colaborativa pelos três entes federativos. Embora tais
competências não sejam exclusivas, a Carta Magna preconiza as áreas prioritárias de
atuação de cada nível da Federação. Aos estados e ao Distrito Federal, compete,
prioritariamente, atuar no ensino fundamental e médio. Já aos municípios, a prioridade
deve ser a educação infantil e o ensino fundamental.
No estado do Rio de Janeiro, os esforços empreendidos pela Seeduc são,
atualmente, direcionados aos ensinos fundamental e médio. Desde 2007, a Secretaria
tem empreendido esforços para aperfeiçoar os ensinos fundamental e médio, que
resultaram a ascensão, do estado do Rio, da 26ª para a 3ª posição no ranking nacional
do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica 2013/2014. Observa-se, então,
que educação infantil não está contemplada no planejamento da Seeduc, o que
dificulta a execução da emenda acima analisada.
Além disso, é preciso destacar que a Lei 4320/64 estabelece que as emendas
à LOA que preveem início de obras só devem ser aprovadas se o projeto já estiver
sido aprovado pelo órgão competente:
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“Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado; ”
4) Inadequações metodológicas
Inspirado no Governo Federal, o estado do Rio utiliza a tríade
Programa/Ação/Produto para estruturar a sua programação no PPA. O Programa é o
eixo mais amplo da programação. Ele é um agrupamento de Ações em torno de um
objetivo em comum e que, juntas, atuam de maneira complementar para atingir este
objetivo do Programa. Em seguida, estão as ações, que mobilizam recursos
(humanos, financeiros, tecnológicos, políticos) e resultam na entrega de um ou mais
produtos (bens ou serviços) à sociedade ou ao Estado. Por fim, Produto é o resultado
final da atuação governamental, ele é materialização dos esforços empreendidos por
uma Ação. Abaixo, temos o exemplo de um Programa, com suas respectivas Ações e
Produtos, da Secretaria Estado de Educação.
Figura 4. Apresentação da estrutura de Planejamento do PPA RJ
Fonte: PPA 2015 -2015 – elaboração própria
Dessa forma, observa-se que esse modelo de estruturação possui uma lógica
e confere coerência à programação do governo. Entretanto, os projetos de lei do PPA
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e da LOA, quando enviados para a ALERJ, sofrem emendas que não estão
adequadas a essa metodologia.
4.1. CRIAÇÃO DE UMA AÇÃO VINCULADA A UM PROGRAMA INADEQUADO
Uma das inadequações mais recorrentes é a criação de uma Ação vinculada a
um Programa que não tem possui aderência. No caso abaixo, por exemplo, a nova
Ação – Programa Friburgo – foi vinculada à estrutura da LOA destinada à gestão
administrativa do órgão. Esta parte da LOA é padronizada para todos os órgãos e visa
explicitar os gastos de pessoal, manutenção e despesa obrigatória. As Ações
finalísticas, como é o caso da emenda parlamentar em questão, devem ser
associadas a Programas de caráter, também, finalístico.
Figura 5. Apresentação de emenda inadequada – ação ligada a programa errôneo
Fonte: LOA 2015, vol 2, pag 135
4.2. CRIAÇÃO DE UMA AÇÃO NOVA QUANDO JÁ EXISTE AÇÃO CORRESPONDENTE
Aqui, analisa-se a situação em que os deputados estaduais emendam o
Orçamento ou o PPA com a criação de novas Ações, quando já existe uma Ação
proposta pelo Executivo com a mesma finalidade. No caso abaixo, o projeto de lei do
PPA 2012/2015 enviado ao Legislativo, já contemplava a Ação Promoção e Defesa
dos Direitos da Mulher, o mesmo título da emenda parlamentar incorporada. Embora
os produtos da emenda sejam distintos aos da Ação já existente, bastaria que o
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parlamentar criasse tais produtos na Ação proposta pela Secretaria de Estado de
Assistência Social e Direitos Humanos e/ou alterasse as metas físicas.
Figura 6. Apresentação de emenda inadequada – criação de ação nova já existente
Fonte: PPA 2012/2015, vol 2, pag 142
Figura 7. Apresentação de emenda inadequada – criação de ação nova já existente
Fonte: PPA 2012/2015, vol 2, pag 149 a 151
4.3. CRIAÇÃO DE UMA AÇÃO NOVA QUANDO JÁ EXISTE PRODUTO CORRESPONDENTE
De maneira similar ao Problema 2, existem emendas parlamentares que criam
uma nova Ação na LOA ou no PPA, quando já existe um produto correspondente
neste último. No exemplo abaixo, o parlamentar criou uma nova Ação – Aquisição de
Novas Viaturas para a SEAP, sendo que uma Ação já existente – Construção,
Implantação e Reforma de Unidades do Sistema Penitenciário. Neste caso, bastaria
que o deputado alterasse a meta física do produto no PPA para o ano correspondente
e fizesse um reforço orçamentário na LOA, colocando mais recursos na Ação que já
previa a compra de veículos operacionais.
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Figura 8. Apresentação de emenda inadequada – criação de ação nova mesmo
quando existe produto similar
Fonte: PPA 2012/2015,vol 1, pág 440
Figura 9. Apresentação de emenda inadequada – criação de ação nova mesmo
quando existe produto similar
Fonte: LOA 2015, vol 2, pág 265
5. ESTRATÉGIA DE TRABALHO
A estratégia deste trabalho de conciliar o Guia de Iniciativas Prioritárias e o
Curso de Elaboração de Emendas não foi pensada conjuntamente inicialmente. As
propostas foram criadas em momentos diferentes. O Guia nasceu de uma discussão
entre os níveis estratégicos da ALERJ e SEPLAG. A partir disso, a subsecretaria
responsável pelo processo de PPA foi demandada a pensar no projeto para o âmbito
do estado do Rio de Janeiro.
Já o curso surgiu a partir de um desdobramento do Curso de Elaboração do
PPA realizado para todo Poder Executivo e representantes dos Poderes Judiciário e
Legislativo durante o momento de Elaboração do PPA 2016-2019.
A partir disso foram instituídas coordenações para cada trabalho, no entanto,
as coordenadoras de cada trabalho, também participavam da equipe do outro projeto.
E desta forma, as iniciativas ficaram alinhadas.
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Para elaboração do Guia realizou-se uma pesquisa para conhecer outros
manuais semelhantes. Foram encontradas iniciativas similares no governo federal e
em outros estados da Federação.
E qual é o objetivo da proposta do Guia no estado do Rio de Janeiro? É
subsidiar os parlamentares da Assembleia Legislativa no processo de elaboração de
emenda através da indicação das iniciativas presentes na proposta de lei Plano
Plurianual.
6. RESULTADOS
Nos primeiros dias do mês de agosto de 2015 foi realizada uma reunião com
as secretarias de estado a fim de apresentar a proposta do Guia de Iniciativas
Prioritárias.
Foram apresentados os elementos que deveriam constar no Guia, a saber:
O que é: Descrição da iniciativa
Para que serve: O objetivo da iniciativa
A quem se destina: O destinatário ou público-alvo da ação
Região: A macrorregião do estado. Poderia ser uma ou mais
Município: A localidade a ser beneficiada a nível municipal. Poderia ser
um ou mais
Que atividade pode ser apoiada: Quais são as ações que podem ser
desenvolvidas a partir da execução da iniciativa
Estratégia de Implementação: Como que a entrega é implementada e
meios para realização
Custo Mínimo Unitário: O montante financeiro mínimo para realização
da entrega em questão
Contato: Nome, email e telefone do representante no órgão
responsável pelo desenvolvimento da política na pasta
Trinta e três representantes de 20 secretarias participaram desta atividade.
Posteriormente foi encaminhado a todas as 26 secretarias um ofício destacando a
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ação e enviando a ficha com o conteúdo apresentado anteriormente e com a limitação
de envio de no máximo sete iniciativas por pasta e com a condição das ações serem
ações finalísticas.
Como resultado 17 secretarias enviaram 75 iniciativas no total com uma média
de 4,4 iniciativas por pasta.
Observamos que 70,6% das secretarias encaminharam entre 5-7 iniciativas,
conforme apresentado no quadro abaixo:
Quadro 1. Distribuição de Iniciativas segundo secretarias de estado:
Iniciativas Secretarias %
1-2 05 29,4
3-4 01 5,9
5-6 08 47,1
7 04 23,5
Total 17 100
O Guia de Iniciativas Prioritárias foi disponibilizado no site da Secretaria de
Estado de Planejamento, além de ter sido ofertado em forma de CD para os
participantes do Curso de Elaboração de Emendas. Analisando as iniciativas
propostas podemos apontar que políticas com grande relevância social foram
contempladas como: Manutenção e Reforma de Unidades de Polícia Pacificadora
(UPP), Aparelhamento de Clínicas da Família, Reforma de Estações Ferroviárias,
Urbanização de Comunidades, Aquisição de equipamentos para Restaurantes
Cidadão, dentre outros.
O curso “Plano Plurianual 2016-2019 e iniciativas prioritárias para 2016” foi
realizado em 26/10/15 na Escola do Legislativo do Estado do Rio de Janeiro e teve
como público alvo o corpo técnico de assessores parlamentares da ALERJ. A
marcação da data para a realização do curso teve como parâmetro o calendário de
elaboração de emendas por parte do Poder Legislativo, de forma a permitir que os
assessores tivessem acesso à informação previamente ao início do processo
parlamentar de elaboração das emendas aos instrumentos de planejamento oficiais
de governo.
19
As reuniões preparatórias de elaboração do curso ocorreram entre 01/09/15 e
22/10/15. Durante esse período, uma equipe multidisciplinar composta
exclusivamente por Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental
(EPPGG) do quadro efetivo da SEPLAG foi incumbida de planejar e de executar a
estratégia de interlocução entre o Poder Executivo e o Legislativo. Dentre outras
atribuições, essa equipe foi responsável por (i) definir o conteúdo programático e
extensão do curso, (ii) estabelecer a estratégia de comunicação para o público-alvo,
(iii) produzir o material necessário e adequado à estratégia de comunicação escolhida,
(iv) pactuar o cronograma de atividades e (v) mobilizar o público-alvo em conjunto com
a Escola do Legislativo, bem como (v) ministrar o conteúdo.
Para garantir o alinhamento entre as expectativas dos demandadores do curso
e as possibilidades de entrega dessa nova estratégia de interlocução entre os
poderes, foram realizadas apresentações prévias para o corpo técnico da SEPLAG e
para o corpo técnico da ALERJ. Esse procedimento visava, dentre outros objetivos,
permitir que correções de rumo fossem feitas para adequação das informações e da
forma de veiculação dos conteúdos.
Quanto ao conteúdo programático do curso, elegeram-se cinco dimensões, a
saber: (1) legislação, (2) estrutura da programação do governo, (3) inadequações mais
comuns das emendas parlamentares, (4) iniciativas prioritárias das Secretarias de
Estado e (5) oficina de elaboração de emendas.
Na dimensão (1) – legislação, comentou-se, brevemente, sobre rol de
normativos aplicáveis à função de planejamento governamental. Nessa etapa,
enfatizaram-se alguns dispositivos legais específicos desses normativos de modo a
esclarecer a premente necessidade de estruturar a programação governamental de
gastos e de investimentos no âmbito do PPA de acordo com a legislação aplicável.
Ressaltou-se, desse modo, a importância de uma elaboração cuidadosa do PPA de
modo a permitir que a atuação governamental não sofra embaraços de ordem
procedimental pela inobservância de preceitos legais imperiosos.
Na dimensão (2) – estrutura da programação do governo, apresentou-se a
metodologia de elaboração da programação governamental para o período 2016-
20
2019. Nessa etapa, evidenciou-se a escolha do Estado do Rio de Janeiro pela teoria
do programa 1 para elaboração de seu PPA. Além disso, os programas
governamentais perseguem propósitos declarados em objetivos estratégicos do chefe
do Poder Executivo estadual (macro-objetivo de governo), desdobrados em
declarações dos titulares das pastas setoriais (macro-objetivo setorial e objetivo
setorial). Essas declarações de vontade expressas pelos agentes políticos são
organizadas em níveis de agregação cada vez mais específicos da entrega
governamental, sendo traduzidas pelo corpo técnico estadual nos programas, ações
e produtos do PPA.
Figura 10. Elementos da Programação - PPA 2016-2019
Fonte: Manual de Elaboração do PPA 2016 - 2019
Para facilitar a compreensão do público alvo do curso quanto aos conceitos
metodológicos apresentados, ainda que de forma pouco aprofundada, preferiu-se
exemplifica-los com a utilização de caso concreto de política pública implementada
1 Em linhas gerais, a teoria prescreve que o programa é o instrumento de organização da atuação governamental que se caracteriza por ser um conjunto articulado de ações, agrupadas em torno de um objetivo comum, que se destinam à resolução de um problema identificado na sociedade ou ao aproveitamento de uma oportunidade, sendo mensurável por indicadores. As ações, por sua vez, são um conjunto de operações que mobiliza recursos (humanos, financeiros, tecnológicos, políticos) e resulta na entrega de um produto (bem ou serviço) à sociedade. São iniciativas a serem realizadas para o enfrentamento das causas de um determinado problema, que contribuirão para alcançar a sua superação, por meio da sua articulação e integração com as demais intervenções previstas no programa. Por fim, os produtos são os bens ou serviços finais, entregues à sociedade ou ao próprio Estado, resultante da ação de um programa.
21
pelo Departamento Geral de Atendimento Socioeducativo (DEGASE), vinculado à
Secretaria Estadual de Educação do Rio de Janeiro (SEEDUC). Nesse sentido, cada
um dos conceitos metodológicos da estrutura da programação foi exemplificado com
informações coletadas na programação do próprio órgão. Assim, dúvidas e
questionamentos puderam ser respondidos com maior precisão pela equipe de
instrutores.
Na dimensão (3) - inadequações mais comuns das emendas parlamentares,
discorreu-se sobre os equívocos metodológicos mais recorrentes identificados na
programação, conforme capítulo específico: a) inclusão, na LOA, de investimento que
ultrapasse o exercício financeiro ou de obra que necessite de licitação, sem previsão
no PPA; b) inclusão de ação sem considerar o sistema de políticas públicas; c) criação
de uma ação fora do escopo de planejamento da Secretaria; d) criação de uma ação
vinculada a um programa inadequado; e) criação de uma ação nova quando já existe
ação correspondente; f) criação de uma ação nova quando já existe produto
correspondente.
Na dimensão (4) - iniciativas prioritárias das Secretarias de Estado, apresentou-
se o trabalho de mesmo nome, desenvolvido pela Secretaria de Planejamento e
Gestão em conjunto com as demais Secretarias de Estado. Nesse projeto, a SEPLAG,
após a elaboração da programação pelas Secretarias, realizou ampla consulta junto
a cada órgão sobre as iniciativas reputadas prioritárias para execução. Essas
iniciativas foram catalogadas segundo parâmetros específicos e reunidas em uma
publicação gerencial para entrega ao Poder Legislativo. Nesse catálogo de iniciativas
prioritárias, o Poder Executivo destaca itens da programação de políticas públicas que
já se encontram em fase avançada para entrega à população. Com base nesse
documento, os parlamentares poderiam identificar as iniciativas do Poder Executivo
de maior viabilidade de execução, sinalizando a necessidade de prontidão da
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para realização.
22
Figura 11. Exemplo de Iniciativas Prioritárias
Fonte: http://www.rj.gov.br/web/SEPLAG/exibeconteudo?article-id=2618696
7. RESULTADOS NOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
As iniciativas da publicação do Guia de Iniciativas Prioritárias e da promoção
do curso sobre emendas na Assembleia Legislativa tiveram resultados extremamente
positivos para o Governo do Estado do Rio de Janeiro considerando as principais
orientações disseminadas: privilegiar emendas às ações já existentes na
programação dos órgãos e, entre estas, dar preferência às ações incluídas no guia.
No ano de 2015, quando não houve orientação alguma por parte da SEPLAG,
os parlamentares destinaram a quase totalidade dos recursos de emendas (93%) a
ações novas, criadas por eles, muitas vezes duplicando iniciativas já existentes na
programação dos órgãos ou apresentando propostas com inadequações, de
execução inviável.
Já em 2016, após a distribuição do guia entre os parlamentares e a promoção
do curso, mais da metade dos recursos foi destinado a ações já existentes na
programação dos órgãos do executivo estadual, passando de 7% do valor de
23
emendas na LOA de 2015 para cerca de 52% na de 2016. Este salto extremamente
significativo, de pouco mais de R$ 9 milhões para quase R$ 70 milhões, corresponde
a um crescimento de 768% no direcionamento de recursos a ações já previstas na
programação.
Quadro 2: Recursos financeiros disponibilizados para emenda segundo ano e tipo de
ação
Destinação dos recursos utilizados
pelos deputados
Antes das iniciativas
(LOA 2015)
Depois das iniciativas
(LOA 2016)
R$ % R$ %
Recursos direcionados para ações novas
122.538.872,00 93,1 65.007.752,00 48,3
Recursos direcionados para ações já existentes na
programação R$ 9.068.571,00 6,9 69.705.806,00 51,7
Total de recursos de emendas parlamentares*
131.607.443,00 100 134.713.558,00 100
* Estes recursos levam em conta apenas emendas individuais, já que não houve previsão de emendas
de bancada ou de comissões.
Em relação ao número de emendas, das 559 propostas feitas na LOA 2016,
253 criavam ações novas e mais uma vez mais da metade - 306 emendas -
direcionavam recursos para ações já existentes.
Uma segunda análise dos resultados, com foco no Guia de Iniciativas
Prioritárias, indica que os parlamentares utilizaram a seleção sugerida pelos órgãos
e, das emendas feitas a ações já existentes, direcionaram metade do valor às
iniciativas do guia, como demonstra a tabela a seguir.
Quadro 3: Distribuição de emendas feitas a ações existentes, ações e valores
financeiros segundo presença no Guia de Iniciativas
Grupo Emendas Ações Valor
Emendas a ações existentes que não constam no guia
145 61 R$ 34.828.475,00
Emendas a ações do Guia de Iniciativas Prioritárias
161 26 R$ 34.877.331,00
Total de Emendas feitas a ações existentes
306 87 R$ 69.705.806,00
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Cabem aí duas observações. A primeira diz respeito ao resultado geral do guia,
muito bem aceito pelos deputados. Do total de recursos das emendas parlamentares
na LOA de 2016, 25% foram destinados a ações listadas no guia, potencializando a
possibilidade de execução das iniciativas sugeridas pelas Secretarias de estado e
suas entidades vinculadas. Outra constatação interessante é a concentração de
emendas em 26 iniciativas, resultando em uma média de R$ 1,34 milhão por ação,
superior à média das outras ações.
Em relação à distribuição das emendas que constavam na Guia foi verificado
que as secretarias que tiveram maior valor de recurso financeiro disponibilizados
foram a Secretaria de Esporte, Lazer e Juventude seguido da Secretaria de Saúde e
a Fundação de Apoio à Escola Técnica (FAETEC), conforme exposto abaixo:
Gráfico 1. Distribuição de recursos de emendas de ações existentes presentes no
Guia segundo órgão:
Fonte: Elaboração própria
35%
24%
12%
7%
7%
2% 4%4%
2% 1%1% 1% 0%
Distribuição total dos recursos por órgão
SEELJE
SES (FES)
FAETEC
SEOBRAS
SEESQV
SEASDH
SEASDH (FEAS)
SEEDUC
PMERJ
CECIERJ
EMATER
SEC
SETRAB
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A análise realizada por partido mostra que o partido que mais realizou emendas
presente no guia de iniciativas prioritárias foi o PMDB. Também se destaca o Partido
Solidariedade e o Partido dos Trabalhadores, como vemos a seguir:
Gráfico 2. Distribuição de recursos de emendas de ações existentes presentes no
Guia segundo partido político:
Fonte: Elaboração própria
8. CONCLUSÃO
O processo de elaboração do Plano Plurianual que consolida as políticas
públicas voltadas para a sociedade no período de quatro anos é de fundamental
importância para o planejamento governamental.
29%
9%
9%6%
6%
6%
6%
5%
5%
5%
4%
3%2%
2%
2%1%
1%1%
Distribuição total dos recursos por partido
PMDB
SDD
PT
PPS
PSB
PTC
PSL
PTdoB
PSD
PP
REDE
PSC
PCdoB
PR
PSOL
PTB
PSDB
PRB
26
As emendas parlamentares fazem parte deste processo à medida de que
incorporam a visão de mais um ator relevante que também traz o prisma da população
através da sua representação.
Para essa ação entre o Poder Executivo e Legislativo ser exitosa faz-se
necessário a qualificação deste através de um trabalho colaborativo.
A elaboração do Guia de Iniciativas Prioritárias e o Curso de Elaboração de
Emendas fazem parte da estratégia de qualificação do relacionamento entre os
poderes nesta temática no estado do Rio de Janeiro.
Embora os resultados disponíveis no momento sejam parciais, a SEPLAG
considera a produção do guia e a promoção do curso bastante positivas para o
processo de emendas e pretende dar continuidade ao projeto nos próximos anos.
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REFERÊNCIAS
DALLAVERDE, Alexsandra Katia. As relações entre os poderes na gestão das
finanças públicas. Porto Alegre: Núria Fabris, 2013.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub, LIMONGI, Fernando. Incentivos Eleitorais,
Partidos Políticos e Política Orçamentária. Dados, vol. 45, n. 2, p. 303-339.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Política Orçamentária no
Presidencialismo de Coalizão. 1ª edição. Editora FGV – 2008.
MOGNATTI, Marcos César de Farias. Transparência e controle na execução das
emendas parlamentares ao orçamento da União [manuscrito] / Marcos César de
Farias Mognatti. -- 2008. 78 f.
PAULO, Luiz Fernando Arantes. O PPA como instrumento de planejamento e
gestão estratégica. Revista do Serviço Público, Brasília, 61 (2): p.171-187 – abr- jun,
2010
VASSELAI, Fabricio; MIGNOZZETTI, Umberto G. O Efeito das Emendas ao
Orçamento no Comportamento Parlamentar e a Dimensão Temporal: Velhas
Teses, Novos Testes. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 57,
nº 3, 2014, p. 817-853.
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_____________________________________________________________
AUTORIA
Katiana dos Santos Teléfora – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro Endereço eletrônico: [email protected]
Telefone: 2333-1914
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