I,

o leitor tem em m aos um livre demolidor.

As pOlfticas economica e social do governo

Lula sao analisadas a luz de inova~oes

metodologicas e conceituais concebidas

com grande rigor, sem exageros, sem

chavoes e sem adjetiva~ao. Surge uma

imagem desoladora.

A elei~ao de Lula a Presidencia da Republica

foi a opera~ao polftica conservadora mais

bem·sucedida da nossa historia, pois

deu novo folego a um modelo que estava

esgotado. Seus resultados comprometem 0

futuro do Brasil. Isso tem side parcialmente

mascarado pelos efeitos de uma conjuntura

internacional excepcionalmente favoravel,

que nao persistira para sempre. Quando

essa conjuntura mudar, todos os nossos

problemas estruturais estarao agigantados.

Nunca antes neste pais houve tanta

mistificayao. Nao e verdade que a

vulnerabilidade extern a tenha diminufdo,

quando com parada com 0 resto do mundo;

na verdade, aumentou. Nao e verdade que

o crescimento das exporta~oes sinalize

uma inser~ao internacional mais virtuosa,

pois estamos vivendo mais um episodio de

adapta~ao passiva e regressiva ao sistema

econ6mico internacional. A industria

de transformayao perde dinamismo,

com fortalecimento dos setores intensivos

em recursos naturais e desarticula~ao

de cadeias produtivas. Na pauta

de exportayoes, tem peso crescente

A ECONOPOLITICA

GOVER!

Lull

os bens de baixo valor agregado. Ha perda

de eficiencia sistemica. Nossas taxas

de crescimento saD inferiores a media

internacional. Estamos ficando para tras.

Ouando se consideram, em conjunto,

as seis variaveis macroeconomicas mais

importantes, Lula obtem 0 quarto pior

indice de desempenho presidencial da

nossa historia republicana. E sua poHtica

social, centrada no Programa Boisa Familia

e uma grosseira mistifica~ao. ADcontrario

do que se diz, nao esta em curso um

processo de distribuiryao de renda, pois os

rendimentos do trabalho, vistos como um

tOdD,continuam a cair sistematicamente,

como proporryao da renda nacional.

Com a adesao do Partido dos Trabalhadores

aDsistema tradicional de poder, chegou

aDfim 0 impulso transformador que surgiu

nas lutas pela redemocratizaryao do pais.

A poHtica brasileira apequenou-se ainda mai!

Sem disputa de projetos, 0 sistema politico

faliu. Foi despolitizado, reduzido a doses

cavalares de marketing e a um conjunto

de pequenos acordos, tudo a serviryo da

conquista e da preservaryao de posiryoes

de poder. Nunca foi taD grande, na sociedadE

o sentimento difuso de desimportancia

em relaryaoa politica institucional.

a governo que, na origem, prometia

mudan~as tornou-se 0 governo do cinismo

e da passividade.

© Luiz Filgueiras e Reinaldo Gon,alvesDireitos adquiridos pela Contraponto Editora Ltda. para esta edi,ao.Vedada, nos tennos cia lei, a reprodUl;ao total ou parcial deste livro sem autorizac;ao cia editora.

CONTRAPONTO EDlTORA LTDA.

Caixa Postal 56066 - Cep 22292-970Rio de Janeiro, RJ - BrasilTell fax: (21) 25440206 I 2215 6148e-mail: contrapontoeditora@gmail.comhome-page: www.contrapontoeditora.com.br A ECONOMIA

POLfTICA DO

GOVERNO

LulaEdic;ao e revisao: Cesar Bet yaminProjeto grafico: Tra,o DesignImpressao: Prol Gr<ijica

UP-BRASIL. CATALOGAc;::Ao-NA-FONTE

SINDICATO NACIONAL DOS EDITOR..ES DE LIVROS. R.J.

Filgueiras, Luiz Antonio MattosA economia politica do governo Lula I Luiz Filgueiras, Reinaldo

Gonplves. - Rio de Janeiro: Contraponto, 2007.

AnexosInclui bibliografiaISBN 978-85-85910-91-4

1. Brasil - Politica economica. 2. Brasil - Politica e governo - 2003-. I Gon-,alves, Reinaldo, 1951-. II.Titulo.

CDD 338.0981CDU338.1(81)

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Sobre os autores

Lista de graficos, quadros e tabelas

Introdu~ao

CAPITULO 1

Contexto internacional

1. Cicio internacional favoravel

1.1 Esfera produtivo-real

1.2 Esfera comercial

1.3 Esfera monetario-financeira

1.4 Esfera tecnol6gica

2. Vulnerabilidade extern a

2.1 Vulnerabilidade externa comparada

2.2 Governo Lula versus Governo Cardoso

CAPITULO 2

Inser~io internacional e vulnerabilidade extern a

1. Vulnerabilidade extern a conjuntural e anomalias

2. Exporta~oes e dependencia extern a

3. Especializa~ao retr6grada

4. Retrocesso industrial

61

64

73

78

83

88

iI

I

3. polrtica e dinamica macroeconomica 95 6. Classes sociais, Estado e bloco de poder 1751. Continuidade do modelo 97 1. Bloco de poder dominante 1772. Desempenho macroeconomico 101 2. Transformismo e coopta~ao 182

2.1 Contas externas e infla~ao 101 3. Patrimonialismo e balcaniza~ao 1882.2 Finan~as publicas 1052.3 Renda, investimento e emprego 108

3. Modelo e ajuste macroeconomico 110 7. Crescimento, acumula~io e perspectivas 197

4. Liberaliza~ao e retrocesso 113 1. Programa de Acelera~ao do Crescimento (PAC] 198

2. Distribui~ao de riqueza e renda 2077

4. Desempenho em perspectiva hist6rica 3. Perspectivas para os jovens 215117

1. Crescimento da renda 4. Cenarios macroeconomicos 220119

2. Hiato de crescimento 5. Perspectivas 223121

3. Acumula~ao de capital 125

4.lnfla~ao 127 Anexos

5. Fragilidade financeira 130 I. fndice de Vulnerabilidade Externa Comparada 233

6. Vulnerabilidade externa 132 II. fndice de Desempenho Presidencial 235

7.Desempenho geral 134 III.Analise de Componentes Principais 243

IV.Conceitos e defini~5es 249

5. Pobreza e polrtica social 141 Bibliografia 2531. Concep~ao hegemonica 143

2. Contra-reforma liberal 149

3. Universaliza~ao versus focaliza~ao 153

4. Ajuste fiscal e polftica social 157

5. Balsa Familia 162

6. Flexibiliza~ao e precariza~ao do trabalho 170

Luiz FilgueirasProfessor associado da Faculdade de Ciencias Economicas da Universidade Fe-deral da Bahia (UFBA) desde 1980, ministrando as disciplinas de Economia Bra-sileira, Economia do Trabalho e Hist6ria do Pensamento Economico, entre ou-tras. Foi diretor dessa Faculdade no periodo 2000-2004.

Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp (1994); mes-tre em Economia pela UFBA (1983) e bacharel em Economia por essa mesmainstituir,:ao(1978). Em 2006, realizou p6s-doutorado no Centro de Economia daUniversidade Paris XIII sob a direr,:aodo professor Pierre Salama.

Autor do livro Historia do Plano Real (Boitempo, 2000, 2003 e 2006) e de di-versos capitulos de livros, dezenas de artigos publicados em revistas especializa-das e jornais nas areas de Economia Brasileira, Politica Economica e Economiado Trabalho.

Membro do grupo de trabalho sobre Setores Dominantes na America Latinado Conselho Latino-Americano de Ciencias Sociais (Clacso). Recebeu 0 Pri-meiro Premio Baiano de Economia Romulo de Almeida - Conselho Regionalde Economia, 5" Regiao (1986) e 0 Premio Banco do Estado da Bahia (Baneb)de Apoio a Teses, na categoria de professor pesquisador (1998).

Reinaldo Gon~alvesProfessor titular de Economia Internacional do Instituto de Economia da Uni-versidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) desde 1993; diretor da SociedadeBrasileira de Economia Politica (1998-2002); diretor da Associar,:aoNacional dosCursos de Graduar,:aoem Economia (2000-2002); conselheiro titular, ConselhoFederal de Economia (2001-2003); vice-presidente do Conselho Regional deEconomia, RJ (1997-1999); e presidente do Instituto de Economistas do Rio deJaneiro (1995-1996).

Livre-docente em Economia Internacional (UFRj, 1991); Ph. D. em Econo-mia pela University of Reading (Inglaterra, 1986); mestre em Economia pelaEPGE-FGV (1976); mestre em Engenharia da Produ~ao pela Coppe-UFRJ(1974); e bacharel em Economia (UFRj, 1973).

Foi professor visitante (Directeur d'Etudes), da Ecole des Hautes Etudes enSciences Sociales, Maison des Sciences de I'Homme, Paris, 1996; professor visi-tante da Universidade de Paris XIII, 1990; economista das Na~6es Unidas (Unc-tad, Genebra, 1983-1987).

Autor de mais de tres centenas de trabalhos publicados em 21 paises: Europa(Alemanha, Espanha, Fran~a, Inglaterra, Italia, Suecia, Sui~a, Portugal e Iugosla-via); Asia Gapao, Coreia do Sui e India); Africa (Cabo Verde);America do Nor-te (Estados Unidos e Mexico); Caribe (Cuba); e America do Sui (Argentina, Bra-sil, Chile, Uruguai eVenezuela).

Entre os seus principais trabalhos no Brasil destacam-se os livros Empresastransnacionais e internacionalizarao da produrlio (Vozes, 1992); 6 abre-alas: a nova in-serrao do Brasil na economia mundial (Relume-Dumara, 1994); Globalizarao e des-nacionalizarao (Paz e Terra, 1999); a Brasil e 0 comercio internacional (Contexto,2000), Vagao descarrilhado (Record, 2002); a no economico (Record, 2003); A he-ranra e a ruptura (Garamond, 2003); Comercio e investimento externo (Fase,2004); eEconomia politica internacional (Elsevier, 2005).

E co-autor de outros livros, como: A nova economia internacional. Uma perspec-tiva brasileira (Campus, 1998); a Brasil endividado (Perseu Abramo, 2000); A ar-madilha da divida (Perseu Abramo, 2002); e Economia internacional. Teoria e expe-ricncia brasileira (Elsevier, 2004).

Seus trabalhos receberam os seguintes premios: Premio Funda~ao Universi-tariaJose Bonifacio em 1991; Premio Jabuti 2001 (Camara Brasileira do Livro);Trofeu Cultura Economica em 2004 (Caixa Economica-Jornal do ComercioRS); Trofeu Cultura Economica em 2005; e Personalidade Economica do Ano(Conselho Federal de Economia) em 2004.

TabelasTabela 1.1

Tabela 1.2

Tabela 1.3

Tabela 2.1

Tabela 2.2

Tabela 2.3

Tabela 2.4

Tabela 2.5

Tabela 2.6

Tabela 2.7

Tabela 2.8

Tabela 2.9

Tabela 2.10

Tabela 2.11

Tabela 2.12

Tabela 3.1

Tabela 3.2

Tabela 3.3

Tabela 3.4

Tabela 3.5

Tabela 3.6

Tabela 3.7

Tabela 3.8

Tabelas, quadros e graficos

Indicadores de vulnerabilidade externa, Brasil e mundo: 1995-2006.

Indices de vulnerabilidade extern a comparada, Brasil: 1995-2006.

Vulnerabilidade externa do Brasil, Indicadores: governo Lula versus

governo Cardoso.

Os paises com os maiores spreads nos titulos no mercado internacional:

2002-2007.

Indicadores de vulnerabilidade extern a conjuntural: 1994-2006.

Transa~oes correntes: 1995-2006.

Servi~os e rendas, valores acumulados: 1995/2006.

Ingresso de Investimento Externo Oireto (IEO): 1990-2006.

Fluxos Ifquidos de capitais: 1995-2006.

Balan~a comercial: 1995-2006.

Contribui~ao aD crescimento do PIB (%).Evolu~ao das exporta~oes por fator agregado: 1999-2006.

Padrao das exporta~5es por fator agregado: 1995-2006 (%).Padrao das exporta~oes por tipo de produto: 1995·2006 (%).Padrao das exporta~oes segundo grupos de produtos: 1999-2006.

Padrao das exporta~oes segundo intensidade tecnol6gica dos produtos:

1999-2006.

Participa~ao dos vinte principais produtos de exporta~ao (%].

Transa~oes correntes do balan~o de pagamentos: 2003-2006.

Transa~oes correntes do balan~o de pagamentos, valores acumulados:

1995-2006.

Metas e taxas de infla~ao: 2003-2006.

Dfvida Iiquida do setor publico, anos selecionados: 1994-2006.

Finan~as publicas, valores acumulados: 1995-2006.

Renda, investimento e emprego: 2003·2006.

Renda, investimento e emprego: governo Lula versus governo Cardoso.

Perda de eficencia sistemica do Brasil: 2003-2007.

Tabela 4.1

Tabela 4.2

Tabela 4.3

Tabela 4.4

Tabela 4.5

Tabela 5.1

TabeJa5.2

Tabela 7.1

Tabela 7.2

Tabela 7.3

Tabela 7.4

Tabela 7.5

Tabela 7.6

Tabela 7.7

Tabela 7.B

Tabela 7.9

Tabela 7.10

Tabela 7.11

OuadrosOuadro 1.1

Ouadro 1.2

Ouadro 2.1

Ouadro 2.2

Ouadro 3.1

Ouadro 3.2

Ouadro 4.1

Ouadro 4.2

VariilVeis macroeconomicas segundo 0 mandato presidencial: 1B90-2oo6.fndice de desempenho presidencial.

indice de desempenho presidencial segundo a ordem de c1assifica~ao.

oesempenho do governo Lula: sintese das variaveis e dos indices.

oesempenho do governo LuJa:sintese das posi~oes segundo

o Indice de desempenho presidencial e a analise de componentes principais.

Ouadro 5.1

Ouadro 5.2

Ouadro ~.3

Ouadro 5.4

Ouadro 5.5

Ouadro 5.6

Ouadro 5.7

Ouadro 5.B

Ouadro 5.9

Ouadro 5.10

Ouadro 5.11

Execu~ao do or~amento da Uniao, 2000-2006.

Execu~ao do or~amento (social] da Uniao, 2000-2006.

Financiamento das campanhas eleitorais para a Presidencia da Republica,

segundo 0 setor economico: 2002 e 2006.

Investimentos em infra-estrutura no PAC,acumulado: 2007-2010

Indicadores macroeconomicos previstos no PAC:2007-2010

Subestimativa de investimentos em logistica e transportes no PAC.

Massa salarial, regioes metropolitanas, 2003-2006.

Mais jovens fora da escola.

Mortes e homicfdios de jovens: recordes mundiais.

Maior desemprego dos jovens.

Maior consumo de drogas e alcool pelos jovens.

Jovens brasileiros emigram cada vez mais.

Jovens pessimistas com 0 futuro.

Cenarios macroeconomicos: 2007-2010.

Ouadro 6.1

Ouadro 6.2

Ouadro 6.3

Ouadro 6.4

Ouadro 6.5

Ouadro 7.1

Ouadro 7.2

Ouadro 7.3

Vulnerabilidade externa: conceitos.

Principais conclusoes: capitulo 1.

GraflcosGraffco 1.1

Grafico 1.2

Grafico 1.3

Grafico 1.4

Grafico 1.5

Grafico 1.6

Grafico 1.7

Grafico 1.B

Grafico 1.9

Grafico 1.10

Grafico 1.11

Grafico 1.12

Grafico 1.13

Grafico 1.14

ooen~a holandesa.

Principais conclusoes: capitulo 2.

Modelo liberal periferico.

Principais conclusoes: capitulo 3.

Lula: melhor do que JK ou quase tao ruim quanto Colior?

Principais conclusoes: capitulo 4.

Polfticas sociais de Estado.

Importimcia da aposentadoria rural.

Universaliza~ao versus focaliza~ao.

Prouni.

Conceitos inapropriados de ricos.

Politicas focalizadas: 16gica perversa.

CPMF:desvios da saude para 0 pagamento de juros.

Importimcia do Boisa Familia.

Hegemon ia as avessas.

"Nao existe reforma agraria no governo Lula".

Principais conclusoes: capitulo 5.

o transformismo segundo olavo Setubal.

o transformismo segundo Cesar Benjamin.

Etanol e seus efeitos.

Lula e 0 lulismo.

Principais conclusoes: capitulo 6.

Risco de apagao de energia continua.

Crescente custo ambiental.

Principais conclusoes: capitulo 7.

PIB mundial, var. %, media m6vel quatro anos: IB90-2oo6.

PIB e investimento na economia mundial: 1999·2006.

Taxa de investimento e investimento externo direto: 1999-2006.

Infla~ao media mundial, IPC [%]: 1999-2006.

Comercio mundial de bens, var. %: 1999-2006.

Pre~os internacionais, var. %: 1999-2006.

Deficit na conta corrente do balan~o de pagamentos, % do PIB: 1997-2006.

Reservas internacionais: 1999-2006.

Paises em desenvolvimento, contas externas (US$ bilhoes]: 1999-2006.

Paises em desenvolvimento, indicadores das contas externas (%]: 1999-2006.

Spreads dos titulos dos mercados emergentes: 199B·2006.

Indicadores de progresso tecnico: 1999·2005.

PIB mundial, var. % segundo 0 mandato presidencial: IB9o·2006.

indices de vulnerabilidade externa, Brasil: 1995-2006.

Grafico 2.1

Grafico 2.2

Grafico 2.3

Grafico 2.4

Grafico 2.5

Grafico 3.1

Grafico 3.2

Grafico 3.3

Grafico 3.4

Grafico 4.1

Grafico 4.2

Grafico 4.3

Grafico 4.4

Grafico 4.5

Grafico 4.7

Grafico 4.8

Grafico 4.9

Grafico 4.10

Graffeo 4.11

Grafico 4.12

Grafico 4.13

Grafico 4.14

Grafico 4.15

Graffeo 7.1

Grafico 7.2

Grafico 7.3

Grafico 7.4

Grafico 7.6

Grafico 7.7

Taxa de cambio efetiva real, media movel12 meses: 1995-2006.

Pagamentos de juros e taxas pelo Brasil ao FMI: 1984·2006.

Termos de troca e rentabilidade das exporta~i5es.

Exporta~i5es e PIB: 1995·2006.

Exporta~i5es de bens e servi~os, contribui~ao % no crescimento do PIB: 1995-2006.

Introdu~ao

Oivida Ifquida do setor publico (% do PIB): 2003-2006.

Indice de Liberaliza~ao Economica: 1995-2007.

Eficacia do governo e qualidade do aparato regulat6rio: 1996-2006.

Respeito a lei e controle da corrup~ao: 1996-2006.

Este livro analisa as politicas economicas e sociais do governo Lula e 0 desem-penho da economia brasileira a partir de 2003. As principais caracteristicas dotexto saDas seguintes: (i) orienta~ao didatica; (ii) perspectiva historic a; (iii) ava-lia~ao critica; (iv) esfor~o de inova~ao analitica; (v) enfoque abrangente; (vi) abor-dagem da Economia Politica; (vii) carater prospectivo. Naturalmente, estes SaDospropositos dos autores. Cabe ao leitor julgar ate que ponto 0 livro atinge seus ob-jetivos.

A orienta~ao didatica e necessaria, visto que 0 livro nao se destina apenas aeconomistas ou especialistas. Foi escrito para urn publico mais amplo: estudan-tes, profissionais de areas diversas e todos os interessados em entender melhor aatual situa~ao do pais e suas perspectivas. Para refor~ar 0 carater didatico, no fi-nal de cada capitulo ha urn quadro com a sintese das principais conclus6es. Asquest6es ou os conceitos saDdefinidos da forma mais precisa e concisa possivel.Os conceitos tecnicos saD tratados nos anexos e em quadros especificos. NoAnexo IV apresentam-se os principais conceitos usados no livro.

A perspectiva historic a fornece 0 referencial adequado para a analise da dina-mica e do desempenho da economia brasileira. Essa perspectiva exige que a ava-lia~ao da politica economica do governo Lula e seus resultados leve em conta 0

contexto internacional. Nao ha como fazer uma analise robusta sem que se con-sidere 0 que esta acontecendo no resto mundo, ja que 0 grau de insen;:ao dopais no sistema economico internacional atingiu nlveis elevados. A analise dodesempenho da economia brasileira tambem deve considerar 0 seu padrao his-torico de desenvolvimento. Ou seja, trata-se de comparar 0 seu atual desem-penho com 0 das economias do resto do mundo e com 0 seu proprio desem-penho ao longo da hist6ria. Neste ultimo caso, a referencia e todo 0 periodorepublicano.

A avalia~ao critic a das estrategias e politicas do governo Lula e uma exigen-cia do metodo cientifico. Rigor cientifico e honestidade intelectual exigem, an-

PIB Brasil, var. %, media m6vel quatro anos: 1890-2006.

PIB Brasil, fndice de desempenho presidencial.

Hiato de cresci mento, media movel quatro anos.

Hiato de cresci mento, indice de desempenho presidencial.

Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial:1890-2006.

Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial:1990-2006.

Forma~ao bruta de capital fixo, var. %, media m6vel quatro anos.

FBCF,indice de desempenho presidencial.

Infla~ao %, media movel quatro anos.

Infla~ao, indice de desempenho presidencial.

Fragilfdade financeira %, media movel quatro anos.

Fragilidade financeira, indice de desempenho presidencial.

Vulnerabilidade externa %, media movel quatro anos.

Vulnerabilidade externa, indice de desempenho presidencial.

Indice de desempenho presidencial, media.

5alario minimo real, var. % anual em subperiodos: 1995-2011.

Coeficiente de Gini: 1995-2005.

Oistribui~ao primaria da renda [%): 2000-2005.

Diferencial entre a varia~ao do salario medio e a varia~ao do PIBper capita:1996-2006.

Oiferencial entre a varia~ao do salario medio e a varia~ao do PIBper capitapor subperiodos: 1995-2006.

Rela~ao juro / salario: 1995-2006.

Participa~ao dos grandes bancos no PIB (%J, porsubperiodos: 1995-2006.

tes de tudo, 0 compromisso com uma analise critica desprovida de interesses. 0objetivo e compreender a realidade da melhor maneira possivel - condiyao ne-cessaria para transforma-Ia. Essa questao e particularmente re1evante no Brasil nomomenta atual, pois 0 debate sobre a realidade nacional esta empobrecido. Tra-ta-se, de fato, de uma situayao peculiar porque os intelectuais organic os do blo-co dorninante estao constrangidos. 0 governo Lwa esta implementando as es-trategias e politicas desse bloco, ate mesmo com resultados superiores, obser-vando-se os interesses de suas fray6es hegemonicas. Por outro lado, os intelectuaisde esquerda, em sua maioria, estao tirnidos, visto que 0 governo Lula tem comoprincipal base politica no Congresso 0 Partido dos Trabalhadores e conta como apoio de organizay6es da sociedade civil (por exemplo, centrais sindicais). En-tretanto, esse governo aprofunda um mode1o de econornia, sociedade e politic a(mode1o liberal periferico) que consolida e aprofunda os atuais padr6es de do-rninayao no pais. Naturalmente, na literatura atual sobre 0 desempenho do go-verno Lula ha alguns trabalhos criticos, que estao referidos no texto, e outrosque estao listados na bibliografia.

o esforyo de inovayao analitica esta associado a introduyao de novos concei-tos (como vulnerabilidade externa estrutural e mode1o liberal periferico), aoaperfeiyoamento de indicadores (indice de Vulnerabilidade Externa Compara-da, indice de Desempenho Presidencial) e a aplicayao, ao Brasil, de conceitos jaexistentes (transformismo, bloco dorninante). Esse esforyo busca uma com-

"'"preensao rnais precisa da realidade brasileira contemporanea.o enfoque abrangente decorre da preocupayao de entender 0 governo Lula

nas suas dimens6es econornica, social e politica. Freqiientemente, anilises parciais,centradas em uma dessas dimens6es, deixam de lado fatores re1evantes e tendema se concentrar em movimentos mais conjunturais. Esses fatores, principalmen-te os de natureza estrutural, perrnitem uma visao mais geral e, portanto, mais di-narmca e organica da trajet6ria recente do Brasil e de suasperspectivas. Para ilus-trar, a maior parte dos observadores tem concentrado suas analises na evoluyaode indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural. Por isso,ha uma tenden-cia a se negligenciar a crescente vulnerabilidade externa estrutural, decorrente doavanyo do processo de liberalizayao nas esferas produtivo-real, comercial e mo-necirio-financeira das re1ay6eseconornicas internacionais do pais. Outro exem-plo de parcialidade e fragilidade cientifica e a anilise econornica que despreza ainfluencia dos interesses do bloco dorninante na formulayao e execuyao das es-

trategias dre governo. Adicionalmente, 0 fenomeno do "transforinismo"po1!tiCo--promovido por Lula e pelo PT, de forma rapida e ampla, pegou de surpresa mui-tos "companheiros de viagem" e, inclusive, representantes do bloco dorninante.

A abordagem da Econornia Politic a reside no uso de um metodo de analiseem que os fenomenos econornicos estao vincwados diretamente a dinarmca dosinteresses de grupos e classes sociais. Nesse metodo, a acumulayao de riquezadepende das estrategias e politicas de Estado. E 0 Estado e 0 espayo privilegia-do da disputa entre grupos e classes sociais. Portanto, a acumulayao de riquezaesta associada ao exercicio do poder ideol6gico, politico e econornico.

o carater prospectivo do livro esta presente em todos os capitulos, especial-mente no ultimo. A analise das quest6es econornicas, sociais e politicas duranteo governo Lula tem como referencia os elementos de conjuntura e, principal-mente, os eixos estruturantes das estrategias e politicas governamentais. 0 ob-jetivo e distinguir 0 que e estrutural e 0 que e conjuntural, 0 que e primario eo que e secundario. Esse procedimento perrnite uma visao mais clara das incer-tezas criticas existentes quanto a trajet6ria futura do pais.A anilise das perspec-tivas e apresentada de forma mais direta no ultimo capitulo, que avalia 0 Pro-grama de Ace1erayao do Crescimento (PAC) lanyado por Lula no inicio do seusegundo mandato em 2007, a questao estrutural da distribuiyao da riqueza e asperspectivas em geral.

o livro esta dividido em sete capitulos. Os quatro primeiros concentram-seem temas econornicos: contexto internacional, inseryao externa, politica e mo-de10 econornico, alem de desempenho em perspectiva hist6rica. 0 quinto capi-tulo trata da politica social, enquanto 0 sexto analisa 0 governo Lula levando emconsiderayao a dinarnica das classessociais,0 pape1do Estado e a atuayao dos gru-pos dorninantes. 0 setimo capitulo discute as perspectivas.

Os principais argumentos e as principais conclus6es do livro sao apresentadosa segulr.

No capitulo 1 exarninam-se a evoluyao da econornia mundial e a questao davwnerabilidade externa. A analise da situayao internacional abarca as quatro es-feras relevantes: produtivo-real, comercial, tecnol6gica e monetirio-financeira. Aevidencia apresentada e conclusiva: a conjuntura internacional tem sido ex-traordinariamente favorave1desde 2003. Em poucos momentos da hist6rica eco-nornica mundial podem ser encontrados indicadores tao evidentes de uma faseascendente de um ciclo economico.

a contexto internacional favoravel e determinante para a evolu~ao da vul-nerabilidade externa, principalmente, dos paises em desenvolvimento. A vulne-rabilidade externa e entendida como a capacidade de determinado pais resistira press6es, fatores desestabilizadores e choques externos.

A acelera~ao da economia mundial, a partir de 2003, teve como uma das suasconseqiiencias mais evidentes a melhora generalizada dos indicadores de vulne-rabilidade externa co~untural do conjunto dos paises em desenvolvimento. aBrasil nao fugiu a essa regra. A evidencia empirica e conclusiva: os indicadoresde vulnerabilidade externa conjuntural, que tendiam a melhorar desde a crisecambial de 1999, continuam progredindo durante 0 governo Lula.

Nao houve melhora na vulnerabilidade externa da economia brasileira,compa-rativamente ao resto do mundo, durante 0 governo Lula.Trata-se, aqui, da vulne-rabilidade externa comparada, ou seja, de se analisar a evolu~ao dos indicadoresbrasileiros em rela~ao aos indicadores do resto do mundo. A metodologia de cal-culo do Jndice de Vulnerabilidade Externa Comparada e apresentada no Anexo 1.

as indicadores de vulnerabilidade externa comparada do Brasil nao apresentamavan~os significativos quando se confronta 0 periodo 2003-2006 com 0 periodo1995-2002. No contexto de queda generalizada dos indicadores de vulnerabilida-de externa no conjunto da economia mundial, 0 governo Lula nao mostra de-sempenho superior ao do governo Cardoso. Na realidade, 0 indice de vulnerabili-dade externa comparada do Brasil durante 0 governo Lula e menor do que estemesmo indice no segundo mandato de Cardoso e maior do que 0 indice mediono'primeiro mandato. Considerando a media dos dois mandatos de Cardoso, 0 in-dice medio de vulnerabilidade externa comparada do governo Lula e maior.

a corolario dos argumentos e da evidencia empiric a e que a melhora dos in-dicadores de vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira, a par-tir de 2003, decorre de urn contexto internacional extraordinariamente favora-vel. No que diz respeito ao ajuste externo, nao ha motivos para se atribuirmeritos especificos a condu~ao da politica economica do governo Lula.Ao con-trario. Esse governo manteve a me sma politica economica do governo anterior,sendo responsavel pela perda da extraordinaria oportunidade criada pelo con-texto internacional p6s-2003, que permitiria colocar 0 pais em uma trajet6riade desenvolvimento economico estavel e dinamico.

No capitulo 2 analisam-se em maiores detalhes a inser~ao do Brasil na econo-mia internacional e seu padrao de vulnerabilidade externa a partir de 2003. Nesse

capitul~ distingue-se a vulnerabilidade externa conjuntural e a vulnerabilidade ex~terna estrutural. a argumento geral e que as politicas do governo Lula reforc;:am0

avan~o de estruturas de produ~ao e padr6es de inser~ao internacional retr6grados,que tendem a aumentar a vulnerabilidade externa estrutural do pais. Nao ha du-vida de que a redu~ao dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural de-corre fundamentalmente do desempenho favoraveldas exporta~oes. a crescimen-to das exporta~6es de bens primarios e a variavel fundamental que diferencia 0 de-sempenho da economia antes e depois de 1999 e,particularmente, a partir de 2003.

No governo Lula configura-se urn processo de adapta~ao passiva e regressivado pais ao sistema economico internacional, em geral, e ao sistema mundial decomercio, em particular. A maior competitividade internacional esta centradanos produtos intensivos em recursos naturais e se da, no essencial, mantendo 0

mesmo padrao de especializa~ao ja existente.Ademais, 0 governo Lula e responsavel por anomalias como a forte aprecia-

~ao cambial e a exporta~ao de capital produtivo, bem como 0 pagamento de va-lores exttaordinariamente elevados ao FMI em urn contexto de melhora evi-dente das contas externas do pais.Vale destacar que a manuten~ao das linhas decredito junto ao FMI custou ao pais US$ 3,65 bilhoes na forma de pagamentode juros e taxas de administra~ao no periodo 2003-2006. Isto representou urnenorme desperdicio de recursos.

A inser~ao passivado pais no sistema economico internacional tern como re-sultado 0 aumento da dependencia do crescimento do PIB em rela~ao a de-manda externa. Isto se deve, principalmente, ao crescimento da participa~ao dasexporta~oes no PIB. a pais tornou-se estruturalmente mais vulneravel frente as

oscila~oes da conjuntura internacional.a aumento da vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira de-

corre tambem do aprofundamento do padrao de especializa~ao retr6grada queenvolve a reprimariza~ao das exporta~oes, com a crescente participa~ao de pro-dutos primarios no valor das exporta~oes. a pais tern sido incapaz de promovero upgrade do seu padrao de comercio exterior. Ha perda de posi~ao relativa deprodutos de exporta~ao com maior intensidade tecno16gica. as ganhos relati-vos tem ocorrido nos produtos de baixo conteudo tecnol6gico e nos produtos

intensivos em recursos naturais.Como determinante da inser~ao passivano sistema economico internacional,

cabe destacar a perda de dinamismo da industria de transforma~ao, com a espe-

cializaij:aoem setores intensivos em recursos naturais e a desarticulaij:aode cadeiasprodutivas. A ausencia de progresso na estrutura produtiva implica consolidarurn padrao de inserij:ao retr6grada no sistema mundial de comercio, com cres-cente dependencia em relaij:aoa exportaij:ao de commodities.

o desempenho recente do comercio exterior do Brasil nao resulta de trans-formaij:oes estruturais, mas de circunstancias conjunturais associadas as elevadastaxas de crescimento do comercio mundial e a melhora nos termos de troca. Amelhora dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural, decorrente docrescimento das exportaij:oes de commodities, nao tern impedido 0 aumento davulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira.

No capitulo 3 avaliam-se a politica e a dinamica macroeconomic a do paisdurante 0 governo Lula, bem como os seus determinantes estruturais. A analiseda dinamica macroeconomica refere-se, em grande medida, ao desempenho daeconomia brasileira em questoes especificas, a saber, contas externas, inflaij:ao,fi-nanij:aspublicas, renda, investimento e emprego. A discussao dos determinantesestruturais esta vinculada as caracteristicas do modelo liberal periferico que saoaprofundadas e consolidadas a partir de 2003.

Considerando que 0 conceito de modelo liberal periferico e central para aanalise desenvolvida no livro, cabe explicita-lo desde 0 inicio. Esse modelotern tres conjuntos de caracteristicas marcantes: liberalizaij:ao, privatizaij:ao edesregulaij:ao; subordinaij:ao e vulnerabilidade externa estrutural; e dominan-ci: do capital financeiro. 0 modelo e liberal porque e estruturado a partir daliberalizaij:aodas relaij:oeseconomicas internacionais nas esferas comercial, pro-dutiva, tecnol6gica e monetario-financeira; da implementaij:ao de reformasno ambito do Estado (em especial na area da Previdencia Social) e da priva-tizaij:aode empresas estatais, que implica reconfigurar a intervenij:ao estatal naeconomia e na sociedade; e de urn processo de desregulaij:ao do mercado detrabalho, que reforij:a a exploraij:ao da forij:ade trabalho. 0 modelo e periferi-co porque e uma forma especifica de realizaij:ao da doutrina neoliberal e dasua politica economica em urn pais que ocupa posiij:ao subalterna no sistemaeconomico internacional, ou seja, urn pais que nao tern influencia na arena in-ternacional e se caracteriza por significativa vulnerabilidade externa estrutu-ral nas suas relaij:oeseconomicas internacionais. Por fim, a dinamica macroe-conomica do modelo subordina-se a predominancia do capital financeiro e dal6gica financeira.

o govetno Lula manteve a mesma politica economic a do segundo governoCardoso: metas de inflaij:ao,ajuste fiscal permanente e cambio flutuante. Entre-tanto, a reduij:ao das restriij:oes externas tern possibilitado menor instabilidademacroeconomica. Essa oportunidade tern sido usada pelo governo Lula para re-forij:ar0 modelo liberal periferico e suas politicas economicas. Trata-se, pois, dacontinuidade e do aprofundamento do modelo.

A melhora da situaij:aodas contas externas e causada pelos crescentes supera-vits comerciais que ultrapassam, a partir de 2003, os deficits estruturais da balanij:ade serviij:ose rendas. Entre os principais determinantes do desempenho da ba-lanij:acomercial, podem-se mencionar: a desvalorizaij:aocambial de 2002,0 cres-cimento das economias americana e chinesa, que puxaram 0 comercio mundial,a recuperaij:ao da Argentina e a disparada nos preij:osdas commodities.

As taxas de inflaij:aocairam sistematicamente a partir de 2003. Os principaisfatores determinantes sao: a apreciaij:aocambial, decorrente dos elevados saldosna balanij:acomercial e da manutenij:ao de grande diferencial entre as taxas de ju-ros interna e externa; a fraca pressao da demanda interna causada pelas politicasfiscais (mega-superavit primario) e monetaria Guros elevados); e a queda dos sa-larios reais durante a maiar parte do periodo.

A mudanij:a do cenario internacional e a acentuada melhora das contas ex-ternas do pais tambem implicam resultados mais favoraveis para a trajet6ria dadivida publica a partir de 2003. A reduij:ao relativa da divida total se deve a di-minuiij:ao sistematica da divida externa em todos os anos, tanto em valores ab-solutos quanto como proporij:ao do PIB. Por outro lado, a relaij:aodivida inter-na/PIB e crescente, pois tern havido a troca de divida externa, de maiar prazo emenor juro, por divida interna, de prazo menor e taxas de juros mais elevadas.

Os governos Cardoso e Lula propiciaram ao capital financeiro mais de R$ 1trilhao em juros ciadivida publica, 0 que correspondeu, em media, a 8% do PIBno segundo governo Cardoso e a 8,2% no governo Lula. Neste, as elevadas ta-xas de juros praticadas acarretaram pagamentos de R$ 590 bilhoes em juras,montante 61% maiar do que 0 acumulado entre 1999 e 2002.

No governo Lula, a trajet6ria instavel e asbaixas taxas de crescimento do PIBestao associadas a taxas de investimento baixas e de desemprego altas.A evolu-ij:aomediocre do myel do produto, do investimento e do emprego e particular-mente impressionante porque ocorreu em uma conjuntura internacional bas-tante favoravel a partir de 2003.

No governo Lula, a taxa media de crescimento do PIB (3,3%) foi maior doque as taxas crescimento dos dois governos Cardoso, que foram de 2,4% e 2,1%,respectivamente. Por outro lado, a taxa media de investimento do governo Lula(16,1%) e menor que as taxas dos governos Cardoso. No que se refere a taxa dedesemprego, apesar da tendencia de queda durante 0 governo Lula, ela tern semantido em niveis elevados, chegando a ser superior aos niveis observados du-rante 0 primeiro mandato de Cardoso.

De urn ponto de vista estrurural, 0 governo Lula recolocou na ordem do diaa continua~ao do modelo liberal ao implementar a reforma da Previdencia dosservidores publicos, iniciar 0 processo de reforma sindical e sinalizar a reformadas leis trabalhistas.

o governo Lula tern implementado uma serie de medidas para consolidar 0

modelo liberal periferico. Elas aumentam a volatilidade da conta de capital e fi-nanceira do balan~o de pagamentos. Portanto, consolida-se 0 modelo marcadopela enorme concentra~ao de riqueza e de renda, as reduzidas taxas de cresci-mento e investimento, a inser~ao internacional passiva e a grande vulnerabilida-de externa estrutural.

Os efeitos do avan~o do processo de liberaliza~ao e desregulamenta~ao eco-nomic a nao se restringem as contas externas e a esfera da distribui~ao. A evi-dencia empirica disponivel aponta para uma perda de eficiencia sistemica daeconomia brasileira e urn retrocesso institucional durante 0 governo Lula.~0 fato relevante e que 0 governo Lula reafirmou a politica economica her-

dada do governo anterior e, apoiado no melhor desempenho conjuntural do se-tor externo, deu novo folego ao modelo, legitimando-o politicamente e soldan-do mais fortemente os interesses das diversas fra~oes de classesparticipantes dobloco de poder dominante.

No capitulo 4 discute-se 0 desempenho da economia brasileira durante 0 go-verno Lula em perspectiva historica. As variaveis macroeconomicas analisadassaD:varia~ao da renda real; hiato de crescimento (diferencial entre a varia~ao darenda no Brasil e no mundo); acumula~ao de capital (varia~ao da forma~ao bru-ta de capital fixo); infla~ao (deflator implicito do PIB); fragilidade financeira doEstado (rela~ao divida interna/PIB); e vulnerabilidade externa (rela~ao dividaexterna/exporta~ao). 0 procedimento metodologico basico consiste em anali-sar a evolu~ao temporal de cada uma dessas variaveis ao longo da historia daRepublica (1890-2006) e avaliar 0 desempenho economico segundo os man-

datos presidenciais. Desde 0 inicio da Republica, 0 pais teve 28 presidentes, comtrinta mandatos, visto que ate 2006 somente dois (Getulio Vargas e FernandoHenrique Cardoso) tiveram mais de urn mandato. 0 segundo mandato de Lu-la inicia-se em 2007 e nao esta contemplado na analise.

No periodo 1890-2006, a renda real do Brasil cresce a taxa media anual de4,5%. Durante 0 governo Lula (2003-2006) a taxa media anual de crescimentoreal do PIB e de 3,3%, ou seja, e inferior a 3/4 da taxa de crescimento de lon-go prazo. No conjunto de trinta mandatos na historia da Republica, 0 governoLula esta na nona pior posi~ao. Assim, pelos padroes historicos brasileiros, 0 pe-riodo do primeiro mandato de Lula caracteriza-se pelo pifio desempenho docrescimento da renda.

o hiato de crescimento expressa a diferen~a entre a taxa de crescimento doPIB brasileiro e a taxa de crescimento do PIB mundial. Ele indica a velocidadecom que 0 pais esta encurtando a diferen~a entre seu nivel de renda e 0 nivelmedio da renda mundial. 0 hiato secular de crescimento da economia brasilei-ra (media do periodo 1890-2006) e de 1,2%, que e 0 diferencial entre a taxamedia anual de crescimento economico de longo prazo do Brasil (4,5%) e a ta-xa media anual de crescimento de longo prazo da economia mundial (3,2%).No periodo do governo Lula,o hiato medio anual e negativo (-l,5%),pois a eco-nomia brasileira cresce a taxa media anual de 3,3%, que e menor do que a taxade crescimento da economia mundial (4,9%). Levando em conta os mandatospresidenciais, constata-se que 0 governo Lula ocupa a 27" pior posi~ao. Somen-te outros tres presidentes (Horiano, Collor e Castelo Branco) tiveram desempe-nhos inferiores.A evidencia e conclusiva: 0 Brasil "anda para tras" durante 0 go-verno Lula, pois ha hiato de crescimento negativo, ou seja, a economia brasilei-ra cresce a taxas significativamente menores do que a economia mundial. 0

desempenho de Lula consegue ser pior do que 0 desempenho dos dois manda-tos de Fernando Henrique Cardoso.

No que se refere a acumula~ao de capital, a taxa media de crescimento realda forma~ao bruta de capital fixo (FBCF) no Brasil e de 4,2% no periodo 1890-2006. Durante 0 governo Lula, a taxa media anual de varia~ao da FBCF e 3,5%,abaixo da taxa media historica. Comparativamente aos outros presidentes, Lulamostra desempenho insatisfatorio: esta na decima primeira pior posi~ao.

A taxa media de infla~ao e de 15,7% no periodo republicano, se for exc1uidoo periodo de alta infla~ao (1984-1994), e de 138,4% se esse periodo for consi-

derado. Durante 0 governo Lula, a taxa media de inflac.;ao(8,7%) e muito infe-rior a taxa media da historia da Republica. Nao resta duvida de que esse gover-no tern sido bem-sucedido no combate a inflac.;ao.Somente outros onze presi-dentes lograram manter a inflac.;aoem mveis inferiores ao da taxa observada em2003-2006.

Na historia da Republica, a relac;;aomedia divida publica interna/PIB e de7,5%. No periodo 2003-2006 a relac;;aodivida interna/PIB mostra tendenciacrescente e atinge 0 mais alto nivel de endividamento publico da historia doBrasil (Imperio e Republica). A relac.;aochega a 45% em 2006. Pelos padroeshistoricos brasileiros, 0 governo Lula e responsavel pela mais alta relac.;aodividainterna/PIB da historia do pais.

A analise da vulnerabilidade externa concentrou-se na relac;;aodivida exter-nal exportac;;ao de bens, tendo em vista as limitac;;oesde dados para urn perio-do historico tao longo. A media dessa relac;;aoe de 203% no periodo 1890-2006. Durante 0 governo Lula essa relac;;aose reduz a metade entre 2002(365%) e 2006 (181%). Sao numeros bastante significativos e mostram urn de-sempenho muito favoravel, permitindo que Lula ocupe a nona melhor posi-c;;aono conjunto dos presidentes. Como discutido no capitulo 2, 0 governoLula tern se beneficiado de uma conjuntura internacional extraordinariamen-te favoravel.

Os indicadores macroeconomicos mostram que, pelos padroes historic osbrasileiros, 0 governo Lula tern desempenho mediocre ou desfavocivel quan-to a~crescimento economico, ao hiato de crescimento, a acumula~ao de capi-tal e as financ;;aspublicas. Por outro lado, tern desempenho favoravel no con-trole da inflac.;aoe na reduc;;aodo mvel de endividamento externo. A aprecia-c;;aogeral do desempenho do governo Lula e feita com base no Indice deDesempenho Presidencial (lOP). A metodologia de caIculo desse indice e apre-sentada no Anexo II.

o lOP medio de Lula (43,8) e o.quarto mais baixo, sendo inferior a media(57,5) e a mediana (58,7) do conjunto de presidentes brasileiros. Ou seja, no quese refere ao desempenho da economia brasileira, Lula e 0 quarto pior presiden-te da historia da Republica. Somente os governos Sarney, Cardoso (segundomandato) e Collor tern desempenho pior.

No Anexo III hi 0 caIculo dos indices de desempenho dos governos no pe-riodo republicano com base na tecuica de Analise de Componentes Principais

(ACP). Os ~esultadosobtidos com aACP confirmam os resultados do lOP. Ade-mais, quando se "desconta" 0 efeito da conjuntura economica internacional aACP mostra que os dois piores desempenhos da historia republicana sao 0 go-verno Cardoso (segundo mandato) eo governo Lula. Ou seja, mesmo modelo,politicas similares, resultados igualmente mediocres.

No capitulo 5 investigam-se a natureza e as principais caracteristicas da politi-ca social do governo Lula. 0 principal argumento e que essapolitica tern estrei-ta relac;;aocom a politica economica liberal-ortodoxa, legada pelo governo anteriorcomo uma "heranc;;amaldita", mas mantida e aprofundada pelo novo governo.

A visao dominante sobre politicas sociais restringe 0 tratamento e a analise dasdesigualdades de riqueza e renda e da pobreza, assim como limita as politicaspublicas ao ambito apenas das classes trabalhadoras e de seus rendimentos. Essavisao, adotada pelo governo Lula, deixa de fora as causas estruturais desses feno-menos, bem como desconsidera os rendimentos do capital, ambos localizados no:imago das relac;;oesentre as classes sociais.

o Banco Mundial e a organizac;;aoque formulou 0 conceito restrito de po-breza que passou a ser adotado internacionalmente, bem como propos a adoc.;aode politicas sociais focalizadas.A sintese do debate sobre politicas sociais univer-sais e politicas sociais focalizadas evidencia a logica perversa destas ultimas. Taispoliticas tern natureza mercantil: concebem a reduc.;ao da pobreza como urn"born neg6cio" e transformam 0 cidadao portador de direitos e deveres sociaisem consumidor tutelado, por meio da transferencia direta de renda. E a selec.;ao,para que os individuos e familias participem desses programas, subordina-se acriterios "tecnicos" definidos ad hoc, a depender do governo de plantao e do ta-manho do ajuste fiscal- uma operac;;aoideo16gica que despolitiza 0 conflito dis-tributivo.

A critica da politica social do governo Lula destaca sua estreita relac;;aoe com-patibilidade com a politica economic a praticada. A politica social e a contrafacedo ajuste fiscal, isto e, dos elevados supecivits primirios definidos desde 0 se-gundo governo Cardoso e que 0 governo Lula manteve, estabelecendo metasainda mais elevadas. Na realidade, 0 conteudo da politica social do governo Lu-la, no essencial, e 0 mesmo da politica social do governo anterior, apesar dosdiscursos em contrario, que tentam diferencia-la - apresentando-a como umapolitica (supostamente) articulada a medidas de natureza estrutural de combatea pobreza.

A politica social do governo Lula, tal como a sua politica economica, e tambemde natureza liberal, coerente com 0 modelo economico vigente. Serve como po-deroso instrumento de manipula'rao politica de uma parcela significativa da so-ciedade brasileira, ao mesmo tempo em que permite urn discurso "politicamentecorreto". a principal eixo da atual politica social eo Boisa Familia, programa queresulta em uma politica assistencialista,com grande potencial clientelista.

Essa politica social combina perfeitamente a flexibilizayao e precariza'rao dotrabalho com programas focalizados e flexiveis de comb ate a pobreza. Ambosregidos pela mesma 16gica: 0 curto prazo, 0 imediatismo inconseqiiente, inter-ven'roes pontuais e precarias, que, para nao se contrapor a "ordem economicaneoliberal", subordinam-se ao reino da conveniencia, sem mudar e sem intervirnas causas estruturais dos problemas da sociedade brasileira.

No capitulo 6 evidenciam-se a natureza e a composi'rao do atual bloco de po-der dominante, bem como a sua rela'rao organica com 0 modelo liberal perife-rico e com a politica macroeconomica implementados pelo governo Lula. Este,no fundamental, tern trilhado 0 mesmo caminho daquele que 0 precedeu, dan-do nova legitimidade a urn modelo economico - e a sua politic a macroecono-mica - que, do ponto de vista politico, parecia estar em estado terminal no finaldo segundo governo Cardoso.

A disputa travada atualmente no Brasil, sobre 0 nivel da taxa de juro e 0 ta-manho do superavit fiscalprimario, nao se resume apenas a melhor forma de ma-nipular, conjunturalmente, 0 instrumento usual da politica moneciria, ou mes-mo a pertinencia ou nao de se redefinir 0 conjunto da politica macroeconomi-ca. Alem disso, e mais importante, 0 que esta em jogo e a mudan'ra oumanuten'rao do modelo economico atual, com as suas correspondentes politi-cas macroeconomicas e sociais.A mudan'ra tern como condi'rao previa, indubi-tavelmente, a derrota politica do atual bloco de poder dominante.

a transformismo do governo Lula se expressa no prosseguimento da politi-ca economica implementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cam-bial de janeiro de 1999, e no refor'ro do modelo dominante. Lula e a alianya po-litica que 0 elegeu adaptaram as suas a'roes, 0 seu programa e a sua politica aoslimites da disputa das diversas fra'roes do capital. Eles mantem em primeiro pla-no os interesses e a politica economic a do capital financeiro. Na mesma linha dosegundo governo Cardoso, 0 governo Lula tambem destaca a imporcincia das ex-porta'roes para a redu'rao da vulnerabilidade externa.

Durante 0 governo Lula assiste-se a crise das institui'roes politicas e de repre-sentayao politica (dos sindicatos e partidos). Essa crise decorre tanto do proces-so objetivo de redefini'rao da composi'rao da classe trabalhadora como da coop-ta'rao politico-institucional de parcela importante das dire'roes sindicais e parti-darias.

A crise de representa'rao e fortemente alimentada pelo governo Lula, ao rea-lizar 0 arnilgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradi'rao stali-nista ("fora de lugar") de aparelhamento do Estado e transforma'rao das organi-za'roes de massa em "correias de transmissao" do governo. a comportamentosubserviente da CUT ao governo Lula e a indica'rao do presidente da entidadepara ocupar 0 cargo de ministro do Trabalho sao exemplos paradigmatic os des-se fenomeno.

No contexto da domina'rao financeira, 0 modelo liberal e incapaz de incor-porar, mesmO parcialmente, as demandas mais significativas das classes trabalha-doras, especimmente dos seus segmentos organizados. Portanto, resta ao mode-10 articular de forma precaria e marginal a massa pauperizada e desorganizada,por meio de politicas sociais focalizadas de carater assistencialista.

Dai a necessidade do governo Lula controlar politicamente os movimentos so-ciais e sindical por meio da coopta'rao - material e ideol6gica - das suas dire-'roes. a objetivo e reduzir as tensoes e impedir a sua autonomia, dificultando, as-sim, as ayoes de mobiliza'rao e construyao de urn projeto democratico-popularalternativo ao do bloco dominante.

Acentua-se a balcaniza'rao do Estado brasileiro, que expressa a redu'rao da au-tonomia relativa do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominan-tes. Mais especificamente, as distintas frayoes do capital se apoderam abertamentede segmentos do aparelho estatal.

Com 0 governo Lula, 0 capital financeiro man tern 0 controle sobre 0 mi-nisterio da Fa~enda e 0 Banco Central, e, entre outros aspectos, exige a inde-pendencia legal deste ultimo - pois ja a conquistou na pratica.A partir dessasduas instituiyoes, 0 capital financeiro determina a politica economica e con-trola a execu'r~o do ar'ramento federal, subordinando as a'r0es do Estado nasdemais areas. No limite, se necessario, amea'ra desestabilizar economica e po-liticamente 0 pais.

a agroneg6 cio e os interesses exportadores, por sua vez, apoderam-se do Mi-nisterio da Agricultura e do Ministerio do Desenvolvimento, da Industria e do

Comercio Exterior. A partir desses 6rgaos, defendem seus interesses (por exem-plo, conseguiram aprovar a libera<;aodos transgenicos na agricultura e obtiverammedidas compensat6rias para 0 cambio valorizado).

o governo Lula renovou 0 patrimonialismo e 0 empreguismo na rela<;aodogoverno com as dire<;oesdos partidos que compoem a sua base de apoio e comos dirigentes sindicais. Os instrumentos sao, principalmente, as diretorias dosfundos de pensao das empresas estatais (Previ, Petrus e Funcd) e os conselhos dosbancos oficiais. Cargos publicos sac ocupados por sindicalistas e funcionirios doPartido dos Trabalhadores, com poder de decisao sobre 0 direcionamento devultosos recursos financeiros.

Nao obstante as diferen<;as,0 modus operandi do governo Lula e do PT naoe significativamente distinto daquele do PSDB. No fundamental, a equa<;ao ecomposta pelas mesmas variiveis: financiamento das campanhas pelo bloco do-minante, nepotismo e ocupa<;ao patrimonialista do Estado, rela<;oesfisio16gi-cas como balizador dos acordos e rela<;oesutilitaristas com os grandes gruposeconornicos.O diferencial e 0 uso funcional das politicas assistencialistas.Ao seagregar 0 assistencialismo na equa<;ao acima, compreende-se 0 fenomeno do"lulismo".

o capitulo 7 destaca as perspectivas para 0 segundo mandato do governo Lu-la. Esti dividido em quatro se<;oes.A primeira aborda 0 Programa de Acelera-<;aodo Crescimento (PAC) que foi lan<;adoemjaneiro de 2007 e inclui diretri-

"'" zes~gerais para 0 futuro. 0 PAC e urn documento hibrido e, definitivamente,nao e urn plano de desenvolvimento.A se<;aochama aten<;aopara a ausencia demudan<;assignificativas nas diretrizes estruturais do processo de acumula<;ao decapital fixo e 0 refor<;o da dinamica do modelo liberal periferico. 0 PAC reve-la, tambem, a ausencia de mudan<;assignificativas no padriio de gestao macroe-conomica. Nao hi razoes para perspectivas otimistas.

Na segunda se<;aodiscute-se 0 tema fundamental da distribui<;ao de riquezae renda. 0 argumento central e que a tendencia observada a partir de 1998, demelhora na distribui<;ao pessoal da renda, nao reflete mudan<;as estruturais. Ouseja, a distribui<;ao funcional da renda, que contrapoe trabalhadores e capitalis-tas, nao se altera. 0 argumento e verdadeiro tanto para 0 governo Cardoso quan-to para 0 governo Lula. Nessa questao tambem nao hi perspectivas otimistas.

o Brasil parece experimentar urn processo peculiar em que a melhora da dis-tribui<;ao pessoal da renda (que exclui, em grande medida,juros e lucros), vem

acompanhada de uma piora na distribui<;aofuncional da renda (d~~~T;d;;,~~~-::'--~'~---lirios; de outro,juros e lucros). Na ausencia de sinais evidentes de mudan<;asnopadriio de acumula<;ao de capital e na gestao macroeconomica, e muito provi-vel que esse processo peculiar continue avan<;andono futuro pr6ximo.

A terceira se<;aotrata das perspectivas futuras do Brasil a partir da 6ptica dosjovens. Para os autores do livro, e uma 6ptica fundamental, visto que tambem so-mos educadores preocupados com 0 futuro das novas gera<;oes.Aevidencia rnos-tra que 0 Brasil tern indices de violencia muito elevados, e a violencia atinge,principalmente, a popula<;ao mais jovem. Houve aumento do consumo de taba-co, bebidas alc06licas, maconha, solventes e cocaina no pais no periodo 2001-2005, afetando principalmente osjovens. Nos ultimos anos, tern crescido signi-ficativamente a taxa de desemprego entre eles. Hi tambem nitida tendencia deaumento do numero de brasileiros que emigram. Durante 0 governo Lula atin-ge-se 0 nivel recorde de emigrantes brasileiros para os Estados Unidos, princi-palmente jovens. Nao surpreende a evidencia de que os jovens brasileiros este-jam pessimistas em rela<;aoao futuro.

Na quarta se<;aochama-se aten<;aopara 0 fato de que os cenarios otimistas pa-ra 0 segundo governo Lula (2007-2010) tern em comum a rnanuten<;ao do con-texto internacional favoravel e das diretrizes da atual politica macroeconornica:metas de infla<;ao;superivit fiscal primirio; cambio flutuante; e liberaliza<;aoex-terna. Esses cenirios implicam: taxa de infla<;aoconstante; redu<;aogradual da ta-xa de juro real; manuten<;ao do nlvel e do processo de aprecia<;aoreal do cam-bio; menor grau de restri<;aodos gastos publicos de investimento; deficits fiscaisdecrescentes; redu<;aogradual do superivit das contas de transa<;oescorrentes dobalan<;o de pagamentos; redu<;ao dos gargalos setoriais na infra-estrutura fisica;melhoras marginais na situa<;aosocial; manuten<;ao da governan<;a e da gover-nabilidade; continuidade e consolida<;aodo bloco dominante; e estabilidade domodelo liberal periferico.

A distin<;aofundamental entre os cenirios economicos otimistas reflete, fun-damentalmente, diferen<;asquanto a evolu<;aoda economia mundial, da taxa deinvestimento da economia brasileira e das restri<;oesna infra-estrutura. Estas sacincertezas criticas, cujo comportamento futuro pode nao corresponder as hip6-teses dos cenirios otimistas. Ademais, hi outras incertezas criticas que sao des-prezadas pelos otimistas como, por exemplo, governan<;a, governabilidade, ro-bustez institucional e coesao do bloco dominante.

o capitulo termina mostrando que, no inicio do segundo governo Lula, pros-segue 0 processo de desarticulac;:aodos campos politico-ideoI6gicos, com a ocor-rencia de mais uma serie de escandalos envolvendo a base de sustentac;:aodo go-verno e 0 Congresso Nacional.A pequena politic a predomina cada vez mais.

Do ponto de vista economico, 0 pais parece viver mais urn miniciclo de oti-mismo. Mesmo no interior das correntes criticas, 0 debate e a ac;:aopolitica ten-dem a se restringir a fiscalizac;:aoda implementac;:ao do PAC, a possibilidade seobter maiores taxas de crescimento e a dinamica da relac;:aoentre a taxa de juroe 0 cambio. Portanto, 0 questionamento do modelo liberal periferico e, conse-qiientemente, do bloco de poder dominante continua, no essencial, ausente doprocesso politico em curso. Em que pese os sinais de descontentamento e mo-bilizac;:aode alguns segmentos do movimento social, estes estao circunscritos, es-sencialmente, ao plano economico-corporativo.

A eventual reversao da atual conjuntura internacional tera impactos decisivossobre a dinamica da economia brasileira. Essa mudanc;:atera urn efeito desesta-bilizador tanto maior quanto mais fragil for a inserc;:aointernacional de cada pais.Se e quando isso ocorrer, qualquer que venha a ser 0 futuro governante do Bra-sil, as fragilidades do pais reaparecerao com toda a forc;:a,evidenciando mais umavez os limites estruturais do modelo liberal periferico e da sua politica macroe-conomica.

A economia brasileira e marcada por forte vulnerabilidade externa nas esferasmonetario-financeira, produtivo-real, tecnol6gica e comercial. Esta tern sido, his-toricamente, a principal restric;:aoestrutural ao nosso processo de desenvolvi-mento economico. 0 pais tern baixa capacidade de resistencia a pressoes, fato-res desestabilizadores e choques extern os; ademais, os processos de ajuste a essesfenomenos implicam alto custo para a sociedade.A conseqiiencia imediata e queas estrategias e politicas economicas, bem como 0 desempenho da econornia,sao determinados, em grande medida, pelo contexto internacional.

Se, por urn lado, e verdade que 0 Brasil tern elevada vulnerabilidade externaestrutural, por outro, tambem e verdade que ha algum grau de liberdade nas es-trategias e politicas de ajuste. Portanto, conjunturas externas desfavoraveis naosignificam, necessariamente, urn fraco desempenho da economia brasileira. Nes-se caso funciona 0 mecanismo desafio-resposta: frente a incertezas, riscos e cus-tos impostos pela situac;:aointernacional, os grupos dirigentes, por razoes diver-sas (inclusive a pr6pria sobrevivencia politica), adotam politicas de ajuste pr6-ati-vas e eficazes.

Ha exemplos hist6ricos relevantes. No primeiro governo Vargas,para se pro-teger dos efeitos causados pela Grande Depressao de 1929 e que se estenderampela decada de 1930, os grupos dirigentes implementaram estrategias e politicasque representaram uma ruptura com 0 modelo herdado da Primeira Republi-ca. No conjunto das medidas mais importantes, vale destacar a renegocia<;:aodadivida externa e 0 impulso a industrializac;:ao.Exemplo mais recente e 0 do go-verno Geisel, que por meio do II Plano Nacional de Desenvolvimento, em 1974,tambem permitiu melhorar qualitativamente a economia brasileira, a fim de re-duzir sua vulnerabilidade externa, principalmente, nas esferas comercial, produ-tivo-real e tecnol6gica. No entanto, no caso do governo Geisel houve serio er-ro estrategico: parte do financiamento da acumulac;:aode capital foi baseada noendividamento externo. Isso implicou 0 aumento da vulnerabilidade externa fi-

nanceira do pais, que ficou evidente quando a crise da divida externa edodiu em

1982.o principal objetivo deste capitulo e analisar 0 contexto internacional no pe-

Dodo p6s-2002. Trata-se de examinar a situac;:ao economic a internacional que,

en. suas diferentes esferas, define as condic;:oes externas que afetam a dinamica da

ec onomia brasileira. Esta dinamica abrange as estrategias, as politicas e 0 pr6prio

desempenho da economia nacional.o ponto de partida da analise e que a conjuntura internacional tem sido par-

ticularmente favoravel desde 2003. Muitos especialistas identificam esse feno-

meno como um "choque externo positivo". Mas, independentemente das qua-

lificac;:oes, 0 fato e que a situac;:ao economica internacional tem sido muito fa-

voravel em todas as esferas das relac;:oes economicas internacionais, ou seja, nas

esferas comercial, produtivo-real, tecnol6gica e monetario-financeira.

o capitulo esta dividido em tn~Ssec;:oes.Na primeira apresenta-se evidencia

empirica condusiva a respeito da expansao da economia mundial desde 2003.A

evidencia abarca as esferas mencionadas acima, com 0 exame de indicadores es-

pecificos para cada um.a delas.Na segunda sec;:ao analisa-se a vulnerabilidade externa da economia brasilei-

ra no periodo 2003-2006, considerando as condic;:oes internacionais. 0 contex-

to internacional favoravel tem pennitido um progresso generalizado nos indi-

cadores de vulnerabilidade externa conjuntural dos paises, inclusive aqueles com

elevada vulnerabilidade externa estrutural da Africa e da America Latina. 0 Bra-

sil nao e excec;:ao. Portanto, cabe analisar em que medida os indicadores de vul-

nerabilidade extern a conjuntural do Brasil melhoram vis-a-vis os indicadores do

resto do mundo. Como houve progresso generalizado, a discussao relevante e

saber se 0 Brasil tem. avanc;:o relativo. 0 argumento central desta sec;:ao e que,

durante 0 governo Lula a melhora foi determinada exogenamente; em termos

c omparativos, nao se alterau a vulnerabilidade externa do pais.

Considerando que 0 atual pracesso de expansao da economia mundial deve-

ra sofrer reversao em algum momenta no futuro, e fundamental identificar os

avanc;:os relativos. E estreito e tecnicamente fragil focal' a analise exdusivamente

rra evoluc;:ao de indica do res brasileiros sem considerar 0 Contexto internacional.

Subjacente ao enfoque proposto neste capitulo esta a seguinte percepc;:ao l6gi-

ca: os paises que nao obtem melhoras relativas na fase ascendente do cido in-

t ernacional saD aqueles que, ceterisparibus, tem mais chances de ser afetados pOl'

fatores desestabilizadores externos na fase descendente do ciclo. Este parece ser

o caso do Brasil, pois os indicadores de vulnerabilidade externa comparada nao

mostram tendencia de evoluc;:ao favoravel durante 0 governo Lula.

A ultima sec;:aoapresenta a sintese da evidencia empirica e das principais con-

clusoes do capitulo.

o Quadro 1.1 resume os distintos conceitos de vulnerabilidade externa usa-

dos neste capitulo e nos seguintes.

Ouadro1.1

Vulnerabilidade externa: Conceitos

Vulnerabilidade externa e a capacidade de resistencia a pressoes, fatores desestabili-zadores e choques externos.

Vulnerabilidade extern a conjuntural e deterrninada pelas op<;:oese custos do processode ajuste externo. Avulnerabilidade externa conjuntural depende positivamente das op-<;:oesdisponiveis e negativamente dos custos do ajuste externo. Ela e, essencialmente,um fen6meno de curto prazo.

Vu/nerabilidade externa estrutural decorre das mudan<;:asrelativas ao padrao de co-mercia, da eficiencia do aparelho produtivo, do dinamismo tecnol6gico e da robustezdo sistema financeiro nacional. Avulnerabilidade extern a estrutural e determinada, prin-cipalmente, pelas process as de desregulamenta<;:ao e liberaliza<;:aonas esferas comer-cial, produtivo-real, tecnol6gica e monetario-financeira das rela<;:oesecon6micas inter-nacionais do pais. Ela e, fundamentalmente, um fen6meno de longo prazo.

Vu/nerabilidade externa comparada e dada pela desempenho externo relativo de deter-minado pais comparativamente ao desempenho externo relativo de outros paises. Elaexpressa a compara<;:aoentre paises do diferencial relativo de indicadores de in;;er<;:aoecon6mica internacional.

1. Cicio internacional favoravelNesta sec;:ao apresenta-se evidencia empirica a respeito da evoluc;:ao da eco-

nomia I11undial nas esferas pradutivo-real, comercial, monerario-financeira e

tecnol6gica.

1.1 Esfera produtivo-realA taxa secular de crescimento real da renda mundial - taxa media no periodo1890-2006 - e 3,2%, e no mesmo periodo a mediana das taxas de crescimentoanual e 3,8%. Durante 0 governo Lula (2003-2006) a taxa media de crescimen-to real da renda mundial foi de 4,9%. Portanto, na esfera produtivo-real, a eco-nornia mundial tem tido, no periodo 2003-2006, um desempenho muito supe-rior a sua media e mediana desde 1890. au seja, 0 contexto internacional temsido muito favoravel: no periodo 2003-2006, a taxa de crescimento econornicoreal foi 50% maior do que a media historica. Com a taxa secular, a econorniamundial duplicava a renda mundial em 22 anos, enquanto com a taxa media doperiodo 2003-2006 a duplica~ao ocorre em 14 anos.

Con juntura econornica tao favoravel ja ocorreu em outros momentos histo-ricos: segunda metade da decada de 1920; segunda metade da decada de 1930;Segunda Guerra Mundial; inicio da decada de 1950 ate 0 final da de 1970; e demeados da decada de 1990 ate 0 momenta atual. a comportamento cic1ico daeconornia mundial e mostrado no Grmco 1.1.

Grafico 1.1

PIB mundial, var. %, media m6vel quadrlenal: 1890·2006

QuaPldo se considera a amplia~ao da capacidade produtiva,tambemnca evi-.~----dente 0 dinarnismo da esfera produtivo-real. a crescimento e robusto na medi-da em que a taxa de investimento na econornia mundial cresceu continuamen-te a partir de 2003, como mostra 0 Grafico 1.2. Esta taxa aumenta de 20,8% em2002 para 22,8% em 2006. a grafico mostra, ainda, a forte correla~ao entre a ta-xa de crescimento do PIB e a taxa de investimento na econornia mundial, bemcomo a tendencia de eleva~ao dessas taxas a partir, principalmente, de 2003.

GrMico 1.2

PIB e investimento na economia mundlal: 1999-2006

23,0

22,S

22,0

21,S

21,0

20,S

20,0

19,5

2006

A expansao da produ~ao e da renda gera volumes crescentes de excedenteeconornico que sao usados para expandir a capacidade global de produ~ao. Tra-ta-se, de fato, do avan~o do processo de globaliza~ao produtivo-real. Ponanto, aeleva~ao do volume de investimentos nao expressa somente 0 dinarnismo daseconornias domesticas. A evidencia apresentada no Grafico 1.3 aponta para 0

crescimento do investimento externo direto a partir de 2003 e sua forte rela~aocom a taxa media de investimento da econornia mundial. Portanto, 0 processode acumula~ao de capital tambem ocorre em escala global por meio do avan~odo processo de internacionaliza~ao da produ~ao via compra de ativos produti-vos no exterior, principalmente, por parte das grandes empresas internacionais(empresas transnacionais).

Grafico 1.3

Taxa de investimento e investimento externo direto: 1999·2006

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

2006

Hi inumeras causas do atual ciclo de expansao da econornia mundial. A maisimportante refere-se ao dinamismo das"locomotivas" do sistema economico in-ternacional, a saber, Estados Unidos e China.

Os Estados Unidos tern tido crescimento medio real do PIB de 3,2% no pe-riodo 2003-2006, proximo da sua taxa media secular (3,3%). No entanto,o efei-t'O"locomotiva" dos Estados Unidos, que responde por 20% do PIB mundial(conceito paridade do poder de compra, PPP), decorre da natureza das suas po-liticas macroeconornicas e do seu impacto sobre 0 restante da economia mun-dial. No periodo em questao, as politicas monetaria e fiscal tern sido expansio-nistas, embora a tendencia tenha sido reduzir 0 grau de expansionismo dessaspo-liticas. Em 2001-2002, a econornia dos Estados Unidos teve fraco desempenho.Havia riscos de profundo ciclo recessivo.0 governo, entao, por meio de politi-cas expansionistas, decidiu retirar a economia dessa trajet6ria. Isto significou, napratica, a reduyao da taxa de juro e 0 aumento dos gastos publicos.

A taxa de juro bisica nos Estados Unidos foi reduzida do nlvel medio de 6,4%em 2000 e chegou a 1% em 2003. Os gastos publicos cresceram: 0 saldo fiscaldo governo central (como propon;ao do PIB) saiu do superavit de 2,0% em2000 para 0 deficit de 4,8% em 2003. Revertido 0 ciclo recessivo de 2001-2002,a taxa de juro aumentou continuamente a partir de 2003 ate chegar a 5% em

2006. 0 deficit fiscal do governo central reduziu-se para 2,6% em 2006. pc:,~~;=.tro lado, a relayao entre a divida publica liquida (governo central) e 0 PIB au-mentou de 41,1% em 2003 para 43,4% em 2006.

o "efeito locomotiva" dos Estados Unidos se transmite internacionalmentepor meio do deficit das contas de transayoes correntes do balanyo de pagamen-tos do pais. Esse deficit aumentou continuamente, de US$ 472 bilhoes em 2002para US$ 857 bilhoes em 2006. Como proporyao do PIB, 0 deficit passou de4,5% em 2002 para 6,5% em 2006. Ele tern urn efeito multiplicador nao des-prezivel sobre 0 conjunto da econornia mundial.

Alem das politicas macroeconornicas expansionistas, a dinamica da econorniaestadunidense tambem tern sido deterrninada, na esfera financeira, pelo "efeitoriqueza". Esse efeito e provocado pela elevayao dos preyos das a<;oese dos ati-vos reais (im6veis). 0 aumento desse tipo de riqueza "induz maiores gastos deconsumo e investimentos na economia estadunidense.

A taxa de investimento nos Estados Unidos mostra nitida tendencia de alta noperiodo 2003-2006. Essa taxa aumenta continuamente de 18,4% em 2003 para20,0% em 2006. 0 aumento do investimento, por seu turno, expressa 0 dinamis-mo tecnol6gico estadunidense, principalmente na industria de computadores. Osavan<;osnessa industria tern se disserninado pelo conjunto da economia, e uma dasconseqiiencias e 0 aumento de produtividade, que permite 0 aumento da produyaocom menor intensidade no uso de fatores de produyao, especialmente 0 trabalho.

o "efeito locomotiva" da China decorre, fundamentalmente, da sua "veloci-dade" e do seu crescente peso relativo na economia mundial.Atualmente, a eco-nomia chinesa responde por 15% do PIB (PPP) mundial. No periodo 2003-2006, a econornia chinesa cresceu a taxa media anual de 1O,3%.Vale destacarque as taxas anuais saD continuamente crescentes no periodo. Em 2003, a taxafoi de 10,0%; em 2006, chegou a 10,7%.

o principal fator deterrninante da expansao chinesa e a elevada taxa de in-vestimento, que tern crescido continuamente nos ultimos anos.A rela<;aomediaentre a forma<;aobruta de capital fixo e 0 PIB e de 40%. 0 dinamismo da eco-nomia chinesa decorre, ainda, da sua enorme competitividade internacional.

No que se refere aos paises desenvolvidos da Europa e ao )apao, aspoliticas fis-cais e monetarias expansionistas tambem tern provocado melhora no desempe-nho economico em 2003-2006 comparativamente ao desempenho observado nadecada de 1990.

A expansao das "locomotivas" tambem tem se transmitido internacionalmente

por meio do comercio.A exporta<;ao tem sido importante Fonte de expansao da

renda, principalmente, em paises da Asia. Um dos destaques e a India, que tem

tido elevadas taxas de crescimento economico nos llltimos anos.

Na realidade, a expansao do comercio mundial e, ao mesmo tempo, causa e

conseqiiencia da expansao da produ<;ao. 0 crescimento da demanda por im-

portac,:oes, principalmente, dos Estados Unidos e da China, tem sido importan-

te fonte de expansao das exporta<;oes e, portanto, da renda em escala global.

A economia mundial tem tido elevadas tax as de crescimento com taxas rela-

tivamente baixas de infla<;ao, como mostra 0 Grafico 1.4. De fato, ha importan-

tes transforma<;oes estruturais que tem tido impacto global (Filgueiras, 2003, cap.

1).0 aumento da produtividade, 0 acirramento da concorrencia internacional,

a liberaliza<;ao comercial e financeira, a desregulamenta<;ao do mercado de tra-

balho e os fluxos migrat6rios tbl1 sido os fatores determinantes da reduzida pres-

sao inflacionaria nos ultimos anos.

GrMico 1.4

Infla~aomedia mundial,lPC (%): 1999·2006

- - - Parses em desenvolvimento, media

""~ Parses em desenvolvimento, mediana

_ Parses desenvolvidos, media [eixo da direita]

A taxa media de infla<;ao mundial (pre<;os ao consumidor) se estabilizou em

torno da media de 3,7% no periodo 2003-2006. No caso dos paises desenvolvi-

dos, a taxa media de infla<;ao tem sido da ordem de 1,9%, enquanto para os pai-

ses em d~senvolvimento as medias e as medianas cbs taxas de infla<;ao tem osci-

lado em torno de 5,5%. Essa estabilidade ocone apesar da significativa eleva<;ao

dos pre<;os das comll/odities internacionais a partir de 2003.

1.2 Esfera comercialA atual fase ascendente do cicio da economia mundial caracteriza-se pelo cres-

cimento do volume de comercio exterior e pela eleva<;ao dos pre<;os interna-

cionais, como mostra 0 Grafico 1.5. De fato, acelerou-se 0 processo de interna-

cionaliza<;:ao da produ<;:ao via comercio mundial, pois 0 crescimento real das ex-

porta<;:oes e superior ao crescimento real do PIB mundial em todos os an os do

periodo em questao.

GrMico 1.5

Comercio mundial de bens, var. %: 1999·2006

~,,,,,,,,

,,\

\

\\\\

-6

1999

A pressao dos pre<;os internacionais nao e desprezivel, especialmente no caso

do petr6leo e de outras commodities, como mostra 0 Grafico 1.6. No periodo

2003-2006 0 petr6leo acumula eleva<;:ao de pre<;:os superior a 150%, enquanto

as outras commodities acumulam aumentos de pre<;os de 80%. A acelera<;:ao dos

pre<;os internacionais abrange tambem os mallufaturados, que acumularam au-

mentos de pre<;os de 35% no periodo em questao.

GrMico 1.6

Pre~os internacionais, var. %: 1999·2006

1.3 Esfer'a monetario·financeiraa dinamismo da economia mundial gerou aumento do excedente economico,que se materializou na expansao dos investimentos em escala global. No entan-to, esse excedente tambem se orienta para aplicafi:oesfinanceiras internacionais.Tern crescido 0 nivel de liquidez internacional (quantidade de ativos moneta-rios) e a quantidade de ativos financeiros negociados internacionalmente.

a fator determinante do aumento da liquidez internacional e, sem duvida, 0

chamado "deficit gemeo" dos Estados Unidos, ou seja, 0 deficit das contas ex-ternas e 0 deficit das contas publicas. a resultado e que 0 restante da economiamundial encontra-se frente a uma situafi:aode "excesso de d6Iares". Nao e poroutra razao que, por exemplo, 0 d6lar se desvalorizou 30% em relafi:aoao euroentre 2002 e 2006. De fato, a contrapartida do aumento do deficit de transafi:oescorrentes dos Estados Unidos e a diminuifi:ao deste mesmo deficit no resto do

mundo, como mostra 0 Grafico 1.7.-20

1999

GrMico 1.7Deficit na conta corrente do balan~ode pagamentos, % do PIB: 1997·2006

a determinante mais importante da elevafi:aodos prefi:osinternacionais ternsido a pressao de demanda decorrente das elevadas taxas de crescimento da ren-da. Adernais, cabe destacar a crescente importancia da China na economia mun-dial e sua demanda por materias-primas e produtos agricolas. Em 2005, a Chi-na toi responsavel por 7,3% do valor das exportafi:oes mundiais de bens (tercei-ro lugar, depois da Alemanha e dos Estados Unidos) e 6,1% do valor dasimportafi:oes mundiais de bens. au seja, ao se tornar urn "pais grande", as taxasextraordinariamente elevadas de investimento e crescimento economico chine-sas exigem volumes crescentes de insumos - principalmente, produtos primarios- que sac comprados no mercado internacional.

Naturalmente, ha fatores especificos que explicam 0 comportamento dos pre-fi:osinternacionais de cada uma das commodities. Por exemplo, no caso do petr6leoha inumeras incertezas criticas que, de uma forma ou de outra, afetaram ou conti-nuam a influenciar a formafi:aode prefi:osdesta commodity. Entre estes fatores podemser destacados:pressao de demanda (Estados Unidos e China); conflito na Russia;guerra no Iraque; sabotagem naVenezuela e na Nigeria; risco de sabotagem na Ara-bia Saudita; apreciafi:aodo d6lar; especulafi:ao;estoques baixos nos paises consumi-dores; baixa capacidade ociosa; atuafi:aoda aPEP; e cacistrofes naturais.

A evidencia da expansao da liquidez internacional e dada pelo volume de re-servas internacionais mundiais. Essas reservas mais do que duplicam entre 2002e 2006: passam de US$ 2,4 trilhoes no final de 2002 para US$ 4,9 trilhoes em2006, como mostra 0 Grafico 1.8.A relafi:aoentre as reservas internacionais e 0

PIB mundial aumentou continuamente, de 10,9% em 2002 para 14,1% em 2006.

Grafico 1.8

Reservas internacionals: 1999-2006

-- Reservas internacionais mundiais / PIB mundial·(%l, exc!. EUA

- Reservas internacionais mundiais, Total, US$ bilhoes (excl. EUA)

A conjuntura financeira internacional e especialmente favoravelpara os paisesemdesenvolvimento que tern problemas estruturais de vulnerabilidade externa.A me-lhora dos indicadores de vulnerabilidade financeira externa e generalizada e con-tinua ao longo do periodo 2003-2006. 0 saldo da conta corrente do balan<;:odepagamentos desses paises aumenta de US$ 77 bilhoes em 2002 para US$ 544 bi-lhoes em 2006, como mostra 0 Grafico 1.9.A melhora do saldo global das contase~ernas permitiu que as reservas internacionais desses paises praticamente tripli-cassem,passando de US$ 1.075 bilhOesem 2002 para US$ 3.019 bilhOesem 2006.

Grafico 1.9

Pafses em desenvolvimento, contas externas (US$ bilhoes): 1999·2006

-- Saldo em conta corrente do balan~o de pagamentos

- Reservas intemacionais

Indictdores relativos tambem apontam para a redu<;:aoda vulnerabilidade fi-nanceira conjuntural dos paises em desenvolvimento, como mostra 0 Gcifico1.lO.A rela<;:aoentre as reservas internacionais e as importa<;:oesde bens e servi-<;:osaumenta de 55,3% em 2002 para 71,4% em 2006. Ademais, verifica-se sig-nificativo processo de desendividamento externo ao longo do periodo. A rela-<;:aoentre a divida externa e a exporta<;:aode bens e servi<;:osreduziu-se de 119%em 2002 para 67% em 2006.Vale destacar que essas tendencias abarcam movi-mentos continuos dos indicadores ao longo do periodo em questao.

Grafico 1.10

Parses em desenvolvimento, lndicadores das contas externas (%): 1999-2006

-- Reservas intemacionais / lmportayoes de bens e servir;:os [%)-- Divida external Exporta«;.oes de bens e servi«;.os (%)

A melhora dos indicadores tern como conseqiiencia a redu<;:aoda percep<;:aode risco a respeito dos paises em desenvolvimento. A queda do risco-pais e ge-neralizada. 0 indicador mais evidente desse processo e 0 spread dos titulos dospaises em desenvolvimento negociados no mercado financeiro internacional. 0

spread e 0 diferencial entre a taxas de juros efetivas dos titulos desses paises e astaxas dos titulos correspondentes emitidos pelo governo dos Estados Unidos. Apartir de 2003 ha queda praticarnente continua dos spreads do conjunto dos cha-mados mercados emergentes, como mostra 0 Grafico 1.11. Essa queda tambemocorre nos paises da America Latina que, de modo geral, sac considerados de al-to risco, inclusive 0 Brasil.

GrMico 1.11

Spreads dos tftulos dos mercados emergentes: 1998-2006

GrMico 1.12'

Indicadores de progresso tecnico: 1999-2005

2,30

2,25

2,20

2,15

2,10

2.05600+-------r-----,-----r-------r---~----.._---_+2,OO

._---------- ..~. ----....-

-- Patentes aplicalfoes. residentes

••••• Royalties e licenc;:as, pagamentos(US$ milh5es]

• - - Pesqujsa e desenvolvimento, gastos ['Yo P!B]

2, Vulnerabilidade externaA analise da seyao anterior apresenta evidencia condusiva acerca da conjuntura

economica internacional extraordinariamente favoravel a partir de 2003. Essa

situayao abarca todas as esferas das relayoes economicas internacionais. A evi-

den cia tambem assinala a melhora generalizada da situac;:ao economica dos pai-

ses em desenvolvimento, especialmente no que diz respeito aos indicadores de

inserc;:ao no sistema economico internacional. Mais especificamente, a atual fa-

se ascendente do cido da economia internacional tern causado a melhora dos in-

dicadores conjunturais de vulnerabilidade externa dos paises em desenvolvi-

mento.

A questio da vulnerabilidade externa e fundamental para se entender a evo-

luc;:ao da economia brasileira(Carcanholo, 2005). Os temas do padrio de inser-

yao internacional e da vulnerabilidade externa estrutural do Brasil sao analisa-

dos em maiores detalhes no capitulo 2. Nesta seyao, avalia-se a vulnerabilidade

externa do Brasil comparativamente a do resto do mundo. 0 periodo de an:ili-

se e 1995-2006, pois se pretende, tambem, fazer a analise comparativa entre 0 go-

verno Lula e 0 governo Cardoso. Durante 0 governo Lula ha progresso nos in-

dicadores de vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira. Na rea-

lidade, vale ressaltar, esse progresso tambem acontece no conjunto da economia

mundial. 0 argumento central desta seyao e que, quando se descontam os efei-

tos da conjuntura internacional extraordinariamente favoravel, chega-se a con-

co <X> ~ ~ CO> '" '" ~ ~ N N m m m .. .. en en '" '"CO> CO> CO> '" '" '"~

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u; ~ U\ ~ ~CO> ~'" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '" '"- Spread· EMSI -- Spread· EMSI America Latina

Fonte: JP Morgan.

Os indicadores acima mostram, de forma condusiva, que a situayao economica

internacional na esfera monetario-financeira tambem tern sido muito favora.vel,

principalmente, para os paises em desenvolvimento.

1.4 Esfera tecnologica

o progresso tecnico, ancorado nas indlistrias de Informatica e telecomunicayoes,

continua a ser fator deterrninante na trajet6ria de crescimento de longo prazo da

economia mundial. Os indicadores mostrados no Grafico 1.12 envolvem aplicayoes

de patentes, pagamentos de royalties e licenc;:as,e gastos com pesquisa e desenvolvi-

mento tecnol6gico.Ainda que tais indicadores nao sejam do robustos, a evidencia

disponivel aponta para a continuayao do dinamismo tecnol6gico.

dusao que a vulnerabilidade externa da economia brasileira no periodo 2003-2006 nao e menor do que no periodo 1995-2002.

2.1 Vulnerabilidade externa comparadaA vulnerabiIidade externa e a capacidade de resistencia a pressoes, fatores desesta-bilizadores e choques externos. A vulnerabilidade externa conjuntural e determina-da pelas op<;:oese custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilid ade extern aconjuntural depende positivamente das op<;:oesdisponiveis e negativa:rnente doscustos do ajuste externo. Ela e, essencialmente, urn fenomeno de curto prazo. AvulnerabiIidade externa comparada e dada pelo desempenho externo relativo de de-terminado pais, comparativamente ao desempenho externo relativo de outrospaises. Ela expressa a compara<;:aoentre paises do diferencial relativo de indica-dores de inser<;:aoeconomica internacional.

Em raros momentos da historia republicana a economia brasileira defrontou-se com uma conjuntura internacional ta~ favoravel quanta aquela que se iniciouem 2003. Somente nos mandatos de Cafe Filho (1955), Castelo Branco (1964-66) e Garrastazu Medici (1970-73) a conjuntura internacional foi mais favora-vel do que no governo Lula, como mostra 0 Grafico 1.13. Nesse graficO, a taxamedia de crescimento do PIB mundial nos periodos de mandato presidencial eusada como referencia para 0 dinamismo da economia internacional.

1SrMico 1.13

PIB mundial, var. % segundo a mandatopresidencial: 1890·2006

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A c~njuntura economic a internacional foi menos favoravel durante ~ ~~~~~~~------_..no Cardoso do que durante 0 governo Lula. A taxa media anual de crescimen-to do PIB mundial foi de 3,7% em 1995-98,3,5% em 1999-2002 e 4,9% em2003-2006. Nesses tres momentos, as taxas foram superiores a taxa secular (1890-2006) de crescimento da economia mundial (3,2%). No que se refere ao perio-do 1995-2002, houve fatores desestabilizadores externos que afetaram negativa-mente 0 Brasil. No entanto, paises em desenvolvimento, que sofreram os efeitosdesses mesmos fatores, apresentaram resultados bem superiores aos do Brasil. Adiferen<;:afundamental e que essespaises escolheram e foram capazes de imp le-mentar politicas de ajuste distintas das que sac recomendadas pelo FMI e pelaortodoxia.

No periodo 2003-2006 houve dois fatos relevantes: (i) diminui<;:aodos indi-cadores conjunturais de vulnerabilidade externa do Brasil; e (ii) este fenomenoe generalizado para 0 conjunto da economia mundial. Ou seja,a redu<;:aoda vul-n~rabilidade externa conjuntural e determinada, principalmente, por variaveise,*ogenas.

comparativa da vulnerabilidade externa da economia brasileira, rea-nesta se<;:ao,utiliza tres indicadores convencionais. 0 primeiro e a rela<;:ao

saldo da conta corrente do balan<;:ode pagamentos e 0 PIB. Este indica-mais freqiientemente usado para se avaliar as condi<;:oesdas contas ex-

de cada pais. Alguns analistas apontam limites "criticos" para esse coefi-que nao devem ser ultrapassados (por exemplo, deficit maximo de 3%).

, nao ha qualquer fundamenta<;:aocientifica para tal procedimento.undo e a rela<;:aoentre as reservas internacionais brutas e 0 valor me-sal das importa<;:oes elF de bens. Este indicador informa quantos me-porta<;:aosac garantidos, ceteris paribus, pelas reservas internacionais.relatorio do FMI (2000, p. 6) este indicador e util para se medir vul-ade externa, principalmente, no caso de paises com acesso limitadoiamento internacional. Da mesma forma que no indicador mencio-

a, aqui tambem nao hi qualquer nivel critico que seja cientifica-comendado.

.eiro indicador e 0 grau de abertura comercial, ou seja, a rela<;:a.oentre<;:oesde bens FOB e 0 PIB. Estudo recente do staff do Banco Mun-za e Raddatz, 2006) condui que 0 grau de abertura e determinante es-

vulnerabilidade externa na medida em que este grau est;!significati-

vamente relacionado com 0 impacto da deteriora<;:ao dos termos de troca sobre

a renda. Generaliza<;:oes a respeito de "alto" ou "baixo" grau de abertura tambel11

tl~m pouca fundamenta<;:ao cientifica quando se desconsideram variaveis estru-

turais relevantes, como 0 tamanho do pais, a disponibilidade de recursos natu-

rais e 0 dinal11ismo do mercado interno.Neste capitulo nao se usa um dos indicadores mais relevantes de vulnerabili-

dade externa (divida externa/exporta<;:ao), embora ele seja usado no capitulo 4

para se analisar a evolu<;:ao da vulnerabilidade externa do Brasil ao longo do tem-

po. A razao e a falta de dados internacionais para um conjunto representativo de

paises. Assim, a disponibilidade de uma serie hist6rica para 0 Brasil (1890-2006)permite que esse indicador seja utilizado para analisar a evolu<;:ao da vulnerabi-

lidade extern a do pais ao longo da sua hist6ria. POrel11, a falta de dados interna-

cionais impede que esse indicador seja usado na analise da vulnerabilidade ex-

terna do Brasil comparativamente a outros paises.o procedimento metodol6gico desta se<;:aoconsiste na analise da evolu<;:ao

dos indicadores mencionados, bem como no calculo de indices de vulnerabili-

dade externa comparada (IVEC) para cada um desses indicadores. Em seguida,

calcula-se 0 IVEC geral, que e a media simples dos indices de vulnerabilidade

para cada uma das variaveis.o IVEC e uma variavel reduzida com intervalo de zero (vulnerabilidade nu-

la) a 100 (vulnerabilidade maxima) (Gon<;:alves, 2005, capitulo 4). Em cada ana

o rVEC do Brasil para cada indicador e calculado como a diferen<;:a entre 0 va-

lor deste indicador para 0 Brasil e 0 valor minimo do indicador para todos os pai-

ses do mundo como propor<;:ao da diferen<;:a entre 0 valor maximo e 0 valor mi-

nimo do indicador para todos os paises do mundo. No Anexo I encontra-se a

descri<;:ao do calculo dessa variavel reduzida.A Tabela 1.1 apresenta as medias das variaveis macroeconomicas para 0 Bra-

sil e 0 conjunto da economia mundial no periodo 1995-2006.

Tabela 1.1 .

Indicadores de vulnerabilidade externa, Brasil e mundo: 1995-2006

Saldo de transa~6es Reservas internacionais /correntes do balan~o Importa~6es de bens Exporta~6es de bensde pagamentos (% PIB) elF,mensal [%) FOB/PIB (%)

Brasil Mundo Brasil Mundo Brasil Mundo

1995 -2,4 -4,2 11,1 4,3 6,0 27,1

1996 -2,B -4,7 12,4 4,6 5,7 27,2

1997 -3,5 -4,3 9,7 4,7 6,1 27,5

1998 -4,0 -5,7 8,4 4,8 6,1 27,4

1999 -4,3 -3,7 8,1 5,0 8,2 27,9

2000 -3,8 -2,0 6,6 4,9 8,5 31,2

2001 -4,2 -3,1 7,3 5,1 10,5 30,8

2002 -1,5 -2,9 9,1 5,9 11,9 30,9

2003 0,8 -2,2 11,6 6,0 13,2 31,6

2004 1,8 -2,1 9,5 5,8 14,5 33,6

2005 1,6 -2,5 8,3 5,8 13,4 34,3

2006 1,3 -2,1 10,7 5,7 12,9 36,4

Fontes: Banco Mundial. World Development Indicators Online. FM1, World economic Outlook Database, abril200?

o primeiro indicador e a rela<;:aoentre 0 saldo da conta corrente do balan<;:o

de pagamentos e 0 PIB (doravante chamado de indicador BOP). Para 0 conjunto

da economia mundial, 0 BOP mostra tendencia de eleva<;:ao do deficit ate 1999e de redu<;:ao do deficit a partir desse ano. No caso da economia brasileira, 0

BOP mostra nitida tendencia de aumento do deficit ao longo do periodo 1995-99, que se estabilizou nos tres anos seguintes. A partir de 2003 surge uma ten-

dencia de melhora desse indicador, que passou de deficit (-1,5%) em 2002 para

superavit (1,3%) em 2006. Portanto, nao hii duvida de que no periodo 2003-2006 houve progresso do BOP tanto para 0 Brasil como para 0 conjunto da

economia mundial. Ou seja, 0 Brasil acompanha a tendencia internacional de re-

du<;:ao da vulnerabilidade externa informada por esse indicador.

o segundo indicador e a rela<;:aoentre as reservas internacionais brutas e 0 va-

lor medio mensal das importa<;:oes CIF de bens (RIM). Para 0 conjunto da eco-

nomia mundial observa-se pequena tendencia de aumento do RIM ate 2003 e

certa estabilidade a partir de enrao. No caso do Brasil, ha tendencia de queda do

RIM ate 2000, inversao dessa tendencia em 2001-2003, novo movimento de

queda em 2004-2005 e eleva<;:ao em 2006. Assim, para 0 conjunto da economia

mundial, ha tendencia de aumento do nivel relativo de reservas internacionais ao

longo do tempo (redu<;:ao da vulnerabilidade externa), enquanto no caso da eco-

nomia brasileira 0 comportamento do RIM e irregular.

o terceiro indicador e 0 grau de abertura, dado pela rela<;:aoentre as expor-

ta<;:oes de bens FOB e 0 pm (XPI). Para a economia mundial, esse indicador

apresenta tendencia de crescimento ao longo de todo 0 periodo 1995-2006. No

caso do Brasil tambem ha tendencia de eleva<;:ao ate, pelo menos, 2004. Entao,

em ambos os casos a tendencia e de aumento da vulnerabilidade externa via

maior abertura comercial, ou seja, maior dependencia da dinamica economica

em rela<;:aoa evolu<;:ao do sistema mundial de comercio.

A Tabefa 1.2, na pagina anterior, Illostra os indices de vulnerabilidade externa

comparada do Brasil para os tres indicadores no periodo 1995-2006. A media

simples dos indices e 0 Indice de Vulnerabilidade Externa Comparada (IVEC).

o indice de vulnerabilidade externa correspondente a rela<;:aoentre 0 saldo

da conta corrente do balan<;:o de pagamentos e 0 pm e 0 lYE-BOP. Esse indi-

ce apresenta tendencia de eleva<;:ao ate 2000, reversao dessa tendencia ate 2003

e volta da tendencia de eleva<;:ao em 2004-2006, como mostra 0 Grafico 1.14.

Nesse periodo, a rela<;:aoentre 0 superavit da conta corrente do balanc;o de pa-

gamentos e 0 pm do Brasil tende a se reduzir, enquanto a situac;ao geral de de-

ficit no COI-UUntOda economia mundial praticamente nao se aItera. Portanta, 0

lYE-BOP do Brasil durante 0 governo Lula tende a aumentar, au seja, piora avulnerabilidade externa comparada do Brasil.

Tabela 1.2

Indices de vulnerabilidade externa comparada, Brasil: 1995·2006

IVE-BOP IVE-RIM IVE-XPI IVEC

1995 34,8 0,0 0,0 11,6

1996 39,8 18,7 0,0 19,5

1997 38,7 27,1 0,0 21,9

1998 37,8 32,9 0,0 23,6

1999 50,3 37,4 2,5 30,1

2000 57,8 54,8 1,8 38,1

2001 48,7 49,5 4,6 34,2

2002 40,7 47,0 7,7 31,8

2003 36,1 42,0 9,5 29,2

2004 42,0 39,3 10,4 30,5

2005 44,3 49,0 7,5 33,6

2006 48,6 21,4 6,8 25,6

Fontes: Elaborayao pr6pria. Ver Anexo 1.Banco Mundial, World Development Indicators Online. FMI, World Economic Outlook Database,

Abril Z007

Grafico 1.14

Indices de vulnerabilidade externa, Brasil: 1995.2006

Notas: IVE-BOP: in dice correspondente ao indicador saldo de transa~oes correntes do balanyo de pagamentos [% PIS]_lVE·RIM: indice

correspondente aD indicador reservas internacionais Ilmportat;:oes de bens OF, mensal (%).IVE-XPI: indice correspondente aD indica-

dOf exportayoes de bens FOB / PIS (%].IVEC: media simples dos outros indices.

o indice de vulnerabilidade externa referente a relac;ao entre as reservas in-

ternacionais brutas e 0 valor medio mensal das importac;oes CIF de (IVE-RIM)

cresceu muito ate 2000 e apresenta tendencia de quedadesde entao. Portanto,durante 0 gaverno Lula 0 IVE-RIM tende a se reduzir.

o indice de vulnerabilidade externa, informado pela rela~ao entre as expor-ta~oes de bens FOB eo PIB (IVE-XPI), aumenta de forma praticamente con-tinua e depois se reduz em 2005-2006. 0 resultado e que, no governo Lula, naohi tendencia nitida de evolu~ao da vulnerabilidade externa do pais, quando in-

formada pelo IVE-XPI.Assim, os tres indices de vulnerabilidade externa comparada durante 0 go-

verno LuIa mostram situa~oes distintas: melhora do IVE-RIM, piora do IVE-BOP e ausencia de tendencia do IVE-XPI.

o indicador-sintese e a media simples do lYE-BOP, do IVE-RIM e do IVE-XPI, que e aqui denominado Jndice de Vulnerabilidade Externa Comparada(IVEC). 0 IVEC eleva-se significativamente de 1995 a 2000, ou seja,durante to-do 0 primeiro mandato Cardoso e ate a primeira metade do seu segundo man-dato. 0 indice dirninuiu ate 2003,aumentou em 2004-2005 e se reduziu em2006. Ou seja, durante 0 governo LuIa, 0 IVEC nao mostta qualquer tendencianitida de evolu~ao. Assim, nao se pode concluir que houve melhora (ou piora)na vulnerabilidade externa da econornia brasileira comparativamente ao resto

do mundo durante 0 governo Lula.

2.2 Governo Lula versus governo CardosoResta, enrao, comparar a vulnerabilidade externa do pais no governo Lula com

a do governo Cardoso, nos seus dois mandatos.A Tabela 1.3 mostra que, no caso de dois indicadores conjunturais (BOP e

RIM), a situa~ao do governo Lula e melhor do que no governo Cardoso. Con-siderando os dois man datos de Cardoso, 0 saldo da conta corrente do balan~o depagamentos e 0 PIB (BOP) foi negativo (-3,3%), enquanto no governo Lula foipositivo (1,4%). A relac;:aoentre as reservas internacionais brutas e 0 valor me-dio mensal das importa~oes (RIM) foi de 9,1 no governo Cardoso e 10,0 no go-verno Lula. Este ultimo tem, enrao, desempenho superior ao do governo Car-doso quando se consideram esses indicadores de vuInerabilidade externa con-juntural. Entretanto, quando se considera a relac;:aoentre as exporta~oes de bensFOB e 0 PIB (XPI) a situac;:aose inverte. No governo Cardoso essa rela~ao foide 7,9 e no governo Lula foi de 13,5. Lula tem, entao, desempenho inferior ao

de Cardoso.

Tabela 1.3

Vulnerabilidade externa do Brasil, Indicadores: governo Lula versus governo FHC

FHC I FHC II FHC 1+11 Lula

BOP,Brasil ·3,2 ·3,5 ·3,3 1,4

BOP,Media mundial ·4,7 -2,9 -3,8 -2,2

IVE·BoP 37,8 49,4 43,6 42,8

Reservas/lmp. Brasil 10,4 7,8 9,1 10,0

Reservas/lmp. Media mundial 4,8 5,6 5,2 6,4

IVE·RIM 19,7 47,2 33,4 37,9

Exp/PIB, Brasil 6,0 9,8 7,9 13,5

Exp/PIB, Media mundial 27,3 30,2 28,7 34,0

IVE·XPI 0,0 4,2 2,1 8,6

IVEC 19,2 33,6 26,4 29,8

Fonte: Elabora'13o propria.

Agora, cabe considerar os indices de vulnerabilidade externa comparada.Os indicadores conjunturais mencionados acima convergem para os indices devuInerabilidade externa comparada nos casos do BOP e do XPI. Ou seja, 0

lYE-BOP de Lula e menor do que 0 de Cardoso, enquanto 0 IVE-XPI dogoverno Lula e maior do que 0 do governo Cardoso. Vale destacar que, nocaso do IVE-BOp, a diferenc;:ados indices de Cardoso e de Lula parece pou-co significativa.

Nao obstante, hi distin~ao relevante no caso da relac;:aoentre as reservas in-ternacionais brutas e 0 valor medio mensal das importac;:oesCIF de bens. 0 in-dicador RIM do governo Cardoso e menor do que 0 do governo Lula, au se-ja, como visto acima, no primeiro as reservas garantiam 9,1 meses de importa-c;:aoe no segundo as reservas garantiam 10 meses de importac;:ao.Entretanto, 0

indice de vulnerabilidade externa comparada, relativo a esse indicador (IVE-RIM), e maior no caso de Lula do que no de Cardoso. A explicac;:aoe que tam-hem houve melhora desse indicador para 0 conjunto da econornia mundial emdecorrencia do contexte internacional favorivel.A melhora comparativa do go-verno Lula s6 e mais evidente em 2006. 0 resultado e que, considerando a queaconteceu nos outros paises do mundo, 0 IVE-RIM do governo Lula e maiordo que 0 do governo Cardoso nos dois mandados. Portanto, apesar de haver ele-

vac;:aodo nivel das reservas internacionais, 0 indice de vulnerabilidade externacomparada de Lula e mais elevado.

o indicador-sintese e 0 IVEC. 0 IVEC no primeiro e segundo mandatos deCardoso e 19,2 e 33,6 respectivamente. No governo Lula, 0 IVEC medio e de29,8. Assim, a vulnerabilidade externa no governo Lula e menor do que no pri-meiro governo Cardoso e maior do que no segundo governo Cardoso. Consi-derando os dois mandatos de Cardoso, 0 IVEC medio (26,4) e inferior ao do go-verno Lula. Portanto, considerando 0 contexto internacional (isto e, quando seleva em conta a situac;:aointernacional) nao ha evidencia de melhora da situa-c;:aode vulnerabilidade externa do pais no governo Lula, comparativamente aogoverno FHC. Os dados mostram que a evidencia e no sentido oposto.

Para ilustrar 0 argumento, vale destacar a evoluc;:aode importante indicadorda vulnerabilidade externa - 0 spread medio dos titulos emitidos pdo pais e ne-gociados internacionalmente. 0 spread e 0 diferencial entre a taxa efetiva de ju-ro dos titulos emitidos pelos governos de cada pais e a taxa efetiva de juro de ti-tulos correspondentes do governo dos Estados Unidos. E urn indicador da per-cepc;:aodo risco-pais. Este indicador foi examinado acima, na sec;:ao1.3, onde seevidenciou que a tendencia de queda dos spreads e urn fenomeno generalizado,que se aplica ao conjunto dos mercados emergentes. 0 principal det:erminantedessa tendencia e 0 excesso de liquidez internacional, ou seja, ela e determina-da exogenamente.

o spread medio dos titulos brasileiros tambem tern nitida tendencia de que-da a partir de 2003. Em 2002 0 spread medio do pais era 1372 e se reduziu con-tinuamente ate atingir a media de 235 em 2006. Essa tendencia tem sido usadacomo indicador da queda vulnerabilidade externa da economia brasileira duranteo governo Lula. Entretanto, como destacado acima, a variavel-chave e 0 contextointernacional favoravel. Nao e por outta razao que, quando se exarrJina a posi-c;:aorelativa do Brasil, verifica-se que 0 pais continua no grupo de mais alto ris-co no conjunto dos mercados emergentes. Em 2002 0 Brasil ocupava a posic;:aode quarto pais de mais alto risco, a mesma posic;:aode 2006, como Ulostra a Ta-bela 1.4.

Tabela 1.4

Os pafses com os maiores spreads dos tftulos no mercado internacional: 2002-2006

2002 2003 2004 200S 200S1 Argentina = 5742 Argentina = 5568 Argentina = 5220 Argentina = 2709 Equador = 553

2 Nigeria = 1972 Equador = 1189 Equador = 791 Equador = 708 Nigeria = 387'.;~"

3 Equador = 1443 Nigeria = 1131 Nigeria = 680 Nigeria = 622 Argentina = 342

Brasil = 1372 Venezuela = 1006 Venezuela = 579 Venezuela = 416 Brasil = 235

Venezuela = 1045 Brasil = 838 Brasil = 542 Filipinas = 403 Filipinas = 232

Turquia = 763 Turquia = 629 Filipinas = 454 Brasil = 399 Turquia = 222

Fonte: JPMorgan.

'Notas: Ordem decrescente de spread. Spreads = pontos-base, au seja, 1000 pontos = 1%.

Mais urn indicador aponta, entao, para a condusao central deste capitulo: a re-c;:aodos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pais ao longo doerno Lula nao implica a diminuic;:aoda vulnerabilidade externa comparada do

's, pois, quando se leva em conta 0 resto do mundo, a posic;:aorelativa do paisse altera. Ou seja, a melhora conjuntural decorre do contexto internacionalravel. Isto e ainda mais verdadeiro, considerando-se que a atual conjuntura in-acional nao tern sido aproveitada para iniciar urn processo de inserc;:aoexter-

,ativa nas esferas comercial e financeira, como discutido no capitulo 2.Desse modo, e muito provavel que, na reversao do atual cido economico in-

acional, a percepc;:aode risco a respeito do Brasil continue entre as mais ele-s do mundo, 0 que reflete a vulnerabilidade externa estrutural do pais. Por-, os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural tendedo a se de-

'orar na fase descendente do cicIo internacional.

ortunidade perdida2003 a economia mundial tern experimentado dinamismo extraordinario,

e reflete nas esferas comercial, produtivo-real, tecnol6gica e monetario-fi-eira das relac;:6esinternacionais. Este cido tern permitido 0 afrouxamento da'yao de balanc;:ode pagamentos, que tern sido urn importante fator deterrni-

da evoluc;:aoda economia brasileira ao longo da sua hist6ria (Medeiros e0,2001).

Nesse contexto internacional extraordinariamente favoravel,nao ha duvida deque os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pais, na sua maiorparte, mostram tendencias de evoluc;ao favoravel durante 0 governo Lula. Essefenomeno ocorre em praticamente todos os paises do mundo, com a excec;ao re-levante dos Estados Unidos.

Entretanto, nao ha evidencia de que durante 0 governo Lula tenha havidoprogresso, comparativamente ao resto do mundo. Os indices de vulnerabilidadeexterna comparada para distintos indicadores mostram diferentes padr6es decomportamento. E 0 indicador-sintese de vulnerabilidade externa (IVEC) naomostra qualquer tendencia nitida de evoluc;ao.Portanto, nao houve melhora (oupiora) na vulnerabilidade externa da economia brasileira, comparativarnente aoresto do mundo, durante 0 governo Lula.

Contrapondo 0 desempenho do governo Lula ao do governo Cardoso (me-dia dos dois mandatos), a evidencia tarnbem mostra que nao houve progresso emrelac;aoa situac;aode vulnerabilidade externa do pais. Na realidade, 0 indice me-dio de vulnerabilidade externa do governo Lula e maior que 0 indice medio dogoverno Cardoso. Portanto, na media, a situac;ao de vulnerabilidade externa emaior no governo Lula do que no governo Cardoso, quando se levam em con-ta os indicadores convencionais de vulnerabilidade externa usados neste capitu-lo e 0 contexto internacional.

Os governos Cardoso e Lula tern em comum a responsabilidade pelo desem-"penho mediocre da economia brasileira. 0 governo Cardoso fracassou, na me-dida em que as politicas de ajuste macroeconomico, £rente as turbulencias in-ternacionais, restringiram a dinamica de desenvolvimento do pais. 0 governoLula tarnbem £racassou,visto que suas politicas macroeconomicas, £rente ao con-texto internacional extraordinariamente favoravel, limitaram a dinamica de de-senvolvimento do pais. Ou seja, 0 governo Lula deve ser responsabilizado pelaperda da extraordinaria oportunidade criada pelo contexto internacional p6s-2002. Trata-se de rara oportunidade, que permitiria retirar 0 pais da trajet6riade instabilidade e crise que comec;ou em 1980 e coloca-lo em outra trajet6ria dedesenvolvimento economico escivel e dinamico.

Como discutido nos capitulos 3 e 6, a principal causa desse fracasso e a con-tinuidade de urn modelo economico (modelo liberal periferico) que envolveestrategias e politicas economicas especificas que atendem aos interesses dos gru-pos dominantes. Antes, porem, cabe analisar em maiores detalhes a evoluc;ao das

contas externas e 0 padrao de inserc;ao internacional da economia brasileira nogoverno Lula. Este e 0 tema do pr6ximo capitulo.

o Quadro 1.2 apresenta a sintese das principais conclus6es deste capitulo.

Ouadro1.2

Principais conclusoes: Capitulo 1

1 Ha melhora generalizada dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntu-ral dos parses em desenvolvimento.

Osindicadores de vulnerabilidade externa da economia brasileira, que estavamcom tendemcia de melhora desde a crise cambial de 1999, continuam progre-dindo no governo Lula.

Os indicadores de vulnerabilidade externa comparada do Brasil nao apresen-tam tendencias firmes de avan~os significativos quando se confronta 0 perfo-do 2003-2006 com 0 perfodo 1995-2002.

A vulnerabilidade externa comparada do governo Lula e maior do que a mediados dois mandatos de Cardoso.

o governo Lula e responsclvel pela perda da extraordinaria oportunidade criadapelo contexto internacional pos-2002, que permitiria colocar a pais em trajeto-ria de desenvolvimento economico estavel e dinamico.

Inser~ao internacionale vulnerabilidade externa

A fase ascendente do ciclo da economia mundial se expressa pela expansao da

produc;:ao, da liquidez e do comercio internacional a partir de 2003. Esta con-

juntura internacional favoravel tern permitido a reduc;:ao de indicadores de vul-

nerabilidade externa conjuntural do conjunto dos paises em desenvolvimento.

Vale relembrar que a vulnerabilidade externa conjuntural e determinada pelas

opc;:6es e custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilidade extern a con-

juntural depende positivamente das opc;:6es disponiveis e negativamente dos cus-

tos do ajuste externo. Ela e, essencialmente, um fenomeno de curto prazo.

No caso do Brasil, alguns indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural

tem se reduzido desde a mudanc;:a do regime cambial e a desvalorizac;:ao do real

que ocorreram no inicio de 1999 - invertendo-se a tendencia prevalecente no

periodo imediatamente anterior. Por outro lado, como mostrado no capitulo 1,

a evidencia aponta para a ausencia de melhora dos indicadores de vulnerabili-

dade externa comparada do Brasil durante 0 governo Lula. A vulnerabilidade

externa comparada e dada pelo desempenho externo relativo de determinado

pais, comparativamente ao desempenho externo relativo de outros paises. Ela

expressa a comparac;:ao entre paises do diferencial relativo de indicadores de in-

serc;:ao economic a internacional.

Este capitulo trata da relac;:ao entre a inserc;:ao internacional do pais e 0 seu pro-

cesso de desenvolvimento economico. Durante 0 governo Lula, 0 Brasil passou

a apresentar uma nova dinamica no seu comercio exterior, evidenciada em rei-

terados e crescentes superavits na balanc;:a comercial. Nao ha duvida de que a

conjuntura internacional e 0 principal determinante da tendencia de crescentes

superavits comerciais e de melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa

conjuntural da economia brasileira. A conjuntura internacional tern provocado

o crescimento da demanda de materias-primas e produtos agricolas (commodities)e 0 aumento de suas cotac;:6es internacionais, com melhora nos termos de tmcado Brasil.

Apos quatro anos sucessivos de deficits elevados na balanr;:a comercial (1995-1998), estes se reduziram abruptamente e se transformaram em superavits, que

cresceram no periodo 2003-2006. Alem da mudanr;:a ocon-ida no regime cam-

bial e da depreciar;:ao cambial,outras determinar;:6es endogenas explicam as ten-

dencias recentes do comercio exterior brasileiro. A primeira e 0 aumento da

produtividade e da competitividade da economia brasileira e, em particular, do

setor agroindustrial. Este fenomeno decorre do processo de reestruturar;:ao pro-

dutiva ocorrido, principalmente, ao longo cia decada de 1990 e que foi impul-

sionado pela abertura comercial. 0 principal resultado e que os produtos inten-

sivos no uso de recursos naturais tornaram-se mais competitivos internacional-

mente. A segunda explicar;:ao refere-se ao baixo crescimento economico do

Brasil, que estimula 0 setor produtivo a buscar a saida exportadora como alter-

nativa ao baixo dinamismo do mercado inter no.o principal objetivo deste capitulo e analisar a natureza da inserr;:ao interna-

cional do pais no periodo 2003-2006. Mais especificamente, argumenta-se que,

nesse periodo, nem se enfrentam nem se superam as formas historic as de inser-

r;:ao passiva. Na realidade, essas fonnas se atualizam, em sintonia com a nova fa-

se do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial. Durante 0 governo

Lula configura-se um processo de adaptar;:ao passiva e regressiva do pais ao sis-

tema economico internacional, em geral, e ao sistema mundial de comercio, em

particular. Ou seja, 0 atual padrao de inserr;:ao internacional do Brasil nao se di-

fer;:ncia em relar;:ao a sua forma de inserr;:ao preterita.Portanto, nao ha motivos para se esperar mudanr;:as na vulnerabilidade externa

estrutural da economia brasileira. Como destacado no capitulo anterior, a vul-

nerabilidade externa estrutural decorre de mudanr;:as no padrao de comercio, na

eficiencia no aparelho produtivo, no dinamismo tecnologico e na robustez do

sistema financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural e determina-

da, principalmente, pelos processos de desregular;:ao e liberalizar;:ao nas esferas

comercial, produtivo-real, tecnologica e monetario-financeira das relar;:6es eco-

nomicas internacionais do pais. Ela e, fundamentalmente, um fenomeno de lon-

go prazo.Neste capitulo destaca-se 0 fato de que a maior competitividade internacio-

nal do Brasil esta centrada nos produtos intensivos em recursos naturais e se deu,

no essencial, mantendo 0 mesmo padrao de especializar;:ao ja existente antes, is-

to e, sem altera<;6es significativas da densidade tecnologica da pauta de exporta-

r;:ao.Nao nouve mudanr;:as il11portantes no padrao de comercio exterior por

l11eio da maior diversificar;:ao e densidade tecnologica das exportar;:6es.

Este capitulo contem cinco partes. Na pril11eira discute-se a importancia

dos superavitscomerciais para a dinal11ica macroeconomica menos insta vel

observada no periodo 2003-2006. Nessa parte, 0 comercio exterior e, mais

especificamente, a exportar;:ao de bens primarios sao vistos como as variaveis

fundamentais que diferenciam 0 desempenho da economia antes e depois de

1999 e, particularmente, a partir de 2003. Nessa ser;:ao evidencia-se a redur;:ao

dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pais. A analise in-

dica que foram mantidos e reforr;:ados alguns dos problemas mais serios nas re-

lar;:6es economicas internacionais do pais, como 0 deficit elevado na conta de

renda de fatores. Surgem, ainda, anomalias como a forte apreciar;:ao cambial e

a exportar;:ao de capital produtivo, bem como 0 pagamento de valores ex-

traordinariamente elevados ao FMI em um contexto de melhora evidente das

contas extern as do pais.

Na segunda parte analisa-se 0 desempenho das exportar;:6es.A principal con-

clusao e que aumenta a dependencia do crescimento do PIB em relar;:ao a de-

11landa externa. Nesse senti do, 0 pais torna-se estruturalmente mais vulneravel

as oscilar;:6es da conjuntura internacional.

Na ser;:ao 3 discute-se 0 padrao de especializar;:ao do cOl11ercio exterior bra-

sileiro, com foco nas exporta<;6es de bens. No contexto da fase ascendente do

ciclo da economia mundial, 0 Brasil esta aprofundando 0 padrao de especializa-

r;:ao retrograda. Esse padrao envolve a reprimariza<;ao relativa das exportar;:6es

por 11leio da crescente participa<;ao de produtos primarios no valor das expor-

tar;:6es. No contexto do baixo dinal11ismo da econol11ia domestica, 0 pais tem si-

do incapaz de promover 0 upgrade do seu padrao de comercio exterior. Na rea-

lidade, ha evidencia de que fenomeno oposto ocorre durante 0 governo Lula,

com a perda de posir;:ao relativa de produtos de exportar;:ao com maior intensi-

dade no uso de tecnologia. Os ganhos relativos tem ocorrido nos produtos de

baixo conteudo tecnologico e nos produtos intensivos em recursos naturais.

Na quarta ser;:ao discute-se a quesrao do retrocesso do setor industrial ou da

desindustrializar;:ao relativa da economia brasileira, que tem implicar;:6es rele-

vantes para a inserr;:ao do pais no sistema mundial de comercio. Esse retrocesso

manifesta-se por meio, principal11lente, da perda de dinamismo da industria de

transforma<;ao, com a especializar;:ao em setores intensivos em recursos naturais

1. Vulnerabilidade externa conjuntural e anomaliasA analise da evolu<;ao dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural

da economia brasileira mostra, claramente, que 0 ana de 1999 constitui a linha

divis6ria que marca a inversao da tendencia prevalecente desde a introdu<;ao da

nova moeda (0 real) em 1994. Essa situa<;ao e particularmente evidente no caso

c!os indicadores diretamente associados ao desempenho das exporta<;oes. Dentre

esses indicadores podem ser mencionados: servi<;o da divida/ exporta<;oes, divi-

da total! exporta<;oes e divida liquida total! exportacoes. Os tres indicadores apre-

sentam trajet6ria de deteriora<;ao sistematica entre 1994 e 1999, mas a partir de

2000 e, principalmente, de 2003 ha inversao da tendencia, como lllostra a Tabe-

la 2.1.

Tabela 2.1 '

Indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural. 1994·2006

Periodo 5ervi,0 da Dfvida externa Ofvida extern a Reservas Ofvida externa Divida externadivida external total I PIB [%] totalliquida I internacionais total I totalliquida Iexporta,"o [%] PIB [%) [Iiquidez] I exporta,;;o exporta,ao

divida total [%]

1994 38,2 26,3 15,3 27,1 3,3 1,9

1995 44,5 21,7 12,2 33,9 3,3 1,9

1996 54,? 22,3 12,1 34,7 3,6 2,0

1997 72,6 23,7 15,2 27,2 3,6 2,3

1998 87,4 28,4 20,9 19,9 4,4 3,2

1999 126,5 42,0 32,5 16,1 4,7 3,6

2000 88,6 36,0 28,4 15,2 3,9 3,1

2001 84,9 37,9 29,4 17,1 3,6 2,8

2002 82,7 41,8 32,7 18,0 3,5 2,?

2003 72,5 38,8 27,3 22,9 2,9 2,1

2004 53,7 30,3 20,4 26,3 2,1 1,4

2005 55,8 19,2 11,5 31,7 1,4 0,9

2006 41,4 16,2 7,0 49,8 1,3 0,5

Fonte: Banco Central do Brasil.

e a desarticula<;ao de cadeias produtivas. A ausencia de progresso na estrutura

produtiva implica a consolida<;ao de um padrao de inser<;ao retr6grada no siste-

ma mundial de comercio, com crescente dependencia em rela<;ao as exporta-

<;oes de col/lllloditics.Na quinta e llltima se<;ao, ha a sintese das principais conclusoes, evidencian-

do-se que 0 desempenho recente do comercio exterior do Brasil nao resulta de

transtorma<;oes estruturais (melhora da estrutura de prodw;ao e de padrao de

comercio) e, sim, de circunsrancias conjunturais associadas as elevadas taxas de

crescimento do comercio mundial e a melhora nos termos de troca. Portanto, a

in£lexao da atual tase ascendente do cicio de comercio internacional implicara

a reversao do processo de gera<;ao de elevados saldos comerciais. Alem disso, as

politicas do governo Lula refor<;am 0 avan<;o de estruturas de produ<;ao e padroes

de inser<;ao internacional retr6grados que tendem a aumentar a vulnerabilidade

externa estrutural do pais.

Os outros tres indicadores (divida total/PIE, divida totalliquida/PIE e reser-

vas/ divida total), nos quais 0 desempenho das exporta<;oes se expressa, indireta-

mente, pela divida e as reservas, tem trajet6rias um pouco diferentes em relayao

aos indicadores mencionados antes. A reversao da tendencia anterior s6 se evi-

dencia, cabalmente, a partir de 2003, em virtu de das seguintes circunsrancias:

acelera<;ao do crescimento das exporta<;oes e surgimento de saldos positivos na

conta de transa<;oes correntes; compra de d6lares para amenizar a valoriza<;ao do

real, que resulta na eleva<;ao das reservas internacionais; e 0 pagamento de parte

da divida externa publica, com a ado<;ao de uma politica de troca de divida ex-

term por divida interna. Por sua vez, 0 desempenho do PIE, que influencia dois

desses indicadores, s6 teve impacto importante nos anos 2004 e 2000, quando

suas taxas de crescimento foram um pouco maio res do que aquelas verificadas

nos ultimos doze anos.

Conforme discutido mais detalhadamente no capitulo 3, ap6s a crise cambial

de 1999, os mecanismos de funcionamento do modelo e as politicas economi-

cas, a ele associadas, sofreram urn ajuste. Com 0 fim da "ancora cambial" e a des-valorizac;:aodo real, a politica economica incorporou tres novos elementos: re-gime de cambio flutuante, sistema de metas de inflac;:aoe politica de superavitsfiscais primarios elevados. 0 primeiro e particularmente relevante para 0 ajusteexterno. Em 1999, a mudanc;:ado regime cambial constituiu elemento funda-mental para a reversao dos saldos negativos da balanc;:acomercial. 0 cambio des-valorizado se manteve ate meados de 2004, como mostra 0 Gdfico 2.1. Nesseana comec;:ouurn novo periodo de apreciac;:aodo real, mas enta:o a conjunturainternacional ja era extrema mente favoravel as exportac;:oes.

GrMico 2.1

Taxa de cambio efetiva real· media m6vel12 meses: 1995·2006

130

120

110

100

90

80

70

60co 2l '"

co N

'"co N '"

co N

'"co N

0 0 0 0 0 0 0 0 0en co co ~ co co en 0 0 ~ N N '" .,.en en en en en en 0 0 0 0 0 0 0

>'l >'l >'l >'l >'l >'l >'l 0 l<l ~ l<l l<l ~ l<lN

A inflexao ocorrida nas contas externas do pais, a partir de 1999, pode serobservada, e mais bem compreendida, comparando-se tres periodos distintos:1995-1998 (primeiro governo Cardoso), 1999-2002 (segundo governo Cardo-so) e 2003-2006 (governo Lula).A evoluc;:aoe os saldos acumulados das tres con-tas que compoem as transac;:oescorrentes sao apresentados na Tabela 2.2.

A causa fundamental da transformac;:aodos deficits da conta de transac;:oescor-rentes em supedvits e a inversao dos saldos da "balanc;:acomercial, que se tornamsuperavitariosa partir de 2001. Depois da pequena queda no periodo imediatoque se seguiu a mudanc;:ado regime cambial (1999-2002), os deficits da balan-c;:ade servic;:ose rendas s6 aumentaram, principalmente nos dois ultimos anos daserie. As transferencias unilaterais, por sua vez, embora sempre superavitarias,contribuem relativamente pouco, tendo em vista a sua reduzida participac;:ao nototal das transac;:oescorrentes.

Embara 0 processo que levou a inversao dos saldos das contas externaspais tenha se iniciado em 1999, a partir da mudanc;:ado regime cambial, os su-peravits da balanc;:acomercial s6 se tornaram mais expressivos a partir de 2002-2003, quando a conjuntura economica internacional ficou mais favodvel. Emconsequencia, os valores da balanc;:acomercial no governo Lula sao bem supe-riores aos do segundo governo Cardoso. E, como 0 crescimento dos superavitsna balanc,:acomercial foi bem maior, e mais dpido, do que 0 aumento dos defi-cits na conta de servic;:ose rendas, a conta de transac;:oescorrentes passou a ob-ter saldos positivos a partir de 2003.

Tabela 2.2

Transa.;oes correntes: 1995·200 (US$ bilhiies; valor acumulado para os perlodos)

Balan~acomercial Servl~ose rendas Transferincias Saldo %doPIB

1995 ·3,5 ·18,5 3,6 ·18,4 nd

1996 ·5,6 ·20,3 2,4 ·23,5 ·3,0

1997 ·6,7 ·25,5 1,8 ·30,4 ·3,8

1998 ·6,6 ·28,3 1,5 ·33,4 ·4,3

1995·1998 ·22,4 ·92,6 9,3 ·105,7

1999 ·1,2 ·25,8 1,7 ·25,3 ·4,8

2000 ·0,7 ·25,0 1,5 ·24,2 -4,0

.2001 2,7 -27,5 1,6 -23,2 -4,6

2002 13,1 ·23,1 2,4 ·7,6 ·1,7

1999-2002 13,9 ·101,4 7,2 ·80,3

2003 24,8 -23,S 2,9 4,2 0,8

33,6 ·25,2 3,3 11,7 1,9

44,7 ·34,1 3,6 14,2 1,8

46,2 ·36,8 4,3 13,7 1,4

2003-2006 149,3 ·119,6 14,1 43,8

A continuac;:aodo crescimento dos deficits da balanc;:ade servic;:oe rendas, nogoverno Lula, com saldo negativo acumulado maior do que nos periodos ante-

decorreu, essenciahnente, do crescimento do montante total das rendas,mostra a Tabela 2.3. 0 valor total acumulado dos servic;:os,depois de cair

mais de 25% no periodo 1999-2()02 em relac;ao a 1995-1998, praticamellte per-

maneceu constante no governo Lula, el1lbora se deva destacar que os seus defI-

cits, nos do is t'dtimos anos, voltaram a dar UI1lsaito importante.

Na conta de rendas, 0 elemento deflnidor do crescil1lento loram as rel1lessas

liquidas de lucros e dividendos, cujo valor acumulado aumentou 139% no go-

verno Lula comparativamente ao segundo governo Cardoso, como mostra a Ta-

bela 2.3. Como 0 diferencial de crescimento do produto e da renda nos do is

governos nao e muito significativo, 0 crescil1lento das remessas de lucros e divi-

dendos decorre do pracesso de privatizac;ao e desnacionaliza~-ao da decada de

1990 e da sobrevalorizac;ao do real, l1lais recentemente. Por outra Iado, 0 paga-

mento dos juros liquidos acumulados diminuiu no governo Lula, apesar de ter

se manti do ainda em nivel bastante elevado, pois foi 20% maior do que 0 mon-

tante total de lucros e dividendos. A reduc;ao do estoque da divida externa e 0

principal determinante desse fenomeno.

em 2003. A participa<;<lo do pais no t1uxo mundial de lED tal1lbem cai ao lon-

go do periodo. No governo Lula 0 lED tem comportal1lento irregular, que se-

gue a trajetoria de instabilidade (stop and .(?o) da economia brasileira. Ademais,

durante 0 goverJlO Lula parece haver tendenci'l de queda da participa~~ao brasi-

leira nos tluxos totais de lED. Com exce<;ao de 2004, os OlltroS an os apontam pa-

ra essa tendencia.

Tabela 2.4

Ingresso de Investimento Externo Direto (lED]: 1990·2006 [US$ bilhOes e %J

Brasil Brasil, Fluxo mundial Partieipa~aoTotal Privatiza~oes do Brasil [%J

1990 1,0 208,6 0.4?

1991 1,1 158,7 0,69

1992 2,1 166,4 1,24

1993 1.3 225,5 O,5?

1994 2,1 260,8 0,82

1995 3,4 0,0 335,7 1,31

1996 10,8 2,3 388,5 2,78

1997 19,0 5,2 488,3 3,89

1998 28,9 6,1 690,9 4,18

1999 28,6 8,8 1.086,7 2,63

2000 32,8 7,0 1.409,6 2,33

2001 22,5 1,1 832,2 2,70

2002 16,6 0,3 617,7 2,69

2003 10,1 557,9 1,82

2004 18,2 710,8 2,56

2005 15,2 916,3 1,66

2006 18,8 1.230,4 1,48

Fonte; Banco Central do Brasil e Unctad.

Tabela 2.3

Servic;os e rendas, valores acumulados: 1995-2006 (US$ bilhoes)

Periodo Lueras e Oividendos Juras Salarios e Ordenados Total das Total dosRendas Servi~os

1995-1998 -18,1 ·37,6 -0,1 -55,8 -36,9

1999·2002 -17,6 -57,S 0,4 ·74,7 -26,9

2002-2006 -42,0 -51,2 0,7 -92,5 -27,1

Fonte: Banco Central.

Durante a decada de 1990, 0 fluxo mundial de investimento externo direto

(lED) cresceu sistematicamente, saindo de US$ 159 bilh6es em 1991 para US$

L410 bilh6es em 2000. Seguindo a tend en cia, 0 Brasil tambem experimentou

crescimento reiterado desses investimentos ao longo de quase toda a decada: de

US$ 1,1 bilhao em 1991 para 0 recorde de US$ 32,8 bilh6es em 2000. Entre

1995 e 1998, especificamente, 0 pais aumentou a sua participa<;:ao no fluxo mun-

dial, chegando a atingir 4,18%_ Entre 1996 e 2000, as privatiza<;:6es tiveram um

peso importante na atra<;:ao desses investimentos, como mostra a Tabela 2.4.

Entretanto, a partir de 2001 os fluxos mundiais se reduziram drasticamente,

atingindo US$ 557,9 bilh6es em 2003, portanto, menos de 40% do montante

maximo de 1998. 0 mesmo ocorreu com os fluxos dirigidos ao Brasil, que de-

sabaram, no mesmo periodo, de US$ 29 bilh6es em 1998 para US$ 10 bilh6es

Alem do incremento dos flux os de ingresso de lED, na decada de 1990 houve

aumento da liquidez internacional e a consolida<;:ao de mercados financeiros glo-

balizados, com impactos profundos na inser<;:ao internacional e na dinamica ma-

croeconomica dos paises em desenvolvimento_ As crises cambiais recorrentes do

periodo decorrem diretamente da imensificat;"ao do movimento desses capitais.

Nesse cenario, houve mudant;"as na conta de capital e financeira do balant;"o de

pagamentos do pais. No primeiro governo Cardoso, os grandes montantes dos in-

vestimentos em carteira (aplicat;"oes em dtulos da divida publica e bolsa de valo-

res) e do lED (com destaque para a aquisit;"ao de empresas nacionais e estatais) fo-

ram determinantes do equilibrio (instavel e precario) do balant;"o de pagamentos.

De fato, os elevados deficits das contas de transat;"oes correntes, examinados acima,

toram compensados com ingressos Iiquidos de capitais, como mostra a Tabela 2.5.

lED tai'negativo em virtude do crescimento dos investimentos de empresas bra-

sileiras (transnacionalizadas) no exterior. Esses investimentos sac impulsionadospela forte apreciat;"ao cambial.

Por seu turno, 0 fluxo liquido de investimentos em carreira e explicado pelas

taxas de jllros devadas no Brasil. Como conseqiiencia desses movimentos de ca-

pitais, 0 saldo da conta financeira do balant;"o de pagamentoS do pais tem sido

bastante volatil durante 0 governo Lula. Em 2004 e 2005 houve deficit, 0 que

transformou 0 Brasil, ironica e sllrpreendentemente, em exportador de capitais.

Em 2005 expirou 0 acordo com 0 FMI, 0 que implicou pagamento do princi-

pal. Por fim, vale destacar que, pda primeira vez na historia economica do pais,

o fluxo liquido de lED foi negativo em 2006. Mais um fato inusitado que reve-

la anomalias da economia brasileira: 0 pais com a mais elevada taxa de juro do

mundo tornou-se exportador de capital produtivo.

Ainda como anomalia rnarcante durante 0 governo Lula ha a relat;"ao entre 0

Brasil e 0 Fundo Monetario lnternacional. Em setembro de 2002, Lula, entao

candidato a presidencia, apoiou explicitamente 0 acordo do Brasil, acertado en-

tre 0 governo Cardoso e 0 FMI em 6 de setembro de 2002 com validade ate 31

de mart;"o de 2005. Lula manteve esse acordo ate a sua data de expirat;"ao.

A anomalia do acordo do Brasil com 0 FMI durante 0 governo Lula decorre do

seguinte cOl-uunto de fatores. 0 primeiro e que 0 inicio da fase ascendente do ci-

clo da economia mundial em 2003 e a melhora das contas externas do pais cria-

ram condit;"oes suficientes para 0 rompimento do acordo ja em 2003. No lugar

desse procedimento, Lula decidiu pda e1evat;"aounilateral da meta de superavit fis-

cal primario definida na Carta de lntent;"ao que acompanhava 0 acordo. A meta ori-

ginalmente acertada no governo Cardoso foi de 3,75%>do PIB. Lula propos 4,25%

na nova carta de intent;"oes de fevereiro de 2003 (FMI, 20(3). E um fato inusitado

na historia de seis decadas das relat;"oes entre 0 FMI e os seus 185 paises-membros.

o aumento da meta implicou arrocho fiscal adicional, que resultou no desempe-

nho mediocre cia economia nos anos seguintes.

A segunda anomalia associada ao acordo com 0 FMI e que, no contexto de me-

lhora da conjumura internacional e das comas externas do pais, 0 governo Lula aoriu

uma linha de credito junto ao FMI no valor de US$ 19,2 bilhoes em 2003. lsto fez

com que a divida junto ao FM I chegasse a mais de US$ 29 bilhoes naquele ano.

A terceira anomalia e que essa divida, de recursos nao usados, custou ao pais

US$ 3,65 bilhoes na forma de pagamento de juros e taxas de administra~ao. Ou

Tabela 2.5

Fluxos IIquidos de capitais: 1995·2006 (US$ bilhoes)

Ano Investimento Investi mento Oerivativos Outros Saldodireto em carteira investimentos

1995 3,3 9,2 0,0 16,2 28,7

1996 11,2 21,6 0,0 0,7 33,5

1997 17,9 12,6 ·0,3 ·4,8 25,4

1998 26,0 18,1 -0,5 -14,3 29,3

1999 26,9 3,8 -0,1 -13,6 17,0

2000 30,5 7,0 -0,2 -18,2 19,1

2001 24,7 0,1 -0,5 2,8 27,1

2002 14,1 -5,1 -0,4 ·1,1 7,5

2003 9,9 5,3 -0,2 -10,4 4,6

2004 8,3 -4,7 -0,7 ·10,8 ·7,9

2005 12,6 4,9 0,0 -27,5 -10,0

2006 -8,5 8,6 0,4 15,9 16,4

Fonte: Banco Central do BrasiL

Posterior mente, no periodo 1999-2002, os montantes dos investimentos em car-

teira desabaram, com 0 refluxo mom en ran eo da Iiquidez internacional depois de

sucessivas crises cambiais, inclusive as do Brasil de 1999 e 2002. Contudo, os flu-

xos de lED cresceram nos dois primeiros anos e se mantiveram e1evados ate 0 fi-

nal do periodo, 0 que contriblliu para financiar os deficits de transat;"oes correntes.

No governo Lula, com 0 fim das privatizat;"oes de empresas estatais, 0 ingres-

so liquido de lED se reduziu significativamente. Em 2006 0 fluxo liquido de

seja, a simples manuten<;:ao de uma linha de credito junto ao FMI custou mais

de R$ 7 bilhoes a taxa de cambia de R$ 2,00/US$. Este recurso representou

desperdicio a medida que,ja em 2003, a balan<;:acomercial apresentou superavit

de US$ 25 bilhoes e as transa<;:oes correntes tambbn tiveram superavit equiva-

lente a 0,8% do PIB.

Vale destacar que essas despesas corresponderam a 45,5% dos pagamentos do

Brasil ao FMI no periodo 1984-2006. De fato, em nenhum momenta da atri-

bulada historia das reIa<;:oes entre a Brasil e a FMI a pais teve despesas tao ele-

vadas quanta aquelas observadas durante a governo Lula, como mostra a Gra-

fico 2.2. Durante todos as anos, desde a inicio da decada de 1980, a Brasil fez

pagamentos ao FMI na forma de juros e taxas. No periodo 1984-2002 a paga-

menta media anual do Brasil ao FMI foi de US$ 230 milhoes, enquanto du-

rante a govern a Lula a despesa media anual foi de US$ 913 milhoes. Ou seja,

quase quatro vezes a media anual do periodo anterior, que inclui a cia eclosao

da crise da divida extema nos anos 1980, a da moratoria da segunda metade dos

anos 1980 e a da primeira metade dos anos 1990. Na realidade, nunca na his-

toria do sistema monetario internacional um governo pagou tanto ao FMI

quanta a de Lula.

GrMico 2.2

Pagamentos de juros e taxas pelo Brasil ao FMI: 1984·2006 (US$ milhoes)

2. Exporta~oese dependencia externao elevado crescimento das exporta<;:oes e, sem duvida, uma das caracteristicas

marcantes da economia brasileira no periodo 2003-2006. Confonne visto no

capitulo 1, isso ocorre no contexto extraordinariamente favoravel da economia

mundial. A taxa media de crescimento do valor das exporta<;:6es e de 4,3% em

1995-1998,4,5% em 1999-2002 e 23% ao ana no periodo 2003-2006, como

mostra a Tabela 2.6.

Tabela 2.6

Balan~a comercial: 1995.2006 (varia~ao anual em %, valor em US$ bilhoes)

Exporta~ao Importa~ao Saldo

valor varia~io % valor varia~io % valor

1995 46,5 6,8 50,0 50,5 ·3,5

1996 47,7 2,? 53,3 7,1 -5,6

1997 53,0 11,0 59,5 12,0 ·6,8

1998 51,1 -3,5 57,? -3,4 -6,6

Media 49,6 4,3 55,1 16,6 -5,6

1999 48,0 -6,1 49,2 -14,7 ·1,2

2000 55,1 14,7 55,8 13,3 -O,?

2001 58,2 5,7 55,6 -0,4 2,7

2002 60,4 3,7 47,2 -15,0 13,1

Media 55,4 4,5 52,0 -4,2 3,5

2003 73,1 21,1 48,3 2,2 24,8

2004 96,5 32,0 62,8 30,0 33,6

2005 118,3 22,6 73,6 17,2 44,8

2006 137,5 16,2 91,3 24,2 46,2

Media 106,4 23,0 69,0 18,4 37,4

Fonte: Banco Central.

No entanto, 0 impeto exportador brasileiro come<;:a a dar sinais de arrefeci-

mento em 2005-2006. Enl 2006, alem de sofrer uma queda importante (a se-

gunda consecutiva), a taxa de crescimento do valor das exporta<;:oes (16,2%) foi,

pela primeira vez des de 1999, menor que a do valor das importa<;:oes (24,2%).

Com 0 agravante de que 0 ql/<111tU1II das exporta<;:oes cresceu apenas 3,3% (2,1 %

no caso dos manutaturados), enquanto 0 das importayoes aumentou 16,2%. Es-

timativas da OMC e do FMI apontam para um crescimento real das exportayoes

mundiais totais e de manuf~tturados da ordem de 8%, em 2006 (OMC, 2(07).

Portanto, a forte demanda internacional por commodities, a partir de 2003, pas-

sou a ser determinante no aumento das exportayoes brasileiras. Em razao dessa

demanda, os tenl10S de troca (preyos das exportayoes/preyos das importa<;:oes) do

Brasil cresceram, 0 que favorece a balan<;:a comercial do pais, como mostra 0

Gratico 2.3. Isto significa dizer que a reversao da atual conjuntura do comercio

internacional devera ter forte impacto nas contas externas do pais.

Grafico 2.3

Termos de troca e rentabiJidade das exporta~oes: (1994::: 100)

120

115

110

105

10095

90

85

80

75

70

1994 1995 1996 1997

A rentabilidade das exporta<;:oes depende dos pre<;:os internacionais dos pro-

dutos exportados e da evolu<;:ao da taxa de cambio real. A influencia do cambio

e decisiva para 0 desempenho das exporta<;:oes, em particular para os produtos

industriais com maior contettdo tecnol6gico. No periodo 1995-1998 caiu a ren-

tabilidade das exporta<;:oes, em decorrencia da valorizayao do real. Apcs a des-

valoriza<;:ao de 1999, a rentabilidade cresceu, mas tornou a cair a partir de 2003

e, principalmente, de 2004 em razao de forte valoriza<;:ao do real, como mostra

o Grafico 2.3. Essas varia<;:oes sac mais acentuadas quando se observam os indi-

ces por setor de atividade: aqueles de maior intensidade tecnol6gica sao os mais

sensiveis em rela<;:ao ao cambio, evidenciando forte queda de rentabilidade nos

periodos de valoriza<;:ao cambial.

1

A expoFta<;ao e um dos determinantes do crescimento cia renda,juntaml'nte

com 0 consumo, 0 investimento e 0 gasto pttblico. A importa<;ao e Ul11vaza-

mento de renda para 0 exterior. Ou seja, a exporta<;:ao e uma das tCJIltesde ex-

pansao da demanda agregada. () grande crescimento das exporta<;oes, associado

ao baixo dinamismo do mercado interno, principalmente do investimento, i111-

pJicou maior participa<;ao dos sellS valores no PIB (grau de abertura external.

Quando se consideram as exportayoes de bens e servi<;:os, 0 grau de aberturaatingiu 16% em 2006.

Todavia, confortne pode ser constatado no Grafico 2.4, h:i um descolamento

entre 0 crescimento das exporta<;:6es e 0 do PIB, especialmente nos anos mais re-

centes, quando ocorreu um grande saIto nas exporta<;:oes e uma inversao nos

saldos da balan<;:a comercial. Essa Jimita<,'ao associa-se tambem - de ,Kordo com

as evidencias apresentadas na proxima se<,'ao- a qualidade da pauta de exporta-

<;:ao,que possui, relativamente, baixa capacidade de articuJa<;:ao produtiva comoutras atividades internas.

Grafico 2.4

Exporta~oes e PIS: 1995-2006

,,,,,\ ,.. '_ .•

, \, \, \

-5

1995

_ PIB-var.realanual

- - - Exportat;:oes - bens e 5ervi~os' var. real anual- Exportat;:6es - bens e servi1j:os % do PIS

Mas, apesar dessa limitayao, a partir de 1999 e, principalmente 2003, as ex-portayoes passaram a contribuir de forma crescente para 0 desempenho do PIB.Este fata decorre, tambem, do baixo dinamismo do mercado interno (consumoe formayao bruta de capital), como mostra aTabela 2.7. No periodo 1999-2006,em quase todos os anos as exportayoes contribuiram de forma determinante pa-ra 0 crescimento do PIB, sendo que em 2003 elas foram decisivas para anular aqueda do consumo final e da tormayao bruta de capital, 0 que impediu que 0

PIB diminuisse.

Tabela 2.7

Contribui~ao no crescimento do PIB (%)Periodo Consumo final Forma<;ao bruta Importa<;iies de Exporta<;iies de PIBvaria<;ao

de capital bens e servi<;os bens e servi<;os

1995 5,44 1,79 -2,81 -0,19 4,42

1995 1,54 1,04 -0,49 -0,03 2,15

1997 2,21 1,55 -1,22 0,72 3,38

1998 0,17 -0,48 0,01 0,34 0,04

1999 0,59 -2,08 1,35 0,40 0,25

2000 2,58 1,58 -1,17 1,21 4,31

2001 0,97 -0,48 -0,18 1,00 1,31

2002 2,15 -2,01 1,50 0,90 2,55

2{)03 -0,24 -0,27 0,20 1,47 1,15

2004 3,15 2,00 -1,74 2,29 5,71

2005 3,20 -0,75 -1,17 1,55 2,94

2005 3,35 1,74 -2,09 0,70 3,70

Fonte: Ipeadata.

Comparando a contribuiyao das exportayoes no crescimento do PIB nos sub-periodos 1995-98, 1999-2002 e 2003-2006, verifica-se tendencia crescente, co-mo mostra 0 Grafico 2.5. Em 2003-2006, a contribuiyao das exportayoes no cres-cimento do PIB foi de 1,5%.Ou seja,0 crescimento das exportayoes foi respon-savel por 45,3% do crescimento do PIB, que cresceu a taxa media anual de 3,3%.

Grafico 2~

Exporta~oes de bens e servi~os . contribui~iio % no crescimento do PIB: 1995-2006

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

1995·98

,,, 41,1,,,,,,,,

-_- Exportalfoes· bens e servi~os - contribuilfao no crescimento do PIS - var.- - - Contribuit;:ao relativa [media anual simples)

Fica patente 0 crescimento, nos ultimos anos, da dependencia da dinamicamacroeconomica em relayao as exportayoes. EIas foram, em alguns anos, a maiorfonte de expansao da economia. Entretanto, as exportayoes sac insuficientes pa-ra possibilitar taxas expressivas de crescimento do PIB.

o ritmo diferenciado do crescimento das exportayoes e importayoes impli-cou reduyao do superavit na conta de transayoes correntes em 2006. Houvetambem 0 crescimento do deficit na conta de serviyos e rendas, especialmenteo grande aumento das remessas de lucros e dividendos.A queda do superavit daconta de transayoes correntes tendera a continuar no futuro, tendo em vista 0 ce-nario de queda do saldo comercial, decorrente da tendencia de crescimento dovalor das importayoes.A confirmayao dessa previsao implicara, pela primeira vezdesde 2001, reduyao do superavit da balanya comercial.

Levando em conta esses movimentos da balanya comercial, bem como 0 fa-to de que os deficits na balanya de serviyos e rendas tendem a aumentar, 0 cres-cimento das exportayoes e de crucial importiincia no longo prazo. Par um lado,ha crescente pressao para se aumentar as taxas de crescimento do PIB - 0 lanya-menta do Plano de Acelerayao do Crescimento (PAC) no inicio de 2007 apon-ta neste sentido. Por outro, ha incerteza sobre a durayao da atual fase ascendentedo cicIo do comercio mundial.

A Glpacidade de manter 0 modelo liberal periferico e a politica economica

ortodoxa depende, em grande medida, da evolu<;:5.odas exporta~oes. 0 desem-

penho fllturO das exporta<;:oes brasileiras e determinado tanto pela conjuntura in-

ternacional como pela estrutura das exporta<;:oes do pais, ou seja, pelo padr5.o de

especializa<;:5.o do pais. Este e 0 tema da proxima se<;:5.o.

3. Especializa~iio retrogradaAs exporta~oes brasileiras tem ref1etido as tendencias de aumentos de pre<;:os e

de quantidades a partir de 2003, como mostra a Tabela 2.8. Mais especificamen-

te, os pre<;:osfavoreceram, principalmente, os produtos semimanufaturados e ba-

sicos, enquanto 0 qIialltltl1l toi decisivo para os produtos manufaturados e, prin-

cipalmente, os basicos. Nos dois llitimos anos do periodo (2005-2006) identifi-

ca-se a maior inf1uencia dos pre<;:osinternacionais do que das quantidades, 0 que

vem compensando (parcialmente) 0 novo processo de valoriza<;:ao do cambio

iniciado em 2004.

Tabela 2.8

Evoluf(ao das exportaf(oes por fator agregado: 1999-2006 [indice 1996 =100J

Periodo Exporta~6es Produtos Produtos Produtosbasicos semimanufaturados manufaturados

Pre~os Ouantum Pre~os Ouantum Pre~os Ouantum Pre~os Ouantum

1999 81,9 122,8 76,1 130,7 76,6 121,0 86,2 120,1

2000 84,6 136,4 74,5 141,5 87,7 112,5 87,0 141,5

2001 81,6 149,4 68,3 188,9 78,5 122,0 85,9 143,4

2002 77,9 162,3 65,5 217,6 74,9 139,0 82,9 150,8

2003 81,5 187,8 72,3 246,2 83,4 152,5 82,4 182,3

2004 90,3 223,8 85,6 280,1 95,5 163,4 87,2 229,8

2005 101,3 244,7 97,8 298,5 106,8 173,6 96,7 255,1

2006 113,9 252,8 106,9 316,5 126,1 179,7 108,6 260,5

Fonte: IPEAdata

Como conseqiiencia dessa evolu<;:ao de pre<;:os e quantidades, 0 padrao das

exporta<;:oes brasileiras aponta no sentido da reprimariza~ao, ou seja, da crescen-

te participa<;:5.o relativa de produtos primarios nas exporta<;:oes brasileiras. De fa-

to, a participa<;:ao dos produtos basicos no valor total exportado aumenta de pou-

co mais de 25,3% nos dois governos Cardoso para 29,30(j(, no governo Lula, co-

mo mostra a Tabela 2.9. As participa<;:oes relativas dos produros manufaturados edos semimanu6turados cairam no governo Lula.

Tabela 2.9

Padrao das exportaf(oes por fator agregado: 1995·2006 [%)Periodo Basicos Semimanufaturados Manufaturados Nao classificados

1995-1999 25,30 17,40 55,71 1,59

1999-2002 25,47 15,27 56,79 2,48

1995-2002 25,38 16,33 56,25 2,04

2003-2006 29,30 14,15 54,64 1,92

Fonte: Funcex.

A reprimariza<;:ao das exporta<;:oes brasileiras tambem e evidenciada pelos da-

dos da Organiza<;:ao Mundial de Comercio, como mostra a Tabela 2.10. A par-

ticipa<;:ao dos manufaturados caiu de 53,6% em 1995-2002 para 51,8% em 2003-

2006. Esses dados apontam que a reprimariza<;:ao, com a crescente importincia

relativa dos produtos primarios, decorre principalmente da expansao das expor-

ta<;:oesde combustiveis e produtos minerais.

Tabela 2.10

Padrao das Exportaf(oes portipo de produto: 1995.2006 [%)Produtos Combustiveis Manufaturados Nao classificados TotalAgricolas e minera~ao

1995-98 33,81 10,72 53,05 2,43 100

1999-2002 31,20 12,16 54,06 2,58 100

1995-2002 32,50 11,44 53,55 2,51 1002003-05 31,57 14,43 51,78 2,21 100Fonte,OMC.

A classifica<;:aodas exporta<;:oes segundo 0 grupo de produtos tambem permite

a caracterizac;:ao do processo de reprimarizac;:ao das exporta<;:oes. Como se pode

observar na Tabela 2.11, a participa<;:ao dos produtos primarios aumentou de

18,7% em 1999-2002 para 21,6% em 2003-2006. Este incremento decorre da

expansao das exporta<;:6es de minerios e produtos energeticos. No caso dos ma-

nufaturados houve queda da participa<;:ao de 48,1% em 1999-2002 para 45,5%em 2003-06. Este movimento resulta das redu<;:6es das participa<;:6es relativas das

indllstrias intensivas em mao-de-obra e das industrias intensivas em tecnologia.

Tabela 2.11

Padrao das exporta~oes segundo grupos de produtos: 1999·2006

Grupos de Produtos 1999-2002 2003-06

18,68

11,00

6,52

1,17

31,33

16,12

6,92

6,59

1,70

48,12

8,64

18,74

9,25

11,49

1,87

100,00

21,63

10,53

7,38

3,72

31,08

15,80

6,51

6,40

2,37

45,52

5,75

20,77

10,44

7,55

1,77

100,00

Energeticos

Semimanufaturados

Agricolas intensivas em mao-de-obra

Agrfcolas intensivas em capital

Minerios

Energeticos

Manufaturados

Fornecedores especializados

Industrias intensivas em P&D

o exame dos dados de exporta<;:ao segundo a intensidade tecno16gica dos pro-

dutos traz evidencia complementar, que caracteriza nao somente 0 processo de re-

primariza<;:ao como tambem a ausencia de upgrade das exporta<;:6es de produtos in-

dustriais. Como mostra a Tabela 2.12, a participa<;:ao relativa dos produtos indus-

triais (manufaturados e semimanufaturados) no valor total das exporta<;:oe s

experimentou queda de 79,3% em 1999-2002 para 76,5% em 2003-2006. Ness~

c01~unto, os produtos de maior intensidade tecnol6gica (alta e media-alta) forallO

os que mais perderam em termos relativos. A participa<;:ao desses produtos redu -

ziu-se de 28,8'%em 1999-2002 para 26,2% em 2003-06.0 peso dos produtos in-

dustrializados com baixa intensidade tecnol6gica teve pequena redu<;:ao,mas ainda

continua elevado (rnais de 1/3 do valor total das exporta<;:6es).

Tabela 2.12

Padrao das exporta~oes segundo intensidade tecnol6gica dos produtos: 1999-2006

Intensidade 1999-2002 [media %) 2003-06 (media %)

Produtos industriais 79,28 76,47

Alta 9,85 5,50

Media-alta 18,95 19,55

Alta e Media-Alta 28,80 26,15

Media·baixa 12,84 14,12

Baixa 37,64 35,20

Baixa e Media·Baixa 50,48 50,32

Produtos nao industria is 18,86 21,75

Nao c1assificada 1,85 1,76

Total 100,00 100,00

Fonte: Funcex

Nao ha duvida de que 0 padrao dominante das exporta<;:6es brasileiras e mar-

cado pelo baixo conteudo tecnol6gico. Os produtos nao industrializados e os

produtos industrializados de baixa e media-baixa intensidade tecnol6gica repre-

sentaram 72,1% do valor total das exporta<;:6es em 2003-2006, enquanto em

1999-2002 a participa<;:ao correspondente foi de 69,3%. Ademais, cornparando-

se os dois subperiodos (1999-2002 e 2003-20(6), observa-se que houve piora re-

lativa da pauta exportadora (downgrade), tendo em vista a redu<;:ao de mais de tres

pontos percentuais da participa<;:ao do valor dos produtos industrializados de al-ta tecnologia.

No co~unto, evidencia-se que 0 padrao das exporta<;:6es brasileiras carac-

teriza-se pela presen<;:a dominante de produtos intensivos em recursos natu-

rais e pelo baixo conteudo tecnol6gico dos produtos industrializados. Esse

padrao nao sofreu altera<;:6es significativas no governo Lula. Na realidade, a

evidencia aponta para 0 avanyo da reprimarizayao das exporta<;:6es, com pe-

so crescente das commodities na evoluyao das receitas de exporta<;:ao. No go-

I

L

verno Lula verifica-se, ainda, um processo de menor dinamismo tecnologico

das exporta<;6es, tendo em vista a eleva<;ao da participa<;ao dos produtos nao

industrializados e a redu<;ao da participa<;ao dos produtos de alta intensidade

tecnologica. Trata-se, de fato, do processo de d01/l1lgnldc ou especializa<;ao re-

gressiva das exporta\:6es.

A identifica<;ao dos 10 principais produtos exportados pelo Brasil (que re-

presentaram entre 45% a 50')1,do total das exporta<;oes no periodo 1999-2(05)confirma, mais uma vez, a insuficiencia da pauta no que concerne ao contelldo

tecnologico incorporado, como mostra a Tabela 1.13.

Tabela 2.13

Participarriio dos 20 principais produtos de exportarriio (%)

Produtos

Minerios de ferro e seus concentrados (b 1Soja mesmo triturada [b)

Automoveis de passageiras (m)

Oleos brutos de petroleo (b 1Carne de frango congelada,fresca ou refrig.incl.miudos [b)

Aviiies (a]

Farelo e residuos da extra~ao de oleo de soja [b)

Aparelhos transmissores ou receptores e componentes (a)

Cafe cru em grao (b)

Partes e pe~as para veiculos automoveis e tratores [m)

Carne de bovino congelada, fresca ou refrigerada (b)

Produtos laminados pianos de Ferro ou a~os (m]

A~ucar de cana,em bruto (b)

Motores para vefculos automoveis e suas partes (m)

Produtos semimanufaturados,de ferro ou a~os (s)

Pastas quimicas de madeira

Cal~ados,suas partes e componentes (m)

Ferro fundido brute e ferro "spiegel" (ex ferra gusa)

Vefculos de carga (m)

Fumo em folhas e desperdicios (b 1Total dos produtos

2005

6,2

4,5

3,7

3,5

2,8

2,7

2,4

2,3

2,1

2,1

2,0

2,0

2,0

2,0

1,9

1,7

1,71,5

1,4

1,4

50,0

No conjunto desses produtos, para 0 ana de 1005, nove s~lo classitlcados co-

mo basicos (com, aproximadamente, 1/3 do valor acumulado desses principais

produtos), tres como semimanutaturados e oito como manutlturados. Entre es-

tes ultimos, apenas do is sao considerados de alta illtensidade tecnologica (avi6ese aparelhos transmissores ou receptores e componentes).

Essa lista de 10 produtos e, basicamente, a mesma de 1999: passaram a fazer

parte dela, em 2005, dois novos produtos basicos ({)Ieos brutos de petroleo, car-

ne de bovino congelada, fi-esca ou refrigerada), um semimanufaturado (terro tun-

dido bruto) e um manufaturado (veieulos de cargal - em substitui<;:io a do is ou-

tros produtos manutlturados (a<;ucar retina do e bombas, compressores, ventila-

dores ete. e suas panes) e dois semimanufaturados (suco de larallja congelado e

aluminio em bruto). Ponanto, a maior diversifica<;ao da pauta de exporta<;ao, ve-

rificada por Ribeiro e Markwald (2002) para 0 periodo 1997-2001, n:io alterou,

posteriormente, a lista dos principais produtos, a sua composi<;ao segundo a den-

sidade tecnologica dos produtos ou 0 seu grau de concentra<;ao.

4. Retrocesso industrialNao houve transforma\:ao qualitativa do padrao de inser<;ao da economia brasi-

leira no sistema mundial de comercio. As exporta<;6es continuam centradas, es-

sencialmente, em produtos de intensidade tecnologica baixa e media-baixa e

produtos nao industriais. Nos produtos de alta intensidade tecnologica a diver-

sidade e muito pequena, houve perda de participa<;ao relativa no periodo mais

recente e 0 crescimento do valor de suas exporta<;6es se deve, timdamentalmente,

a um produto apenas: 0 conhecido casu dos avioes - que assume grande desta-que exatamente porque e exce<;ao.

o processo de especializa<;ao retrograda das exporta<;6es brasileiras decorre,

em grande medida, do retrocesso do setor industrial do pais. Esse retrocesso, de-

nomina do por muitos como desindustrializa<;ao, nao ocorre somente durante 0

governo Lula.

o retrocesso industrial nao significou, ern geral, destrui<;ao da indllstria, mas

sim a perda relativa da imporrancia do setor industrial no produto: redu<;ao cia

participa<;ao no PIB, de 32,1% em 1986 para 19,7% ern 1998, uma queda de

doze pontos percentuais. Houve, ainda, perda de participa<;ao relativa do em-

prego industrial. 0 elemento determinante deste retrocesso foram as politicas

economicas adotadas a partir da abertura comercial da decada de IlJ<)O. Duran-

te 0 governo Lula, alem da abertura comercial, vale destacar 0 deito do eJmbio

sobrevalorizado em periodo de fraco crescimento economico (Feijo e Almeida,

2(05) .

o retrocesso industrial ocorrido no Brasil pode ser observado a partir de tres

aspectos: (i) 0 pais esta se atrasando em rela~ao aos paises ernergentes de maior

dinall1isll10, pois nao esta conseguindo acompanhar a evolu~ao da industria e

dos servi~os industriais modern os, que vem oCOlTendo nesses paises: (ii) a in-

dllstria de transtorma~ao deixou de "puxar" a economia e nao toi substituida

por nenhum outro setor com 0 rnesmo dinamismo e a ll1esma capacidade, 0 que

vem acarretando taxas pitlas de crescil11ento do PIB; (iii) ocorreram n1l1danps

na estrutura industrial que evidenClam perch de segmentos industria is impor-

tantes (por exemplo, material e!etrico e e!etronico), desarticula~ao de cadeias

produtivas e especializa~ao mais forte em setores intensivos em recursos naturais.

Por causa dessa especializa~ao industrial, 0 dinamismo do setor depende, nos lll-

timos anos, de men or n\1I11erOde atividades industriais (ibid.).o exame das cadeias produtivas tambem tornece alguma evidencia conver-

gente com 0 diagnostico acima. Estudo do Ministerio do Desenvolvimento [n-

dustrial e Comercio Exterior (MDlC, 20(4) avalia a situa~ao competitiva de 20cadeias industriais, que respondem por 53%, do taturamento da indllstria brasi-

[eira, 63% das exporta~oes e 67% das importayoes do pais. 0 estudo identitlca

quatro tipos de grupos de industrias, com situa~oes distintas, tendo em vista a

possibilidade de uma maior liberaliza~ao do comercio exterior: (i) cadeias com

menos ameaps ou mais competitivas (em geral, superavitarias) como cafe, pape!

e ce!u[ose, citricos, couro e ca[~ados, siderurgia e textil e confec~oes; (ii) cadeias

com serias deficiencias competitivas (cronicall1ente deflcitarias) como bens de ca-

pital, quimica e petroquimica, transformados plasticos, naval e Informatica; (iii)

cadeias com oportunidades e amea~as [ocalizadas e/ou que se anulam (tem pro-

dutos pouco transacionaveis no mercado externo, como cosmericos, madeiras e

moveis e ceramica); e (iv) cadeias nas quais predomina 0 comercio intrafirma

(participam intensamente do comercio mundial e sao, em geral, deficitarias) co-

mo automotiva, farmaceutica, e!etronica de consumo e te!e-equipamentos.

Ainda segundo esse estudo, as cadeias superavitarias ja eram competitivas des-

de a decada de 1980, pelas seguintes razoes: vantagens natura is de clima, oferta

de materias-primas e custo de energia e mao-de-obra; vantagens construidas de

escala (srderurgia) e comercio intratlrma. Este ltltimo depende das estrategias dasmultinacionais que operal11 no pais.

Essa caracteriza~ao da estrutura industrial do pais converge com a analise da

se~ao anterior sobre a especializac,;ao retrograda das exportayoes brasileiras. As

mudanps ocorridas apos a liberaliza~ao foram marginais, quando se trata da na-

tureza do padrao de especializa~ao e da inser~ao cOl11ercial do pais.

A ausencia de mudan~as estruturais no padrao de comercio exterior tambem

e apontada em trabalhos que analisam os irnpaetos da liberaliza~ao brasileira.

Apesar da melhora na etlciencia tecnica da industria, com 0 aumento da produ-

tividade do trabalho em todos os setores e redu~ao dos custos unitarios, nao

houve, necessariarnente, ganhos estruturais de competitividade internacional

(Nassif, 20(5). Os produtos em que 0 Brasil possui vantagens comparativas per-

tencem, em grande medida, a setores tradicionais da industria de transformayao,

que utilizam intensivamente recursos naturais com grande disponibilidade no

pais. Nos setores nuis intensivos em tecnologia, 0 lmico destaque sao as indus-

trias de "OlttroS veiculos - incluindo peyas e acessorios" (aeronaves de medio

porte, automoveis, caminhoes e onibus).

Analises mais recentes das exporta~oes brasileiras, que consideram 0 conteu-

do tecnologico dos produtos, levantam preocupayoes semelhantes em rela<;:ao a

estrutura de comercio exterior (IED[, 2006; [EDl, 2(07). Durante 0 governo

Lula, parte do debate tem se concentrado na questio da forte aprecia~ao cam-

bial e na chamada "doen~a holandesa" (ver Quadro 2.1). Nesse debate, chama-

se atenyao para 0 pape! fundamental do desenvolvimento dos segmentos indus-

triais de alta e media-alta tecnologia, que se caracterizam mundialmente por for-

te comercio intra-industria, sendo varios de!es sensiveis a escala de produyao e

as estrategias de diferencia~ao de produto. Se a taxa de cambio for competitiva,

eIa permite a entrada em novos mercados, mesmo naqueles que ja tem a presen<;:a

de unidades produtivas. Na vigencia de taxa de eJmbio desfavorave!, esses seg-

mentos enfrentam gran des dificuldades para preservar sua demanda externa e

tendem a perder espa<;:o no ambito interno para os importadores - 0 que da aos

concorrentes estrangeiros a possibilidade de se beneficiarem de economias deescala maiores.

Ouadro2.1

Doen~aholandesa

Doen~a holandesa e a term a geral que se aplica as situa~iies de forte aprecia~ao cam-bial decorrentes de grandes saldos na balan~a comercial, que sao causados, principal-mente, pelo cresci menta extraordinario da quantidade exportada au do pre~o de com-modities de exporta~ao.

A origem do termo deve-se a um fen6meno ocorrido na Holanda na decada de 1970,quando foram descobertas grandes reservas de gas natural no Mar do Norte. 0 aumentodas exporta~iies desse praduto causou forte aprecia~ao da moeda holandesa, 0 que re-tirau a competitividade da industria, pravocando um processo precoce de des indus-trializa~ao relativa, distinto do que ocorre normal mente ao longo do desenvolvimentoecon6mico, com a tendencia de cresci menta do setor de servi~os. A doen~a holandesaimplica taxa de cambia apreciada, que limita a avan~o dos setores com maior intensi-dade tecnol6gica e valor agregado.

o tratamento para a doen~a holandesa, em especial nos parses em desenvolvimento,exige interven~ao do Estado. Isso significa a ado~ao de polrticas industria is e tecnol6-gicas ativas e a interven~ao no mercado cambial (cambia desvalorizado e estavel], quefavore~a a pradu~ao e exporta~ao de produtos com maior conteudo tecnol6gico e valoragregado. Ademais, 0 governo pode taxar as exporta~iies de commodities e usar essesrecursos para comprar divisas estrangeiras. Essas divisas podem ser usadas para re-duzir 0 nivel de endividamento externo e acumular reservas, sem que haja pressao so-bre as finan~as publicas. 0 contrale de capitais tambem permite 0 ajuste da conta de ca-pital e financeira do balan~o de pagamentos. Assim, via regula~ao dos fluxos de entra-da e saida de divisas estrangeiras e possivel ter uma administra~ao mais eficaz da taxade cambio e do passivo externo.

As exporta<;:oesdos produtos industriais de alta intensidade tecnol6gica cres-ceram, pelo menos, ate 2005. Entretanto, 0 saldo comercial desse tipo de pro-dutos tern se deteriorado desde 2002. Para ilustrar, 0 deficit desses produtos foide US$ 8,4 bilhoes em 2005 e aumentou para quase US$ 12 bilhoes em 2006.Os produtos de media-alta intensidade tecnol6gica (industria automobilistica,material ferroviario e equipamentos de transporte nao especificados anterior-mente, maquinaria mecanica, maquinaria eletrica e produtos quimicos, inclusi-

ve farmaceuticos) tern apresentado deficits cada vez menores desde 2001, ateobterem urn pequeno superavit em 2005 (US$ 365 milhoes). No entanto, vol-taram a ter urn deficit de US$ 1 bilhao em 2006.

Em sentido contrario, os bens industriais de baixa intensidade tecno16gica(madeira, papel e celulose, produtos nao-especificados e reciclados, textil, ves-tuario, couro e cal<;:ados,alimentos, bebidas e tabaco) tern obtido superavits su-cessivos desde 1999. Os bens de media-baixa intensidade tecno16gica (industrianaval, borracha e plasticos, produtos metalicos - inclusive siderurgia -, outrosprodutos minerais nao-metalicos, carvao e refino de petr6leo) tambem apresen-taram superavit nos ultimos anos.

Observa-se, assim, mais uma vez, a importancia relativa dos bens de baixa emedia-baixa tecnologia para a obten<;:aodos atuais superavits comerciais, tantopara 0 conjunto das exporta<;:oesquanto no que se refere a balan<;:acomercial daindustria de transforma<;:ao.Para ilustrar, esses produtos foram responsaveis pelaquase-totalidade do saldo positivo do comercio exterior brasileiro de produtosmanufaturados em 2005.

A questao da sobrevaloriza<;:aociataxa de cambio e, de fato, uma armadilha quepode dificultar ou impedir 0 avan<;:odas exporta<;:oesbrasileiras. Os elevados sal-dos na balanp comercial atual, com a taxa de cambio existente, nao provam queela esteja adequada. Na verdade, a questao fundamental, para 0 crescimento dasexporta<;:oesno longo prazo e, principalmente, para seus impactos sobre 0 cres-cimento economico sustentado, e a de saber para qual padrao de comercio elaesta sendo adequada.

Os resultados positivos da balan<;:acomercial, que tern sido decisivos na redu-<;:aoconjuntural da vulnerabilidade externa - em periodo de grande crescimen-to do comercio internacional-, encobrem, momentaneamente, a fragilidade es-trutural da pauta das exporta<;:oesbrasileiras. Assim, niveis de taxas de cambioreal que permitem essessuperavits estao aquem daqueles que permitiriam a pro-du<;:aoe exporta<;:aode produtos com maior densidade tecnol6gica.

A aprecia<;:aocambial inviabiliza 0 avan<;:odos setores com maior intensidadetecnol6gica, mas nao impede a obten<;:aode grandes saldos na balan<;:acomer-cial - em razao da vantagem comparativa e da competitividade alcan<;:adapelossetores tradicionais, alem da conjuntura internacional favoravel. Portanto, a me-lhora da qualidade da estrutura produtiva e comercial do pais exige a interven-<;:aodo Estado. Isso significa a ado<;:aode politicas industriais e tecnol6gicas ati-

vas, bem como uma politica cambial que favore<;:aa produ<;:aoe exporta<;:aodeprodutos com maior conteudo tecnol6gico. Mas, para isso,deve-se superar u~avisao estatica e de curto prazo do comercio exterior que, preocupada com a dl-namica macroeconomica imediata, s6 consegue enxergar a redu<;:aoconjunturalda vulnerabilidade externa do pais por meio amplia<;:aodo saldo da balan<;:aco-mercial. Esta visao estreita implica retrocesso da estrutura produtiva e agrava-mento da vulnerabilidade externa estrutural do pais. No longo prazo, 0 impac-to negativo se fara sentir, principalmente, em uma conjuntura internacional me-

nos favoravel.

5. Vulnerabilidade externa estruturalImportantes segmentos industriais foram afetados com vendas e fusoes de em-presas nacionais (privadas e publicas) para 0 capital estrangeiro (desnacionaliza-<;:ao)ou com a reconversao de suas atividades para montagem de componentesimportados. 0 retrocesso industrial e evidente, tendo em vista a redu<;:aoda par-ticipa<;:aoda industria na economia nacional e 0 movimento de especializa<;:aore-gressiva- com menor diversidade e desarticula<;:aode cadeias produtivas .nos seg-mentos industriais mais dinamicos, intensivos em capital e em tecnologla, e am-plia<;:aodo peso relativo de ramos industriais de pouco dinamismo, intensivos nousa de recursos naturais e mao-de-obra (Carneiro, 2002; Gon<;:alves,2000). Ossetores mais afetados pelas importa<;:oese a valoriza<;:aocambial (Plano Real) fo-ram os mais intensivos em tecnologia e capital, e os menos afetados foram os in-tensivos em mao-de-obra e, principalmente, recursos naturais. Mais recente-mente, com a nova valoriza<;:aocambial iniciada em 2004 e a agressiva partici-pa<;:ao da China no comercio mundial, setores com uso intensivo demao-de-obra tambem tern sido afetados de forma mais intensa.

o capital internacional e os grandes grupos economico-financeiros nacio-nais, que conseguiram se transnacionalizar, aumentaram sua participa<;:aona eco-nomia e seu poder politico. 0 mesmo se pode dizer das fra<;:oesde capital comfortes vinculos com 0 comercio exterior, especialmente 0 chamado agroneg6-cio, que passou a se fortalecer politicamente desde 1999, a partir da importin-cia estrategica que as exporta<;:oespassaram a ter para a dinamica do modelo li-beral periferico, ao possibilitar-Ihe uma menor instabilidade, como discutido nos

capitulos 3 e 6.

A partfr da decada de 1990, com a constitui<;:aoe consolida<;:aodo modelo li-beral periferico, a estrutura industrial do Brasil sofreu urn retrocesso impulsio-nado pela abertura comercial, as privatiza<;:oese 0 processo de desnacionaliza<;:aoda economia. Diminuiu 0 dinamismo do setor industrial, e isso afetou, comonao poderia deixar de acontecer, 0 desempenho do conjunto da economia e docomercio exterior do pais.

De urn lado, 0 processo de desindustrializa<;:aorelativa (e parcial) ocorrido ate1998 - redu<;:aoda participa<;:aoda industria no PIB e no emprego total-levoua maior concentra<;:ao do valor da produ<;:aoindustrial em menor numero deatividades e ramos e a perda de participa<;:ao,no valor da transforma<;:aoindus-trial, dos segmentos de maior intensidade tecnol6gica, com exce<;:aodos avioes(considerando-se 0 refino de petr6leo, conforme a metodologia da OCDE, nacategoria de media-baixa intensidade tecnoI6gica). De outro,o acirramento daconcorrencia provocou 0 aumento da produtividade em quase todos os setoresindustriais e agroindustriais. Nos ultimos anos constata-se a manuten<;:ao,no es-sencial, da mesma estrutura produtiva na industria de transforma<;:ao,com algu-mas altera<;:oesdos seus pesos relativos e maior eficiencia produtiva e, em algunscasos, maior competitividade internacional.

Do ponto de vista do crescimento economico, a industria acompanhou 0 de-sempenho do PIB, registrando taxas reduzidas e volateis. Quanto as exportac;:oes,reduziu-se a participa<;:aodos produtos manufaturados e aumentou ados pro-dutos basicos e nao industriais e, no interior da industria, reduziu-se a partici-pa<;:aodos segmentos de baixa e alta intensidade tecnol6gica. No fundamental,o padrao de inser<;:aocomercial continuou 0 mesmo do final do periodo de subs-titui<;:aode importa<;:oes,com altera<;:oespontuais que indicam urn processo dereprimariza<;:aoda estrutura das exporta<;:oes.Esse processo tambem foi estimu-!ado, mais recentemente, pelo novo cicio do comercio mundial de commodities.

Desse modo, pode-se constatar que 0 Brasil, dada a complexidade da sua es-trutura produtiva, carninha em diversas dire<;:oes.0 movimento atual da estru-tura produtiva nao se resume exclusivamente a especializa<;:aoem produtos cen-trados no baixo custo da mao-de-obra e em recursos naturais. Mas, ela tampou-co carninha para exportar, com destaque, produtos de alta tecnologia.Alem elisso,tambem nao e plataforma de exporta<;:ao,pois as exporta<;:oese 0 superavit co-mercial representam propor<;:oesrelativamente pequenas do PIB, (embora as ati-vidades de comercio exterior tenham encadeamentos em urn mercado interno

de concentrado, mas de grandes proporc;:6es).0 mercado interno continua a sermais re1evante que 0 externo, embora tenha reduzido 0 seu dinamismo, perdi-do importancia re1ativana formac;:aodo PIB e esteja deixando, gradativamente,de ser re1evante para frac;:oessignificativas do capital, em particular algumas da-que1asvoltadas, principalmente ou exdusivamente, para 0 mercado externo.

A inserc;:aodo pais na nova divisao internacional do trabalho combina pro-cessos complexos. De urn lado, ha a reprimarizac;:aorelativa das exportac;:6es- pa-pel protagonico do agroneg6cio e das industrias de baixo valor agregado -, masem novas bases tecnol6gicas. De outro, ha 0 fortalecimento de alguns segmen-tos industriais tipicos da Segunda Revoluc;:aoIndustrial, modernizados pelas tec-nologias difundidas pela Terceira Revoluc;:ao (autom6veis e avioes). Muitos des-ses ultimos segmentos estao integrados em redes transnacionais.

Ap6s sucessivas crises cambiais, 0 processo de ajuste externo se redefiniu, deforma compuls6ria, a partir da crise cambial ocorrida no inicio do segundo go-verno Cardoso. Essa redefinic;:aotern como foco a obtenc;:aode elevados supera-vits na balanc;:acomercial, condic;:aoessencial para 0 pagamento da divida exter-na e a remunerac;:ao do capital financeiro nacional e internacional. Esta remu-nerac;:ao,tendo em vista a inconversibilidade da moeda brasileira, nao pode sergarantida apenas pela realizac;:ao,por parte do setor publico, de e1evadossupera-vits fiscaisprimarios; e necessario que essesrecursos, denominados em moeda na-cional (real), possam ser trocados por d6lares, para que sejam remetidos a circu-lac;:aointernacional de capital.

A retomada das exportac;:oese 0 elemento central da dinamica macroecono-mica do modelo liberal periferico, pois, no curto prazo, e1areduz a vulnerabili-dade externa por meio da diminuic;:ao,ou mesmo eliminac;:ao,do deficit da con-ta de transac;:6escorrentes do balanc;:ode pagamentos. Ademais, 0 superavit da ba-lanc;:acomercial e a conseqiiente apreciac;:ao cambial abrem espac;:opara 0

controle mais eficaz da inflac;:aoe a obtenc;:aode taxas de crescimento urn pou-co mais elevadas. Entretanto, a gerac;:aode superavits comerciais nao elimina apossibilidade de novo estrangulamento externo no longo prazo. A vulnerabili-dade estrutural externa do pais nao se altera, na medida em que nao ha avanc;:osda estrutura produtiva e 0 desempenho da economia brasileira permanece es-treitamente atrelado aos cidos do comercio internacional. Portanto, permanecependente a questao da viabilidade de urn novo cido de crescimento economi-co sustentado.

o agravamento - ou, na melhor das hip6teses, a manutenc;:~~-:"':d~g;~~d~----vulnerabilidade estrutural no longo prazo se associa diretamente a fragilidade daestrutura das exportac;:oesbrasileiras. Esta estrutura e marcada pelo reduzido pe-so dos produtos de maior densidade tecnol6gica e, principalmente, pela predo-minancia dos produtos de baixo conteudo tecnol6gico, alem de produtos in-tensivos em trabalho e recursos naturais, em especial commodities. Estes rutimos sacmais sensiveis as flutuac;:6esdo comercio internacional.

Nao ha duvida de que as exportac;:oesproduzem efeitos multiplicadores paradentro e estimulam 0 crescimento da produc;:ao,da renda e do emprego e, por-tanto, renovam a importancia do mercado interno no processo de acumulac;:ao.Entretanto, 0 impulso primario da acumulac;:aoe a dinamica de crescimento pas-sam a ser dados, principalmente, pelo comportamento da demanda internacio-nal. Isso recoloca em novas bases um tipo de dependencia que era pr6prio cia fa-se primario-exportadora e que 0 modelo de substituic;:aode importac;:6eshaviasuperado. Desse modo, a dinamica do mercado interno fica condicionada a ca-pacidade de a economia exportar e obter superavits comerciais, de modo a re-duzir a vulnerabilidade externa conjuntural e, assim, abrir espac;:opara 0 cresci-mento sem enfrentar uma ameac;:aimediata de nova crise cambial. Esse proces-

resulta no aumento da pr6pria vulnerabilidade externa estrutural da economiabrasileira.

A atual inserc;:aocomercial brasileira, decorrente de mudanc;:asprovocadas pe-constituic;:aodo modelo liberal periferico, nao se configurou a partir de poli-

"as industriais, tecnol6gicas e comerciais ativas, que possibilitassem uma mu-nc;:ano padrao de especializac;:ao.0 aumento da produtividade, impulsionadola abertura comercial, aumentou a competitividade das exportac;:oes,funda-~ntalmente, em produtos em que 0 pais ja tinha vantagem comparativa. No

cido internacional, os prec;:osdos produtos basicos (materias-primas agri-minerais) cresceram acima dos prec;:osdos produtos manufaturados, em

ude do expressivo aumento da demanda internacional impulsionada, princi-ente, pela China e a India. Em conseqiiencia, os termos de troca do co-

cio internacional passaram a favorecer os paises em desenvolvimento, em ge-e 0 Brasil, em particular. Assim, esse movimento mais recente tem reforc;:ado

'cional padrao de especializac;:aodo Brasil no comercio internacional. Por-, 0 desempenho recente do comercio exterior brasileiro decorre essen-,ente, de circunstancias conjunturais e nao de alterac;:oesestruturais mais

profundas - estas, quando ocorreram, .Ie restringiram ao aumento da produtivi-

dade em setores nos quais 0 pais jS era tradicionalmente competitivo.

A partir de 1999 e, principalmente, de 20m, a participa<;ao das export1\oes

no PIB cresceu. Elas tem contribuido diretamente, e de forma importante, para

o crescimento do PIB, alem de reduzir a vulnerabilidade extern a conjunwral e

abrir espa\o para 0 crescimento do mercado inter no. 1.1.10signitlca dizer que a

dinamica macroeconomica passou a tel' maior dependencia em rela<;ao aos ci-

clos do comercio imernacional. Portanto, a reversao do atualmomento favora-

vel implicara, mais uma vez, 0 crescimento da vulnerabilidade extern a conjun-tural.

No governo Lula, essa dependencia em rda<;ao <1expona<;do, principalmen-

te, de commodities, deu origem a uma politica industrial e de comercio exterior

contraditoria, que expressa interesses opostos, no que concerne a forma de in-

ser<;ao comercial do pais.

POl' um lado, 0 governo Lula parece aceitar a atual divisdO internacional do tra-

balho - na qual 0 pais se integra, fundamentalmente, C01110exponador agrico-

la e de produtos industriais, ern sua maioria, de baixo conteudo tecnologico.

Ademais,o governo Lula quer leva-la ao limite, corn a critica ao protecionismo

dos paises desenvolvidos e a implementa<;ao de a<;oes para a elimina<;do dos sub-

sidios agricolas. E nessa perspectiva que .Ie pode pens'll' 0 esfor<;o do governo bra-

sileiro pela conclusao da Rodada Doha da Organiza<;ao Mundi'll de Comercio,

que trata da liberaliza\ao do comercio de produtos agrieolas e afetara direta-

mente os paises desenvolvidos, mas que so deslanchara se os paises em desen-

volvimento fizerem novas concessoes para ampliarem a liberaliza<;ao no setor de

servi<;os e no comercio de produtos industriais. Dai 0 apoio, e mesmo a pressao,

dos segrnentos ligados ao agronegocio e, em sentido contrSrio, as restri<;oes, res-

salvas e preocupa<;oes de segmentos industriais - em particular tendo em vista a

politica macroeconomica de juros altos e cambio valorizado (Follza de S. Paulo,22 de fevereiro de 2007).

POl' outro lado, a formula<;ao da nova Politica Industrial, Tecnologica e de Co-

mercio Exterior (PITCE), em fins de 2003, parece querer redefinir 0 atual pa-

drao de especializa<;:ao produtiva e inser<;:ao internacional do pais, voltando-se a

reconhecer a importincia da politic a industrial para 0 desenvolvimento econo-

mico. Em particular, 0 foco nas inova<;oes e no desenvolvimento tecnologico,

juntamente com os setores escolhidos como prioritarios para serem estimulados

~ b ens de capital, So{ill'ilrc e semicondutores -, estS nas mud<ll1<;asdas estruturas

ind tlstrial e de exporta~';lo do pais. No entanto, a simples torlllula\<lO, e me-smo

;1 i111plementa<;ao da PITCE, nao garantem que os objetivos seJam atingidos e os

pro blemas St~lam soillcionados. Em particular, contra ela conspiram a l{)gica do

}11odelo liberal periterico e a atual politica macroeconomica Uums altos e clm-

bio valorizado e instSvel), bem como a precariedade lh infra-estrutura do pais e

da organiza<;ao instltucional existente para implementS-la (Suzigan e Furtado,2()()6).

A melhora de algumas variaveis macroeconomicas tem legitimado politica-

meJ1te a manuten\ao do modelo liberal periferico e dado novo tolego a politi-

G1 economica ortodoxa. Esse desempenho .Ie assenta, direta ou indiretamente,

na J11elhora das comas externas do pais, em particular os grandes saldos positi-

vas na balan\a comercial, que se tornaram decisivos para a dinamica do mode-

10, ;)0 dar-lhe 0 minimo de estabilidade. No entanto, a consolida\do de estrlltu-

raS de prodll\do e especializa\do retrogradas, bem como as politicas contradito-

rias do governo Lula, apontam para 0 aprofllndamento da vulnerabilidadeexterna estrutural do pais.

o Quadro 2.2 apresenta a sintese das principais conclusoes deste capitulo.

Ouadro 2.2

Pril"lcipais conclusoes do capitulo 2

1 0 crescimento da exporta~ao de bens primarios e a variavel fundamental que

diferencia 0 desempenho da economia antes e depois de 1999 e, particular-mente, a partir de 2003.

1 A redu~ao dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pais de-

corre, fundamentalmente, do desempenho favoravel das exporta~6es.

1 0 governo Lula e responsavel pOI' anomalias, como a forte aprecia~ao cambial

e a exporta~ao de capital produtivo, bem como 0 pagamento de valores ex-

traordinariamente elevados ao FMI em um contexte de melhora evidente das

contas extern as do pais.

2 No governo Lula configura-se a continua~ao do processo de adapta~ao pass i-

va e regressiva do pais ao sistema econ6mico internacional, em geral, e ao sis-

tema mundial de comercio, em particular.

3 A maior competitividade internacional est a centrada em produtos intensivos

em recursos naturais e se da, no essencial, mantendo a mesmo padrao de es-

pecializa~ao existente antes.

3 0 pais esta aprofundando a padrao de especializa~ao retr6grada, que se ca-

racteriza pela reprimariza~ao das exporta~5es par meio da crescente partici-

pa~ao de produtos primarios no valor das exporta~5es.

3 0 pais tem sido incapaz de prom over a upgrade do seu padrao de comercio ex-

terior, vista que ha perda de posi~ao relativa de produtos de exporta~ao com

maior intensidade no usa de tecnologia e as ganhos relativos tem ocorrido nos

produtos de baixo conteudo tecnol6gico e nos produtos intensivos em recursos

naturais.

4 Ha perda de dinamismo da industria de transforma~ao, com a especializa~ao

em setores intensivos em recursos naturais e a desarticula~ao de cadeias pro-

dutivas.

4 A ausencia de progresso na estrutura produtiva implica a consolida~ao de um

padrao de inser~ao retr6grada no sistema mundial de comercio, com a cres-

cente dependencia em rela~ao as exporta~5es de commodities.

5 Aumenta a dependencia do cresci menta do PIB em rela~ao a demanda exter-

na; nesse sentido, a pais torna-se estruturalmente mais vulneravel frente as 05-

cila~5es da conjuntura internacional.

5 0 desempenho recente do comercio exterior do Brasil nao resulta de transfor-

ma~5es estruturais, e sim de circunstancias conjunturais associadas as ele-

vadas taxas de cresci menta do comercio mundial e a melhora nos term as de

troca.

5 As politicas do governo Lula tendem a refor~ar estruturas de produ~ao e pa-

dr5es de inser~ao internacional retr6grados, que tendem a aumentar a vulne-

rabilidade externa estrutural do pais.

I

-Ie

Polftica e dinamica macroecon6mica

o presente capitulo tem escopo mais limitado. Seu principal objetivo e eviden-

ciar a linha de continuidade que vai do segundo governo Cardoso ao governo

Lula, com a manutenc;:ao do mesmo modelo economico, da mesma politica ma-

croeconomica e, nao surpreendentemente, da me sma politica social (que e exa-

minada no capitulo 5) - em que pese algumas diferenc;:as na politica externa e a

explicitac;:ao de discursos politicos, em alguns momentos, distintos.

o capitulo e constituido de quatro sec;:oes.Na primeira analisam-se as carac-

teristicas essenciais do modelo economico e de sua politica macroeconomica -

que segue uma linha de continuidade entre 0 segundo governo Cardoso e 0 go-

verno Lula. Na segunda parte examina-se 0 desempenho da economia brasilei-

ra no governo Lula. Na terceira analisam-se a natureza do ajuste macroecono-

mico em curso e sua relac;:ao com 0 modelo liberal periferico. Na ultima sec;:ao

apresemam-se evidencias empiricas sobre 0 avanc;:o do processo de liberalizac;:ao

e desregulamentac;:ao economica, a perda de eficiencia sistemica da economia

brasileira e 0 retrocesso institucional durante 0 governo Lula.

Em resposta a crise do modelo de substituic;:ao de importac;:oes, a partir do

inicio da decada de 1990 a economia brasileira experimenta Ulll processo de

profundas transformac;:6es estruturais, que leva a configurac;ao de um novo mo-

delo economico que pode ser chamado de modelo liberal periferico. 0 mode-

10 e liberal em virtu de da natureza das reformas que 0 estruturaram e 0 consti-

tuirarn: abertura e liberalizac;:ao da economia, privatizac;:ao de empresas estatais e

desregulac;:ao do mercado de trabalho. E perifhico par ser uma forma especifi-

ca de realizac;:ao da doutrina neoliberal e da sua politica economica em um pais

dependente (Filgueiras, 2001; Filgueiras, 2006).

o modelo liberal perifhico resulta da redefinic;:ao das relac;:oes capital-trabalho

e das relac;:oesintercapitalistas. Ele se diferencia do modelo de substituic;:ao de im-

portac;:6es, sobretudo, por um novo tipo de inserc;:ao internacional (principalmen-

te, nas esferas comercial e financeira) do pais e pela reestruturac;:ao do Estado -

que reorientou suas funyoes e a forma de sua intervenc;::aona esfera economica.Aconceituayao sintetica do modelo liberal periferico e apresentada no Quadro 3.1.

Ouadro 3.1

Modelo liberal periferico

o Modelo liberal periferico tern tres conjuntos de caracterfsticas marcantes: Iiberaliza-

~ao, privatiza~ao e desregula~ao; subordina~ao e vulnerabilidade externa estrutural; e

dominancia do capital financeiro.

o modele e liberal porque se estrutura a partir da liberaliza~ao das rela~oes economi-

cas internacionais nas esferas comercial, produtiva, tecnol6gica e monetario-financei-

ra; da implementa~ao de reformas no ambito do Estado (em especial na area da Previ-

den cia Social) e da privatiza~ao de empresas estatais, que implicam a reconfigura~ao

da interven~ao estatal na economia e na sociedade; e de urn processo de desregula~ao

do mercado de trabalho, que refor~a a explora~ao da forlfa de trabalho.

o modele e periferico porque e uma forma especffica de realizafTao da doutrina neoli-

beral e da sua polftica economica em urn pais que ocupa posifTao subalterna no siste-

ma economico internacional, ou seja, urn pars que nao tern influencia na arena inter-

nacional, ao mesmo tempo em que se caracteriza por significativa vulnerabilidade ex-

terna estrutural nas suas relafToes economicas internacionais.

NPor fim, 0 modelo tern 0 capital financeiro e a 16gica fina nceira como dominantes em

sua dinamica macroeconomica.

A implementayao do Plano Real,lanyado em 1994, cumpriu papel decisivono processo de aprofundamento e consolidayao do modelo liberal periferico,que veio a assumir sua forma mais acabada no governo Lula a partir de 2003. Noentanto, a politica economica e a dinamica macroeconomica - expressoes maisaparentes e imediatas do modelo - nao se mantiveram exatamente as mesmas aolongo de todo 0 periodo.

Mais especificamente, a partir do Plano Real, po de-se trayar uma linha divi-soria que distingue dois momentos na evoluyao do modelo, tendo por referen-cia um acontecimento bem preciso: a crise cambial deflagrada em janeiro de1999, logo no inicio do segundo governo Cardoso. Esse fato determinou a mu-

danya da.politica economica e ajustes do modelo, com irriplica~oes importantespara a dinamica macroeconomica do pais.

Analisar a politica economica do governo Lula, a partir dessa percepyao, sig-nifica distinguir, de um lado, 0 primeiro governo Cardoso (1995-1998), que e 0periodo mais duro de implantayao e aprofundamento do novo modelo, no quala dominancia do capital financeiro, no interior do bloco de poder dominante,pode ser qualificada como inconteste e estrita. E, de outro, 0 segundo governoCardoso (1999-2002) e 0 governo Lula (2003-2006), no qual a hegemonia docapital financeiro persiste, mas com maior acomodayao dos interesses de outrasfrayoes do capital participantes do bloco de poder, especialmente os segmentosexportadores (Boito Jr., 2004).

Do ponto vista estrutural, 0 que assegura e explica essa continuidade e a per-Il,1anencia, ao longo de todo 0 periodo, do mesmo bloco de poder dominante,construido a partir do inicio da decada de 1990 sob os escombros do modelo de

bstituiyao de importayoes. Nao ha duvida de que 0 bloco dominante sofreuomodayoes no comeyo do segundo governo Cardoso, mas 0 capital financei-manteve a sua hegemonia e, portanto, continuou a dar a direyao politica maisal.A ausencia de mudanyas significativas entre os dois governos (segundo go-no Cardoso e Lula) tambem e determinada pe10 processo de "transformismo"

litico percorrido por Lula e pelas principais lideranyas do Partido dos Traba-adores. A natureza do bloco de poder dominante e 0 transformismo de Lulao PT sac discutidos no capitulo 6.

Continuidade do modelo>Plano Real, assim como seu antecessor (Plano Collor), e diferentemente de

s os outros pIanos economicos (heterodoxos) implementados na segundaade da decada de 1980 (pIanos Cruzado, Bresser e Verao), nao foi simples-te um plano de estabilizayao moneciria (Filgueiras, 2000). Mais do que is-le representou uma estrategia de combate a inflayao cuja concepyao e im-entayao teve como componente fundamental as "reformas" estruturais de

'ter liberal, alem da mudanya do padrao monetario do pais e de uma politi-croeconomica de cambio (quase) fixo.conjunto de reformas, iniciadas ainda no governo Collor e aprofundadas noeiro governo Cardoso, conformou um novo modelo economico, a partir de

profundas transformayoes em pelo menos cinco dimensoes inter-relacionadas(Filgueiras, 2006):

(i) As relayoes capital-trabalho sofreram uma inflexao radical que, ao mudar acorrelayao de foryas a favor do primeiro, implicou a desestruturayao do mercadode trabalho e 0 processo generalizado de precarizayao do trabalho.A face mais vi-sivel dessa transformayao e 0 crescimento do desemprego aberto, de carater es-trutural, 0 aumento da informalidade e 0 enfraquecimento dos sindicatos.

(ii)A relayao entre as distintas frayoes do capital foi reconfigurada, com 0 ca-pital industrial stricto sensu perdendo a hegemonia politica e a lideranya do pro-cesso de desenvolvimento e da dinamica macroeconomica. Em seu lugar assu-miu 0 capital financeiro - nacional e internacional- e uma frayao do capital in-dustrial que se financeirizou organicamente.

(iii) A inseryao internacional, feita de forma passiva, a partir da abertura co-mercial e financeira da economia e tendo por objetivo imediato 0 comb ate a in-flayao, agravou a vulnerabilidade externa do pais, tornando a sua dinamica ma-croeconomica mais dependente dos cidos do comercio internacional e dos mo-vimentos de curto prazo do capital financeiro.

(iv) A estrutura e 0 funcionamento do Estado se redefiniram, por meio daprivatizayao de suas empresas e de varias reformas de carater liberal, como a daPrevidencia Social.Alem disso, em virtude da logica macroeconomica intrinse-ca ao Plano Real, 0 Estado foi fragilizado financeiramente, com a diminuiyao do§eu poder de fazer politica economica soberana e a reduyao da sua capacidadede investimento.

(v) 0 sistema financeiro passou por urn processo de concentrayao enorme eacentuou a sua natureza parasitaria, operando, essencialmente, no financiamen-to da divida publica. 0 credito de longo prazo ao setor produtivo continuousendo feito pelo proprio setor e por instituiyoes financeiras estatais comoBNDES, Banco do Brasil e Caixa Economica Federal. Alem disso, 0 montantetotal de credito concedido por este sistema ainda representava, ao final de 2006,apenas 34,3% do PIB (Bacen, Indicadores Economicos Consolidados), em que peseter crescido durante 0 governo Lula, principalmente com 0 credito consignadoem folha de pagamento, concedido as pessoas fisicas.

o resultado mais geral de todas essasmudanyas foi 0 de atualizar, radicalizan-do, a dependencia tecnologica e financeira do pais, agravando a vulnerabilidadeexterna da economia brasileira e a fragilidade financeira do Estado (Salama,2006;

Gonyalves, 2006; Carneiro, 2002; Fiori, 1997; Batista, 1995).As evidenci;;lsipdi-cam que e propria da natureza do modelo liberal periferico a reiterayao dessavulnerabilidade e fragilidade, como condiyao de reproduyao do capital finan-ceiro e, portanto, de sua propria reproduyao. Assim, a dinamica macroeconomi-ca do modelo e intrinsecamente instavel; isso e verdadeiro mesmo quando hi su-peravits comerciais no balanyo de pagamentos.

Essa instabilidade se apresentou de forma radical durante todo 0 primeiro go-verno Cardoso (1994-1998), quando a vulnerabilidade externa crescente levoua crise cambial de 1999. A partir dai (segundo governo Cardoso), apesar da re-versao dos saldos negativos da balanya comercial, com a conseqiiente reduyaoconjuntural da vulnerabilidade externa, a instabilidade permaneceu, como ficouevidenciado pelos efeitos provocados pela crise da Argentina em 2001 e pelanova crise cambial brasileira de 2002.

Mais recentemente, durante 0 primeiro governo Lula (2003-2006), a vulne-rabilidade externa conjuntural continuou se reduzindo, agora acompanhada porum,amenor instabilidade macroeconomica, em virtude de urn conjunto de cir-clt!1stanciasno qual se destaca, sobretudo, urn ambiente economico internacio-ril!1favoravel,como vimos no capitulo 1. 0 crescimento dos fluxos comerciais

possibilitado, aos paises em desenvolvimento em geral, e ao Brasil em par-ar, expandir suas exportayoes e obter elevados superavits nas suas respecti-alanyas comerciais. Ocorre urn fenomeno generalizado de reduyao dos de-pu mesmo obtenyao de superavits nas contas de transayoes correntes.

, a melhora na situayao das contas externas permitiu que a mesma po-todoxa, que vinha sendo adotada desde 1999, tivesse resultados macroe-.. os melhores a partir de 2003, usando-se como referencia sua propria 10-us objetivos anunciados e, de fato, perseguidos. Sem duvida, a evoluyao

externas do pais evidencia que 0 periodo mais recente (2003-2006)~acterizado por melhora dos indicadores de vulnerabilidade externaal da economia brasileira e, por conseqiiencia, menor instabilidade ma-

·ca. A distinyao entre vulnerabilidade externa estrutural e vulnerabi-erna conjuntural e tratada no capitulo 2, que avalia a inseryao inter-o pais e seus impactos sobre 0 crescimento economico.-0 da vulnerabilidade externa conjuntural tern sido atribuida (inde-pelo governo Lula e por economistas oficiais a uma diferenya (su-

olitica economica, tal como foi implementada a partir de 2003. No

entanto, como se vera a seguir, 0 processo de reversao dos resultados das contasexternas comerrou em 1999 e, como e notorio, as caracteristicas basicas da poli-tica macroeconomica nao se alteraram qualitativamente desde entao. Alem dis-so, como tambem e amplamente conhecido, a conjuntura econornica interna-cional favoravel, a partir de 2003, tern tido impacto positivo no comercio exte-rior de todos os paises emergentes ou em desenvolvimento - apesar de haverpoliticas econornicas bastante diferentes entre eles.

Mas, independentemente dos discursos politicos feitos acerca desse processo,o fato e que a redurrao das restrirroes externas, numa conjuntura de crescimen-to da econornia mundial e ausencia de crises cambiais sisternicas, tern possibili-tado menor instabilidade macroeconornica e, ainda dentro das prernissas do mo-delo em vigor, alargado 0 esparro de manobra da politica economica. Entretan-to, essaoportunidade so esta sendo aproveitada pelas autoridades econornicas dopais para reforrrar 0 modelo liberal periferico e suas politicas econornicas.

Desde 0 Plano Real, a taxa de juros constitui uma especie de variavel-sinte-se para compreensao do pais. Ela e, ao mesmo tempo, a expressao mais aparen-te - "a ponta do iceberg" - da natureza financista do atual bloco de poder dorni-nante e 0 elemento central mais imediato de explicarrao dos principais proble-mas macroeconornicos. Dentre estes problemas, vale destacar: as baixas taxas decrescimento do PIB e sua elevada volatilidade; a grande concentrarrao de rique-za e renda; 0 elevado grau de pobreza da popularrao; a enorme divida publica (de

-curto prazo) comparada ao PIB e a reduzidissima capacidade de investimento doEstado; 0 tipo precario de inserrrao internacional do pais e, por decorrencia, a suagrande vulnerabilidade externa estrutural.

Esses problemas, estreitamente relacionados entre si - alimentando-se reci-procamente -, tern em suas respectivas origens, como uma especie de denomi-nador comum, 0 modelo econornico que vem sendo consolidado ha doze anOS

e, mais particularmente, a politica macroeconornica adotada a partir de 1999. Talpolitic a envolve a combinarrao de tres elementos: metas de inflarrao como 0 uni-co objetivo da politic a monetaria; ajuste fiscal permanente como elemento cen-tral da politica fiscal; e regime de cambio flutuante, definido essencialmente pe-10 mercado, que tern resultado em forte apreciarrao cambial.

Nesse contexto, a alta taxa de juros constitui 0 principal instrumento da po-litica macroeconornica, condicionando decisivamente as politicas fiscal e cambial,bem como os seus resultados. Expressao da abertura econornico-finan"ceira pas-

siva e desregulada, a politica monetaria restritiva sobrecarregaa di\'{<.f~p1:iblica-e---~impoe a necessidade de um ajuste fiscal permanente. Ademais, a restrirrao mo-netaria dificulta a inserrrao comercial internacional mais ativa do pais, pais de-sestimula 0 investimento e a inovarrao.

2. Desempenho macroeconomicoo governo Lula manteve a mesma politica econornica do segundo governo Car-doso - metas de inflarrao, ajuste fiscal permanente e cambio flutuante. Com 0

agravante de que Lula aumentou os superavits fiscais primarios para mais de4,25% do PIB (4,3% em 2003,4,6% em 2004, 4,8% em 2005 e 4,3% em 2006)- tendo por referencia a serie do PIB anterior a mudanrra recente de metodo-logia do seu calculo.

2.1 Contas externas e infla~ioNo entanto, houve mudanrras em termos de desempenho, com melhora da si-tuarrao das contas externas, causada pelos crescentes superavits comerciais que ul-trapassam, a partir de 2003, os deficits estruturais da balanrra de servirros e ren-das. Assim, a conta de transarroes correntes tornou-se superavitaria, 0 que redu-~u a vulnerabilidade externa conjuntural da econornia brasileira.

Nos quatro anos do governo Lula os superavits da balanrra comercial cresce-continua e rapidamente, dando saltos impressionantes (US$ 24,8 bilhoes em

3, US$ 33,6 bilhoes em 2004, US$ 44,8 bilhoes em 2005 e US$ 46,2 em6), como mostra a Tabela 3.1.

ela 3.1

sa~oescorrentes do balan~o de pagamentos: 2003·2006 [U5$ bilhiies)

Balan~acomercial Servi~ose rendas Transferencias Saldo "doPIB

24,8 -23,5 2,9 4,2 0,8

33,6 -25,2 3,3 11,7 1,9

44,7 -34,1 3,6 14,2 1,8

46,2 -36,8 4,3 13,7 1,4

149,3 -119,6 14,1 43,8 1,5

co Central.

Dentre os principais determinantes do desempenho da balan<;:acomercial po-

de-se mencionar: a desvaloriza<;:ao cambial de 2002, 0 crescimento das econo-

mias americana e chinesa, que puxaram 0 comercio l11undial, a recupera<;:ao da

Ar<>entina e a disparada dos precos das commodities. Com isso, 0 deficit em tran-

sac~es correntes, que chegou a a'tingir US$ 33,4 bilhoes (4,3% do PIB) em 1998e ~ue ja vinha se reduzindo durante 0 segundo governo Cardoso, transformou-

se em sucessivos superavits: US$ 4,2 bilhoes em 2003, US$ 11,7 bilhoes em

2004, US$ 14,2 bilhoes em 2005 e US$ 13,7 em 2006. Esses superavits corres-

pondem a 0,8'X" 1,9% , 1,8% e 1,4% do PIB, respectivamente.

Nao resta duvida que 0 desempenho do setor externo brasileiro durante 0 go-

verno Lula foi superior aos desempenhos observados nos dois governos Cardo-

so. No periodo 2003-2006 0 superavit comercial acumulado foi de US$ 149,3bilhoes e 0 superavit acumulado na conta de transa<;:oes correntes foi de US$

41,8 bilhoes, como mostra a Tabela 3.2. Os deficits acumulados de transa<;:oes

correntes nos dois governos Cardoso toram de US$ 105,7 bilhoes e US$ 80,3bilhoes, respectivamente.

Tabela 3.2

Transa~oes correntes do balan~o de pagamentos,valores acumulados: 1995-2006 [US$ bilhiies]

Perfodo Balan~a comercial Servi~os e rendas Transferencias Saldo

1995/1998 -22,4 ·92,8 9,3 ·105,7

1999/2002 13,9 -101,4 7,2 -80,3

2003/2005 149,3 -119,5 14,1 41,8

Fonte: Banco Central

No entanto, a conta de servi<;:os e rendas - estruturalmente deficitaria -, ap6s

ter tido uma diminuta redu<;:ao dos seus deficits no segundo governo Cardoso,

estabilizando-se em torno de US$ 25 bilhoes .10 ano, voltou a se deteriorar no

governo Lula, atingindo US$ 34,1 bilhoes em 2005 e US$ 36,8 bilhoes em 2006.Essa evolu<;:ao implicou dHicit acumulado de US$ 119,6 bilhoes no periodo

2003-2006 e se deveu, fundamentalmente, .10 crescimento da remessa de lucros

e dividendos. Isso significa que 0 equilibrio da conta de transa<;:oes correntes e,

por extensao, do balan<;:o de pagamentos depende, cada vez mais, de crescentes

superavits na balan<;:a comercial.

Em Contraste com a situa<;:ao de crises call1biais recorrentes nos dois governos

Cardoso, 0 que se observa no governo Lula e 0 processo de forte aprecia<;ao

cambial. Essa aprecia<;:ao e il1lpulsionada pela taxa de juros hasica, que chegou a

ser de 26,5% .10 ana no inicio do governo e que, no final de 2006, ainda conti-

nuava muito elevada (13,25 % ao ano).A1tas taxas dejuros estil1lulam a espeeu-

la<;:aofinanceira e atraem grande fluxo de capitais de curto prazo. Portallto, ao

estimular 0 ingresso de capitais, a taxa de juro refor<;:a0 processo de aprecia<;:ao

cambial causado pelo superavit comercial. 0 fato e que taxa de juros e1evada

tem sido 0 principal instrumento de combate i infla<;:ao,por causa da contra<;:aodos gastos domesticos.

A partir de 2003, com a acelera<;:ao e consolida<;:ao de elevados saldos na ba-

lan<;:acomercial - juntamente com a radicaliza<;:ao da politica economica orto-

doxa, Com novo periodo de taxas de juros mais elevadas e 0 aumento dos supe-

ravits fiscais primarios -, as taxas de infla<;:aocairam sistematicamente, como mos-tra a Tabela 3.3.

Tabela 3.3

Metas e taxas delnfl8po: 2003·2006 (%)

"-nodo Met•• d.lnfl.~io (I) IPCA

2003 8,5 9,3

2004 5,5 7,6

2005 4,5 5,7

2006 4,5 3,1

Fonte: Banco Central e IBGE.

As taxas de infla<;:ao ficaram no interior dos intervalos estabelecidos para as

metas, ou entao muito pr6ximas ao limite superior do intervalo. Em 2006, a in-

fla<;:aofoi menor do que a meta. Essa trajet6ria de redu<;:ao das taxas de infla<;:ao,

de forma semelhante ao periodo inicial p6s-Plano Real (1995-1998), toi forte-

mente influenciada par uma nova tendencia de aprecia<;:ao do real - com a taxa

de cambio real efetiva, em 2006, flxando-se pr6xima aos seus niveis mais baixos

atingidos anterionnente, no final de 1994, no auge do usa da ancora cambial.

o governo Lula, com. a nlesma politica economica do governo anterior e sem

mudar a natureza passiva da inser<;:ao internacional do pais, mas com uma con-

juntura internacional muito favoravel, tem se beneficiado de resultados expres-sivos na balanya comercial - apesar de haver forte apreciayao cambial. Esta cir-cunstincia, em que pese 0 desempenho interno mediocre, tem the possibilita-do manter intocavel 0 modelo economico, nas suas caracteristicas fundamentais.Alem disso, the permite, tambem, administrar mais facilmente eventuais contra-diyoes no interior do bloco de poder e defender, agora abertamente, a politicaeconomica que estava desacreditada no final do segundo governo Cardoso.

Essa politica economica e determinada pela dominancia da 16gica financeiranos imbitos politico, economico e social. Ela implica a quase estagnayao da ren-da per capita e do mercado interno. Ademais, a politica economica de Lula mon-ta a armadilha da vulnerabilidade externa estrutural e do atraso no medio e lon-go prazos: a perpetuayao da inseryao internacional do pais, apoiada, essencial-mente, em commodities e produtos industriais com baixo e medio-baixo conteudotecnol6gico, intensivos em trabalho e recursos naturais. Esse processo mantem 0

pais em situayao de grande vulnerabilidade em relayao aos ciclos do comerciointernacional.

No curto prazo, a apreciayao do real decorre da manutenyao de grande dife-rencial entre as taxas de juros interna e externa. No entanto, a apreciayao cam-bial tem servido como instrumento de combate a inflayao, ao mesmo tempo emque tem como contrapartida a elevayao das importayoes e a reduyao da com-petitividade das exportayoes. Essa perda de competitividade internacional aindanao se explicitou claramente nas contas do balanyo de pagamentos por causa daconjuntura favoravel do comercio internacional.

A elevada taxa de juros, alem de impuIsionar 0 circulo vicioso que justifica 0

permanente ajuste fiscal e provocar a quase-estagnayao do mercado interno, tor-na extremamente diflcil, senao impossivel, a transiyao para um outro tipo de in-seryao internacional - apoiada em produtos de maior conteudo tecnol6gico ecom demanda em expansao no mercado mundial. Em sentido contrario, a pau-ta de importayoes concentrada em produtos de media e alta tecnologia, alem daausencia de uma politica industrial ativa, agrava ainda mais a situayao.

Apesar de haver uma melhora conjuntural no balanyo de pagamentos e, con-seqiientemente, nos indicadores de vulnerabilidade financeira externa, a politi-ca economica, observada do ponto de vista estrutural, reforya 0 padrao de espe-cializayao produtiva que tende a distanciar 0 Brasil, ainda mais, dos paises de-senvolvidos e mesmo de outros paises perifericos, como China, Coreia do SuI e

India. T;tmbem significa que a vulnerabilidade externa, do pontotural, esta se aprofundando. 0 fosso tecnol6gico tende a se alargar cada veL-

2.2 Finan~as pUblicasA mudanya do cenario internacional e a acentuada melhora das contas externasdo pais, a partir de 2003, tambem implicaram resultados mais favoraveis para atrajet6ria da divida publica. Isso decorre da manutenyao e, mesmo, aprofunda-mento da politica economica que vinha do periodo anterior. No periodo 2003-2006, os superavits da balanya comercial e a politica de obtenyao de superavitsfiscais primarios, agora acima de 4,25% do PIB, reduziram em 5,6 pontos per-centuais (de 50,5% para 44,9%) a divida liquida total do setor publico comoproporyao do PIB, como mostra 0 Grifico 3.1 seguinte.

Grafico 3.1

DMda Ifquida do setor publico (% do PIS): 2003·06

jEntretanto, aqui e preciso chamar atenyao para tres aspectos importantes. Pri-ro, a reduyao s6 comeyou a ocorrer a partir de 2004, pois a manuten~ao das

de juros em niveis elevados,juntamente com a estagna~ao do PIB, impli-umento da divida em 2003 (52,4% do PIB). Entretanto,a partir de 2004,yao da taxa dejuros, 0 crescimento da economia e, principalmente, a con-ao da apreciayao cambial foram decisivos para a trajet6ria descendente.

segundo aspecto relevante e que, no periodo 2003-2006, a reduyao relati-divida total se deve a redu~ao sistematica da divida externa em todos os

anos, tanto em valores absolutos quanto como propon,:ao do PIB, como mostraaTabela 3.4. Isto ocone porque a divida interna, depois de uma pequena redu-c;:aocomo proporc;:aodo PIB em 2004, continuou crescendo aceleradamente, noseu montante absoluto (aumento de R$ 476,6 bilhoes) e tambem como pro-porc;:aodo PIB (aumento de mais de 10 pontos percentuais), alcanc;:andoao fi-nal do periodo 47,6% do PIB.

US$ 84,t bilhoes em dezembro de 2006). Portanto, qualquer reversao na si-tuac;:aointernacional, que piore 0 balanc;:ode pagamentos do pais, podera au-mentar rapidamente 0 total da divida publica como proporc;:ao do PIB - como seu montante absoluto dando um grande salto.

De qualquer forma, a melhora das contas externas a partir de 2003 afetou deforma positiva, direta e indiretamente, a trajet6ria da divida publica total. Aopropiciar oferta excedente de d6lares, a apreciac;:aocambial permitiu que 0 go-verno aumentasse suas reservas - de forma similar aos demais paises em desen-volvimento - e implementasse uma politica de troca de divida externa pOI' di-vida interna. POI'ambos os caminhos, os superavits comerciais foram responsa-veis pela reduc;:aoda divida externa, tanto em termos absolutos quanto relativos(como proporc;:aodo PIB). Assim, a relac;:aodivida total/PIB se reduziu, apesarde a relac;:aodivida interna/PIB ter aumentado.

o governo Lula nao moveu um milimetro para alterar a essencia do modelo dedesenvolvimento, caracterizado, sobretudo, pela dominac;:aoda l6gica financeira epela vulnerabilidade externa estrutural. 0 custo da politica economica, condicio-nada (e articulada) fortemente pela (e com a) abertura comercial-financeira, resultaem um dos mais pifios desempenhos em termos de taxas de crescimento do PIBentre os paises em desenvolvimento, alem da manutenc,:aode taxas de desempre-go ainda muito elevadas e do crescimento da divida publica interna.

Os governos Cardoso e Lula propiciaram ao capital financeiro 0 montantede mais de R$ 1 trilhao emjuros da divida publica, 0 que correspondeu, em me-dia, a 8% e 8,2% do PIB no segundo governo Cardoso e no governo Lula, res-pectivamente. No periodo 1995-2006, os superavits primarios acumulados fo-ram de R$ 489,8 bilhoes e a divida publica total aumentou em mais de R$ 900bilhoes, como mostra a Tabela 3.5.

Tabela 3.4

Dfvida Ifquida do setor publico, anos selecionados: 1994·2006 (R$ bilhiies e % do PIB)

Ana Dlvida Total Oivida Interna Dlvida Externa

R$ bilhiies %doPIB R$bilhiies % doPIB R$ bilhiies %doPIB

1994 153,2 30,0 10B,B 21,3 44,4 B,7

1998 3B5,9 38,9 328,7 33,2 57,2 5,8

2002 881,1 50,5 654,3 37,5 226,8 13,0

2006 1.067,4 44,9 1.130,9 47,6 -63,5 -2,7

Fonte: Banco Central.

o terceiro aspecto e que a trajet6ria descendente da divida liquida externa sedeve diretamente aos grandes saldos da balanc,:acomercial. Estes saldos tem pos-sibilitado ao governo aumentar suas reservas em d6lares (US$ 85,8 bilhoes no fi-nal de 2006) e pagar parte do principal da divida externa. Em ambos os casos, acontrapartida e 0 aumento da divida interna. Portanto, ha a troca de divida ex-terna, de prazo maior e juro menor, pOI'divida interna, de prazo menor e taxasde juros mais elevadas_Adicionalmente, a apreciac,:aodo real, impulsionada pelossaldos do comercio exterior e pela entrada de capitais em busca de taxasjuros maiselevadas, tambem tem colaborado para a reduc,:aoda divida publica externa.

o quarto aspecto e que, mesmo com a obtenc,:aode superavits primarios enor-mes (R$ 330,9 bilhoes acumulados entre 2003 e 2006, contra R$ 165,3 bilhoes dogoverno anterior), a divida publica cresceu de R$ 881,1 bilhoes para mais de R$ 1trilhao - embora tenha se reduzido, como proporc,:aodo PIB, de 50,5% para 44,9%.

Essa reduc,:aorelativa, de 5,6 pontos percentuais como proporc,:aodo PIB, co-loca em questao, claramente, 0 beneficio dessa politica fiscal.A questao centrale que a reduc;:aofoi produto apenas da diminuic;:aoda divida externa liquida dosetor publico, propiciada pOI' grandes superavits na balanc;:acomercial e pelocrescimento das reservas cambiais (de US$ 37,8 bilhoes ao final de 2002 para

Tabela 3.5

Finan~as publicas, valores acumulados: 1995·2006 (R$ bilhiies)

Periodo Juros Superavit fiscal primario Aumento da divida publica

1995-1998 211,4 -6,5 232,7

1999-2002 365,8 165,4 495,1

2003-2006 590,6 330,9 185,9

Totai 1167,8 489,8 913,7

Fonte: Banco Central.

A partir de 1999, 0 enorme esfon,:o fiscal (grandes superavits primarios), fei-to para pagar os crescentes juros da divida publica, nao impediu 0 crescimentoabsoluto do total da divida. Mais recentemente (2003-2006), a sua pequena re-du<;:aocomo propor<;:aodo PIB implicou aumento de mais de 100% no mon-tante de renda transferido, com 0 uso de recursos fiscais,para 0 segmento ren-tista da economia brasileira: R$ 330,9 bilh5es acumulados, contra R$ 165,4 bi-Ih5es do periodo anterior. Apesar de toda essa transferencia de recursos, a dividaaumentou mais R$ 186 bilh5es nesse ultimo periodo.As elevadas taxas de jurospraticadas, associadas ao estoque de divida ja bastante elevado - herdado do pe-riodo anterior -, acarretaram montante acumulado de juros de mais de R$ 590bilh5es, aproximadamente 61% maior do que aquele acumulado entre 1999 e2002. Considerando-se os valores acumulados ao longo do periodo 1995-2006,a divida publica total cresceu R$ 913,7 bilh5es, apesar de haver superavit fiscalprimario acumulado, no mesmo periodo, de R$ 489,8, que serviu como partedo pagamento de juros acumulados de R$ 1.167,8 bilh5es.

2.3 Renda, investimento e empregoDurante 0 governo Lula, a evolu<;:aomediocre do nivel do produto, do investi-mento e do emprego e particularmente impressionante porque ela ocorreu ape-sar de uma conjuntura internacional bastante favoravel a partir de 2003. Isso sig-nifica que 0 desempenho macroeconornico teria sido ainda pior caso nao hou-veS5,e0 impulso proveniente do mercado externo. Esse fato nao e surpreendente,tendo em vista os juros elevados e 0 arrocho fiscal (aumento de carga tributariae mega-superavit primario) que comprimem os gastos de consumo das farniliase 0 investimento. De fato, a trajet6ria instavel e de baixas taxas de crescimentodo PIB esta associada a taxas de investimento baixas e de desemprego altas, co-mo mostra a Tabela 3.6.

Tabela 3.6 •

Renda, investimento e emprego: 2003·06

2003 2004 2005 2006 Media

PIB,var. real % 1,1 5,7 2,9 3,7 3,3

PIBper capita, var. real % ·0,3 4,2 1,6 2,3 1,9

Taxa de investimento % 15,3 16,1 16,3 16,B 16,1

Investimento, var. real % -4,6 0,1 3,6 6,3 3,5

Taxa de desemprego, RMSP % 19,9 lB,B 17,0 15,9 17,B

Taxa de desemprego, RMs % 7,0 6,6 5,6 5,7 6,2

Font.: lEGE. IPEAdata.

Ao relaxar a restri<;:aoexterna, 0 excepcional desempenho das exporta<;:oes,com seus efeitos multiplicadores para 0 mercado interno, perrnitiu taxas de cres-cimento do PIB urn pouco maiores que as do periodo anterior, mas ainda mui-to reduzidas, como mostra a Tabela 3.7. No governo Lula, a taxa media de cres-cimento do PIB (3,3%) e maior do que as taxas crescimento dos dois governosCardoso, que foram de 2,4% e 2,1%, respectivamente. Por outro lado, a taxa me-dia de investimento do governo Lula (16,1%) e menor que as taxas dos gover-nos Cardoso. No que se refere a taxa de desemprego, apesar de haver tendenciade queda durante 0 governo Lula, ela tern se mantido em niveis elevados, che-gando a ser superiores aos niveis observados durante 0 primeiro mandato deCardoso.

Tabela 3.7

Renda, investimento e emprego: governo Lula versus governo Cardoso (%)

1995-98 1999·2002 2003·06

PIB,var. real 2,4 2,1 3,3

PIB per capita, var. real 1,0 1,7 2,9

Taxa de investimento 17,4 16,5 16,1

Investimento, var. real 4,3 ·2,0 3,5

Taxa de desemprego, RMSP 15,5 18,4 17,8

Font.: lEGE. IPEAdata.

Mais recentemente, 0 consumo foi impulsionado pelo credito consignadodisponivel para as pessoas fisicas- trabalhadores e, mais especificamente, funcio-

narios publicos, aposentados e pensionistas da Previdencia Social. Nessa moda-lidade de credito,o montante referente a amortizayao e ao pagamento dos juros(com taxas de 40% ao ano, apesar de 0 risco ser praticamente nulo para os ban-cos) e retirado diretamente dos salarios dos trabalhadores, pelo debito automa-tico nas folhas de pagamento das empresas e do governo.

o crescimento mediocre torna-se rnais evidente quando se considera que, noperiodo 2003-2006, a taxa media de crescimento do PIB do Brasil foi significa-tivamente menor do que as taxas de crescimento da renda no conjunto da eco-nomia mundial, conforme a analise do capitulo 2.

Cabe aqui urn paralelo do Brasil com os outros paises da America Latina. Eimportante destacar 0 movimento de transformayao de deficits em superavitsnas balanyas comerciais dos paises latino-americanos e, mais recentemente, a ob-tenyao de taxas de crescimento urn pouco maiores. Na realidade, este e urn fe-nomeno geral dos chamados "paises emergentes" - que se beneficiam da faseascendente do cido do comercio internacional. Entretanto, em todos os anosdo periodo 2003-2006, a taxa media anual de crescimento do PIB da AmericaLatina e superior a taxa de crescimento do PIB do Brasil.

Finalmente, 0 crescimento urn pouco mais elevado do PIB permitiu, a partirde 2004, uma reduyao na taxa de desemprego. Esta, depois de se elevar em 2003(19,9%) na Regiao Metropolitana de Sao Paulo, caiu nos anos seguintes, che-gando a 15,9% da populayao economicamente ativa em 2006. 0 crescimento dasexportayoes e do saldo comercial influenciou essa queda de duas maneiras: di-retamente, pelo crescimento do setor exportador e seus efeitos multiplicadoresintern os, e, principalmente, de forma indireta, ao relaxar a restriyao externa e,desse modo, permitir urn maior espayo para a expansao do mercado interno.

3. Modelo e ajuste macroeconomicoo relaxamento das restriyoes externas serve, fundamentalmente, para garantir osobjetivos essenciais da po11ticaeconomica de Lula: reduyao gradual da divida 11-quida do setor publico, como proporyao do PIB, por meio da obtenyao de ele-vados superivits primarios; e taxas de inflayao cada vez menores, de acordo como regime de metas de inflayao, por meio de taxas de juros elevadas. Esses resul-tados, associados a reduyao da vulnerabilidade externa conjuntural, contribuirampara a reduyao do risco-pais, tal como avaliado pelo mercado financeiro inter-

nacional, p'or motivos obvios: 0 pais se mostrou, potencialmente, mais capaz desaldar suas obrigayoes com os credo res.

De urn ponto de vista mais estrutural, 0 governo Lula recolocou na ordem dodia a continuayao do modelo liberal ao implementar a reforrna da Previdenciados servidores publicos (Filgueiras e Lobo, 2003), iniciar 0 processo de reformasindical e sinalizar em direyao as reforma das leis trabalhistas.AIem disso,logo noinicio do governo, Lula alterou a Constituiyao, para facilitar, posteriormente, 0

encaminhamento da proposta de independencia do Banco Central - esse pon-to foi retirado do artigo 192 da Constituiyao, que trata do conjunto do sistemafinanceiro, podendo, portanto, ser regulamentado separadamente. Alem disso,aprovou a lei de falencias e a lei das chamadas parcerias publico-privado (PPP),com 0 intuito de desencadear nova fase das privatizat;:oes,agora abarcando a in-fra-estrutura do pais - uma vez que a politica de supedvits primarios reduz dras-ticamente a capacidade de investimento do Estado.

Ainda na direyao da consolidayao do modelo liberal periferico a partir de2005, a abertura financeira foi aprofundada e ampliada, com a dilatayao do pra-zo para cobertura cambial nas exportayoes. Essa medida foi adotada pelo gover-no por pressao do setor agroexportador. Ela aumenta a volatilidade da conta decapital e financeira do balanyo de pagamentos a medida que permite ao expor-tador escolher 0 momento de internalizar suas receitas.Portanto, os fluxos de in-gresso de divisas das exportayoes passam a depender tambem do diferencial dastaxas de juros interna e externa e das expectativas cambiais - de forma similaraos fluxos financeiros internacionais (Sicsu, 2006).

Essa medida pretende £fear a valorizayao recente do real e reduzir os custosde operayoes cambiais das exportayoes e das importayoes. Ela aponta para 0

aprofundamento do processo de financeirizayao da economia (e da logica deatuayao dos diversos agentes economicos), ao mesmo tempo em que faz con-vergir, e solda mais fortemente, os interesses dos setoresfinanceiro e exportador.o fato e que 0 exportador agora tambem funciona como especulador financei-ro, pois a livre oferta (pelos exportadores) e demanda (pelos agentes financeiros)de dolares unifica os interesses do capital financeiro em geral.

Vale destacar, tambem, a liberalizayao proporcionada pela unificayao dos mer-cados de cambio em 2005. Essa medida permite operayoes cambiais re1ativasacompra e venda de ativos no exterior sem limitayao de valor e sem necessidadede comprovayao. Em 2005 tambem foi aprovada a isenyao de imposto de renda

para investidores estrangeiros com aplicar;:oesem titulos publicos e fundos de ca-pital de risco (Prates, 2006, p. 138). Em abril de 2007 0 governo autorizou osfundos de investimento a aplicar partedos seus recursos no sistema financeiro in-ternacional. Por exemplo, os fundos multimercados podem agora aplicar 20% dosseus recursos no exterior (0 Clabo, 27 de abril de 2007, p. 21).

Enfim, Lula consolida 0 modelo marcado pelo paddo de distribuir;:aode ren-da de enorme desigualdade, reduzidas taxas de crescimento e investimento, in-serr;:aointernacional passiva e grande vulnerabilidade externa estrutural. 0 go-verno Lula reafirmou a politica economica herdada do governo anterior e, apoia-do no melhor desempenho conjuntural do setor externo, deu novo folego aomodelo, legitimando-o politicamente e soldando mais fortemente os interessesdas diversas frar;:oesde classesparticipantes do bloco de poder dominante.

A linha de continuidade entre os govern os Cardoso e Lula, como seria de seesperar, tambem se expressou na area social. Nos dois casos, a politica social foiestruturada a partir de programas focalizados de combate a pobreza - tal comopreconizados pelo Banco Mundial -, tema tratado no capitulo 5 deste livro.

No entanto, pode-se adiantar que esse tipo de politica social tern limites da-dos, necessariamente, pelo modelo de desenvolvimento vigente e se articula fun-cionalmente a ele como uma especie de contraface da politica macroeconomi-ca ortodoxa. Como visto, os pilares da politica economic a sao ajustes fiscais ba-seados em enormes superavits primarios e 0 estabelecimento de metas deinflar;:aocada vez mais reduzidas. Dai 0 carater seletivo e restrito da politica so-cial, expresso em programas focalizados de transferencia de renda, de carater as-sistencialista, apesar dos discursos em contrario, e tendo por objeto os segmen-tos sociais mais miseraveis entre os pobres.

Na verdade, as politicas sociais compensat6rias, com a implementar;:ao deprogramas assistencialistas de transferencia de renda - cimento de urn novo ti-po de populismo, regressivo -, estao possibilitando a construr;:ao de uma no-va base social de apoio ao governo Lula. Isto ocorre paralelamente ao desco-lamento desse governo em relar;:ao as suas bases sociais tradicionais (os seg-mentos de trabalhadores mais organizados e politizados), bem como adificuldade em controlar politicamente esses trabalhadores (Marques e Men-des, 2006). Essa nova base, conforme as evidencias apresentadas no capitulo 5,est<!assentada no segmento da popular;:ao de mais baixa renda do pais - "osmais pobres entre os pobres".

4. Libera'jza~ao e retrocessoA evidencia empirica disponivel indica que 0 modelo liberal periferico tern avan-r;:adono Brasil durante 0 governo Lula.A Heritage Foundation calcula urn indi-ce, chamado de Jndice de Liberdade Economica. Na realidade, 0 indice expressao grau de liberalizar;:aode cada uma das 164 economias que compoem 0 paine!.o Jndice de Liberdade Economica da Heritage Foundation varia de zero a cern;quanto mais elevado for este indice maior e 0 grau de liberalizar;:aoda economia.

As principais variaveis analisadassaG:0 contexto macroeconomico nas suas di-mensoes domestica e internacional; os marcos legal e regulat6rio aplicaveisao ca-pital nacional e, principalmente, 0 capital estrangeiro; a robustez institucional e,mais especificamente, a seguranr;:ajuridica e os direitos 1e propriedade, que afe-tam 0 quadro de incerteza e os graus de riscos e, portan"to, custos de transar;:ao;e 0 grau de regular;:aodo mercado de trabalho e do mercado de capitais.

No caso do Brasil, a evidencia e de que esse indice apresenta nitida tenden-cia de elevar;:aoa partir de 1996, como mostra 0 Grafico 3.2. Esta tendencia semantem no governo Lula.

Grc\fico 3.2

Indice de Liberaliza~io Economica: 1995-2007

,50 ,- •.• _ ,

.•. ,.•. ,45

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Heritage Foundation. Index of Economic Freedom. Relat6rio Anual. http://www.heritage.org. Os anos no grafico referem·se a da-ta de publicalfao do relata ria. Painel composto de 164 paises.

No governo Lula, 0 avanr;:odo processo de liberalizar;:aotern tido efeit05 ne-gativos sobre a eficiencia sistemica do pais. Segundo 0 relat6rio do Instituto In-ternacional para 0 Desenvolvimento Gerencial (IMD) localizado na Sui~a, 0Brasil tern perdido posir;:oesno ranking mundial, como mostra a Tabela 3.8. En-

tre 2003 e 2007,0 Brasil perdeu cinco posi~oes no ranking mundial. Nesse pe-riodo, 0 desempenho economico e a eficencia do governo perdem oito posi~oes.

Tabela3.8

Brasil- Perda de eficiencia sistemica: 2003·07 (posi~aono rankingmundial)

2003 2004 2005 2006 2007Eficienciados neg6cios 28 28 28 35 40Oesempenhoeconomico 39 44 31 38 47Infra-estrutura 44 45 44 46 49Eficienciadogoverno 46 48 48 51 54Geral 44 44 42 44 49Fonte, IMo [2007). Painel composto por 55 paises.

o avan~o do modelo liberal periferico no Brasil tern tido conseqiiencias ne-gativas que transcendem os limites dos indicadores economicos. Para ilustrar esseargumento pode-se utilizar os dados do trabalho do Banco Mundial sobre gover-nan~a em 221 paises (The TMJrldwideGovernance Indicators). Nesse trabalho, ha qua-tro indicadores que refletem diretamente a qualidade das institui~oes: eficacia dogoverno, qualidade do aparato regulat6rio, respeito a lei e controle da corrup~ao.

No caso do Brasil, a evidencia disponivel aponta no sentido de deteriora~aono que se refere ao respeito a lei e ao controle cia corrup~ao ja desde 0 segun-

. do governo Cardoso, como mostra 0 Grafico 3.3.

Grafico 3.3

Respeito II lei e controle da corrup~io: 1996·2006

40

1996

No que se refere a eficacia do governo e a qualidade do aparato regulat6rio,a tendencia de deteriora~ao s6 aparece no governo Lula, como apresentado noGrafico 3.4. Portanto, para os quatro indicadores ha nitidas tendencias de dete-riora~ao institucional durante 0 governo Lula; inclusive, aumento de corrup~ao.

Grafico 3.4

Eficacia do governo e qualidade do aparato regulatorio: 1996-2006

65 .- -- •...-----'

.•. .•.60

55

50

45

1996 1998 2000 2002

Ouadro3.2

Principais conclusoes: capitulo 3

1 0 governo Lula manteve a mesma polftica economica do segundo governo Car-doso - metas de infla~ao, ajuste fiscal permanente e cambio flutuante.

2.1 Os principais determinantes do desempenho da balan~a comercial sac a des-valoriza~ao cambial de 2002,0 crescimento das economias americana e chi-nesa, a recupera~ao da Argentina e a eleva~ao dos pre~os das commodities.

2.1 As principais fatores determinantes do relativo controle da inflayao sao: a apre-ciayao cambial decorrente dos elevados saldos na balanya comercial e da ma-nutenyao de grande diferencial entre as taxas de juros interna e extern a; a fra-ca pressao da demanda interna causada pelas polfticas fiscais [mega-supera-vit primario] e monetaria (juros elevados]; e a queda dos salarios reais.

2.2 Atrajet6ria descendente da dfvida Ifquida extern a se deve diretamente aos gran-des saldos da balanya comercial.

2.2 A relayao dfvida interna/PIB e crescente em decorrencia da troca de dfvida ex-terna, de maior prazo e menor juro, por dfvida interna, de prazo menor e taxasde juros mais elevadas.

2.2 No governo Lula, as elevadas taxas de juros praticadas acarretaram pagamen-tos de juros de R$ 590 bilhoes, montante aproximadamente 61%maior do queaquele acumulado entre 1999 e 2002.

2.3 No governo Lula, a trajet6ria instavel e de baixas taxas de crescimento do PIBesta associada a taxas de investimento baixas e de desemprego altas.

2.3 Apesar da tendencia de queda durante 0 governo Lula, a taxa de desempregotem se mantido em nfveis elevados, inclusive superiores aos nfveis observadosdurante 0 primeiro mandato de Cardoso.

2.3 o governo Lula tem implementado uma serie de medidas para consolidar 0 mo-deja liberal periferico, caracterizado por enorme desigualdade, reduzidas taxasde crescimento e investimento, inseryao internacional passiva e grande vul-nerabilidade externa estrutural.

2.4 o avanyo do processo de liberalizayao economica esta associado a perda deeficiencia sistemica da economia brasileira.

2.4 No governo Lula verifica-se uma deteriorayao institucional, decorrente de re-trocessos na eficacia do governo, na qualidade do aparato regulat6rio, no res-peito a lei e no controle da corrupyao.

Desempenho em perspectiva hist6rica

o objetivo central deste capitulo e analisar, em perspectiva historic a, 0 desem-penho da economia brasileira durante 0 governo Lula (2003-06).0 foco e urnconjunto de seis principais variaveis macroeconomicas: variayao da renda real;hiato de crescimento (diferencial entre a variavao da renda no Brasil e no mun-do); acumulavao de capital (variavao da formavao bruta de capital fixo); inflavao(deflator implieito do PIB); fragilidade financeira do Estado (relavao divida in-terna / PIB); e vulnerabilidade externa (relavao divida externa / exportavao).

o procedimento metodologico basico consiste em duas linhas complemen-tares de analise.A primeira trata da analise da evoluvao temporal de cada umadessas variaveis ao longo da historia da Republica (1890-2006). A segunda fo-caliza a analise no desempenho economico conforme os mandatos presidenciais.Desde 0 inicio da Republica, 0 pais teve 28 presidentes com 30 mandatos, vis-to que ate 2006 somente dois (Getulio Vargas e Fernando Henrique Cardoso)tiveram mais de urn mandato. 0 segundo mandato de Lula inicia-se em 2007 enao esta contemplado na analise.

o estudo condui com a avaliavaodo desempenho geral do governo Lula.Essaavaliavaotoma como base 0 Indice de Desempenho Presidencial (IDP). 0 IDP e 0

indicador-sintese do desempenho macroeconomico do pais.Ele e calculadocomoa media aritmetica dos indices para as seisvariaveismacroeconomicas mencionadas.

o IDP e a variavel reduzida com intervalo de zero (pior desempenho) a cern(melhor desempenho). 0 IDP foi usado, inicialmente, par Gonvalves (2003a). 0IDP de cada variavel (por exemplo, variavao do PIB) em determinado ana e calcu-lado como a diferenva entre essavariavel nesse ano e 0 valor minimo da variavelemtoda a serie como proporvao da diferenva entre 0 valor maximo e 0 valorminimoda variavel em toda a serie. No Anexo II encontram-se a descrivao da metodologiade calculo do IDp, as fontes de dados e as procedimentos usados nos caIculos.

A Tabela 4.1 apresenta as medias das variaveis macroeconomicas segundo 0

mandato presidencial.

Tabela 4.1Variaveis macroeconomicas segundo 0 mandato presidencial: 1890·2006(valores medias, %)

Afonso Pena ·1,2

Artur Bernardes 3,7

CafeFilho B,8

CamposSales 3,1

Castelo Branco 4,1

Collar -1,4

Costa e Silva 7,8

Oeodoro 10,1

Dutra 7,6

Epit;kio Pessoa 7,4

Cardoso I 2,4

Cardoso II 2,1

Figueiredo 2,2

Floriano -7,S

Geisel 6,7

Goulart 3,6

Hermes da Fonseca 3,5

Itamar 5,4

Janio B,6

Juscelino 8,1

Lula 3,3

Medici 11,9

Nilo Pe~anha 6,4

Prudente de Morais 4,5

Rodrigues Alves 4,7

Sarney 4,4

Vargas I 4,3

Vargas II 6,2

Venceslau Bras 2,1

Washington Luis 5,2

Media 4,5

9,3

8,3

-3,0

-3,3

8,4

-7,5

11,9

-20,2

17,6

46,0

4,3

-2,0

-3,7

9,3

6,6

11,5

-9,3

10,2

-14,2

9,6

-1,5

8,8

11,5

-10,4

60,6

1060,7

24,3

17,4

9,3

4,6

24,0

7,9

108,6

14,0

38,6

63,7

0,1

2114,8

34,6

21,S

14,9

11,9

-9,4

26,5

4,8

4,0

8,3

-24,3

-1,2

4,2

21,2

1,2

11,0

4,2

386,3

6,4

17,0

12,7

-2,0

194,3

203,2

90,8

144,5

215,8

297,9

190,5

115,0

53,8

186,3

303,1

362,0

297,0

102,2

231,2

252,0

220,3

280,0

235,1

192,0

170,2

188,5

183,9

140,8

167,4

357,8

324,4

48,9

268,6

285,2

203.2

. -- --_.~---~_._.-Fontes e nota~: Elab~rac;aopr6pria. Ver Anexo II. Medias geometricas. Amedia da infla'fao exclui 0 periodo de hiperinflac;ao, (1984J~94l,

Com ess,e perrodo a, t~f1ac;ao media anual e de 138,4%. A fragilidade Financeira refere-se a relac;ao divida interna/PIB e a VUJnerabiljd~de

externa a relac;ao dlvlda externalexportac;ao.

1. Crescimento da rendaNo periodo republicano (1890-2006), a renda real cresce a taxa media anual de4,5%. Entretanto, ha duas distintas trajet6rias de evolwrao de longo prazo ciaeco-nomia brasileira, conforme mostra 0 Grafico 4.1. Na primeira, ap6s 0 periodode instabilidade economica na decada que se seguiu a Proclamar;:aociaRepublica,verifica-se a tendencia de elevar;:aoda taxa de crescimento da renda real, que vaido inieio do seculo XX ate 1980. No periodo 1890-1980, a taxa media anual decrescimento real do PIB brasileiro e de 5,1%, e no periodo 1900-1980 esta taxae de 5,5%. 0 dinamismo economico tambem foi marcado por instabilidade, ten-do em vista os ciclos importantes de recessao ou de queda significativa cia taxade crescimento. Isto ocorreu nos anos imediatamente posteriores a Proclamar;:aoda Republica, no periodo da Primeira Guerra Mundial, no inieio da decada de

·.•1930, marcado pelo Grande Recessao mundial, e durante a Segunda GuerraMundial.

Como fator determinante do dinamismo economico do pais no periodo1890-1980 cabe destacar 0 processo de industrializall=ao.N esse periodo ocorreuma grande transformall=ao:da economia primario-exportadora, baseada princi-palmente na produll=aodo cafe, para a economia com base industrial relativa-mente sofisticada.

A segunda tendencia e de perda de dinamismo da economia a partir de 1980.No periodo 1980-2006, a taxa media anual de crescimento real do PIB e de2,5%, ou seja, menos da metade da taxa verificada no periodo 1890-1980. Noperiodo 1980-2006 tambem se verifica forte instabilidade, com ciclos recessivosno inicio das decadas de 1980 e 1990, e crescimento praticamente nulo da ren-da per capita na virada do seculo XX para 0 XXI. De modo geral, as taxas de va-riayao do PIB no apos-1980 encontram-se abaixo da taxa secular de crescimentoeconomico do pais.

Inumeros fatores economicos e politicos explicam 0 fraco desempenho daeconomia brasileira desde 1980. 0 marco historico definitivo desse processo e,sem duvida, a crise da divida externa do inieio da decada de 1980. Ao longo dequase tres decadas a economia brasileira tambem tern sofrido os efeitos de cho-ques e fatores desestabilizadores externos. Ademais, nao ha como minimizar oserros de estrategia e de politica economica cometidos pelos grupos dirigentesbrasileiros.

Se focalizarmos a analise no periodo 2003-2006, a evidencia e conclusiva: bai-xo dinamismo economico.A taxa media anual de crescimento real do PIB e de3,3% no periodo. Essa taxa e inferior a 3/4 da taxa secular de crescimento eco-nomico (4,5%) do pais, ou seja, da taxa media da historia da Republica.

Os dados sobre 0 crescimento economico segundo os man datos presidenciaismostram que os melhores desempenhos foram nos governos de Garrastazu Me-dici (1970-1973) e Deodoro da Fonseca (1890-1891). Comparativamente a ou-tros mandatos presidenciais, 0 periodo do primeiro governo Lula (2003-2006)se caracteriza por fraco desempenho. No conjunto de 30 mandatos na historiada Republica, 0 IDP de Lula esta na nona pior posiyao, como mostra 0 Grafico4.2. Entao, pelos padroes historic os brasileiros, 0 periodo do primeiro mandatode Lula caracteriza-se pelo pifio desempenho da economia brasileira.

GrMico4.Z·

PIB Brasil- Indice de Desempenho Presidencial

lula

III0 ~ 0 u

0

~Jl! 1ic J' u ~.§ 3 if

I ~ .3 ~0~ .~

u: ~ ••• ~ co

~ u: E<."I

2. Hiato de crescimentoo hiato de crescimento expressa a diferenll=aentre a taxa de crescimento do PIBbrasileiro e a taxa de crescimento do PIB mundial. Quanto maior essa diferen-va, mais rapidamente 0 pais se desenvolve economicamente e se aproxima dospaises de maior renda. 0 hiato indica a velocidade com que 0 pais esta encur-tando a diferenya entre seu nivel de renda e 0 nivel medio da renda mundiaI.

o hiato secular de crescimento da economia brasileira (media do periodo1890-2006) e de 1,2%, que e 0 diferencial entre a taxa media de crescimentoeconomico de longo prazo do Brasil (4,5%) e a taxa media anual de crescimen-to da economia mundial (3,2%).

Entre 0 inieio da Primeira Guerra Mundial e 1980, a economia brasileira ex-perimentou, de modo geral, hiatos positivos de crescimento, como mostra 0

Grafico 4.3. Porranto, 0 pais logrou melhorar seu nivel de desenvolvimentoeconomico. Em alguns momentos esse processo nao ocorreu: Primeira Guer-

ra Mundial, segunda metade da decada de 1920, periodo da Segunda GuerraMundial e meados da decada de 1960. A partir de 1980 a situa<;:aose invertee verifica-se tendencia de queda no hiato de crescimento. De 1998 em dianteo hiato e negativo. Ou seja, a partir desse ano 0 pais entra em trajet6ria de sub-

desenvolvimento.

Grafico 4.3

Hiato de crescimento, media movel 4 anos

Considerando os mandatos presidenciais, 0 melhor desempenho ocorre nosgovernos de Deodoro da Fonseca (1890-1891) e de Epitacio Pessoa (1919-1922).Em ambos os casos, de um lade, ha um forte crescimento econornico brasileiroe, de outro, um fraco desempenho da econornia mundial.

No gQverno Lula, 0 hiato medio anual e de -1,5%, pois a econornia brasilei-ra cresce a taxa media anual de 3,3% e a econornia mundial a taxa de 4,9%. So-mente em alguns momentos especiais (como as guerras mundiais) 0 hiato foi taoelevado, negativamente, quanto 0 observado durante 0 governo Lula.

Levando em conta os mandatos presidenciais, constata-se que 0 IDP de Lulaocupa a 27' pior posi<;:ao,como mostra 0 Grafico 4.4. Somente outros tres pre-sidentes (Floriano, Collor e Castelo Branco) tiveram desempenhos inferiores ao

de Lula.

GrMico 4.4 •

Hiato de crescimento - Indice de Desempenho Presidencial

Lula

I II I

I~ ~ w 0 w ~ w ~ ~i~ 5i ~ f! .2 0 ,"w." ." " .~ w w ~ .!!l ~ ~~ CD l' ~ E 2: eo eo ~ i7i 5 ~ .3 .S ~..• « f'! ~ ..•

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abe, ainda, a compara<;:aoentre a evolu<;:aoda renda per capita do Brasil e aa per capita mundial. Em 1890, as propor<;:6esentre a renda per capita do Bra--as rendas per capita da Argentina, Estados Unidos e Reino Unido eram de

, 22,7% e 18,8%, respectivamente. Em 1980 essas propor<;:6es eram de,28,7% e 41,1 %, respectivamente (Maddison, 1995, p. 196 e p. 202). Co-ostra 0 Grafico 4.5, a propor<;:aoentre a renda per capita do Brasil e a ren-capita mundial eleva-se de aproximadamente 55% em 1900-1913 para

em 1980. Esses resultados indicam processo acelerado de crescimento eco-o.

Grafico 4.5

Renda per capita do Brasil como percentual da rendapercapita mundial: 1890.2006

140

120

100

78,380

68,6

60 55,7

40

20

o fraco desempenho da economia brasileira e evidente quando se cornp~ra aevolu<;:aoda renda per capita do pais corn a renda per capita mundial a partir de1980.A proporvao entre a renda per capita do Brasil e a renda per capita rnuvdia1

reduz-se, de forma praticamente continua, de 115,7% em 1980 para 81,0% em2000 e 74,8% em 2006.

A proporvao media entre a renda per capita do Brasil e a renda per capita rvun-dial e de 77% no periodo 2003-2006, sendo identica a que se vermca ern l:odoo periodo 1890-2006. Como mostra 0 Grafico 4.6, ha tendencia de queda des-sa proporvao durante 0 governo Lula, e que chega ao nivel de 74,8% ern 2006.Esse myel e identico aqueles existentes na decada de 1940.

Vale notar, ainda, a aCeleravaodesse movimento de atraso relativo do Bras.il noperiodo 2003-2006, comparativamente ao periodo 1995-2002.A renda per capi-ta do Brasil como proporvao da renda per capita mundial reduz-se de 88,3~ em1994 para 79,6% em 2002 e para 74,8% em 2006. Ha, entao, perda media a-nual

de 1,1% no periodo 1995-2002 e de 1,2% no periodo 2003-06.

GrcHico 4.6 -~---_._-

Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial: 1990-2006

92,588,3

79,674,8

No periodo 2003-2006 a renda per capita mundial cresce a taxa media real deenquanto a taxa correspondente do Brasil e de 2,1%. Mantidas essas taxas,

economia mundial duplica sua renda per capita em 19 anos enquanto 0 Brasil pre-de 34 anos.

Portanto, durante 0 governo Lula 0 Brasil "anda para tras", pois ha hiato derescimento negativo, ou 5eja, a economia brasileira cresce a taxas significativa-ente menores do que a economia mundial. Esse fenomeno ocorreu em qua-todos os governos a partir 1980, com excevao dos periodos de Sarney e Ita-t. Neste periodo, 0 desempenho de Lula (-1,5%) s6 nao e pior do que 0 deDor (-3,6%), mas e pior do que 0 desempenho de Fernando Henrique Car-so nos seus dois man datos.

cumula~io de capitalestaoda formavao bruta de capital fixo (FBCF) e determinante no desem-o ecooomico. A taxa media de crescimento real da FBCF no Brasil e deno periodo 1890-2006. Essa taxa e ligeiramente menor do que a taxa se-de crescimento do PIB.

A taxa de crescimento da FBCF apresenta significativavolatilidade, comomostra 0 Grafico 4.7. No entanto, taxas negativas sao observadas, principal-mente, nos anos seguintes a proc1amar;:aoda Republica, na Primeira GuerraMundial, no inicio da decada de 1930 (impacto da Grande Recessao), na Se-gunda Guerra Mundial e no inicio da decada de 1980 (ec1osaoda crise da di-vida externa).

Grafico 4.7

Forma~io bruta de capital fixo, var. %, media m6vel4 anos

A partir de 1999 a taxa de variar;:aoda FBCF tem sido baixa ou negativa.Durante 0 governo Lula, a taxa media anual de variar;:aoda FBCF e de 3,5%,abaixo da taxa media historica (4,2%).0 maior dinarnismo do processo deacumular;:aode capital ocorre nos governos de Rodrigues Alves (1903-1906)e Epiticio Pessoa (1919-1922).

Comparativamente aos outros presidentes, Lula mostra desempenho insa-tisfatorio. 0 IDP de Lula esta na 11a pior posir;:ao,como mostra 0 Grifico4.8. Assim, a taxa de acumular;:aode capital durante 0 governo Lula esta abai-xo da media e da mediana. Ou seja, pe10spadroes historicos do pais, a acu-mular;:aode capital durante 0 governo Lula tem sido fraca.

GrMico4.80

FBCF· Indice de Desempenho Presidencial

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.Infla~ioo periodo republicano a taxa media de inflar;:aoe de 15,7%, se for exduidoperiodo de aha inflar;:ao(1984-1994), e de 138,4%, se esse periodo for con-

·derado.A economia brasileira experimenta raros momentos de deflar;:ao,no'cio do seculo XX e no inicio da decada de 1930. No restante do periodo aessao inflacionaria tem comportamentos distintos. No periodo que vai doicio do seculo ate 1960 as taxas anuais de inflar;:aoraramente ultrapassam%. Na decada de 1960 surgem fortes pressoes inflacionarias que sao contro-aspor meio, principalmente, de medidas de contrar;:aoda demanda agrega-Mas,0 processoinflacionario retorna na decada de 1970 a partir do impactoprimeiro choque do petroleo sobre a econornia brasileira, em 1973.

Nas decacias de 1980 e 1990, as maxidesvaloriza<;:oescambiais, os mecanis-mos de indexa<;:aoe a concentra<;:aodo poder econornico estao entre os prin-cipais determinantes da infla<;:ao.Inicia-se, entao, a trajet6ria de acelera<;:aodainfla<;:aoque resulta no processo de hiperinfla<;:aoda primeira metade da deca-da de 1990. A partir de 1994 0 controle da infla<;:aoassenta-se, fundamental-mente, em medidas de liberaliza<;:aocomercial, freqiientemente auxiliadas poraprecia<;:aocambial (1995-1998 e 2003-2006) e por politicas de contra<;:aodademanda agregada.

No periodo 2003-2006 a taxa media anual de infla<;:ao(deflator implicito doPIB) e de 8,7%. Essa media, entretanto, e fortemente influenciada pela taxa deinfla<;:aode 2003, que sofreu 0 impacto da maxidesvaloriza<;:ao cambial e dadeteriora<;:aodas expectativas em 2002. A partir de entao, 0 processo inflacio-nario encontra-se relativamente sob controle, em decorrencia da liberaliza<;:aocomercial, da forte aprecia<;:aocambial e do fraco dinarnismo cia absor<;:aoin-terna. 0 deflator implicito do PIB reduz-se de 15,0% em 2003 para 4,3% em2006 e mostra queda continua ao longo do periodo.

Durante 0 governo Lula, a taxa media de infla<;:ao(8,7%) e muito inferior ittaxa media da hist6ria ciaRepublica, como mostra 0 Grmco 4.9. Como men-cionado, quando se exclui 0 periodo de infla<;:aoalta (1984-1994), a infla<;:aomedia e de 15,7%, e com esse periodo a infla<;:aomedia anual e de 138,4% .

. Grafico 4.9

Infla~io %, media m6vel4 anos

Nao Jesta duvida de que 0 governo Lula tern sido bem--stl.ce(ildo-~-o-~o~ba- ----te it infla<;:ao.Em 2006, por exemplo, a infla<;:aobrasileira de 4,2% (pre<;:osao con-sumidor) estava muito pr6xima da infla<;:aomedia mundial (3,8%), como discu-tido no capitulo 1. No conjunto de 180 paises que informam dados ao FMI, 0

Brasil tinha a 82' taxa mais baixa.Comparativamente aos outros presidentes, Lula tern desempenho favoravel

em re1a<;:aoao controle da infla<;:ao.Como mostra 0 Grafico 4.10,0 IDP de Lu-la e 0 12' mais elevado, ou seja, somente outros onze presidentes lograram man-ter a infla<;:aoem niveis inferiores ao da taxa observada em 2003-2006. Os pre-sidentes em melhor posi<;:aodo que Lula exerceram mandatos durante a Pri-meira Republica (antes de 1930). As exce<;:oessaD Getulio Vargas (primeiromandato) e Fernando Henrique Cardoso (segundo mandato).

Grilfico 4.10

Infla~io- fndice de Desempenho Presidencial

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5. Fragilidade financeiraA evolw;:ao das finanyas publicas e fator determinante do desempenho econo-mico. Nessa area, desequilibrios de fluxos e estoques afetam 0 lado real da eco-nomia e as expectativas dos agentes economicos. Portamo, 0 controle da fragi-lidade financeira do Estado influencia 0 desempenho do conjunto da economia.o indicador convencional da fragilidade financeira e a relayao entre a divida in-terna (divida mobiliaria federal) eo PIB: quanto mais baixo esse indicador, maioreo controle sobre a fragilidade financeira (melhor desempenho). No periodo re-publicano, a media dessa relayao e de 7,5%.

A proclarnayao da Republica interrompeu a tendencia de crescimento da di-vida interna iniciada com a Guerra do Paraguai (1865-1870). Apesar de havergrande oscilayao, verifica-se tendencia de queda de longo prazo na relayao di-vida publica interna / PIB de 1890 ate 0 final da Segunda Guerra Mundial, co-mo mostra 0 Grwco 4.11. Nos dez anos seguintes a tendencia e de forte redu-yao (Gonyalves e Pomar, 2002, tabela 27). Nova forte tendencia de crescirnen-to aparece a partir do inieio da decada de 1970 e, principalmente, de meados dadecada de 1990, com os desequilibrios fiscais de fluxo e estoque.

Grafico 4.11

Fragilidade financeira %, media movel4 anos

Na mstoria da Republica, a relayao media divida puoliCiiinterna-TP"I"lreae------7,5%. No periodo 1995-1998, a relayao e de 20%, e no periodo 1999"'2002eladuplica (39,8%).A politica monetaria restritiva Gurosaltos) eo mecanismo deindexayao da divida publica ao cambio sao determinantes desse processo (Fil-gueiras, 2003, p. 174-184 e p. 204-207). No periodo 2003-2006 a relayao divi-da interna / PIB mostra tendencia crescente, como discutido no capitulo 3. Nogoverno Lula atinge-se 0 mais alto nivel de endividamento publico da historiado Brasil (Imperio e Republica).

A analise da divida publica segundo 0 mandato presidencial mostra que osmelhores desempenhos ocorreram no periodo 1956-1964, ou seja, durante osmandatos de Juscelino Kubitschek,Jlnio Quadros eJoao Goulart, como mostrao Grafico 4.12.

Grafico 4.12

Fragilidade financeira • Indice de Desempenho Presidencial

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Os piores desempenhos na gestao das financ;:aspublicas ocorrem nos gover-nos de Fernando HeI1rique e Lula.A diferenc;:ae que, no segundo, a relac;:aodi-vida interna / PIE sirua-se em patamar medio mais elevado. Ou seja, pelos pa-droes historicos brasileiros Lula e responsavel pela mais alta relac;:aodivida interna

/ PIE da historia do pais.

6. Vulnerabilidade e)(ternaA divida externa tem side, historicamente, urn dos mais importantes deterrni-nantes da evoluc;:aoda econornia brasileira. No periodo republicano a relac;:aomedia divida externa / exportac;:aode bens e de 203,2%.

Contrariamente a divida interna, a divida externa apresenta tendencia de cres-cimento apos a proc1amac;:aoda Republica.A tenclencia e interrompida com a cri-se internacional da decada de 1930, a Grande Depressao. Durante 0 primeiro go-verno Vargas inicia-se 0 processo de renegociac;:aoda divida externa brasileira emvarias etapas e que perdura ate 1943 (Gonc;:alves,2003b).A relac;:aodivida exter-na / exportac;:aoreduz-se de 503% em 1934 para 172% em 1945.A queda conti-nua nos dez anos seguintes. Ainda que haja comportamento ciclico, ha tendenciade crescimento da divida externa ate a virada do seculo, como mostra 0 Grafico4.13. Entretanto, apesar de 0 endividamento ser muito elevado, 0 nlvel e menordo que os picos observados em meados da decada de 1930.

Grafico 4.13

Vulnerabilidade externa %, media m6vel4 anos

COllsiderando os mandatos presidenciais, na6 M duvida dequeamaiS-slgru=---ficativa ruptura historica ocorre no primeiro governo Vargas, com a aiidit:()iia,moratoria e renegociac;:ao da divida externa. Isto faz com que os governantesque vieram em seguida se beneficiassem do afrouxamento da restric;:aode balanc;:ode pagamentos, associada ao endividamento externo. Como mostra 0 Grafico4.14, os melhores desempenhos em termos de divida externa ocorrem no go-

'verno Dutra (1946-1950), no segundo governoVargas (1951-1954) e no man-dato de Cafe Filho (1954-1955).

Por outro lado, os piores desempenhos sac observados no segundo governoFernando Henrique (1999-2002) e no governo Sarney (1985-1989). Neste ul-timo ocorre 0 auge da crise da divida externa que eclodiu em 1982.

Grafico 4.14

Vulnerabilidade externa . fndice de Desempenho Presidencial

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o governo Lula beneficia-se do crescimento extraordinirio do comercioTabela 4.~

mundial e das condiyoes excepcionais de liquidez internacional. E, no contex-Indice de desempenhopresidencial (Indices, pior = zero, melhor = cern)to de urn regime cambial marcado por flexibilidade,verifica-se a forte aprecia-

Hiato FBCF Infla~ao Fragilidade Vulnerabilidade lOP,PIBfinanceira externa media

yao da moeda nacional, que causa 0 processo de desendividamento externo do

63,4 93,5 72,6 63,2 56,5setor privado. Essesfatores SaDdeterminantes para a queda da relayao divida ex- Afonso Pena 13,7 32,6

33,0 61,6 66,2 73,4 61,1 56,9terna / exportayao no governo Lula. Tal relayao se reduz a metade entre 2002 Artur Bernardes 46,1

51,0 44,6 62,1 98,0 90,7 70,8(365%)e 2006 (181%).Essesnumeros saDbastante significativose mostram de- Cafe Filho 78,6

38,2 47,1 100,0 67,2 76,5 61,4sempenho muito favorivel;permitem que Lula ocupe a nona melhor posiyao no Campos Sales 39,0

28,2 62,0 36,9 98,8 58,3 55,4conjunto dos presidentes.

Castelo Branco 48,5

18,8 3B,2 2,1 86,6 36,9 33,0Collor 15,3

72,3 53,4 67,0 50,5 92,5 64,7 66,7Costa e SiIva

B7,3 79,5 38,7 58,3 45,3 84,5 65,6Oeodoro7. Desempenho geral

71,0 58,2 75,6 66,0 88,B 99,3 76,5Os indicadores macroeconomicos analisados mostram que, pelos padroes his- Outra

71,0 83,3 71,6 70,7 63,5 71,6toricos brasileiros,0 governo Lula tern desempenho mediocre ou desfavoravel Epitacio Pessoa 69,6

31,1 55,4 57,7 50,3 35,0 44,5FHCI 37,4quanto ao crescimento economico, hiato de crescimento, acumulayao de ca-

30,3 46,3 68,2 3,B 19,7 34,0FHCII 35,4pital e finanyas publicas. Por outro lado, tern desempenho favorivel no con-

38,7 35,8 44,6 27,7 85,8 36,5 44,9trole da inflayao e na reduyao do nivel de endividamento externo. As princi- Figueiredo

13,1 59,0 70,6 63,8 87,7 51,1pais causas e conseqiiencias desses fatos SaDdiscutidas em detalhes nos capitu- Floriano 12,1

64,9 52,6 58,9 43,4 84,3 53,7 59,6Geisellos 2 e 3.

31,1 65,9 35,7 100,0 48,8 54,4Goulart 44,8Aqui, cabe fazer uma apreciayao geral a respeito do desempenho do gover-

49,6 58,1 84,8 68,0 55,5 60,1

IHermes da Fonseca 44,8no Lula. Para isso,calculam-se indices para cada uma das variiveis macroeco-

75,6 41,6 47,8Ita mar 56,4 49,3 64,1 0,0

Inomicas analisadas.Estes indices sao mostrados na Tabela 4.2. Lula tern as se-

58,9 28,3 45,0 100,0 53,3 60,5Janio 77,3guintes indices: PIB = 43,2; hiato de crescimento = 29,5; aeumulayao de ca-

60,7 63,3 53,5 99,4 63,2 69,0Juscelino 74,2pital = 54,3; inflayao = 68,0; fragilidade financeira = 0; e vulnerabilidade29,5 54,3 68,0 0,0 67,5 43,8Lula 43,2externa = 67,5. Como resultado final, 0 seu Jndice de Desempenho Presiden-70,5 71,0 52,9 88,4 65,3 74,0Medici 95,8cial (IDP), que e a media aritmetica dos indices para as variiveis macroecono-50,5 67,2 88,7 71,4 66,6 68,0Nilo Pe~anha 63,S

Imicas, e de 43,8 em escala de zero a cern.

40,2 46,7 69,1 67,8 77,4 57,7Prudente de Morais 45,3

42,1 8B,2 78,6 66,6 70,8 66,4

I51,9

56,7 10,8 71,5 20,5 41,S50,0 39,6

I47,4 59,0 75,2 77,8 27,2 56,150,1

45,1 62,0 57,0 95,4 98,6 69,9

i

61,5

23,1 61,5 68,8 44,5 44,835,5 35,2

60,0 50,9 90,5 75,6 38,9 62,0I

ington Luis 56,0

44,6 56,8 58,2 73,6 59,0 57,552,7e notas:E1abora~ao propria. Ver Anexo II.-' A economia politica do governo Lula 135

134 Luiz Filgueiras I Reinaldo Gonlfalves

Tabela 4.3

fndice de Desempenho Presidencial segundo a ordem de classiflca~io

No conjunto de trinta mandatos presidenciais, os IDPs mais elevados SaDdeEurico Dutra, Garrastazu Medici e Epiticio Pessoa. Os piores IDPs saDde Fer-nando Collor, Fernando Henrique Cardoso (segundo mandato) e Jose Sarney.Lwa vem logo em seguida. 0 seu IDP, de 43,8, eo quarto rnais baixo na hist6-ria da Republica, como mostram a Tabela 4.3 e 0 Grafico 4.15.

Grafico 4.15

fndice de Desempenho Presidencial, media

IDPmedia Drdem Drdem

do melhor para a pior do pior para a melhor

Dutra 76,S 1 3D

Medici 74,0 2 29

Epitacio Pessoa 71,6 3 28

Cafe Filho 70,8 4 27

Vargas II 69,9 5 26

Juscelino 69,0 6 25

Nilo Pe~anha 68,0 7 24

Costa eSilva 66,7 8 23

Rodrigues Alves 66,4 9 22

Oeodoro 65,6 10 21

Washington Luis 62,0 11 20

Campos Sales 61,4 12 19

Janio 60,S 13 18

Hermes da Fonseca 60,1 14 17

Geisel 59,6 15 16

Prudente de Morais 57,7 16 15

Artur 8ernardes 56,9 17 14

Afonso Pena 56,S 18 13

Vargas I 56,1 19 12

Castelo 8ranco 55,4 20 11

Goulart 54,4 21 10

Floriano 51,1 22 9

Itamar 47,8 23 8

Figueiredo 44,9 24 7

Venceslau Bras 44,8 25 6

FHCI 44,S 26 5

Lula 43,8 27 4

Sarney 41,S 28 3

FHCII 34,0 29 2

Collor 33,0 30 1

Fontes e natas: Elabora~ao pr6pria. Ver Anexo II.

136 Luiz Filgueiras I Reinaldo Gon~alves

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Fonte: Elaborac;ao pr6pria.

Comparativamente a media e a mediana dos valores das variaveis em todos osanos do periodo 1890-2006, Lwa tem desempenho superior as medias e me-.dianas das variaveis relativas ao controle da inflac;:iioe da vulnerabilidade exter-na, como mostra a Tabela 4.4. Por outro lado, Lula tem desempenho inferior asmedias e as medianas da hist6ria da Republica nos casos do crescimento do PIB,

'hiato de crescimento, acumulac;:iiode capital e fragilidade financeira.

Tabela 4.4

,Desempenho do governo Lula:'$Intese das variaveis e dos Indices (valores em %; ordem: pior= 1; melhor= 30)

Lula Variaveis e fndlces Desempenhoem rela~io 1I media

Variavel Ordem Media Mediana ell mediana

3,3 gimenor 4,5 4,6 desfavoravel

-1,5 4i menor 1,2 0,8 desfavoravel

3,5 12'menor 4,2 8,2 desfavoravel

8,7 21' maior 15,7 12,7 favoravel

,Fragilidade financeira 41,3 limaior 7,5 10,1 desfavoravel

VUlnerabilidade externa 170,2 22'maior 203,2 222,3 favoravel

Fontes e notas: Elaborac;:ao pr6pria. Ver Anexo II.

A analise comparativa do desempenho mostra que Lula e 0 pior presidente

quanto as finan<;as pllblicas. Ele ocupa a quarta pi or posi<;ao no hiato de cresci-

mento, a nona pior posi<;ao no crescimento da renda e a decima segunda pior

na acumula<;:ao de capital. Sao resultados mediocres ou pifios. Por ontra lado, no

que se refere a infla~-ao e a vl1lnerabilidade externa, 0 governo Lnla OCl1paa 21 a

e a 22" posi<;oes, respectivamente. Ou seja, Lula tem a decima menor taxa de in-

fla<;ao e a nona menor rela<;:aodivida externa / exporta<;ao. Nesses dois casos, as

posi<;6es relativas de Lula saG favoraveis comparativamente as medias e media-

nas dos valores das variaveis.

o IDP medio de Lula (43,8) esta abaixo da media (57,5) e da mediana (58,7) do

conjunto de presidentes brasileiros. De fato, 0 desempenho do governo Lula esta

muito abaixo da media e, principahnente, do desempenho dos chamados "desen-

volvimentistas" (por exemplo,Juscelino Kubitschek), como mostra 0 Quadro 4.1.

o IDP de Lula e 0 quarto mais baixo, ou seja, no que se ref ere ao desempenho da

economia brasileira, Lula e 0 quarto pior presidente da his tori a da Republica.

Ouadro4.1

Lula: melhor do que JK ou quase tao ruim quanto Collor?

o ministro da FazendaGuidoMantega afirmou que no governo Lula a situa~ao econ6rnicado pais" esta rnelhor do que no governo JK".

Segundo 0 ministro "0 pais ja entrou em um cicio virtuoso de cresci mento, com indica-dores positivos nunca vistos".

Para0 ministro, "0 pais vive uma combina~ao inedita de indicadores positivos, como naose viu nem em momentos de grande otimismo, como 0 Plano de Metas do governo Jus-celino Kubitschek ou 0 perfodo do milagre econ6mico, entre as decadas de 1960 e 1970".

"Durante 0 Plano de Metas, havia infla~ao, deficit publico, endividamento extemo. Notem-po do milagre, tambem havia a dfvida externa e uma infla~ao potencial muito elevada. Enao havia como compensar com importa~6es, nao havia estrutura. Hoje, a maquina estatoda azeitada e se complementa. E mais virtuosa do que em outros perfodos."

Entretanto, 0 calculo do fndice de oesempenho Presidencial aponta em outra dire~ao.Vale ressaltar que 0 lOPcontempla a maioria das variaveis mencionadas pelo ministro.

Osdados abaixo mostram que 0 lOPde Lula e 0 quarto mais baixo da hist6ria republica-na e que est a distante do lOPmedio e do lOPde Juscelino Kubitschek, situando-se maispr6ximo dos lOPsdo segundo governo Cardosoe de Collor.Com mais dez pontos de per-centagem, 0 lOPde Lula ainda continuaria abaixo da media. E,com menos dez pontos depercentagem, praticamente, 0 lOPde Lula se igualaria ao lOPde Collor [0 pior indice doperfodo republicano).

Sarney

41,5

FHCII

34,0

No Anexo III ha 0 c<ilculo de indices de desempenho dos governos no pe-

riodo repl1blicano com base na tecnica de Analise de Componentes Principais

(ACP). Os resultados obtidos com a ACP confirmam os resultados do IDP ana-

lisados acima. Estes resultados SaGresumidos na Tabela 4.5.

Tabela4.5

Desempenho do governo Lula: sfntese das posi~oes segundo 0 Indice de Desempe·nho Presidencial e a Analise de Componentes Principais [pior= 1; melhor= 30)

4variaveis[exclusive hiato

de crescimento evulnerabilidade extern a )

5variaveis(exclusive hiatode crescimento)

Como destaque, vale mencionar que na analise das seis variaveis, tanto no IDP

quanto na ACp, 0 governo Lula tem 0 quatro pior desempenho. A exclusao dos

indicadores de hiato de crescimento e vulnerabilidade externa, que expressam di-

retamente a conjuntura internacional, coloca 0 governo Lula em piores posi-

c,:5es- a terceira pior posi<;ao no IDP e a segunda pior posi<;:ao na ACP. Esses re-

sultados indicam, entJo, que a conjuntura internacional influencia 0 desempe-

nho relativo do governo Lula. Ou seja, 0 desempenho do governo Lula e ainda

pior quando se "desconta" 0 efeito da conjuntura economica internacional ex-

traordinariamente favoravel no periodo 2003-2006.

Ouadro4.2

Principais conclusoes: capitulo 4

1 A renda real do Brasil cresce a taxa media anual de 4,5%no perfodo 1890-2006.No governo Lula (2003-2006], a taxa media anual de crescimento real do PIBe de 3,3%.

1 Pelos padroes hist6ricos brasileiros, 0 governo Lula caracteriza-se pelo pffio de-sempenho do crescimento da renda, pois no conjunto de trinta mandatos na his-t6ria da Republica, 0 governo Lula esta na nona pior POSi~~IO.

2 0 Brasil Handapara tras" durante 0 governo Lula, pois ha hiato de crescimentonegativo, ou seja, a economia brasileira cresce a taxas significativamente me-nores do que a economia mundial.

3 Durante 0 governo Lula, a taxa media anual de varia~ao da FBCFe de 3,5%,abai-xo da taxa media hist6rica. Comparativamente aos outros presidentes, Lula mos-tra desempenho insatisfat6rio: esta na 11a pior posi~ao.

4 Lula tem desempenho favoravel em rela~ao ao controle da infla~ao, pois so-mente outros onze presidentes lograram manter a infla~ao em nfveis inferioresao da taxa observada em 2003-2006.

5 A rela~ao dfvida interna / PIBmostra tendencia crescente e atinge 0 mais alto nf-vel de endividamento publico da hist6ria do Brasil (Imperio e Republica).

6 A rela~ao dfvida externa / exporta~ao se reduz a metade entre 2002 e 2006, 0

que mostra 0 desempenho muito favoravel do governo Lula, que tem se bene-ficiado de uma conjuntura internacional extraordinariamente favoravel.

7 0 governo Lula tem 0 quarto mais baixo fndice de Desempenho Presidencial,que considera 0 conjunto de seis variaveis macroeconomicas. Somente os go-vernos Sarney, Cardoso (segundo mandato) e Collor tem desempenho pior doque 0 governo Lula.

Pobreza e polftica social

Este capitulo analisa a natureza e as principais caractensticas da politica social dogoverno Lula, evidenciando sua estreita relayao com a politica economica libe-ral-ortodoxa legada pelo governo anterior como uma "heranya maldita", masmantida e aprofundada pelo novo governo. Mais do que esmiuyar todos os de-talhes e dimensoes dessa politica social, 0 objetivo e apreender seu conteudo eseu significado politico-economico maior, a partir daquilo que the e central eque a define politicamente, inclusive em termos simb6licos: 0 programa focali-zado de combate a pobreza, denominado Bolsa Familia.

E importante distinguir, desde logo, entre politica social de governo, que de-corre de decisoes das foryas politico-partidarias que ocupam momentaneamen-te 0 aparelho de Estado, e politica social de Estado, aquela que esta associada aosdireitos sociais inscritos, definidos e garantidos na Constituiyao do pais, que setornam direitos de cidadania, como ilustra 0 Quadro S.1.A primeira esta sujei-ta a cortes oryamentarios conjunturais, com alterayoes, criayao e/ou extinyaode programas especificos; a segunda, por definiyao, nao depende das eventuaismudanyas de governos e de suas respectivas orientayoes politicas. Extinyao, cria-yao ou modificayoes de direitos sociais implicam mudanyas na Constituiyao, 0

que demanda uma operayao politica bem mais complexa e dificil, com propo-siyao e aprovayao de emendas constitucionais.

Ouadro5.1

Polltica sociais de Estado

Entre as polfticas socia is de Estado existentes no Brasil, destacam-se as seguintes: "Re-gime Geral da Previdencia Social (RGPS), Sistema Unico de Saude (SUS), seguro-de-semprego, ensino fundamental, Beneffcios de Prestayao Continuada (BPC] da Lei Orga-nica da Assistencia Social [LOAS)etc. - que gozam da proteyao e da seguranya jurfdicacontra cortes oryamentarios. Essas polfticas contam com recursos vinculados de im-postos e das contribuiyoes sociais e tem no princfpio do salario mfnimo como piso dosbeneffcios uma barreira protetora contra a tesoura dos cortes de gastos, para gerar 0 su-peravit fiscal acertado com 0 FMI."

Para situar claramente 0 conteudo da politica social do governo Lula, discu-te-se, inicialmente, a natureza e as principais caractensticas dos pontos de vistadominantes no debate sobre as desigualdades e a pobreza estruturais que mar-cam a sociedade brasileira. Fundamentam as politicas sociais focalizadas, e a par-tir deles sao elaborados os prograrnas de combate a pobreza do tipo Bolsa Familia.

A se<;ao1 mostra a escolha te6rico-metodol6gica feita por essa visao, desta-cando-se 0 que nao e explicitamente assumido: ela restringe 0 tratamento e aanalise das desigualdades de renda e da pobreza, assim como as politicas publi-cas recomendadas para enfrentar essesproblemas, ao ambito das classes trabalha-doras e de seus rendimentos. Assim, desconsidera os rendimentos do capital edeixa de fora as causas estruturais dos fenomenos, ambos localizados no amagodas rela<;oesentre as classes sociais.

A se<;ao2 aponta 0 Banco Mundial como a institui<;aoque criou e difundiuo conceito restrito de pobreza, atualmente adotado em nivel internacional, bemcomo as propostas de ado<;aode politic as sociais focalizadas; discute-se, em par-ticular, urn documento recentemente elaborado por tecnicos dessa institui<;aoque defendem a existencia de uma rela<;aode causalidade biunivoca entre cres-cimento economico e pobreza.

A se<;ao3 propoe uma sintese do debate sobre politicas sociais universais e po-liticas sociais focalizadas, de modo a evidenciar a l6gica perversa das politicas fo-calizadas.

A se<;ao4 apresenta e discute a politica social do governo Lula, destacando-se sua estreita rela<;aoe compatibilidade com a politica economica. Ela aparece

como a contraface do ajuste fiscal, isto e, dos elevados superavits primariosde-finidos desde 0 segundo governo Cardoso e mantidos no governo Lula, commetas ainda mais elevadas.

A se<;ao5 examina criticamente 0 programa Bolsa Familia, eixo principal dapolitica social do governo Lula. E uma politica assistencialista, com grande po-tencial clientelista.

Finalmente, a ultima se<;aoapresenta a sintese das principais conclusoes e des-taca 0 carater flexivel e volatil da politica social do governo Lula. Fica clara a suaarticula<;aocom 0 processo de precariza<;aodo trabalho e a sua adapta<;aoa "viaunica" do desenvolvimento do capitalismo no Brasil.

1. Concep~io hegemonicaA concep<;ao hegemonica no atual debate sobre as desigualdades economico-sociais presentes na sociedade brasileira - que tern por objeto, entre outros, adistribui<;ao (pessoallfamiliar) de renda, a pobreza, os pobres e as politicas so-ciais (focalizadas) de combate a pobreza - embute inumeras armadilhas te6-ricas, conceituais e politicas. 0 problema das desigualdades sai do ambito darela<;aoentre 0 capital e 0 trabalho - caracteristica essencial da sociedade ca-pitalista - para 0 ambito exclusivo (interno) da classe trabalhadora e suas di-feren<;as.Essa escolha te6rico-metodol6gica nao e explicitada de forma clarae transparente.

As principais caractensticas e a l6gica dessa concep<;aohegemonica podem seridentificadas nos seguintes pontos e aspectos do problema, ou que estiio a ele re-lacionados:

1. Desconsidera as razoes e os mecanismos estruturais, mais profundos, que(re)produzem as desigualdades - associados a estrutura de propriedade e de po-der, caractensticos da sociedade brasileira, bem como a estrutura e dinamica domodelo de desenvolvimento capitalista em vigor e a politic a economica a ele as-sociado. Assim, transforma a pobreza em uma variavel ex6gena aos mecanismoseconomico-sociais que moldam as rela<;oesentre as classes sociais. Remete suaexplica<;aopara 0 ambito das familias e dos individuos - procurando identificaros eventuais atributos que diferenciam as familias (e os individuos) pobres das fa-milias (e dos individuos) nao-pobres.

2. Essa concepc;ao apresenta razoes explicativas mais aparentes e imediatas. En-tre individuos e familias, e desigual a distribuic;ao do estoque de "capital huma-no" existente: educac;ao, saude, instruc;ao, escolaridade, qualificac;ao.Tambem edesigual a capacidade dos individuos e familias em adquiri-Io. Em suma, a desi-gualdade e a pobreza decorrem, fundamentalmente, do maior ou menor acessoa educac;ao e a saude. No limite, chega-se ao seguinte argumento tautologico: asfamilias e individuos pobres estao na situac;aode pobreza porque nao tem "ca-pital humano"; nessa situac;ao,nao tern capacidade ou estimulo em investir paraobter esse capital; logo, permanecerao na pobreza. Alem da operac;ao politico-ideologica contida no conceito (antigo) de "capital humano", essa perspectivateorica transforma uma correlac;ao estatistica (baixa escolaridade versus pobreza)numa relac;aode causalidade, na qual, num primeiro momento, a escolaridade as-sume a condic;ao de variavel independente (explicativa) e a pobreza a de varia-vel dependente (explicada). Em seguida, a causalidade se inverte, constituindo-se uma especie de circulo vicioso da pobreza. Ele so podera ser rompido com aspoliticas focalizadas de transferencia de renda, condicionadas a ac;oese iniciati-vas, por parte das familias, relacionadas a educac;ao dos filhos e aos cuidados coma saude, entre outras.

3. A identificac;ao das desigualdades, da pobreza absoluta e dos pobres se faz a par-tir de informac;oes sobre os individuos e as familias. Elas sac fornecidas por pes-quisas domiciliares que obtem, fundamentalmente, dados sobre os rendimentosdo trabalho e as transferencias da Previdencia e da assistencia social. Portanto,deixam de fora os rendimentos do capital, principalmente os obtidos no ambi-to financeiro. Com isso, as anaIises da distribuic;ao pessoallfamiliar da renda di-zem respeito, essencialmente, as desigualdades existentes entre os trabalhadores,que passam a ser classificadoscomo muito pobres, pobres, nao pobres e ricos (ouprivilegiados), segundo os seus niveis de renda pessoal ou familiar.

4. Ao se restringir as desigualdades ao ambito dos rendimentos do trabalho, abusca de menor desigualdade (pelas politicas publicas) se restringe a reduc;ao dasdisparidades salariais e de outros rendimentos do trabalho, deixando de fora qual-quer reforma que afete a distribuic;ao da propriedade fundiaria (rural e urbana),bem como a estrutura e 0 funcionamento do sistema financeiro.Ainda mais gra-ve: a reduc;ao das desigualdades e sempre pensada a partir de urn "nivelamento

por baixl'l", pois os segmentos da chamada classe media sac identificados comoricos e privilegiados. Dai a critica e a desqualificac;ao do ensino superior publi-co, das aposentadorias - em especial dos trabalhadores do setor publico, mastambem, ate mesmo, das aposentadorias dos trabalhadores rurais -, do seguro-de-semprego (que so oferece cobertura aos trabalhadores assalariados com carteiraassinada) e, mesmo, dos beneflcios sociais dirigidos aos idosos - que, segundoessa perspectiva, estariam tirando recursos das crianc;as!A importincia da apo-sentadoria rural e destacada no Quadro 5.2.

Ouadro 5.2

Importancia da aposentadoria rural

1. Como fonte de renda, sustento e sobrevivencia de mil hares de famflias no sentido

amplo desse conceito, isto e, considerando-se la~os de parentesco mais amplos do que

os estabelecidos entre pais e filhos - 0 que implica, em geral, um grande numero de

membros [sem ocupa~ao produtiva regular) e a presen~a significativa de crian~as nasua composi~ao.

2. Como principal fonte de renda de centenas de municfpios, principalmente na regiao

Nordeste do pars, propiciando estrmulos e efeitos multiplicadores para as frageis ativi-

dades economicas desses municrpios - evitando, assim, 0 aumento da migra~ao para

os grandes centros urbanos, nos quais a oferta dos servi~os publicos e, reconhecida-mente, insuficiente.

5. As politicas publicas mais adequadas, eficientes e equanimes - as que tern por al-vo as familias e os individuos mais necessitados - seriam os programas sociais fo-calizados, dirigidos aos mais pobres entre as pobres. Estes,por sua vez, sac identi-ficados por linhas de pobreza que subestimam as necessidades minimas de sobre-vivencia de uma familia - reduzindo, dessaforma, 0 numero real de familiaspobrese, conseqiientemente, 0 montante total dos valores a serem transferidos a cada fa-milia e ao co~unto delas.No Brasil,em 2005, segundo a PNAD, 101,7 milhoes depessoas tinham renda domiciliar mensal per capita inferior a urn satirio minimo(57,3% do total da populac;ao do pais), formando urn enorme contingente em si-

tua~ao de vulnerabilidade social. No entanto, 0 numero total de pobres (incluindo

os indigentes), identificados a partir da linha de pobreza utilizada (112 salario mi-

nimo), se situava em 53,9 milhoes de individuos (30,1% da popula~ao).

Com a extin~ao de direitos, as politicas sociais universais, que exigem volume

maiar de recursos, saD substituidas por politicas sociais focalizadas, que exigem re-

cursos relativamente pequenos. 0 objetivo dessa opera~ao e liberar mais recur-

sos financeiros para obter superavits fiscais primarios e pagar juros da divida pu-

blica. Sobre 0 debate universaliza~ao versus focaliza~ao, ver 0 Quadro 5.3.

Ouadro5.3

Universaliza~io versus focaliza~io

Segundo estudo recente do IPEA[2007) :"0 conjunto das polfticas socia is vive ha anossob forte embate entre duas correntes, que envolvem orienta~oes teorico-metodologi-cas e ideologicas distintas. Deum lade, reconhece-se 0 aumento da cobertura e do per-fil redistributivo da politica social, desde que os dispositivos infraconstitucionais da Car-ta de 1988 come~aram a ser implementados; de outro, sao atribufdas as polfticas socia ise ao gasto publico ali comprometido as causas de inumeros males da economia brasi-leira, desde a pffia performance economica da ultima decada ate 0 aumento da cargatributaria e do custo-8rasil." [p. 7)

a curiosa e que essa tensao entre duas visoes sobre a polftica social no Brasil - uni-versaliza~ao versus focaliza~ao - tambem pode ser detectada no interior das propriasanalises e avalia~oes feitas nesse estudo. Nao obstante, 0 estudo coneiui: "Emtermosgerais, para 0 enfrentamento dos desafios sociais brasileiros reconhece-se que a uni-versaliza~ao das polfticas sociais e a estrategia mais indicada, uma vez que, num con-texto de desigualdades extremas, a universaliza~ao possui a virtude de combinar osmaiores impactos redistributivos do gasto com os menores efeitos estigmatizadoresque advem de praticas focalizadas de a~ao social. Alem disso, a universaliza~ao e a es-trategia condizente com os chamados direitos amplos e irrestritos de cidadania social,uma ideia que est a muito alem do discurso reducionista e conservador sobre a pobreza"(p.23-24).

6. A desqualifica~ao da universidade publica se faz pela afirma~ao de que os ri-

cos estudam nela, enquanto os pobres VaG para as universidades privadas, que

SaDde pior qualidade e cobram mensalidades. Aqui, como se pode ver, 0 con-

ceito de pobre se alarga - por conveniencia ou oportunismo -, pois e 6bvio que

os individuos qualificados como pobres e que SaD objeto das politic as focaliza-

das de transferencia de renda nao conseguem, em geral, nem mesmo concluir 0

primeiro grau. Portanto, nunca serao encontrados em qualquer universidade, pu-

blica ou privada. Em contrapartida, identifica-se aqui uma fra~ao da classe me-

dia como integrante do grupo dos "ricos", pois e ela que se encontra, majorita-

riamente, na universidade - publica ou privada. Assim, 0 numero de individuos

e familias pobres e, ao mesmo tempo, grosseiramente subestimado, quando se

trata de transferir renda de forma focalizada, e grosseiramente superestimado,

quando 0 objetivo e desqualificar a universidade publica.

7. Com rela~ao a esse ultimo ponto, cabe urn esclarecimento crucial: mesmo que

se admitissem como adequados esses conceitos de rico e pobre, todas as pesqui-

sas mostram que a distin~ao de nivel de renda entre os estudantes universitarios

se expressa, sobretudo, nao no corte publico/privado, mas sim no que distingue

os cursos entre os de maiar e menor prestigio: de urn lado, medicina, odontolo-

gia, arquitetura e direito, mais caros; de outro, por exemplo, licenciaturas em

ciencia, filosofia e hist6ria, mais baratos.A principal razao disso e a qualidade di-

ferenciada das escolas de segundo grau: as melhores particulares, com muito mais

recursos e qualidade, quando comparadas as escolas publicas e as particulares mais

precirias, possibilitam 0 acesso aos cursos de maiar prestigio.

8. Dessa concep~ao decorre a proposta de cobran~a de mensalidades para os es-

tudantes das universidades publicas, de modo a, teoricamente, redirecionar os

recurs os publicos para 0 primeiro e 0 segundo graus.Ao mesmo tempo, propoe-

se 0 financiamento as universidades privadas, tal como foi adotado pelo gover-

no Lula com 0 Prouni. Os governos Cardoso estimularam 0 surgimento e a pro-

lifera~ao de faculdades e universidades privadas, que se expandiram sem consi-

derar adequadamente a demanda pelas vagas que estavam sendo criadas. Isso

resultou numa super-oferta de vagas, com elevada capacidade ociosa nesses es-

tabelecimentos. Como resposta a esse problema das institui~oes privadas, 0 go-

verno Lula passou a financiar 0 preen chimento das vagas ociosas por estudantes

com menor renda, com renuncia fiscal dos tributos devidos por essas instituirroes,

como mostra 0 Quadro 5.4.

Ouadro 5.4

Prouni

"Enquanto 0 numero de concluintes no ensino medio passou de 1,54 milhao [1998Jpara 1,86 milhao (2005J, as vagas oferecidas no ensino superior, no mesmo perfodo,evoluiram de 0,78 milhao para 2,44 milhOes - a maior parte criada no ensino privado.Portanto, um excedente de quase 600 mil vagas; par isso, atualmente, nem que aProuni seja estendido a tad as as concluintes se resolvera a problema do capital priva-do, isto e, a grande capacidade ociosa existente. Adicionalmente, das 108,6 mil balsasoferecidas pelo Prouni, no primeiro semestre de 2007, 10,6%nao foram utilizadas - emsua maioria, balsas parciais, que cobrem apenas uma parte da mensalidade."

Em suma, 0 debate sobre as desigualdades, circunscrito a esse paradigma, ca-mufla as causas reais (estruturais) da pobreza; ignora a existencia (e 0 conceito)de classessociais e suas expressoes na realidade brasileira; esconde a responsabi-lidade da estrutura de propriedade e do sistema financeiro na (re)produ\ao des-sas desigualdades; desconsidera a distribui\ao funcional da renda, que remete asclassessociais, e cunha conceitos inapropriados e irreais de ricos (relativos) e po-bres, como mostra 0 Quadro 5.5; confunde a classe media (visivel, fisica e esta-tisticamente) com os ricos e esconde os ricos verdadeiros (invisiveis, fisica eestatisticamente); de forma esdrUxula, divide os trabalhadores em ricos (privile-giados) e pobres; considera a distribui\ao de renda apenas no ambito dos rendi-mentos do trabalho; ataca os direitos sociais e as politicas universais; e legitima atransferencia de recursos do Or\amento, em montante crescente, para 0 paga-mento dos juros e do servi\o da divida publica ao capital financeiro.

Ouadro!i.5

Conceitos inapropriados de ricos

Parexemplo, as ricos sao identificados a partir de uma "Iinha de riqueza" definida por umarenda mensal familiar per capita de R$ 2.170,00 (Medeiros, 2004 J e as pobres (e indi-gentesJ a partir de uma "Iinha de pobreza" [indigenciaJ determinada pela renda mensa Ifamiliar per capita de 1/2 au 1/4 salario minima, au alguma outra referencia semelhante.Como fica claro adiante, ainda neste capitulo, a defini(fao de Iinhas de pobreza com valo-res bastante reduzidos decorre do proprio objetivo [principal] das polfticas sociais foca-Iizadas, isto e, reduzir as valores dessa modalidade de gasto publico. Oai a necessidadede reduzir 0 seu pUblico-alvo. Sabre as "verdadeiros ricos", ver Campos et al [2003 J.

2. Contra-reforma liberal

A origem da concep\ao hegemonica no debate sobre as desigualdades e a po-breza no Brasil pode ser encontrada em documentos e relat6rios do Banco Mun-dial, nos quais se propoe a ado\ao de politicas sociais focalizadas.

Mais recentemente, urn estudo do Banco Mundial (2006) sintetiza e atualiza anatureza e 0 conteudo dessapolitica social que se articula, de forma complemen-tar, as contra-reformas liberais. As desigualdades sociais e a pobreza sac cuidado-samente desvinculadas do modelo de desenvolvimento economico implementa-do, sistematicamente, a partir da decada de 1980 em toda a America Latina. Aomesmo tempo, a pobreza torna-se uma das causas fundamentais do baixo cresci-mento economico - que dificulta e, no limite, impede a redu\ao da pobreza.

A 16gica dessa bizarra constru\ao te6rico-empirica usa como ponto de par-tida uma constata\ao factual: 0 baixo crescimento das economias da AmericaLatina - tendo como corte temporal a segunda metade do seculo XX - e 0 seuefeito deleterio sobre as desigualdades sociais e a pobreza na regiao. Compara-tivamente aos paises asiiticos, que tern obtido elevadastaxas de crescimento, a po-breza tern se reduzido de forma muito lenta em nosso continente. Portanto, 0

sucesso maior ou menor dos paises, na redu\ao da pobreza, dependeria, em pri-meira instancia, do tamanho e da estabilidade das taxas de crescimento.

Esse ponto de partida empirico apresenta dois problemas. Em primeiro lugar,o corte temporal utilizado (e nao justificado) para toda a America Latina - se-gunda metade do seculo XX - nao e ingenuo ou casual.Ao misturar periodos

historicos claramente distintos do ponto de vista do desenvolvimento capitalis-ta, tanto no plano mundial (a Era Fordista versus a Era Liberal) quanto na Ame-rica Latina, e englobar todos os paises da regiao numa mesma situa<;:ao,apagam-se os desempenhos marcadamente diferentes de dois modelos de desenvolvi-mento. De urn lado, 0 modelo de substitui<;:aode importa<;:oes vigente entre1930 e 1980 nos principais paises da regiao (Brasil,Mexico e Argentina) e, de ou-tro, 0 modelo liberal periferico implementado e consolidado nos ultimos 25anos.O que e uma caractenstica do segundo modelo - taxas de crescimento di-minutas e voLiteis -, aparece, errada e desonestamente, como caractenstica tam-bem do modelo de substitui<;:aode importa<;:oes,que produziu taxas de cresci-mento muito elevadas (da ordem de 7% ao ana entre 1940 e 1980) e relativa-mente estaveis ate 0 final da decada de 1970. Essa opera<;:ao,para blindar dascriticas 0 modelo liberal periferico, se completa quando a pobreza se torna res-ponsavel pelo baixo crescimento economico.

Essa mesma opera<;:aotambem esconde as diferen<;:asfundamentais existentesentre 0 modelo liberal periferico e 0 modelo de desenvolvimento dos paisesasiaticos,que lhes tern permitido obter taxas de crescimento muito elevadas e es-taveis e, por conseqiiencia, reduzir a pobreza. E como se os paises asiaticos tam-bem tivessem seguido as politicas liberais e as recomenda<;:oes das institui<;:oesmultilaterais, so que com maior competencia e presteza - 0 que, como se sabe,nao ocorreu. Ao contrario, esses paises adotaram, sistematicamente, politicas in-dustriais, tecnologicas e comerciais que, em geral, saDcondenadas pelas institui-<;:oesinternacionais (Palma, 2006).

A partir da identifica<;:aode taxas de crescimento diferentes na Asia e na Ame-rica Latina - e sem se perguntar ou argumentar sobre as possiveis razoes desse fa-to -, 0 estudo do Banco Mundial afirma a tese de que existiria tambem uma se-gunda causalidade (inversa) entre crescimento e pobreza, tao ou mais importanteque a primeira: a pobreza seria urn elemento determinante do baixo crescimen-todas economias latino-americanas. Haveria, pois, urn circulo vicioso: 0 baixocrescimento impediria a redu<;:aoda pobreza e esta, por sua vez, seria urn obsta-culo a urn crescimento sustentado e mais elevado.Alem disso,como aspoliticas (li-berais) de crescimento tenderiam a apresentar resultados satisfatorios apenas nolongo prazo - podendo ate mesmo ter impacto negativo sobre a pobreza no cur-to prazo -, os governos deveriam se voltar para 0 combate a pobreza como estra-tegia complementar para obter maiores taxas de crescimento economico.

Ao tunsformar a pobreza numa variavel exogena a estrutura e a dinamica doprocesso de acumula<;:aocapitalista especifico da regiao, omitindo as responsabi-lidades das reformas e das politicas economicas liberais na (re)produ<;:aoda po-breza e no diminuto crescimento economico, esse relatorio recente do BancoMundial elege a redu<;:aoda pobreza como condi~ao para se obter taxas de cres-cimento mais elevadas - juntamente com a amplia<;:aodo "livre comercio" e 0

aprofundamento permanente das reformas liberais, em especial a continua<;:aodo processo de desregula<;:aodas varias instancias da sociedade e da economia.

Alem de urn mal em si mesma, a pobreza seria responsavel pela sua propriaperpetua<;:aopor causa do seu efeito negativo sobre as taxas de crescimento; nolimite, e urn argumento tautologico, pois a pobreza se autodetermina. Essa no-va formula<;:aoconsegue vincular, explicitamente e de forma organica, 0 mode-10 liberal periferico (e suas politicas economicas) e as politicas (focalizadas) decombate a pobreza: 0 crescimento economico e a redu<;:aodas desigualdades eda pobreza resultariam da implementa<;:aoe do aprofundamento de ambos.

Prosseguindo na argumenta<;:ao,0 estudo afirma que a razao mais geral que fa-ria da pobreza urn obstaculo para os paises alcan<;:aremurn crescimento econo-mico mais vigoroso e 0 fato de os pobres nao conseguirem (ou nao poderem)participar adequadamente do mercado - seja como empregados (por causa dabaixa qualifica<;:ao,que implica desemprego e reduzidas remunera<;:oes),seja co-mo empreendedores no mercado de bens e servi<;:os(em virtude da inacessibi-lidade aos mecanismos de credito e da baixa produtividade), ou mesmo comoconsumidores (por falta de renda). Em todas essasdimensoes, a pobreza desesti-mularia e reduziria 0 potencial de investimento da economia, impedindo maio-res taxas maiores de crescimento.

Para alem da constata<;:aoacaciana (os pobres nao participam, ou participammuito limitadamente, do mercado), 0 que salta a vista e uma completa inversaoda cadeia de causalidades. 0 baixo nivel de demanda efetiva, em virtude de bai-xas taxas de investimento produtivo e reduzidos gastos publicos - que limitamas taxas de crescimento do produto, do emprego e da renda e dificultam a re-du<;:aoda pobreza -, seria explicado pela parcela da popula<;:aoque esta (quase)excluida do mercado. Desse modo, a pobreza - que, na verdade, e (re)produzidapelo "livre" funcionamento do mercado e a estrutura de propriedade existente- passaria a ser a responsavel pelo baixo dinamismo do mercado e a existenciade baixas taxas de crescimento.

Segundo 0 relat6rio, 0 motivo essencial que impediria os pobres de partici-

parem do mercado e 0 mesmo que os coloca na condi<;:ao de pobres: a baixa es-

colaridade ou a escolaridade de pessima qualidade. Uma baixa acumula<;:ao de

"capital humano" (educa<;:ao e saude, principalmente) toma 0 individuo pobre,

ill1pedindo-o de participar do mercado. A pobreza, por sua vez, tende a se per-

petuar, pois as familias pobres nao conseguem investir em educa<;:ao e elevar 0

seu "capital humano". A natureza regressiva dos sistemas fiscais de transferencia

de renda na America Latina constituiria um segundo f.1tor fundamental para ex-

plicar a desigualdade e a pobreza na regiao.

Embora esse estudo inove em re!a<;:aoaos anteriores - pois responsabiliza a po-

breza pelas reduzidas taxas de crescill1ento economico dos paises daAmerica La-

tina, reduzindo ou escamoteando a responsabilidade do mode!o liberal perife-

rico -, e!e ll1antem 0 mesmo enfoque para explicar a origem, a reprodw;;ao e a

perpetua<;:ao da pobreza. Esta decorreria, fundamentalmente, do reduzido acu-

mulo de "capital humano" por parte dos pobres, especialmente pe!o seu baixo

nive! de escolaridade. Estamos diante de um circulo vicioso: a baixa escolarida-

de produz os pobres e a pobreza; esta, por sua vez, impede ummaior nive! de es-

colaridade. Por meio desse raciocinio circular, que transforma uma correla<;:ao

empiricamente observave!- baixa escolaridade versus pobreza - em uma rela<;:ao

de causalidade, a estrutura de propriedade e a natureza do modelo economico

existentes nao tem imporrancia para explicar a cria<;:ao e reprodu<;:ao das desi-

gualdades sociais e da pobreza.

Segundo 0 estudo, para reduzir a pobreza e permitir maiores tax as de cres-

cimento, seria preciso aumentar 0 investimento nos pobres, direcionando os

escassos recursos fiscais existentes para programas de transferencia de renda

focalizados e condicionados: a familia beneficiada e obrigada a manter os fi-

lhos na escola e a ter/buscar os cuidados basicos com a saude. Isso aum.enta-

ria a renda das regioes pobres, compensaria a limita<;:ao de acesso dos pobres

ao credito e estimularia a forma<;:ao de "capital hUinano" nas familias pobres.

Para mobilizar os recursos publicos necessarios, seria fundamental enfrentar 0

segundo motivo de perpetua<;:ao e reprodu<;:ao da pobreza: nos divers os paises

da America Latina, em geral, existiriam cargas tributarias reduzidas, alenl de

um gasto publico ineficiente e mal focalizado, direcionado para parcelas da

popula<;:ao nao necessitadas, em detrimento dos segmentos mais pobres cia po-

pula<;:ao.

Essa segunda explicayao para a existencia da pobreza, bem como a solu<;:ao

proposta para reduzi-la - fundamental mente, programas focalizados de rransfe-

rencia de renda - nao deixa margem a duvidas: estamos diante de uma politica

social que nega radicalmente aque!a concebida e implementada a partir da de-

cada de 1930 com a formac;:ao do Estado de I3em-Estar Social nos principais

paises desenvolvidos. 0 objetivo principal das politicas sociais focalizadas, inde-

pendentemente do discurso politico utilizado, nao e complementar as politicas

sociais universais, e sim substitui-las - economizando recursos para pagar a di-

vida publica.

3. Universaliza~ao versus focaliza~aoNesta sec;:aoressalta-se a historicidade das politicas sociais, distinguindo-se as po-

liticas universais,estabelecidas pe!os Estados de Bem-Estar Social, das politicas fo-

calizadas de combate a pobreza, associadas as reformas liberais e recomendadas

pelo Banco Mundial.A origem e a motiva<;:ao das politicas sociais daram do seculo XIX, quando a

hegemonia do capitalismo industrial e as revolu<;:oes burguesas criaram uma acir-

rada disputa entre 0 campo dos direitos politicos (cidadaos livres e iguais) e 0

campo do mercado e da economia liberal (sustentado no direito de proprieda-

de e na relac;:aode explorac;:ao ilimitada do trabalho assalariado). Do ponto de vis-

ta da ideologia liberal, a sociedade e produto de escolhas e responsabilidades in-

dividuais, a partir das quais se estabe!ecem acordos e contratos. No en tanto, des-

de os prim6rdios do capiralismo, as lutas operarias expuseram as condic;:oes

precarias de trabalho, resultantes da rela<;:ao desigual entre os individuos e de-

correntes da subordina<;:ao e da intensa explorac;:ao dos trabalhadores, que aos

poucos Coramconquistando algum tipo de amparo legal e estatal com a legisla-

<;:aofabril,ainda que esta tenha sido sistematicamente desrespeitada, na pratica,

pe!os empresarios.A "invenc;:aodo social" (Donzelot, 1994) ou a (metamorfose da) "questao so-

cial" (Castel,1995) demonstram a realidade e a necessidade historicas do "social",

no sentido de criar uma politica ou uma ac;:aopara definir limires, regular e es-

tabe!ecer direitos sociais, a fim de reduzir a voracidade do capitalismo e da "mao

livre do mercado". 0 reconhecimento de que exisre a questao social e necessa-

rio para preservar a socieciade. Torna-se necessario constiruir uma "autoridade

publica", no ambito do Estado, que garanta a sobrevivencia da sociedade e deseus cidadaos, a come\ar pe10 direito ao trabalho e ao emprego, assim como asdemais necessidades para se viver socialmente. Nessa amea\a iminente de esfa-ce1amento da sociedade esta a origem dos servi\os publicos e das institui\oescapazes de desempenhar 0 pape1 de mediadoras, limitando a domina\ao do ca-pital sobre 0 trabalho e, conseqiientemente, reduzindo a assimetria dessas for\asno mercado (Offe e Heinrich, 1989).

A partir da decada de 1930, e principalmente depois da Segunda GuerraMundial, os paises mais desenvolvidos da Europa viveram uma experiencia quese tomou referencia para todo 0 mundo. Constituiu-se 0 Estado de Bem-EstarSocial, resultado de urn pacto entre as organiza\oes politicas e sindicais dos tra-balhadores (a socialdemocracia) e os capitalistas.Tal pacto se sustentou, de urn la-do, na me1hor distribui\ao da renda e dos ganhos de produtividade e, de outro,na aceita\ao da ordem do capital. Demonstrou-se a possibilidade de implemen-tar politicas sociais como instrumento de regula\ao do mercado, estabelecendo-se urn conjunto de direitos sociais universais (emprego, moradia, educa\ao, sau-de, transporte ete.) reivindicados pe10s trabalhadores e garantidos pe10Estado, demodo a tomar 0 capitalismo menos devastador.

Contra essa experiencia das politicas sociais universais, garantidas pe10 Estadode Bem-Estar Social, surgem as primeiras iniciativas de cunho neoliberal, em1947, na reuniao de Mont Pelerin (Anderson, 1995) - que negam 0 "social" re-conhecido e regulado pe10Estado e propoem a sociedade livremente regulada pe-10mercado e pe1asescolhas e iniciativas dos individuos. Durante quase quarentaanos essaproposta nao teve for\as para se contrapor as politicas de bem-estar so-cial. Mesmo nos paises da periferia, em especial na America Latina, as politicas so-ciais universais inspiraram os mode1os adotados, como no caso brasileiro, com 0populismo getulista e do Estado corporativo, resultando no que alguns autores de-nominam de "fordismo periferico ou incompleto" (Lipietz, 1988).

A partir da decada de 1980, nos paises desenvolvidos, e da de 1990, no casodo Brasil, 0 neoliberalismo se impoe e consegue tomar-se hegemonico em am-bito mundial. Embora com diferentes fisionomias e configura\oes em cada re-giao ou pais, as politicas tern em comum alguns valores centrais retomados doliberalismo, em especial a a\ao dirigida para a "destitui\ao do social" (1yO, 2001),ou seja, a politica de destrui\ao dos direitos sociais conquistados pe1aslutas dostrabalhadores, incluindo aque1e mais e1ementar, 0 direito ao emprego. As politi-

cas sociais"perdem apoio.A universalidade do acesso aos ser-vi\os publicos dimi-nui nos paises centrais,levando ao enfraquecimento dos Estados de Bem-EstarSocial na Europa.

Nos paises da America Latina, nos quais nao se estabe1eceram plenamente aspoliticas sociais universais e nem mesmo a "cidadania do fordismo" (Mota, 1991),as diretrizes do Banco Mundial passaram a ser respeitadas, defendidas e aplica-das, colocando as "politicas de combate a pobreza" no lugar dos poucos direitossociais conquistados. Nesse contexto implementam-se as chamadas politicas fo-calizadas, cuja l6gica perversa e sintetizada no Quadro 5.6.

Ouadro5.6

Pollticas focalizadas: a 16gica perversa

"No ambito do tratamento da 'questao social', retira-se a carater universalista dos di-reitos, especial mente aqueles securitarios, para uma polftica que se orienta gradativa-mente para uma avalia~ao dos atributos pessoais (as mais aptos, as realmente pobres,as mais pobres entre as pobres] e marais (aqueles que "devem" receber a assisten-cia]. Par outro lado, a carater fragmentado da incorpora~ao de diferentes segmentosdas classes trabalhadoras ao sistema (baseado num sistema de direitos, restrito a ca-mada assalariada] gerou uma reconversao perversa de beneffcios-obriga~5es em pri-vilegios. Hoje, a que e dever de prote~ao do Estado (para todos] converte-se, suposta-mente e de forma perversa, em indivfduos perversos, imorais diante do sistema, res-ponsaveis pela miseria dos outros. as Iimites dessa polftica fundamentam-se no nfveldo desenvolvimento de cada comunidade e pafs (reconhecendo-se a desigualdade notratamento e segmentando-se a polftica] e a no~ao de responsabilidade moral e etica deerradica~ao da pobreza converte-se na adequa~ao e ajuste da distribui~ao dos beneff··cios as contas e gastos publicos nacionais. Assim, tecnifica-se a questao social, quepassa a se constituir em programas subordinados aos gastos publicos e socia is, au se-ja, a solu~ao da crise fiscal, dependente, portanto, dos fluxos de capital para pagamen-to da dfvida, num quadro de redu~ao dos gastos sociais (se comparados ao patamardas decadas anteriores]."

A politica social focalizada de combate a pobreza nasce e se articula intirna-mente com as reformas liberais e tern por fun\ao compensar, de forma parcial e

muito limitada, os estragos socioeconomicos promovidos pelo modelo liberal

periferico e suas politicas economicas - baixo erescimento, pobreza, elevadas ta-

xas de desemprego, baixos rendimentos, enfim, um processo generalizado de pre-

cariza\ao do trabalho. Trata-se de uma politica social apoiada num conceito de

pobreza restrito, que reduz 0 numero real de pobres, suas necessidades e 0 mon-

tante de recursos Pllblicos a serem gastos. Ela procura se adequar ao permanen-

te ajuste fiscal a que se submetem os paises perifericos, por exigencia do FMI e

do capital financeiro (os "mercados"), para garantir 0 pagamento das dividas pu-

blicas. Essa politica social e a contraface dos superavits fiscais primarios.

A politica tocalizada e de natureza mercantil. Concebe a redu\ao da pobreza

como UI11 "bom negocio" e transforma 0 cidadao portador de direitos e deve-

res sociais em um consumidor tutelado, por meio da transferencia direta de ren-

da. A escolha dos participantes desses programas subordina-se a criterios "tecni-

cas" definidos ad hoc, a depender do governo de plantao e do tamanho do ajus-

te fiscal, numa opera\ao ideologica de despolitiza\ao do conflito distributivo.

Formula-se uma politica social que, por sua origem e natureza, nega: os direi-

tos e as politicas sociais universais. Ela se baseia em UI11 discurso que ataca dire-

tamente a seguridade e a assistencia social publicas - aposentadorias, pensoes, se-

guro desemprego ete. -, bem como a universidade publica e as politicas de sub-

sidios ao consumo de bens basicos, como no caso da energia elerrica.

A politica focalizada divide os trabalhadores em categorias: miseraveis, mais

pobres, pobres, nao pobres e privilegiados - estes ultimos identificados como os

que tem acesso a seguridade social incompleta e limitada, propria dos paises da

peri feria do capitalismo, em particular da America Latina. E uma politica social

que limita 0 conflito distributivo a base da piramide social e e compativel com

o empobrecimento e a redu\ao das chamadas classes medias, bem como com °processo de polariza\ao das desigualdades na distribui\ao de renda (Salama, 20(6)

- produtos do periodo de vigencia do modelo liberal periferico.

Enfim, trata-se de uma politica social que desloca a disputa entre capital e tra-

balho, propria das sociedades capitalistas, para 0 ambito interno da classe traba-

Ihadora, transformando-a num conflito distributivo que opoe os seus varios es-

tratos: assalariados com rendimentos mais elevados versus assalariados com ren-

dimentos mais reduzidos, trabalhadores qualificados versus nao-qualificados,

trabalhadores formais versus informais,participantes versus nao participantes da se-

guridade social, trabalhadores do setor publico llersus do setor privado ete. Sao cli-

vagens, re~is ou imaginarias, explicitadas ou criadas pelo capital, que fragmentam

a classe trabalhadora e estimulam a disputa entre os seus diversos segmentos.

4. Ajuste fiscal e polftica socialNesta se\ao analisam-se a natureza, 0 alcance e a limita\ao da politica social do

governo Lula, ressaltando-se a sua articula\ao com a politica economica liberal,

em especial com a estrategia de ajuste fiscal permanente, realizado com a ob-

ten\ao de crescentes e elevados superavits fiscais primarios.

A grande desigualdade patrimonial e de renda e 0 elevado grau de pobreza

remetem, em sua origem mais longinqua, a forma\ao economico-social do Bra-

sil, baseada na escravidao e no latifundio. Permanentemente atualizada apos a

implanta\ao do trabalho assalariado, essa realidade sobreviveu a varios periodos

da nossa historia economica e politica. Chegou aos dias atuais sendo determi-

nada, cada vez mais, pelo binomio propriedade fundiaria-capital financeiro.

Nesse processo, a questao social, transformada em questao politica a partir da

decada de 1930 pelo varguismo, se explicitou e se estruturou com as politicas tra-

balhistas, tendo alcance limitado, pois permaneceu restrita a alguns segmentos de

trabalhadores do setor urbano. Os trabalhadores rurais nao foram sl~eitos do pac-

to populista e so vieram a se incorporar a seguridade socialmuitos anos depois.

Com 0 fim do regime militar e a elabora\ao da nova Constitui\ao, numa de-

cada de vigor dos movimentos sociais e sindical - com a cria\ao do Partido dos

Trabalhadores (PT), da Central Unica dos Trabalhadores (CUT) e do Movi-

mento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) -, reivindica\oes historicas desses

movimentos foram colocados na Lei maior do pais. Criou-se um estatuto legal

para instaura\ao de uma seguridade social, de fato, universal.

Tal como concebida pela Constitui\ao de 1988, a seguridade social passou a ser

constituida por tn~s sistemas: a Previdencia Social (de natureza contributiva), a As-

sistencia Social (gratuita e direcionada a popula\ao sem capacidade de contribuir)

eo Sistema Unico de Saude (gratuito) - alem do seguro-desemprego, sob a res-

ponsabilidade do Ministerio do Trabalho e do Emprego. Adicionalmente, a Car-

ta de 1988 previa a possibilidade de se criar um ministerio unico para toda a area,

financiado por um or\amento proprio, independente do or\amento fiscal.

No entanto, nao houve tempo para se avan\ar nessa dire\ao. Com a vitoria,

implementa\ao e consolida\ao do neoliberalismo a partir da decada de 1990, a

ampliar;:aodos direitos inseridos na nova Constituir;:ao e, em seguida, todos os di-reitos passaram a ser questionados - sempre em nome de ajustes fiscais (deficitpublico) e monetarios (combate a inflar;:ao).Isso explica 0 ataque politico-ideo-16gico sistematico a Constituir;:ao de 1988, levado adiante pelas classes domi-nantes, desqualificando-a como "populista", "irresponsavel" e "desfocada da rea-lidade economico-financeira do Estado e do pais" - com 0 patrodnio, nos ulti-mos dezesseis anos, de inumeras emendas que a desfiguraram paulatinamente.

Como vimos no capitulo 3, as reformas que moldaram 0 modelo liberal pe-riferico implicaram profundas transformar;:oes em algumas dimensoes (inter-re-lacionadas) da estrutura economico-social do pais. Essas transformar;:oes tiveramimpacto decisivo na forma de compreender e tratar politicamente a questao so-cial nos seguintes aspectos fundamentais, entre outros:

1. A mudanr;:ana correlar;:aode forr;:asnas relar;:oescapital/trabalho, a favor do pri-meiro, passou a colocar em questao todos os direitos sociais e trabalhistas con-quistados pela classe trabalhadora desde a decada de 1930 - em particular peIoataque sistematico a Consolidar;:ao das Leis do Trabalho (CLT) e a Constituir;:aode 1988.

2. A reconfigurar;:ao da relar;:aoentre as distintas frar;:oesdo capital, que transfe-riu para 0 capital financeiro a lideranr;:ado processo de desenvolvimento e da di-namica macroeconomica, implicou urn processo acelerado de concentrar;:ao dosistema financeiro, cuja natureza parasitaria, associada ao financiamento da divi-da publica, se acentuou. Essa nova hegemonia, ao determinar a natureza da po-litica macroeconomica - em especial, a vigencia de taxas de juros elevadas e a ob-tenr;:aode elevados superavits fiscais primarios - e pressionar 0 orr;:amento pu-blico, provoca questionamentos sobre a legitimidade dos gastos sociais, emespecial aqueles vinculados a seguridade social.

3. A redefinir;:aoda estrutura e do funcionamento do Estado, decorrente do pro-cesso de privatizar;:ao e implementar;:ao de reformas liberais,junto com a 16gicamacroeconomica do Plano Real, levou ao aprofundamento de sua fragilizar;:aofinanceira. 0 crescimento vertiginoso da divida publica implicou a perda da ca-pacidade de investimento e restringiu decisivamente as possibilidades de umaefetiva difusao das politicas sociais universais.

4. 0 cre~cimento do desemprego estrutural e 0 aumento da precariia~~C;--dotr~~_··~balho afetaram negativamente a capacidade de financiamento das politicas sociais,restringindo 0 montante arrecadado pela Previdencia Social para 0 pagamentode aposentadorias, pens6es e outros beneficios.

A partir da implementar;:aodo Plano Real, e ainda em sua fase preliminar nofinal de 1993, as politicasuniversaisinscritas na Constituir;:aosofreram urn violentogolpe, com a criar;:aode urn mecanismo de desvincular;:aoentre receitas e despe-sas, que passou a vigorar a partir de 1994.A partir dai, os sucessivosgovernos pas-saram a usar 20% do total de impostos e contribuir;:oes federais conforme as suasconveniencias politicas. Os recursos originalmente previstos para a area social fo-ram reduzidos. Esse mecanismo,na epoca chamado de Fundo Social de Emer-gencia (FSE),mais tardefoi rebatizado como Fundo de Estabilizar;:aoFiscal (FEF)e hoje e conhecido como Desvincular;:aode Receitas da Uniao (DRU). Com su-cessivasmedidas provis6rias,todos os governos, inclusive 0 de Lula, renovaram avalidade desse mecanismo perverso. Segundo levantamento recente, 18% do totalda arrecadar;:aoda CPMF no periodo 1997-2006 foram desviados da saude parao pagamento de juros dadivida publica, como mostra 0 Quadro 5.7.

Ouadro 5.7

CPMF: Desvios da saude para 0 pagamento de juros

"Criada para ajudar a financiar a saude no pafs, a CPMF acabou se tornando mais umaFonte de recursos do governa para a pagamento de juros da divida publica. Nos ultimosdez anos, nada menos queR$ 33,5 bilhi'ies da arrecadar;:ao da contribuir;:ao deixaram deser aplicados em pOlfticassocia is e fica ram no caixa do Tesouro para, entre outras coi-sas, Fazersuperavit primario, au seja, economia para pagar juros."

Segundo a estudo do SindicatoNacional dos Auditores da Receita Federal [Unafisco), asrecursos desviados, via mecanismo da DRU, corresponderam a 18%do total da arreca-dar;:aoda CPMF no perfodo 1997·2006.

Vale destacar que a desviomedia durante a governo Lula [19,0%) e maior que a desviomedia no perfodo 1997-2002 [governo Cardoso], que foi de 16,5%.

Nesse contexto de ajuste fiscal permanente, colocado em pratica a partir dosegundo governo Cardoso e mantido durante 0 governo Lula, a politica socialtransformou-se em sinonimo de politica social focalizada, voltada para os maispobres e rniseraveis, com a cria~ao de inumeros programas de complementatraode renda. Implementada de forma tirnida nos governos Cardoso, essa orientatraofoi ampliada e aprofundada pdo governo Lula, que the deu continuidade, sobaplausos do Banco Mundial.

De fato, essa politica tern lirnites dados pdo modelo de desenvolvimento vi-gente. Articula-se funcionalmente a ele, como uma especie de contraface da po-litica macroeconornica ortodoxa baseada em enormes superavits fiscais prima-rios. A Tabda 5.1, referente a execu~ao or~amentaria do periodo 2000-2006,discrirnina 0 total de gastos do governo federal e os agrupa, segundo a finalida-de, em tres rubricas: encargos especiais Guros e servi~os da divida publica, trans-ferencias, principalmente a estados e municipios, e outras despesas financeiras);gastos sociais totais (previdencia e assistencia social, educa~ao, saude, trabalho,cultura, desporto e lazer, habita~ao e saneamento); e outros (adrninistra~ao e pla-nejamento, desenvolvimento regional, defesa nacional e seguran~a publica, agri-cultura, transporte, energia recursos rninerais,judiciario, legislativo etc.).

Tabela 5.1

Execu~iio do Or~amento da Uniiio - 2000·2006

.' Or~amento realizado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000-06

Encargos especiais 42,4 45,5 45,3 46,8 43,8 42,5 49,8 45,2

Gastos socia is totais 43,8 41,2 40,7 41,9 44,4 45,3 39,4 42,4

Outros 13,8 13,3 13,9 11,3 11,8 12,3 10,8 12,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Relat6rio Resumido da Execu~aoOr~amentaria do Govemo Federal. www.stn.fazenda.gov.br.

E evidente 0 constrangimento dos gastos sociais e de outros gastos, em virtu-de do enorme servi~o e amortiza~ao da divida publica e de outros encargos £1-nanceiros (encargos especiais): embora com varia~5es ana a ano, a proportrao degastos no Or~amento da Uniao com encargos especiais ficou sempre acima de42% nesse periodo - dando-Ihe uma caracteristica unica e garantindo, tambemna area dos gastos publicos, a unidade essencial entre os governos Cardoso e Lu-la. Em media, atingiu 45,2% ao ano, entre 2000 e 2006, sendo que no ultimo ana

do prim.eiro governo Lulachegou a quase 50%.A partiCipa~a() cl~'~~~t;~t~d;;~---~servitrose da amortiza~aoda divida publica - que constitui a maior parte dos en-cargos especiais - no total dos gastos da Uniao cresceu de 26,23% em 2000 pa~ra 33,72% em 2006. Em sentido contrario, a participatrao dos gastos sociais caiu,no mesmo periodo, de 43,8% para 39,4%.

o casamento entre politicas economicas ortodoxas e politicas focalizadas decombate a pobreza foiacompanhado pela redu~ao relativa das ja lirnitadas politi-cas universais.A Desvincula~aode Receitas da Uniao, que garante os devados su-peravits fiscaisprimarios,e 0 instrumento fundamental que assegura essa redu~ao.

A 16gica e 0 discursosaDde que 0 Estado deve dirigir suas atr0es para os maispobres e rniseraveis,estabelecendo-se uma linha de pobreza minimalista e em-purrando os demais paraa contratatrao de servitros no mercado (saude, educatraoe previdencia, principalmente). Na verdade, a classe media (inclusive parte dachamada classe media baixa)ha tempos supre suas necessidades no mercado (emparticular com escolase pIanos de saude privados), sem usar os precarios servi-~os ofertados pdo Estado.

Desse modo, liberam-serecursoS £1nanceirospara serem direcionados para 0

pagamento da divida publica,com a cria~ao de elevados superavits fiscais prima-rios. Esses superavits,obtidos sistematicamente durante 0 segundo governo Car-doso e 0 governo Lula(conforme visto no capitulo 3), foram acompanhados deuma eleva~ao da cargatributaria em 8 pontos percentuais (de 29% para 37% doPIB). Em suma, ha umabrutal transferencia de renda do conjunto da sociedadepara 0 capital £1nanceiroe os rentistas, em particular dos rendimentos do trabalhopara 0 capital em geraledos rendimentos do" capital estritamente produtivo" (pe-quenos e medios) paraosgrandes grupos econornicos financeirizados.

Como vimos, a politicafocalizada implica maior fragmenta~ao da classe traba-lhadora. Os que aindaternemprego e acesso a seguridade social saDconsideradosprivilegiados e responsaveispdo elevado grau de desigualdade existente no pais.

Do ponto de vistasocial,essa politica se articula com os processos de flexibi-liza~ao e precariza~aodo trabalho, com a amea~a e a retirada de direitos sociaise trabalhistas, em particularna saude, educatrao e previdencia social. Embora es-sas formas de combate a pobreza reduzam momentaneamente as carencias daspopula~oes mais miseraveis,elas se inserem em uma 16gica liberal e em urn pro-grama politico conservadore socialmente regressivo, pr6prios da nova fase do ca-pitalismo sob hegemonia do capital £1nanceiro. Eventualmente, programas se-

melhantes podem ser implementados em outro contexto, no interior de outromodelo econ6mico e com outro bloco de poder - com uma perspectiva clara-mente emergencial e complementar,junto com programas articulados com po-liticas estruturais. Nesse caso, embora dirigidos a uma parcela especifica da so-ciedade, eles perderiam 0 carater focalizado estrito, tal como concebidos em suaorigem liberal. Outra possibilidade e transforma-los em direito universal da ci-dadania, inscrito na Constitui"ao, como uma modalidade de renda minima semcondicionalidades e tendo como referi'mcia 0 salario minima; mas ai, evidente-mente, eles perderiam 0 carater focalizado.

5. 80lsa FamiliaTambem na politica social, 0 governo Lula aprofundou 0 modelo herdado dogoverno anterior, levando-o as ultimas conseqiiencias. Tanto do ponto de vistados montantes transferidos quanto do numero de familias beneficiadas, os pro-gramas sociais focalizados assumiram uma dimensao nunca antes vista.

A Tabela 5.2 apresenta as diversas areas dos gastos sociais (despesaspor fun"ao)no periodo 2000-2006, segundo as respectivas participa"oes relativas na partesocial do Or"amento da Uniao - excluindo-se os gastos com a Previdencia So-cial, 45% dos quais saDfinanciados por receitas provenientes do recolhimento detrabalhadores e empresas.

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Tabela 5.2

Execu~iiodo or~amento (social) da Uniiio - 2000·2006

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Saude 45,2 46,8 45,6 44,3 43,S 42,3 38,6

Educa~ao 23,7 23,0 23,7 23,2 19,2 18,8 18,7

Assistencia Social 9,9 10,5 11,7 13,7 18,3 18,3 20,S

Trabalho 13,9 14,7 15,2 15,5 14,1 14,7 15,8

Organiza~aoAgraria 2,4 2,6 2,5 2,3 3,5 4,2 4,0

Cultura 0,5 0,6 0,4 0,4 0,4 0,6 0,6

Oesporto e Lazer 0,4 0,6 D,S 0,3 0,4 0,5 0,7

Habita~ao e Saneamento 3,9 1,2 0,4 0,3 0,8 0,8 1,2

Gastos sociais totais' 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Relat6rio Resumido da ExecUl;:ao On;:amentaria do Govemo Federal. www.stn.fazenda.gov.br.Nota: '" Com exclusao da Prevjd~ncia Social.

162 Luiz Filgueiras I Reinaldo Gonlfalves

Ao 10000godo periodo, saude e educa"ao perdem participa"a~~~l;ti;~-~~-;r.~;~---mento social.a montante total dos gastos do Ministerio da Educa"ao (MEC) em2005 foi praticamente 0 mesmo de 1995: R$ 20,4 bilhoes. No entanto, comopropor~ao do PIB, esse total declinou de 1,44% para 1,03%; nos dois primeirosanos do governo Lula, ele atingiu, respectivamente, 1,16% (2003) e 1,04% (2004)do PIB.Trajet6ria similar ocorreu com os gastos do Ministerio da Saude: de R$41,8 bilhoes em 1995, reduziram-se para R$ 40,2 bilhoes em 2005. Ao longo dogoverno Lula, essesgastos sofreram redu"ao no primeiro ana (2003) e voltaram acrescernos dois anos seguintes, mas sem ultrapassar os niveis de 1995, 1997 e 2001- todos acima de R$ 41 bilh6es (IPEA, 2007, p. 141-149 e p. 185-187).

A partir de 2003 e 2004, a participa"ao de habita"ao e saneamento e de or-ganiza~ao agraria aumentou no total de gastos sociais, mas todas ainda repre-sentam uma propor"ao muito dirninuta do total. Em contrapartida, a participa-"ao dosgastos com a Assistencia Social, nos quais 0 programa Bolsa Familia temparticipa"ao importante, mais do que dobrou no periodo (de 9,9% para 20,5%).Alem de expressar 0 aumento do valor dos beneficios obrigat6rios - por causados aumentos do salario minimo - e a redu"ao da idade minima de acessa paraos idososa partir de 2004 (de 67 para 65 anos), essa evolu"ao tambem eviden-cia a preocupa"ao maior do governo Lula com a politica social focalizada. Os re-cursosgastos com os programas que foram reunidos sob a denomina"ao de Bol-sa Familiacresceram mais de 150% no periodo: R$ 3,3 bilhoes em 2003, R$ 5,9bilhoes em 2004, R$ 6,6 bilh6es em 2005 e R$ 8,2 bilh6es em 2006.

Maisdo que 0 governo Cardoso, que deu inicio a esse tipo de politica, Lulalevou aserio a impordincia politica e social dessas despesas, compreendendo suafun~ao amortecedora de tens6es sociais no interior do projeto liberal. Este e aobjetivoessencial de urn programa que nao tern capacidade de desarmar os me-canismosestruturais de reprodu"ao da pobreza. Apenas maneja a pobreza, poismantem em permanente estado de inseguran"a, indigencia e dependencia 0 seupublico alva, permitindo, assim, a sua manipula"ao politica.

Estabelece-se uma rela"ao politica direta entre 0 presidente e 0 eleitor, semmedia~aode partidos ou outras institui"oes da democracia formal, uma carac-teristicados diversos tipos de populismo (Boito Jr, 2004; Marques e Mendes,2006).Nao por acaso, as maiores vota"oes em Lula nas elei"oes de 2006 foramnos estadosem que ha rnaior contingente, absoluto ou relativo, de beneficiadospelo prograrna Bolsa Familia.

Tal programa e 0 eixo principal da politica social do governo Lula, como mos-

tra 0 Quadro 5.8. Ele unificou os programas sociais focalizados ja existentes no go-

verno Cardoso (Bolsa Escola, Bolsa Alimenta~ao e Auxilio Gas) e 0 Cartao Ali-

menta~ao (do Fome Zero) e tern como publico potencial Ua alcan~ado em 2006)

11,2 milh6es de familias (53 rnilh6es de pessoas) com renda per capita mensal de

ate R$ 120,00 (no inicio, esse limite era de R$ 100,00). Aquelas consideradas ex-

tremamente pobres, com renda mensal de ate R$ 60,00 (anteriormente, R$ 50,00),

podem participar do programa independentemente de sua composi~ao. Por sua

vez, as familias consideradas pobres, com renda mensal per capita entre R$ 60,01 e

R$ 120,00 (anterior mente, entre R$ 50,01 e R$ 100,00), podem participar do

programa desde que tenham gestantes, nutrizes e dependentes entre zero e quin-

ze anos.As do primeiro grupo, independentemente do numero de filhos, recebem

uma complementa~ao de renda no valor de R$ 50,00 e as do segundo grupo no

valor de R$ 15,00 por filho, ate 0 maximo de R$ 45,00 (tres filhos). Como as do

primeiro grupo podem acumular os dois tipos de beneficio, os valores pagos pe-

10 Bolsa Familia variam de R$ 15,00 a R$ 95,00 (BRASIL,2006a).

Ouadro 5.8

Importincia do Bolsa Familia

Aidentificayao do Programa Boisa Famflia como 0 aspecto central da polftica social dogoverno Lula se deve a duas razoes. Primeira: a preocupayao aqui e com a polftica so-cial de governo - no caso, com as polfticas que dependem de decisoes do governo Lula-, e nao com a polftica social de Estado. Esta ultima, apesar dos ataques e reformas im-plementadas a partir da decada de 1990, vem conseguindo sob reviver a todos os go·vernos, inclusive ao de Lula,e ainda constitui a dimensao mais importante das polfticassocia is brasileiras, tanto em term os de abrangencia e impactos quanto do volume derecursos mobilizados. Segunda razao: 0 Programa Boisa Famflia,no conjunto das poIf-ticas socia is de governo, vem assumindo importancia cada vez maior, tanto no que con·cerne a abrangencia do publico ao qual e destinado quanto ao montante de gastos rea·Iizados. Alem disso, 0 que e mais importante, esse programa transformou-se numa ar·ma polftico-eleitoral e ideol6gica importantfssima, dando um aparente vies progressista[social) ao governo Lula, que serve para "compensar" a polftica economica liberal-orto-doxa adotada e reforya 0 discurso conservador do Banco Mundialsobre a pobreza, os po-bres e as polfticas socia is focalizadas.

Em sarna, cada familia participante do programa recebe complem:eiifa~aoae·-------

renda de acordo com a sua renda per capita e com 0 numero de crian~as que

tern. Como se po de constatar, define-se a linha de pobreza a partir de urn nivel

de renda extremamente baixo, condi~ao para que os recursos transferidos sejam

muito limitados. Em 2006, 0 valor total destinado ao programa Bolsa Familia

foi de, aproximadamente, R$ 8,2 bilh6es de reais, enquanto a Previdencia Social

rural (de forma constitucional e permanente) destinou mais de R$ 24 bilh6es

aos trabalhadores rurais aposentados (BRASIL, 2006b) _ tendo contribuido ou

nao, quando em atividade -, e os juros pagos ao capital financeiro atingiram mais

de R$ 160 bilh6es (BRASIL, 2006c).o programa nao pode ser considerado como de renda minima, pois, alem de

nao ser universal, tambem nao e constitucional e nem seu valor guarda rela~ao

com as necessidades minimas reais de sobrevivencia da familia e das pessoasVa-

Ie notar que 0 salario minimo necessario, calculado pelo Departamento Inter-

sindical de Estatistica e Estudos Socioeconomicos (Dieese) conforme definido

constitucionalmente, deveria ser, em dezembro de 2006, de R$ 1.564,00 para

uma familia de quatro pessoas (dois adultos e duas crian~as), 0 que daria uma ren-

da minima per capita de R$ 391,00, mais que 0 triplo do valor definido como li-

nha de pobreza pelo programa Bolsa Familia (Dieese,2006).Em 2006, 0 beneficio medio pago era de R$ 65,00 por familia. Esse valor,

mesmo dentro da propria logica dos programas focalizados (corn linhas de po-

breza e indigencia que subestimam as necessidades minimas de sobrevivencia),

"retirava" dapobreza uma parcela muito pequena de familias. Segundo a PNAD

de 2004, considerando todos os programas de transferencia de renda do gover-

no (em todos os niveis), 7 milh6es de pessoas (14% do total de pobres) "cruza-

ram" a linha de pobreza, mas retornariam a condi~ao anterior, irnediatamente,

caso os programas fossem suspensos (Lavinas, 2006). 0 valor transferido e mui-

to baixo, dentro da propria estrategia de focaliza~ao.Por outro lado, as estatisticas sobre a distribui~ao de renda e a pobreza evi-

denciam, a partir do Plano Real, uma (pequena) melhora na primeira e uma

redu~ao da segunda. Para ilustrar, entre 2001 e 2005, as propon;:6es de indi-

gentes e pobres na popula~ao cairam, respectivamente, de 16,5% para 11,3% e

de 36,5% para 30,1 % (IPEA, 2007, p. 81). No entanto, e necessario qualificar

essa informa~ao:

.lJvic;aode renda, nesse caso, se refere a1. Como veremos no capitulo 7, a dist!~J1(ormadapOl'pesquisas como a PNAD,distribuic;aopessoal ou familiar da renda'.~cntos do trabalho e os rendimentosque coleta fundamentalmente os renol total de rendimentos captados pOl'essaoriundos da Seguridade Social (96% dO ipalmente os financeiros) nao sac cap-pesquisa); os rendimentos do capital (priJ1~AD correspondia em 2003 a, aproxi-tados. 0 conceito de renda familiar da f conceito da Contabilidade Nacional.madamente, 31% da renda interna pcW·lJuic;aode renda se deu entre os pr6-Portanto, a "melhora" observada na dist!loistribuic;ao funcional da renda (ren-

IIprios trabalhadores; no mesmo periodO' 00 capital), captada pela Contabilida-

5dimentos do trabalho versus rendimentO I(io: os rendimentos do trabalho, comode Nacional, mostra exatamente 0 coIlt!~:lticamente (Delgado, 2006).proporc;ao da renda interna, cairam sistC

tfibua para uma pequena melhora na1 '1' coJ1

2. Embora 0 programa Bo sa FamJ la (cs e uma reduc;ao da pobreza - tal co-distribuic;ao de renda entre os trabalhaOO!ll(Ilasfocalizados -, a responsabilidademo definida e (sub)estimada pelos prO~ (flentalmente, aos direitos sociais basi-maior pOl' esses resultados se deve, funO~, que tern como piso 0 salario minimocos da Previdencia e da Seguridade SoCl cstudo do IPEA (2007, p. 106) faz a se-(Delgado,2006; Lavinas, 2006). 0 mesJIlo~004, observa-se que 11,3% das pessoasguinte constatac;ao;"Com base na PNj\O 'Of a 1/4 de salario minimo mensal, si-,tinham uma renda familiar per capita in(C~~encia, enquanto 30,1% tinham rendatuando-se, assim, abaixo da linha de iIl~(Jsal, estando abaixo da linha de pobre-inferior a 1/2 salario minimo per capita & 5 aquelas originarias dos programas deza. Retirando-se deste conjunto de reIlO:lscem urn pouco, passando, respectiva-transferencia de renda, esses numeros c!c {orem retiradas tambem as rendas domente, para 13,2% e 31,1%. Contudo, sCllPosentadoriase pensoes, os indices deBeneficio de Prestac;ao Continuada e da' j)(ll aumento significativo,dobrando noindigencia e de pobreza no pais sofreriaJIl 1% no caso da pobreza."caso da indigencia e aumentando para 4J'Jc fato, uma politica assistencialista e

o programa Bolsa Familia constittll, ,0' manipulat6ria do ponto de vista po-com grande potencial clientelista; portall o(lta 0 seu publico-alvo: uma massa delitico, em particular quando se leva eJIl C cia associativa e de luta pOl' seus direi-miseraveis desorganizada e sem expericJ1 (lstitui urn direito social, podendo serotos. A renda transferida as familias nao c (1(;0, ao sabol' dos interesses de cada go-reduzida e/ou retirada a qualquer moJIl

c

verno -.hem ao gosto da politica fiscalliberal-ortodoxa, quenaoConcoraacom---nenhuma vinculac;ao orC;amentaria entre receita e despesa, com exce~a(), natu-

·ralmente, do pagamento dos juros da divida publica (a chamada Lei de Res-ponsabilidade Fiscal tern esse objetivo). 0 Bolsa Familia transforma-se, entao,em poderoso instrumento do que tern sido denominado de "hegemonia as aves-sas", como definido no Quadro 5.9.

Ouadro5.9Hegemonia as avessas

Oliveira (2007), inspirado na leitura de Gramsci, ve no programa Boisa Familia a basedo que ele denomina de "hegemonia as avessas", construfda durante 0 governo Lula:"Osdominantes aceitam ser conduzidos politicamente pelos dominados. Oesdeque naosejam contestados." Essa hegemonia e exercida num contexto no qual Lula se trans-formou num mito, que se coloca acima das classes e dos conflitos, legitimando, no li-mite, a desigualdade - com a renuncia de se combater as causas estruturais dessa de-sigualdade: "Voce derrota a poderosa discriminalj=ao social brasileira, derrota 0 precon-ceito de c1asse... para que? Para governar para os ricos."

POl'outro lado, 0 investimento em politicas sociais universais, que atingem 0

conjunto da populac;ao, tern se reduzido em termos relativos, afetando dramati-camente urn enorme contingente que e pobre e tern todo tipo de carencias, masnao se beneficia dos programas focalizados, pois tern uma renda acima da linhade pobreza. Esse segmento enfrenta, cotidianamente, a deteriorac;ao e a insufi-ciencia dos servic;os publicos universais.

Outra vertente (secundaria) da politica social, tambem ao gosto do BancoMundial, sac os programas de microcredito dirigidos a determinados segmen-tos sociais pobres (mas nao miseraveis), com 0 objetivo de integra-los ao mer-cado. No entanto, como e praxe no Brasil, essesprogramas sac extremamente li-mitados e nao tern maior relevancia; na verdade, sac dirigidos para atividadestradicionais (precarias) que acabam nao conseguindo se auto-sustentar na com-petic;ao intercapitalista.

Alem do programa Bolsa Familia, do Prouni e do apoio ao microcredito, hainumeros outros programas e ac;oesmais ou menos focalizados, mas com menosvisibilidade e menor aporte de recursos. 0 balanc;o desses programas e a~oes, na

area da assistencia social, aparece no estudo do IPEA (2007, p. 95-107). Eles tam-bem nao conseguem incluir de forma permanente e estrutural.

Em resumo, a politic a social do governo Lula, tal como a politica economi-ca, e de natureza liberal e coerente com 0 modelo economico. Serve de pode-roso instrumento de manipulat;:ao politica de uma parcela significativa da socie-dade brasileira, ao mesmo tempo que pennite urn discurso "politicamente cor-reto". A pr6pria atuat;:ao do governo Lula na questao agraria assume papelassistencialista, como ilustrado no Quadro 5.10.

Ouadro5.10

"Nao existe reforma agraria no governo Lula"

A prioridade do governo Lula e 0 agroneg6cio, segundo a avalia~ao de Marina dos Santos,uma das principais lideran~as nacionais do Movimento dos TrabalhadoresSemTerra(MST).Segundo Marina dos Santos, "no governo Lula a reforma agraria continua sendo umapolitica de compensa~ao social. Nao ha uma interven~ao do Estado no sentido de de-mocratizar a terra, de desapropriar e garantir as fun~lies socia is de que se precisa pa-ra 0 desenvolvimento dos assentamentos. Oesse ponto de vista, nao ha reforma agra-ria no governo Lula."

Como voce avalia a participa~iiodo MST na reelei~iiodo presidente lula?E verdade. N6s nos empenhamos para que 0 Lula fosse reeleito. Na nossa avalia~ao,r:.'esmo que fosse esse governo de continuidade, se entrasse 0 Alckmin a c1assetraba-Ihadora perderia muito mais, porque seria um retrocesso para a sociedade brasileira.N6s nos empenhamos de fato, principalmente no segundo turno. E ficamos muito mo-tivados, principalmente pelas falas do presidente no sentido de que se apresentava umainflexao mais a esquerda e de compromisso maior com as areas sociais.

Evoce acha que isso ficou s6 no discurso?N6s temos plena c1areza que ja ficou no discurso. Acabou no ultimo dia da elei~ao. E s6pegar 0 inicio deste governo: no PAC,nao tem nada para a area social, e para a reformaagraria, muito menos. Ao contrario. Toda a prioridade e para 0 agroneg6cio. Pela fala dopresidente sobre os usineiros como her6is, a transposi~ao do RioSao Francisco, a libe-ra~ao dos transgenicos e a diminui~ao dos integrantes da CNTbio.E tudo orquestrado.Quem est a levando sac os mesmos de sempre.

0-

Em maio de 2007,GercinoJose da Silva, depois de oito anos no cargo de ouvidor agra· .rio nacional do Inera,pediu demissao. Segundo Gercino: "Infelizmente, nao podemosavan~ar com a reformaagraria no pais. Ela esta no isolamento, ninguem a discute, nin-

guem fala no projetopara 0 Brasil."

Apesar das intent;:6ese dos discursos governamentais, a politica social no Bra-sil tern componentes mais permanentes, que nao dependem, direta e imediata-mente, de cada governoespecifico e tern impactos sociais de curto e longo pra-zo muito maioresque 0 Boisa Familia.Trata-se de urn nucleo (direitos sociais ba-sicos) associado a politicade Estado, que faz parte das despesas obrigat6rias e, porisso,ainda esciprotegidode cortes ort;:amentarios conjunturais: Previdencia (apo-sentadoria e pensoesdos trabalhadores) e Assistencia Social (abono e seguro de-semprego, 0 Beneficiode Prestat;:ao Continuada e a Renda Mensal Vitalicia).Vale destacar que0 Beneficio de Prestat;:aoContinuada (BPC) e a Renda Men-salVitalicia (RMV)- esta Ultima incorporada a primeira a partir de 1996 - fa-zem parte Lei Organicade Assistencia Social (LOAS) promulgada em 1993.Apartir dela, redefiniu-se0 carater da Assistencia Social no Brasil, que foi esten-dida para 0 conjuntoda populat;:ao sem recursos suficientes para sobreviver.

Tambem existemoutras politicas sociais basicas, de carater setorial, em parti-cular as de saudeede educac;ao. Embora sejam obrigat;:ao constitucional dos go-vernos, inclusivecomrecursos vinculados no orc;amento e regras especificas, elasnao estao imunesacortes orc;amentarios, conforme evidencia a DRU.

Na verdade, apolitica social institucional, de Estado, inscrita na Constituic;aoe urn empecilho para 0 avanc;o dos programas focalizados e 0 aumento do su-peravit fiscal.Porisso,esta sempre na mira dos defensores das politicas focaliza-das e das iniciativasde reformar a Constituic;ao e aprofundar 0 ajuste fiscal - co-mo e 0 caso dapropostado ex-ministro Delfim Neto, de "zerar" 0 deficit no-minal incluida formalmente nos objetivos do Programa de Acelerat;:ao doCresc;mento (PAC). Em particular, atacam-se, sistematicamente, as aposentado-rias, os beneficiosdaLOAS, 0 seguro-desemprego e a universidade publica, ta-xando-os de "privilegios",gastos mal-focalizados e dirigidos aos menos neces-sitados. 0 enfoqueciafocalizac;ao e tao perverso que chega a opor idosos e crian-c;as- dois segmentosem situac;ao de vulnerabilidade e risco sociais - na disputa

pelos recursos publicos.

6. Flexibiliza~io e precariza~io do trabalhoEste capitulo analisou as principais caracteristicas da politica social do governoLula, em particular 0 programa focalizado de combate a pobreza denominadoBolsa Familia. As principais conclusoes sao as seguintes:

1. A natureza e 0 conteudo desse tipo de politica social so podem ser desvenda-dos quando sao articulados com 0 modelo economico vigente, em particular apolitica economica e seus impactos sociais.Para alem de seus efeitos (reais) ame-nizadores da miseria e do sofrimento dos mais pobres, considerar essa politicaapenas em si me sma, fora dessa articula~ao, implica reific:i-Ia - tendo como re-sultado final a despolitiza~ao do debate sobre a quesrao social e a legitima~ao daestrategia politica liberal.

2. As compara~oes pontuais e/ou descontextualizadas entre 0 governo Lula e 0

governo Cardoso, que procuram identificar"avan~os" quantitativos positivos, emgeral milimetricos, na politica social do primeiro sao 0 caminho mais curto pa-ra a despolitiza~ao do debate e 0 acobertamento dos la~os que ligam esses doisgovernos - inclusive com 0 rebaixamento programatico do que deve ser uma po-litica social de esquerda.

3. 0 conteudo da politica social do governo Lula, no essencial, e 0 mesmo dapolitica social do governo anterior, apesar dos discursos em contrario, que ten-tam dignifica-Ia e diferencia-Ia, apresentando-a como se estivesse articulada amedidas de natureza estrutural de combate a pobreza.

4. Esse tipo de politica social teve origem, como vimos, na preocupa~ao das ins-titui~oes multilaterais, em particular 0 FMI e 0 Banco Mundial, com a instabi-lidade politica dos paises da periferia do capitalismo, instabilidade agravada coma implementa~ao das politicas e reformas economicas liberais. Essas institui~oespassaram a recomendar enfaticamente tais politicas, principalmente a partir dofinal da decada de 1990, apos a ocorrencia de sucessivas crises economicas.

A elei~ao de Luiz In:icio Lula da Silva para a Presidencia da Republica, em2002, representou a possibilidade de uma redefini~ao ou, ate mesmo, uma rup-tura com as politicas neoliberais. No centro da "esperan~a" estava a perspectiva

de sup~ar a crise do emprego e do mercado de trabalho no pai~~~;~-~~ no..,vo modelo economico no qual a implementa~ao de politicas de emprego e ren-da ocuparia urn lugar central.

No entanto,o governoLula, contrariando a origem e a historia do Partido dosTrabalhadores, renunciou a realizar essa ruptura, negando as principais lutas ereivindica~oes dos trabalhadoresbrasileiros. Incorporou plenamente, no discur-so e nas a~oes, a defesada "via unica" para a sociedade brasileira, que vinha sen-do desenvolvida pelo governo anterior. Passou a justificar a necessaria e inexo-ravel adapta~ao a "ordem economica mundial", ou seja, a ordem do capital £1-nanceiro internacional.

E a partir dessa adesaoque se pode compreender a subordina~ao das politi-cas economicas e sociaisdo governo Lula a logica do capital financeiro, que, pa-ra alem do campo estritamente economico, se propaga para todas as dimensoesda vida social. Essa 16gicasustenta-se nas ideias-for~a de volatilidade e de flexibi-lidade, como valores e como ideologia, que passam a reger a atua~ao do Estadoem todos os campos dasociedade.

Do ponto de vistapolitico, e como se houvesse uma especie de alian~a (tra-gica) informal, ou identidade de interesses, entre 0 grande capital, os miseraveisatendidos pelas politicasfocalizadas (e pelo credito consignado em folha de pa-gamento) e urn novotipo de classe media ainda em forma~ao no Brasil, assen-tada na informalidade de alta renda (certas camadas de trabalhadores auto no-mos). A conseqiiencia eo esvaziamento do trabalho assalariado garantido que,junto com a existenciade uma concorrencia feroz no ambito dos pequenos emedios empresarios, ternreduzido a dimensao e a imporrancia economica de an-tigas camadas da classemedia formada por assalariados e pequenos proprietarios(Quadros,2007).

N esse contexto, combinam-se perfeitamente a flexibiliza~ao e precariza~aodo trabalho e as politicasfocalizadas e flexiveis de combate a pobreza. Ambasregidas pela mesma 16gicade curto prazo, do imediatismo inconseqiiente, deinterven~oes pontuaise prec:irias, que, para nao se contrapor a "ordem econo-mica neoliberal" e as deterrnina~6es do Banco Mundial, subordinam-se ao rei-no da volatilidade, semintervir nas causas estruturais dos problemas da socie-dade brasileira.

No ambito das pesquisasda economia e da sociologia do trabalho, a imensamaioria dos resultadostern demonstrado que a flexibiliza~ao, em suas diferentes

dimensoes (desregulamentac;ao, l11udanc;as na legislac;ao trabalhista, diferentes for-

mas de contrato, subcontratac;ao e terceirizac;ao,jornadas moveis de trabalho,

saLirios flexiveis, multifi.ll1cionalidade ou polivalencia, fornus de gestao e or-

ganizac;ao inspiradas no toyotismo), invariavelmente implica desemprego e

precarizac;ao do trabalho. Uma sistematizac;ao da literatura cientifica especia-

lizada esti no portal do projeto "Trabalho, Flexibilizac;ao e Precarizac;ao",

coordenado pela professora Grap Druck da Universidade Federal da Bahia,

que apresenta um levantamento bibliografico sobre 0 tema (www.flexibiliza-cao.utba.br).

Os dados sobre 0 mercado de trabalho no Brasil no governo Lula, embora

tenham melhorado conjunturalmente, confirmam a continuidade de uma cri-

se estrutural, com a manutenc;ao de altas taxas de desemprego. Segundo a

PED-Dieese, essas taxas. atingiram 15,8'Yri na Regiao Metropolitana de Sao

Paulo na media de 2006. Nesse ano, a taxa de desemprego entre os jovens de

16 a 24 anos atingiu 45% nas seis regioes metropolitanas do pais onde a pes-

quisa e realizada (Dieese, 2(06). Da mesma forma, mantiveram-se 0 alto grau

de informalidade, os baixos salarios e a criac;ao de ocupac;oes precarias. 0 cres-

cimento do emprego com carteira assinada nos ultimos anos, processo que

vem ocorrendo desde 0 ana 2000 (ainda sob 0 governo Cardoso), resulta, so-

bretudo, de um quadro economico internacional favoravel as exportac;oes bra-

sileiras, e nao de uma politica de emprego ou de uma redefinic;ao do mode-

10 liberal perifhico. Nao ha garantia de que esse processo se mantenha. Ele

podera ser invertido quando a atual fase ascendente do cicio do comercio inter-nacional se esgotar.

Observou-se uma melhora na distribuic;ao dos rendimemos do trabalho,

po is 0 Indice Gini passou de 0,584 em 1995 para 0,539 em 2005. Mas a par-

ticipac;ao do conjunto dos rendimentos do trabalho na renda nacional caiu de

52% em 1990 para 40% em 2003 (IPEA, 2007, p. 199). Portanto, san fortes os

indicios de que a melhora do indice de Gini ocorreu por meio de um nive-lamento por baixo.

No ambito politico, a flexibilizac;ao do trabalho e a politica social focalizada

revelam-se uma estrategia eficiente para enfraquecer as lutas e a organizac;ao dos

trabalhadores, ja que os divide entre privilegiados, pobres e muito pobres. Do

ponto de vista social, 0 impacto do programa Bolsa Familia sobre a diminuic;ao

da pobreza e das desigualdades, conforme se viu, nao e suficientemente esclare-

cido, pols acoberta 0 fHo de que essa diminuic;ao das desigualdades se deu com

uma redistribuic;ao da pobreza entre os pr()prios trabalhadores e nao com uma

efetiva distribuic;ao de renda.

Assim, conforme afirmam Theodoro e Delgado (2()03): "A eleic;ao dos gru-

pos mais pobres em detrimento de outros tun pouco menos pobres pode enco-

brir uma perversa troca de posic;oes entre segmentos sociais menos protegidos.

Destituir de direitos os 'quase-pobres' pode leva-los, num segundo momento, acondic;ao de pobres. 0 risco e tanto mais grave se nao se considera que muitas

vezes e 0 acesso a direitos sociais que garante uma posic;ao de nao-pobres a ex-

pressivos segmentos da populac;ao. A opc;ao por acinar um embate distributivo

na base, contrapondo pobres desprotegidos aos um pouco menos pobres, pare-

ce bastante perversa" (Theodoro e Delgado, 2003, p. 124).A permanecer 0 modelo liberal periferico e suas politicas sociais, a precariza-

c;ao do trabalho e, consequentemente, os problemas sociais tendem a se apro-

fundar no futuro. A pressao para implementar a reforma trabalhista, bem como

por uma nova reforma da Previdencia tendera a aumentar, sob 0 signa da flexi-

bilizac;ao, ambasjustificadas como inexoraveis.

As alianc;aspoliticas efetivadas durante a campanha eleitoral de 2006, que le-

varam a vito ria de Lula e Ihe deram 0 segundo mandato, expressaram 0 com-

promisso de continuidade do modelo. Nessa campanha, predominou um dis-

curso menos conservador, particularmente no segundo turno.As politicas foca-

lizadas, que garantiram ao presidente reeleito 0 apoio e a aprovac;ao de seu

governo pelos segmentos mais pobres da sociedade, se legitimaram politicamente.

Resta saber se os movimentos sociais e os segmentos mais organizados da so-

ciedade brasileira aceitarao essas politicas e seus resultados perversos ou se bus-

carao romper com esse quadro, reafirmando a sua autonomia na busca de um ou-

tro caminho, distinto da "via unica" defendida pelo governo Lula e sua base po-

litico-parlamentar.

Ouadro5.11

Principais conclusoes: capitulo 5

Se~ioCapItulo 5

1 o principal argumento e que a pOliticasocial do governo Lula tem estreita rela-~ao com a politica economica liberal-ortodoxa legada pelo governo anterior co-mo uma "heran~a maldita", mas mantida e aprofundada pelo novo governo.

2 Avisao dominante sobre politicas sociais, adotada pelo governo Lula, deixa defora as causas estruturais da desigualdade e da pobreza e desconsidera as re-la~iies entre as classes socia is.

3 Asintese do debate sobre politicas sociais universais e politicas socia is focali-zadas evidencia a 16gicaperversa das politicas focalizadas.

4 o conteudo da politica social do governo Lula, no essencial, e 0 mesmo da poli-tica social do governo anterior, apesar dos discursos em contra rio, que tentamdignifica-Ia e diferencia-Ia, apresentando-a como uma politica (supostamen-te) articulada a medidas de natureza estrutural de combate a pobreza.

5 A politica social do governo Lula e de natureza liberal, coerente com 0 modeleeconomico vigente, e serve de poderoso instrumento de manipula~ao politicade parcela significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo que permiteum discurso« politicamente correto".

6 A politica social do governo Lula combina perfeitamente a flexibiliza~ao e pre-cariza~ao do trabalho com politicas focalizadas e flexiveis de combate a po-breza.

Classes socia is, Estado e bloeo de poder

a objetivo deste capitulo e analisar a natureza e a composi~ao dO'atual bloco depoder dominante, evidenciando sua rela~ao organica com 0 modelo liberal pe-rirerico e a politica macroeconomica implementados pelo governo Lula.A ques-tao central e discutir os fatores que explicam por que esse governo, no funda-mental, trilhou 0 mesmo caminho daquele que 0 precedeu, dando nova legiti-midade a um modelo economico - e a sua politica macroeconomica - que, doponto de vista politico, no final do segundo governo Cardoso, parecia em esta-do terminaL

Este capitulo esta dividido em tres se~oes.Na se~ao 1, examinam-se a origemdo atual bloco dominante de poder e sua composi~ao. a destaque e 0 papel pro-tagonico desempenhado pelo capital financeiro e seus interesses no avan~o doprocesso de desregula~ao e liberaliza~ao financeira, bem como na manuten~ao daspoliticas macroeconomicas de juros altos e elevados superavits fiscais primarios.

Na se~ao 2, analisa-se 0 transformismo do governo Lula, que se expressa namanuten~ao das linhas gerais da politica macroeconomica do segundo governoCardoso. Durante 0 governo Lula, 0 modelo dominante e refor~ado. Mantem-se em primeiro plano os interesses e a politica economica do capital financeiro.A similaridade com 0 segundo governo Cardoso tambem esta no fato de, nogoverno Lula, as exporta~oes continuarem a ser a variavel fundamental de ajus-te das contas externas.

Na se~ao 3, discute-se 0 argumento de que a 16gica financeira e a naturezaconcentradora e excludente do modelo liberal perirerico impoem shios limitesa sua hegemonia. Esse modelo e incapaz de incorporar, mesmoparcialmente, asdemandas mais significativas das classes trabalhadoras. Frente aos riscos de seriacrise de governabilidade, 0 governo Lula tenta controlar politicamente os movi-mentos sociais e 0 sindical por meio da coopta~ao - material e ideol6gica - dasdire~oes.Tambem influencia 0 comportamento da massa paup~rizada e desorga-nizada, por meio das politicas sociais focalizadas e de carater assistencialista.

No en tanto, antes da analise desses argumentos, cabe destacar os principaisconceitos usados neste capitulo. Os conceitos-chave sao: bloco de poder, capitalfinanceiro, grupos economicos e transformismo.

o bloco de poder dominante na sociedade e composto, em cada conjuntura,pOl' distintas classes e/ou fra<;:oesde classes, assumindo uma delas a posi<;:aode li-deran<;:ae hegemonia. A lideran<;:adecorre da capacidade de unificar e dirigir, po-litica e ideologicamente, as demais classes e/ou fra<;:oesde classes a partir de seusinteresses especificos, reconhecidos como parte dos interesses gerais do conjun-to do bloco.

Na formula<;:ao gramsciana, a classe ou fra<;:aode classe hegemonica e aquelaque exerce a fun<;:aomais estrategica e decisiva no modo de acumula<;:aoem de-terminado periodo historico. A partir de seus interesses especificos - economi-cos e politicos -, consegue soldar organicamente (compatibilizar) os interesses dasdemais fra<;:oesdo capital, de forma que sua domina<;:ao e aceita (consentida) porestas ultimas (Filgueiras, 2006, p. 181). Quando a fra<;:aode classe hegemonicaconsegue tambem expressar e articular os interesses das fra<;:oesde classes subal-ternas, a hegemonia se estabelece sobre 0 conjunto da sociedade, obtendo-seurn consenso. Segundo Gramsci, quando isso ocorre, 0 grupo social hegemoni-co afirma sua capacidade de lideran<;:ae de dire<;:aopolitica, intelectual e moral.Como veremos adiante, uma das dificuldades do projeto neoliberal, sob 0 co-nlando do capital financeiro, reside,justamente, na incapacidade de transformarsua domina<;:ao em hegemonia, isto e, de construir 0 consenso para alem do blo-co dominantc, incorporando os grupos sociais subaltern os da sociedade.

o segundo conceito e 0 de capital financeiro, que possui duas versoes cIassi-cas (Filgueiras, 2006: 183-184). A primeira e de Rudolph Hilferding (Fi/lanceCapita0, formulada em 1910 a partir da realidade alema e situada no campo mar-xista. Segundo ela, 0 capital financeiro resulta da fusao ou integra<;:ao (alian<;:aorganica) entre 0 capital bancario e 0 capital industrial, com a domina<;:aodo pri-meiro. () capital financeiro e a expressao maior da fase monopolista e imperia-lista do capitalismo, que come<;:ou no ultimo quarto do seculo XIX.

A outra concep<;:ao de capital financeiro, de John Atkinson Hobson (Imperia-lislIl. A Study) tern como refen~ncia a realidade inglesa e foi publicada em 1902.Nessa concep<;:ao,0 capital financeiro surge a partir da solidariedade de interes-ses financeiros da comunidade de negocios, que articula 0 capital industrial e 0

capital bancario, sem haver, necessariamente, uma tllsao ou integra<;:ao organica.

Essa teorizayao, embora mais ampla que a anterior, tambem especifica a domi-na<;:aogeral (nao organica) do capital bancario.

Neste capitulo, usa-se uma concep<;:ao mais geral do que as duas menciona-das. 0 capital financeiro refere-se a fra<;:aodo capital que se reproduz, funda-mentalmente, ou principalmente, na esfera financeira, no ambito da acurnula(;aoficticia, podendo assumir varias formas institucionais. Portanto, nao exclui as duaspossibilidades anteriores.

o terceiro conceito e 0 de grandes grupos econornico-financeiros nacionais(Filgueiras, 2006: 184).0 grupo econornico e 0 principal locus de acunwbyaode capital e de poder. Ell' abarca urn conjunto de empresas que, mesmo quandojuridicamente independentes entre si, estao interligadas, seja par relar;oes con-tratuais, seja pdo capital, e cuja propriedade (de ativos especificos e, principal-mente, capital) pertence a individuos ou instituir;oes que exercem 0 contmIeefetivo sobre este conjunto de empresas. 0 grupo economico nacional e aque-Ie cujo controle efetivo e exercido pOl' residentes do pais.

Os gran des grupos econornico-financeiros nacionais, alem de atuarem dire-tamente na esfera financeira, tambem estao presentes em outras esferas, ou ati-vidades economicas, da acumula<;:ao:agricultura, industria, comercio e servir;os.o grupo economico pode estar mais focado em alguma dessas atividades, masisso depende muito da origem inicial das atividades do grupo, de suas estrategiasde expansao e do seu poder de diversificar;ao. N as operar;oes no mercado do-mestico, quando necessario, 0 grupo economico se internacionaliza, associando-se e fundindo-se com capitais estrangeiros, em uma ou mais atividades. 0 gru-po tambem se transnacionaliza ao expandir suas atividades para outros paises. Oslucros san realizados tanto no mercado interno quanta no externo. Neste ulti-mo, os grupos tern tres formas basicas de internacionalizar;ao da prodw,·ao: ex-portar;ao, investimento externo direto e relar;oes contratuais que transferem ati-vos intangiveis.

1. Bloco de poder dominante

o Brasil foi 0 ultimo pais na America Latina a implementar as politicas liberais.Isto se deveu, de urn lado, a dificuldade de soldar os interesses das diversas tra-<;:oesdo capital ate entiio presentes no moribundo modelo de substituir;ao deimporta<;:oes e, de outro, ~lintensa atividade politica desenvoIvida pebs classes

trabalhadoras na decada de ]980. Esse ativismo se expressou, entre outros even-tos, na criac,:;loda Central Unica dos Trabalhadores (CUT), do Partido dos Tra-balhadores (PT) e do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).

Durante a crise da decada de 1980, pdo menos ate a implementac,:ao e 0 fra-casso do Plano Cruzado (1986-1987), as distintas frac,:oesde classes do bloco do-minante tentavam, preferencialmente, redefinir, atualizar e reformar 0 modelo desubstituic,:ao de importa<;:oes. Ainda se concebia um papel fundamental para 0

Estado no processo de acumlllas:ao e desenvolvimento - apesar das criticas a es-tatizac,:ao, que haviam surgido ja na decada anterior. Havia, endo, UI11eixo uni-tlcador entre os empresarios e os economistas acadel11icos de oposi<;:ao(hetero-doxos), criticos da politica econol11ica ortodoxa recessiva do inicio da decada de] 98(J: era a detcsa de 11111projeto neodesenvolvil11entista como resposta a crisedo ll1odelo de substituir;ao de importac,:oes, gue ainda reservava ao Estado as flm-(JJCsde planejamento e implementa,,-ao de investil11entos estrategicos (Bianchi,20(4) .

Com 0 ffacasso do Plano Cruzado, bem como dos demais planos gue se se-gUir:Ull na segunda metade da decada de 1980, e ao longo dos embates travadosna Assembleia Constituinte (1986-1988),0 projeto neoliberal se fortaleceu. Ul-trapassou 0 CllllPO meramente doutrinario e constituiu um programa politico.As diversas fi-a<;:oesdo capital perceberam gue a crise tinha um carater estrutu-nl: 0 modelo de substituis';10 de importac,:oes estava esgotado. 0 projeto neode-senvo!vimentista seria incapaz de responder aos problemas colocados.

o momento de consolidac,:ao politico-ideol6gica do projeto neoliberal nointerior das diversas fi-ayoes das classes dominantes foi a eleiyao de Collor em1990. A I1!obiliza,,-aopolitica dos trabalhadores, ultrapassando, entao, os Iimites doeconomicismo - com a construc,:ao de um partido politico de massa e a defesade lllll projeto nacional, democratico e popular -, atemorizou as classes domi-nantes. As diversas frac,:6esdo capital unificaram-se em torno do projeto neoli-beral ~ apesar de idas e vindas, contradic,:()ese displltas internas~, diante da amea-r;a de perderem 0 controle do processo politico.

Desse modo, no Brasil, a formac,:ao do atual bloco de poder resultou de Ullllongo processo, que se iniciou com a crise do modelo de substituis'ao de il11-porta<;oes no COll1eyOda decada de 1980 e prosseguiu com a implementac;:aoinicial das reformas Iiberais no governo Collor, nos prim6rdios da de cada de]990. () bJoco se fortaleceu com a consolidac,:ao dessas reformas durante os dois

govern os Cardoso e, enfim, a partir de 2003, chegou ao estagio mais avan<;:ado.o governo Lula permitiu maior coesao politica a esse bloco de poder, pois re-duziu significativamente seus opositores e enfi'aqueceu sensivelmente a capaci-

dade de mobilizac,:ao dos movimentos sociais e sindica!.o processo de consolidac,:ao do bloco dominante, gue culminou com a afir-

mac,:aodo projeto politico liberal e a consolida,,'ao do novo modelo economico,redefiniu as rela<;:oespoliticas entre as classes e frac,:oesde classes gue constituema sociedade brasileira. A vit6ria desse projeto expressa, ao mesmo tempo em queestimula,o movimento de transnacionalizac,:ao dos grandes grupos econc)micosnacionais (produtivos e financeiros), fortalecendo-os no interior do bloco do-minante. No governo Lula, 0 avanyo do modelo liberal periterico tambem ex-pressa a fragilidade financeira do Estado e a subordina<;:ao crescente da econo-

mia brasileira aos fluxos internacionais de capitais,Nessa nova configurac,:ao, a frac,:aohegemonica do bloco dominante e com-

posta da seguinte forma: 0 capital financeiro internacional, cuja expressao maisevidente sao os fundos de pensao, os fundos mlltuos de investimentos e os gran-des bancos dos paises desenvolvidos; os grandes grupos economico-financeirosnacionais, que conseguiram sobreviver, ate aqui, ao processo de globalizac,:ao,emfunc,:aode sua capacidade conipetitiva ou pOl' meio da associayao (m maior par-te dos casos, subordinada) com capitais estrangeiros; e 0 capital produtivo mul-tinacional (associado ou nao ao capital nacional). Todos ell'S tem aumentado sua

int1uencia no bloco dominante.As dennis frac,:oesdo bloco dominante, situadas mUlla posic,:aosubordinada, sao

os grandes grupos economicos nao financeirizados organicamente, e os grandese medios capitais. No processo de acumulac,:ao, esses grupos sao mais "especiali-zados" nas atividades de agroneg6cio, indllstria, comercio ou servic,:os,e alguns

estao voltados para 0 mercado externo.E importante distinguir a 16gica financeira e as formas institucionais assumi-

das pelo capital financeiro. A 16gica financeira e a 16gica mais geral do capital, des-de sempre, gue caracteriza a atual (1se do desenvolvimento capitalista em escalanacional e internacional. Essa 16gica imprime, de torma dominante, a dinal1licado modo de produc,:ao e influencia as l1lais diversas esferas das sociedades e di-lllensoes da vida social. As [o1'mas institucionais referenl-se aos sujeitos que co-mandam de fato esse processo de dominac,:ao, pois articulal1l os mais diversos in-

teresses a partir do dominio, cOlltrole e propriedade de iw;titui~oes financeiDls.

Embora todos os grupos economicos e as fra«oes do capital estejam finan-ceirizaclos - no sentido de estarem subordinados a 16gica financeira e aplicaremseus excedentes no mercado financeiro, em particular nos titulos da divida pu-blica -, apenas aqueles que se articulam organicamente com a esfera financeira,pelo con troll' e a propriedade de uma ou mais institui\'oes financeiras, san os su-jeitos flllldall1entais dessa 16gica, que subordina inclusive 0 Estado, a politica eco-nbmica e social, e a a\,ao politica em geraLApesar de a maioria dos grandes gru-pos economicos nao estar ligada organicarnente ao capital financeiro - pela pro-priedade de l1ll1banco ou outro tipo de institui\'ao financeira -, esses grupostall1bem se beneficiall1 da especula«ao e do financiamento da divida publica, ga-nhando com as elevadas taxas de juros.

Adicionalmente,o projeto liberal e sua politica tem como importante aliadoa classe media aIta: "novos ricos" que participam ativamente da atividade rentis-ta e da especula\'ao financeira e, pOl·tanto, rejeitam qualquer coisa parecida como projeto de Estado de Bem-Estar SociaL Esses grupos sociais nao se beneficia-riam de UI11projeto desse tipo, pois teriam que contribuir para financia-lo comimpostos, sern faze I' uso de seus servi«os. Esse segmento e formado por execu-tivos de crnpresas, segmentos de profissionais liberais, a alta burocracia governa-mental, a nova illtelectualidade identitIcada com os valores e habitos estrangei-ros, e 0 pequeno grupo de consultores e trabalhadores autonomos altamentequaiitIcados, ocupados em atividades economicas recem-surgidas e tipicas dosnovos paradigmas tecnol6gicos. Trata-se, aqui, dos grupos sociais que se benefi-ciaram da aberturacomercial e tambem das altas taxas de juros. Ao descobriremos padroes de con sumo dos paises desenvolvidos, e ao terem acesso a ell', se des-lumhraram e se sentiram incluidos no Prill1eiro Mundo.

o dominio da lc)gica financeira na din:'unica das rela~oes economico-sociaise 0 elemento que da coesao a esse bloco dominante, soldando os interesses dosseus distintos participantes e apoiadores. Portanto, a taxa de juros no Brasil naoe, apenas, 0 instrumento classico de politica monetaria; ela e muito mais do queisso.Alem de ser uma "ferramenta" utilizada conforme cada conjuntura econo-miGl especifica, constitui 0 elemento fundamental que estrutura e, ao mesmotempo, expressa as rela~oes de classe e de poder que es6'io representadas no po-deroso bloco politico dominante.

Isso signitIca que a disputa politica travada hoje no Brasil em torno do nivelda taxa de juros e do tamanho do superavit fiscal primario nao se resume a me-

Ihor forma de manipular, conjunturalmente, 0 instrumento usual da politica 1110-netaria, ou ntesmo a necessidade ou nao de se redefinir 0 conjunto da politicamacroeconomica. 0 mais importante e que esta em jogo a l1ludan~a ou manu-ten~ao do modelo economico atual, com suas correspondentes politicas nta-croeconomicas e sociais. A l1ludan~a tem C0l110condi~ao previa a derrota poli-

tica do atual bloco de poder.Ap6s a crise cambial de 1999, no inicio do segundo governo Cardoso, 0 blo-

co dominante sofreu nova acomoda<;ao, envolvendo as for~as politicas que 0constituem (Boito Jr, 2004). Os segmentos exportadores do grande capital ga-nharam mais relevo, por causa da impordncia dessas atividades para 0 equilibriodas contas externas e, pOI'conseqiiencia, para 0 pagamento, em d6br, dos rendi-

mentos do capital financeiro.Essa acomoda~ao ficou mais clara a partir do governo Lula, quando repre-

sentantes desses segmentos ocuparam dois ministerios importantes, 0 ciaAgri-cultura e 0 do Desenvolvimento.A fase ascendente do ciclo do comercial in-ternacional facilitou a nova situa<;ao, pois garantiu a rentabilidade dos expor-tadores (em particular, do agroneg6cio) mesmo com a aprecia~ao cambial quevem ocorrendo desde setembro de 2004. Vale relembrar que essa aprecia~aoresulta tanto dos superavits comerciais quanto da manuten~ao de elevadas ta-xas de juros, 0 que garante tambcm a rentabilidade do capital financeiro. Noentanto, e importante destacar que 0 conflito (latente) entre essas duas fra<;oesdo capital (rentistas e exportadores) se expressa, exatamente, no manejo das ta-xas de juros e de cambio. A atual conjuntura internacional favoravel ameniza

o conflito,Em suma, as distintas fra~oes do capital que compoem 0 atual bloco de po-

der estao de acordo sobre a necessidade de desregulamentar 0 mercado de tra-balho e as rela~oes trabalhistas; 0 mesmo se pode dizer a respeito da politica deelevados superavits fiscais primarios e da politica de privatiza~oes, apesar desta be-neficiar apenas os gran des capitais tInanceiros e os grandes grupos economicos,nacionais e estrangeiros. As privatiza~oes e a desregulamenta~ao do mercado detrabalho funcionaram, e ainda funcionam, como uma especie de compensa~-aopara os setores mais atingidos pela abertura comercial e tInanceira, pelo dmbiovalorizado e pela taxa de juros elevada (Boito Jr, 2004; Bianchi, 2004),

Ja a abertura comercial e financeira, acompanhada pOI' taxas de juros eleva-das - em momentos de crises cambiais, a taxa basica chegou a atingir quase 50'1\)

- e pelo c;lmbio va1orizado, foi e continua sendo, em menor grau, motivo deatritos. Eb atinge de forma diferenciada os divers os segmentos produtivos, acar-retando concentra~:ao, fusi)es e centralizac;ao de capitais, desnacionalizar,:ao edesestruturac;ao de eadeias produtivas (Gonc;alves, 1999; Carneiro, 2(03); en6m,gera ganhadores e perdedores. ])~lia reiterada presenc;a, nas diversas conjuntu-ras, de press()es por medidas de protec;ao e defesa de determinados setores in-dustriais.

2. Transformismo e coopta~aoTransf(JrInismo e 0 conceito utilizado por Gramsci em sua an~llisedo periodo dahistclria italiana conhecido como 0 Riso~'.;il11cllto, durante 0 qual ocorreram osprocessos que levaram a formac;ao do Estado moderno l1a Italia. 0 tenno de-nomina 0 fen<'lmeno de assimibr,:ao e implementar,:ao, por parte de individuos(transtonnismo molecular) e/ou agrupamentos politicos inteiros (transformismode grupos), do ideario politico-ideologico dos seus adversarios ou inimigos po-liticos. Sinteticamente, trata-se de um processo de adesao (individual ou coleti-va) ao bloco historico dominante, por parte de lideranc;as e/ou organizac;oes po-litieas dos setOrl'Ssuba1ternos da sociedade, com 0 abandono de suas antigas con-cep<;oes e posi(oes politic as.

o governo Lula tem sido uma grande surpresa para a maioria das pessoas queacompanham 0 processo politico brasi1eiro. Esse espanto se expressa nas esferaseconCJmica, sociaL politica e etica. Para a grande maioria, a nova realidade era ini-magin;lvel. De f1to, as tL~etorias historicas do candidato e do PT estao organi-Glme11te ligadas aos 1110vill1entossociais, ao 1110vimento sindica1, a fi-ac;aopro-gressista da 19reja Catolica e a esquerda socialista-marxista que sobreviveu a di-tadura militar. Ha registros da finne oposi\'ao politico-institucional, comandadapelo PT ;10projeto e is politicas liberais. Esses dados faticos nao pareciam apon-tar para um "'transfonnismo" politico do rapido e amp10 promovido por Lula epelo p~r;que tambem pegou de surpresa representantes do bloco dominante,eomo mostra 0 Quadro 6.1.

Ouadro 6.1

o transformismo segundo OIavo Setubal

"Havia uma grande duvida se 0 PTera um partido de esquerda, e 0 governo Lula acabousendo um governo extrema mente conservador ... A visao era que 0 Lula iria levar 0 pais

para uma linha socialista. 0 sistema financeiro estava tensionado, mas, como ele [Lula]

ficou conservador, agora est a para ganhar nova mente a eleic;ao e 0 mercado esta tran,quilo. Nao tem diferenc;a do ponto de vista do modelo economico. Eu acho que a eleic;ao

do Lula ou do Alckmin e igual. Osdois saD conservadores. Cada presidente tem suas prio-

ridades, mas dentro do mesmo leque de premissas economicas. Acho que a Lula vai con-

servar a premissa de superavit primario, de metas de inflac;ao e tudo 0 mais. Sao evolu,

c;oes que estao consolidadas no Brasil e serao mantidas por qualquer presidente."

OIavo Setubal, fundador do Banco Itau e presidente do [onselho Administrativo do Itausa, holding que controla a

banco. Entrevista, jomal Folha de S. Paulo, 13 de agosto de 2006.

Mesmo durante 0 processo eleitoral de 2002, a composir,:ao politieo-partid~l-ria, que foi bastante ampliada e deu a vitoria aLula, trabalhou as contradic;oesde dentro do bloco dominante com duras criticas ao capital financeiro e vigo-rosa defesa do capital produtivo. Este llitimo ganhou expressao politica e visibi-lidade, com a presenc;a de um industrial de grande porte na posir,:ao de candi-dato a vice-presidente. Vale notar que a enfase no capital produtivo tambem fiJia estrategia adotada pelo candida to do PSDB, nao havendo ai nenhuma dife-renc;a entre as diversas candidaturas, tanto no primeiro quanta no segundo tur-no das eleic;oes.

lsso oeorreu apesar da £lmosa Carta aos Brasileiros, assinada pelo candida to,que assegurava ao capital financeiro 0 respeito aos contratos estabelecidos pelogoverno anterior. Na Carta nao se explicita que as diretrizes gerais da critica aomodelo dominante seriam abandonadas na pr~ltica politica e na eXeCU(aOda po-Jitiea economica.

Ul11a vez constituido, 0 governo Lula prosseguiu a politica economica i111-plement:Jd:J lJO segulJdo govenJO C71doso, de.fde .1 crife camhi1] de j;meiro de199,e Felof{:oll 0 llJodelo dOllJ111:mte.Lab e a ;lE117(~7F{}lftl(~1 qlle {} eJe...t;c'lI

as suas a~oes, 0 seu programa e a sua polftica aos Jimites ell dilput:l en-rsas fi-ac;i5es do capital. Ell'S mantiveram em primeiro plano os in teres-

economica do capital financeiro. Na mesma linha do segundo

governo Cardoso, 0 governo Lula acenou tambem para a importancia das ex-portac;-(Sespara reduzir a vulnerabilidade externa e, por conseqiiencia, diminuira instabilidade da dinamica macroeconomica.

A esquerda do espectro politico, os criticos mais contundentes desse transfor-mismo nao tem duvida em identificar nesse processo, corretamente, uma traic;-aopolitica jamais vista em toda historia do Brasil - de grande dimensao e longa re-percussao. Entretanto, em lugar de servir de expIicac;-ao,a traic;-ao(ou qualqueroutra qualifica<.:ao que se queira dar) e que carece ser explicada, como um doselementos de urn processo muito maior e mais cOl1lplexo, que culminou emgrande den'ota para as forc;-aspopulares do pais.

P:lfa se entender 0 que ocorreu com 0 PT e 0 governo Lula deve-se perce-ber que 0 que p:Jrece ser uma mudanc;-a repentina e inesperada e, na verdade,produto do mesmo processo que 1evou i vitoria politico-ideologica do neoli-beralismo no BrasiI.Assim como essa vitoria nao foi resultado de um h(R hang (0governo CoIlor), 0 transformisl1lo do PT e de lideranps partidarias e sindicaistambt'm nao e um fenomeno repentino e inesperado. Alguns observadores nocampo da esquerda ja tinham L1l1lavisao clara sobre isso, como mostra 0 Qua-dro 6.2.

Ouadro 6.2

o transformismo segundo Cesar Benjamin

"Desde entao [1989], ele [Lula] eo nucleo do PT lanc;:aram-se no projeto de chegar aopoder com a chancela da classe dominante. Obtiveram ex ita. Esse exito, a meu ver, re-

presenta ao mesmo tempo um auge e uma crise. Nos ultimos dez anos, nossa esquer-da teve uma vanguarda, a Articulac;:ao do PT".

"A chegada da Articulac;:ao ao governo federal e, ao mesmo tempo, um exito e a trans-

formac;:ao dessa vanguarda em uma outra coisa. Hoje, a Articulac;:ao e essencialmente

um grupo que negocia par dentro do aparato do Estado com um espectro de forc;:asmui-

to mais am pia: com a direita, com a grande empresariado, com as Estados Unidos etc.

Negocia cargos, acesso a dinheiro publico, projetos regionais de podeLlsso, ao mesmo

tempo em que a torna mais forte, retira dela a carater de vanguarda da esquerda. Tornou-

se um grupo abertamente conservador, voltado para um projeto de poder, nao um pro-jeto de sociedade. Agora vivemos a crise desse processo."

"Do ponto de vista da esquerda, a heranc;:aque Lula e a Articulac;:ao vao deixar e uma no-

va gerac;:aocomposta par milhares de quadros formados dentro do pragmatismo, do

oportunismo e do carreirismo politico. Esse lixo vai ficar ai, no campo da esquerda, mui-

to tempo depois de 0 governo Lula ir embora. E uma nova gerac;:aocujo ethos .,.e 0 da

pequena politica. Uma gerac;:aoque abandonou qualquer vinculac;:ao com a ideia de trans-

formac;:ao social profunda e, a meu ver, nao tem sequer estatura para ser reformista. Euma esquerda liberal, muito fraca."

Cesar Benjamin, um dos fundadores do PT em 1980 e dirigente do Partido ate 1995. Entrevista, Felipe Oemier

(coord.] As transformo(:oes do PT e as rumos do esquerdo no Brasil. 5ao Paulo: Editora 80m Texto, 2003, p. 12·13.

Para compreender a situac;-aoatual, 0 primeiro passo e reconhecer que a rees-truturac;-ao produtiva e as politicas liberais mudaram 0 perfil e a composic;-ao dasclasses trabalhadoras no Brasil (Oliveira, 2003; Oliveira, 20(5). Diminuiu 0 pe-so relativo dos assalariados e dos trabalhadores industriais e cresceu a informali-dade, com maior fragmentac;-ao da classe trabalhadora, que ficou mais fragil e111aisheterogenea, com menor identidade entre os seus diversos segmentos, commenor capacidade politica de pressao e negociac;-ao. Isso tudo ocorreu por cau-sa da desestruturac;-ao do mercado de trabalho, acompanhada de UIl1processo dedesregulamentac;-ao das reIac;-oestrabalhistas, que levou ao crescimento do de-semprego e ao aprofundamento da precarizac;-ao do trabalho e das formas decontratac;-ao (cooperativas, terceirizac;-ao etc.).

Adicionalmente, com 0 desemprego e a queda do rendimento do trabalho,segmentos da classe media se empobreceram e se enfraqueceram. Esse fenome-no e mais evidente no caso dos trabalhadores com maiores rendimentos, atingi-dos pelo processo de reestruturac;-ao das empresas, e dos assalariados de carreirado setor publico, atingidos pelas reformas administrativa e previdenciaria, alemdo arrocho salarial decorrente da politica fiscal voltada para obter eIevados su-peravits primarios.

Todas essas transformac;-oes atingiram tambem a esquerda e as organizac;-oesrepresentativas dos trabalhadores, em especial os sindicatos e 0 Partido dos Tra-balhadores. 0 ponto de inflexao f()i a vitoria de CoIlor nas e!eic;-oesde 1989 -mesrno ano da derrocada do socialisl1lo real -, que empurrou os movimentos so-ciais e trabalhistas, a partir de entao, para a defensiva. Esse processo foi responsa-ve! por um lento, mas perrnanente, movimento de transformac;-ao politico-ideo-

IhgiCl da maior parte de suas dire<;oes, no sentido de restringir a sua atua<;ao 1'0-

litica aos Iimites dos espa<;os que a nova ordem Ihes reservava (Boito Jr, 2004).

Gradativamente,o movimento sindical combativo, cuja maior expressao era a

CUT, encolheu-se e passou a adotar uma estrategia defensiva, economicista e

fragrnentada corporativamente. Trata-se da estrategia de adapta<;ao a nova or-

dem, que passa a ser denominada, de forma eufemistica, de propositiva ou "de

resultados" .C:oncomitanternente, a institucionaliza<;ao do PT prosseguiu, corn vitorias

eleitorais ern munieipios e estados importantes, configurando-se uma escalada

progressiva que 0 transformaria em mais um partido da ordem. Para isso, 0 PT

teve que passar por trallSforma<;oes internas fundamentais, com enorme centra-

Iiza<;ao das decisoes e 0 enquadramento das suas tendencias mais a esquerda pe-

b tendencia majoritiria (Articula<;ao). Esse processo politico interno reduziu 0

espa<;o de debates, formub<;oes e questionamentos, cuja expressao maior foi a

destrui<;ao dos nucleos de base que formavam 0 partido.De e1ei<;ao elll elei<;ao (1989,1994,1998 e 2(02),0 PT se transformou poli-

ticamente, tornando-se um enorme apare!ho burocratico. Este apare!ho se tor-

nou um eficiente instrumento de ascensao economico-social, gerando, para seus

integrantes, emprego, prestigio e proximidade com 0 poder economico. Isto se

refletiu diretalllente no financiamento das campanhas eleitorais, nos programas

de governo, nos discursos, nas alian<;as politico-e!eitorais e, mesmo, nas formas de

n:crutalllcnto e de flzer as campanhas - com a gradativa substitui<;ao de mili-

tantes por cabos eleitorais remunerados.Para ilustrar 0 argumento acima, vale mencionar a evidencia empirica relati-

va ao financiamcnto de campanhas a Presidencia da Republica em 2002 e 2006.

Nos dois anos, entre os principais financiadores das campanhas destacam-se as

empresas do setar de constru<;ao e imobiliario e do setar financeiro, ou seja, as

empreiteiras e os bancos, como mostra a Tabe!a 6.1. Esses dois setores responde-

ram por 15,4%, do gasto total de Lula e 24,2% do gasto total de Serra em 2002.

A distin<;'ao marcante e que, em 2002, no caso de Lula, os principais financiado-

res foram as empreiteiras e, no caso de Serra, foram os bancos, de longe.

Tabela 6.1

Financiamento das campanhas eleitorais para a Presidencia da Republica,segundo 0 setor economico: 2002 e 2006 [valores em R$ milhOes e participa<;ao em porcentagem)

2002 Lula SerraValor Participa<;ao Valor Participa<;ao

Financeiro 6.080 10,9 12.750 22,9

Constru<;ao e imobiliario 2.490 4,5 750 1,3

Primario-exportador 1.610 2,9 4.440 8,0

Subtotal 10.180 18,3 17.940 32,2

Valorlotal 55.808 100,0 55.711 100,0

2006 Lula AlckminValor Participa<;ao Valor Participa<;ao

Financeiro 12.705 10,5 13.461 11,1

Constru<;ao e imobiliario 18.028 14,9 5.051 4,2

Primario-exportador 12.511 10,4 9.666 8,0

Subtotal 43.244 35,8 28.178 23,3

Valor total 120.812 100,0 120.797 100,0

Fonte: Rodrigo de Almeida. Dos interesses. Revista Insight Inteligencia, Ana IX, No. 36, 10 trimestre 2007, p. 56-70.

www.insightnet.com.br/inteligencia. Notas:As percentagens referem·se aos dados totais dos setores identificados. 0 setor primario-ex-portador inclui a~ucar e alcool, papel e celulose, minera~ao e agropecuaria.

Em 2006, empreiteiras e bancos foram responsaveis por 25,4% do gasto total

da campanha de Lub. Entretanto, vale destacar 0 aumento da contribui<;ao re-

lativa das empreiteiras para 0 gasto total de Lub, que praticamente triplica entre

2002 (4,5%) e 2006 (14,9%), enquanto a participa<;ao dos bancos mantem-se re-

lativamente estave!, em torno de 11%. Em 2006, os bancos continuam como 0

principal financiador do candidato do PSDB, Ceraldo Alkmin.

No caso da campanha de Lula, aumenta a contribui<;ao relativa de empresas

vinculadas ao setor primario-exportador, que na classifica<;ao da tabe!a inclui as

atividades produtoras de a<;tIC!r e alcool, pape! e celulose, minera<;ao e agrope-

cuaria. A participa<;ao desse setor no financiamento da campanha de Lub au-

menta de 2,9% em 2002 para 10,4% 2()06.

o valor total das contribui<;oes de bancos, das empreiteiras e do setor prima-

rio-exportador para a campanha eleitoral de Lula foi de R$ 43,2 milhoes em

2()(j6, ou seja, 35,S'1(, dos gastos totais declarados. A evidencia empiric a mostra,

pois, que segmentos do bloco dominante operam diretamente no processo po-

litico por meio do financiamento de campanhas eleitorais.

Os principais financiadores da camp3t1ha de Lula exercem papel protagonico

nao somente na politica, mas tambem na economia: os bancos sao os principais

beneficiarios da politica macroeconomica, via politic a monetaria e cambial; as

ernpresas do setor prim,lrio-exportador comandam 0 padrao de insen;ao do pais

no sistema l11undial de comercio via mercados de commodities, inclusive com a re-

vitalizac;:ao do segmento do etanol; e as empreiteiras sao os atores principais do

Programa de Acelera~'ao do Crescimento, cujos investimentos concentram-se,

principalmente, em intra-estrutura.

3. Patrimonialismo e balcaniza~aoNesse qmdro de dorninancia da ideologia neoliberal, mas incapacidade hege-

JntJnica do projeto a ela associado, assiste-se i crise das instituic;:6es e da repre-

sentac;:ao politica (sindicatos e partidos). Essa crise decorre tanto da redefinic;:ao

da composic;:ao da classe trabalhadora, como tambem de cooptac;:ao politico-ins-

titucional de parcela importante das direc;:6es sindicais e partidarias. 0 processo

de cooptac;:ao agrava-se com a chegada do PT ao governo.A cooptac;:ao serve de

anteparo para 0 governo na sua rebc;:ao com os movimentos sociais e 0 movi-

mento sindicaJ. Basta observar no que se transformaram as manifestac;:6es do dia

lOde maio organizadas peb CUT e as demais centrais sindicais.

A crise de representac;:ao e fortemente alimentada pelo governo Lula, ao rea-

lizar 0 amalgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradic;:ao stali-

nista ("fl)ra de lugar") de aparelhamento do Estado e transfonnac;:ao das organi-

ZJ~'i)es de mJssa em "correias de transmissao" do governo. 0 comportamento

subservientc da CUT ao governo c a indicac;:ao do presidente da entidade para

ocupar 0 cargo de ministro do Trabalho san exemplos paradigmaticos desse fe-

nOlneno.

Os partidos em geral, e 0 PT em particular, se "estatizam", acentuando 0 pro-

cesso de profissionalizac;:ao que ja vinha ocorrendo muito antes da eleic;:ao de

Lub. A profissioIJ;1lizac;:ao se manifesta no sentido de seus quadros "viverem" da

politica,ocupando cargos e func;:6es no aparelho de Estado e no proprio parti-

do. 0 militante ideologico tradicional perde espac;:o. Reproduzem-se e reno-

vam-se os trac;:os fundamentais caracteristicos da relac;:ao dos setores dominantes

com 0 Estado: 0 patrimonialismo, 0 clientelismo e 0 empreguismo. 0 resultado

e a cooptac;:ao politico-ideologica e 0 crescimento da importfll1cia de urn seg-

mento social especifico, que se constituiu e se consolidou durante a decada de

1990.A caracteristica maior dos integrantes desse sq,,'lnento e 0 fato de serem ad-

ministradores de fundos publicos e de fundos de pensao de empresas estatais, ao

mesmo tempo em que tern forte influencia na CUT e no PT, confundindo-se

com a burocracia e 0 corpo de funcionarios dessas organizac;:6es (Oliveira 2(03).A reforma sindical proposta pelo governo Lula, com a concentrac;::lo do po-

der nas centrais sindicais, fortalece a burocracia sindical e facilita a cooptac;:ao

dos dirigentes sindicais e os acordos de cupula, bem como 0 controle do movi-

mento sindical, com enfraquecimento dos sindicatos de base; alem disso, difi-

culta a greve como instrumento de Juta (Druck, 2(04).A natureza do governo Lula, 0 transformismo do PT e de seus principais qua-

dros dirigentes tambem sao influenciados pela crise da dernocracia representa-

tiva formal, produto da incapacidade historica da burguesia se tornar hegemtJ-

niea. 0 transformismo resulta, ainda, da imposic;:ao da "via unica" (modeIo libe-

ral periferico) para 0 desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Entretanto, nao

ha como minimizar 0 fato de que 0 PT nao conseguiu se constituir como par-

tido cIaramente socialista; sua dubiedade politico-ideologica foi uma con stante.

Ademais, as sucessivas vitorias eleitorais do PT para prefeituras de municipios e

governos de estados, em um momenta de fragmentac;:ao e enfraquecimento po-

litico das classes trabalhadoras, transformaram-no, aos poucos, em ll1ais lUll par-

tido da nova ordemliberal.A vitoria para a Presidencia da Republica apenas ex-

plicitou, de forma clara e, para muitos, dolo rosa, a conclusao desse processo.

Com 0 abandono do programa historico do PT, de carater socialdemocrat;l,

nacional e popular, e com a manutenc;:ao das poJiticas liberais, 0 governo Lula evi-

,tou enfrentamentos com 0 bloco dominante, governando com eIe e para de.

Nem de longe estamos vivendo uma fase de transic;:ao pos-neoliberaJ, mas sim 0

processo de ajustamento e consoIidac;:ao do mesmo 1l10deIo liberal. Por um !a-

do, 0 governo Lula tem possibilitado maior unidade politica do bloco domi-

nante, isto e, tem reduzido 0 atrito no seu interior. Por outro, tem aprofundado

as divergencias politicas no interior das classes trabalhadoras, em especial no que

concerne ao comportamento das direc;:6es sindicais e dos movimentos sociais

frente i avaIiac;:ao do governo e de suas politicas economico-sociais.

Na verda de, 0 governo Lula expressa, num sentido politico abrangente e nao

imediato, a tentativa de constituir a hegemonia burguesa em sentido mais am-

plo. Alt'l11 de procurar soldar ainda mais as diversas frac,:oesdo capital, busca ob-

tel' 0 consentimento das classes trabalhadoras para um projeto (ou discurso) "so-

cial-liberal-desenvolvimentista". Mas essa tentativa tern fOlego curto, pois 0 mo-

do de acumulac,:ao vigente nao permite crescimento sustentave1, tendo em vista,

pnncipalmente, a demanda interna reprimida, a forte concentrac,:ao da renda, 0

credito caro e os reduzidos investimentos publicos e privados. () a1cance limita-

do do projeto decone, tambem, da sua incapacidade de contemplar os interes-

ses dm distintos segmentos de trabalhadores. Entretanto, 0 discurso e algumas

politicas pontuais dificultam a rearticulac,:ao e a retomada dos movimentos sociais

c do movimento sindical, de forma independente e combativa, no sentido decOl1struir outro projeto.

A 16gica financeira c a natureza concentradora e exdudente do modo de acu-mula<;:ao implicam a incapacidade e, meSIllO, a impossibilidade estrutural de 0

modelo liberal tornar-se hegemonico. Esse modelo e incapaz de incorporar, mes-

mo parcial mente, as demandas mais significativas das classes trabalhadoras, espe-

cialmente dos seus segmentos organizados.Resta ao modelo articular de forma

preciria e marginal a mass a pauperizada e desorganizada, pOI' llleio de politicas

sociais f(Kalizadas e de carater assistencialista.

Dai a necessidade de 0 governo Lula ten tar controlar politicamente os movi-

mentos SOCi:1isc sindical pOl' llleio da cooptac,:ao - material e ideol6gica - das

suas dire~·()es. 0 objetivo e reduzir as ten SOl'S e impedir a autonolllia do movi-

mento social, dificultando as ac,:6csde mobilizac,:ao e a construc,:ao de um proje-

to democr:itico-popular alternativo ao do bloco dominantc.

Como conseqi.iencia desse processo, desde 0 governo Coli or, vem se acen-

wando a balc1nizac,:ao do Estado, que expressa a redLl(;ao da autonomia relativa

do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominantes. Distintas fi-a-

~'oes do capital se apoderam abertamente de segmentos do apare1ho estatal.

Com 0 govcrno Lula, 0 capital financeiro mantelll 0 con troll' sobre 0 Minis-ttTIO da bzencla e 0 Banco Central, e, entre outros aspectos, exige a indepen-

denCla legal deste ultimo - poisja a conquistou na pratica.A partir dessas ciuas ins-

tituic,:c)es,0 capital financeiro determina a politica economica e controla a execu

C;JOdo On,:alllento federal, subordinando as ac,:oesdo Estado nas demais;i

limite. sc neccssario. amcaca descstabilizar econtmlicl e noliticamf'lltf'K

o agroneg6cio e os interesses exportadores, pOl' sua vez, apoderaram-se do

Ministerio da Agricultura e do Ministerio do Desenvolvimento, da Industria e

do Comercio Exterior. A partir desses 6rgaos, defendem seus interesses - pOI'

exemplo, quando conseguiram aprovar a liberac,:ao dos transgenicos na agricul-

tura e obtiveram medidas compensat6rias para 0 cambio valorizado. 0 pape!

protagonico do agroneg6cio afeta, inclusive, 0 foco da politica externa, princi-

palmente as negociac,:oes comerciais multilaterais no ambito da Organizac,:ao

Mundial do Comercio. Nesse senti do, vale notal' a crescente prioridade atribul-

da a exportac,:ao de etanol, como mostra 0 Quadro 6.3.

Ouadro 6.3

Etanol e seus efeitos

"E preocupante que a aposta do Brasil como lideranc,:a de uma nova matriz energetica a

partir da agroenergia - algo positivo, em tese - seja por um caminho que deve apro-

fundar a concentrac,:ao fundiaria, a produc,:ao em monoculturas voltadas para a expor-

tac,:ao e 0 esvaziamento da produc,:ao de alimentos."

"A conclusao da Rodada Doha na Organizac,:ao Mundial do Comercio, atraves de promes-

sas de expansao das exportac,:oes da agricultura comercial em troca de perdas no setor

industrial, apresenta contradic,:oes agudas com 0 objetivo de uma acelerac,:ao do cresci-

mento econ6mico. 0 governo deve dizer claramente: crescer de forma mais acelerada e

efetivamente um objetivo, ou 0 que vale e 0 poder dos poucos que ganham com a ex-

pansao do comercio internacional do pafs, em troca dos efeitos perversos sobre a ren-

da, 0 emprego e 0 mercado interno?"

Documento da Agencia de Energia das Nac,:oes Unidas alerta sobre os efeitos dos bio-

combustfveis.

"Entre os possfveis problemas, estao 0 agravamento do desmatamento, os conflitos pe-

la posse da terra e 0 aumento do prec,:o dos alimentos. Nos Estados Unidos, a expecta-

tiva de um aumento da prodUl;ao de biocombustfveis ja fez subir 0 prec;o do milho, que

e a materia-prima para 0 etano/ naque/e pais."

"Os usineiros sao acusados de desrespeitar as leis trabalhistas e submeter as cortado-res de cana-de-ayucar a condiyoes desumanas de trabalho."

"Aindustria de cana-de-ayucar continua reproduzindo um modelo de relayao trabalhis-ta do seculo XVII.Oscortadores de cana vivem a margem da lei e trabalham no limite daexaustao (ja morreram dezoito trabalhadores em SaoPaulo,com suspeita de exaustao j,enquanto as usineiros manti~m a pratica antiga de se fecharem em oligarquias pos-mo-dernas, mantendo a concentrayao de renda na mao de poucos".

o governo Lula renovou 0 patrimonialismo e 0 empreguismo na relayao do

governo com as direyoes dos partidos que compoem sua base de apoio e com

os dirigentes sindicais. Os instrumentos sao, principalmente, as diretorias dos

fundos de pensao das empresas estatais (Previ, Petrus e Funcef) e os conselhos dos

bancos oficiais, com destaque para 0 Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) do

ENDES. Cargos publicos san ocupados por sindicalistas e funcionarios do Par-

tido dos Trabalhadores, com poder de decisao sobre 0 direcionamento de vul-

tosos montantes financeiros.

As sucessivas crises do governo Lula, de carater etico-moral, san a ponta de um

ic('bc~R'De fato, 0 centro dessas crises e sempre politico e se refere a fragilidade e

irrelevancia da democracia representativa no contexto liberal, no sentido de nao

conseguir encaminhar os interesses das classes trabalhadoras. Essa realidade se ex-

plicita de modo mais visivel na balcanizayao do Estado, no crescimento da au-

tonomia relativa do sistema politico - descolando-se das suas bases de represen-

tac;ao - e na profissionalizayao explicita da atividade politi ca.

Do ponto de vista do bloco dominante, a disputa entre 0 PT e 0 PSDB ex-

pressa uma competiyao politica para saber quem conduz, articula e sintetiza

melhor os interesses das diversas frayoes da burguesia, para solda-los e torna-

los mais compativeis entre si.Aqui cabe uma forte distinyao das respectivas ba-

ses sociais: 0 PSDB e, claramente, um partido de segmentos sociais de rendas

mais elevadas, sem militancia de base organica; 0 PT, apesar das transformay6es

por que passou, ainda tem base popular e militancia articulada, embora em

processo de reduyao, que estao associadas ao movimento sindical e aos movi-

mentos sociais.Do ponto de vista politico mais imediato, e alem de divergencias menores e

interesses particulares conjunturais, esses partidos se diferenciam peIo grau e a

forma como defendem 0 modelo liberal periferico. 0 PSDB representa 0 fun-

damentalismo liberalmais organico e ideo16gico. Elltretallto, tambem nesse par-

tido se encontra uma ala menos financista, que procura mitigar a hegemonia do

capital finallceiro com 0 discurso a favor da produc;ao. 0 PT, por seu turno, tem

atuac;ao mais pragmatica, pois malltem um discurso de esquerda desenvolvi-

mentista, cada vez mais dificil de ser sustentado, e descamba para uma defesa ge-

nerica dos pobres, procurando associar-se aos programas de trallsferencia renda

do governo federal.Nao obstante as diferenyas, 0 modus operandi do governo Lula e do PT nao t~

significativamente distinto daquele do PSDB. No fundamental, a equac;ao e com-

posta pe1as mesmas variaveis: financiamento das campanhas peIos grupos eco-

nomicos dominantes, nepotismo e ocupac;ao patrimonialista do Estado, relac;oes

fisiol6gicas para balizar os acordos e re1ac;6es utilitaristas com os gran des grupos

economicos.O diferencial e 0 usa funcional das politicas assistencialistas. Agre-

gando-se 0 assistencialismo na equac;ao acima, temos 0 fellomello do lulismo

que, na sintese de Ricardo Antunes mostrada no Quadro 6.4, e "0 governo que

fala para os pobres, vivencia as benesses do poder e garante mesmo a boa vida

aos grandes capitais".

Ouadro6.4

Lula e 0 lulismo

Ricardo Antunes, professor titular de sociologia do Instituto de Filosofia e Ciencias Hu-manas da Universidade de Campinas, escreveu artigo sabre a chamado lulismo, que re-sume, com concisao e precisao, a percepyao de muitos analistas.

"Lula era uma expressao tipica dos 'peoes' do ABC,como as metalurgicos se autodeno-minavam. Mas a decada seguinte, ados anos 1990, trouxe mutayoes profundas, in i-cialmente com Fernando Collor de Mello e depois com Fernando Henrique Cardoso. 0pars estancou, os assalariados se informalizaram eo desemprego estrutural explodiu.

o pars se desertificou.

OPTe a CUTsofreram na carne esse processo. Lula, 0 ex-metalurgico, pouco a.pouco se

distanciou de sua categoria (e c1asse) de origem, assumindo um modus vivendi mais

pr6ximo das classes medias, como transparece no depoimento que deu a Joao MoreiraSalles em Entreatos.

Seu erescente papel de tertius dentro do PT,com um sequito de lulistas sempre dando

suporte, ampliava sua tend€mcia, que oscilava entre a lideranya e 0 mandonismo, ain-

da que nublada pela (aparencia de) simplicidade em suas ay6es.

Como seus seguidores fieis jamais faziam nenhum reparo, Lula, acentuando seu trayo

bonapartista, consolidava a imagem de um farol sempre iluminado que mostrou sua

plenitude no poder, depois das eleiy6es de 2002.

oistanciado da origem opera ria, submerso no novo ethos de classe media, galgando de-

graus ainda mais altos na escala social, tudo isso foi convertendo Lula em uma varian-

te de homem duplicado que passou a admirar cada vez mais os exemplos daqueles que

vem 'de baixo' e vencem dentro da ordem. Oaf sua admirayao por personagens como

Zeze di Camargo e Luciano, para ficar nesses exemplos.

Sua nova forma de ser gerou uma consciencia invertida de seu passado e um deslum-

bramento em relayao ao presente.

Preservada a empatia 'direta' com as massas, tendo se moldado celeremente pelo con-

viviD com frequentadores dos palacios, 0 lulismo, com seus dotes arbitrais - num mo-

mento em que as fray6es dominantes nao puderam garantir em 2002 a sucessao pre-

sidencial- se tornou expressao de um governo que fala para os pobres, vivencia as be-

nesses do poder e garante mesmo a boa vida aos grandes capita is.

Umaespecie de semibonapartismo, recatado frente a hegemonia financeira e habil no ma-

nuseio de sua base social, que vem migrando dos trabalhadores organizados para os estra-

tos mais penalizados que recebem 0 Boisa Familia.Epara 0 qual 0 PTse tornou dispensavel.

o que nos recorda 0 personagem Felix Krul, de Thomas Mann, que, ap6s experimentar

uma vida duplice, confessou: 'Percebi que a troca de existencias nao produziu apenas

uma deliciosa renovayao mas tambem certa obliterayao no meu interior, no sentido de

que todas as recorday6es de minha vida anterior haviam sido exiladas de minha alma.'

Ouadro6.5

Principais conclusoes: capItulo 6

1 0 governo Lula, no fundamental, tem trilhado 0 mesmo caminho do governo

Cardoso, dando nova legitimidade ao modelo liberal periferico e a sua politica

macroeconomica.

1 0 que esta em jogo e a mudanya ou manutenyao do modelo economico atual,

com suas correspondentes polfticas macroeconomicas e sociais.

1 Mudanyas efetivas na sociedade brasileira tem como condiyao previa a derro-

ta politica do atual bloco de poder.

2 0 transformismo do governo Lula se expressa no prosseguimento da polftica

economica implementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cambial

de janeiro de 1999, e no reforyo ao modelo dominante.

2 0 governo Lula mantem em primeiro plano os interesses e a polftica econo-

mica do capital financeiro, ao mesmo tempo que valoriza 0 agroneg6cio ex-

portador.

2 Durante 0 governo Lula assiste-se a crise das instituiy6es polfticas e de repre-

sentayao polftica (dos sindicatos e partidos), que decorre tanto do processo

objetivo de redefiniyao da composiyao da classe trabalhadora, como tambem

de cooptayao politico-institucional de parcela importante das direy6es sindi-

cais e partidarias.

2 A crise de representayao e fortemente alimentada pelo governo Lula, ao reali-

zar 0 amalgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradiyao sta-

linista ("fora de lugar") de aparelhamento do Estado e transformayao das or-

ganizay6es de massa em "correias de transmissao" do governo.

2 0 governo Lula tenta controlar politicamente as movimentos sociais e sindical

par meio da coopta~ao - material e ideol6gica - das suas dire~oes com a obje.

tivo de reduzir as tensoes e impedir a sua autonomia, de modo a dificultar as

a~6es de mobiliza~ao e a constru~ao de um projeto democratico·popular al.ternativo ao do bloco dominante.

3 A balcaniza~ao do Estado brasileiro expressa a redu~ao da autonomia relativa

do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominantes, que se apo.

deram abertamente de segmentos do aparelho estatal.

3 0 governo Lula renovou 0 patrimonialismo e 0 empreguismo na rela~ao do go.

verno com as dire~oes dos partidos que compoem a sua base de apoio e os di.rigentes sindicais.

3 0 modus operandi do governo Lula e do PTnao e significativamente distinto

daquele do PSOBe, no fundamental, a equa~ao e composta pelas mesmas va.riaveis: financiamento das campanhas pelos grandes grupos econ6micos, ne.

potismo e ocupa~ao patrimonialista do Estado, rela~6es fisiol6gicas para bali.

zar as acordos e rela~6es utilitaristas com 0 poder econ6mico.

Cresci mento, acumulayao e perspectivas

Este capitulo examina as perspectivas da economia brasileira. Esta dividido em

cinco sec;:oes. A primeira analisa 0 Programa de Acelerac;:ao do Crescimento

(PAC) lanc;:ado pelo governo Lula em janeiro de 2007. 0 PAC e tido como 0

referencial estrategico que deve balizar as ac;:oesestruturantes e a gestao maeroe-

conomica no segundo mandato de Lula. 0 objetivo especifico e verificar em

que medida essa iniciativa traz maiores possibilidades de alterar a pifia trajetoria

de desempenho da economia brasileira nos ultimos anos.

A sec;:ao2 trata do tema da distribuic;:ao da riqueza e da renda. 0 argumento

central e que a tendencia observada a partir de 1998, de melhora na distribui-

c;:aopessoal da renda, nao reflete mudanc;:as estruturais. A distribuic;:ao funcional

da renda, que contrapoe trabalhadores e capitalistas, nao se altera. Esse argumento

e verdadeiro tanto para 0 governo Cardoso quanto para 0 governo Lula.

o Brasil parece experimentar urn processo peculiar: a melhora da distribui-

c;:aopessoal da renda (que exclui, em grande medida,juros e lucros) acompanha

a piora da concentrac;:ao da distribuic;:ao funcional da renda (de urn lado, salarios;

de outro,juros e lueros). Na ausencia de sinais de mudanc;:as no padfio de acu-

mulac;:ao de capital e na gestao macroeconomica, e muito provavel que esse pro-

cesso peculiar continue avanc;:ando em futuro proximo.

A sec;:ao3 trata das perspectivas futuras, com foco na situac;:ao dos jovens.A evi-

den cia mostra problemas e incertezas crescentes em relac;:ao a escolarizac;:ao, em-

prego, renda, consumo de drogas, violencia e migrac;:ao. Durante 0 governo Lu-

la, a evoluc;:ao dessas questoes tern afetado negativamente a percepc;:ao dos jovens

brasileiros a respeito das perspectivas futuras do pais.

A sec;:ao 4 analisa as principais hipoteses e variaveis que afetam os macroce-

narios economicos para 0 Brasil no horizonte 2007-2010.0 objetivo e desta-

car 0 que ha de comum e de diferente entre 0 cenario otimista do governo, os

cenarios marcados pelo otimismo qualificado e os cenarios que destacam as in-

certezas criticas.

A Cluinta e {dtinlJ se<;ao resume 0 quadro politico-economico presente no

inicio do segundo governo Lula e considera um cenario futuro possive], de-

corrente de Ullla eventual reversao da atual conjuntura economica interna-cional.

1. Programa de Acelera~aO-do Crescimento (PAC)o PAC foi Lm<;ado em janeiro de 2007 c contem medidas orientadas para a ex-

pans;jo da econolllia brasileira por meio da e1evac;:aodos investimentos em in-

fra-estrutura no periodo 2007-2010. No caso dos investilllentos do setor publi-

co, ha 0 compromisso com projctos especificos. No que se refere aos investi-

mentos do setor privado, h;\ medidas de expansao do credito e de desoncrac;:ao

fiscal. 0 PAC contell1pIa, ainda, ll1edidas que pretendelll ll1elhorar 0 ambiente

de negCJcios, bem como diretrizes e parfimetros macroeconomicos.

o investimento medio anual programado e de R$ 126 bilhaes, que corres-

pondem, na media anual, a 4,3% do PIB no periodo 2007-2010, como Illostra

a TlbeIa 7.J . A Uniao devera realizar investimentos totais de R.$ 67,8 bilhoes no

periodo, 0 que corrcsponde ;1media annal de R$ 17 bilhaes. Em termos relati-

vos, os investimentos da Uniao representam 0,6% do PIB e correspondem a

11,6'lf, do total dos investimentos programados. A maior parte dos investimen-

tos (88,4%) sera financiada pOl' empresas estatais e outras flmtes.vale ressaltar que

esses investimenros ja estavall1 previstos nos orpmentos e nos pIanos de negc)-

cios dessas empresas antes do lanc;:amento do PAC. Portanto, 0 volume de re-

cursos novos e ponco expressivo.

Tabela 71

PAC- Investimentos em infra-estrutura, acumulado: 2007·2010

Habita~ao e Totalsaneamento

34,8 67,8

136,0 436,1

170,8 503,9

42,7 126,0

274,8

274,8

68,7

Participa~iio no PIS %

Uniao 0,3 0,3 0,6

Estatais federais e demais Fontes 0,2 2,4 1,2 3,7

Total 0,5 2,4 1,5 4,3

Fonte: Ministerio da Fazenda.

Os dados indicam que OSinvestimentos da Uniao SaGrelativamente baixos.A

taxa media annal de investiluento da economia brasileira toi de aproximada-

mente 16% no periodo 2003-2006. Essa taxa esteve associada a taxa media annal

de erescimento do PIB de 3,3%, Para que 0 pais possa atingir taxas de cresci-

mento de longo prazo da ordem de 5%, como previsto no PAC, a taxa de in-

vestimento tera que subir para patamares superiores a 20%, E pouco provaveJ que

o multiplicador de renda gerado pelos investimentos da Uniao, da ordell1 de

0,6% do PIB, seja significativo,Exercicios de simuIac;:ao mostram que as taxas de crescimento previstas no

PAC s6 tem consistencia macroeconomica se a taxa media de investimento for

de 24,6% no periodo 2007-2010 (Licha e Santichio, 2007, p, 4). Ou seja, 0 PAC

supae que a taxa media de investimento cres<;a 50% entre 2003-2006 e 2007-2010. Esse crescimento e pouco provaveJ se considerarmos que nao estao pre-

vistas mudanc;:as significativas nos eixos estruturantes da politica macroecono-

mica. Como vimos no capitulo 3, esses eixos sao: metas de inflac;:ao e juros altos;

mega-superavit fiscal primario; cambio flutuante e apreciac;:ao cambial; e libera-

lizac;:ao externa.No que se refere ao volume de investimentos das empresas estatais federais e

demais fontes, cerca de 2/3 estao concentrados no setor energetico (petr6Ieo,

gas e eletricidade),Ainda que bem mais significativos que os gastos da Uniao, es-

ses investimentos expressam estrategias de investimentos em projetos especitlcos

dessas empresas. Ell'S ocorreriam independentemente do PAC.Alcm de contemplar projetos ja incorporados nos pIanos de neg6cios das em-

presas estatais (com destaque para a Petrobras e a Eletrobras), 0 PAC contempla

projetos que ja existiam antes, Alguns san antigos e vem da epoca de programa

similar lanc;:ado no inicio do primeiro governo Cardoso, 0 Brasil em Ac;:ao,que

fracassou.vale lembrar tambem as experiencias fracassadas do governo Lula, co-

mo 0 Plano Plurianual 2004-2007, Janc;:ado em 2003, e a iniciativa de Parcerias

Publico-Privadas (PPP), de 2004. Tambem concebidas para estimuIar 0 investi-

mento em infra-estrutura, as PPPs sao, na verdade, mais uma forma de privati-zayao de serviyos tradicionalmente oferecidos pelo Estado.

AJem de 0 PAC ser pouco ambicioso, visto 0 volume relativamente pe-

queno de recursos, tambem deve ser questionada a natureza de grande nlllnero

de projetos listados no programa, especialmente no setor de logistica, com

destaque para os transportes. Da mesma forma que na iniciativa das PPPs, a en-

fase e na infra-estrutura de apoio as atividades de exporta~ao, principalmen-

te, de produtos primarios. Assim, a mobiliza~ao de escassos recursos pllblicos

e para consolidar a especializa<;ao em produ~ao e exportayao de produtos pri-

marios. Trata-se de refor~ar um dos pilares do modelo liberal periferico, for-

talecendo 0 bloco dominante, no qual os produtores e exportadores tem pa-pe! protagonico.

Esse foco de investimentos na especializac,:ao retrograda nao se Iimita exclu-

sivamente ao PAC e ao setor de infi"a-estrutura. No horizonte 2007-2010, a po-

litica governamental de financiamento do setor industrial (principalmente, via

BNDES) est} concentrada nos setores extrativistas e de insumos basicos. Os se-

tores de hidrocarbonetos, extrativo mineral, siderurgia, papel e celulose e su-

croalcooleiro repondem por 83% dos investimentos programados para 0 perio-

do 2007-20 IO. Para ilustrar, 0 financiamento total do BNDES para 0 setor de pa-

pel e celulose devera ser de R$ 18 bilh()es nesse periodo. 0 proprio BNDES

reconhece que "a maior parte desses investimentos ... Ie] de carater autonomo

em re1a<,:aoao mercado interno Ie] responde a movimentos da expansao e des-]ocamento da economia mundial" (Bandin, 2007, p. 11).

o montante pequeno dos recursos comprometidos no PAC que estao dire-

tamente sob a responsabilidade da Uniao fica evidente quando se consideram as

despesas anuais com os juros da divida pllblica. Segundo as estimativas do go-

verno, a previsao e que 0 pagamento liquido de juros da divida publica corres-

ponda a 5,()'J{, do PIB em 2007, ou seja, aproximadamente R$ 140 bilhoes, co-mo mostra a Tabela 7.2.

Tabela 7.2

Indicadores macroeconomicos previstos no PAC:2007·2010

2007 2008 2009 2010 Media

PIB, var. real (% J 4,5 5,0 5,0 5,0 4,9

Inflac;:ao (%) 4,1 4,5 4,5 4,5 4,4

Taxa de jura Selic nominal 12,2 11,4 10,5 10,1 11,1

Supenivit fiscal primario [% PIB J 4,25 4,25 4,25 4,25 4,25

Juras Ifquidos pagos [% PIB) 5,6 5,0 4,4 3,9 4,7

Resultado nominal (% PIB) ·1,9 -1,2 -0,6 -0,2 ·1,0

Orvida Irq. setor publico [% PIB) 48,3 45,8 42,9 39,7 44,2

Oespesas com beneffcios 8,2 8,1 8,1 8,2 8,2da Previdencia [% PIB)

Oespesa da Uniao com 5,3 5,2 5,0 4,7 5,1pessoal (% PIB)

Memoranda

PIB nominal R$ bilh6es 2.527,1 2.772,9 3.042,6 3.338,5 2.920,2

Fonte: Ministerio da Fazenda.

Os investimentos do PAC previstos para 2007 com recursos dos or~amentos

fiscal e da seguridade social sao de R$ 15,8 bilhoes.Ainda sob a responsabilida-

de da Uniao estao programados mais R$ 8,7 bilhoes de investimentos. 0 valor

total de investimentos programados e de R$ 24,4 bilhoes e representa 17% do

pagamento liquido de juros da divida pllblica em 2007. Essa propon;:ao cai para

12,8% quando se considera a media do periodo 2007-2010. Ou seja, os investi-

mentos federais em infra-estrutura representarao, em media, 0,6% do PIB, en-

quanto os pagamentos de juros absorverao 4,7% do PIB no segundo mandato

de Lula. Aprofunda-se, entao, outra grave distorc;:ao do mode1o liberal periferi-

co, que e 0 desvio extraordinario de recursos pllblicos escassos para 0 bloco do-

minante, que tem hegemonia do setor financeiro (Avila, 20(7).A fragilidade do PAC tambem e evidente quando se considera que ele esta

aquem das necessidades do pais. Menos de seis meses depois do lanc;:amento do

PAC, foram divulgadas as linhas gerais do Plano Nacional de Logistica e Trans-

portes (PNLT). 0 confronto dos dados sobre investimentos previstos no PAC e

a necessidade de investimentos indicada pelo PNLT mostra claramente a insu-

ficiencia dos recurs os do PAC, como mostra a Tabela 7.3. Em todos os seton's

al1alisados ha insuflciencia de recursos, que varia de 19,5')1, no caso de aeropor-

tos a 77,6'';(, 110caso de hidrovias. Para toda a area de logistica e transporte, 0 in-

vestimento medio al1ual previsto 110PAC e de R$ 12,0 bilhoes para 0 periodo

2007-20Hl, enquanto no PNLT 0 investimento medio anualnecessario para

evitar problemas ainda mais graves nessa area e de R$ 18,2 bilhoes no periodo

2007 -20 I 1. Ou seja, os recursos do PAC representam um deflcit de 33,9% em

relac,:ao ~1Snecessidades de investimento na area de logistica e transporte.

Tabela7.3

PAC:Subestimativa de investimentos

em logfstica e transportes [Investimenta media anual em R$ bilh5es]

PAC [investimentos PNLT [necessidadeprevistos) de investimentos)

Radaviaria 8,43 10,57

Ferroviaria 2,07 4,25

Hidravias 0,15 0,6?

Partos 0,67 1,82

Aeroportos 0,70 0,8?

Total 12,02 18,18

Os estimllios ao illvestimento privado, contemplados no PAC, envolvem fi-

l1anCialllento, incentivos fiscais e mudanps no marco reglllat6rio. No que se re-

{ere ao flnancialllcnto, 0 PAC sinaliza para: aumento dos recursos de empresti-

lllO da Caixa Economica Federal nas areas de saneamento e habitac,:ao; lI1e1ho-

res cOlldic,:oes nas Iinhas de credito do BNDES, com reduc,:ao do custo de

tlnanciamento; e criac,:ao do Fundo de Investimento em Infi-a-estrutllra, com re-ClJrSOSdo FGTS, no valor de R$ 5 bilhoes.

Os incentivos flscais reterell1-se, principalmente, a isen<;ao de pagamentos de

illlPOStos (lRI'J, PIS e Coflns) nos novos projetos e maior prazo de recolhimento

de impostos. Alcm da intra-estrutllra, esses incentivos abrangem setores como TV

digital, microcoll1plltadores, ac,:o,scmicondutores e constrw;:ao.

As medidas regulat6rias envolvem, principalmente, a recriac,:ao da Sudam e da

Slldene e a proposic,:ao de novas legislac,:oes sobre protec,:ao ambiental, competen-

cia das agencias reguladoras, detesa da concorn~ncia, saneamento e resseguros. Ao

mesmo tempo, nao sao contempladas no PAC Il111dan<;asefetivamente estrutu-

rantes, como a reduc,:ao do abuso de poder economico pOI' parte de empresas pri-

vadas concessionarias de servi<;os de utilidade pllblica. 0 proprio Ministerio Pll-

blico e 0 Tribunal de Contas da Uniao tem apresentado criticas severas ao processo

de concessao de rodovias (0 Globo, 12 de janeiro de 2007, p. 26). E, como tlcou

amplamente demonstrado no caso do caos aereo e das tragcdias de 2006-2007, a

agencia reguladora da avia<;ao civil mostrou-se incapaz de controlar as praticas co-

merciais restritivas e 0 abuso de poder das companhias aereas.

Particularmente preocupante e a situa<;ao do setor de energia.A privatizac,:ao,

a desregulamenta<;:ao e a falta de investimento mantem 0 setor como il1certeza

critica no desenvolvimento do pais. A distor<;:oes ocorridas no governo Cardo-

so, que causaram 0 "apagao" de 2001, foram agravadas no governo Lula, como

aponta 0 Qlladro 7.1. Para ilustrar, vale notar que 0 custo da energia para 0 se-

tor industrial cresceu 21 % ao ano no periodo 2003-2007 (0 Globo, 12 de janeiro

de 2007, p. 26), enquanto a varia<;ao media anual do in dice de pre<;:ospor ataca-

do foi de 5,9% no mesmo periodo.

Ouadro7.1

Risco de apagio de energia continua

"Os riscos reais de faltar energia antes do termino do segundo mandato de Lula SaDmaiores do que os tecnicos do Ministerio de Minas e Energia tem admitido." (p. 23)

"Nao houve grandes investimentos em ampliar;:aoda oferta de energia nos ultimos qua-tro anos. Nao fossem as chuvas abundantes, que enchem os reservat6rios das hidre-letricas, teriamos um cenario semelhante ao que levou ao racionamento de 2001. Masbasta ria nao chover muito daqui para frente e os riscos de uma crise em 2009 ou 2010seriam consideraveis", segundo Luiz Pinguelli, ex-presidente da Eletrobras. (p. 25]

"Os riscos existem mesmo se 0 crescimento da economia nao for tao vigoroso quantaanseia Lula". [p. 25 J

Ademais, "os grandes empresarios andam apreensivos com 0 que definem como bura·cos negros no sistema. Osdois principais pontos de preocupar;:aodizem respeito ao for-necimento de gas e ao perfil dos contratos no chamado mercado livre." (p. 26)

"Asregrascausaram prejuizos as geradorase inibiram novos investimentos. Estima-se umatransferencia de quase R$ 10 bilhoes das empresas publicas para as privadas." [po30)

[continua}

Segundo outro especialista, Antonio Dias Leite, "0 desarranjo do setor resulta de duas

grandes reformas feitas em menos de uma decada, uma na era FHC e outra no primei-

ro mandato de LuJa", visto que "elas desorganizaram as relar;:oes entre os participantes

e isso leva um tempo para se acertar. Alem disso, 0 atual governo optou por um mode-10 muito complicado."

A inefic3cia dos servic,:os de utilidade publica manifestou-se de forma ex-

traordin;iria no chamado "apagao aereo". A crise da aviar;ao civil comer;ou com

a quebra da Varig em junho de 2006, na qual 0 governo tomou a decisao de

11ao intervir. 0 acidente com 0 aviao da Gol, em setembro, causou a morte de

154 pessoas. Nos meses seguintes ficaram evidentes a necessidade de investi-

mentos em aeroportos e no sistema de controle aereo, as praticas de abuso de

poder economico pOl' parte das companhias aereas, a fi-agilidade da agencia re-

guladora (Anac) e a inoperancia do governo federal. Emjulho de 2007 acon-

teceu outro acidente, dessa vez com aviao da TAM, no qual morreraUl cerca deduzentas pessoas.

No contexto do PAC, a mudanr;a do marco regulat6rio aponta no sentido de

au men tar riscos e incertezas no caso especifico do meio ambiente. A percepc,:ao

e a evicJencia disponivel sinalizalll que 0 governo Lula esta acelerando os pro-

cessos de licenciamento ambiental para os empreendimentos energeticos. Como

destaca 0 documento do Conselho Regional de Economia do Rio de Janeiro

(Corecon-RJ, 2007, p. 4), "investir no uso sustentavel dos recursos naturais e

tambcm uma f()rma de garantir crescimento economico, mas essa possibilidade

nao foi explorada no PAC, que adota a forma simplista de subsidiar a produc,:ao,

desconsiderando os custos ambientais". A critica refere-se nao somente a maior

permissividade em reJac,:ao aos custos ambientais dos grandes projetos de infra-

estrutura (pOl' exemplo, hidreletricas como a do Rio Madeira), mas tambem da-

queles decorrentes das atividades orientadas para a exportac,:ao de produtos pri-

marios (minerac,:ao, pecuaria e produtos agricolas). Os especialistas tbn destaca-

do os elevados e crescentes custos ambientais decorrentes do avanr;o do modelo

liberal periferico, que tern como um dos seus pilares a expansao das exportac,:oesde produtos prirn;irios, como mostra 0 Quadro 7.2.

Ouadro 7.2

Crescente custo ambiental

Segundo Carlos Eduardo Frickmahn Young, professor do Instituto de Economia da UFRJ

e especialista em economia do meio ambiente, "quando se percebe espacialmente a

distribuir;:ao de projetos do PACem relar;:ao a Amazohia, que e 50% do territ6rio brasilei-

ro, 0 que ele faz, basicamente, e criar sistemas de barateamento do custo de transpor-

te das atividades agroexportadoras, tanto do ponto de vista ambiental quanto social,

sem nenhuma perspectiva de ganho de longo prazo".

Os dados de pesquisa recente do IBGE chamam a atenr;:ao para 0 fato de 0 "arco do des-

matamento comer;:a a avanr;:ar sobre a mata fechada em pelo menos quatro frentes. A

maior delas concentra-se no eixo da BR-163, que liga Cuiaba a Santarem [PAl. passan-

do por uma das mais ricas regioes amazonicas em recursos naturais".

"0 processo de desmatamento, como indicam os mapas, comer;:a com a extrar;:ao da

madeira. Em seguida, os focos de incendio abrem caminho para a pecuaria. S6 depois

e a vez das lavouras. A potencialidade para 0 cultivo de graos se da principal mente nas

areas de cerrado do Mato Grosso, Tocantins e sui do Maranhao, mas as frentes identifi-

cadas nos mapas mostram avanr;:os em Santa rem, Maraba e Redenr;:ao, todas no Para".

o PAC contempla, tambem, algumas diretrizes que pretendem dar sustenta-

bilidade macroeconomica ao programa. Entretanto, as medidas de politica ma-

croeconomica implicam seria contradic,:ao, pois tem vies restritivo em relac,:ao aexpansao da renda e, portanto, da demanda por servic,:os de infra-estrutura. 0

PAC reafirma limitac,:oes estritas dos gastos publicos, principalmente, dos gastos

sOClals.

Os principais destaques san as medidas especificas focadas na reduc,:ao das des-

pesas. A primeira delas e a regulamentac,:ao do Regime de Previdencia Com-

plementar do Servidor Publico, que envolve despesas com aposentadorias e pen-

soes. E a continuac,:ao da refonna previdenciaria feita em 2003.

A segunda medida e a criac,:ao do Forum Nacional da Previdencia, que est:}

direcionado para 0 corte de direitos sociais (por exemplo, idade minima de apo-fPnr:Jrlnn:"J. () nhietivo exo/fcito e l1ullter COllstc1flte (e111~2% do PIB) as des-

pesas com bendicios da Previelencia. Essas medidas tern impacto desf;lVoravel adistriblli<;:ao de renda do pais. Ademais, retiram poder aquisitivo, principalmen-te, de grupos de baixas rendas.

A terceira medida especifica trata da limita<;:ao ao crescimento da [olha de sa-

larios cia Uniao, com a cria<;:ao de um parametro composto pela agrega<;:ao de

1,5'y" ;\ varia<;:ao do IPeA. 0 objetivo c reduzir continuamente a despesa de pes-

soal da Uni;"io, como propor<;:ao do PIB, de 5,3% em 2007 para 4,7% em 2010.

AJelll de eliminar a possibilidade de recupera<;:ao de perdas salariais ocorridas no

pass ado, a medida implica, na prc'itica, 0 congelamento da despesa real per capita

com 0 funcionalismo publico. [sso devera ter como conseqliencia a maior fl-a-

gilidade do aparelho de Estado, afetando a eficacia da aelministra<;:ao publica.

e) PAC tambcm cOl1Serva a natureza geral restritiva da politica fiscal. 0 me-

ga-superJvit de 4,25'j{, clevera ser mantido, ainda que flexibilizaclo com 0 eleslo-

camento ell' recursos equiva1entes a 0,5% do PIB para 0 chamado Projeto Pilo-ro de Invesrimentos (PPl).

o vics restritivo nao se limira it esfera fiscal. A diretriz bisica de politica mo-

netiria, ainda que na aparencia sugira mudan<;:a, na pr;itica mantem 0 mesmo

vies. Trata-se, aqui, da conhecida restri<;:ao ao desenvolvimento do pais, criada

pela politica de JUros altos. Como vimos na TabeIa 7.2, as previsoes do PAC san

de taxa Selic nominal llll'dia ell' 11,1 % e de taxa de infla<;:ao media de 4,4% no

periodo 2007-2010. Isso implica taxa de juros real media de 6,4%.Ainda que ela

represente urna queela em rela<;:aoao passado recente, nao ha dllvida que e rela-

tivalllente alta (Passarinho, 20(7) .TolllelllOs como comparac;:ao os atuais padroes

internacionais. Para ilustrar, a taxa media de juro nominal dos paises do Sudeste

da Asia e dos paises da America Latina foi de aproximadamente 3% e 5%, res-peetiv;llnente, em 2005-2006 (FMI- WEO, 20(7).

A manllren<,~ao do vies restritivo das politicas monetiria e fiscal fortalece 0

b]oco dominante, no qual desempenham papel de destaqlle os bancos e os ren-

tistas. No caso da politica macroeconomica, 0 PAC, mais uma vez, refor<;:aos pi-

lares do modelo liberal periferico e mantem as travas macroeconomicas aos pro-

cessos de ;lCllllllllac;:ao de capital fixo, de distribui<;:ao de riqlleza e renda e de de-senvo] vimento econi\mico.

Ainda como medida macroeconomica de grande impaeto,o PAC definc uma

regra de ajmte do salirio minll1lO no horizonte 20()8-2011. 0 sabrio minimo

dcve ser reajllstado peb varia<,'ao do INPe, acrescida da taxa de crescimento rcal

do PIB com dois anos de defasagcm. 0 objetivo dessa medida e conteI' os gas-

tos da prcvidencia do setor privado (INSS). Essa medida impIica retrocesso em

reIac;:aoa cxperiencia do pass ado recente, como se pode ver no Grafico 7.1. Nos

dois mandatos do governo Cardoso (1995-2002), 0 saLirio minill10 real cresceu

it taxa media anual de 4,8%, enquanto no governo Lula (2003-06) cssa taxa foi

de 6,1%. Considerando todo 0 periodo 1995-2006, a taxa media anual de cres-

cimento real do sarario minimo foi de 4,9%. No contexto do PAC, a taxa deve-

ra cair para 4,7%.

Grafico 7.1

Salario mlnimo real, var. % anual em sUbperlodos: 1995·2011

A politica dc salario minill10 estabeIecida peIo PAC e UIl1passo atris. Ell' pre-

tende conter a expansao da massa salarial, bem como reduzir 0 "poder de fogo" des-

se importante instrumento de redu\'ao da desigualdade no pais. Isso nao contriblli

para acelerar 0 crescimento e, menos ainda, para 0 desenvolvimento economico e

social do pais via redu<;:ao da desigualdade. Este e 0 tema da proxima se<;:ao.

2. Distribui~ao da riqueza e da rendao Brasil tem niveis muito eIcvados dc desigualdade na distriblli<;:ao da riqueza

c da renda, quando comparados com 0 resto do mundo. Para illlstrar, em 1997

a rcnda recebida peIo 1% ll1ais rico corrcspondia a 13,8% da rcnda total (Hoff-

mann, 2000, p. HH). No que se refere a distribui\ao da riqueza, estimativas indi-

cam que a riqueza apropriada pelo 1% mais rico representava 53,5% do estoque

de riqueza total em Campinas em 1996 (Pinto, 2007, p. 89). Estimativas para 0

Brasil chegaram ao mesmo resultado em 1989: 0 contingente equivalente ao 1%

mais rico se apropriava de 53% da riqueza total do pais (Gon\alves, 2003a, p.

133). Estimativas feitas em 1999 chegaram a 56,5% (Carcanholo, 2005, p. 188).

Ha evidencias de que 0 grau de desigualdade na distribui\:ao pessoal da ren-

da tem diminuido desde 1998. () indicador usado e 0 coeficiente de Gini, que

varia de zero a UlTl,calculado sobre a distribui\30 da renda domiciliar per capita.Quanto mais elevado esse coeficiente, maior e a desigualdade.

A queda do coeficiente de Gini aparece no Grafico 7.2. Dentre os principais

[Hores explicativos dessa tendencia, podem ser destacados: as taxas de infla\ao re-

lativamente baixas; os incrementos reais do salario minima; os beneficios da Pre-

videncia Social; e as transferencias de renda. No lJltimo caso, ha diversos pro-

gramas de governo, principalmente da Uniao, como 0 Bolsa Familia, como vi-mos no capitulo 5.

Grafico 7.2

Coeficiente de Gini: 1995-2005

0.61

0601 0.602 0.6020600

0.600.594 0.595 0.596

0.589059

0.583

0580.572

0.569057

0.56

055

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: IPEAdata.

Mas ha um problema: os dados usados para 0 calculo do coeflciente de Gini

basei,lm-se na Pesquisa por Amostra de Domicilios (PNAD) do IBGE. Essa pes-

quisa suhestima a renda do capital (juros,lucros e alugueis) e mostra, orincioal-

mente, a distribui\ao dos rendimentos recebidos por trabalhadores assalariados

e autonomos. Portanto, 0 coefieiente de Gini expressa, em grande medida, a dis-

tribui\ao intra-salarial da renda.

No ambito da Eeonomia Politiea, a questao de maior relevaneia e a chamada

distribui\ao funeional da renda, que revela 0 padrao de desigualdade entre as di-

ferentes classes soeiais. Nesse sentido, 0 fundamental e verifiear a distribui\ao da

renda entre, de urn bdo, os trabalhadores e, de Olltro, os eapitalistas (que reeebem

lucros e alugueis) e rentistas (que recebemjuros).

A analise eriteriosa da distribui\ao funeional da renda exige 0 uso de dife-

rentes indieadores, tendo em vista as deficiencias dos dados disponiveis.

Os dados sobre as Contas Naeionais apresentam informa\oes relevantes sobre

a distribui\ao funeional da renda. A revisao realizada pelo IBGE em 2007 tem

dados para 0 periodo 2000-2004, apresentados no Grafieo 7.3.

Grafico 7.3

Distribui~ao funcional da renda (%): 2000-05

Os indicadores usados S30: (i) a relac;:ao entre os saLirios e 0 exeedente opera-

cional bruto (EOB); e (ii) a rela\ao entre os salarios e 0 PIB. 0 EOB usado pa-

ra 0 ealculo e 0 seu valor liquido, que exclui 0 rendimento misto bruto (rendi-

mento de autonomos) (Feij6 et ai, 2003, p. 62).

A evidencia e conclusiva: alem de ja terem peso relativamente baixo na ren-

da no BrasiL os salarios tendem a perder participa\ao relativa.Tem havido maior

concentrac;:ao funcional da renda, em prejuizo do trabalho e a favor do capital.

A tendencia vem desde meados da decada de 1990 (primeiro governo Cardo-

so) e continua no governo Lula (Gonc;:alves, 20(6).A participac;:ao dos salarios no

PIB caiu de 32% em 2000-2001 para 31 % em 2003-2004.

Olltro indicador sobre a evoluc;:ao da distribllic;:ao funcional da renda e 0 di-

ferencial entre a variac;:ao do salario medio e 0 PIB per capita. 0 salario medio real

tem queda continua no periodo 1998-2004, enquanto 0 PIB real per capita tem

quedas em quatro anos (1998, 1999,2001 e 20(3). 0 diferencial entre a varia-

c;:aodo saLirio medio nominal e a variac;:ao do PIB nominal per capita e negativo

no periodo 1999-2005, como mosU'a 0 Grafico 7.4. Esse movimento sinaliza a

perda de participac;:ao relativa dos trabalhadores na renda, nesse periodo. S6 em

2006 0 aumento do salario medio nominal voltou a ser maior que 0 crescimento

do PIB nominal per capita.

Grafico 7.4

Diferencial entre a varia~ao do salario medio e a varia~ao do PISper capita: 1996-2006

·2

·4

·6

·8

10

·12

1995 1997

Quando confrontado com 0 desempenho do governo Cardoso nos seus dois

m:mdatos, 0 governo Lula nao apresenta desempenho superior no que diz res-

peito a distribuic;:ao da renda em favor da classe trabalhadora. Ao contrario. No

primeiro mandato de Cardoso (1995-1998), no contexto do Plano Real, os tra-

balhadores obtiveram ganhos reais de salario em 1995-1997. Ou seja, a variac;:ao

do salario medio real foi maior que a variacao do PIB real ver cavita. como mos-

tra 0 Grafico 7.5. Entretanto, houve aumento da concentrac;:ao funcional da ren-

da, tendo em vista a baixa gerac;:ao de emprego e a elevac;:ao significativa da ta-

xa de desemprego. No periodo 1999-2002,0 desempenho da economia e ain-

da pior e esta associado nao s6 a elevac;:ao da taxa de desemprego como a que-

da dos salarios reais. 0 diferencial aeumulado entre a variac;:ao do salario medio

real e a variac;:ao do PIB real per capita e negativo (-4,2%). Agrava-se ainda mais

a desigualdade na distribuic;:ao funcional da renda, com grandes perdas para os tra-

balhadores.

Grafico 7.5

Diferencial entre varia~ao do salario medio e a varia~ao do PIS per capitapor sUbperfodos: 1995·2006

No periodo 2003-2006, a variac;:ao media anual do salario real foi de -2,1 % e

do PIB real per wpita foi de 1,9%. Portanto, 0 diferencial entre a variJc;:ao do sa-

lario medio real e a variac;:ao do PIB reJl per wpita foi negJtiva (-3,9%).Ainda que

inferior a perda (-4,2%) observada no periodo 1999-2002, esse resultado indica

que, durante 0 governo Lllla, a distribllic;:ao funcional da renda piorou, em de-

trimento do trabalhador.A elevac;:ao do emprego no periodo 2003-2006 nao compensa a queda do sa-

lario real. 0 resultado e a reduc;:ao da massa salarial real. Para ilustrJr, tomemos

os dados sobre 0 numero de pessoas oCllpadas e 0 salario medio realnas regioes

metrooolitanas computados na Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE. Em 2()()6,

comparativamente a 2002,0 emprego cresceu 17,6%),0 salario real caiu 14,7%

e a massa salarial mantcve-se re1ativamente estavel, como mostra a Tabela 7.4.

Nessc pcriodo, 0 P1B teve crescimento acumulado de 14,1'){J.Portanto, a parti-

cipa\::io relativa dos sa!flrios no PIB se reduziu ao longo do periodo 2003-2006.

Tabela 7.4

Massa salarial, regiiies metropolitanas. 2003·2006 [fndice 2002 ~ 100)

Emprega Salaria media real Massa salarial PIB real

2003 108,3 88,5 97,9 101,1

2004 111,? 83,9 96,8 106,9

2005 115,0 83,9 98,2 110,0

2006 117,6 85,3 100,2 114,1

Fonte: IBGe. Pesquisa Mensal de f::mprego. Notas: Emprego ::;:popula~ao oeupada nas regioes metropolitanas [RMs J: Recife, Salvador, Be-la Horizonte, Rio de JJneiro, Sao Paulo e Porto Alegre. Salaria media '-= Rcndimento media real do trabalho principal, habitual mente recebidopar mes, pelas pessoas de 10 anos au mais de idade, ocupadas no trabalho principal da semana de referencia.

Como vimos principalmcme no capitulo 3, a gestao macrocconomica do go-

verno Lula tcm se caracterizado pOl' politicas fiscal c monetaria altamente res-

tritivas.

A politica fiscal restritiva envolve os IIlcga-supcravits primarios, superiorcs a

4'Ill do P1B, ao meslllo tempo em que ha deficit nominal. Tomando como refe-

rc'ncia os dados do PAC discutidos na seyao 7.1, a previsao e de superavit pri-

lIl;lrio de 4,25% do PIB e pagamento dejuros liquidos de 5,6% do PIB em 2007.

lsso signiflca a transferencia de renda do conjunto da sociedade, que tern e1eva-

da propensao a cOl1Sumir, para os rentistas (aque1es que vivel11 de juros), que tem

baixa propens;jo a cOl1Sumir. A situayao se agrava quando se considera que a es-

trutura tribut;iria br;lsileira e marcada peb regressividade. Portanto, a politica fis-

cal, alem de restringir a expansao da demanda efetiva, tambem tem vies con-

centrador de renda J favor dos rentistas e em prejuizo dos trabalhadores.

A politica monet:iria de juros altos tambem funciona no sentido de piorar a

distribuiyao funcional da renda. A trJnsferencia de va10res vu!tosos na forma de

pag;lmento de juros e particularmente grave no caso da economia brasileira, pois

os sal:irios tt'm participayao relativamente pequena na renda.

Ainda no que se refere ao efeito distributivo da politica monetaria, cabe ana-

lisar a rela<;-aoentre 0 pre\'o do capital (taxa de juro) eo preyo do trabalho (sal;i-

rio). A rela<;:aojuro/sJI:irio expressa a taxa de juro real em que 0 deflator e a va-

riayao do saJario ll1edio nominal. Portanto, na optica do trabalhador, essa relayao

e um indicador relevante do grau de restriyao da politica monetaria e da distri-

buiyJ.o funcional da renda. A politica monetaria foi especialmente restritiva em

1998-1999,2001 e 2003 e, em consequencia, houve forte clevayao da relayao ju-

ro/sal:irio, como mostra 0 Grafico 7.6. Com exceyao de 2003, os outros anos fo-

rammarcados pOl' crises camhais que provocaram a elevayao da taxa de juro, urn

dos instrumentos de ajuste externo.

Grafico 7.5

Rela~aojuro / salario: 1995·2006 (%)

Fonte: BACENe IBGE.Notas: Relar;:ao jura/salaria = taxa de jura nominal deflacionada pela varia~ao do salaria media nominal. Jura no·minal = Taxa de jura Over I Selic. Salafia nominal = rendimento media nominal do trabalho principal.

A relayJ.o media juro/saLlrio foi de 16,2% em 1995-1998, 17,0% em 1999-

2002 e 12,1% em 2003-2006. Portanto, 0 vies concentrador de renda da politi-

ca monetaria toi maior no governo Cardoso do que no governo Lula. Porem, de-

ve-se destacar que em ambos os casos a relayao e muito elevada.

o forte vies concentrador da politica monetaria resulta na participayao cres-

cente: dos bancos no PIB, conhm11e mostra 0 Grafico 7.7. Essa participayao mos-

tra tendencia de crescimento desde 1995. Para ilustrar, a re1ayao entre os ativos

totais dos grandes bancos privados (Bradesco, ltaii e Unibanco) e 0 PIB au-

mentou de 17,2% em 1999-2002 para 19,3% em 2003-2006. Em 2006, esses

tres grandes bancos privados brasileiros responderam pOl' 26% do ativo total e

32% do patrimonio liquido total das 1.876 instituiyoes que compoem 0 sistema

financeiro nJciona1 (BACEN, 2(07). A dominayao financeira evidencia-se tan-

to no governo Cardoso como no governo Lula, sendo ainda mais evidente nes-

te l.iltimo. Esse indicador sugere que os rentistas estao se apropriando de parce-las crescentes da riqueza e da renda do pais.

Grafico 7.7

Participa~ao dos grandes bancos no PIS (%), subperfodos: 1995.2006

Os indicadores analisados nesta se<;ao mostram a redu<;ao da concentra<;ao

pessoal da renda que inclui, principalmente, saI.lrios, beneficios previdenciarios

e trallStert'lIcias. A tendencia observada desde 1998 reflete, entre outros fatores,

a redLJ(,-aodos saLlrios mais eIevados, a eleva<;ao do salario minimo, os gastos daPrevidencia e as transferencias sociais.

Entretanto, nao ha evidencia de melhora na elistribuic,:ao funcional da renda,

que confj'onta a remunera<.,Jo dos trabalhadores COIll os ganhos dos capitalistas.

Ao contrario. Ate 2004 houve tendencia de queela na participa<;ao dos salarios

na renda. As poJiticas 1l10ner:trias e fiscais restritivas continuam fimcionando co-

mo mecanismos concentradores de renda e riqueza, principalmente, lias maoselos rcntistas que sc bcneficiam elos juros elevados.

l'crcebe-se que n;lo h<i distinc;ao sigllitlcativa entre os desempenhos dos go-

vernos Lub e Cardoso no que se refere i concentra<;ao da riqueza e i distribui-

\cao da renda.Ambos tem, em comum, 0 avan<;:oda domina<;:ao tinanceira, um dostra<;os marcantes do ll1odelo liberal periferico.

Em termos de perspectivas, chama a aten<;:ao a ausencia de mudanps signifi-

cativas nas diretrizes estruturais do processo de acumula<;ao de capital fixo.

o PAC revela, tambem, a ausencia de mudan<;:as significativas no padrao de ges-

tao macroeconomica. Portanto, e muito provavel que avan<;:osmarginais conti-

nuem ocorrendo na distribuic;:ao pessoal da renda, simultaneamente com 0 re-

trocesso na distribui<;:ao funcional da renda e da distribuic;:ao da riqueza.

3. Perspectivas para os jovensAlem de economistas, os autores deste livro sao educadores preocupados com a

forma<;:ao das novas gera<;oes. Portanto, e fundamental avaliar a evolu<;:ao de ques-

toes que sao particularmente relevantes para os jovens brasileiros. Tambem cabe

verificar como os jovens estao avaliando as perspectivas do Brasil.

Esta se<;:aoapresenta resultados de pesquisas recentes que tratam diretamente

do passado, do presente e do futuro desses jovens. Esses resultados apontam pa-

ra 0 fracasso dos governos Cardoso e Lula no enfrentamento das questoes eco-

nomicas, sociais, politicas e institucionais do pais. Como corolario, sinalizam a fal-

ta de perspectivas favor:lVeis para 0 futuro.

A questiio da escolariza<;:ao e fundamental para 0 desenvolvirnento social, po-

litico e economico. Os dados disponiveis na Tabela 7.5 mostram que aumentou

a propor<;:ao de jovens entre 15 e 17 anos fora da escola em 2004-2005 compa-

rativamente a 2003.

Tabela 7.5

Mais jovens fora da escola

Percentual dos jovens de 15 a 17 anos fora da escola

2001 18,9

2002 18,5

2003 17,6

2004 17,8

2005 18,0

Fonte, IBGE·PNAO.

o Brasil tem indices de violencia muito elevados.A violencia atinge, princi-

palmente, a popula<;:ao mais jovem. Considerando as mortes de jovens por armas

de fogo, 0 Brasil tem 0 mais elevado indice em um painel de 65 paises, como

mostra a Tabela 7.6. No que se retere i taxa de homicidios de jovens, 0 Brasil

ocupa a teTceira POSi<;30.Vale notaT gue 0 nLlmero de homicidios cresce mais no

interior do pais do que nas capitais e nas regi6es metropolitanas. As maiores ta-

xas de homicidios na POPUla<;30jovem ocorrem nos estados do Rio de Janeiro,

Pernambuco, Espirito Santo, Distrito Federal e Amapa.

Tabela 7.6

Mortes e homicfdios de jovens: recordes mundiais

Taxa de mortes de jovens par armas de fogo(homicidios, acidentes, suicidios e causasindeterminadas), par 100 mil- 55 paises

Pais Taxa

Taxa de homicidios de jovens,par 100 mil- 84 paises

Pais Taxa

Colombia 95,5

Venezuela 55,3

Brasil 51,7

Porto Rico 50,1

Santa Lucia 29,4

Brasil 43,1

2 Venezuela 38,3

3 Belize 11'.,5

4 Uruguai 15,2

5 Guiana 11,0

Nos ultimos anos tem crescido significativamente a taxa de desemprego en-

tre jovens, como mostra a Tabela 7.7. Na f.lixa etaria de 16 a 17 anos, a propor-

<;30de jovens gue s6 estudam e de 54,4%; na f.lixa de 18 a 19 anos, a propor<;30

cai para 27,6%). 0 desemprego afeta 5,1 milh6es de jovens. Somente 12,5%, dos

jovens empTegados tem rendimento mensal superior a dois salarios minimos.

Tabela 7.1'.

Maior desemprego dos jovens

Taxa de desemprego (%)

10 a 17 anos 18 a 24 anos

1995 11,5 10,1'.

1998 11'.,5 15,0

2001 11'.,5 11'.,0

2003 19,0 18,0

2004 19,5 11'.,1

2005 21,5 18,0

No periodo 2001-2005 houve aumento do con sumo de tabaco, bebidas al-

c06licas, maconha, solventes e cocaina, como apresentado na Tabela 7.8. Esse fe-

nomeno e particularmente evidente no caso dos jovens. Na faixa etaria de 12 a

17 anos, a propor<;ao de jovens que consomem bebidas alcoolicas aumentou de

48,3% em 2001 para 54,3% em 2005. No conjunto da popula<;30, a propor<;30

de usuarios de cocaina aumentou de 2,3% em 2001 para 2,9% em 2005. Por

outro lado, diminuiu a propor<;30 de pessoas, principalmente jovens, que rece-

beram algum tratamento para 0 uso de alcool ou drogas.

Tabela 7.8

Maior consumo de drogas e alcool pelos jovens

Consumo de drogas - 2001 2005uso na vida (ll da popula~iioJ

Bebidas alco6licas

12 a 17 anos 48,3 54,3

18 a 24 anos 73,2 78,6

Total 68,7 74,6

Tabaco

Homens 46,2 50,5

Mulheres 36,3 39,2

Total 41,1 44,0

Maconha 6,9 8,8

Solventes 5,8 6,1

Cocaina 2,3 2,9

Os problemas na educa<;ao, as dificuldades crescentes para obter emprego e

bons salarios, 0 esgar<;amento do tecido social com 0 aumento da violencia e do

consumo de drogas e a falta de perspectivas estao entre os inumeros fatores que

leval1l os jovens brasileiros a rnigrar para 0 exterior i procura de melhores opor-

tunidades. Os dad os sobre il1ligrantes legais nos Estados Unidos mostram clara-

mente a tendencia de aumento do numero de brasileiros que l1ligram para esse

pais: 4.574 em 1997,9.439 em 2002 e 17.910 em 2006, como mostra a Tabela

7.9. Durante 0 governo Lula atinge-se 0 nivel recorde de emigrantes brasileiros

para os Estados Unidos.

a esperan«a, precisamos de uma mudan«a estrutural. 0 problema nao esta s6 nos

pais, na escola. Esta no pais em que vivemos, que nao oferece alternativa aos ado-

lescentes" (0 Globo, 16 de seten,bro de 2006,p. 17).

Como l110stra a Tabela 7.10, aproximadamente a metade dos jovens pensa que a

situa«ao do pais estara pior no futuro e 1/3 acredita que a situa«ao estara l1lelhor.

Tabela 7.9

Jovens brasileiros emigram cada vez mais

Tabela 7.10

Jovens pessimistas com 0 futuro (Distribuiyao percentual)

Imigrantes legais brasileiros nos Estados Unidos

Numero BrasillTotal [%) Pior Melhor Igual Sem opiniao

No bairro onde mora 41 38 20

No Rio de Janeiro 48 32 18 2

No Brasil 46 32 20 2

No mundo 48 24 24 4

Como 0 Brasil e visto

1997 4.574 0,57

1998 4.380 0,67

1999 3.887 0,60

2000 6.943 0,83

2001 9.448 0,89

2002 9.439 0,89

2003 6.331 0,90

2004 10.556 1,10

2005 16.664 1,48

2006 17.910 1,41

Existe Nao existe

Explorayao dos mais fracos 26 70

Amor a patria 45 48

Respeito ao trabalho 33 61

Boas possibilidades para a realizayao de projetos pessoais 32 55

Reconhecimento e valorizayao do merito pessoal 25 61

Seguranya para planejar a vida 23 63

Bons governos 17 76

Boas praticas politicas 13 80

Fonte: US Governrnent. Department of Homeland Security. Yearbook of Immigration Statistics, 2006.Oispun Ivel: http://www.dhs. gOYIxl ibrary/assets/statlst jcs/~j€a rbook/200G/table03d .xls.

A tendt'ncia de emigrayao e ainda mais evidente quando se considera a par-

ticipa<,'ao no fluxo total de imigrayao nos Estados Unidos. Essa participa<,'ao ten-

de a crescer desde 1997, mas a tendt'ncia torna-se ainda mais forte a partir de

20()4. As estatisticas do governo dos Estados Unidos 1ll0stral11, ainda, que mais de

1/4 do l1uxo de imigrantes e de brasiJeiros com molOS de 25 anos e aproxil1la-

damente 2/3 tt~m men os de 35 anos.

Frente i situa<,'ao descrita, nao e surpreendente que os jovens brasileiros este-

'pm pessimistas em relayao ao futuro. Segundo Edgar Flexa Ribeiro, presidente

do Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Rio (Sinepe-Rio), "0 jovem es-

ta vendo muito pOLlCaperspectiva a sua fi-ente. Vivemos uma crise geral de va-

lores que se reflete diretamente no comportamento dell'S. Se queremos resgatar

Fonte: lbope e Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Rio (Sinepe-Rio). Nota: Totais naG somam 100 porque parcela dos entre-

vistados naG tem opiniao sabre a questao.

Os jovens :waliam que OSproblemas mais graves do pais SaDa violencia e 0 de-

semprego.,E 85% dell'S afirmal1l gue os politicos sao aqlleles em quem men os

confiam.

Os jovens tambern expressam grande pessimisl110 em rela«ao ao Brasil. Destacam

a inexistencia de boas praticas politicas e de bons governos. Chamal11 a aten«ao, tam-

bem, para a explora<,-;lodos mais fi'acos e a [llta de seguranya para planejar a vida.

4. Cenarios macroeconomicosOs macrocenarios nacionais envolvem um conjunto de incertezas criticas rela-

tivas a situa~ao economica internacional e a evolu~ao de variaveis end6genas. No

plano externo, a questao central e a evolu~ao da atual fase ascendente do cicIo

da economia mundial. As variaveis determinantes sao: 0 crescimento da renda,

principalmente, nas economias-Iocomotivas (Estados Unidos e China); 0 de-

sempenho do comercio mundial no que diz respeito a quantidade e pre~os, prin-

cipalmente das col1111/odities, e ~lnatureza das politicas comerciais (mais liberaliza-

~ao ou protecionismo); e a volatilidade dos fluxos internacionais de capitais.

No plano domestico, as incertezas criticas sao: condi~oes economicas; natu-

reza das politicas macroecont>lllicas; infra-estrutura; sitlla~ao social; governan-

<,~a;evolu~ao institucional; e coesao politica do bloco dominante.

No inicio do segundo governo Lula, os macrocenarios dominantes envol-

vem um vies otimista em rela~ao ao futuro da economia mllndial e da bra-

sileira. 0 otimismo esta expresso nas diretrizes e parametros do Programa

de Acelera~ao do Crescimento, lan~ado em janeiro de 2007. Em outros exer-

clcios de simllla~ao, 0 afrouxamento de determinadas hip6teses gera um cer-

ro otimismo qualificado, como e 0 caso do cenario elaborado pela revista

The Economist em junho de 2007. As previsoes desses do is cenarios sao apre-

sentadas na Tabela 7.11.

Tabela 7.11

Cenarios macroeconomicos: 2007·10

2007 2008 2009 2010 Media 2007·10

Governo federal- PAC

PIB, var. real 4,5 5,0 5,0 5,0 4,9

Inflayao,IPe 4,1 4,5 4,5 4,5 4,4

Saldo contas publicas total -1,9 -1,2 -0,5 -0,2 -1,0

Saldo transayoes correntes (% do PIB] 1,0 0,5 0,3 0,1 0,5

Taxa de juro basica, Selic (media) 12,2 11,4 10,5 10,1 11,1

Taxa de juro real [%) ?,8 5,5 5,7 5,4 5,4

Taxa de cambio R/US$ [media) 2,0 2,1 2,2 2,3 2,2

2007 2008 2009 2010 Media 2007·10

The Economist

PIB, var. real 3,9 3,7 3,5 3,7 3,?

Inflayao,IPe 3,3 3,7 4,0 3,8 3,7

Saldo contas publicas total -2,4 -2,1 ·1,5 -1,2 -1,8

Saldo transa<;:oes correnteS [% do PIB J 1,0 0,5 0,3 0,4 0,5

Taxa de juro basica, Selic (media) 11,9 10,0 9,8 9,5 10,3

Taxa de juro real [%) 8,3 5,1 5,5 5,5 5,4

Taxa de cambio R/US$ (media) 2,0 1,9 1,9 2,0 1,9

Fontes: Ministerio da Fazenda. PAC- Programa de Acelera~ao do Crescimento. The Economist. Country Briefings. Brazil.http://www.economist.com/countries/Brazi I/PrinterFriendly.cfm ?Story.ID=9396089.

Estes cenarios tem, em comllm, 0 fato de que pressupoem a manuten~ao

de um contexto internacional favoravel e das diretrizes da atual politica ma-

croeconomica: metas de infla~ao e estabilidade da infla~ao; superavit fiscal pri-

mario; cambio flutuante; e liberaliza~ao externa. Os cenarios implicam: taxa

de infla~ao constante; redu~ao gradual da taxa de juro real; manlltenyaO do ni-

vel e do processo de apreciayao real do cambio; menor grall de restri<;ao aos

gastos publicos de investimento; deficits fiscais decrescentes; redu<;ao gradual

do superavit das contas de transa<;oes correntes do balanyo de pagamentos;

redu<;ao dos gargalos setoriais na infra-estrutura fisica; melhoras marginais na

sitlla<;ao social; manuten<;ao da governan<;a e da governabilidade; continuida-

de e consolida<;ao do bloco dominante; e estabilidade do modelo liberal pe-riferico.

Por outro lado, a principal distin<;ao entre os cenarios economicos otimistas

reflete, fundamentalmente, diferen<;as quanto as hip6teses de comportamento

das seguintes variaveis: contexto internacional; taxa de investimento da econo-

mia brasileira; e restri<;oes na infra-estrutura. No que se refere ao contexto in-

ternacional, os otimistas supoem a manuten<;ao da atual fase ascendente do ci-

cIo da economia mundial, enquanto os adeptos do otimismo qualificado supoem

uma desacelera<;ao moderada da economia mundial. Desacelera<;ao forte, rever-

sao ou choques externos sao descartados pelos otim.istas. Ou seja, a demanda por

produtos brasileiros no mercado mundial continuara elevada, os pre<;os das COI11-

l110dities continuarao altos, a liquidez internacional permanecera "empo<;ada" e

os investil11entos extern os tenderiio a crescer no futuro.

No plano interno, os otimistas acreditam que 0 PAC e1evara de forma signi-

tlcativa a taxa de investimento da cconomia brasileira, da media de 16% em2003-06 para algo prC)ximo de 25(/(',em 2007-2010. Os adeptos do otimismo

qualificado nao acreditam que os recursos do PAC para investimentos publicos

em infra-estrutura e os cstimulos para 0 investimento privado sejam capazes de

causal' tamanha eleVal,:aOna taxa de investimento. Os otimistas tambem supoem

que os investimcntos do PAC reduzirao significativamente as serias restril,:oes de

infra-estrutura que dificultam 0 processo de crescimento da produl,:ao. No en-

tanto, ha analistas que atlrmam que a redul,:ao de gargalos nao sera tao signifi-

cativa e que riscos persistem em areas como energia, logistica e transportes. Co-

mo resultado, naturalmente, aparecem diferenl,:as a respeito das taxas de cresci-

mento da renda nos exercicios de previsao.Assim, enquanto 0 PAC preve uma

taxa media anual de crescimento real do PIB de 4,9% no periodo 2007-2010,as proje~'c)es de J11C Economist implicam taxa media de 3,7%. Essa diferenl,:a de

1,2'j{, e signitlcativa, visto que 0 crescimento populacional do pais deve ser de1,3'j{, ao allo.

Exercicios de macrocenarios saD importantes nem tanto pela manutenl,:ao e

projel,:ao de tendencias, mas principalmente pela avalial,:ao dos riscos e incerte-

zas que implicam reversao de tendencias. No caso do Brasil, a trajetoria futura

de mt'dio e longo prazo do pais estara condicionada, em grande medida, pe10

contexto lllternacionai. Forte desaceleral,:ao da economia mundial, reversao do

ciclo atual e choques extern as recolocarao 0 pais em uma tr~etoria de instabi-

lidade e crise, pais, como vim os, a economia brasileira continua a aprcsentar ele-

vado grau de vulnerctbilidade externa estrutural.

No que se refere ~lillfra-estrutura, e evidente que os investimentos tbn re-

sultados de mais longo prazo. Em muitos casos ~ par exemplo, de hidroeletricas

-, a entrada ern opera~~Jo das unidades de produl,:JO pode de moral' rnais de cin-

co anos. Ou seja, t' muito provavel que as ja serias restril,:oes na infra-estrutura

continuem como obstaculos ao crescimento da produl,:ao, reduzam a eficiencia

econclll1ica e gcrem inflayao de custos em futuro proximo.

A governanya (capacidade gercncial e orgal1izacional do governo) e Olltra il1-

certeza critica. No governo Lula, a governanl,:a e reconhecidamente baixa, como

indicam as riscos crescentes de problemas energeticos e os recentes acidentes ae-

reos. Como vimos no capitulo 3, ha evidencia sobre um retrocesso da gover-

nanel durante 0 governo Lula. E DOUCO provavel que haia alteracoes importan-

tes em futuro proximo. As avalial,:oes de riscos crescentes na area de el1ergia e 0

agravamento da crise do transporte aereo ilustram claramente 0 problema.

A questao da governabilidade refere-se a capacidade do governo formular e

implementar politicas (eficazes ou nao) e depende da sua base de sustel1tal,:ao

polltica. Os mecanismos de cooptal,:ao politica atualmente usados pelo governo

Lula podem ter retorno decrescente, principalmente nos dois ultimos an os do se-

gundo mandato.A sil1drome do "pato manco" (perda de credibilidade dos diri-

gentes) que afeta governantes em final de governo, principalmente no segundo

mandato, pode atingir 0 processo de governabilidade. A ausencia de resultados

na area social, que transcendam as medidas assistencialistas, pode revitalizar os

movimentos de resistencia ao mode1o liberal periferico.

A governabilidade tambem pode ser afetada negativamente pela deterioral,:Jo

institucional do pais. Trata-se, aqui, nao so da crescente fragilidade do Estado pa-

ra enfrentar 0 grave problema da violencia, mas tambem 0 avanyo dos casos e es-

candalos de corrupyao que podem atingir diretamente representantes do poder

publico nos mais altos escaloes da Republica.

Como determinante fundamental dos macrocenarios futuros, nao ha como

negligenciar a questao da coesao do bloco dominante. Com a aproximayao das

e1eil,:oesde 2010 e as turbulencias economic as, sociais, politicas e institucionais, e

provave1 que a continuidade e consolidayao desse bloco corra serios riscos. No

contexto de acirramento da concorrencia em re1ayJo ao excedente economico,

em geral, e aos recursos do Estado, em particular, e provave1 que surjam confli-

tos e desarticulal,:ao do bloco dominante. As disputas intrabloco podem nascer, in-

clusive, da dificuldade de 0 Estado desempenhar seu papel de mediador de con-

flitos entre as frayoes do capital. Esta e uma hipotese que nao deve ser descarta-

da para 0 segundo governo Lula.

S. PerspectivasEste livro faz um balanl,:o da natureza das politicas economicas e sociais do pri-

meiro governo Lula e seus impactos sobre a dinamica da economia brasileira no

periodo. Em particular, demonstra como e por que 0 governo deu continuidade

as mesmas pollticas postas em pratica pdo segundo governo Cardoso, eviden-

ciando a consolidal,:ao do mesmo bloco de poder e 0 processo de transformismo

politico que atim!:iu 0 Partido dos Trabalhadores e suas principais liderancas.

o livro demonstra tambem que, apesar da manutenc;:ao do modelo liberal pe-

riferico e da mesma politica economico-social, naquilo que esta tem de essen-

cial, os resultados alcanc;:ados, expressos nas diversas variaveis macroeconomicas

relevantes, apontam para urn melhor desempenho do governo Lula quando com-

parado ao segundo governo Cardoso (1999-2002). A evidencia empirica apre-

sentada nao deixa duvidas quanto a circunstancia fundamental que permitiu dis-

tintos resultados macroeconomicos: a conjuntura economica internacional, alta-

mente favoravel, a partir de 2003.

Os resultados macroeconomicos alcanc;:ados nos primeiros seis meses do se-

gundo governo Lula reiteram as tendencias de maior taxa de crescimento e es-

tabilizac;:ao das taxas de desemprego, reduc;:ao da taxa de inHac;:ao,elevados supe-

ravits na balanc;:a comercial, reduc;:ao da divida externa, aumento das reservas in-

ternacionais e da divida liquida total do setor publico, alem de diminuic;:ao da

vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira.

Estamos em urn momenta de menor instabilidade macroeconomica e de

legitimac;:ao do modelo liberal periferico e da polltica economica ortodoxa

- corn a manutenc;:ao da hegemonia do capital financeiro e do setor expor-

tador no interior do bloco de poder. Entretanto, persistem as altas taxas de ju-

ros e a valorizac;:ao do cambio, elevadas taxas de desemprego, 0 alto grau de

concentrac;:ao de riqueza e renda, a precarizac;:ao do trabalho e a ausencia de

uma politica industrial efetiva.

o quadro se completa com as politicas sociais focalizadas, que passam ao lar-

go do enfrentamento estrutural da pobreza e da pessima distribuic;:ao de rique-

za e renda. Ha uma ampla frente politica pelo crescimento economico, que des-

loca para segundo plano todos os temas e problemas que nao se relacionam - di-

reta e imediatamente - com maiores taxas de crescimento do PIB. Dai a

proemincncia do PAC como carro-chefe da politica e do marketin{.!, lulista.Ape-

sar de trazer 0 Estado para um lugar de maior destaque na esfera economica, 0

governo Lula refon,:a as caracteristicas fundamentais do modelo liberal periferi-

co e atende a sua dinamica: consolidac;:ao da inserc;:ao internacional passiva (co-

mercial, produtiva, tecnol6gica e financeira), privatizac;:ao de segmentos da infra-

estrutura e manutenc;:ao de elevados superavits fiscais primarios.

Em suma, 0 governo Lula nao aproveita as circunstancias internacionais

favoraveis para reduzir estruturalmente a vulnerabilidade externa do pais.Ao

contrario. embalado oor elevados suoeravits comerciais. 0 modeJo liher:lJ ne-

riferico tem se manti do intacto, abrindo ainda mais a conta financeira do ba-

lanc;:o de pagamentos.

A eventual reversao da atual conjuntura - caracterizada por grande liquidez

internacional ~ por uma fase ascendente do comercio -, que favorece enorme-

mente as exportac;:6es de todos os paises da periferia, inclusive 0 Brasil, tera im-

pactos decisivos sobre a dinamica da economia brasileira. Essa mudanc;:a, que po-

dera ocorrer a partir da desacelerac;:ao das economias americana e chinesa, cada

vez mais articuladas comercial e financeiramente, tera um efeito desestabilizador

tanto maior quanto mais fragil for a inserc;:ao internacional de cada pais. Se e

quando isso ocorrer, qualquer que venha a ser 0 futuro governante do Brasil, as

fragilidades do pais reaparecerao com toda a forc;:a,evidenciando mais uma vez

os limites estruturais do modelo liberal periferico e da sua polhica macroeco-

nomica.Os efeitos sobre a economia brasileira e a resposta das autoridades economi-

cas saG conhecidos.A desacelerac;:ao do comercio mundial tera urn impacto ime-

diato sobre 0 valor das exportac;:6es, com a reduc;:ao das quantidades exportadas

e a queda dos prec;:os das commodities agricolas e industriais.A reduc;:ao dos saldos

da balanc;:acomercial e, em conseqiiencia, da conta de transac;:6es correntes do ba-

lanc;:o de pagamentos, implicara aumento da dependencia em relac;:ao aos Huxos

de capitais internacionais necessarios para 0 equilibrio do balanc;:o de pagamen-

tos. Como essa situac;:ao sera a regra dos paises perifericos, as taxas de juros exi-

gidas pelos capitais de curto prazo - com tendencia a buscar protec;:ao nos titu-

los do governo americano - tenderao a se elevar, provocando, em cadeia, a ele-

vac;:ao das taxas de juros domesticas. Em resumo: reaparecera a vulnerabilidade

externa estrutural da economia brasileira - mascarada ate aqui pelos grandes sal-

dos obtidos no comercio exterior -, agora tambem explicitada pelo seu lado co-

mercial e reforc;:ada pelo lado financeiro.

o crescimento da vulnerabilidade externa, num quadro de reduc;:ao dos sal-

dos da balanc;:a comercial e de elevadas taxas de juros, sera acompanhado de uma

acelerac;:ao no crescimento das dividas extern a e interna, 0 que tornara ainda

mais debeis os efeitos da politica de elevados superavits primarios - evidencian-

do-se, mais uma vez, que 0 problema fundamental da fragilidade financeira do

Estado esta na vulnerabilidade externa e na politica monetaria.

o fraco desempenho da economia brasileira, provocado pela elevac;:ao da ta-X:l ne illroS. ciificult:lra nl;lis ;lind;l ;l ohtencao dos suoeravits Drimarios - Dela re-

dUyao das receitas tributarias do Estado e 0 crescimento dos gastos obrigat6rios

com a Seguridade Social. A face mais perversa do processo sera 0 crescimento

do desemprego e da pobreza, bem como a maior transferencia de recursos pu-

blicos para os rentistas via pagamento de juros.

Como das outras vezes, a saida da crise sera buscada em nova elevayao da ta-

xa de juros para niveis estratosfericos, 0 que implicara maior fragilidade do se-

tor pllblico e mais ajuste fiscal. Como a carga tributaria ja esta muito elevada e

o investimento publico esta em niveis muito baixos, restara, dentro do modelo,

o corte de despesas correntes, com a maior desvinculayao entre receita e despe-

sa (um maior percentual para 0 mecanismo da desvinculayao da receita da Uniao)

e novas reformas liberais: trabalhista e outra da Previdencia Social, com reduyao

de direitos sociais e trabalhistas. Ou seja, 0 caminho de saida da crise sera sem-

pre no sentido de aprofundar 0 modelo liberal periferico, numa eterna fuga pa-

ra frente. Nao ha alternativa, ate que venha uma nova crise.

Do ponto de vista polltico, a desarticulayao dos campos polltico-ideoI6gi-

cos e cada vez maior. 0 transformismo do PT e de Lula, ao ocupar 0 espayo

tradicionalmente mantido pelas foryas politicas conservadoras, deu um xeque-

mate na oposiyao de direita, que perdeu 0 rumo e 0 prumo. Ao mesmo tem-

po, tambem conseguiu desarticular e reduzir significativamente a capacidade

polltica da frente de esquerda que tradicionalmente confronta as foryas pollti-

co-sociais que sustentam 0 modelo liberal periferico.A "grande politica" (pro-

jetos, programas, transformayoes estruturais e utopias) cedeu espayo para a "pe-

quem politica" (divisao de cargos, prestigio, fisiologismo, neg6cios e acordos

corporativistas) .

A continuayao de esdndalos etico-morais no segundo governo Lula, tendo

por epicentra a sua base politica - mas que, 0 mais das vezes, englobam tam-

bem politicos e grupos da oposiyao de direita -, e a ponta do iccber;g que de-

nuncia a atual irrelev:mcia da politica institucional como instrumento de mu-

danyas economico-sociais significativas a favor dos setores subalternos da so-

ciedade brasileira.

o canto do cisne da mudanya da politica economica ortodoxa e das alianyas

politicas caracteristicas do primeiro governo Lula, ouvido durante 0 segundo

turno da campanha eleitoraJ para Presidencia da Republica no final de 2006,

nao durau muito tempo. A formayao do ministerio do segundo governo Lula,

no primeira semestre de 2007, reflete a continuidade.

A base polltica do segundo governo Lula, em razao da completa desfigurayao

do Partido dos Trabalhadores, foi constituida de forma ainda mais precaria e fi-

siol6gica do que foi no primeiro. Pautado em acordos pontuais pragmaticos -

com partidos e personagens tradicionalmente parasitas do Estado -,0 governo

tendera a ter uma trajet6ria erratica. Em resumo: a partir de 2007, 0 crescimen-

to do lulismo gerara uma grande instabilidade politica - maior do que no pe-

riodo 2003-2006 -, com 0 posicionamento do governo tlutuando entre 0 cen-

tro e a direita do espectro politico, ao sabor da conjuntura mais imediata.

A tragedia maior de todo 0 processo, ate aqui, e a desarticulayao, divisao e

incapacidade da oposiyao de esquerda ao modelo economico e as pollticas 01'-

todoxas. Essa oposiyao nao consegue constituir uma alternativa politica rele-

vante. Isso engloba tanto a esquerda que esta dentro do PT (extremamente

minoritaria e irrelevante na conduyao e nos rumos do governo) quanto aque-

la que esta fora do partido e do governo Lula. Essa situayao tem retlexos ime-

diatos nos movimentos social e sindical, que tambem sao atingidos pela divi-

saG e a fragmentayao.

No campo da oposiyao de esquerda, a capacidade de reayao - com a consti-

tuiyao de um sujeito politico coletivo relevante - esta condicionada a formayao

de urn consenso minimo sobre a natureza e os limites do governo Lula, bem

como os objetivos que devam ser perseguidos pelas foryas pollticas que com-

poem esse campo. Adicionalmente, a reconstituiyao de uma oposiyao de esquerda

mais vigorosa e aguerrida passa tambem pela revitalizayao dos movimentos so-

ciais e 0 surgimento de novas lideranyas, em substituiyao as atuais lideranyas vin-

cwadas ao lulismo - que conseguiram, ate aqui, "blindar" 0 governo Lula e se-

gurar a insatisfayao politica em nome da governabilidade e de futuras mudanyas,

indefinidamente adiadas.

Em suma, a construyao de uma alternativa ao modelo liberal periferico e as

suas politicas economicas e uma tarefa que depende muito menos de propostas

formuladas pelos economistas e outros analistas cnticos do que da capacidade de

reconstruyao dos movimentos sociais, do sindicalismo e da unidade da esquer-

da que nao se deixou transformar e cooptar pelo neoliberalismo.

o Quadro 7.3 apresenta a sintese das principais conclusoes do capitulo.

Ouadro7.3

Principais conclusoes: capItulo 7

1 Nocontexto do PACe pouco provavel que 0 multiplicador de renda gerado pelosinvestimentos da Uniao, da ordem de 0,6% do PIS,seja significativo.

1 Da mesma forma que na iniciativa das PPPs,a enfase do PACe na infra-estru-tura de apoio as atividades de exportayao, principalmente, de produtos prima-rios.

1 0 PACimplica a mobilizayao de escassos recursos publicos para consolidar a es-pecializayao da produyao e exportayao de produtos primarios. Portanto, ele for-talece um dos pilares do modelo liberal periferico e da posiyao do agroneg6ciono bloco dominante.

1 No PAC,as investimentos da Uniao em infra-estrutura representarao em me-dia 0,6%, enquanto as pagamentos de juros absorverao 4,7% do PISno segun-do mandata de Lula.

1 0 PACaprofunda outra grave distoryao do modelo liberal periferico, que e a des-via de recursos publicos escassos, em grande escala, para 0 bloco dominantecom hegemonia do setor financeiro.

1 NoPAC,a questao da mudanya do marco regulat6rio apresenta-se no senti do deaumentar riscos e incertezas no caso especffico do meio ambiente.

1 0 PACsinaliza para limitayoes estritas dos gastos publicos, principalmente dosgastos sociais, pais as principais destaques sao as medidas especfficas foca-das na reduyao das despesas.

1 A regulamentayao do Regime de Previdencia Complementar do Servidor Publi-co, prevista no PAC,que envolve despesas com aposentadorias e pensoes, e acontinuayao da reforma previdenciaria feita em 2003.

o objetivo explicito do PAC,de manter constante em 8,2%do PISas despesascom beneffcios da Previdencia, tem impacto desfavoravel sabre a distribuiyaode renda no pais.

1 o objetivo de reduzir continuamente a despesa da Uniao com pessoal, comoproporyao do PIS,de 5,3% em 2007 para 4,7% em 2010, elimina a possibilidadede recuperar perdas salariais ocorridas no passado e devera gerar maior fragi-lidade da administrayao publica.

1 o PACmantem, tambem, a natureza geral restritiva da politica fiscal, visto quea mega-superavit de 4,25% devera ser manti do, mesmo senda flexibilizado coma deslocamento de recursos equivalentes a 0,5% do PISno chamado Projeto Pi-lato de Investimentos (PPI).

1 A manutenyao do vies restritivo das politicas monetaria e fiscal reforya a blo-co dominante, no qual desempenham papel de destaque as bancos e os ren-tistas. Portanto, 0 PACreforya as pilares do modelo liberal periferico e mantemas travas macroeconomicas aos processos de acumulayao de capital fixo, dedistribuiyao de riqueza e renda, e de desenvolvimento economico.

1 No PAC,a salario minimo deve ser reajustado pela variayao do INPCacrescidoda taxa de crescimento real do PIScom dois anos de defasagem, com a objeti-va de contenyao dos gastos da previdencia do setor privado (INSS).

1 A politica de salario minima do PACimplica retrocesso em relayao a experien-cia do passado recente.

2 Ouando confrontado com 0 desempenho do govern a Cardoso nos seus doismandatos, a governo Lula nao apresenta desempenho superior no que diz res-peito a distribuiyao da renda em favor da c1assetrabalhadora.

2 Avariayao media anual do salario real foi -2,1% e a do PISreal per capita foi 1,9%no periodo 2003-2006. Portanto, a relayao salario / PISper capita caiu 3,9%.

2 Em 2006, comparativamente a 2002, a massa salarial manteve-se relativamen-te estavel enquanto 0 PISteve crescimento acumulado de 14,1%;portanto, a par-ticipayao relativa dos salarios no PISse reduz ao longo do periodo 2003-2006.

2 Apolitica fiscal restritiva significa a continuayao do processo de transferencia derenda do conjunto da sociedade, que tem elevada propensao a consum ir, para osrentistas (aqueles que vivem de juros), que tem baixa propensao a consumir.

[continua]

2 Apolftica monetaria de juros altos, mantida no PAC,tambem funciona no sen-tido piorar a distribui~ao funcional da renda por meio da transferencia de valo-res vultosos sob a forma de pagamento dejuros.

2 A redu~ao da concentra~ao pessoal da renda, que inciui, principalmente, sala-rios, beneffcios previdenciarios e transferencias, e uma tendencia observadadesde 1998.

2 A redu~ao da concentra~ao pessoal da renda reflete a redu~ao dos salariosmais elevados, a eleva~ao do salario minimo, os gastos da previdencia e astransferencias sociais.

2 Durante 0 governo Lula nao ha evidencia de melhora na distribui~ao funcionalda renda, que confronta a remunera~ao dos trabalhadores com os ganhos doscapitalistas.

2 No que se refere a concentra~ao da riqueza e a distribui~ao da renda, 0 de-sempenho do governo Lula nao parece ser significativamente distinto daque-Ie observado no governo Cardoso.0 tra~o comum e 0 avan~o da domina~ao fi-nanceira.

2 Ate 2004 houve tendencia de queda de participa~ao dos salarios na renda. Aspoliticas monetarias e fiscais restritivas continuam funcionando como meca-nismos concentradores de riqueza e renda, principal mente, nas maos dos ren-tistas que se beneficiam dos juros elevados.

2 Arelat;:aomedia juro/salario foi de 16,2% em 1995-98, de 17,0%em 1999-2002e de 12,1% em 2003-2006. Portanto, 0 vies concentrador de renda da politicamonetaria foi maior no governo Cardosodo que no governo Lula. Em ambos oscasos, essa relat;:aoe muito elevada.

2 A participa~ao dos ativos totais dos grandes bancos privados no PIBaumentade 17,2%em 1999-2002 para 19,3% em 2003-2006, caracterizando a crescen-te domina~ao financeira.

2 As perspectivas de crescimento economico sac pouco favoraveis quando seconsidera que 0 PACnao promove mudan~as significativas nas diretrizes es-truturais do processo de acumulat;:aode capital fixo.

2 As perspectivas de crescimento economico sao pouco favoraveis. 0 PACnaoaponta para mudant;:assignificativas no padrao de gestao macroeconomica.

2 E muito provavel que avan~os marginais continuem ocorrendo na distribui~aopessoal da renda, simultaneamente com retrocesso na distribui~ao funcionalda renda e na distribui~ao da riqueza.

3 0 Brasil tem indices de violencia muito elevados e a violencia atinge, principal-mente, a populat;:aomais jovem.

3 Houveaumento do consumo de tabaco, bebidas alc061icas,maconha, solventese cocaina no pais no periodo 2001-2005, afetando principalmente os jovens.

3 Durante 0 governo Lula atinge-se 0 nivel recorde de emigrantes brasileiros pa-ra os Estados Unidos, principal mente jovens.

4 A distint;:ao fundamental entre os cenarios economicos otimistas reflete, fun-damentalmente, diferent;:as na evolu~ao da economia mundial, da taxa de in-vestimento da economia brasileira e das restri~oes na infra-estrutura.

4 Osmacrocenarios nacionais tem incertezas criticas relativas a conjuntura in-ternacional, infra-estrutura, condit;:6es economicas domesticas, governant;:a,governabilidade, robustez institucional e coesao do bloco dominante.

5 Hadesarticulat;:ao,divisao e incapacidade da oposi~ao de esquerda em rela~aoao modele economico e as polfticas ortodoxas.

5 A construt;:ao de uma alternativa ao modelo liberal periferico e as suas politi-cas economicas depende da capacidade de reconstrut;:ao dos movimentos so-ciais, do sindicalismo eda unidade da esquerda que nao se deixou transformare cooptar pelo neoliberalismo.

fndice de Vulnerabilidade Externa Comparada

A Vulnerabilidade Externa Comparada e dada pe10 desempenho externo re1ati-

vo de determinado pais comparativamente ao desempenho externo relativo de

outros paises. Ela expressa a comparac;:ao, entre paises, do diferencial relativo de

indicadores de inserc;:ao economica internacional.

A metodologia basica usada no calculo do Indice de Vulnerabilidade Externa

Comparada (IVEC) e similar a utilizada no calculo do indice de desenvolvi-

mento humano (IDH) do Programa das Nac;:oes Unidas para 0 Desenvolvimento

(PNUD). A primeira versao do IVEC foi apresentada em Gonc;:alves (2005).

Nessa versao foram utilizados dezesseis indicadores para calcular os indices de

vulnerabilidade externa de 113 paises para 0 ana base de 2002.

A versao apresentada neste livro, tendo em vista a disponibilidade de dados pa-

ra um periodo longo (1995-2006), concentra-se em tres indicadores. 0 IVEC e

a media simples de tres indices que expressam 0 desempenho de tres variaveis

relacionadas a inserc;:ao economica internacional: relac;:ao entre 0 saldo da conta

corrente do balanc;:o de pagamentos e 0 PIB (indicador BOP); relac;:ao entre as

reservas internacionais brutas e 0 valor medio mensal das importac;:oes CIF de

bens (RIM); eo grau de abertura, dado pela relac;:aoentre as exportac;:oes de bens

FOB e 0 PIB (XPI).

Assim,o IVE-BOP e indice correspondente ao indicador do saldo de transa-

c;:oescorrentes do balanc;:o de pagamentos (% PIB). 0 IVE-RIM e 0 indice cor-

respondente ao indicador das reservas internacionais / importac;:oes de bens CIF,

mensal (%).0 IVE-XPI eo indice correspondente ao indicador das exportac;:oes

de bens FOB / PIB (%). 0 IVEC e a media simples desses tres indices.

o indice de vulnerabilidade externa comparada IVE- XP e calculado da se-

guinte forma:

AS indices de vulnerabilidade externa comparada IVE-BOP e IVE-RIM saGcalculados com base na seguinte formula:

Indice = [(X maximo - X)/(X maximo - X minima)] x 100

Sendo X 0 valor da variavel para cada ano, X maximo 0 maior valor da va-riavel e X minimo 0 menor valor da variavel.

Esta diferenr;a nas formulas decorre do fato de que, quanto mais elevado for

o indicador Xl~ maior e a vulnerabilidade externa. No caso dos indicadores BOP

e RIM, quanta maior for cada urn deles, menor e a vulnerabilidade externa.

Para evitar 0 efeito dos outliers (valores extraordinariamente altos ou baixos),

a seler;ao dos valores maximos e minimos baseia-se na exclusao dos cinco maio-

res e dos cinco menores valores. Em cada ano, as variaveis sao ordenadas em or-

dem crescente. 0 valor minimo e 0 sexto menor valor da serie e 0 valor maxi-mo e 0 sexto maior valor.

Fontes dos dadosAs fontes de dados saG 0 Banco Mundial (WOrld Development ltldicators Online) e

o Fundo Monetario Internacional (WOrld Economic Outlook Database, abri12(07).

A base de dados do FMI tem informar;oes para os 185 paises-membros do Fun-

do. A base de dados do Banco Mundial requer subscrir;ao paga, enquanto a doFMI e de livre acesso.

fndice de Desempenho Presidencial

1. MetodologiaA primeira versao do Indice de Desempenho Presidencial (IDP) foi apresenta-da por Gonr;alves (2003a). Nesta segunda versao, 0 IDP e a media simples de seisindices que expressam 0 desempenho de variaveis ou indicadores macroecono-micos: crescimento, hiato de crescimento, acumulac;:ao de capital, inflac;:ao, fragi-lidade financeira e vulnerabilidade externa.

o indice de crescimento refere-se ao crescimento real do Produto InternoBruto brasileiro.

o indice de hiato de crescimento e a diferenp entre a taxa de crescimentoreal do PIB brasileiro e a taxa de crescimento real do PIB mundial.Visto que de-senvolvimento e um conceito relativo, 0 hiato de crescimento expressa 0 en-curtamento da distancia entre a economia brasileira e a economia mundial, istoe, a velocidade com que 0 Brasil se torna mais desenvolvido.

o indice de acumular;ao de capital refere-se a taxa de crescimento real da for-mac;:ao bruta de capital fixo (FBCF).

Os indices de desempenho do crescimento economico, hiato e acumulac;aode capital saG calculados com base na seguinte formula:

sendo X 0 valor da variavel para cada ano, X maximo 0 maior valor da varia vele X minimo 0 menor valor da variavel.

Para evitar 0 efeito dos outliers (valores extraordinariamente altos ou baixos),a selec;:aodos valores maximos e minimos baseia-se na exclusao dos cinco maio-

res e dos cinco menores val ores. Portanto, quando as series temporais saG colo-cadas em ordem crescente, 0 valor minimo e 0 sexto valor da serie e 0 valormaximo e 0 1120 valor, tendo em vista que as series temporais para 0 periodo1890-2006 tem 117 observar;oes.

Por exemplo, no caso do indice de crescimento economico do presidente Lu-la em 2006, 0 calculo e 0 seguinte:

Indice (Lula2()()6) = {[3,7 - (-3,3)]/[12,1-(-3,3)]} x 100

Indice (Lula2006) = (7,0/15,4) x 100 = 45,5

A taxa media anual de crescimento real do PIB em 2006 e de 3,7% (segundo

a revisao do IBGE de maryO de 2(07); 0 valor maximo usado para a taxa de cres-

cimento do PIB brasileiro (12,1%) e 0 sextomaior da serie e ocorreu em 1936;o valor minimo usado (-3,3%) e 0 sexto men or da serie e ocorreu em 1931.

o IDP de Lula correspondente ao crescimento economico e a media simples

dos indices anuais no periodo do seu mandato (2003-2006).Valores crescentes dos indices de crescimento, hiato e acumulayao de capital

significam um desempenho superior.

o mesmo acontece com os indices para controle da intlayao, fragilidade fi-

nanceira do Estado e vulnerabilidade externa. Eles san calculados com a seguin-te formula:

Assim, quanto menores san as variaveis (taxa de intlayao, divida interna/PIB,

divida external exportayao), maior 0 indice. E, quanto maior for 0 indice, me-

Ihor e 0 desempenho presidencial no que se refere ao controle da intlayao, dascontas pLlblicas e das contas externas.

o indice de controle da intlayao e calculado com base na hipotese de "retor-

nos decrescentes". N a medida em que aumenta a taxa de intlayao, criam-se me-

canismos de proteyao. Mecanismos de correyao monetiria ou indexayao ten-

dem a acelerar com 0 avanyo do processo intlacionario. Isso quer dizer que in-

fla~:ao de 100% ao ana nao significa, para a sociedade, um desconforto

equivalente a dez vezes 0 desconforto provocado por intlayao de 10%.0 mes-

mo ocorre com inflayao de 1000%, que nao tende a provocar desconforto equi-

valente a dez vezes 0 desconforto correspondente a inflayao de 100%. Para cap-

turar esse fenomeno utilizou-se 0 logaritmo natural da taxa de intlayao (defla-

tor implicito do PIB). No caso de deflayao, 0 valor usado nos calculos foi zero.

o indice de controle da fragilidade financeira do Estado (Uniao) reflete a si-

tuayao das finanyas publicas. 0 indicador usado e a relayao entre a divida publi-

ca intern a federal e 0 PIB, que expressa 0 nivel de endividamento do governo

federal. 0 pressuposto central e que crescentes niveis de endividamento impli-

cam desempenho cada vez mais negativo das contas publicas e, portanto, tendem

a se tornar uma restriyao crescente ao crescimento economico tanto no curto

como no longo prazo.

o indice de controle da vulnerabilidade externa e medido pela relayao entre a

divida externa registrada e a exportayao de bens (FOB). 0 pressuposto eo mes-

mo: um crescente endividamento externo tende a se tornar uma restriyao cada vez

maior ao crescimento economico em decorrencia de uma serie de fatores: com-

prometimento do uso das divisas estrangeiras; pressao sobre as politicas monet:l-

ria, fiscal e cambial; e expectativas negativas dos investidores internacionais.

o objetivo e calcular 0 Indice de Desempenho Presidencial (IDP) em cada

ana no periodo 1890-2006. 0 IDP em cada ana e a media aritmetica simples

dos seis indices anuais: crescimento economico, hiato de crescimento, acumula-

yao de capital, inflayao, fragilidade financeira e vulnerabilidade externa. 0 IDP

em cada mandato e a media aritmetica dos IDPs nos anos de mandato. Por exem-

plo, no caso do governo Lula (2003-2006) os indices san os seguintes:

Exemplo: Variaveis e Indices de desempenho presidencial: Lula (2003-2006)

Variaveis PIB Hiato FBCF Infla~ao Fragilidade Vulnerabilidadefinanceira externa

2003 1,1 ·2,8 -4,5 15,0 39,7 270,7

2004 5,7 0,4 9,1 8,2 39,7 199,5

2005 2,9 -1,9 3,5 7,2 41,5 142,7

2005 3,7 -1,5 5,3 4,3 44,5 108,9

Maximo 12,1 11,7 34,9 628,0 39,7 440,9

[5,4425)

Minima ·3,3 ·7,0 -33,5 1,0 (0) 0,5 55,0

Max·Mfn 15,4 18,7 58,5 5,4425 39,2 385,9

Indices PIB Hiato FBCF Infla~ao Fragilidade Vulnerabilidade lOPfinanceira externa medio

2003 28,5 22,5 42,3 58,0 0,0 44,1 32,5

2004 58,4 39,5 62,3 67,3 0,1 62,5 48,4

2005 40,3 27,2 54,3 69,4 0,0 77,3 44,8

2005 45,5 28,8 58,2 77,4 0,0 85,0 49,3

Media 43,2 29,5 54,3 58,0 0,0 57,5 43,8

Notas: Elabora~ao propria. As medias sao aritmeticas simples. a fndice de desempenho varia de zero a cern. Quanta maior for 0 indicemelhor e a desempenho. Na inflacrao as val ores entre parenteses referem-se aos logaritmos naturais.

2. Fontes dos dadosTaxa de crescimento do PIB do Brasil, varia~ao %

1890-1900: Goldsmith, (1986), tab. III.1, p. 82.

1901-1995: Ipea (www.ipeadata.gov.br).Diversas fontes.

1996-2006: IEGE, series revisadas em maryo de 2007.

Taxa de crescimento do PIB da economia mundial, varia~ao %

1890-1969: Maddison (1991), media para dezesseis paises desenvolvidos,TabeIa 4.7.1970-2()06: 1962-2006, FMI, Winld Economic Outlook, Database.

Forma~ao bruta de capital fixo, varia~ao %

1890-1901: Estimativa. Calculado com base na FBCF do governo federal e nas im-portayoes de maquinaria industrial. Fontes:Villela e Suzigan (1973) e Suzigan (2000).1902-2000: IEGE, Estatisticas Seculo XX, contas nacionais, tabela II.1a.2001-2005: IEGE, Contas Nacionais, Revisao maryo 2007.2006: IEGE, Contas Nacionais trimestrais.

Infla~ao (%)

1890-2005: Ipea (www.ipeadata.gov.br). Diversas fontes.2006: IEGE, contas trimestrais.

Dlvida interna / PIB (%)Divida interna:

1890-1908: Goldsmith, (1986), tab. IlL 1, p. 82 e p. 121-122.190<J-1<J40:Abreu et al (1990), anexo estatistico, coluna 36.1947-19<J2:Andima (1994),p.153-154.

1993-2006: BACEN, Boletim Mensal.

PIS:

Ver as fcmtes mcncionadas acima.

Dlvida extern a registrada / Exporta~ao de bens (%)I )ivida extcrna registrada:

1890-2005: Ipea (www.ipeadata.gov.br). Diversas fontes.2000: BACEN, Boletim lvl£'1lsal.

Exporta~ao de bens:

1890-1900: Abreu et al (1990), co!. 7.

1901-1939: IEGE, Estatisticas do Scwlo XX (2003), setor externo, tabela 2.1940-2006: BACEN. Bolctim Mensal.

A divida externa de cada ana e a media geometrica da divida no inicio c no

final do ano.

3. Dados anuais e perfodo de mandatoOs dados disponiveis para todas as variaveis sao anuais. As medias para os subperio-

dos sao geometricas para a variayao do PIB, 0 hiato de crescimento e a variayao da

formayao bruta de capital fixo. Para as outras variaveis, as medias sao aritmeticas.

Os mandatos presidenciais, de modo geral, iniciam-se no primeiro trimestre

e terminam no ultimo trimestre. Ha exceyoes.

A morte de Afonso Pena, em junho de 1909, fez com que 0 vice-presidente

Nilo Peyanha assumisse 0 cargo. Os mandatos foram os seguintes: Afonso Pena,

de 1111906 a 6/1909; e Nilo Peyanha, de 6/1909 a 1111910. Para fins de nos-

sa analise estatistica, consideramos para Afonso Pena 0 periodo 1907-1908 e pa-

ra Nilo Peyanha consideramos 0 periodo 1909-1910.

o segundo caso e 0 de Epitacio Pessoa, que iniciou 0 mandato emjulho dc

1919 e 0 concluiu em novembro de 1922. Consideramos para Epitacio Pessoa

todo 0 periodo 1919-1922.

o terceiro caso envolveu 0 suicidio de Getulio Vargas e a posse de Cafe Fi-

lho em agosto de 1954. Na nossa analise estatistica com dados anuais, conside-

ramos para 0 segundo mandato de Getlilio Vargas 0 periodo 1951-1954. Portanto,

os dados para a presidencia Cafe Filho restringem-se ao ana de 1955.

o ultimo caso refere-se a renuncia de Janio Quadros em agosto de 1961.

Consideramos para Janio Quadros 0 ana de 1961. Quanto a Joao Goulart, os da-

dos referem-se ao periodo 1962-1963, tendo em vista 0 golpe militar de maryo

de 1964.

As presidencias com periodos inferiores a tres meses foram excluidas: Jose Li-

nhares (de 29/10/1945 a 311111946); Nereu de Oliveira Ramos (de 1111111955a 311111956); e Pascoal Ranieri Mazzilli (de 114/1964 a 15/4/1964). Com isso,

a analise abrange 0 conjunto de 28 presidentes e 30 mandatos, visto que Getulio

Vargas e Fernando Henrique Cardoso tiveram dois mandatos nesse intervalo.

Os periodos de mandato SaGmostrados na Tabela A.1.

TabelaA.2

Ordena~io das variaveis macroeconomicas segundo 0 mandato presidencial:

PIB, hiato e FBCF,1890·2006 (ordem crescente)

PIBBrasil PIBmundial Hiato

-7,5 AfonsoPena -0,3 Floriano -8,7

-1,4 EpitacioPessoa 1,0 Collar -3,6

-1,2 Washington Luis 1,0 Casteio Branco -1,8

2,1 Dutra 1,3 Lula ·1,5

2,1 Fioriano 1,3 FHCII ·1,3

2,2 Hermes da Fonseca 1,3 FHCI ·1,2

2,4 Oeodoro 2,1 Goulart ·1,2

3,1 Collar 2,3 AfonsoPena ·0,9

3,3 Figueiredo 2,6 ArturBernardes ·0,9

10 Hermes da Fonseca 3,5 Venceslau Bras 2,7 Figueiredo -0,6

3,6 Vargas I 2,8 Venceslau Bras ·0,6 Washington Luis

3,7 Campos Sales 3,1 CamposSales 0

4,1 Itamar 3,1 Sarney 0,4 Vargas I

4,3 FHCII 3,5 Prudente de Morais 0,8

4,4 Juscelino 3,6 Rodrigues Alves 0,8

4,5 Prudente de Morais 3,6 VargasI 1,4

4,7 FHC I 3,7 Vargas II 1,4 Artur Bernardes

5,2 Geisel 3,8 Itamar 2,2

5,4 NiloPe~anha 3,9 Hermes da Fonseca 2,3

6,2 Rodrigues Alves 3,9 Nile Pe~anha 2,4 Afonso Pena

6,4 Sarney 4,0 CafeFilho 2,5

6,7 Janio 4,4 Geisel 2,8 Juscelino

7,4 ArturBernardes 4,6 Costa e Silva 2,9

7,6 Costa e Silva 4,6 Janio 4

7,8 Vargas II 4,7 Washington Luis 4,1

8,1 Goulart 4,8 Juscelino 4,3

8,6 Lula 4,9 Dutra 6,2

8,8 Medici 5,4 Medici 6,2

10,1 Castelo Branco 5,9 EpitacioPessoa 6,4

11,9 CafeFilho 6,1 Deodoro 7,9

Tabela A.l

Presidentes da Republica: mandatosPresidente Mandato

11/1889 a 11/1891

11/1891 a 11/1894

11/1894 a 11/1898

11/1898 a 11/1902

11/1902 a 11/1906

11/1906 a 6/1909

6/1909 a 11/1910

11/1910 a 11/1914

11/1914 a 11/1918

(/1919 a 11/1922

11/1922 a 11/1926

11/1926 a 10/1930

11/1930 a 10/1945

1/1946 a 1/1951

1/1951 a 8/1954

8/1954 a 11/1955

1/1956 a 1/1961

1/1961 a 8/1961

9/1961 a 4/1964

4/1964 a 3/1967

3/1967 a 8/1969

10/1969 a 3/1974

3/1974 a 3/1979

3/1979 a 3/1985

3/1985 a 3/1990

3/1990 a 9/1992

10/1992 a 12/1994

1/1995 a 12/1998

1/1999 a 12/2002

1/2003 a 12/200626 Juscelino

27 Janio

Manuel Oeodoro da Fonseca

Floriano Vieira Peixoto

Prudente Jose de Morais e Barros

4 Manuel Ferraz de Campos Sales

Francisco de Paula Rodrigues Alves

6 Afonso Augusto Moreira Pena

NiloProcopio Pe~anha

8 Hermes Rodrigues da Fonseca

Venceslau Bras Pereira Gomes

10 Epitacio da Silva Pessoa

11 Artur da Silva Bernardes

12 Washington Luis Pereira de Souza

13 Getulio Oornelles Vargas

14 Eurico Gaspar Dutra

15 Getulio Oornelles Vargas

16 Joao Cafe Filho

17 Juscelino Kubitschek de Oliveira

18 Janio da Silva Ouadros

19 Joao Belchior Goulart

20 Humberto de Alencar Castello Branco

21 Arthur da Costa e Silva

22 Emilio Garrastazu Medici

23 Ernesto Geisel

24 Joao Baptista de Oliveira Figueiredo

25 Jose Sarney

26 Fernando Collar de Mello

27 Ita mar Cautiero Franco

28 Fernando Henrique Cardoso

29 Fernando Henrique Cardoso

30 Luis Inacio Lula da Silva

14 VargasI

15 Sarney

16 Prudente de Morais

17 RodriguesAlves

18 Washington Luis

19 Itamar

20 VargasII

21 NiloPe~anha

22 Geisel

23 EpitacioPessoa

24 Dutra

4. Ordena~aoNas Tabelas A.2 e A.3 as variaveis rnacroecontlInicas sao ordenadas em ordem

crescente segundo 0 mandato presidencial.

29 Deodoro

30 Medici

Sarney

Geisel

FBCF

.24,3

·20,2

·14,2

·9,4

·9,3

-7,5

-3,7

-3,3

-3,0

-2,0

-1,2

3,5

4,0

4,3

4,8

6,6

8,3

8,3

8,4

9,3

9,3

9,6

10,2

11,5

11,9

11,9

14,9

17,6

26,5

46,0

Tabela A.3

Ordena~io das variaveis macroeconomicas segundo 0 mandato presidencial: in·fla~io. fragilidade financeira e vulnerabilidade externa, 1890·2006 (ordem crescente) Analise de Componentes Principais

Infla~io Fragilidade Vulnerabilidadefinanceira externa

Campos Sales -10,4 Janio 0,3 Vargas II 48,9

2 Washington Luis -2,0 Goulart 0,4 Dutra 53,8

3 Afonso Pena -1,5 Juscelino 0,7 Cafe Fiiho 90,8

4 Hermes da Fonseca 0,1 Castelo Branco 0,8 Floriano 102,2

No capitulo 4 utiliza-se 0 Indice de Desempenho Presidencial (IDP), que e a

5 Nilo Pe,anha 1,2 Cafe Filho 1,3 Deodoro 115,0media simples de seis indices correspondentes as variaveis macroeconomicas re-

5 Rodrigues Alves 4,2 Vargas il 2,2 Prudente de Morais 140,8levantes. Estas variaveis san: varia~ao da renda real; hiato de crescimento (dife-

7 Epitacio Pessoa 4,5 Costa e Silva 3,4 Campos Sales 144,5rencial entre a variac;:ao da renda no Brasil e no mundo); acumulac;:ao de capital

8 Vargas I 5,4 Dutra 4,8 ROdrigues Alves 157,4(variac;:ao da formac;:ao bruta de capital fixo); inflac;:ao (deflator implicito do PIB);

9 FHC II 7,9 Medici 5,0 Lula 170,2fragilidade financeira do Estado (relac;:ao divida interna/PIB); e vulnerabilidade

10 Lula 8,5 Collor 5,1 Nilo Pe,anha 183,9externa (relac;:ao divida external exportac;:ao).

11 Artur Bernardes 8,8 Figueiredo 5,0 Epitacio Pessoa 185,3A tecnica de analise de componentes principais (ACP) define indices que san

12 Dutra 9,3 Geisel 5,5 Medici 188,5uma combinac;:ao linear das variaveis, de tal forma que haja maximizac;:ao da va-

13 Prudente de Morais 11,0 Vargas I 9,0 Costa e Silva 190,5riancia do con junto de dados. As variaveis san padronizadas de forma a ter me-

14 Cafe Filho 11,5 Itamar 9,5 Juscelino 192,0dia zero e desvio-padrao unitario.A tecnica consiste, entao, em encontrar os pe-

lS Venceslau Bras 12,7 Washington Luis 10,0 Afonso Pena 194,3sos especificos de cada uma das variaveis que compoem 0 indice (Kubrusly,

15 Floriano 14,0 Artur Bernardes 10,9 Artur Bernardes 203,22002).

17 Vargas II 17,0 Afonso Pena 11,2 Castelo Branco 215,8No caso das seis variaveis, as ponderac;:oes encontradas pela ACP san as se-

18 Deodoro 17,4 Sarney 11,5 Hermes da Fonseca 220,3guintes: taxa de crescimento do PIB brasileiro (+0,411); hiato de crescimento

19 Medici 21,2 Nilo Pe,anha 11,7 Geisel 231,2(+0,406);acumulac;:ao de capital (+0,139);inflac;:ao (-0,103);divida interna/PIB

20 Juscelino 21,5 Epitacio Pessoa 11,8 Janio 235,1(-0,204); e divida externa/exportac;:ao (-0,219).

21 FHCI 24,0 Venceslau Bras 12,7 Goulart 252,0A comparac;:ao das ordens do IDP e dos indices calculados pela ACP, com as

22 Costa e Silva 24,3 Hermes da Fonseca 12,9 Venceslau Bras 268,5seis variaveis, mostra correlac;:ao positiva (0,888).Ademais, a posic;:ao do governo

23 Janio 34,5 Prudente de Morais 13,1 Itamar 280,0Lula nao se aItera. Em ambas as tecnicas, 0 seu indice de desempenho e 0 quar-

24 Geisel 38,5 Campos Sales 13,3 Washington Luis 285,2to pior, como mostra a Tabela III .1.

25 Castelo Branco 50,5 Rodrigues Alves 13,5 Figueiredo 297,0No que se refere ao melhor desempenho, ha troca de posic;:oes entre os go-

25 Goulart 53,7 Floriano 14,7 Collor 297,9vernos Dutra e Medici. 0 destaque fica por conta do rebaixamento do gover-

27 Figueiredo 108,6 FHCI 18,8 FHCI 303,1no Floriano para a pior posic;:ao. Os governos Cardoso (segundo mandato) e

28 Sarney 385,3 Deodoro 21,5 Vargas I 324,4Collor estao no grupo dos tres piores governos da historia da Republica.

29 Collar 1050,7 FHC II 39,5 Sarney 357,8

30 Itamar 2114,8 Lula 41,3 FHCII 352,0

Tabela 111.1

Indice de Desempenho Presidencial e Analise de Componentes Principais (seis variaveis)

Presidentes IDP(6) Presidentes ACP(6)

Dutra 76,5 Medici 1,706

Medici 74,0 Dutra 1,628

Epitacio Pessoa 71,6 Epitacio Pessoa 1,425

Cafe Filho 70,8 Deodoro 1,206

Vargas II 69,9 Juscelino 1,091

Juscelino 69,0 Cafe Filho 1,079

Nilo Pe~anha 68,0 Vargas II 0,869

Costa e Silva 66,7 Costa e Silva 0,860

Rod rigues Alves 66,4 Janio 0,758

Deodoro 65,6 Nilo Pe~anha 0,498

Washington Luis 62,0 Geisel 0,497

Campos Sales 61,4 Rodrigues Alves 0,272

Jimio 60,5 Washington Luis 0,207

Hermes da Fonseca 60,1 Prudente de Morais -0,037

Geisel 59,6 Castelo Branco -0,165

Prudente de Morais 5(,7 Hermes da Fonseca -0,167

Artur Bernardes 56,9 Goulart -0,203

Afonso Pena 56,S Campos Sales -0,232

Vargas I 56,1 Vargas I -0,247

Castelo Branco 55,4 Artur Bernardes -0,266

Goulart 54,4 Itamar -0,3??

Floriano 51,1 Sarney -0,581

Itamar 47,8 Figueiredo -0,685

Figueiredo 44,9 Afonso Pena -0,769

Venceslau Bras 44,8 FHCI -0,916

FHCI 44,5 Venceslau Bras -0,947

Lula 43,8 Lula -0,9??

Sarney 41,S FHC II -1,610

FHC II 34,0 Collor -1,691

Collor 33,0 Floriano -2,226

Fonte: Elaborar;:ao propria. Nota: as seis variaveis SaD usadas no lOP e na ACP.

No entanto, a analise das correlayoes entre as variaveis mostra a forte corre-

layao positiva (0,905) entre a variayao da renda real do Brasil e 0 hiato de cres-

cimento. Esta correlayao e evidente, visto que a primeira e 0 numerador do coe-

ficiente que expressa 0 hiato de crescimento. Isto cria urn vies no sentido da ge-

rayao de pesos relativamente elevados para as variaveis. Portanto, e necessario

eliminar uma das variaveis.A escolha foi pela exclusao da variavel hiato de cres-

cimento.Em conseqiiencia, as novas ponderayoes para as cinco variaveis da ACP SaDas

seguintes: taxa de crescimento do PIB brasileiro (+0,408); acumulayao de capi-

tal (+0,288); inflayao (-0,245); divida interna/PIB (-0,339); e, divida external ex-

portayao (-0,449).A Tabela III.2 mostra os resultados dos do is indices, ou seja, 0 IDP e a ACP

com as cinco variaveis, exclusive 0 hiato de crescimento. Os resultados obtidos

com a ACP mostram uma altissima correlac;:ao positiva com os resultados do IDP

(0,946), mas os resultados mostram algumas alterac;:oes significativas nas classifi-

cayoes dos presidentes.No caso do Governo Lula ha melhora no desempenho relativo visto que pas-

sa da 4" pi or posiyao no IDP para a 7" pior posic;:ao na ACP. Este resultado e es-

perado tendo em vista 0 fraco desempenho do Governo Lula em termos hiato

de crescimento. Em ambos os indices as melhores posiyoes saD ocupadas pelos

Governos Dutra e Vargas (segundo mandato). No IDP e na ACP os governos

Collor e Cardoso (segundo mandato) continuam firmes nas piores posic;:oes.

Tabela 111.2

Indice de Desempenho Presidencial e Analise de Componentes Principais(exclusive 0 hiato de crescimento)

Presidentes IDP(S) Presidentes ACP(S)

Outra 80,1 Dutra 1,732

Vargas II 74,9 Vargas II 1,496

Cafe Filho 74,8 Medici 1,395

Medici 74,7 Epitacio Pessoa 1,353

Epitacio Pessoa 71,7 Cafe Filho 1,345

Presidentes lOP (5) Presidentes ACP(5)

Nilo Perranha 71,5 Juscelino 1,003

Rodrigues Alves 71,2 Costa e Silva 0,932

Juscelino 70,7 Rodrigues Alves 0,690

Costa e Silva 69,4 Nilo Perranha 0,543

Campos Sales 66,0 Castelo Branco 0,392

Oeodoro 62,8 Geisel 0,362

Washington Luis 62,4 Janio 0,327

Hermes da Fonseca 62,2 Oeodoro 0,283

Artur Bernardes 61,7 Goulart 0,220

Afonso Pena 61,3 Artur Bernardes 0,094

Prudente de Morais 61,3 Prudente de Morais 0,067

Geisel 61,0 Campos Sales 0,030

Castelo Branco 60,9 Washington Luis -0,351

Janio 60,8 Afonso Pena -0,369

Goulart 59,0 Hermes da Fonseca -0,456

Floriano 58,6 Vargas I -0,521

Vargas I 57,9 Floriano -0,680

Itamar 47,5 Figueiredo -0,716

FHCI 47,2 Lula -0,926

Venceslau Bras 46,7 FHCI -0,954

Figueiredo 46,7 Sarney -0,980

Lula 46,6 Venceslau Bras -1,186

Sarney 41,9 Itamar -1,267

Collar 35,8 Collor -1,707

FHC II 34,7 FHC II -2,151

Fonte: Elaborayao propria. Nota: As cinco vari,3veis [exclusive 0 hiato de crescimento] sao usadas no calculo do lOP e na ACP.

Outro exercicio consiste em excluir, alem do hiato de crescimento, 0 indica-

dor de vulnerabilidade externa. A ideia central e verificar ate que ponto este ill-

dicador, que e afetado pela conjuntura internacionaI, afeta por sua vez 0 de-sempenho macroeconomico.

Os resultados obtidos com a ACP mostram alta correIac,:ao positiva com os re-

sultados do IDP (0,816). No rank do lDP, LuJa ocupa a terceira pior posic,:ao,ClUe nassa para a seg-unda pior na ACP C01110 lllostrJ :J T:Jhf'!:J TIT")

Tabela 111.3

Indice de Desempenho Presidencial e Analise de Componentes Principais[exclusive 2 variaveis: hiato de crescimento e vulnerabilidade external

Presidentes lOP (4) Presidentes ACP (4)

Medici 77,0 Medici 1,672

Dutra 75,4 Epitacio Pessoa 1,510

Epitacio Pessoa 73,8 Juscelino 1,220

Nilo Perranha 72,7 Dutra 1,142

Juscelino 72,6 Costa e Silva 1,090

Rodrigues Alves 71,3 Cafe Filho 0,937

Cafe Filho 70,8 Vargas II 0,828

Costa e Silva 70,6 Janio 0,652

Vargas II 69,0 Goulart 0,642

Washington Luis 68,3 Castelo Branco 0,606

Vargas I 65,5 Geisel 0,605

Hermes da Fonseca 63,9 Rodrigues Alves 0,480

Campos Sales 63,3 Nilo Perranha 0,425

Geisel 62,9 Itamar 0,249

Janio 62,7 Vargas I 0,055

Artur Bernardes 61,8 Washington Luis -0,016

Goulart 61,6 Artur Bernardes -0,018

Castelo Branco 61,6 Sarney -0,067

Afonso Pena 60,8 Figueiredo -0,297

Deodoro 57,4 Deodoro -0,492

Prudente de Morais 57,2 Prudente de Morais -0,518

Floriano 51,4 Campos Sales -0,560

FHCI 50,2 Hermes da Fonseca -0,647

Figueiredo 49,2 Afonso Pena -0,709

Itamar 49,0 FHCI -0,759

Sarney 47,3 Collor -0,915

Venceslau Bras 47,2 Venceslau Bras -1,254

Lula 41,4 Floriano -1,809

FHC II 38,4 Lula -1,911

Collor 35,6 FHC II -2,141

Fonte: Elabora~ao propria. Nota: Ouatro variaveis SaD usadas nO caleuln do lOP e da ACP. Exclusao do hiato de cresci menta e da vulnera-

Vale relembrar que na analise das seis variaveis, tanto no IDP quanto na ACp,

o governo Lula tem 0 quarto pior desempenho. A exclusao dos indicadores de

hiato de crescimento e vulnerabilidade externa, que expressam diretamente a

cOlljuntura internacional, coloca 0 governo Lula em piores posi<;:oes. Esses re-

sultados indicam, entao, que a conjuntura internacional influencia 0 desempe-

nho relativo do governo Lula. Ou seja, seu desempenho e ainda pi or quando se

"desconta" 0 efeito da conjuntura economica internacional extraordinariamen-

te favoravel no periodo 2003-2006. 0 resultado basico da ACP e que os dois pio-

res desempenhos da historia republicana san 0 segundo governo Cardoso e 0

governo Lula, como mostra a ultima colulla da Tabela III.3.

Por fim, cabe notar que os governos Cardoso (segundo mandato), Lula e Col-.

lor estao sempre presentes nas piores posi<;:oes, independentemente do conjun-to de indicadores e da tecnica utilizados.

bloco de poderdominante

capitalfinanceiro(geral)

capitalfinanceiro(Hilferding)

capitalfinanceiro[Hobson)

c1asse/ fras;aode classehegem6nica

Conceitos e definic;oes

E composto por distintas classes e/ou fras;oes de classes, assumindouma delas a posis;ao de liderans;a e hegemonia no seu interior. A lide-rans;adecorre da capacidade de unificar e dirigir, polftica e ideologica-mente, as demais classes e/ou fras;oes de classes a partir de seus in-teresses especfficos, transformados e reconhecidos como parte dosinteresses gerais do conjunto do bloco.

Refere-se a fras;aodo capital que se reproduz principalmente na esfe-ra financeira, no ambito da acumulas;ao ficHcia, podendo assumirva·rias formas institucionais. Portanto, nao exclui as duas conceps;oesde Hobson e Hilferding.

Resulta da fusao ou integras;ao [alians;a organica) entre 0 capital ban-cario e 0 capital industrial, com a dominaS;aodo primeiro. 0 capital fi-nanceiro e a expressao maior da fase monopolista e imperialista docapitalismo, que se iniciou no ultimo quarto do seculo XIX.

Surge a partir da constituis;ao da solidariedade de interesses financei-ros da comunidade de neg6cios, que articula 0 capital industrial e 0 ca·pital bancario, sem haver, necessaria mente, uma fusao ou integras;aoorganica. Essateorizas;ao,embora mais ampla que a de Hilferding, tam-bem especifica a dominas;ao geral (nao organica) do capital bancario.

E aquela que exerce a funs;ao mais estrategica e decisiva no modo deacumulas;ao em determinado perfodo hist6rico. A partir de seus inte-resses especfficos - econ6micos e politicos - consegue soldar organi-camente (compatibilizar) os interesses das demais fras;oesdo capital,de forma que a sua dominas;aoe aceita [consentida) par estas ultimas.

[continua]

doen~a

holandesa

grupos

econ6micos

hiato de

crescimento

fndice de

Desempenho

Presidencial

(lOP]

Modelo Liberal

Periferico

(MLP]

polftica social

de Estado

polftica social

de governo

Eum termo geral que se aplica as situa~6es de forte aprecia~ao cam-

bial decorrentes de grandes saldos na balan~a comercial que sac

causados, principalmente, pelo crescimento extraordinario da quan-

tidade exportada ou do pre~o de commodities de exporta~ao.

Sao 0 principal/oeus de acumula~ao de capital e de poder, que abar-

ca um conjunto de empresas que, mesmo quando juridicamente in-

dependentes entre si, estao interligadas por rela~6es contratuais ou

pelo capital, e cuja propriedade (de ativos especificos e, principal-

mente, capital] pertence a individuos ou institui~6es, que exercem 0

controle efetivo sobre esse conjunto de empresas.

Eo indicador-sintese do desempenho macroecon6mico do pais. Ele

e calculado como a media aritmetica dos indices para seis variaveis

macroecon6micas: varia~ao da renda real; hiato de crescimento (di-

ferencial entre a varia~ao da renda no Brasil e no mundo]; acumula-

~ao de capital (varia~ao da forma~ao bruta de capital fixo]; infla~ao

(deflator implicito do PIB]; fragilidade financeira do Estado (rela~ao

dfvida interna/PIB]; e vulnerabilidade externa (rela~ao dfvida exter-

na/exporta~ao] .

Tem tres conjuntos de caracteristicas marcantes: liberaliza~ao, pri-

vatiza~ao e desregula~ao; subordina~ao e vulnerabilidade externa

estrutural; e dominancia do capital financeiro.

Esta associada aos direitos sociais (da cidadania] inscritos, definidos

e garantidos na Constitui~ao do pafs.

Decorre das decis6es das for~as polftico-partidarias que ocupam

momentaneamente 0 aparelho de Estado.

Refere-se ao processo de adesao (individual ou coletiva] ao bloco

hist6rico dominante, por parte de lideran~as e/ou organiza~6es po-

liticas dos setores subalternos da sociedade, com 0 abandono de

suas antigas concep~6es/posi~6es polfticas.

vulnerabilidade Ea probabilidade de resistencia a press6es, fatores desestabilizado-

externa res e choques externos.

vulnerabilidade

externa

comparada

vulnerabilidade

extern a

conjuntural

E dada pelo desempenho externo relativo de determinado pais com-

parativamente ao desempenho externo relativo de outros parses. Ex-

pressa a compara~ao entre pafses do diferencial relativo de indicado-

res de inser~ao econ6mica internacional.

E determinada pelas op~6es e custos do processo de ajuste externo.

Ela depende positivamente das op~6es disponiveis e negativamente

dos custos do ajuste externo. E,essencialmente, um fen6meno de cur-

to prazo.

vulnerabilidade Decorre das mudan~as relativas ao padrao de comercio, da eficiencia

extern a do aparelho produtivo, do dinamismo tecnol6gico e da robustez do

estrutural sistema financeiro nacional. Edeterminada, principalmente, pelos pro-

cessos de desregula~ao e liberaliza~ao nas esferas comercial, produ-

tivo-real, tecnol6gica e monetario-financeira das rela~6es econ6mi-

cas internacionais do pafs. Ela e, fundamentalmente, um fen6meno

de longo prazo.

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