estratégias de comunicação muncipal · 3 eduardo camilo uma reflexÃo sobre as modalidades de...

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eduardo camilo

UMA REFLEXÃO SOBRE AS MODALIDADES DE

COMUNICAÇÃO NOS MUNICÍPIOS

UNIVERSIDADE DA BEIRA INTERIOR

ESTRATÉGIAS DE COMUNICAÇÃO

MUNICIPAL

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Série - Estudos em Comunicação

Direcção: António Fidalgo

Design da Capa: Jorge Bacelar

Execução Gráfica: Serviços Gráficos da Universidade da Beira Interior

Tiragem: 500 exemplares

Covilhã, 1998

Depósito Legal Nº 129827/98

ISBN – 972-9209-67-7

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ÍNDICE

Introdução ............................................................................. 71 - Génese da Comunicação Municipal .......................... 15

1.1 - As vertentes da comunicação municipal ..... 151.1.1 - A natureza da comunicação municipal ..... 271.2 - Factores subjacentes à crescente impor-

tância da comunicação municipal .................. 332 - Elementos Constituintes de Estratégias de Co-

municação Municipal .................................................. 472.1 - Génese autárquica dos municípios ................ 482.1.1 - Enquadramento institucional ......................... 602.1.2 - Os municípios enquanto órgãos admi-

nistrativos e políticos. Implicações paraa comunicação .................................................. 71

2.1.3 - A comunicação referencial e simbólica ..... 762.1.4 - Génese das acções municipais no pós

25 de Abril ....................................................... 872.2 - Os meios de comunicação municipal ........... 992.2.1 - Os meios de comunicação tradicionais .. 1022.2.2 - Outros meios de comunicação munici-

pal ..................................................................... 1082.2.3 - Cri tér ios de selecção dos meios de

comunicação .................................................... 1302.3 - Os públicos municipais .................................. 1342.3.1 - Os públicos políticos ................................... 1342.3.2 - Os públicos político-administrativos ........ 1392.3.3 - Os públicos administrativos ....................... 141

3 - Os Objectivos da Comunicação Municipal ............ 1533.1 - Noção de objectivo comunicacional ........... 1543.2 - Os objectivos da comunicação municipal ... 1573.2.1 - O aconselhamento e a sensibilização

local .................................................................. 158

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3.2.1.1 - Operacionalização das campanhasde sensibilização municipal ..................... 166

3.2.2 - A informação municipal .............................. 1693.2.2.1 - Operacionalização das campanhas

de sensibilização municipal ..................... 1763.2.3 - A comunicação e os valores demo-

cráticos ............................................................. 1773.2.3.1 - Operacionalização das campanhas

de comunicação política ........................... 1814 - Condicionalismos da Comunicação Municipal ....... 189

4.1 - Os condicionalismos estruturais ................... 1904.2 - Os condicionalismos técnicos ....................... 194

Conclusão ......................................................................... 199Bibliografia Consultada ................................................... 205

Publicações Não Periódicas ......................................... 205Publicações Periódicas ................................................. 209

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INTRODUÇÃO

No nosso País, os municípios, quer na componentepolítica, quer na administrativa, têm assumido um papelimportante na dinamização dos concelhos, não só aonível do desenvolvimento económico, por regra, aqueleque tem sido mais valor izado, mas também naconcretização de mudanças estruturais a nível social,cul tural e tecnológico. Exis tem vár ios factoressubjacentes a este protagonismo: é o caso, entre outros,da “decadência” dos modelos assistencialistas do EstadoProvidência, que resultou numa crescente delegação deatribuições e competências da Administração Centralpara a Administração Local; da adesão de Portugal àComunidade Europeia (C.E. ) , responsável pe loaparecimento de novas dinâmicas políticas locais; oudo protagonismo “forçado” que os municípios tiveramde assumir, como reacção ao sub-desenvolvimentogeneralizado que, até há bem pouco tempo, ainda seregistava numa boa parte dos concelhos.

No âmbito destas dinâmicas, a comunicação munici-pal tem vindo, progressivamente, a ganhar importância.Para além da sua utilização tradicional, em que seassume apenas como um sistema de difusão públicadas deliberações municipais (aliás, previsto por lei) oude legitimação político-eleitoral das condutas dosrepresentantes municipais, começam a surgir novasformas de a explorar. Com efeito, nalguns concelhos,geralmente de tipo urbano ou que registam um nívelde desenvolvimento acentuado, a comunicação munici-pal é também utilizada como um recurso técnico parasensibilizar as populações a concretizar determinadoscomportamentos colectivos que permitam perservar osespaços e as infraestruturas públicas, ou a aproveitar,

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Estratégias de comunicação municipal

de uma forma mais racional, os recursos públicos locais.Paralelamente, não obstante a comunicação municipalser de t ipo corporat ivo e , por tanto , explorada,essencialmente, no sentido de concretizar e legitimarvalores, práticas e objectivos dos próprios municípiosenquanto instituições locais, começa também a serutilizada como canal de expressão das opiniões daspopulações. Neste contexto, ela é concebida como umespaço de difusão das opiniões públicas municipaispermitindo que as populações possam participar ecolaborar, informalmente, nos assuntos municipais. Acomunicação municipal contribui, portanto, para quea acção dos municípios seja mais realista, no sentidode estar adequada às realidades locais e ir ao encontrodas necess idades e dos in te resses sen t idoscolectivamente pelas populações.

Subjacente a esta nova perspectiva da comunicaçãomunicipal, estão transformações que, quanto a nós, seregistaram em três grandes domínios. Ao nível dasdinâmicas concelhias, o poder municipal deixa de serapenas de tipo assistencialista, centrado na respostaa necessidades imediatas, como tradicionalmente o foidesde o 25 de Abril de 1974 até meados da décadade 80 , para passar igua lmente a inc id i r nodesenvolvimento integrado dos concelhos a médio ea longo prazo. Tal postura, implica o estabelecimentode contactos institucionais e públicos com parceirosloca is , a lguns de les , com uma dimensão ext ra--concelhia. No âmbito destas relações, a comunicaçãodesempenha um pape l impor tan te , se forsuficientemente dinamizada pelos municípios, de formaa assumir-se como um espaço de expressão e de debatepúblico, aberto à participação das sociedades locais,em torno das diferentes concepções de desenvolvimentoque possam estar em discussão. Paralelamente, acomunicação municipal assume-se também como um

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Introdução

recurso útil para projectar corporativamente, a nívelexterno, a imagem dos concelhos, com o objectivo decaptar para e les mais recursos . É o caso dosinvestimentos locais, mas também, do “recrutamento”de recursos humanos qua l i f icados , a t ravés dasensibilização de segmentos específicos da populaçãonacional a fixarem residência nos concelhos.

Por sua vez, ao nível das próprias sociedades locais,surgem em alguns concelhos, dinâmicas sociais eexpectativas em relação ao aparelho administrativolocal que já não se inscrevem num quadro de relaçõesde tipo subordinado e passivo. Pelo contrário, aparecemcidadãos que não se integram nas redes de relaçõese de cumplicidades sociais que os autarcas gerem,enquanto elites locais. Como são cada vez maisexigentes em relação às condutas dos representantesmunicipais, quer políticas, quer administrativas, acomunicação é u t i l i zada como uma forma delegitimação e justificação municipal.

Por f im, cons ideramos , igua lmente , que acomunicação municipal surge também como umareacção dos municípios à existência de novos meiosde comunicação locais, mais idóneos e independentesdo que aqueles que tradicionalmente existiam nosconcelhos. Alguns deles são bastante impermeáveis ainfluências do poder local, o que levou os autarcasa terem de reagir a fenómenos de opinião públicadesfavorável, de dimensão local e, por vezes, extra--local . Esta si tuação teve como consequência orecru tamento de espec ia l i s tas da comunicação ,geralmente antigos jornalistas, que soubessem legitimarnos media a actuação dos representantes municipais,ou gerir situações de crise, isto é, fenómenos, deamplitude local ou extra-local, em que as opiniõespúblicas são manifestamente negativas.

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A reflexão sobre a comunicação municipal, quedesenvolvemos neste l ivro, tem por objectivo aident i f icação t ipológica das d i ferentes prá t icascomunicac iona is que é poss íve l conceber nosmunicípios. Para a concretizar recorremos a doiscritérios diferentes: o do enquadramento jurídico--institucional dos municípios e o das dinâmicas eculturas locais existentes nos concelhos.

O enquadramento jur íd ico- ins t i tuc iona l dosmunicípios permitiu-nos identificar quais as áreaspassíveis de concretizar actividades comunicacionais.Como eles são instituições compostas por órgãospolíticos e administrativos, recenseámos três grandesáreas comunicacionais: a comunicação política, acomunicação administrativa e a comunicação político--administrativa. Estas áreas, por sua vez, podemsubdividir-se em dois planos diferentes, conforme otipo de comunicação remete para os valores e culturaslocais dos municípios, enquanto autarquias locais, ouincide somente, nas actividades que concretizam. Numcaso, estamos na presença de uma comunicaçãomunicipal de t ipo simbólico; no outro, de umacomunicação referencial.

Passemos agora à ponderação da influência dasdinâmicas locais na especificidade das práticas decomunicação municipal. A este propósito, salientamosque uma coisa é a identificação tipológica das principaisactividades comunicacionais dos municípios; outra, éa forma como estas actividades são na realidadeconcretizadas, em confronto com as dinâmicas e osconstrangimentos locais que os municípios medeiam.Impunha-se, portanto, uma articulação empírica, quepoderia ter sido feita de duas formas: por umainvestigação de campo concretizada por nós próprios,ou pela utilização, em nosso proveito, de dados sobreas dinâmicas municipais, obtidos por estudos empíricos

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Introdução

concre t izados no domínio da soc io logia dodesenvolvimento. Optámos por não concretizar umainvestigação empírica, principalmente, devido ao factode considerarmos que cada concelho é uma realidadeprópr ia onde exis tem dinâmicas sócio-pol í t icasespecíficas, que seriam complexas de analisar, sem umestudo exaustivo através de uma amostra representativados conce lhos por tugueses . Tra tava-se de umainvestigação que apesar de não ser impossível derea l izar, e ra , todavia , incompat íve l com adisponibilidade de tempo e de recursos subjacentes àconcre t ização des te t raba lho . Nes te contex to ,recorremos a uma multiplicidade de dados resultantesde reflexões e investigações empíricas sobre asdinâmicas municipais (administrativas e políticas),procurando reflectir até que ponto estas poderiaminfluenciar a natureza das práticas comunicacionais queidentificámos tipologicamente.

O recenseamento das dinâmicas municipais e sociaisnos concelhos teve por meta apurar até que ponto elaspoderiam condicionar as práticas comunicacionais queidentificámos tipologicamente. Assim, qual será anatureza da comunicação municipal, quando a acçãodos municípios é essencialmente de tipo administrativo?Que características a comunicação municipal apresentaquando as dinâmicas municipais se articulam, em tornode alguns autarcas, que se limitam, enquanto eliteslocais, a transferir para a área institucional dosmunicípios as suas redes de cumplicidades e simpatias?Quais são os objectivos da comunicação num contextodesta natureza? Será que a comunicação incide mais,numa componente administrativa, político-administra-tiva ou política? Será que existe comunicação munici-pal, numa perspectiva de difusão pública, quando asculturas e dinâmicas sócio-locais são de tipo passivoe subordinado e as interacções municipais se geraminterpessoalmente em torno dos autarcas?

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Este livro está estruturado em quatro capítulos. Noprimeiro, identificaremos a génese da comunicaçãomunicipal, bem como algumas das suas característicase recensearemos os fac tores mais impor tan tesresponsáveis pela sua existência;

No segundo capítulo, descreveremos a lógicasubjacente à comunicação municipal. Esta resultará daarticulação de três variáveis. Dos próprios municípios,no que diz respeito à sua estrutura, valores, objectivose dinâmicas; das populações municipais enquantopúblicos, nomeadamente das atitudes que apresentemem relação ao aparelho municipal (e que se podemtraduzir em expectativas administrativas ou políticas);e, finalmente, dos meios de comunicação que estiveremdisponíve is e que poderão ser u t i l i zados naconcretização das actividades de comunicação. Emrelação a cada uma destas variáveis, teremos aprecaução de as articularmos com os dados dasinvestigações empíricas sobre as dinâmicas locais queconsultaremos de forma a reflectir até que ponto estaspoderiam condicionar as práticas de comunicaçãomunicipal;

O terceiro capítulo apresentará um carácter maistécnico. Nele procuraremos identificar os principaisobjectivos da comunicação municipal: a sensibilização,a informação e a promoção dos valores democráticos;

Finalmente, no quarto capítulo, faremos uma brevereflexão sobre os condicionalismos, de carácter sociale técnico, que podem limitar, substancialmente, autilização da comunicação nos municípios.

Uma palavra em relação à sua estrutura: existe umasubdivisão dos capítulos em partes e secções. Apesardo perigo de se criar uma “fragmentação” excessivado nosso objecto de estudo, parece-nos, porém, ter sidoa solução mais adequada que encontrámos para analisara diversidade de aspectos que o caracterizam.

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Introdução

A concretização do trabalho que agora se publica,decorreu com algumas dificuldades. Os municípios sãoum tema relativamente complexo. Antes de mais, sãoum tipo específico de autarquia local e, portanto, osseus valores de referência, antes ainda de serempolíticos ou administrativos e articulados em relaçãoàs realidades locais, são os da autosuficiência e daautodeterminação. Sob o ponto de vista ideológico,estes valores traduzem-se por um culto da singularidadee da especificidade dos concelhos que, na nossaopinião, se reflecte posteriormente, nas práticas decomunicação, sobretudo nas de âmbito simbólico.Consideramos que se não se tiver em consideração estequadro axiológico de referência, a comunicação mu-nicipal dificilmente se distinguirá de outras práticasde comunicação da Administração Pública.

Para le lamente , devido aos munic íp ios seremsimultaneamente, órgãos administrativos e políticos, acomunicação munic ipa l carac ter iza-se por umadiversidade de mensagens, cuja génese se torna difícilde compreender sem um enquadramento institucional.É por isso que, para além da reflexão dos municípios,enquanto autarquias locais, considerámos tambémnecessário concretizar um enquadramento jurídico--institucional.

Tivemos de proceder também com bas tan teprecaução na transposição para o nosso objecto deestudo, de conclusões de análises empíricas realizadasem contextos específicos de investigação para atingirobjectivos concretos que poderiam, eventualmente, nãose inscrever nos nossos.

Todavia, a principal dificuldade que se nos deparouprendeu-se com a escassez de bibliografia especializada,nacional ou estrangeira, em relação a este assunto. Paratornear esta dificuldade, tivemos de utilizar documentossobre assuntos que, indirectamente, pudessem estar

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re lac ionados com a comunicação em geral e acomunicação corporativa, por um lado, e com osmunic íp ios , enquanto en t idades po l í t i cas eadministrativas, por outro. Pensamos que o fulcro donosso trabalho, com todas as virtudes e defeitos,resultou da capacidade que demonstrámos em articularos conceitos destas duas áreas.

Por fim, gostaríamos de agradecer a colaboração detodos aqueles que tornaram este livro possível, quercom os seus estímulos, quer com as suas sugestões.Apesar de cometermos invariavelmente, o “pecado” daomissão, entre eles estão os nossos alunos da disciplinade Técnicas Especiais de Informação da licenciaturaem Comunicação Social da Universidade da BeiraIn te r ior, cu ja matér ia lec t iva inc id iu sobre acomunicação municipal. O seu contributo, através daconcretização de trabalhos práticos, bem como o dosque pos te r iormente , rea l izaram es tág ios nosdepartamentos de comunicação dos municípios, foiimportante na modificação e aperfeiçoamento de algunsconceitos. Agradecemos também o apoio dos drs. JoséMota Romana e Edmundo Cordeiro, cujas sugestõesforam sempre pertinentes, bem como a colaboraçãoimprescindível dos Professores, António Fidalgo, doDepartamento de Sociologia e Comunicação Social daUniversidade da Beira Interior e Nelson Traquina, doDepar tamento de Ciênc ias da Comunicação daFaculdade de Ciênc ias Soc ia i s e Humanas daUniversidade Nova de Lisboa.

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GÉNESE DA COMUNICAÇÃOMUNICIPAL

Neste capítulo identificamos as várias vertentes quea comunicação municipal pode assumir. É o caso dainformação municipal, da comunicação política e dacomunicação simbólica. Paralelamente, recenseamosalguns factores responsáveis pela crescente importânciada comunicação para os municípios, independentementedas dimensões e dinâmicas sócio-económicas queapresentam, na medida em que consideramos que estassão importantes para se perceber as várias maneirasde como poderá ser explorada a comunicação munici-pal nos concelhos. Todavia, a relação entre dinâmicassócio-económicas locais e práticas comunicacionais nãose inscreve totalmente, no âmbito do nosso trabalho,já que só poderá ser anal isada através de umainvestigação empírica que não concretizámos. Nestamedida, quando muito, formulamos algumas hipótesesde trabalho que servirão de linhas de orientação deinvestigações futuras, essas sim, de carácter empírico.

1.1 - As vertentes da comunicação municipal

Concebemos a comunicação municipal como umconjunto global , coerente e contínuo de acçõescomunicac iona is concre t izadas pe la es t ru turainstitucional do município, a Câmara Municipal, aAssembleia Municipal ou o Presidente da CâmaraMunicipal. É uma actividade coerente porque se as-sume como um recurso que o município, enquantoins t i tu ição sóc io- loca l , u t i l i za para so luc ionar

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problemas e atingir objectivos concretos. Por sua vez,é uma acção contínua, na medida em que acompanhadirectamente as actividades públicas do município,concretizadas de uma forma permanente enquanto asnecessidades e as expectativas político-administrativasque satisfazem, se fizerem sentir quotidianamente nosconcelhos.

a) A comunicação municipal enquanto informação.

No que diz respeito à informação municipal, oobjectivo principal da comunicação municipal é o da“publicidade”, no sentido de uma difusão pública, istoé, da afixação ou publicação obrigatória por lei, dasdecisões dos órgãos municipais , bem como dosrespectivos titulares, destinadas a ter eficácia externanos concelhos1. Estamos no domínio da comunicaçãoempresarial2, cujo objectivo comunicacional consiste

1 - Artigo 84º do Decreto-Lei nº 100/84.Presidência do Conselho de Ministros e Ministério da Admi-nistração Interna - Decreto-lei nº 100/84. Lisboa, “Diário daRepública”, Iª Série, (75), 29 de Março de 1984, p. 1057.

2 - Do ponto de vista operativo, as estratégias de comunicaçãopodem assumir duas vertentes: a comercial e a corporativa.Na comunicação comercial, os referentes das mensagens in-cidem, essencialmente, nos produtos, bens e actividades ouserviços concretizados pelas organizações, enquanto que acomunicação corporativa remete para os valores organizacionaisque lhes estão subjacentes. A comunicação municipal insere--se nesta última categoria.Para além de ser corporativa ou comercial, a comunicação podeapresentar também uma dimensão referencial ou simbólica. Navertente referencial, existe um conjunto de enunciações quevisam designar realidades corporativas concretas, cujo sentidose p re t ende un ívoco . Nes t e con t ex to , de s ignamos po r

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Génese da comunicação municipal

em dotar de notoriedade as deliberações políticas eadministrativas dos municípios. Neste contexto, àsemelhança do Diário da República, ao nível daAdministração Central, surgem nos municípios, o Editalou o Boletim Municipal.

Todavia, a informação municipal não se caracterizaexclusivamente por uma mera informação concelhia.É também constituída por actividades específicasatravés das quais o município, composto por umaparelho político ou administrativo, se vê confrontadocom a necessidade de explicar/justificar a sua acçãoou de sensibilizar os munícipes para a concretizaçãode determinados objectivos. Deste modo, as metas dainformação municipal não são só as da notoriedadereferente a uma publicidade legal e deliberativa, mastambém, as da divulgação e da sensibilização. No casoda divulgação, os representantes do município mostramas suas rea l izações aos muníc ipes recor rendo ,essencialmente, à edição de publicações de maior oumenor pres t íg io , como é o caso dos Bole t insMunicipais. Por sua vez, no que diz respeito àsensibilização e ao estímulo para a concretização dedeterminados comportamentos locais, a informaçãomunic ipa l é carac ter izada por um conjunto decampanhas promocionais de âmbito exclusivamenteconce lh io , que v isa implementar ou modi f icardeterminados hábitos de vida local. Geralmente, estas

comunicação empresarial à comunicação corporativa numavertente referencial, enquanto que na dimensão simbólica sedenominará comunicação institucional.Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Le Publicitor. 3ª Ed.Paris, Dalloz, 1987, (Col. Gestion de Marketing),p. 57.Adriano Duarte Rodrigues - Dimensões Pragmáticas do Sentido.Lisboa, Edições Cosmos, 1996. p. 13-15.

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campanhas estão relacionadas com objectivos públicosconcret izados pela es t rutura adminis t ra t iva dosmunicípios (Câmaras Municipais). É o caso dascampanhas a favor da poupança de água, da higienee separação de lixos, do novo horário de abertura eencerramento dos serviços públicos municipais, dadivulgação sobre a diversificação dos pontos deatendimento público, da sensibilização para a utilizaçãode um determinado equipamento local...

Quer se apresente numa vertente de publicidadelegal, de divulgação ou sensibilização, na informaçãomunicipal, o concelho é ponderado, tecnicamente, comouma estrutura espacial, constituída por um conjuntode públicos, sobre os quais é necessário concretizardeterminados objectivos municipais, independentementeda sua relevância.

b) A comunicação munic ipal na ver tente dacomunicação política.

À semelhança da in formação munic ipa l , acomunicação política apresenta, igualmente, umaamplitude exclusivamente local3, tendo por objectivoa legitimação dos critérios políticos subjacentes àsopções administrativas dos municípios ou às actividadesconcretizadas pelos autarcas.

3 - Mas cuja origem pode ser extra-local, na medida em que oseleitos são representantes ou simpatizantes de partidos políticosde dimensão, objectivos e estratégias nacionais. Nesta medida,o município pode ser visto pelas forças partidárias como umabase local que é necessário conquistar politicamente paraestrategicamente exercer pressão em órgãos políticos nacionaisou extra-concelhios.

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A ver ten te da comunicação pol í t i ca é umamodalidade que está constantemente presente nomunic íp io . Se es te é um apare lho pol í t i co-administrativo sustentado por mandatos políticos, énormal que a comunicação municipal não escape àstentações da legit imação polí t ica por parte dosrepresentantes municipais, sempre que está em jogoa explicação, justificação ou divulgação do trabalhomunicipal de uma equipa eleita politicamente. Estasituação apresenta, todavia, alguns riscos, já que, nofim dos mandatos, os autarcas podem cair na tentaçãode se apropriarem unilateralmente dos meios deinformação do município para a legitimação das suaspolíticas, sem permitirem, por exemplo, que a oposiçãopossa também ter “direito à palavra”. Quando tal severifica, a comunicação polít ica dificilmente sedistingue de um mero sistema de propaganda político-eleitoral municipal que tende a conceber os munícipescomo consumidores de produtos po l í t i cos ,unilateralmente concebidos pelos chefes autárquicos.Na nossa opinião, esta situação tem tanto maioresprobabilidades de se verificar se, no concelho, aspopulações municipais estiverem desinteressadas davida municipal ou apresentarem uma cultura políticade tipo subordinado ou passivo. Neste contexto, acomunicação política passa a estar ao serviço de umconjunto de estratégias locais (ou extra- locais ,conforme as dinâmicas político-partidárias que podemexistir no concelho) com o objectivo de concretizarconsensos locais fáceis e banais, geralmente limitadosaos períodos elei torais . Após esses períodos, acomunicação perde a sua importância, ficando remetidaàs efemérides e celebrações concelhias através dasquais, os autarcas se apropriam das culturas locais parareafirmarem ideologicamente as suas peculiaridadespolíticas.

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É possível, todavia, conceber de uma maneiradistinta a comunicação política municipal, entendendo--a como uma actividade dialógica essencial para aconcretização de uma participação democrática epluralista. Através desta concepção, o concelho deixade ser considerado como o suporte espacial demúltiplos públicos que é necessário, estrategicamente,persuadir a todo custo, mas sim como um locus, umespaço púb l ico de in te racções soc ia i s de umasociedade civil local, política e administrativamenteactiva nas decisões municipais. Neste contexto, ad imensão po l í t i ca da comun icação mun ic ipa l ,tecnicamente apoiada por meios de comunicação so-cial local (imprensa e rádio) assume-se, antes de mais,como um dispositivo de expressão de uma opiniãopública municipal que emerge das próprias sociedadeslocais para os órgãos municipais4.

c) A comunicação municipal numa perspectivasimbólica.

Tal como em relação à informação e à comunicaçãopolítica, também a vertente simbólica da comunicação

4 -A concepção dos meios de comunicação como suportes deuma opinião pública municipal, e dos concelhos como espaçospúblicos de debate e de participação pública nas actividadesmunicipais resultou de uma transposição das dinâmicas sociaisdas Esferas Públicas Políticas e Literárias burguesas para onosso objecto de trabalho, tal como foram identificadas porJürgen Habermas na “Mudança Estrutural da Esfera Pública”(1962).A este propósito, cf. Jürgen Habermas- Mudança Estruturalda Esfera Pública. Investigações quanto a uma Categoria daSociedade Burguesa. Rio de Janeiro Ed. Tempo Brasileiro,1984, (Col Estudos Alemães), p. 42-75.

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municipal tem por referência a circunscrição munici-pal. No entanto, o concelho não deve ser entendidosomente como uma estrutura geográfica caracterizadapor um agregado populacional específico com o qualé necessário comunicar referencialmente determinadossent idos e concre t izar e f icazmente ob jec t ivosmunicipais específicos. É concebido, igualmente, comoum espaço em torno do qual, se articulam determinadasin te racções soc ia i s e onde , t ambém, ex is temexpectativas específicas, necessidades, atitudes, valoreslocais e estilos de vida próprios. É a partir do concelho,mas tantas vezes ultrapassando a sua geografia espacial--legal definida por fronteiras jurídicas específicas, quese concretiza uma reprodução de uma certa identidadesócio-cultural local, que a comunicação municipal detipo simbólico tem por referência, no sentido de aactualizar e de a dinamizar. Entendemos por identidadesócio-cultural local um conjunto de significaçõescognitivas, afectivas e avaliativas exclusivamente sobreas realidades locais, independentemente do seu tipo:económico, social, ético, estético, político,... É atravésdestas significações, resultantes das relações que seestabelecem nos locais, com os locais e a partir deles,que as populações de um determinado concelhoadquirem uma subjectividade específica que lhespermite reinvindicar uma determinada peculiaridadelocal (de qualquer tipo) em relação a outros concelhose a outras comunidades. Tal situação, implica considerarque a comunicação municipal, para além de englobartodas as outras modalidades que antes enumerámos,inclua também uma série de actividades (protagonizadasnuma perspectiva corporativa pelo município, mas, quepodem ser igualmente concretizadas a partir daspróprias sociedades civis dos concelhos), que remetempara axiologias de valores locais de um certo tipo eespecificidade. Por axiologias de valores designamos


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um conjunto de princípios, regras e normas de acçãosócio-local que traduzem as especificidades locais queas populações apresen tam. Nes te contex to ,cons ideramos que a d imensão s imból ica dacomunicação municipal está directamente relacionadacom as d i fe ren tes re lações que as populaçõesestabelecem com os espaços que as rodeiam.

De salientar, todavia, que no âmbito do nossotrabalho, consideramos a comunicação simbólica comouma acção de natureza corporativa, cujo sentido set raduz , essenc ia lmente , do munic íp io para aspopulações concelhias. Se bem que se operacionalizeem relação às identidades locais, o seu âmbito de acçãorecai essencialmente sobre o tipo de actividades dosdiferentes órgãos que constituem os municípios. Nestamedida, consideramos que, municipalmente, existemdois grandes tipos de comunicação simbólica: a queestá directamente relacionada com os órgãos políticosmunicipais e a que se articula em torno dos de tipoadministrativo. A comunicação simbólica de naturezapolítica estrutura-se em volta das culturas e das“dinâmicas” políticas locais, isto é, na forma comoas populações agem e se relacionam politicamente nosconcelhos. Por sua vez, a comunicação simbólica detipo administrativo articula-se com uma cultura deconsumo público local, centrada nas necessidadescolectivas que as populações apresentam e na formacomo são satisfeitas municipalmente. Voltaremos,detalhadamente, a este assunto mais adiante5.

Independentemente das especificidades culturais queos d i fe ren tes conce lhos apresen tam e que acomunicação s imból ica re f lec te e reproduz ,cons ideramos que es tas iden t idades loca is se

5 - Cf2.1.3- A comunicação referencial e simbólica.

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desencadeiam em torno de dois vectores que constituemos valores subjacentes aos ideais autárquicos6: aautosuficiência e a autodeterminação.

6 - Etimologicamente a palavra autarquia deriva do termo gregoautárkeia que significa a qualidade daquilo ou daquele quese basta a si mesmo.A autarquia sempre foi um conceito presente na filosofia gregae inicialmente assumiu-se como um valor ético-moral. ParaAristóteles, a qualidade autárquica está presente no ideal deFelicidade (atingida no estádio daquele que se basta a simesmo), para a qual toda a conduta humana, por natureza,tende a atingir. A Felicidade é alcançada de três maneiras:através de uma racionalidade, pois é esta que determina aessência do Homem; pela linguagem, porque o Homem é oúnico animal detentor da palavra, e através da política, poisa felicidade autárquica do homem só pode ser atingida noâmbito da colectividade e de todas as práticas sociais inscritasno domínio dessa esfera, ou, se quisermos, num espaço públicopolítico (polis).Todavia, há que salientar que, apesar da Felicidade autárquicaser um ideal finalista, existem múltiplas maneiras de a atingir.Estas resultam dos constrangimentos ou das potencialidadesem termos de recursos, que existem nos locais. Nesta medida,se bem que os ideais autárquicos sejam universais, existemem contrapartida, múltiplas qualidades autárquicas, ou sequisermos várias autarquias. São estas diferentes especificidadesque, na nossa opinião, constituem as culturas locais que acomunicação simbólica permanentemente actualiza e re--actualiza.«Autarquia» in: Pedro Machado - Dicionário da LínguaPortuguesa- Etimológico, 3º Ed. Lisboa, Livros Horizonte,1977, 1º vol, p. 353;André Cresson - Aristóteles. Lisboa, Edições 70, s.d., (Col.Biblioteca Básica de Filosofia), p. 69-72 e 86-87;Aristóteles - A Política. Lisboa, Editorial Presença, 1965 (Col.Clássicos, Série Filosofia),471p.;Jürgen Habermas- Op.Cit., p. 15 e ss.

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No âmbi to do idea l de au tosuf ic iênc ia , acomunicação simbólica inscreve-se num determinadoambiente sócio-local donde emerge um conjunto deprá t icas , es t i los de v ida e re lações soc ia i sespec i f icamente loca is , que tan to podem serinsti tucionais ( isto é, impostas, dinamizadas oumediadas pelo próprio município), como informais (nosent ido de se terem desencadeado a par t i r dassociedades civis, tendo, sobretudo, por referência aspotencialidades ou os constrangimentos locais). Nestecontexto, o concelho passa a assumir-se como um locus,espaço onde se desencadeia uma ordem sócio-localespec í f ica com uma cu l tura própr ia . Ass im, acomunicação simbólica é uma modalidade presente,tanto nas estruturas institucionais dos municípios,pol í t icas ou administrat ivas, como nas prát icasconcretizadas pelas sociedades civis, no que dizrespeito à reactualização permanente dos seus valores,práticas e expectativas globalmente consideradas portodos os que as integram como autarquicamenteconsensuais e legítimas a priori. A estas axiologiasde valores locais, em que se acha sedimentado tudoo que as comunidades locais reconhecem, PierreBourdieu designa de senso comum7. Ao estruturar-seno património cultural dos locais, consideramos quea principal função da comunicação simbólica é odesenvolvimento, interiorização e ritualização de umaidentidade municipal assente no ideal de comunidade.É neste contexto, que consideramos existirem algumassemelhanças entre a comunicação simbólica e a

7 - Pierre Bourdieu - O Poder Simbólico. 2ª Ed. Lisboa, Difel,1989, (Col. Memória e Sociedade), p. 142-143.

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educação e as culturas locais, se as considerarmoscomo sistemas de reprodução e inculcação de umacerta identidade e subjectividade locais que reflectema forma como os homens se posicionam nos espaçose adquirirem um conjunto de expectativas locais que,na vertente política e administrativa, são mediadaspelos municípios8.

Por sua vez , a au tode te rminação au tá rqu icacorresponde a uma construção lógico-simbólica dasingularidade sócio-política dos municípios e dosconce lhos que r ep resen tam. Se é ce r to que aespecificidade ideológica dos municípios, se faz apartir das interacções sociais que se concretizam nospróprios concelhos, o que está em jogo, todavia, éa competência social e simbólica para impor umafronteira que os individualize lógico-espacialmente,em relação a outras circunscrições territoriais epráticas sócio-locais. Neste contexto, a comunicaçãosimbólica municipal assume-se como um suporte dee s t r a t é g i a s d e ( r e ) c o n s t r u ç ã o / i m p o s i ç ã o d epercepções que permitem aos municípios/concelhos,enquanto autarquias locais, negociar permanentemente

8 - A nossa concepção de educação e de cultura não é de tipo“positivista” no sentido de ser expressa por um tipo delinguagem referencial através da qual a realidade, enquantoentidade pré-existente, é “etiquetada”. Para nós, a cultura ea educação (e porque não, também a ciência?) são socialmentecondicionadas, no sentido de traduzirem a relação que o homemestabelece com o mundo. Neste contexto, a comunicaçãoreflecte essa relação na qual a realidade deixa de se assumircomo um dado para ser considerada como um constructum,isto é, uma elaboração.

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as suas posições em relação a outros locais9. Porlocais consideramos não só outros concelhos, comotambém ainda as regiões e a própria concepção eorganização simbólica do espaço pela administraçãocentral fulcral, por sua vez, para o reconhecimentoe a consagração simbólica dos diferentes locais. Seno domín io da au tosuf ic i ênc ia a comunicaçãosimbólica está directamente relacionada com práticassociais que visam conceber o concelho como umacomunidade, na vertente da autodeterminação, oobjectivo é instituí-lo numa perspectiva ideológicade singularidade. Há que salientar, contudo, que estad i s t i n ç ã o é a p e n a s t e ó r i c a : s i n g u l a r i d a d e ecomunidade são duas faces indivisíveis da mesmarealidade através da qual os municípios afirmam asua especificidade.

De tudo isto, resulta que a comunicação simbólicas e i n s c r e v e n u m c o n j u n t o d e m o d a l i d a d e scomunicacionais que remetem para práticas locais,que podem ultrapassar em larga escala, a noção deconcelho, como circunscrição espacial enquantoproduto físico, imóvel num mapa topográfico. Peloc o n t r á r i o , e s t á d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d a c o mestratégias através das quais o município interna eexternamente joga, permanentemente, a sua posiçãoem relação a uma micro-ordem interna e a umamacro-ordem externa, objectivas.

9 - É neste âmbito que se integram as lutas simbólicas queconstituem os fenómenos do regionalismo, do nacionalismo oudo separatismo.Em relação a estas estratégias que podem ser comunicacionaisou não, cf Pierre Bourdieu- Idem, p. 107-133.

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1.1.1 - A natureza da comunicação municipal

No que diz respeito ao género, a comunicação mu-nic ipa l apresen ta , bas icamente , as seguin tescaracterísticas:

a) É um tipo de comunicação contínua.

Trata-se de uma especificidade que faz assemelhara comunicação municipal às Relações Públicas enquantotécn ica de comunicação , a té por se rem ambasmodalidades de comunicação corporativa. Nestaperspectiva, a comunicação municipal acompanhapermanentemente as ac t iv idades e o r i tmo defuncionamento do município. Esta situação implica anecess idade de desenvolver e concre t izarquotidianamente acções comunicacionais e procedersistematicamente a uma análise permanente dosresultados. Nesta medida, aos meios de comunicaçãotradicionais, o Boletim ou o Edital, dotados de umaperiodicidade incompatível com o ritmo da acçãomunicipal, é necessário complementá-los com outrosmeios de comunicação mais rápidos e directos: é ocaso da comunicação interpessoal, mas também dosoutdoors (paíneis ou cartazes), da assessoria deimprensa ou da edição periódica de rubricas municipaisquer nos jornais, quer nas rádios locais.

A juntar a esta si tuação, está a comunicaçãosimbólica, cujos objectivos comunicacionais, internosou externos, só podem ser concretizados através de umaacção contínua e quotidiana.

b) É uma comunicação concreta.

A comunicação municipal tem a realidade local comoreferência. Neste contexto, deve não só ir ao encontro

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das so l ic i tações , necess idades , p roblemas einterrogações dos munícipes, como também contribuirpara a institucionalização e perpetuação de uma culturalocal que, numa perspectiva corporativa, legitime osórgãos municipais enquanto estruturas pol í t ico--administrativas.

Como forma de responder às interrogações dosmunícipes, geralmente em relação à concretização deum serviço, ou à difusão de uma deliberação (temasque interessam, frequentemente, à imprensa local, masque ex igem complementarmente , a ed ição depublicações específicas, ou a formação adequada depessoal de acompanhamento e acolhimento específicos),a comunicação municipal não pode deixar de ser precisae rigorosa.

Por sua vez, em relação à vertente simbólica anecessidade de precisão não é tão premente. Aquiloque lhe é essencial é a periodicidade, de forma aassumir -se como uma es t ra tég ia cont ínua . Acomplementar idade na se lecção dos meios decomunicação é também importante para evitar asa turação dos públ icos em re lação às mesmasmensagens, e para alcançar o maior número demunícipes. Neste contexto, todas as iniciativas podemser operacionalizadas: desde a publicidade corporativa,até aos acontecimentos especiais, como é o caso dascelebrações protocolares e das festas locais.

c) É uma comunicação interactiva.

Apesar da comunicação municipal ser corporativa,isto é, concretizada pelo município para alcançarobjectivos que lhe são próprios, tal situação não implicaque se assuma apenas como mero ve ícu lo detransmissão de informações através do qual os autarcascomunicam unilateralmente com os munícipes. Essa

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pos tura cor responder ia , apenas , ao âmbi to dainformação municipal numa vertente referencial. Énecessário conceber, de uma forma mais alargada, acomunicação municipal, entendida como um conjuntode prát icas interlocutivas de mediação entre osobjectivos e as acções realizados pela estruturainstitucional do município e as expectativas e os desejosda sociedade civil, enquadrados numa estrutura socialconcreta e com uma identidade específica. Estaconcepção tem como pressuposto que a comunicaçãomunicipal se pode assumir também como um espaçode diálogo entre os cidadãos e os seus representantespolíticos, a propósito da relevância público-autárquicadas actividades municipais, sejam estas de tipo políticoou administrativo.

Porém, para que a comunicação municipal sejainteractiva, pensamos ser necessário que se satisfaçam,pelo menos, três condições:

1ª) Existência de uma cultura política activa.

Para que esta exista, urge uma atitude reflexiva eintersubjectiva que possibilite um amplo e regulardebate sobre as realidades locais, aberto livremente àparticipação de todos. Este debate, não pode ser nemcons t rangedor, nem soc ia lmente es t ra tég ico .Constrangedor, no sentido dos consensos locais seremsocialmente impostos por actores sociais ou instituiçõeslocais com interesses específicos e suficientes recursossociais para os impor. Socialmente estratégico, namedida em que as práticas interlocutórias não devemser concretizadas de forma manipulatória por actoressoc ia i s com capac idade para leg i t imarem,comunicacionalmente, os seus próprios interesses comose fossem partilhados por todos.

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Só assim, a comunicação municipal poderá reflectiruma verdadeira opinião pública municipal, entendidaesta , como o conjunto de propostas municipaisracionalmente evidentes e aceites espontaneamente portodos. Estas traduzem as expectativas de naturezaautárquica que os munícipes querem ver política ouadministrativamente concretizadas pelo aparelho mu-nicipal;

2ª) Meios de comunicação idóneos e independentesque possam ser veículos de uma opinião pública mu-nic ipal . Podendo ser de propr iedade, or igem edistribuição extra-concelhia, para que o seu “consumo”seja acessível às populações municipais devem possuir,obr iga tor iamente , uma ampl i tude loca l e es ta radequados às especificidades (sociais, económicas,políticas, culturais, etc.) das populações. Isto implicaque os meios de comunicação estejam abertos àexpressão da opinião dos cidadãos sobre assuntosmunicipais não só políticos, como também de naturezaadministrativa.

Para além da existência de uma imprensa local queprivilegie a emergência de um espaço de debate deideias e dos incentivos ao aparecimento de meios decomunicação locais (como é o caso, por exemplo, dasrádios e, certamente, das futuras televisões regionais),que permitam a expressão das opiniões dos munícipessobre a realidade municipal, a comunicação municipalpode explorar também outros meios interactivos decomunicação. Estamos a referirmo-nos, por exemplo,às linhas telefónicas de atendimento (as denominadaslinhas abertas), ao envio de correspondência compossibilidade de retorno em porte pago, e às iniciativasde “porta aberta”, ou seja, acções protocolares e sessõesde esclarecimento sobre serviços administrativos oudel iberações pol í t icas . Para além dos meios de

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comunicação já referidos, é possível, ainda, criarespaços nos boletins municipais da responsabilidadequer da oposição, quer das associações cívicas locais.Finalmente, esta concepção interactiva da comunicaçãoassenta, igualmente, na concretização periódica deactividades de recenseamento das expectativas e dosdesejos políticos e administrativos dos munícipes.Trata-se de iniciativas que operacionalizam técnicasque, frequentemente, provêm da sociologia e domarketing, como é o caso dos estudos de mercado ede opinião que, se forem concebidos numa perspectivademocrática, (isto é, não forem apenas barómetros depopularidade), serão autênticos “referendos” locais quepermitirão conhecer as aspirações e as necessidadeslocais enquanto opiniões públicas.

Só desta forma a comunicação municipal poderá sernão só um mero sistema técnico de difusão deinformação das ac t iv idades e de l iberações ,unilateralmente concretizadas pelos municípios, mastambém afirmar-se como um meio que permita aoscidadãos responderem, reagirem e participarem nelas;

3ª) Uma mental idade pol í t ico-adminis trat ivadiferente por parte dos representantes eleitos pelomunicípio.

Tal mentalidade implica por parte dos autarcas umaat i tude que passe , não só pe la de legação decompetências e por uma aptidão para discutir e de-fender as suas opções políticas e administrativas, comotambém por uma disponibilidade para ouvir, entendere negociar publicamente propostas complementares ouantagónicas às suas. Tal postura leva ao abandono deuma acção política de tipo autocentrado, balançandoentre o clientelismo e uma fragilidade evidente às

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pressões sócio-económicas e partidárias locais e extra--locais10. Mas significa, também, a extinção de umacerta cultura política patriarcal que, na nossa opinião,resulta, frequentemente, do percurso social, económicoe simbólico do autarca enquanto elite local e inscreve--se num quadro de interacções sócio-locais de tipotradicional e sem relevância público-política.

Paralelamente, é necessário também que os autarcasse apresentem com uma mentalidade administrativadiferente, que passe por uma delegação de atribuiçõese por uma postura que privilegie o planeamentoestratégico a médio e a longo prazo. Para além disso,é urgente erradicar o espírito burocrático rotineiro eassistencialista de boa parte deles, que procedemfrequentemente de uma forma distinta, de acordo comquem os so l ic i ta , fazendo ocul ta r no apare lhoinstitucional do município uma multiplicidade de“caminhos e encruzilhadas”. Se é certo que taiscaminhos permitem uma maior celeridade na resoluçãodos problemas locais, também é correcto que só estãodisponíveis e são eficazes para aqueles que possuema “bússola certa”, isto é,... detêm suficiente capitalsocial para os usufruir, no sentido de se inscreveremnas redes de cumplicidades e de conhecimentos dospróprios chefes autárquicos.

Por fim, estas reformas só estarão completas quandoo aparelho administrativo do município estiver também“parametrizado” em relação às necessidades colectivas,aos hábitos de consumo público e à distribuiçãogeográfica das populações municipais.

10 -Juan Mozzicafreddo e outros - Gestão e Legitimidade noSistema Político Local. Lisboa, Escher, 1991, p. 101-121.

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1.2 - Factores subjacentes à crescente impor-tância da comunicação municipal

A comunicação municipal, entendida como umconjunto de acções globais e coerentes de comunicaçãoconcretizadas pelo município, surgiu devido a umamultiplicidade de factores. Apresentamos, apenas,alguns, agregados em três grandes grupos: factores deíndole administrativa, de natureza política e factoressócio-culturais.

a) Factores de índole administrativa.

São os que estão relacionados com a crise do EstadoProvidência, que em relação aos municípios, surgiucomo uma reacção ao fracasso das teorias neoclássicasdo equilíbrio automático entre as regiões11. Numaprimeira fase (que no nosso País correspondeu aoperíodo do Estado Novo), o Estado Providência foicaracterizado por uma desconcentração técnica deserviços e, posteriormente, política, no âmbito da qual,se concretizaram e instauraram, localmente, serviçospúblicos da Administração Central. Simultaneamente,foram nomeados governadores que garantissem que osinteresses locais não colidissem com os da Nação. Alógica subjacente a estes fenómenos consistiu naconcretização de uma política vertical orientada a partirde organismos da Administração Central, estruturada,todavia, por sectores regionais específicos: finanças,educação, obras públicas,...

11 - Manuel Braga da Cruz - «Europeísmo, Nacionalismo e Regio-nalismo», in: Instituto de Ciências Sociais da Universidadede Lisboa (Org.) - Análise Social . Lisboa, Inst i tuto deCiências Sociais, vol. XXVII, (118-119), 1992, p. 827-853.

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Tal situação mudou substancialmente nos últimosanos. Para além do 25 de Abril de 1974, que operouuma reforma radical nas estruturas políticas queestavam subjacentes a estas actividades centralistas, oEstado, constrangido por uma crescente austeridadefinanceira, tem vindo, progressivamente, a liberalizardomínios de intervenção que antes consideravaestratégicos. Do ponto de vista autárquico, estatendência reflectiu-se numa delegação crescente deatribuições e de algumas competências aos municípios.Estes deixaram de se assumir como meras correias detransmissão de polít icas centrais, para passaremtambém, a serem concebidos como órgãos políticos eadministrativos, entidades representativas dos interessesdas populações municipais, que concretizam serviçospúblicos adequados às suas necessidades. Os municípiospassaram, então, a ser encarados como uma alavancafulcral para o desenvolvimento local. Tal contexto levoua que as Câmaras Municipais começassem a ganhara responsabi l idade de ger i r, den t ro das suaspossibilidades, os recursos e as potencialidades locaisque são sempre escassos, perante as necessidades e osinteresses locais que são sempre crescentes. Estasituação é tanto mais problemática, já que a delegaçãode a t r ibu ições e de responsabi l idades para osmunicípios nem sempre tem sido acompanhada dasnecessár ias cont rapar t idas , quer em te rmos decompetências, quer de tranferências de recursosfinaceiros necessários para desempenhar, com eficácia,este protagonismo. Como forma de contornar esteproblema, mui tos de les passaram a recor re r amodalidades de auto-financiamento, como é o caso doendividamento bancário ou do aumento das taxaslocais12.

12 - Juan Mozzicafreddo e outros - Op. cit., p. 87-93.

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Por tudo isto, os municípios cada vez mais sentema necessidade de comunicarem, regularmente, com assuas populações, não só para lhes explicarem elegitimarem as suas opções político-económicas emrelação ao nível de (sub)desenvolvimento local, comotambém para as sensibilizarem para determinadoscomportamentos e estilos de vida pública, de formaa se poder explorar, de uma forma mais coerente eracional, os recursos públicos que estão, ou não,municipalmente disponíveis. A existência de umacomunicação mun ic ipa l nes t e con tex to , e s t áigualmente presente na necessidade de se criaremmeios de comunicação que não só divulguem osserviços que são concretizados pelo município, comotambém recenseiem as necessidades, interesses eexpectativas colectivas das populações que podem sersatisfeitas, municipalmente, ou na sua impossibilidade,encaminhadas para as ent idades públ icas , maiscompetentes. Paralelamente a estas iniciativas, eporque cada vez mais os municípios para se auto-financiarem necessitam de registar nos concelhosníveis substanciais de desenvolvimento económicosobre o qual possam tributar, começam a surgirestratégias de comunicação de âmbito e amplitudeextra-municipais, quer para apelar ao investimentof inance i ro , quer pa ra a t ra i r população a f ixa rresidência nos concelhos. Os objectivos subjacentesa estas iniciativas são mais que evidentes - se atravésde uma actividade sócio-económica substancial omunicípio se auto-financia por intermédio de umatributação fiscal (taxas municipais), uma densidadepopulacional elevada é importante para angariarmaiores transferências financeiras da AdministraçãoCentral (através do Fundo de Equilíbrio Financeiro

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- F.E.F.13) e para suportar um desenvolvimento localequilibrado.

Por tudo o que foi referido há, todavia, que ressalvarque estes fenómenos não têm sido tão lineares no nossoPaís como pôde ter ficado subentendido no que foil ido . Na rea l idade , ex is tem vár ios r i tmos dedesenvolvimento local, de acordo com múltiplosfactores. É o caso, entre outros, da distribuiçãogeográfica das actividades económicas (que continuama estar fixadas, sobretudo, nos meios urbanos e na faixalitoral) e dos fracos níveis de rendimento per capitaassociados a índices baixos de produtividade e dequalificação profissional, relacionados com sectoreseconómicos tradicionais. A juntar a esta situação, estátambém, a falta de infraestruturas que ainda se verificana lguns conce lhos , para a lém de fenómenosdemográficos que condicionam o volume de populaçãoactiva. É o caso do envelhecimento e das migraçõesdemográficas que se registam, essencialmente, nosloca is menos desenvolv idos . Todos es tescondicionalismos levam os municípios a adoptar umasérie de condutas e dinâmicas político-administrativas

13 - O Fundo de Equilíbrio Financeiro corresponde ao montantemonetário do Orçamento Geral do Estado reservado aosmunicípios. Estas dotações financeiras anuais da AdministraçãoCentral obedecem a vários critérios. O F.E.F. é repartidoigualmente em 10% para todos os municípios, independen-t emen te das suas e spec i f i c idades e cond ic iona l i smoslocais. Todavia, a distribuição dos restantes 90% depende devários factores. Um deles, é o número de habitantes recenseadosno concelho, factor decisivo que condiciona o volume dastransferências em 45%.Artigo 10º da Lei 1/87.Assembleia da República - Lei nº 1/87. Lisboa, “Diário daRepública”, Iª Série, (4), 6 de Janeiro de 1987, p. 37.

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que vão desde a mais activa nos concelhos queapresentam um nível de desenvolvimento maissubstancial, à mais passiva e rotineira. Esta última é,tipicamente, a atitude dos concelhos mais pobres quese refugiam num tipo de acção passiva, burocrática,centrada no curto prazo e na resposta a solicitaçõesimediatas. Trata-se de uma atitude indiciática de umdeficit de poder real onde tende a existir uma super--valorização dos mecanismos institucionais de tipoadministrativo, em vez de acções de negociação e derelacionamento público com os parceiros locais comvista à concretização e ao planeamento político de umdesenvolvimento local sustentado, centrado no médioe longo prazo 14. Num contex to como es te , aspotenc ia l idades da comunicação munic ipa l sãosubstancialmente desaproveitadas, visto que, enquantoprática, pode vir a enfermar dos mesmos problemasestruturais que existem a nível local. Como pareceexistir uma maior valorização da componente técnicae administrativa do aparelho municipal em detrimentoda função política, a comunicação em vez de se assumircomo um espaço público de mediação entre osmunicípios e as sociedades locais e vice-versa, arrisca--se a ser sistematicamente aproveitada pelos autarcascomo um mero recurso técnico de legitimação munici-pal ou eleitoral através do qual eles resolvem osproblemas locais a partir da sua rede de relaçõespessoais (isto é, individuais-privadas)15.

Es ta re f lexão sobre a in f luênc ia que osconstrangimentos municipais podem operar na naturezada comunicação municipal é importante para nós,porque permite ilustrar a diferença abissal entre o

14 - Juan Mozicafreddo e outros - Op. cit., p. 121-138.15 - Idem, p. 123 e ss.

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“dever ser” e o “ser”, isto é, entre as estratégias decomunicação municipal concebidas numa perspectivatipológica e as especificidades sócio-económicas,políticas e culturais concretas que cada concelhoapresenta e que as podem condicionar. Cabe-nosconcretizar, posteriormente, um estudo empírico querecenseie não só as práticas comunicacionais existentesnuma amost ra representa t iva dos munic íp iosportugueses, como também analise as dinâmicas locaisque as determinam em termos de género, estilo,continuidade, racionalidade, objectivos, ...

b) Factores de índole política.

As restruturações registadas a nível administrativopressupõem um novo ideal municipalista caracterizadopor uma afirmação política das sociedades locais, deforma a que as populações possam decidir o seu própriodestino local e aceder, sem restrições de maior, adeterminados recursos municipais, inter-municipais,nacionais e europeus. Esta situação pressupõe umapar t ic ipação pol í t i ca c iv i l , no sen t ido de seidentificarem as necessidades colectivas locais e,publicamente, procurar encontrar-se as melhoressoluções para as satisfazer. Referimo-nos, portanto, aum tipo de cultura política inscrita nas própriasdinâmicas locais e já não inserida, apenas, no âmbitode uma disciplina político-partidária. Neste contexto,ela está orientada, essencialmente, para os processosde tomada de decisões municipais, no sentido de aspressionar, criar ou condicionar. Esta nova culturapolítica vai originar um conjunto de expectativas locaisque se vão concretizar num tipo de acção políticamunicipal, virtualmente aberta à participação de todos,que deixa de se pautar, exclusivamente, pelos timingseleitorais.

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Este tipo de cultura política activa pressupõe aexistência no concelho de parceiros locais politicamentedinâmicos, que não sejam apenas político-partidários,mas também socia is . Para le lamente à ac tuaçãotradicional das associações recreativo-desportivo--culturais locais, no âmbito das quais ainda reside ocapital sócio-político de boa parte dos autarcas16,começa a surgir, progressivamente, nos concelhos,s o b r e t u d o , n o s d o n o r t e d o P a í s 17, u m “ n e o --corporativismo”, que se assume como a expressãodesta nova realidade política a partir das sociedadescivis locais. Este fenómeno é pautado por umcrescimento de um novo tipo de associativismo quersócio-económico, de desenvolvimento regional, quer deíndole c ív ica e empresar ia l , ca rac te r izado ,essenc ia lmente , por uma a t i tude cen t rada noplaneamento estratégico a médio e a longo prazo. Nesteâmbito, para além da promoção e concretização dosvalores democráticos locais, consideramos que acomunicação municipal ganha uma importânciacrescente como supor te de d i fusão , d iá logo ,controvérsia e reflexão de todas estas interacções que,frequentemente, ultrapassam as fronteiras geográficasdos concelhos para se inscrever num âmbito maisregional e, por vezes, inter-regional18.

16 - Ibidem, p.38 e ss.17 - Manuel Braga da Cruz - Op. cit., p. 848-850.18 - Essa inter-regionalidade é por vezes,transfronteiriça e chega

mesmo a ultrapassar as fronteiras dos Estados-Nação. Trata--se de uma forma de congregar esforços perante situaçõesregionais semelhantes, no sentido de resolver problemas locaiscomuns, usufruir de programas de desenvolvimento local,promovidos quer por Portugal, quer pela C.E. (é o caso, porexemplo dos programas INTERREG I e II), e, de uma forma

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Mais uma vez, no âmbito do nosso trabalho, temosde salientar algumas ressalvas em relação a estasituação. Como já referimos antes, existem múltiplasvelocidades de desenvolvimento local e as práticassócio-políticas municipais reflectem estes ritmos. Destemodo, nem todos os municípios são caracterizados poruma dinâmica política democraticamente participativa,através de uma cultura política activa. Na nossa opinião,esta situação resulta de três variáveis: 1ª) nível desubdesenvolvimento local que ainda se verifica numaparte substancial do nosso País; 2ª) tipo de acções edinâmicas políticas existentes (fortemente localistas einscritas num quadro de interacções tradicionais);3ª) especificidade da cultura municipalista, condicio-nada por uma mentalidade local passiva e poucoparticipativa.

1ª) O subdesenvolvimento local, não só em termosde infra-estruturas, mas também de actividades epotencialidades sócio-económicas locais, vai revestira acção municipal de uma natureza mais administrativaque política, eminentemente assistencialista e tecnicistacentrada no curto-prazo, isto é, na satisfação denecessidades locais imediatas e prementes. Estasituação, obriga os municípios a optarem por um tipode ac t iv idades essenc ia lmente adminis t ra t ivas ,pro tagonizadas un i la te ra lmente pe lo au ta rca eincompatíveis com um tipo de cultura política que

geral, reagir não só ao centralismo político-administrativoestatal, como também às disparidades sócio-económicas quegeralmente, existem entre o sul e o norte, o litoral e o interior,e os meios rurais e os urbanos.Miguel Nascimento - Relatório de Estágio, 2º Vol., Covilhãe Universidade da Beira Interior, Edição Policopiada, s.d.,p. 2-7.

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privilegie o diálogo, a reflexão e a participação públicanas decisões municipais. A comunicação reflecte estetecnicismo, através do tipo de temáticas abordadas.Estamos na fase mais elementar da comunicaçãomunicipal, centrada no discurso do autarca e naredacção artesanal dos boletins municipais em queexiste uma obsessão por “mostrar a obra feita”. Estessão frequentemente editados com uma periodicidadesazonal que acompanha o ritmo das inaugurações. Comoexiste um centralismo municipal na figura do chefeautárquico, esta tendência também se verifica nasactividades comunicacionais: são os próprios autarcasque concebem e concre t izam as in ic ia t ivascomunicacionais, ou na sua impossibilidade, nãoabdicam de uma acção de supervisão directa. O mesmoacontece com a redacção dos boletins municipais emque a organização editorial, gráfica e de distribuiçãogravita, exclusivamente, em função das suas opçõese estratégias municipais19;

2ª) Outra condicionante que contribui para que acomunicação municipal não seja um suporte deinteracções políticas públicas, prende-se com o factodesta se inscrever em fenómenos de legitimação,ritualização e reactualização de uma estrutura sócio-política de tipo tradicional. Em tal contexto, asestratégias de comunicação municipal tendem aactualizar uma estrutura sócio-local que gravita em tornoda figura do autarca como “filho da região” e seueminente representante. Este, como elite local, exploraas sinergias, empatias e influências sociais queconstituiem o seu capital simbólico, adquirido noutros

19 - Philippe Langenieux-Villard - L’Information Municipale. Paris,PUF, 1985, (Col.Que sais je?), p. 16.

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domínios sociais, que não apenas o político. É o casodo localismo resultante da grande maioria dos autarcasresidir e ter trabalhado no concelho onde presidem,o que pressupõe uma grande fami l ia r idade eproximidade às realidades e valores locais20. Mastambém da notabilidade profissional, resultante do factode boa parte deles se integrar em categorias sócio--profissionais elevadas e do prestígio local queacumularam na direcção de associações locais ,nomeadamente recreativo-desportivas21. As associaçõeslocais const i tuem um espaço de “neutra l idade”partidária, gerador de sinergias e cumplicidadeslocais22.

Por tudo o que referimos, consideramos que acomunicação municipal, ao invés de estar inscrita numconjunto de dinâmicas locais críticas e participadas,contribui apenas para actualizar e transferir para aesfera institucional do município um status quo localque tem pouca relação com a génese das práticasmunicipais (políticas ou administrativas)23, ou sequisermos , para operar uma reprodução ins t i -tucionalizada de estruturas sócio-locais dominantes;

3ª) A existência de uma comunicação municipalparticipativa resulta substancialmente, de uma culturapolítica activa e cívica. Esta cultura é incompatívelcom uma menta l idade munic ipa l i s ta pass iva ,desconfiada e subordinada por parte dos próprioscidadãos locais, sobretudo nalguns concelhos. Pensamosque este fenómeno - já com tradição na nossa cultura

20 - Juan Mozzicafreddo e outros - Op.cit., p. 2421 - Idem, p. 24.22 - Ibidem, p. 44-45.23 - Cf. 2.1.1- Enquadramento institucional.

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política24 -, resulta de uma crescente distanciação queas populações apresentam em relação aos políticos, bemcomo às “coisas e às causas públicas”. Esta situaçãoresulta do facto de as populações sentirem que asactividades e as deliberações municipais reflectem cadavez menos as suas necessidades e expectativas, sendopermeadas por interesses pessoais e por jogos depermanência no poder. Tal como já referimos atrás,cons ideramos que num contex to como es te , acomunicação municipal tende a assumir-se como umsistema de propaganda polí t ico-elei toral , ou, sequisermos, como um conjunto de estratégias deRelações Públicas que têm por função ocultar osinteresses pessoais dos autarcas, naturalizando-os eapresentando-os como se fossem unanimamentepartilhados por todos25. A juntar a esta situação,encontramos ainda uma mentalidade política localsubordinada e passiva que tende a supervalorizar aestrutura administrativa do município.

24 - A propósito da desconfiança e do desinteresse pela políticae pelos políticos enquanto fenómenos culturais,confiram-se osinteressantes artigos de Vasco Pulido Valente sobre o contextopolítico subjacente ao assassinato do rei D. Carlos e do seufilho Dom Luís Filipe, e sobre a popularidade do PSD e doentão primeiro ministro, Aníbal Cavaco Silva.Vasco Pulido Valente- «Cavaco: Retrato de um Português MuitoConhecido» in Independente. Lisboa, Independente, (522), 15de Maio de 1998, p. 53-59 (suplemento comemorativo dos 10anos).Vasco Pulido Valente - Idem, p. 181-188.

25 - O contexto em que empregamos os conceitos Publicidade eRelações Públicas, é o que foi utilizado por Jurgen Habermasno livro “Mudança Estrutural da Esfera Pública...” (1962).Assim, a publicidade corresponderia à natureza pública dasinterlocuções de actores sociais que se reúnem publicamente

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c) Factores sócio-culturais

Já concluímos que é possível articular um tipo decomunicação simbólica em torno da peculiaridade domunicípio enquanto autarquia local. Também nesta árease têm vindo a registar alterações substanciais, namedida em que a comunicação munic ipa l es táprogressivamente a assentar mais sobre um tipo decultura de amplitude regional, do que exclusivamentemunicipal. Ao bairrismo e ao localismo municipal comoculturas locais, aparece agora o regionalismo. Estasituação está inscrita em fenómenos sociais, no âmbitodos quais, alguns municípios procuram assumir-se comoalavancas de desenvolvimento regional, inscrevendo--se, por isso, em lutas simbólicas com vista à obtençãode recursos, não só para os concelhos que representammas também para as regiões onde estão integrados.Nesta medida, a comunicação simbólica municipal éconstituída por um tipo de estratégias que, ao invésde se caracterizarem pela construção e pelo cultoideológico de uma “clausura” espacial, que actualizaos ideais da autosuficiência e da autodeterminaçãoautárquicos, tende, antes, a inscrever-se em fenómenosde cosmopolitismo ideológico que, transfiguradamente,

para, pública e intersubjectivamente, reflectirem e interviremem assuntos de índole municipal. Por sua vez, as RelaçõesPúblicas corresponderiam já a uma desvirtuação do princípioda publicidade. Neste contexto, assumir-se-iam como todas asmodalidades comunicacionais de índole estratégica, através dasquais, determinados actores sociais procuram legit imarpublicamente determinadas pretensões locais unilateramenteconceb idas , i ndependen temen te da sua r e l evânc i a ouirrelevância públicas. Nesta perspectiva, integramos as RelaçõesPúblicas no domínio da manipulação.Jürgen Habermas- Op. cit., p.110-142 e 213-274.

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nada mais significam que a necessidade de aberturado concelho e da região a círculos sócio-económicosmais amplos. Esta situação leva à exploração cada vezmais frequente, da comunicação municipal com vistaà concret ização e à harmonização simbólica deidentidades locais coexistentes.26

26 - É neste tipo de cultura municipal muito mais cosmopolita,inscrito numa nova mentalidade de conceber as autarquiaslocais, que se integram algumas concepções da sociologia dodesenvolvimento, da economia regional e do marketingestratégico para as cidades.A este propósito cf: Philip Kotler e outros - Marketing Places.Attracting Investment, Industry, and Tourism to Cities, Statesand Nations. New York, The Free Press, 1993, 388 p.Sobre as dinâmicas sócio-simbólicas subjacentes às identidadesregionais: Pierre Bourdieu- Op. cit., p. 107-133.

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ELEMENTOS CONSTITUINTESDAS ESTRATÉGIAS DE

COMUNICAÇÃO MUNICIPAL

Já referimos que a comunicação municipal éconstituída por um conjunto global e coerente deac t iv idades comunicac iona is cont ínuas einterdependentes entre si, que visa solucionar problemasmunicipais concretos. A natureza e a pertinência destasacções não são porém, arbi trár ias , dependendo,essencialmente, de três factores: do tipo de município,nomeadamente das características que possui e danatureza das suas actividades, bem como dos objectivosque visa prosseguir e dos recursos que pode mobilizar;dos meios de comunicação existentes no concelho, ouque nele podem ser articulados para concretizarcomunicacionalmente esses objectivos e dos munícipes,sobre tudo das suas a t i tudes , expec ta t ivas ,disponibilidades e valores em relação aos objectivosmunicipais. A correlação destas três variáveis vaitraduzir-se num problema de acção municipal quepoderá ser ou não, solucionado comunicacionalmenteatravés de estratégias adequadas e contínuas27.

Neste capí tulo vamos ident if icar os módulosconstituintes das acções de comunicação municipal, quesão responsáveis pela sua especificidade: os municípios,os meios de comunicação social e a população,enquanto público municipal.

27 - A propósito da comunicação municipal enquanto estratégia decomunicação, cf. Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Opcit.,p. 41-86.

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2.1 - Génese autárquica dos municípios

Enquanto categoria específica de autarquia local,designamos os municípios como comunidades sociaisinseridas num determinado espaço territorial. Estascomunidades visam a satisfação dos seus própriosinteresses e necessidades colectivas. Os municípios sãoentidades que resultam das relações de vizinhança quese geram nas populações , i s to é , da v ida emcolectividade nos locais (daí o seu carácter público)e são constituídos por órgãos representativos dosrespectivos habitantes28. Assim, devem ser entendidosnão só como categorias administrativas, mas tambémcomo formas específicas de organização sócio-políticadas populações municipais residentes em determinadasáreas geográficas.

Enquanto autarquia local , os municípios sãocaracterizados por quatro elementos constituintes29: oterritório, o agregado populacional, os interessescolectivos e os órgãos representativos da população.Na nossa opinião, são estes elementos que permitemlogo a priori, determinar, tipologicamente, a naturezada acção munic ipa l , e , consequentemente , dacomunicação, independentemente das especificidadesque esta posteriormente, poderá revestir-se na prática.Passemos à sua análise:

a) O território.

Doutrinariamente, o município distingue-se dodistrito ou da freguesia, pelo facto de o concelho ser

28 -Marcelo Caetano - Manual de Direito Administrativo. 7ª Ed.Coimbra, Coimbra Editora, 1965, p. 410-411; Freitas doAmaral - Código de Direito Administrativo, 2º Ed., 1º vol.,Coimbra, Almedina,1994,p.417.

29 - Freitas do Amaral - Idem, p. 419 e ss.

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Elementos constituintes das estratégias de comunicação municipal

uma base territorial distinta da circunscrição distritalou da paróquia, respectivamente30.

O território concelhio permite definir a respectivapopulação e também o conjunto de potencialidades econstrangimentos que podem existir, localmente, sobo ponto de vista de recursos. Tal situação vai dar origema uma série de interacções sócio-locais específicas,resultantes de necessidades, expectativas e interessescolectivos definidos pública e politicamente e que vãoser prosseguidos e mediados, institucionalmente, pelomunicípio.

Paralelamente, o território também condiciona odomínio e a amplitude das actividades municipais aoestabelecer as fronteiras do que está para lá dessasacções. A delimitação dos limites concelhios implicaum reconhecimento pelos órgãos de soberania, de umadeterminada área geográfica no interior da qual, umdeterminado município é a única instituição a exerceruma determinada acção local revest ida de umadeterminada natureza polít ico-administrativa. Asfronteiras territoriais permitem assim delimitar aamplitude das competências internas dos municípios.Estas competências são caracterizadas por meios deactuação, traduzidos sobre a forma de poderes jurídicose de recursos t ransfer idos e de l imi tados pe laAdministração Central. É através das competências queos municípios detêm um conjunto de meios paraassegurar, e até mesmo para impor, uma acção localque tem por finalidade a concretização dos interessespúblicos.

Todavia , é de sa l ien ta r que es tas f ron te i rasterritoriais, no interior das quais o município se as-sume como uma estrutura de poder local, emborageograficamente estáveis, são, porém, socialmente

30 - Freitas do Amaral- Ibidem, p. 452 e ss.

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maleáveis. Apesar de constituírem um quadro formalde critérios de referência para a actuação de um podermunicipal dentro de um conjunto específico de limites,é certo também, que, para lá dele, é possível concretizar,dentro de certos parâmetros, uma actuação negociadano âmbito da qual, o município procura angariar,informalmente, mais meios para concretizar com maiseficácia, determinados objectivos públicos locais31. Osucesso destas acções depende, sobretudo, do capitalsocial e simbólico do autarca enquanto elite e da suacapacidade para mobilizar toda uma rede de contactospessoais de abrangência extra-local. Trata-se de umasituação que dá origem a que a Administração Centralse constitua como uma estrutura multifacetada elabiríntica que, em termos de transferências de recursos,possibilita o estabelecimento de negociações e decontactos informais que ultrapassam até certo limite, osprincípios formais da lei. Estas negociações nem sempreestão acessíveis a todos os autarcas, porque dependem,em grande parte, das cumplicidades de natureza político--partidária de que eles são capazes de mobilizar.

O território não delimita somente uma área territorialde intervenção municipal, no âmbito da qual o municípioé a única entidade local detentora de um conjunto depoderes para desenvolver uma actividade específica. Essaé uma concepção exógena do espaço municipal, cujocritério está relacionado, principalmente, com oreconhecimento externo das competências do municípioa partir de uma determinada circunscrição territorial dereferência. Endogenamente, isto é, no interior do


31 -Fernando Ruivo - «Um Estado Labiríntico: a Propósito dasRelações entre Poder Central e Poder Local», in: Centro deEstudos Sociais (Org.) - Análise Social. Coimbra, Centro deEstudos Sociais (25/26), 1988, p. 191 e ss.

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próprio concelho, também é possível caracterizar oterritório municipal. Tal caracterização implica, porém,distinguir as áreas de intervenção do muncípio inseridasnum espaço público local, de todas as outras que estãoexcluídas dessas acções, por se encontrarem inseridasnum espaço privado, concebido como o domínio dosinteresses privados locais32.

A separação entre público e privado implicarecensear as necessidades e os interesses públicos dascomunidades locais que as actividades do municípiovão satisfazer. Estas actividades são concretizadas poraqui lo que , dout r inar iamente , des ignamos poratribuições33, que não são mais do que actividadesadministrativas públicas (serviços municipais oumunicipalizados), cuja concepção deveria ser ratificadapelos cidadãos politicamente activos do concelho paraseu usufruto próprio ou de terceiros. A estrutura deatribuições de um concelho traduz, quanto a nós, oíndice dessa delimitação territorial onde se estabelecea fronteira entre um espaço público de intervençãomunicipal (no qual , teoricamente, deveria estarsubjacente a defesa dos interesses colectivos) e umaesfera do privado, palco de todas interacções locaisque visam satisfazer interesses privados e que estãofora do domínio da autoridade pública.

Do ponto de vista comunicacional, o território éimportante por duas razões:

1ª) Ao delimitarem-se as fronteiras da acção dosmunic íp ios a par t i r de um espaço públ ico deintervenção, define-se a natureza da comunicaçãomunicipal, que passa a estar permanentemente associada


32 - Jürgen Habermas- Op. cit.,p. 27-42.33 - Freitas do Amaral - Op. cit. p. 472-474.

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a interacções locais de âmbito público, indepen-dentemente destas serem de t ipo pol í t ico ouadministrativo. Tal como já atrás referimos, relembramosque a comunicação municipal numa perspectiva políticavisa facilitar a participação pública das sociedades locaisnos assuntos municipais. Por sua vez, numa vertenteadministrativa, tem por objectivo contribuir para queas populações municipais concretizem determinadoscomportamentos públicos, considerados estrategicamenteimportantes pela estrutura administrativa dos municípios;

2ª) Paralelamente, o território enquanto espaço físico,vai também condicionar a amplitude da comunicaçãomunicipal, com todas as implicações que tal situaçãotecnicamente apresenta, no que diz respeito à selecçãoe à operacionalização dos meios de comunicação maisadequados e à difusão das mensagens municipais.

b) O agregado populacional.

A acção municipal só pode ser concebida,publicamente, no sent ido de estar directamenterelacionada com os interesses e as necessidadescolectivas das sociedades locais. Deste modo, o agregadopopulacional do município é constituído por indivíduosque, numa perspectiva ideal, deveriam interagir entresi numa esfera pública de forma a defenderem os seusinteresses, desde que estes não sejam privados e extra--concelhios, is to é, sejam pública e localmenterelevantes.

Na nossa opinião, é possível distinguir a populaçãomunicipal segundo duas categorias diferentes ,relacionadas com as actividades municipais: pelosmunícipes, quando a acção do município é de naturezapolítica, e pelos utentes, quando é administrativa (istoé, concretizada por serviços públicos municipais). Osmunícipes são todos os cidadãos locais que concretizam

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uma participação política local numa perspectiva de debatee de troca de ideias relacionada com problemas que sãode índole pública, isto é, que resultam, exclusivamente,da vivência dos cidadãos numa comunidade local34. Esta

34 - Classicamente, esta acção é intersubjectiva e segundo o ideal deautárkeia, só poderia ser concretizada, politicamente, de duas ma-neiras: através de uma praxis, constituída por actividades guerreirase desportivas e por uma lexis, isto é, pela palavra, não só atravésda conversação, como também da deliberação, sob a forma deconselho ou tribunal.Nesta perspectiva, a génese estrutural da acção política municipalcomporta, já por si, o recurso à comunicação. Esta é caracterizadapor uma argumentação, não constrangedora nem sequer estratégica,onde se trocam ideias a propósito de necessidades e problemascolectivos de índole local. O objectivo é sempre a concretizaçãodos ideais autárquicos de autosuficiência e autodeterminação. Nestecontexto, a comunicação está associada a uma acção política con-cretizada numa esfera pública, oposta a uma esfera privada, a áreados interesses particulares. É pela comunicação política que seconcretiza o laço de união de qualquer sociedade civil.Bragança de Miranda afirma que esta relação entre comunicação,política e público é importante, pois na modernidade, com a impo-sição estratégica de interesses privados nas esferas públicas, assis-timos progressivamente, como que a uma “invasão” do silênciono domínio da política e se quisermos, no da palavra. Atravésdeste fenómeno a lexis passa a perder a sua racionalidade pública,por meio da qual os processos de consenso deixam de ser concre-tizados através de evidências, para passar a ser implementadaatravés de uma “racionalidade” dogmática e estratégica, por meiode aclamações. Assistimos então, a um paradoxo: por um ladoa política é fundada na comunicação; pelo outro, será precisamentea comunicação “silenciosa” que será responsável pela sua destruição.Bragança de Miranda - «Violência e Silêncio: Reflexões em Tornoda Fundação da Política», in: Centro de Estudos de Comunicaçãoe Linguagens (Org.) - Revista de Comunicação Linguagens. Lisboa,Ed. Cosmos,(17/18),1992, p. 103-110.Jürgen Habermas- Idem, p. 13 -17.

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interacção que, idealmente, se pretende contínua eparticipativa e não concretizada apenas nos períodoseleitorais, desenrola-se num espaço público específicoao qual, em princípio, todos podem ter acesso. Na nossaopinião, os ideais democráticos traduzem bem esseespírito, através da possibilidade dada aos cidadãoslocais, não só de participarem na acção política, mastambém através dela, assegurarem-se que é distinta dosnegócios privados locais. É na participação política quese vão recensear os problemas públicos locais e quaisos que apresentam uma prioridade de resolução sobreoutros.

As acções políticas municipais, apesar de serem,idealmente, acessíveis a todos, na prática tal situaçãoé difícil de se verificar. Na realidade, existem nosconcelhos actores sociais, politicamente activos epassivos, conforme a participação nos assuntos políticosmunicipais é continua, sazonal, ocasional ou até mesmonula. Os munícipes politicamente passivos são todosaqueles que, por não possuírem suficiente capitalpolítico35 para se inscreverem nas lutas políticasquot id ianas , t êm tendência a remeter -se a um“anomismo” político, desinteressando-se da política ounão tendo outra solução, senão aderir às propostas

35- Por capital político entendemos o conjunto de habilitações quepermitem a um actor social participar na política.Para além de um estatuto próprio, como por exemplo, estarrecenseado no concelho onde vai exercer a acção política eapresentar uma idade superior a 17 anos, o capital políticoé igualmente constituído por habilitações sociais e simbólicasespecíf icas (pres t íg io , famil iar idde socia l , n ível socia l ,económico e cultural elevado, etc.) que se assumem comorequisitos importantes para poder participar activamente, comum mínimo de sucesso, na política.A este propósito cf Pierre Bourdieu- Op cit.,p. 190-197.

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políticas existentes nos concelhos e que reflectem acorrelação de forças pol í t icas existentes . Nestecontexto, são munícipes, que tendencialmente, selimitam a concretizar uma acção política por altura dosperíodos eleitorais. Para além destes, há ainda, os queestatutariamente estão interditados, a priori , depoderem desenvolver qualquer actividade política: éo caso das crianças e dos jovens com idade inferiora 18 anos e de todos os que não estão recenseadosnos concelhos;

Para além dos munícipes, a população municipal étambém constituída por utentes, que não são mais doque os consumidores dos serviços administrativos domunic íp io ( se rv iços públ icos munic ipa is oumunicipalizados). Se em relação aos munícipes o queestava em jogo eram os valores da participação cívica,em relação aos utentes são os da eficácia administrativa.A acção polít ica define quais as prioridades nadistribuição dos recursos locais, enquanto que a eficáciaadministrativa diz respeito à forma técnica adequadacomo esta distribuição deve ser concretizada, não sóem relação às necessidades e expectativas colectivas,mas também ao tipo e à natureza dos segmentos daspopulações municipais que as apresentam.

À semelhança da acção política, também podemosdistinguir no local utentes administrativamente activose utentes administrativamente passivos. Os activos sãoaqueles que podem participar na parametrização dosserviços municipais de acordo com as necessidadespúblicas. Por sua vez, os utentes administrativamentepassivos são todos aqueles que se limitam a consumi--los. Neste contexto, paralelamente à acção política emque a comunicação municipal se assume como umsuporte através do qual se pode concretizar umadeterminada participação cívica, a sua importânciatambém está presente na área administrativa. Na

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realidade, não só se constitui como um meio dedivulgação ou de sensibilização dos utentes para oconsumo de determinados serviços públicos municipais,como também pode ser a esfera na qual se desenvolveminteracções entre estes e o próprio município, com oobjectivo de contribuir para o aperfeiçoamento das suasactividades. Esta situação verifica-se não só em nomede um aumento da eficácia do aparelho administrativomas também de uma fiscalização por parte de todos- munícipes e utentes, - porque este não existe parasatisfazer, apenas, os interesses privados de alguns;

c) Os interesses comuns.

Publ icamente ident i f icados pelas populaçõesmunicipais, servem de fundamento às actividades domunicípio enquanto autarquia local. Os interesses locaissão distintos dos interesses privados. Estes são apenasnecessidades pessoais sentidas localmente, enquantoque os interesses locais não resultam de uma mera somade interesses pessoais, mas de necessidades que só sãosentidas localmente pela vivência em comunidade.

Para percebermos, com rigor, a distinção entreinteresses colectivos e particulares é necessáriorecorrermos à f i losofia ar is totél ica36. Os ideaisautárquicos de autodeterminação e de autosuficiência,sempre foram valores subjacentes à filosofia helénica.Em Aristóteles, estes valores que constituem o idealde Felicidade, só podem ser atingidos, colectivamente,no âmbito de uma esfera pública, a polis e atravésda argumentação. As razões para tal concepçãoencontram-se no facto de estar na natureza dos homens

36 - Cf a este propósito, entre outros autores, André Cresson -Aristóteles. Lisboa, Edições 70, s.d., (Col. Biblioteca Básicade Filosofia, 10), 110 p.

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agregarem-se espontaneamente em comunidades, istoé, serem pessoas colectivas, no sentido de seremsociais. Como o seu destino, enquanto causa final,reside na concretização das suas próprias felicidadesautárquicas, estas só poderão ser alcançadas no âmbitoda colectividade através de uma acção que defenda ointeresse de todos, ou seja, por meio da actividadepolítica. Neste contexto, os homens podem nascer comohomens, mas só podem realizar, plenamente, a suahumanidade autárquica como cidadãos, isto é, comoindivíduos que part ic ipam e contr ibuem para aresolução dos assuntos da colectividade. Assim,consideramos as necessidades colectivas e o interessepúblico como uma sublimação das necessidades e dosinteresses pessoais. Estes ficam remetidos para odomínio do não político, para a esfera do oikos, a áreade todas as outras dimensões consideradas nãoessencialmente humanas: é o caso da subsistência, cujasactividades Aristóteles inseria no domínio da economia,e é o caso da “reprodutabilidade”, integrada na esferada intimidade ou da sexualidade37.

De tudo isto surge um problema: como se pode tera certeza de que são os interesses colectivos que sãoconcretizados na acção política, já que um indivíduopode estar a defender, involuntariamente, os seusinteresses particulares, plenamente convencido de quesão os da colectividade? A resposta a esta questão sópode surgir a partir de uma evidência. A política éa concretização de uma racionalidade. Como a razãoconstitui a essência dos homens, o seu exercício, semconstrangimentos sociais de qualquer tipo (o que quantoa nós, constitui uma pura utopia) só pode ter comoúnico resultado a defesa e o interesse de todos. Neste

37 - Jürgen Habermas- Op. cit., p. 13-16.

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contexto, podem existir múltiplos condicionalismosgeográficos que irão dar origem a várias formas deconceber, organizar e administrar as comunidadeslocais, no fundo, diferentes maneiras de satisfazer,po l i t i camente , as necess idades e os in te ressescolectivos. Todavia, a racionalidade que está subjacentea essas prá t icas , se fo i concre t izada semconst rangimentos socia is de qualquer t ipo , va ideterminar que as necessidades e os interesses sejam,imperiosamente satisfei tos, da forma mais justapossível, isto é, a mais autárquica para todos.

No âmbito da definição de prioridades e da satisfaçãodos interesses colectivos, a comunicação municipalreveste-se de um papel fulcral ao assumir-se como ummedium que permite aos c idadãos par t ic iparemlivremente nas deliberações municipais e assegurarem--se de que estas são as mais adequadas à defesa dosinteresses públicos locais. Nesta medida, tal como járeferimos antes, a comunicação municipal deve não sóter uma abragência que consiga atingir a globalidadedas soc iedades loca is , como também deve serinteractiva, no sentido de permitir a difusão dasopiniões públicas. Estas, teoricamente, deveriamdeterminar quer as deliberações políticas, quer a formacomo os serviços públicos são concretizados pelosmunicípios.

d) Os órgãos representativos.

Os munic íp ios , como autarquias loca is , sãoins t i tuc iona lmente cons t i tu ídos por órgãosrepresentativos das populações, cujos membros sãoeleitos por elas. No nosso País, estes órgãos são oPresidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal

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e a Assembleia Municipal38. Recentemente, existiatambém o Conselho Municipal, um organismo denatureza consultiva, constituído de modo a garantir arepresentação das organizações económicas, sociais,culturais e profissionais da área do concelho. Apropós i to do enquadramento ins t i tuc iona l dosmunicípios, voltaremos a este assunto adiante39.

Devemos ainda salientar que, para além destesórgãos, poderão exis t i r outros organismos que,informalmente, também podem ser representativos dasdinâmicas locais. Este “corporativismo” é importante,pois, através dele, as populações podem desenvolverum tipo de intervenção pública nos concelhos (políticaou adminis t ra t iva) complementar à es t ru turainstitucional do município. Para além das associaçõesrecreativo-desportivo-culturais tradicionais, que pautama sua acção por um imediatismo reinvindicativo40, edos part idos pol í t icos, cuja act ividade local secaracteriza frequentemente por estratégias extra--municipais , exis tem nalguns concelhos, outrosorganismos com diferentes pretensões de intervençãomunicipal. É o caso, por exemplo, das associaçõescívicas, empresariais e profissionais, que possuemexpectativas e interesses municipais que podem implicarum desenvolvimento local concertado, impossível dese concret izar sem a par t ic ipação das própr iaspopulações.

Por f im, cons ideramos a inda , que a própr iacomunicação social local, independente ou controladapelo município, também se pode assumir informalmente

38 - A este propósito, cf Freitas do Amaral - Op. cit., p. 480--482.

39 - Cf 2.1.1- Enquadramento institucional.40 - Juan Mozzicafredo e outros - Op. cit., p. 45 e ss.

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como um “órgão” representativo dos interesses eexpectativas colectivos, ao permitir que as sociedadesc iv is os expr imam enquanto opin iões públ icasmunicipais.

2.1.1 - Enquadramento institucional

Para além do enquadramento dos municípios comoautarquias locais, existe a sua classificação jurídica41,sendo esta, de dois tipos: do ponto de vista da dimensãoe da importância dos municípios e do ponto de vistainstitucional no que diz respeito aos órgãos que oscompõem.

A dimensão dos municípios resulta do agregadopopulacional e da sua distribuição geográfica noterritório concelhio. Deste modo, os concelhos podemser urbanos ou rurais, uma distinção sociologicamentepobre que não reflecte, nem as actividades sócio-profissionais, nem os estilos e hábitos de vida daspopulações municipais, mas apenas a concentração oua dispersão destas nas circunscrições concelhias. Assim,os concelhos rurais são aqueles que apresentam umamaior dispersão populacional e os urbanos uma maiorconcentração. Para além destes, existem também osmunicípios mistos que apresentam uma concentraçãopopulac iona l in te rmédia . Es ta c lass i f icação écomplementada também com uma dist inção dosmunicípios em ordens (1ª, 2ª e 3ª). Mais uma vez,subjacente a esta categorização, estão critérios jurídicosque não só têm a ver com o número total de habitantes,mas também com a sua capacidade económica efinanceira, avaliada indirectamente em função domontante de impostos que pagam. A par desta

41 - cf Freitas do Amaral- Idem, p. 479-461 e 490-501.

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categorização, é de considerar também o estatuto de“grande cidade”, para os municípios de Lisboa e doPorto.

A dimensão dos municípios tem implicações nacomunicação municipal, na medida em que vai impora utilização de meios de comunicação específicos,adequados à distribuição geográfica e às densidadespopulacionais que os concelhos apresentam .

Passemos, agora, ao enquadramento dos municípiosem termos institucionais. Este é caracterizado pelosórgãos que os compõem e que são representativos daspopulações municipais. Tal como já referimos atrás,qua lquer munic íp io por tuguês necess i ta ,obr iga tor iamente , de se r cons t i tu ído por umaAssembleia Municipal, uma Câmara Municipal e umPresidente da Câmara Municipal . Porém, o quedistingue os municípios uns dos outros, é precisamentea composição desses órgãos. Esta composição podediferir de concelho para concelho não só em termosde quadrantes político-ideológicos que reflectem,sobretudo, as relações de forças político-partidáriasexistentes nos concelhos, como também do número demembros eleitos que integra esses órgãos42.

Os organismos municipais estão definidos segundodois critérios distintos de actuação e que têm influência

42 - O número de membros eleitos, quer para a Assembleia Mu-nicipal, quer para a Câmara Municipal, depende da dimensãodo município em termos do número de habitantes e do de Juntasde Freguesia existentes no concelho.Cf artigos 31º , 44º e 45º , respectivamente do Decreto-Lei100/84.Pres idência do Conselho de Minis t ros e Minis tér io daAdministração Interna - Decreto-Lei 100/84. Lisboa, “Diárioda República”, Iª Série, (75), 29 de Março de 1984, p. 1048e 1051.

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na natureza das acções de comunicação municipal: oprincípio da eficácia e o princípio da democracia43.

a) O princípio da eficácia.

Constitui o conjunto de valores subjacentes àactuação dos serviços administrativos do município.Pautado por uma racionalidade técnica e processual,está inerente às estruturas não políticas do município,como é o caso das Câmaras Municipais. Estas sãoconstituídas por departamentos, divisões, secções ourepartições que concretizam diariamente actividadescom o objectivo de satisfazer o mais eficazmentepossível as necessidades colectivas locais.

O princípio da eficácia é imanente à estruturaadministrativa do município, organizada de uma formaautónoma e flexível, onde as unidades funcionaisre f lec tem as missões de carác te r permanente(atribuições municipais) perseguidas pelo município,independentemente dos critérios políticos que lhespossam estar subjacentes44.

A utilidade que a comunicação pode ter na estruturaadministrativa dos municípios, reside no facto de sepoder assumir como um recurso técnico para aconcretização eficaz dos serviços públicos municipaisou municipalizados. Os municípios não hesitarão emrecorrer a ela, desde que existam fortes probabilidadesde contribuir para a resolução de problemas municipaisespecíficos;

43 - Marcelo Caetano - Op. cit., p. 411.44 -Carlos Morais Gaio e outros - Organização de Serviços

Municipais. S.l., Ed. Comissão de Coordenação da RegiãoNorte - Divisão de Estudos e Organização dos Recursos Locais,1986, p. 15-23.

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b) O princípio da democracia.

Se o princípio da eficácia está relacionado com osórgãos administrativos do município, o da democraciaestá com os políticos. Os órgãos políticos desenvolvemuma acção que tem por função determinar quais asnecessidades colectivas que devem ser satisfeitasadministrativamente. Ao contrário do princípio daeficácia, em que o que está em jogo é a concretizaçãoprocessual de uma acção administrativa, no princípioda democracia é a discussão e a reflexão pública, nãosó, sobre o que deve consistir os serviços públicosmunicipais, como também quais os que têm prioridadesobre outros.

Subjacente ao princípio da eficácia e da democraciapodemos estabelecer dois tipos de racionalidade45: aque faz um uso público da razão, ligada ao princípioda democracia, e a que concretiza um uso privado darazão, relacionada com o princípio da eficácia através

45 - No nosso trabalho utilizamos o termo racionalidade tal comofoi utilizado por Jürgem Habermas no livro “Teoria do AgirComunicacional” (1981).A racionalidade está directamente relacionada com a produçãode conhecimento. Porém, distingue-se dele, pela forma comoos sujeitos são capazes de o aplicar ou de o discursivizar.Nesta medida, a racionalidade refere-se à forma como se utilizao conhecimento e às pretensões que estão subjacentes à suaaplicação, que podem ser criticadas ou defendidas, isto é,fundamentadas. É precisamente esta a base da racionalidade:a possibilidade de uma asserção ou de uma conduta poder sercriticada.Jürgen Habermas- Theorie de l’Agir Communicationnel, 1º vol.Paris, Fayard, 1987, (col. L’Espaçe du Politique), p. 24-25.

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da burocracia e da técnica46. O princípio da democraciadeve estar subordinado àquilo que designamos porpubl ic idade , concebida es ta , não só como aobrigatoriedade de tornar pública uma deliberaçãomunicipal, mas também pelo facto desta ser públicaper si, isto é, de só existir a partir do momento emque ela resultou da participação de todos e reflecteconsensualmente, o interesse colectivo.

A contrastar com esta situação, existe o uso privadoda razão. Este é, por natureza, um uso processual eins t rumenta l que d iz respe i to à u t i l i zação doconhecimento por aqueles que ocupam determinadoscargos onde não é permitido discutir e reflectir, masconcre t izar uma ac t iv idade e obedecer o maiseficazmente. Se no uso público da razão é a pertinênciapública de uma deliberação que está em discussão, nouso privado é a eficácia de como ela é concretizada,enquanto actividade municipal, que está em causa.

Se cruzarmos o princípio da eficácia e o dademocracia, com o uso público e privado da razão,veremos que estes conceitos estão mais adequados àactuação de alguns órgãos do município. Concluiremosassim, que os “fóruns” políticos do município, queconcre t izam o pr inc íp io da democrac ia , fa rãotendencialmente um uso público da razão. Estamos areferirmo-nos à Assembleia Municipal e ao Presidenteda Câmara Municipal e seus vereadores.

A Assembleia municipal apesar de não concretizaruma acção política contínua47, as suas múltiplas funçõessão de tipo eleitoral, quando ratifica os resultados

46 - Uso público e privado da razão são conceitos utilizados porJürgen Habermas na “Mudança Estrutural da Esfera Pública”.Jürgen Habermas- Op. cit.,p. 126-142.

47 - A Assembleia municipal reúne ordinariamente cinco vezespor ano: em Fevereiro, Abril, Junho, Setembro e Novembro

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eleitorais, nomeando formalmente o cidadão quedesempenhará o cargo de Presidente da CâmaraMunicipal e moderadora, quando lhe fiscaliza aactuação, pugnando para que permaneça a orientaçãopolítica aprovada nos planos de actividades. Outro tipode acção concretizado por este órgão, diz respeito àdeliberação e ao estabelecimento das regras para aacção administrativa e financeira dos municípios48.Pensamos que as actividades desenvolvidas por esteorganismo f icam bas tan te aquém daqui lo quepoderíamos esperar de um colégio político deste tipo,nomeadamente em relação a um acompanhamento maisregular das actividades concretizadas pelos municípios.

No caso do Presidente da Câmara, as actividadesdes te órgão são permeadas pe lo pr inc íp io dademocracia, até porque, quem o integra é eleito pelapopulação para defender os seus interesses locais. Desalientar, todavia, que estas actividades não sãoexclusivamente de índole polí t ica, mas tambémadministrativa. O Presidente da Câmara, para além dedar uma orientação política às actividades municipais,chefia também a Câmara Municipal, coordenando-a esuperintendendo-a.

ou Dezembro. Isto não significa porém, que não possa fun-cionar, extraordinariamente, por sua iniciativa ou requeri-mento, sempre que tal for necessário. De qualquer forma,é de salientar que existe um órgão representativo do município,que não concretiza uma acção política contínua, em contrastecom a actividade do Presidente da Câmara. É por isso quena sua génese, consideramos o poder municipal tendencialmentepresidencialista.Cf artigos 36º e 37º do Decreto-Lei 100/84.Pres idência do Conselho de Minis t ros e Minis tér io daAdministração Interna - Op. Cit., p.1049.

48 - Freitas do Amaral- Op.cit., p. 492.

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Como o Presidente da Câmara Municipal é um órgãorepresentativo das populações municipais, cuja acçãose rege pelo princípio da democracia, os valores quelhe estão subjacentes são os da publicidade. Destemodo, as suas actividades não só devem reflectir osinteresses das populações, como também resultarem deuma participação destas nos assuntos municipais. Apublicidade municipal vai permitir, portanto, umaparticipação local quer nas deliberações políticas, querno aperfeiçoamento das atribuições municipais. Assim,a comunicação desenvolvida por este órgão municipal,deve articular-se não só em relação aos munícipespoliticamente activos, enquanto cidadãos, como tambémem relação aos utentes administrativamente activos,enquanto “consumidores”. A deliberação municipal épolit icamente ética se reflectir o interesse e asexpec ta t ivas de todos os c idadãos loca is quepar t ic iparam ac t ivamente ne la , d i scu t indo-a ,reflectindo-a e moldando-a. Por sua vez, a atribuiçãoe as actividades municipais que a concretizam só sãoverdadeiramente públicas e eficazes se os utentes (paraquem estas se destinam), tiverem a oportunidade decontribuirem para a sua concepção e parametrização.

Para lá da Assembleia Municipal e do Presidente,temos a Câmara Municipal, como um órgão executivodo município, independente das estruturas políticas quepossam orientar a sua actividade. Os valores da CâmaraMunicipal , são os da eficácia, o que implica aconsti tuição de serviços operativos permanentes(serviços públicos municipais ou municipalizados) ea contratação de funcionários que concretizem umaracionalidade privada, isto é, que sejam tecnicamentecompetentes, aptos e disciplinados, de forma a seremcapazes de ger i r e d i r ig i r a concre t ização dasactividades municipais, como se de uma empresa setratasse. Se no princípio da democracia a comunicação

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está ao serviço de uma publicidade, no da eficácia visalegitimar uma proposta de consumo municipal. Divulgaquais os serviços públicos prestados pelo municípioe visa sensibilizar os utentes para a concretização deum t ipo de consumo públ ico de acordo comdeterminados objectivos municipais específicos.

É possível articular então o seguinte esquema(quadro 1):

Quadro 1: a estrutura institucional dos municípios e as suasimplicações para as actividades comunicacionais.

AssembleiaMunicipal

Presidente daCâmara

Municipal

CâmaraMunicipal

Princípiossubjacentes P. da Democracia P. da Democracia P. da Eficácia

Natureza da acção Deliberativa Deliberativa/

/Executiva Executiva

Racionalidade Política e pública Política e pública Técnica e privada

Tipo de acção Política (sazonal)

Política ePolítico-Adminis-trativa (actividade

contínua)

Administrativa(actividadecontínua)

-Serviço Público-

Génese dasactividades

comunicacionais

Informação(publicidade da

deliberação);Comunicação

como suporte deuma participação

política.

Informação(publicidade dadeliberação e da

acção municipal);Comunicação

como suporte deuma participação

quer política, queradministrativa.

Informação:divulgação do que

há e do que sefaz.

Comunicação:como fazer

consumir, ousensibilizar para

determinadoconsumo?

Públicos AlvoMunícipes

(politicamenteactivos)

Munícipes eUtentes

(administrativa-mente activos)

Utentes(administrativa-mente activos e

passivos)

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A comunicação municipal que está subjacente àsactividades da Câmara Municipal é de naturezaestratégica. Tem, apenas, por função, concretizar umconjunto de objectivos municipais, independentementeda relevância ou irrelevância pública que apresentem,na medida em que esta já deveria antes ter sidoassegurada nos órgãos políticos do município. É apenaso carácter teleológico e unilateral do serviço públicomunicipal que conta agora. Teleológico, devido aocarácter finalista dos serviços públicos municipais:satisfazer necessidades colectivas, independentementedo seu t ipo . Uni la te ra l , na medida em que aconcretização técnica dos serviços públicos resultasomente do funcionamento do aparelho administrativodos municípios. Assim, o contributo da comunicaçãomunicipal dever ser apenas concebido numa perspectivade rendimento técnico: contribuir ou não, para que osutentes consumam os serviços municipais, de acordocom os ob jec t ivos prev iamente t raçados pe losmunicípios.

De salientar, todavia, que este tipo de comunicação,também pode estar presente nos órgãos políticosmunicipais. As áreas do município são tudo, menosestanques e a política também pode ser concretizadaestrategicamente. Passa, então, a ser pautada por umaracionalidade privada, na qual, o que está em jogo éa concretização eficaz de um conjunto de objectivosmunicipais cuja esfera de acção se estende à globalidadedas sociedades civis. Nesta medida, a comunicaçãomunicipal ao invés de suportar a emergência de umapublicidade, no sentido de estimular e facilitar umaparticipação colectiva, caracteriza-se antes por umasérie de acções de legitimação que visam “impor”publicamente pretensões municipais arbitrárias (isto é,cuja relevância tanto pode ser pública como privada).

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A comunicação estratégica nas esferas políticas domunicípio pode ser de dois tipos, de acordo com osactores sociais que as operacionalizam. Pode serconcretizada pelos próprios membros elei tos domunicípio, ou por actores sociais para legitimaremdeterminados objectivos de amplitude local mas comimplicações políticas. No caso dos representantesmunicipais, estes tendem a aproveitarem-se da posiçãoinstitucional que ocupam para imporem publicamentee legitimarem comunicacionalmente, as suas pretensõesprivadas. De salientar, porém, que este t ipo decomunicação estratégica pode não ser exclusivamentede amplitude local e para satisfazer os seus interessespessoais. Frequentemente, é também utilizada pelosautarcas para concretizarem acções específicas quepermitam posicionar o município mais favoravelmente,perante determinados públicos extra-locais. É o caso,por exemplo , da Adminis t ração Cent ra l ou dacomunidade empresarial, ou ainda de outras edilidades,quando o município procura alcançar uma posição deliderança na região;

Paralelamente, a estas actividades concretizadaspelos próprios membros eleitos nos órgãos municipais,ou por de legação , a t ravés de espec ia l i s tas dacomunicação da sua inteira confiança, podemos assistirtambém a fenómenos semelhantes, mas protagonizadospor actores sociais de origem local ou extra-local.Geralmente, apresentam interesses unilaterais massocialmente globalizantes. É por isso que procurampressionar informalmente (isto é, esquivando-se aodebate público) os representantes políticos dos órgãosdo município porque sabem que estes desenvolvemuma actividade pública, no sentido de apresentaruma amplitude que se estende à globalidade dassociedades civis. São facilmente reconhecíveis: paraalém das associações recreativas e desportivas que

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tradicionalmente integram a rede de cumplicidades erelações pessoais da maioria dos autarcas do nosso País,temos também os par t idos po l í t i cos e a lgunsempresários locais ou extra-locais, nomeadamente dosector da construção civil49.

Designamos estas acções de comunicação de tipoes t ra tég ico , que v isam leg i t imar po l i t i camentepretensões arbitrárias, Relações Públicas Municipais.Neste contexto, utilizamos este termo destituído de todaa carga deonto lógica que es tas ac t iv idadestradicionalmente possuem, a partir do trabalho de IvyLee50, o pioneiro mais famoso desta prof issão.

49 - Juan Mozzicafreddo, e outros - Ibidem, p. 134.50 - Considera-se que as Relações Públicas (R.P.) como prática

profissional regular, começaram com Ivy Ledbetter Lee, umjornalista contratado para reabilitar a imagem do sector daindústria do carvão de antracite nos E.U.A.. Foi ele queformalizou os princípios operativos das Relações Públicas. Paraque estes fossem eficazes, as R.P. tinham que ser concretizadasao mais al to nível , is to é, com um espaço de manobrasuficientemente amplo para influir activamente nas políticasdas empresas. O segundo princípio, subjacente à actividadedas RP, dizia respeito à necessidade de concretizar estaprofissão dotando-a de valores deontológicos, como é caso daverdade: “o público e os jornalistas não podem ser enganados”,sempre foi a máxima mais famosa deste pioneiro das R.P..O nosso enquadramento no que diz respeito às RelaçõesPúblicas, é totalmente diferente, na medida em que nãopodemos deixar de integrar a génese destas práticas no âmbitode fenómenos sócio-políticos da Modernidade, que resultaramda desintegração das esferas públicas sociais, nas quais seconcretizava uma racionalidade comunicacional aberta àparticipação de todos, essa sim, dotada de verdade. Nestecontexto, atribuímos no âmbito do nosso trabalho, à publicidadeos princípios éticos e deontológicos que por tradição cabem

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Habermas51 considera que os consensos resultantesdeste tipo de actividades, ao invés de constituírem umaopinião pública (que só pode ser at ingida pelapublicidade), se caracterizam por uma opinião nãopública, no âmbito da qual os actores sociais, ao invésde questionarem e reflectirem intersubjectivamente osprojectos polít icos que são propostos, passam aconsumi-los, aclamativamente, tendo por único critériode validade, já não a pertinência pública e o interessecolect ivo, mas a necess idade e a conveniênciaparticulares.

2.1.2 - Os municípios enquanto órgãos adminis-trativos e políticos. Implicações para a comunicação

Já salientámos que as acções municipais se podemagregar em duas áreas: na acção pol í t ica e naadminis t ra t iva . Ambas apresentam impl icaçõesespecíficas para a comunicação municipal, o que leva

às R.P, considerando estas como um conjunto de práticascomunicacionais manipulatórias, não deixando de serem,todavia, concretizadas com referência aos valores e aos ideaisque norteavam as interacções comunicacionais das esferaspúblicas burguesas. Porém, daí a actualizá-los em cada acçãocomunicacional, como era o caso da publicidade, vai umagrande distância.Herbert Lloyd e Peter Lloyd - Relações Públicas, as Técnicasde Comunicação no Desenvolvimento da Empresa. 2ª Ed.Lisboa, Editorial Presença, 1978 (Col. Biblioteca da GestãoModerna, 6), p. 14-18.Dennis L. Wilcox e outros - Public Relations. Strategies andTactics.3ª Ed. Nova Iorque, Harper Collins Publishers, 1992,p. 42-46.Jürgen Habermas- Op. cit., p.230-259.

51 - Jürgen Habermas- Idem, p. 230-246.

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a que esta apresente, logo à partida, duas grandesmodal idades d i s t in tas : a comunicação pol í t i carelacionada com os órgãos políticos do município ea administrativa com os órgãos administrativos. Porém,devido ao enquadramento jurídico do Presidente daCâmara Munic ipa l , enquanto órgão pol í t i co , esimultaneamente administrativo, é necessário concebermais uma modalidade, sendo esta de natureza mista:a comunicação político-administrativa.

a) A comunicação política municipal.

É cons t i tu ída por todas as in te racçõescomunicacionais que servem de supor te a umaparticipação política nos concelhos. Não é só oprincípio da notoriedade da deliberação municipal queestá em causa. É também a capacidade que os meiosde comunicação têm para permitirem a expressão deuma opinião pública municipal, através da qual, aspopulações podem influenciar as actividades dos órgãosmunicipais. Nesta medida, os meios de comunicação(que podem ser do próprio município ou da sociedadecivil) deverão ser suficientemente interactivos parapermitirem que se estabeleçam fluxos informacionais,em tempo real ou não, dos órgãos municipais para aspopulações e vice-versa.

b) A comunicação administrativa municipal.

Consis te na promoção dos serviços públ icosconcretizados pelas Câmaras Municipais. Trata-se deum tipo de comunicação que articula as expectativase necessidades colectivas dos utentes (bem como osvalores de consumo a elas inerentes), com a divulgaçãodas características dos serviços que o municípioconcretiza para as satisfazer. É por isso que estas acções

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tendem, sobretudo, a explorar conceitos como os dautilidade e da eficácia.

Este t ipo de comunicação es tá integrado emestratégias de marketing municipal, sendo um módulocomponente do próprio marketing mix52. Assim, pode

52 - O marketing municipal consiste numa aplicação às autarquiaslocais, nomeadamente os municípios, dos princípios do mar-keting comercial. Entre eles, está aquilo que designamos porPlaneamento de Marketing Municipal, Marketing EstratégicoMunicipal e Marketing Mix Municipal.O Planeamento de Market ing é caracter izado por umrecenseamento adequado (designado no marketing comercialpor estudo, ou análise de mercado) do conjunto de actividadesque os municípios podem, potencialmente, concretizar, a partirdas necessidades colectivas localmente existentes. Visa,igualmente, apurar até que ponto é que a sua satisfação écompatível com os recursos disponíveis e com os objectivospolítico-ideológicos que os municípios prosseguem.Por sua vez, o Marketing Estratégico Municipal é um conjuntode procedimentos organizacionais (que designamos porestratégias ou planos) que visa racionalizar as actividadesmunicipais, no sentido de serem eficazes na satisfação dasnecessidades colectivas e de estarem adequadas aos recursoslocais que os municípios podem mobilizar. As estratégias demarketing municipal são implementadas por aquilo quedesignamos por Marketing Mix Municipal. Este é constituídopor quatro variáveis diferentes: a política do produto mu-nicipal, que diz respeito aos problemas relacionados com aprodução do produto ou a prestação do serviço municipal(periodicidade, composição, qualidade,...), a política do pontomunicipal, que tem a ver com os condicionalismos relacionadoscom a sua prestação e distribuição (políticas de distribuição,acordos de concessão de serviços públicos,...), e a políticado preço, ou do custo municipal que corresponde às opçõesem termos de custo de comercialização. De salientar que, por

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ser utilizada não só para divulgar a existência de umnovo serviço (por exemplo, um novo i t ineráriorodoviário dos transportes públicos), como também paraexplicar como cada utente pode consumi-lo nasmelhores condições (divulgando, por exemplo, os novoshorários, salientando-se a sua complementaridade comos de outros transportes colectivos). Para além disso,a comunicação administrativa pode ser igualmente, útilpara just i f icar aumentos de preços (procurandodemonstrar a relação entre o preço e a qualidade dos

vezes, também integramos no preço, não apenas a quantidadede dinheiro necessária para adquirir algo, mas também aquantidade de trabalho e de esforço subjacente ao seu consumo,ou usufruto (por exemplo, para beneficiar da recolha de lixoé necessário, imperiosamente, pôr à noite os caixotes à porta,independentemente das condições climatéricas...). No custopode também estar imputado o medo ou o risco, percebidoou sentido, subjacente a um acto de consumo (é o caso porexemplo, do abastecimento de água a alguns concelhos doP a í s , o n d e e x i s t e m s u s p e i t a s e m r e l a ç ã o à s u a t o t a lpotabilidade).Finalmente, a última variável do marketing mix é a promoçãomunicipal. É constituída por todas as técnicas de comunicaçãoque podem servir para divulgar o serviço público municipal,notabilizar o ponto de venda ou banalizar o preço: é o casoda Venda, como acção de comunicação interpessoal, dasPromoções de Vendas como técnicas de comunicação e dedemonstração no ponto de venda e da Publicidade e dasRelações Públicas municipais. É no âmbito destas técnicas queintegramos a comunicação administrativa.Philip Kotler - Marketing Management. Analysis, Planning andControl. New Jersey, Prentice- Hall, Inc.,1980, p. 93- 543.Kieron Walsh- Marketing in Local Government. London,Longman/Local Government Training Board, 1989, 116 p..

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transportes), ou para divulgar alterações ao nível doponto de comercialização (promovendo, assim, adesmultiplicação dos postos de venda de bilhetespré-comprados, por exemplo).

c) A comunicação político-administrativa municipal.

Engloba todas as acções que, à semelhança dacomunicação política, também se assumem como umsuporte de participação pública dos munícipes e,simultaneamente, têm por referência os valores tecno--administrativos subjacentes ao ideal de serviçopúblico. Este tipo de comunicação é caracterizado porum conjunto de iniciativas comunicacionais que visamestimular a participação das populações municipais naorganização e no aperfeiçoamento dos serviçosmunic ipa is . Cons ideramos que a comunicaçãopolítico-administrativa se assemelha, em certa medida,ao Planeamento de Marketing Municipal , se oconsiderarmos como um conjunto de actividades e detécnicas de análise que visam, por um lado, recensearnecessidades e opiniões públicas municipais e, poroutro, ponderar até que ponto a sua satisfação, emtermos de atribuições concretas e adequadas, dependeda capacidade instalada dos órgãos municipais bemcomo dos seus recursos e objectivos. Assume-se, então,como uma série de meios e de iniciativas que visamnão só recensear expectativas e necessidades colectivas,mas também facilitar uma interacção pública município//sociedade civil, que possibilite concertar os váriosinteresses sempre que tal for possível: os do município,que necessita de gerir recursos locais que são escassose os dos utentes, cujas necessidades colectivas sãosempre ilimitadas.

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2.1.3 - A comunicação referencial e simbólica

Para além dos níveis de comunicação (admi-nis t ra t ivo , pol í t ico ou pol í t ico-adminis t ra t ivo) ,modalidades comunicacionais que resultam da acçãodos órgãos municipais (administrativos, políticos oupolítico-administrativos), a comunicação municipalpode, ainda, assumir duas dimensões diferentes, deacordo com os referentes em que assentam osargumentos e as abordagens. Recenseamos, então, umtipo de comunicação utilizado para designar apenas asactividades municipais (as deliberações políticas ou ascaracterísticas dos serviços públicos municipais). Trata--se da comunicação referencial53 municipal, como umsentido unívoco e explícito;

Paralelamente a esta categoria comunicacional existeuma outra, que remete para as dinâmicas locais, sendoa expressão dos valores subjacentes ao municípioenquanto autarquia local. Consiste na comunicaçãosimbólica municipal. Como já, atrás, referimos, estetipo de comunicação tem por referência as culturaslocais, a partir das quais surgem as identidades locais.Consideramo-las importantes, porque é através delasque as populações desenvolvem uma subjectividadelocal, concretizando um conjunto de condutas locaispeculiares e específicas.

Como a comunicação municipal se concretiza a partirdo aparelho institucional do município, podem existirvários tipos de comunicação simbólica, conforme asactividades concretizadas pelos diferentes órgãosmunicipais que fazem apelo a vários tipos de culturaslocais/concelhias. Assim, pensamos ser possível articu-lar dois grandes grupos de comunicação simbólica,

53 - Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Idem, p. 56-60.

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segundo as culturas que actualizam: o que remete parauma cultura político-autárquica e o que se articula emrelação a uma cultura de consumo público local. Asculturas político-autárquicas são actualizadas por umacomunicação simbólica de tipo político, enquanto queas culturas de consumo o são por uma comunicaçãosimbólica de tipo administrativo ou político-adminis-trativo.

A comunicação simbólica de tipo político é a quetem por função actualizar e reactualizar os valoreslocais /concelhios que tornam o munic íp io umacomunidade político-autárquica singular. Concretiza-seem referência às culturas políticas existentes nosconcelhos, através das quais, as populações adquiremuma identidade política específica. Visa, portanto,desenvolver uma reprodução cultural das estruturaspolíticas vigentes. Este é o tipo de comunicaçãosimbólica dos órgãos municipais exclusivamentepolíticos, como é o caso da Assembleia Municipal.

Para lá deste tipo, existe também a comunicaçãosimbólica político-administrativa que está relacionadacom as actividades do Presidente da Câmara Munici-pal. Como este orgão é simultaneamente político eadministrativo, verifica-se uma actualização de doistipos diferentes de culturas locais/concelhias: uma detipo político, semelhante à comunicação simbólica daAssembleia Municipal, que visa reafirmar os valoresde cidadania municipal e outra, de tipo administrativo,que remete para uma cultura de consumo municipalque permite legitimar os critérios subjacentes à actuaçãodo aparelho administrativo local.

Paralelamente a estas acções, verifica-se ainda umacomunicação simbólica de tipo administrativo que seinscreve nas actividades concretizadas pela CâmaraMunicipal. Como este órgão é pautado por umaactividade que actualiza o princípio da eficácia e por

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uma racionalidade técnica, a cultura local/municipalque está subjacente a estas iniciativas é a de consumopúblico (municipal). Entendemo-la como um conjuntode valores municipais que estão subjacentes a um estilode vida colectivo e a expectativas sociais públicas (quecaracterizam a subjectividade de um consumidormunicipal ou de um utente), regido por critérios definalidade, sejam estes de utilidade e de segurançapúblicas, conforto e status colectivos...

De salientar que a cultura de consumo municipalé de natureza pública. Esta situação está directamenterelacionada com a natureza dos serviços municipaisque são públicos, na medida em que satisfazemnecessidades colectivas, exigindo nos concelhos, aexistência de esferas públicas de consumo. É o casodos transportes colectivos, dos matadouros públicos,das piscinas municipais,... A cultura de consumomunic ipal não deve ser confundida com a dassociedades de consumo capitalistas. Nestas a culturade consumo é de tipo privado, na medida em que visasuportar a satisfação de interesses e de necessidadesprivadas (o conforto pessoal, a segurança privada, ...).

Se a comunicação simbólica de índole política tinhapor função consolidar uma consciência/subjectividadede muníc ipe (c idadão munic ipa l ) , a ver ten teadministrativa visa institucionalizar e ritualizar umaconsciência/subjectividade de utente (consumidormunicipal), procurando legitimar os valores subjacentesà utilidade (pública) de um projecto administrativomunicipal.

Por tudo o que já foi mencionado é possívelidentificar seis modalidades possíveis de comunicação,se articularmos as diferentes actividades municipaiscom as dimensões que a comunicação municipal podeassumir (Quadro 2):

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Quadro 2: as diferentes modalidades de comunicação municipal.

a) A comunicação municipal administrativa de tiporeferencial.

O seu principal objectivo é a notoriedade e ainformação. O tema subjacente às abordagens comu-nicacionais inscreve-se no Marketing Mix do serviçomunicipal. É, portanto, um tipo de comunicação concreta.Neste contexto, pode incidir não só sobre as caracterís-ticas do serviço público, mas também sobre o seucusto de consumo, ou o local onde pode ser usufruído;

Actividadesmunicipais

Dimensõescomunicacionais Génese Exemplos

Administrativas

ComunicaçãoReferencial

A inovação;Características doproduto/serviço

municipal

"O melhor doserviço"

-A novidade-

ComunicaçãoSimbólica

O ideal de serviçopúblico; Correlação

entre os serviçospúblicos e asculturas de

consumo locais

"Existimos para oservir"

O culto dautilidade e da

eficácia

Político--Administrativas

ComunicaçãoReferencial

A deliberaçãopolítico-

-administrativa

A comunicaçãopública da

deliberação emrelação aos

serviços públicosmunicipais


Actualização dasculturas políticas oude consumo públicopersonalizadas nos

autarcas

A personalizaçãoda culturamunicipal.

Institucionalizaçãode uma cultura de

elite municipal.

Políticas

ComunicaçãoReferencial Deliberação Política

O edital e todasas actividades

dotadas depublicidade


Actualização dasculturas políticas

municipais

O culto dosvalores

autárquicos e decidadaniamunicipal

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b) A comunicação municipal administrativa de tiposimbólico.

Remete para as culturas de consumo público local//concelhio, através das quais as populações municipaisdesenvolvem uma identidade de utente municipal e umconjunto de expectativas colectivas específicas emrelação à acção do aparelho administrat ivo dosmunicípios.

Atente-se na seguinte frase referente às festas doconcelho de Oeiras: “Oeiras con-vida”. Enquanto“convite”, este slogan tematiza referencialmente aconcretização (administrativa) de um conjunto deiniciativas recreativas e culturais. A prova disso, é queesteve sempre presente na divulgação das festividadesdo concelho. Todavia, a ar t iculação da palavra“convida” em “con-vida”, na nossa opinião, remete jápara um domínio do imaginário que ultrapassa o planoreferencial das mensagens, para se inscrever nos valorese expectativas locais de consumo que os utentes têmdas actividades administrativas municipais, em geral,e, concretamente, das celebrações concelhias: apossibilidade de viverem num concelho culturalmenteactivo e dinâmico, onde exista uma oferta municipalampla e diversificada de “produtos” e de iniciativasculturais;

c) A comunicação político-administrativa de tiporeferencial.

Corresponde à comunicação pública das deliberaçõesdo Presidente da Câmara Municipal, sejam estaspolíticas, tendo por âmbito orientar a acção da CâmaraMunicipal, sejam administrativas, quando visamconceber ou desenvolver as atribuições municipais.

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Embora possa apresentar uma ver ten teadministrativa, a comunicação referencial do Presidenteda Câmara Municipal é distinta da da Câmara Munici-pal, porque os critérios de actuação destes dois órgãossão diferentes. No caso da Câmara Municipal é aracionalidade técnica que está subjacente às suasactividades, pelo que a comunicação referencial seassume como um projecto de consumo colectivo queé divulgado referencial e unilateralmente. No caso doPresidente da Câmara Municipal - órgão políticoperpassado por uma racionalidade pública e peloprincípio da democracia - a comunicação referencialnão é mais do que a publicidade de uma opiniãopública. Trata-se da promulgação de um consenso queresultou da participação de todos, mesmo quando esteincidiu em problemáticas de índole administrativa. É,portanto, um tipo de comunicação que idealmentedeverá ser interactivo, no sentido de permitir que aspopulações municipais participem publicamente nosassuntos do município.

d) A comunicação municipal político-administrativade tipo simbólico.

Esta é a área de comunicação municipal maisabrangente e contínua do município. Tanto pode actua-lizar um património sócio-cultural político comoadministrativo.

Porque a Presidência da Câmara é, na sua génese,um órgão pol í t i co e le i to pe las populações , acomunicação simbólica só pode ter como referênciaa actualização das culturas políticas locais/concelhias,nomeadamente, os valores de cidadania e de parti-cipação democrática (podendo, porém serem outros seas lógicas políticas locais/concelhias também foremdiferentes).

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Porém, como este órgão concretiza igualmente,actividades administrativas, a comunicação simbólicapode remeter ainda para valores de consumo públicomunic ipa l que apontam para necess idades eexpectativas colectivas. Neste caso, o Presidente daCâmara estará simbolicamente a posicionar-se damesma forma que a Câmara Municipal.

De sa l ien ta r que a pr inc ipa l d i fe rença dacomunicação simbólica deste organismo em relação àda Câmara Municipal e à da Assembleia Municipal,resulta do facto de se articular em torno da figura doautarca, o que contribui para a emergência de umaelitização municipal. Nesta medida, pode remeter,simultaneamente, para uma cultura local de tipoadministrativo ou de tipo político.

Numa perspectiva administrativa, a comunicaçãosimbólica posiciona o autarca como um funcionáriopúblico: um tecnocrata que nunca se engana e raramentetem dúvidas sobre o que todos necessitam no concelho.A comunicação simbólica tem por função idolatrar,ideologicamente, a conduta de alguém que põe àdisposição das comunidades locais uma competênciatécn ica na concepção uni la te ra l de pro jec tosmunicipais, independentemente da sua relevância ouirrelevância públicas;

Por sua vez , numa perspec t iva po l í t i ca , nacomunicação municipal concretiza-se uma associaçãoda acção do autarca com as culturas políticas vigentesnos locais/concelhos. Assim, ao identificá-lo com asestruturas, práticas e culturas políticas vigentes, acomunicação simbólica visa posicioná-lo como umestadista. A máxima de Luís XIV o Rei Sol, “L’étatc’est moi” (neste caso, “Là ville c’est moi”) é o eixoprincipal de acção deste tipo de comunicação.

A associação do autarca às culturas políticas doconcelho está directamente re lacionada com as

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identidades políticas que existem nos locais e com aforma como as populações se vêem a si próprias comocidadãos locais (munícipes). Pensamos que se estasforem de tipo passivo e subordinado, a comunicaçãosimbólica tende a posicionar o autarca/estadista, oucomo um herói carismático, inscrito a priori na históriasócio-política dos locais/concelhos, ou como umnotável, representante e eminente defensor dos seusvalores tradicionais. Todavia, as identidades políticaspodem também ser de tipo activo no âmbito das quaisos munícipes apresentam uma subjectividade que osfaz possuir expectativas em relação a uma participaçãopolítica activa e pública (ficando menos sensíveis afenómenos formais e informais de dominação einfluência social). Neste caso, a comunicação simbólicatenderá a posicionar o autarca como um líder políticoque, acima de tudo, privilegia a negociação e o diálogo,como condições para o exercício de uma racionalidadepública e intersubjectiva. Deste modo, assumir-se-ácomo o representante mais idóneo dos valores que estãosubjacentes a esta prática: a igualdade, a fraternidadee a liberdade.

Por fim, queremos salientar, igualmente, que acomunicação, inerente ao cargo de Presidente daCâmara Municipal, é das actividades mais importantesdo município, já que incide num órgão eleito pelapopulação concelhia e, portanto, sujeito às influênciasda opinião pública municipal. Esta tanto pode sercaracterizada por um consenso dialógico e racional quereflecte os interesses colectivos, como por um consensoestratégico, publicamente manipulado por algunsactores sociais para impor os seus próprios interessesparticulares. Trata-se de um problema também existentena Assembleia Municipal. Mas, ao contrário deste órgãoe à semelhança da Câmara Municipal, como a acçãodo Presidente da Câmara é contínua durante o período

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de mandato, os riscos de erosão da imagem do autarcaainda são maiores. Esta situação leva à implementaçãopermanente de acções comunicacionais concretas, quersejam de natureza referencial, quer simbólica.

e) A comunicação municipal polí t ica de t iporeferencial.

É uma act ividade semelhante à comunicaçãoreferencial do Presidente da Câmara Municipal. Nestamedida, é caracterizada pela difusão pública dede l iberações po l í t i cas . Mas não só : como asdeliberações traduzem consensos políticos que existiramentre os membros deste órgão e, eventualmente,resultaram da participação das populações municipais,a comunicação referencial apresenta, igualmente, umavertente muito mais ampla do que a mera difusãopública das deliberações. Internamente, deve facilitara difusão de toda a informação necessária para quetodos os membros da Assembleia Municipal possamdesempenhar conscientemente uma actividade política.Externamente, para além de permitir a difusão públicadas deliberações municipais, deve assumir-se tambémcomo um canal, através do qual, as populaçõesmunicipais podem exprimir as suas opiniões e, sepossível, participarem naquilo que se está a debater54.

54 - Confessamos que esta opção, na prática, é difícil de concretizardevido ao enquadramento jurídico-legal das actividades mu-nicipais. Tal situação, fica a dever-se ao facto desta concep-ção de participação pública ultrapassar o espírito subjacenteao actual regime das autarquias locais, nomeadamente emrelação ao artigo 78º, nº5 do Decreto Lei nº 100/84, ondese afirma, claramente, que, “nos órgãos deliberativos e na faltade regulamentação expressa constante do regulamento, com-pete ao plenário a faculdade de deliberar sobre a existência

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É, portanto, pautada pelo princípio da publicidade,não só pelo facto das suas deliberações necessitarem


de um período de intervenção aberto ao público” (o sublinhadoé nosso). Para lá dessa possibilidade, os munícipes estãoterminantemente proibidos, sob pena de multa, de participaremnestes órgãos, no sentido de intervirem ou condicionarem asdiscussões ou as deliberações (cf o mesmo artigo no nº 3).Este é o único artigo da legislação autárquica que poderiaremeter para uma hipotética participação directa no funcio-namento, quer da Assembleia Municipal, quer do Presidenteda Câmara Municipal. Todavia, esta participação na realidade,apenas, fica remetida a um período de intervenção popularcom o objectivo expresso de se esclarecerem dúvidas sobretudo aquilo que já foi deliberado, e, mesmo assim, só umavez por mês (cf o mesmo artigo no nº2).Neste contexto, podemos considerar que, se bem que asdeliberações tenham carácter de publicidade, os valoressubjacentes a este princípio não estão institucionalmentepresentes tendo em vista a possibilidade da população mu-nicipal ser consultada ou de participar na deliberação munici-pal. Pensamos todavia, que apesar dos ideais da participaçãodemocrática regular não estarem claramente presentes nalegislação autárquica, o município não deveria deixar de pautara sua acção em relação a eles. Para além disso, tal situaçãonão impede que se concretizem, informalmente, ao nível dospróprios munícipes e, portanto, paralelamente à estruturains t i tucional do município , canais de comunicação quepossibilitem aos cidadãos locais pressionar, condicionar ouparticipar nas decisões políticas. É por isso que consideramosessencial a existência no local, de um “campo dos media”que se assuma como o veículo de uma opinião públicamunicipal. No entanto, estes fenómenos dependerão das culturaspolíticas e dos interesses e expectativas sócio-políticos queexistirão no concelho.Cf artigo 78º do Decreto-Lei 100/84.Presidência Do Conselho De Ministros E Ministério DaAdministração Interna - Op. Cit. p. 1056.

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de difusão pública55, mas também por terem resultadode uma participação pública activa.

f) A comunicação municipal polí t ica de t iposimbólico.

Tem por referência as culturas políticas locais apartir das quais se procura proceder a uma legitimaçãodas instituições políticas municipais vigentes nosconcelhos.

Consideramos que estas acções raramente sãoeficazes. A comunicação simbólica municipal é umaactividade que necessita de ser periódica e contínuapara ser eficaz. Nesta medida, é incompatível com asazonabilidade das actividades da Assembleia Munici-pal, passando a ser concretizada, informalmente, emgrande parte, pelo Presidente da Câmara Municipal,enquanto representante de uma cultura autárquica, oupela Câmara Municipal, através dos pelouros da Culturaou da Animação Cultural, onde se visa desenvolveruma reprodução dos valores vigentes nos concelhos(sejam estes de tipo político ou administrativo). Comoresu l tado des ta s i tuação , cons ideramos que acomunicação simbólica concretizada pela AssembleiaMunic ipa l t ende apenas a f icar remet ida paraacontecimentos especiais de índole extraordinária noâmbito dos quais , se torna necessár io exibir apeculiaridade ideológica dos concelhos: efemérides,sessões especiais por altura da celebração de feriadosmunic ipa is , v i s i tas de no táve is , inauguraçõesimportantes...

55 - Cf artigo 84º do Decreto-Lei 100/84.Idem, p. 1057.

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2.1.4 - Génese das acções municipais no pós--25 de Abril

Acabámos de traçar um quadro tipológico dasdiferentes modalidades comunicacionais que umaestratégia global de comunicação municipal podeapresentar. Verificámos que esta estrutura resulta deuma ar t icu lação em torno do enquadramentoins t i tucional dos municípios com as d i ferentesdimensões que a comunicação pode apresentar(simbólica ou referencial). Porém, uma coisa é a suaestrutura formal tal como está definida na lei; outraé a maneira como os municípios funcionam narealidade, num contexto local concreto, composto pordinâmicas sociais específicas. O mesmo se passa emre lação à comunicação munic ipa l , cu ja ope-racionalização, para resolver problemas locais reais,pode ser totalmente distinta de algumas categoriastipológicas que recenseámos.

Para identificarmos as acções comunicacionais maiscomuns, é necessário avaliarmos as act ividadesmunicipais mais frequentes do nosso País. A estepropósito, não encontrámos nenhuma análise empíricaque nos permitisse estabelecer um retrato fiel das acçõesmunicipais actuais. O que descobrimos foi umainvestigação empírica sobre a especificidade do podermunicipal56 no período decorrente de 1976 a 1986,cujos dados obtidos resultaram por um lado, de algunsestudos de caso57 e por outro, de dois questionários:

56 - Juan Mozzicafreddo e outros - Gestão e legitimidade no sistemapolítico local. Lisboa, Escher Publicações, 1991, (Col. Estudos,3),157 p..

57 - Cinco municípios urbanos de 1º ordem: Guimarães, Setúbal,Évora, Cascais e Covilhã.

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um relativo aos Presidentes das Câmaras de 55municípios urbanos e rurais de primeira ordem e outroa 65 Associações Locais e Partidos Políticos maisrepresenta t ivos dos munic íp ios se lecc ionados .Consideramos, portanto, as conclusões deste estudobastantes representativas das dinâmicas municipais. Oúnico inconveniente é a actualidade. Na realidade, de1986 até hoje passaram-se dez anos, um período designificativas mutações sócio-políticas, que, no casodos municípios, resultaram, quanto a nós, de doisfactores principais: da crise do Estado Providência quejá referimos e de uma relativa diluição da autoridadedos estados nações relacionada com uma transferênciaprogressiva dos seus centros de decisão para organismosda C.E. com estes a terem, cada vez mais, um papelac t ivo no reordenamento sóc io-económico doterritório58.

Encontramos, assim, duas fases no municipalismopós 25 de Abril: uma anterior aos efeitos da adesãoe a outra, posterior, durante a qual as dinâmicasmunicipais tenderam a reflectir o jogo de influênciase as interacções, que os agentes sócio-políticos locaisconcretizaram em relação às novas estruturas de poder.

Passemos, agora, à identificação destas duas fasesprocurando apurar a té que ponto as d inâmicasrepresentativas de cada uma delas determinaram anatureza da comunicação municipal.

Antes da adesão à C.E., a natureza dos processosmunicipais com implicações para a comunicação, eraconstituída, essencialmente, por cinco característicasfundamentais que vão ser aqui identificadas de umaforma genérica e sintética:

58 - Manuel Braga da Cruz - Op. cit., p. 821-822.

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a) O basismo municipal59.

Corresponde ao tipo de actividades protagonizadaspor uma parte substancial dos municípios no pós 25de Abril. Estas incindem, essencialmente, na satisfaçãodas necessidades colectivas locais, mais básicas, comoforma de reacção ao sub-desenvolvimento local quea maioria dos concelhos registava.

O basismo municipal vai levar a uma valorizaçãoda actuação dos órgãos executivos em detrimento dospolíticos. Neste contexto, a comunicação municipalre f lec te esse ambiente tecnocra ta , inc id indo ,essencialmente, em conteúdos de tipo administrativo,nomeadamente na divulgação da adjudicação, daedificação da obra e da sua inauguração. Pensamos,também, que o e ixo comunicac iona l mais f re -quentemente explorado nestas ocasiões, é o referencial.Tal situação deve-se ao facto de as acções simbólicasexigirem uma mobilização elevada de recursos e seinscreverem em per íodos tempora is longos ,incompatíveis com uma gestão municipal centradano cur to prazo e pau tada por uma ex igu idadefinanceira.

O basismo municipal apresenta duas fases. Aprimeira, que corresponde ao período do pós 25 deAbril, é caracterizada por uma acção municipal dereacção ao estado geral de sub-desenvolvimento local.A segunda fase parece-nos corresponder a estratégiasencont radas pe los au ta rcas para concre t izaremconsensualidades fáceis que lhes permitam legitimaras suas condutas políticas;

59 - Juan Mozzicafreddo e outros - Op. cit., p. 102-108.

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b) O presidencialismo60.

É, sobretudo, em torno do autarca que gravitam asinteracções municipais. Esta situação resulta do factode nos municípios as actividades serem de tipoassistencialista, de resposta a solicitações imediatas,no âmbito das quais , o autarca desenvolve umprotagonismo substancial. Neste contexto, se em relaçãoàs ac t iv idades munic ipa is , a comunicação e raessencialmente de tipo administrativo e de dimensãoreferencial, quando o referente é o autarca, já é possívelencontrar alguma comunicação simbólica com oobjectivo de legitimar e de consolidar, ideologicamente,a sua competência administrativa. Geralmente, estacomunicação é composta por estratégias que visamprojectar uma imagem de tipo paternalista e tecnocratado autarca , de forma a que seja vis to como orepresentante de uma cultura de consumo público local//concelhio que sabe quais são as necessidades colectivasda população e que é o único que consegue mobilizaros recursos mais adequados para as satisfazer;

c) O autocentramento político61.

Para além das interacções municipais gravitarem emtorno do Presidente da Câmara, este estudo demonstrou,também, que estas raramente são de natureza pública.Há um centramento da acção municipal nas relaçõesinterpessoais, sobretudo as que se integram na redede conhecimentos privados do autarca. Paralelamente,regista-se uma grande inépcia em relação a actividadesque impliquem um relacionamento aberto com a

60 - Idem, p. 43-46.61 - Ibidem, p. 123-126.

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sociedade civil, ou com parceiros corporativos que arepresentem. O mesmo acontece com acordos ecompromissos político-partidários. Consideramos,assim, que existe um desvirtuamento do princípio dapublicidade, na medida em que a comunicação munici-pal, ao invés de possibilitar a emergência de umaopinião pública municipal, participada e participativa,é concebida como um suporte de difusão unilateral deprodutos e deliberações municipais que se apresentam//impõem como propostas de consumo colectivo;

d) O corporativismo62.

A existir alguma interacção polít ica, gera-se,sobretudo, a partir de um relacionamento corporativoentre o Presidente da Câmara e algumas associaçõeslocais. Entre elas, as associações recreativo-desportivase as culturais parecem ser os parceiros políticos maisactivos durante este período. De salientar que o tipode relacionamento, que existe, raramente é formal einst i tucional . Frequentemente , os autarcas e asassociações servem-se de sinergias e de cumplicidadesmútuas, resultantes do facto de o percurso sócio-políticode uma boa percentagem deles ter passado pelapresidência ou por uma colaboração activa nessasinstituições. Este é mais um factor que contribui paraque a actividade municipal raramente apresente umadimensão pública.

e) A ideologização.

É uma das consequências do estrangulamentofinanceiro de alguns municípios que se verificou coma crise do Estado Providência, quando existiu uma

62 - Ibidem, p. 126-134.

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delegação de atribuições da Administração Central paraa Local, não acompanhada, simultaneamente, de umatransferência adequada de recursos e de competências.Esta crise traduziu-se num deficit de poder real,entendido como a impossibilidade dos municípiosestabelecerem e concretizarem efectivamente políticaslocais.

Como forma de compensar este deficit, para alémdo refúgio nas consensualidades fáceis e do predomíniode um assistencialismo administrativo, rotineiro eburocrático, assistimos também a uma valorização daacção político-ideológica. É como se os autarcas, emalternativa à impossibilidade de concretizarem umaactuação munic ipa l e fec t iva , op tassem por umprotagonismo político-partidário. Nesta medida, éfrequente apropriarem-se, unilateralmente, dos meiosde comunicação que tem à sua disposição (é o casopor exemplo, do Boletim Municipal, mas também dafacilidade com que podem veicular notícias nos órgãosde comunicação, mercê da posição institucional queocupam), para justificar e legitimar não só as suasopções político-municipais, como também para seinscreverem em lu tas pol í t ico--par t idár ias cujadimensão real e objectivos pode ultrapassar as fronteirasdos concelhos. Neste caso, consideramos que acomunicação municipal fica remetida a um merosistema de Relações Públicas.

De tudo o que foi escrito, concluiremos, então, quenesta fase prévia à adesão à C.E. a comunicaçãomunicipal é eminentemente de índole administrativa.Pautada por uma racionalidade instrumental (técnicae privada), devido aos constrangimentos económico--sociais existentes que levam a uma valorização dacomponente administrativa dos órgãos municipais, nãovisa permitir que as populações municipais participempublicamente nos assuntos dos municípios, mas apenas

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divulgar, publ icamente , uma ofer ta munic ipa ladminis t ra t iva e leg i t imar, ideo logicamente , apeculiaridade técnica dos autarcas. Pensamos, também,que se verifica um grande centralismo das actividadescomunicacionais. O autarca não só se assume comoo referente da comunicação mas também é ele próprioque concretiza a maioria das acções comunicacionais63.Estas podem ser encetadas, quotidianamente, num planopessoal e informal e, sazonalmente, numa perspectivapública. Esta sazonabilidade remete para um tipo decomunicação referencial, no que diz respeito à difusãopúbl ica , por bo le t im munic ipa l ou ed i ta l , dasactividades protagonizadas pelo autarca. Por sua vez,a comunicação simbólica raramente se concretiza e,quando isso acontece, gira em torno de uma imagemdo autarca que associa à sua acção os argumentos dotrabalho, da eficácia e da competência.

63 - Esta conclusão vai ao encontro das experiências que temosvindo a ter com os alunos que estagiam nos departamentosde Relações Públicas dos municípios.Embora os resultados sejam positivos, não deixam porém, deficar, simultaneamente, aquém das expectativas inicialmentetraçadas. Existem duas razões que explicam tal situação: nagrande maioria dos municípios, existe um profundo desco-nhecimento do que é a comunicação municipal, sendo estaactividade concretizada ao sabor das necessidades e semquaisquer critérios estratégicos e operativos. Para além disso,há a tendência de reduzir a comunicação municipal à assessoriade imagem dos autarcas. Mas também aqui surgem problemas,na medida em que estas actividades ao invés de seremconcretizadas por pessoal qualificado, são supervisionadas e,por vezes operacionalizadas,pelos próprios autarcas, queconfiam mais na sua própria intuição política do que naexperiência técnica.

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Este é o ponto da s i tuação em te rmos decomunicação municipal no período decorrente de 1976a 1986. Pensamos que, actualmente, algumas destascarac te r í s t icas a inda se ver i f icam numa boapercentagem dos munic íp ios por tugueses ,nomeadamente , nos que reg is tam um níve l desubdesenvolvimento sócio-económico mais acentuadoe uma cultura local pouco participativa e subordinada,onde os fenómenos políticos municipais tendem agravitar à volta da figura do autarca, enquanto elitelocal.

Com a adesão de Portugal à C.E., a emergêncianalguns concelhos de actores sociais mais interventivose de um novo tipo de corporativismo local, activo eparticipativo na acção política, com expectativas quese inscrevem mais no domínio do desenvolvimentolocal integrado, a comunicação municipal adquire novasdimensões64.

64 - Não encontrámos nenhum estudo empírico que, à semelhançado do Juan Mozzicafreddo et al, descrevesse detalhadamenteestas novas dinâmicas locais. O mesmo acontece com acaracterização da comunicação municipal, nesta fase.Neste contexto, o que vamos abordar a seguir, resulta deconclusões a que chegámos a partir de leituras paralelas. Entreelas é de destacar “O Desenvolvimento Regional e os Sectoresde Informação e Comunicação” de Pedro Jorge Braumann, “AAdministração Local e Processos de Comunicação” de GraçaSimões e as “Perspectivas da Comunicação Social em TermosRegionais e Locais” de João José Pissarra Nunes Esteves. Sãocomunicações integradas num colóquio sobre a AdministraçãoLocal e a Informação, organizado em 1987 pelo Ministériodo Planeamento e da Administração do Território e pelaSecretaria de Estado da Administração Local e do Ordenamentodo Terri tório. Consideramo-las pert inentes para o nossotrabalho, porque reflectem uma nova concepção da comunicação

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Começam a surgir nos locais problemas políticosde dimensão pública que o autarca já não consegueresolver, pessoalmente, através da mobilização da suarede de relações pessoais. Esta situação resulta nãosó de terem começado a surgir nos concelhos agentessociais que já não se integram nas relações de fidelidadeaos autarcas, enquanto elites locais, como também dofacto de as suas expectativas sócio-políticas, por vezes,ultrapassarem as fronteiras dos concelhos, para seinscreverem num âmbito mais regional. Para além disso,nalguns concelhos, parece registar-se uma consciênciapolítica mais interventiva que se traduz numa maiorexigência das populações municipais em relação aosrepresentantes institucionais dos municípios, estandocada vez menos dispostas a tolerar incompetênciaspolíticas ou corrupções administrativas.

municipal ou da comunicação social local totalmente distintada da fase anterior, integrada em processos sociais de mediaçãosocial no âmbito de uma participação política democrática maisactiva.Para além destas comunicações baseámo-nos, igualmente, nolivro, “L’Information Municipale”, de Philippe Langenieux--Vi l la rd onde no segundo cap í tu lo (Les Etapes de làCroissance), se traça uma evolução da comunicação municipalem França, directamente associada à emergência nos municípiosde uma cultura local mais interventiva e activa.Ministério do Planeamento e da Administração do Território//Secretaria de Estado do Planeamento e da Administraçãodo Território (Org.) - A Administração Local e a Informação.Lisboa, Edição do Ministério do Planeamento e da Adminis-tração do Território/Secretaria de Estado do Planeamento eda Administração do Território, 1987, 133p.;Philippe Langenieux-Villard - L’information Municipale.Paris,PUF, 1985, (Col. Que sais je?), 127 p..

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Paralelamente a esta situação, consideramos que nosúltimos anos tem-se vindo a verificar o aparecimentode meios comunicação locais cujo conteúdo editorialé mais difícil de controlar pelos municípios. Trata-sede uma comunicação social local que é constituída nãosó pelo jornal local, como também pela rádio defrequência regional, regida segundo novos moldes deexploração. É o caso dos grupos editoriais ou dascadeias nacionais de rádio. É certo que tal situaçãocor responde a uma perversão do esp í r i to dacomunicação social local, que se deveria assumir comoum espaço que reflectisse as realidades locais. Porém,a associação de órgãos de comunicação em gruposempresariais permite que estes concretizem economiasde escala e simultaneamente alcancem mercadospublicitários mais amplos. Tal situação possibilitará quefiquem menos dependentes da publicidade municipale dos subsidíos oficiais e, portanto, menos vulneráveisa práticas de controlo formal ou informal que lhesestejam associadas65. Para além disso, os critérios

65 - De salientar que o problema da independência dos meios decomunicação local, nomeadamente em relação às influênciasdo poder municipal não se soluciona tão linearmente comopôde ter ficado subentendido no texto. Na realidade, é certoque a associação de meios de comunicação em grupos editoriaispermite que fiquem mais imunes a influências municipais.Todavia, tal situação não impede que não fiquem dependentesdos mercados publicitários. Assim, se, por um lado, conse-guiram conquistar um espaço de manobra em relação aosmunicípios, por outro, a sua autonomia pode ser constrangidapor actores sociais que, pelo facto de serem poderososanunciantes, podem influenciar informalmente os mass mediapara difundirem acções específicas de Relações Públicas quelhes permitam concretizar objectivos e interesses locais deabragência pública, independentemente da sua relevância.

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editoriais e de trabalho jornalístico passam a serdefinidos extra-localmente.

A estes fenómenos, junta-se o facto de cada vezmais os mass media de difusão nacional apresentaremrúbricas dedicadas a assuntos locais. É o caso daimprensa com as secções do local e de alguns programasradiofónicos de estações nacionais de rádio. Além disso,nos últimos anos com o aparecimento das televisõesprivadas, os municípios passaram a constituir um bomtema de informação. Em relação a este aspecto, há quesalientar o contributo da SIC com o programa “PraçaPública”, verdadeiro fórum de opinião pública ondese focavam problemas dos concelhos, em que eramconvidados a participar não só os representantes dosmunicípios, como também as próprias populaçõesmunicipais.

Cerceados na capac idade de reso lvereminformalmente os problemas loca is que podemapresentar uma dimensão pública local e até mesmonacional, alguns autarcas vêem-se na necessidade decontratarem os primeiros especialistas em comunicação.Eles são maioritariamente, ex-jornalistas com umagrande experiência profissional e uma profusa agendade contactos e de conhecimentos no meio, que têmcomo função fazer passar o mais eficazmente a“palavra” dos autarcas ou de outros representantesinstitucionais do município, nos meios de comunicaçãosocial. Estamos na fase da assessoria de informação,através da qual estes especialistas procuram posicionar-se como fontes credíveis de informação. Para lá destasactividades, que passam pela redacção de comunicadosde imprensa e dos bo le t ins munic ipa is e pe laorganização de sessões de informação e de conferênciasde imprensa, pouco mais se faz em comunicação.

Para lá destes dois períodos do municipalismo pós25 de Abril (que do ponto de vista comunicacional,

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podemos considerar que correspondem àquilo a quedesignamos por “grau zero” da comunicação munici-pal e à fase da assessoria de imprensa), pensamos quese começa a esboçar um terceiro período de evolução.Trata-se daquele que passaremos a identificar comoo das estratégias globais de comunicação municipal.Com excepção de algumas acções em concelhos urbanosde dimensão significativa (como é o caso, por exemplo,de Oeiras) e nos das cidades do Porto e de Lisboa,a u t i l i zação da comunicação munic ipa l numaperspect iva global e estratégica ainda não estáimplementada no nosso País. Nesta nova concepçãoda comunicação municipal, o assessor de imprensapassa a ser progressivamente, substituído por gestoresde comunicação que têm uma concepção mais globalda comunicação. Norteada pelos ideais da participaçãocívica, a comunicação municipal passa pela concepçãode meios de informação interactiva que não sóposs ib i l i tem a d i fusão públ ica das ac t iv idadesmunicipais, mas também permitam a expressão daspopulações municipais. Subjacente a esta atitude estáa concepção de que a opinião pública ao contrário depôr em causa as estruturas institucionais do município,pode contribuir para que as deliberações políticasref l ic tam melhor os in teresses co lec t ivos e asactividades municipais satisfaçam mais eficazmente asnecessidades colectivas. Assiste-se, assim, a umavalorização das sondagens de opinião, das pesquisasde necessidades e de outras acções de diagnóstico. Estasactividades têm por função não só a concretização debarómetros de notoriedade dos autarcas e a avaliaçãoda acção dos municípios, como também se assumemcomo referendos “informais” que visam identificar asnecessidades dos utentes e as expectat ivas dosmunícipes.

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Consideramos que o principal desafio a ultrapassarnesta fase está relacionado com a forma como se podemconceber e operacionalizar novos meios de comunicaçãomunicipal bem como técnicas de sondagem e depesquisa que não só estejam adequados aos recursoslocais existentes, mas também às características, aosvalores, aos estilos de vida e às atitudes das populaçõesmunicipais.

Paralelamente a estas acções, a comunicação mu-nicipal é cada vez mais global, na medida em que nãoé só referencial, acompanhando todas as actividadesmunicipais (sejam estas concretizadas por órgãosadministrativos ou políticos), como também visaposicionar simbolicamente os municípios nas culturasloca is , de forma a que es tes possam angar ia rduradoiramente sinergias nos concelhos e fora deles.Esta situação implica o recrutamento de especialistasque possuam uma visão global da comunicação mu-nicipal e, simultaneamente, sejam capazes de avaliaras potencialidades de uma multiplicidade de iniciativascomunicacionais possíveis, inscritas numa pluralidadede meios de comunicação diferentes, no âmbito deestratégias a médio e a longo prazo.

É só nesta altura que, quanto a nós, as autarquiaslocais estão aptas a perceber o contributo que aslicenciaturas em comunicação social podem apresentarpara o desenvolvimento da comunicação municipal.

2.2 - Os meios de comunicação municipal

A esfera de acção da comunicação municipal é acircunscrição concelhia. Paradoxalmente, esta situaçãoestá, também, patente quando se operacionalizamestratégias de comunicação que ultrapassam as esferasdo concelho e se destinam a públicos extra-concelhios,na medida em que é em referência a s i tuações

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específicas e a problemas concretos dos concelhos, quetais iniciativas são desenvolvidas.

A amplitude da comunicação municipal reflecte-setambém na selecção dos meios de comunicação quenão só necessitam de ter uma abrangência concelhia,como devem estar adequados às especificidades quecaracterizam as populações. Logo à partida, existemdistinções estruturais que devem ser ponderadas. É ocaso, tal como já referimos antes, daqueles que podemparticipar activamente nos assuntos políticos dosmunicípios e dos que, apesar de residirem nosconcelhos, estão excluídos de uma participação políticalocal, por aí não se encontrarem recenseados. Outradistinção importante é feita entre os utentes que podemcontribuir para desenvolverem e parametrizarem osserviços públicos e os que se limitam a consumi-los.Consideramos estas duas categorias importantes, porqueno caso dos estratos populacionais municipalmenteactivos (política ou administrativamente), os meios decomunicação municipal necessitam simultaneamente deserem veículos de informação públ ica e canaisinteract ivos de comunicação que possibi l i tem aexpressão de uma opinião pública. No caso dossegmentos populacionais municipalmente passivos,apenas, necessitam de serem concebidos como suportesde difusão publicamente abrangentes.

Para além destas segmentarizações, os meios decomunicação municipal devem também estar adequadosàs características da população municipal. É o caso,entre outros, dos níveis sócio-culturais (não secomunica da mesma forma com um professor e umanal fabe to ou um i le t rado) , dos n íve is e tá r ios(diferentes faixas etárias pressupõem abordagenscomunicacionais dis t intas , a t ravés de meios decomunicação específicos), ou geográficos (a dispersãoou a concentração espacial pode ter influência nasselecções dos meios de comunicação).

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Paralelamente, há que salientar que os meios decomunicação municipal não reflectem somente ascaracterísticas da população, mas também as actividadesque podem ser concretizadas pelos municípios. Nãopodemos ignorar que a comunicação municipal é detipo corporativo e, por isso, deve acompanhar asfunções e os objectivos concretizadas pelos órgãosmunicipais. Deste modo, é necessário conceber meiosde comunicação política relacionados com as funçõesdas Assembleias Municipais e dos Presidentes dasCâmaras Municipais, que permitam o debate e aparticipação política em torno das actividades que sãoconcre t izadas nesses órgãos 66. Por sua vez , asactividades administrativas das Câmaras Municipaisimpõem a concepção de meios de comunicação queassegurem uma eficaz difusão pública das mensagense possibilitem, entre outros objectivos, o esclarecimentode dúvidas de forma a sensibilizar as populações paraa concre t ização de compor tamentos co lec t ivosespecíficos.

66 - Estes meios são semelhantes aos dos munícipes politicamenteactivos. A única diferença está em serem concebidos a partirdos órgãos políticos do município para concretizar valores eobjectivos deste, enquanto instituição política local. Nestamedida, integram-se num tipo de acção descendente: dosmunicípios para as sociedades locais. É certo, que visamdinamizar a expressão pública das populações nos assuntosmunicipais, e também facilitar a sua participação nessasac t iv idades . Todavia , são encarados numa perspec t ivainstitucional, isto é, em relação a determinadas actividadese assuntos políticos específicos. Esta particularidade faz comque se distingam os meios de comunicação dos órgãos políticos,dos dos munícipes politicamente activos que visam apenas aexpressão livre destes em relação a qualquer assunto ouproblemática municipal, seja este de que natureza for.

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Por fim, é de salientar, igualmente, que as dimensõessimbólicas ou referenciais da comunicação tambémimpõem o recurso a meios de comunicação municipaladequados.

2.2.1 - Os meios de comunicação tradicionais

Já concluímos que pode existir uma multiplicidadede meios de comunicação, de acordo com a diversidadede ac t iv idades munic ipa is , condic iona l i smos ecircunstâncias locais existentes. Alguns deles são tãoelementares que representam, quanto a nós, o nívelmínimo de comunicação que pode ser concretizado porum município. Estão enquadrados na fase maistradicional do municipalismo pós-25 de Abril, o tal“grau zero” da comunicação municipal, integrada emdinâmicas locais que não só gravitavam em torno dafigura do autarca, como, raramente, apresentavam umadimensão pública e resultavam de uma participaçãolocal activa. Para além da publicidade institucional emEdital ou no Boletim Municipal, obrigação prevista porle i , os pr incipais meios de informação eram acomunicação in te rpessoa l e a d ivu lgação dasactividades do município pela imprensa local, atravésde um controlo desta, mais ou menos informal.

a) A comunicação interpessoal.

Consideramo-la como o meio de comunicação maisadequado a uma prática municipal autocentrada, emque o autarca resolvia informalmente os problemaslocais a partir da sua rede de relações pessoais. É umaforma de comunicação que está relacionada compráticas municipais que, raramente, apresentam umadimensão pública e participativa.

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A pr inc ipa l desvantagem da comunicaçãointerpessoal municipal está no facto de a amplitudeda comunicação comportar apenas o domínio dasrelações pessoais do autarca. E, mesmo neste âmbito,verifica-se a possibilidade de ele reagir de uma formadistinta e multifacetada, conforme a natureza dassolicitações e as pessoas que as concretizam, sem queexista qualquer entidade de mediação que possa avaliara relevância pública destas interacções. Assim,pensamos que a comunicação interpessoal se integrano âmbito de uma voluntas municipal, isto é, de umaacção munic ipa l concre t izada ao sabor dasnecessidades , imperat ivos , constrangimentos , . . . ,articulada em torno da (boa) vontade do autarca. Paralá desta situação, a comunicação interpessoal munici-pal também constitui um factor impeditivo do carácterpúblico das acções municipais, na medida em quefavorece a existência de interacções privadas nos órgãosinstitucionais do município. No âmbito destas, osbeneficiários das deliberações municipais, ao invés deconstituirem a globalidade da população municipal, sãoapenas os actores sociais que ocupam uma posição deproximidade soc ia l , po l í t i ca ou out ra , com osrepresentantes autárquicos.

De salientar que a comunicação interpessoal não ésó executada por uma oralidade individual e directa(comunicação “boca-orelha”). Para além desta, existetambém a sessão de esclarecimento, o debate, ocolóquio, a conferência e o discurso67. A diferença entreestas modalidades reside no número de pessoas querecebem as mensagens (o que aponta para uma certadimensão pública) e na possibilidade de poderemresponder e reagir ao que é difundido, o que implicauma certa interactividade. A sessão de esclarecimento

67 - Herbert Lloyd e Peter Lloyd - Idem, p. 83-92.

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e os debates são os meios de comunicação interpessoalque melhor permitem a interactividade, na medida emque possibilitam a participação do público naquilo queé comunicado ou decidido. Paralelamente, os colóquios,as conferências e os discursos, são os meios decomunicação menos interactivos. Este obstáculo estárelacionado com o facto de a participação espontâneanaquilo que é comunicado ou decidido, ser muito menorque a dos debates e das sessões de esclarecimento nasquais, à partida, não existem condicionalismos deintervenção. Os colóquios, as conferências e osdiscursos são, por tanto, meios de comunicaçãoadequados a acções de d i fusão públ ica ou aacontecimentos especiais em que se concretiza umavisibilidade pública para reactualizar simbolicamenteuma pecul ia r idade ideológica já consagrada(efemérides, celebrações, ...).

Juan Mozzicafreddo ao sublinhar a negatividade queos autarcas atribuíam a formas de comunicação e depar t ic ipação a largada às sociedades locais queimplicassem a concretização de acções públicas demediação ou de negociação, permite-nos supor as suaspreferências pelos meios de comunicação interpessoale, no âmbito destes, pelos menos interactivos68.Pensamos ser o caso da comunicação “boca-orelha”a t ravés da qua l concre t izavam uma in te racçãoinstitucional de tipo privado e do discurso, com o qualdesenvolviam uma comunicação pública e simbólicamas de âmbito não participado.

b) A imprensa local.

Ao invés de se assumir como um meio de expres-são de uma opinião pública, a imprensa é utilizada

68 - Juan Mozzicafreddo e outros - Op. Cit, p. 124.

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essencialmente, nesta fase, como veículo informal dedifusão de informações político-administrativas dotadasde eficácia externa.

A “apropriação” da imprensa pelo município comosuporte de difusão pública das suas actividades é,quanto a nós, um sinal de que no concelho não existiam“dinâmicas” sociais alternativas, no âmbito das quais,os actores sociais desenvolvessem expectativas departicipação pública em relação aos órgãos municipaisque fossem mediadas por um campo dos media. Emcontrapartida, o aparelho municipal assumia-se comouma estrutura de poder local que concret izava,unilateralmente, uma acção (política ou administrativa)que só era pública, porque a sua amplitude se estendiaà globalidade das sociedades civis locais. É por issoque necessitava de um meio de comunicação cujacirculação apresentasse também essa abrangência69.

69 - A apropriação, formal ou informal, da imprensa insere-se emcontextos de centralização político-administrativa, em que osEstados, constituídos cada vez mais por um “aparelho buro-crático”, alargam progressivamente, a sua esfera de actuaçãoa todas as dimensões da sociedade civil. Trata-se de um fe-nómeno que surgiu logo com o aparecimento dos primeirosjornais/gazetas. Estes, inicialmente assumiram-se como suportesde informação das actividades administrativo-económicas dasociedade civil, mais concretamente da burguesia que con-cretizava uma actividade mercantil. Cedo os Estados não sóprocuraram explorar esses meios de informação para adivulgação das suas actividades públicas, como também editaralguns. Para além de um controlo formal (por exemplo, atravésda censura) ou informal da imprensa, surgiram também suportesde informação dos próprios Estados. Esta foi uma tendênciaque se veio progressivamente a concretizar desde o absolutismo,até hoje.Jürgen Habermas- Op. cit., p. 27-42, 230- 246.

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O cont ro lo formal ou informal dos meios decomunicação locais corresponde na nossa opinião, aum fenómeno de centralização institucional local peloqual, os municípios se assumiram como a principalalavanca de desenvolvimento local. Tal como já antesreferimos, esta situação resultou de nos concelhos, asactividades sócio-económicas registarem um sub-desenvolvimento, o que levou os municípios, comoforma de reagir a tal situação, a terem de concretizarum protagonismo significativo.

Para le lamente , as própr ias condições defuncionamento da imprensa local, também facilitaramuma vulnerabilidade desta em relação às influênciasdos municípios70. Os jornais locais ou “jornais da terra”,duran te es te per íodo do munic ipa l i smo, e ramcaracterizados por uma diversidade significativa detítulos71. Porém, a juntar a esta pulverização, registava--se igualmente um grande individualismo empresarialsem qualquer espírito de cooperação editorial entre osjornais. Para além disso, a grande maioria destes títulosera edi tado por empresas de pequena dimensão

70 - João José Nunes Esteves Pissarra - Perspectivas da Comu-nicação social em termos regionais e locais in: Ministériodo Planeamento e da Administração do Território/ Secretariade Estado do Planeamento e da Administração do Território(Org.) - A Administração Local e a Informação. Lisboa, Ediçãodo Ministério do Planeamento e da Administração do Território//Secretaria de Estado da Administração Local e do Ordena-mento do Território, 1987, p.69 e ss.

71 - Em 1984, Portugal apresentava 1.012 publicações deste tipo,das quais 43% estavam concentradas no distrito de Lisboa e10% no Porto. Na faixa litoral do País, situavam-se 75%das publicações.Idem, p. 71.

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apresentando uma significativa fragilidade económica.Es ta e ra s in tomát ica da fa l ta de inves t imentopublicitário, consequência do fraco desenvolvimentosócio-económico da generalidade dos concelhos e deum grande centralismo em termos de investimento, nolitoral e nos grandes centros urbanos. Esta situaçãolevou os jornais locais a registarem uma dependênciasignificativa dos subsídios estatais e locais, bem comoda publicidade institucional municipal, com todas asimplicações que tais constrangimentros acarretaramquanto à sua isenção, independência e até mesmoperiodicidade. A juntar a estas dependências estruturais,a imprensa local apresentava, também, um forteamadorismo profissional, sendo, frequentemente, escritapor diletantes locais, os “homens de todas as letras”.Esta situação deu origem a uma escrita de fracaqualidade, com um predomínio de conteúdos débeis,um forte apatismo político e escassa informação realsobre a vida municipal. Para além disso, esta actividadeera, sobretudo, concretizada por elites locais, como é,por exemplo, o caso do pároco72 ou do professor que,frequentemente, se inseriam na rede de relaçõespessoais do autarca, mais um factor de risco para aconcretização de um controlo editorial informal porparte do município.

72 - Uma significativa percentagem dos jornais era propriedade daIgreja Católica (25% dos títulos locais pertenciam-lhe em1984), tendência que ainda, hoje, se verifica (em 1994, 24,6das publicações periódicas são desta instituição).Ibidem, p. 71.Instituto Nacional de Estatística - Estatísticas da culturadesporto e recreio. Lisboa, Instituto Nacional de Estatística,1994, p. 61.

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c) A publicidade institucional.

Para além da comunicação interpessoal, significativade uma acção municipal autocentrada e de um controloeditorial informal na imprensa, indiciático de umcentralismo municipal, os municípios util izavamtambém, como veículos de comunicação, o Edital eo Boletim Municipal. Trata-se de meios de informaçãoprevistos por lei73, cuja utilização é obrigatória nasdecisões dos órgãos municipais deliberativos queapresentam uma eficácia externa. Em relação a eles,sobretudo no caso do Boletim Municipal, consideramosque neste período se registou um desvirtuamento doespírito da publicidade municipal, na medida em queforam explorados, principalmente, com o objectivo depromover a “perfomance” administrativo-política dosrepresentantes municipais. A edição destas publicaçõesnão só era da sua responsabilidade directa, comotambém a periodicidade, segundo parece, oscilava aoritmo das inaugurações que concretizavam.

2.2.2 - Outros meios de comunicação municipal

Para lá dos meios de comunicação municipalhabituais, indiciáticos de um protagonismo municipalautocent rado e de t ipo t rad ic ional , mais tecno--administrativo do que político, existem ainda outros.São meios de comunicação municipal que, quanto anós , se inserem já num per íodo d i fe ren te domunicipalismo português (de 1986 até aos nossos dias).Nes te , as suas ac t iv idades são cada vez mais

73 - Artigo 84º do Decreto-Lei 100/84.Presidência do Conselho de Minis t ros e Minis tér io daAdministração Interna - Op. Cit. p. 1057.

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abrangentes, no sentido da sua influência estar presenteem todas as áreas sociais dos concelhos. Todavia, estepro taganismo começa a se r a r t icu lado com acolaboração e a participação dos sectores privados(económicos e sócio-culturais) mais dinâmicos dosconce lhos (empresár ios loca is , assoc iações dedesenvolv imento , . . . ) numa perspec t iva dedesenvolvimento local integrado74. Os meios decomunicação munic ipa l passam a re f lec t i rsimultaneamente essa abragência (já que do ponto devista técnico a sua área de acção - distribuição, difusãoou transmissão - tende a ser maior) e essa interacçãocom as sociedades locais, no sentido de se assumiremcomo suporte de expressão e reflexão pública dasopiniões dos parceiros locais.

É poss íve l d i s t ingui r os (novos) meios decomunicação municipal de duas formas: tecnicamente,assumindo-se como um conjunto de dispositivos dedifusão pública das actividades do município; esociologicamente, na medida em que no concelhoexistem parceiros sociais que também comunicam comas populações e que podem ser util izados pelasedilidades para uma divulgação mais eficaz das suasactividades. Passemos, então, à sua caracterização.

a) Os meios de comunicação municipal numaperspectiva sociológica: os parceiros sociais.

São todos os agentes sociais locais, como é casodos prescritores e líderes de opinião locais (sejampolí t ico-part idários ou não), que, para além decomunicarem com as populações munic ipa is ,apresentam, também, uma capacidade significativa de

74 - Juan Mozzicafreddo e outros - Op. Cit, p. 145-146.

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influência dos seus valores, condutas locais,... Destemodo, são úteis para o município na medida em quepodem desempenhar um pape l impor tan te nasensibilização para a adopção (ou modificação) decomportamentos colect ivos ou opções pol í t icasmunicipais.

Os parceiros locais podem ser estruturados em duasgrandes categorias: os do município, isto é, aquelesque estão no âmbito da esfera de influência directadesta instituição e os parceiros locais extra-municipais,organismos, ou agentes sociais que estão fora dainfluência do município e com quem este necessita deestabelecer relações de cooperação se quiser comunicarcom públicos-alvo locais específicos. Os parceiros quese integram na esfera de acção do município constituemas organizações para-municipais que, à semelhança domunicípio, informam as populações nalguns domíniosespecíficos de acção municipal. É o caso, por exemplo,das Juntas de Freguesia e dos Postos de Turismo, entreoutros.

Por sua vez, os parceiros extra-municipais apesarde não se integrarem nas esferas de influência dosmunicípios, são, todavia, fulcrais para estabelecer comsucesso, acções de comunicação específicas dirigidasa públicos locais bastante concretos e delimitados. Paralá das organizações políticas existentes no concelho,o que leva à necessidade de se estabelecer relaçõescom as oposições locais e dos organismos estatais daAdministração Central, bem como das associaçõessócio-profissionais, existem também os chamadoslíderes de opinião local e os prescritores.

Os líderes de opinião75 são uma categoria específicade agentes sociais locais, que facilitam ou condicionam

75 - O modelo comunicacional subjacente à utilização dos líderesde opinião e dos prescritores é o do “fluxo da comunicação

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os efeitos da comunicação municipal em determinadosgrupos sócio-locais restritos. São, portanto, indivíduos

a dois níveis” (teoria do two step flow). A comunicaçãomunicipal é uma actividade com dois sentidos diferentes. Numaperspectiva institucional, do município para a população e deretroacção (à qual estão subjacentes os valores democráticosda par t ic ipação pol í t ica e pol í t ico-adminis t ra t iva) , dosmunícipes para os órgãos municipais. Porém, estes dois sentidoscomunicacionais estão longe de se concretizarem linearmente.Entre o município e a população concelhia, interpõem-semúltiplas entidades sociais de mediação, como é o caso dosprescritores e dos líderes de opinião. Estes apresentam umaacção restrita a determinados grupos sócio-locais, no âmbitod o s q u a i s , e x e r c e m u m a a c ç ã o d e l i d e r a n ç a s o c i a l ,condicionando informalmente os consensos que deles emergem(opiniões públicas). Esta influência revela-se quer nos assuntosque são discutidos (o que pode dar origem a uma acção informalde gatekeeping), quer no tipo de consensos que se geram.Por sua vez, os prescritores apresentam as mesmas funçõesque os líderes de opinião. A única diferença reside no factode que a posição que ocupam, no âmbito dos grupos ondeestão integrados, é relativamente institucionalizada, o que lhesdá um poder social real e efectivo para condicionarem os fluxosde informação do exterior para o interior do grupo (acção degatekeeping), bem como as situações de consenso.Os fenómenos de gatekeeping relacionam-se com dinâmicasque se processam no interior de grupos sociais relacionadascom a modificação de hábitos e atitudes. No interior dos grupos,podem existir actores sociais que têm um papel instituciona-lizado na filtragem de informações e influências externas. Estaselecção não é arbitrária, no sentido em que se baseia numsistema institucional, objectivo e formal, de regras que actualizaas axiologias de valores que determinam a própria génese dasinstituições sociais.Cf Mauro Wolf - Teorias da Comunicação. Lisboa, EditorialPresença,1987 (Col. Textos de Apoio, 21), p. 43-50 e 159--162.

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que recebem as informações dos meios de comunicaçãode massa e as transmitem, interpessoalmente, aoselementos que constituem o seu grupo social76. Katze Lazersfeld, os investigadores que melhor teorizarameste fenómeno77, salientaram que as situações deliderança de opinião diferem entre áreas de acçãosocial. Assim, numa perspectiva municipal, pode tornar--se necessário identif icar os l íderes de opiniãoreferentes às questões políticas e às administrativas.O fenómeno de liderança de opinião parece estar,também, directamente relacionado com processos deautoridade informal existentes nos grupos sociais e como grau de interesse compartilhado pelos membros nasinformações veiculadas pelo líder.

Embora seja difícil recensear claramente os líderesde opinião, porque resultam, em grande parte, dedinâmicas grupais frequentemente fluídas e de difícilv is ib i l idade socia l para aqueles que não es tãointegrados nesses grupos , Rogers e Shoemakerelaboraram uma lista de atributos que nos permitecaracterizar genericamente os líderes de opinião78. Para

76 - Stephen Little John - Fundamentos Teóricos da ComunicaçãoHumana. Rio de Janeiro, Ed. Guanabara, 1988, p. 329-330.

77 - Elihu Katz e Lazersfeld - Personal Influence: the Part Playedby People in the Flow of Mass Communication, citado porStephen Little John - Idem, p. 329-330.

78 - A saber:- Os líderes de opinião apresentam uma maior exposição àcomunicação de massa que os seguidores do grupo querepresentam;- São mais cosmopolitas;- Estão em maior contacto com os agentes de mudança, o queo implica possuírem uma maior cultura geral que os seusseguidores;

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além destes atributos, os líderes de opinião podemtambém ser monomórf icos ou pol imórf icos . Osmonomórficos são aqueles cuja influência pessoal seconcretiza apenas numa área social específica, enquantoque os polimórficos a exercem em referência amúltiplas. Conseguiu-se estabelecer também umarelação entre estas duas categorias e os meios sociaisonde os líderes de opinião se integram. Assim, à medidaque os sistemas sociais se tornam cada vez mais amplos,urbanos e complexos tecnologicamente, aparecem osmonomórficos. São líderes de opinião característicosde meios sociais onde existe divisão do trabalho eespecialização de papeis sociais. O líder monomórficoé dotado de competências específicas e exerce umaautoridade informal, apenas, em áreas restritas. Omesmo não acontece com os líderes polimórficosinscritos, sobretudo, em sociedades rurais e tradicionais,cuja área de influência está alargada a todas asdimensões da vida local79.

- Concretizam uma maior participação na vida social, o queaponta para a concretização de um estilo de vida mais abertoà comunidade;- Possuem um status social elevado, o que, quanto a nós,faz com que se integrem na categoria das elites;- São mais inovadores que os elementos do seu grupo sempreque o sistema social em que se integram favorece a mudança.Porém, quando as normas são tradicionais, não são espe-cialmente progressistas.M. Rogers e F. Floyd Shoemaker - Communication of Inno-vations, a Cross-Cultural Approach, citado por Little John,Stephen - Ibidem, p. 330.

79 - R. Merton - Patterns of Influence. A Study Of InterpersonalInfluence of Communications Behavior in a Local Community,citado por Mauro Wolf - Op. cit., p. 48.

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Com a desagregação progressiva dos grupos sociaise das esferas públicas sociais nos grandes centros urbanos,onde os líderes de opinião podiam exercer pessoal eintersubjectivamente a sua influência, seria interessantereflectir, até que ponto, estes não transitaram em partepara a esfera dos meios de comunicação social, passandoa concretizar a sua influência através da divulgaçãocolectiva de propostas de consumo80. Nesta medida,assumir-se-iam, apenas, como profissionais dacomunicação, detentores de um poder substancial naalteração ou institucionalização de papéis e práticas sociaisespecíficas.

A existência de líderes monomórficos e polimórficosvai permitir ao município identificar, localmente, quaisos líderes de opinião que existem nos concelhos. Apesarde considerarmos que dificilmente se concebem relaçõesde causalidade tão lineares, como nos parecem à primeiravista, é possível questionarmo-nos até que ponto serápossível estabelecer uma correlação entre as dinâmicassociais existentes nos concelhos e os líderes de opiniãoneles existentes. Se o concelho é perpassado por umadinâmica social relativamente tradicional, onde asestruturas sociais são sensivelmente homogéneas, talvezos líderes de opinião sejam de tipo polimórfico e tendama inscrever-se nas elites locais, provavelmente integrados

80 - Neste contexto, os fenómenos comunicacionais do Two StepsFlow desapareceriam e seriam substituídos por uma comuni-cação de massa l inear, à qual as audiências, anómica epavlovianamente, reagiriam a objectivos previamente estabe-lecidos. Pensamos que esta si tuação é bastante forçadapelo que, se bem que concedamos que se possa registar umatransição de alguns líderes de opinião do tecido social parao campo dos media, aí o seu grau de influência nunca seráabsoluto. Tal situação corresponderia a erradicar das interacçõessociais os fenómenos de influência pessoal e grupal.

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nas redes de contactos e influências pessoais dos autarcas.Porém, se as dinâmicas locais forem perpassadas por umapluralidade e complexidade de contextos sociais, os líderesde opinião poderão ser de t ipo monomórfico:representantes formais de corporações sociais locais, ouentão, profissionais dos meios de comunicação social comrenome e créditos locais garantidos. Se em relação aoslíderes polimórficos, o estabelecimento de consensospoderia ser relativamente fácil, mercê da proximidade edo contacto sócio-local quotidiano, nos monomórficos,pensamos que talvez seja mais difícil. É que poderãonão se inscrever na esfera de influências dos chefesautárquicos, como também o seu poder de influênciapoderá estar circunscrito a áreas sociais dos concelhosmuito específicas.

Por sua vez, os prescritores, à semelhança dos líderesde opinião, são, igualmente, actores sociais que geremtambém os fluxos da comunicação em determinadosgrupos sócio-locais. Mas as semelhanças acabam logoaí, já que consideramos que estes agrupamentos não sóestão institucionalizados, como também as acções deinfluência que neles se concretizam são formais.

Para percebermos a diferença entre prescritores elíderes de opinião, é necessário reflectirmos sobre aorigem do poder de influência que ambos possuem, oqual designamos por poder simbólico. Por poder simbólicoentendemos a capacidade social para conceber, impore inculcar valores e práticas sociais específicas com oconsentimento (activo ou passivo) daqueles que lhe estãosujeitos, como se reflectissem os interesses e asexpectativas de todos81. É por isso que Pierre Bourdieuconsidera que o poder simbólico “só pode ser exercidocom a cumplicidade daqueles que não querem saber que

81 - Pierre Bourdieu- O Poder Simbólico. 2ª Ed. Lisboa, Difel,1993,(Col. Memória e Sociedade), p. 7-15.

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lhe estão sujeitos ou mesmo que o exercem”82 (osublinhado é nosso). Como o poder simbólico se impõepelo consenso, exige um conjunto de habilitações sociaisespecíficas que designamos por capital simbólico. Umadelas é a familiaridade, pela qual o actor social é capazde gerar simpatias, lealdades, cumplicidades, respeito,...Ora bem, é precisamente ao nível do capital simbólicoque surgem as diferenças entre prescritores e líderesde opinião, na medida em que este pode resultar, oude uma lenta acumulação gerada ao longo do percursosocial do actor ou, pelo contrário, de um acto simbólicode consagração. Em tal acto verifica-se a transferênciade um capital simbólico que é propriedade de umaorganização, instituição ou até mesmo de um gruposocial, para um determinado actor social que o integra.

Consideramos que é o capital simbólico acumuladoa título pessoal que determina os processos de liderançade opinião, visto que o tipo de influência social queos caracterizam é informal. É constituído por umadetenção de carisma ou uma acumulação de notoriedadee de familiaridade, proveniente do facto de se serconhecido e reconhecido socialmente. Este é o capitaldos líderes de opinião polimórficos, elites sociais queexistem em consequência do nome e da reputação quepossuem na globalidade do tecido social. Para além destetipo de capital, pessoalmente acumulado, os líderes deopinião podem possuir ainda outro, que é característicoda honra que acumularam ao longo de um certo percursoem áreas sócio-profissionais restritas, condição fulcralpara a emergência de uma “boa reputação”. Geralmente,é uma competência simbólica que resulta da reconversãode um capital de notoriedade acumulado noutrosdomínios sociais (como por exemplo, a cultura, odesporto, a profissão,...).

82 - Idem, p. 8.

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Consideramos que é este tipo de capital simbólicoque caracteriza, sobretudo, os líderes de opiniãomonomórficos.

Donde surge en tão , o poder s imból ico dosprescritores? Consideramos que resulta apenas de umatransferência formal de um capital simbólico, que jáexistia no âmbito da própria instituição ou do gruposocial, onde os prescritores estão integrados. É por issoque estes só concretizam uma actividade de influênciasocial, em função da autoridade simbólica e real quereceberam formalmente, por delegação e investidura.O médico ao receitar, o líder político-partidário aonomear, o sindicalista ao sancionar, só desenvolvemestas actividades com eficácia, em função do podersimbólico que as instituições, onde estão integrados,lhes atribuíram por acto de consagração. É como sese gerasse uma transferência do capital simbólico daprópria instituição para esse actor social.

Na esfera da comunicação municipal, os líderes deopinião e os prescritores desempenham um papelimportante não só na gestão do fluxo de informaçõesque circulam nos próprios grupos locais, formais ouinformais, como também nos processos de influênciapessoal e colectiva. Deste modo, o líder e o prescritor,como representantes de uma vontade colectiva (que éaquela que eles próprios “impuseram” ou contribuirampara “impor”, através da cumplicidade de todos),assumem-se como os parceiros mais indicados parafazer passar, consensualmente, mensagens e propostasmunicipais em determinados segmentos específicos daspopulações municipais.

Os prescritores pressupõem que no local possamexistir agrupamentos formais institucionalizados,(associações ou organizações sociais) cuja origem sejalocal ou extra-local, mas a área de acção seja restrita

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ao concelho. Estes organismos são providos de umaaxiologia de valores própria, objectivos e actividadessócio-locais específicas. Geralmente, atingem gruposespec í f icos das populações munic ipa is , comexpectativas políticas e necessidades locais próprias.Assim, através dos prescritores, enquanto representantesformais destas instituições, é possível ao municípioestabelecer um conjunto de relações formais com vistaa uma circulação mais ampla e eficaz da informaçãomunicipal. Por um lado, a edilidade reservaria umespaço nos meios de comunicação e de informação quepossui, para a expressão dos valores e dos objectivosdas instituições com que se relaciona e, por outro, estaspermitiriam que o município utilizasse os seus suportesde comunicação de forma a que pudesse atingirsegmentos específicos das populações municipais que,por regra, não consegue abordar eficazmente. Para alémdas associações cívicas e de solidariedade social,através das quais o município pode comunicar comminorias locais desfavorecidas, existem também asassociações empresariais, no âmbito das quais, podeconcretizar um tipo de comunicação financeira, comvis ta à d inamização dos inves t imentos e aodesenvolvimento económico do concelho. Existem,igualmente, as associações laborais e os sindicatosatravés das quais o município não só pode recensearas necessidades e reinvindicações políticas existentes,como também divulgar toda a informação, queconsidere pertinente, sobre as actividades económicasexistentes, bem como sobre o mercado laboral local.

b) Os meios de comunicação municipal numaperspectiva técnica.

Para além dos parceiros sociais entendidos comomeios de comunicação municipal, o município utiliza

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outras maneiras de comunicar com os seus públicos,através de meios de comunicação específicos. Taism e i o s s ã o r e p r e s e n t a t i v o s d a n a t u r e z a d a sactividades municipais, cada vez mais alargadasa todos os domínios da vida local. Vamos identi-ficar alguns deles, apenas os mais usuais e co-m u n s , d e s c r e v e n d o a s s u a s c a r a c t e r í s t i c a s epotencialidades83.

O marketing directo.

Não é propriamente um meio de comunicação, masantes uma técnica de marketing que visa adaptar osprodutos ou os serviços municipais às necessidadesc o l e c t i v a s d o s u t e n t e s , s e n d o p o r é m , e s t e sconsiderados individualmente, um a um, através detécnicas de produção, distribuição, comercializaçãoou produção personalizadas84. Consideramos que aoperacionalização do marketing directo poderá serprob lemát ica (no sen t ido de se r re la t ivamentecomplexa e dispendiosa) no que diz respei to aorganizações que prestem serviços ou produzam bensde consumo de massa, como é o caso de algunsserviços públicos municipais (água, saneamentobásico, recolha do lixo,...). Porém, é de salientarque nos concelhos poderão existir determinadosgrupos específicos da população que, se bem que

83 - A este propósito cf Philippe Langenieux-Villard - Op. cit.,p. 49-69.Torin Douglas - Guía Completa de la Publicidad. Madrid,Hermann Blume, 1986, p. 66- 105.

84 - Cf Jacques Lendrevie e outros - Mercator. Lisboa, PublicaçõesDom Quixote, 1992,(Col Gestão e Inovação/Ciências de Gestão,1), p. 311-319.

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não deixem de apresentar necessidades resultantes davivência em comunidade, estas são, porém, específicase concretas deles. É o caso, por exemplo, de algunses t ra tos populac iona i s que poderão t e r de se rin fo rmados e spec i f i camen te da a l t e r ação dositinerários rodoviários da sua zona de residência. Omesmo poderá verificar-se com os segmentos maisdes favorec idos das popu lação loca i s , que f re-quentemente, necessitam de um tipo de contactopersonalizado.

Aquilo que nos interessa no marketing directo paraeste trabalho, são os meios de comunicação quepermitem estabelecer relações directas e personalizadasentre os municípios e as populações municipais. Nestamedida, as edilidades não recorrem a parceiros sócio-locais e muito menos a formas mediatizadas decomunicação de massa. É como se os meios decomunicação directa permitissem um encontro face-a-- face , in te rpessoa l , en t re as populações e osrepresentantes dos órgãos institucionais do município.Para além disso, possibilitam a interactividade, o queos distingue de todos os outros, nos quais pode nãoexistir rectroactividade. Nesta perspectiva, devem serconcebidos de forma a permitirem uma resposta efectivaàs mensagens que difundem85.

Apesar de possibilitarem uma interacção entre osmunicípios e as populações municipais , não osconsideramos, porém, adequados a uma comunicaçãoem que se procura desenvolver uma d iscussãointersubjectiva e publicamente alargada de assuntosmunicipais. É certo que permitem que se possa reagiràquilo que é difundido. Todavia, esta reacção não épública, isto é, tendo por referência um espaço de


85 - Jacques Lendrevie e Denis Lindon e outros - Idem, p. 312.

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mediação público que permita testar a relevância dosvalores que lhe estão subjacentes. Pelo contrário,consideramos que se desenvolve no âmbito de umaacção privada, em que uma entidade pública se apropriade meios de comunicação para implementardeterminados objectivos, independentemente da suavalidade. É por isso que consideramos estes meios maisadequados à concre t ização de ac t iv idadesadministrativas porque se pressupõe que a relevânciapública destas, já antes foi garantida por consensoscolectivos gerados nos órgãos políticos dos municípios.

Os meios de comunicação directa podem serclassificados em três categorias: o tradicional cupão--resposta publicado na imprensa, o correio directo eo telemarketing.

O cupão resposta.

É um postal de retorno que possibilita a respostaa um anúncio com uma proposta municipal específica,publicada num jornal ou revista com comercializaçãoou distribuição no concelho. Neste contexto, possibilitatestar a disponibilidade das populações municipais aoconsumo de determinados serviços públicos e avaliaras po tenc ia l idades de uma de te rminada á reaadministrativa.

O correio directo.

Consiste na difusão personalizada de cartas cominformações sobre as actividades dos municípios. Asedilidades escrevem às populações municipais e estaspodem responder-lhe, pois o correio directo não só podeintegrar um cupão resposta, como outras técnicas quelevem as populações a responderem à informação quereceberam.


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Insistimos em salientar que esta interacção, seja porcarta, por postal R.S.F, ou por resposta telefónicagratuita (através dos chamados números verdes), nãoé pública, isto é, não apela nem se inscreve, numaesfera pública de mediação, mas apenas na inter-relaçãoprivada entre duas entidades que apresentam pretensõese expectativas próprias. No caso dos municípios,pretensões de autoridade cada vez mais abragentes atodas as franjas da sociedade civil local; no caso dapopulação concelhia, expectativas e necessidadesarbitrárias, isto é, independentemente de se inscreveremou não nos interesses da colectividade. Nesta medida,o correio directo insere-se num sistema privado deintercâmbio de informações e de serviços entre duasent idades soc ia i s com pre tensões mútuas ,independentemente da sua relevância social e pública.Perante esta situação, questionamo-nos até que pontoos meios de comunicação do marketing directo, porse inscreverem num tipo de interacções privadas, serãoadequados aos municípios, enquanto órgãos políticose administrativos públicos ?

Do ponto de vista operativo, a principal vantagemdo correio directo está na selectividade, porquemediante uma listagem adequada das populaçõesmunicipais , caracter izadas segundo parâmetros ,estrategicamente relevantes, os municípios comunicamapenas com quem lhes interessa atingir. Neste contexto,não existem quaisquer desperdícios comunicacionais,pois todos aqueles que não se integram no alvo decomunicação têm poucas possibilidades de lerem asmensagens, o que, na nossa opinião, constitui mais umfactor atentatório ao princípio da publicidade.

O telemarketing.

É um meio de comunicação por telefone através doqual, à semelhança do correio directo, os municípios

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comunicam directa e privadamente com as populaçõesmunicipais. Numa perspectiva técnica, consideramosque este permite concretizar acções de venda directapor te le fone 86. Nes te contex to , é u t i l i zado nainformação e na sensibilização pessoal das populaçõessobre determinados assuntos específicos de naturezaessencialmente administrativa. Porém, tal situação nãoimpede que não sejam também utilizados politicamente.Nesta perspect iva , assumem-se como meios delegitimação de âmbito privado, de uma acção políticamunicipal cujo objectivo passa pela concretização deum consenso local que só é público pelo número médiode aclamações que suscitou no concelho. A aclamaçãoé entendida como o consumo privado dos produtospolíticos que localmente estão em concorrência.

Consideramos que o marketing directo se não foru t i l i zado com um esp í r i to democrá t ico , cu jasactividades sejam vigiadas de perto por fóruns públicos(de natureza administrativa ou polí t ica), poderáconstituir um perigoso meio de comunicação atravésdo qual os municípios concretizam acções locaisunilaterais e arbitrárias, independentemente da suarelevância política ou administrativa.

Os cartazes.

São meios de comunicação visual que não devemser entendidos apenas como o vulgar edital obrigatóriopor lei, mas também como um suporte de informaçãomunicipal externo e espacial. Para além deste existe

86 - Numa perspectiva de marketing, a venda é considerada comouma técnica de promoção específica. Distingue-se das RelaçõesPúblicas, da Publicidade e das Promoções de Vendas por seruma comunicação personalizada e interpessoal.

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igualmente, a sinaléctica do município que, no interiordos edifícios municipais e nos próprios concelhos,permite estabelecer itinerários que orientem a populaçãomunicipal na utilização dos serviços que o municípiooferece. Além da sinaléctica, alguns municípios têmvindo também a explorar o chamado mobiliário urbano,constituído por vitrinas e paineis, alguns deles rotativose electrónicos como é o caso dos spectacolours, o quepermite difundir mensagens em tempo real à medidadas suas necessidades.

Com excepção dos paíneis electrónicos e dos editais,utilizados para difundir externamente as actividadesmunicipais e que por isso transmitem quantidadessignificativas de informação, a principal característicados cartazes reside, paradoxalmente, na escassainformação concreta que transmitem. Esta situaçãoresulta do facto de a principal função dos cartazes sera de reminder, isto é, a de contribuir para relembrare estabilizar as mensagens veiculadas noutros meiosde comunicação municipal, de forma a reforçar osníveis de notoriedade obtidos87. Porém, a funçãoreminder não existe só para aumentar a eficácia dasmensagens veiculadas noutros meios de comunicação.Os cartazes também são utilizados em estratégias decomunicação que visam reactualizar e ritualizar osva lores cu l tura i s munic ipa is j á conhec idos einteriorizados pelas populações municipais. Destemodo, são adequados para a implementação de acçõesde comunicação simbólica.

87 - Margarida Viegas - A Estratégia de Media, in: António SilvaGomes (Coord.) - Publicidade e Comunicação. Lisboa, TextoEditora, 1991, (Col. Textos de Gestão), p. 81-82;Torin Douglas - Op. cit., p. 90.

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Os meios escritos.

Para além do Boletim Municipal, os municípiospodem também explorar outros meios de comunicaçãoescrita. Estes podem servir não só para informar aspopulações munic ipa is sobre o que ex is te ,adminis t ra t ivamente , ou o que fo i de l iberado ,politicamente, como também para as sensibilizar naconcretização de práticas locais específicas, que lhespermitam usufruir mais racionalmente dos recursos edos serviços municipais. É o caso, por exemplo, dospanfletos e dos desdobráveis sobre como poupar águaou da publicação de pequenos guias que divulgam atraça e as característ icas locais das habitações,procurando sensibilizar todos aqueles que concretizaremobras de restauração a fazê-las de acordo com elas.

Os audiovisuais.

São meios de comunicação relativamente caros ecomplexos de concretizar, pois exigem recursoshumanos qualificados para os produzir. Esta situação,leva a que o município ou recorra a uma produçãoexterna, ou admita para os seus quadros, técnicos queos concebam e produzam, o que, nossa opinião,contribui para que a comunicação municipal seautonomize do centralismo e da ingerência que osautarcas, tradicionalmente, adoptam na concretizaçãodestas actividades.

À semelhança dos cartazes, as potencialidades dosaudiovisuais só são totalmente exploradas, se asmensagens que difundem forem complementadas comas de outros meios de comunicação municipal ,nomeadamente os escritos ou os orais. A principalvantagem dos audiovisuais é o seu impacto, pelo quenão são adequados para a divulgação de informação

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complexa e detalhada. Nesta medida, à semelhança doscartazes, não só são excelentes no reforço dosresultados obtidos noutros meios, como também nainstitucionalização e na manutenção dos valoresculturais localmente vigentes. É por isso que, àsemelhança dos cartazes municipais, também estãoadequados à concretização de acções de comunicaçãosimbólica.

As rádios locais.

Juntamente com a imprensa local, enquanto veículode uma opinião pública municipal e com os meios decomunicação interpessoal , a t ravés dos quais aspopulações municipais podem expressar, publicamente,as suas opiniões e assim participarem nas actividadesdos órgãos municipais, consideramos a rádio um meiode comunicação importante para a concretização dosvalores democráticos nos municípios.

Como qualquer meio de comunicação municipal, asrádios locais podem ser utilizadas de duas formas.Como meio de comunicação de uma autoridade pública,apresentam muito mais vantagens que os meios escritos( imprensa, edi ta l e bole t ins municipais , . . . ) . Asmensagens são facilmente produzidas e a sua difusãopode cobrir geograficamente a totalidade dos concelhos.Paralelamente, são recebidas em todas as camadaspopulacionais, sobretudo as que não sabem ler ou nãoapresentam quaisquer hábitos de leitura. Conse-quentemente, as rádios locais podem ser um meio dedifusão poderoso, em relação a um poder municipalque pretenda alargar a sua área de influência a todosos estratos da sociedade civil;

É porém, como meio de comunicação público einteractivo que a rádio apresenta quanto a nós, maiorespotencialidades. As rádios locais ao difundirem

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programas sobre as realidades concelhias, abertos àparticipação dos ouvintes estão, quanto a nós, a criarum espaço de debate aberto a todos. Como exemplo,destacamos o Forúm T.S.F., realizado, recentemente,pelo jornalista Sena Santos nessa estação. Tratava-sede um programa aberto à participação dos ouvintes emque estes, em directo e se possível sem nenhumconstrangimento editorial, podiam participar livrementenos temas que estavam em debate. Repare-se como égrande a diferença existente entre os meios decomunicação do marketing directo e as rádios locais.No caso do marketing directo as relações que se geramapesar de interactivas, são particulares: trata-se de duasentidades, uma pública e a outra privada, que interagemprivadamente, no sentido dessa interacção não sermediada por qualquer esfera pública- o municípiocomunica com o municípe e vice-versa. No caso dasrádios locais, a situação é totalmente distinta: são duasentidades que se inter-relacionam mas num espaço decomunicação que difunde em tempo real essa interacçãopara toda a sociedade civil local. É por isso queconsideramos as rádios locais, nomeadamente emprogramas abertos à participação em directo, um dospoucos meios de comunicação municipal que podempossibilitar uma interacção pública município/popula-ção concelhia (e vice-versa) , numa perspect ivadialógica, intersubjectiva e participativa, tal comoJurgen Habermas a identificou a partir das práticassociais das Esferas Públicas burguesas88.

Os meios de comunicação do futuro.

São todos aqueles que resultaram de inovaçõestecnológicas recentes que, em grande parte, ainda não

88 - Jürgen Habermas- Op. cit., p. 110-155.

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foram implementadas pelos municípios, apesar dopotencial que podem oferecer para a comunicaçãomunicipal. Esta situação resulta de vários factores.Geralmente, a instalação destes meios de comunicaçãoimplica investimentos avultados, incompatíveis com adebilidade económico-financeira de grande parte dosmunicípios; para além disso, a sua exploração envolvea mobilização de recursos humanos qualificados o quecont r ibu i para au tonomizar as ac t iv idadescomunicacionais da tutela e da direcção directa dosautarcas. Como já atrás referimos, esta situação éincompatível com a mentalidade centralizadora de boaparte dos chefes autárquicos no que diz respeito àpromoção dos municípios; finalmente, alguns destesmeios de comunicação implicam instalar nas habitaçõesdas populações tecnologia de ponta cuja utilização é,relativamente, complexa e pouco adaptada ao baixonível cultural e de literacia que uma parte substancialda população portuguesa ainda apresenta.

A telemática e o multimedia.

São a designação que atribuímos para indicar todosos suportes de comunicação que associam a informáticae a interactividade às telecomunicações89. A técnicamais conhecida da telemática é o videotexto que articulaa televisão ou o computador ao telefone, permitindoàs populações municipais acederem a informaçõesmunicipais e, eventualmente, consumirem determinadosserviços municipais, sem saírem de casa. Seria o caso,por exemplo, do acesso remoto aos ficheiros e darequisição de livros das bibliotecas municipais. Paraa lém do v ideotex to , ex is tem out ras técn icas ,

89 - Philippe Langenieux-Villard - Op. cit., p. 66-67.

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eventualmente , menos complexas quanto à suautilização e implementação. É o caso, por exemplo,da possibilidade de concretizarmos, individualmente,em casa leituras dos consumos de água e de luz e deas comunicarmos tonalmente pelos dígitos do telefoneaos serviços municipalizados. Por sua vez, o multi-media é composto por um conjunto de sistemasautomáticos de consulta pessoal de informação munici-pal que associa os meios audiovisuais à informática.

É na consulta de informação municipal sobredeterminados serviços do município, que a telemáticae o multimedia oferecem maiores vantagens. Para ládos detalhes técnicos, sem importância para o nossotrabalho, o que interessa salientar nestes meios decomunicação consiste no facto destes apenas permitiremum tipo de consumo privado e não interactivo deinformações. Privado, no sentido em que não éconcretizado em referência a nenhuma esfera demediação pública que permita avaliar a relevânciadaquilo que é consumido. Paralelamente, também nãoé interactivo, na medida em que estes meios decomunicação apenas permitem o acesso a um conjuntode informações públicas que já estão criadas econcebidas previamente e que, portanto, não podemser modificadas, mas apenas consultadas. Neste caso,a interactividade com que genericamente se qualificaeste tipo de meios de comunicação, apenas significao leque “infinito” de possibilidades de consulta//consumo que permite, previamente, concretizar,enquanto que a nossa concepção de interactividade écompletamente distinta. Concebemos a interactividadecomo uma característica subjacente às interacçõessociais, (de qualquer tipo) no âmbito das quais osactores sociais procuram alcançar um compromisso queseja mutuamente consensual. Nesta perspectiva, ainteractividade está relacionada com a possibilidade real

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de os actores sociais, no domínio das interacções sociaisda vida quotidiana, poderem, mutuamente, defender osseus interesses e realizar os seus objectivos. É estal iberdade que determina que os resul tados dasinteracções sociais sejam prováveis, isto é, não sejamdeterminados (nem determinantes) a priori, o que nãoacontece nalgumas tecnologias de informação.

Para f ina l izar, gos ta r íamos de sa l ien ta r aspotencialidades que as redes informáticas de dimensãolocal ou extra-local como é o caso da Internet ,apresentam para os municípios. É certo que a sua esferade acção ultrapassa, em larga escala, as fronteiras dosconcelhos. Não é porém, esta característica que as dotade potencialidades para a comunicação municipal, massim a possibilidade de as populações municipaisacederem, nas esferas íntimas dos seus lares, a fórunsvirtuais de debate e de reflexão sobre os locais, nolimite, sem quaisquer fronteiras geopolíticas. Repare--se na diferença que existe entre estes meios e, porexemplo, o videotexto. Neste existe apenas umainteracção privada entre as populações municipais eum s i s tema de informações públ icas que fo ipreviamente cr iado pelos municípios e posto àdisposição virtual de todos. Por sua vez, nas redesinformáticas se é certo que continua a existir umainteracção entre município/munícipe, todavia esta deixade ser de tipo privado para passar a ser virtualmentemediada por um espaço público virtual, de confrontoe reflexão não só de amplitude concelhia, mas tambémregional, nacional ou até mesmo mundial.

2.2.3 - Critérios de selecção dos meios decomunicação

Perante tão grande d ivers idade de meios decomunicação municipal como escolher os mais

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adequados? Tudo depende das situações, dos objectivosde comunicação que se pretende alcançar e dos recursosmunicipais existentes.

Na nossa op in ião , a se lecção dos meios decomunicação municipal resulta de três factores: dosobjectivos municipais que estão subjacentes à acçãode comunicação, dos custos que a sua utilização implicae das potencialidades de cobertura do público alvo queoferecem.

a) Os objectivos municipais.

O que nos interessa no âmbito do nosso trabalhoé a racionalidade que está subjacente à concretizaçãodos objectivos municipais. Já atrás vimos que estaracionalidade é pública quando os objectivos sãoessencialmente políticos e resultam de uma interacçãolocal aberta à participação de todos os cidadãosmunicipais. Neste contexto, os meios de comunicaçãosocial têm de permitir a publicidade municipal, deforma a assumirem-se como suportes de uma opiniãopública municipal . Por sua vez, nos object ivosadministrativos, perpassados por uma racionalidadeprivada, o que está em jogo é a concretização o maiseficaz possível das actividades municipais. Nestaperspectiva, os meios de comunicação devem assumir--se como recursos técnicos que permitam não só aosutentes consumir o mais eficazmente possível o queé oferecido municipalmente, como também legitimarprojectos de consumo público municipal (quadro 3).

b) Os custos.

Outro critério de selecção dos meios de comunicaçãomunicipal corresponde aos custos de difusão e de

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produção que a sua utilização envolve. Estes devemser ponderados não só em relação ao preço da“compra do espaço”, como também à complexidadeda produção e à transmissão das mensagens que aselecção de um determinado meio impõe90. Porcompra de espaço, entendemos o custo de aluguerde um meio de comunicação específico (televisãorádio, imprensa, etc.) que a transmissão de umamensagem envolve.

c) A cobertura.

Consiste na capacidade do meio de comunicaçãopara alcançar a totalidade da população alvo. Mede--se pelo número de pessoas que integra um grupo--alvo de uma acção de comunicação específica e quer e c e b e u a s m e n s a g e n s t r a n s m i t i d a s p o r u mdeterminado meio de comunicação91.

Para além da capacidade para alcançar os grupos--alvo, a potencialidade de cobertura dos meios decomunicação ava l ia -se , igua lmente , por out rosparâmetros. É o caso da audiência que o meio decomunicação detém per se e da afinidade desta comele, caracter izada por uma relação de empatia ,habituação e fidelidade. Existe também o poder derepetição do meio de comunicação, definido comoa possibilidade de se obter um volume significativode repetição das mensagens no mínimo de tempopossível . Finalmente , há a acrescentar a inda ap o n d e r a ç ã o d o s c o n d i c i o n a l i s m o s r e l a t i v o s àprodução das mensagens e à compra do espaço. Porexemplo, num caso específico em que é necessário

90 - Torin Douglas - Op. cit., p. 66-108, 203-206.91 - Jacques Lendrevie, Denis Lindon e outros - Op. cit., p. 352.

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que um município obtenha elevados índices denotoriedade no mais curto espaço de tempo, a rádiolocal , pode ser um meio de comunicação maisadequado, do que, por exemplo, a imprensa ou o edital.

As razões para esta situação prendem-se com ofacto de a rádio apresentar uma cobertura maior, emvirtude das audiências que atinge e da facilidadec o m o q u e é p o s s í v e l p r o d u z i r e d i f u n d i r a smensagens.

Quadro 3: adequabilidade de alguns meios de comunicação comos objectivos municipais.

Objectivos Políticos ObjectivosAdministrativos

Meios Orais

Debate; Sessão deesclarecimento;Conferência de

imprensa; Conferência.

Comunicação "boca--orelha"; Discurso;Palestra; Sessão de

informação; Marketingdirecto (telemarketing ).

Meios Escritos

Boletim Municipal(enquanto suporte depublicidade); Cartasabertas; Editoriais;

Comentáriosjornalísticos.

Boletim Municipal(enquanto suporte dedifusão de uma ofertapública); Comunicados

de imprensa epublicidade institucional;Folhetos; Desdobráveis;Cadernos e publicaçõesmunicipais; Marketing

directo (direct mailing ).

Meios Visuais Edital Edital e Cartazes;Mobiliário urbano.

Meios Audiovisuais Rádio Rádio; Filmes;Diaporamas.

MeiosInformáticos/Telemáticos

Internet e redesinformáticas congéneres

(desde que permitamuma interactividade

pública)

Videotexto e multimedia.

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2.3 - Os públicos municipais

Numa perspectiva operativa, designamos por públicomunicipal todos os indivíduos, com residência noconcelho ou fora dele, que são alvo de acçõesespecíficas de comunicação municipal.

Já atrás refer imos que existem três t ipos decomunicação municipal de acordo com as diferentesactividades municipais: a comunicação administra-tiva, a político-administrativa e a comunicação polí-tica. Nesta medida, é possível identificar tambémtrês categorias de públicos municipais, conformeas populações municipais são alvo destas diferen-tes modal idades comunicac iona is : os públ icosadministrativos (ou utentes), os públicos político--administrativos e os públicos políticos (munícipes).

2.3.1 - Os públicos políticos

São todos os munícipes que no local estão emcondições de exercer uma acção política. Esta podeser de dois tipos o que permite subsegmentarizar estacategoria: os públicos politicamente activos, categoriaque corresponde aos actores sociais que participam,quotidianamente, na vida municipal ou detêm suficientecompetência social para participarem nas lutas políticasmunicipais; e os inactivos que se limitam a concretizaruma acção política de natureza sazonal por altura dosperíodos eleitorais, do tipo aclamação, repúdio ouabstenção.

Em relação a estas duas subcategorias, é necessárioponderar até que ponto não poderemos conceber doistipos de acção comunicacional de natureza política. Nocaso dos públicos politicamente activos, a comunicaçãomunicipal seria constituída por acções de informaçãoque permitissem uma divulgação permanente dasactividades políticas dos municípios. Paralelamente,

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seria também caracterizada por meios interactivos decomunicação que possibilitassem a expressão públicade uma opinião política, partindo do pressuposto queé através desta que se concretiza uma participaçãopolítica. Em relação aos actores politicamente inactivos,a comunicação municipal seria igualmente caracterizadapor meios de informação municipal, através dos quais,os municípios divulgariam publicamente as suasdeliberações. Todavia, esta publicidade municipal seriacomplementada igualmente, por actividades que aslegitimassem. Neste contexto, consideramos que acomunicação municipal, contribuiria para “impor” umadeterminada produção político-municipal (no sentidode institucionalizar as estruturas políticas vigentes), e,periodicamente, para estimular um consumo eleitoralespecífico (no sentido de legitimar a oferta políticaque existe nos concelhos).

Esta distinção entre actores politicamente activose inactivos tenderia a não existir, se nos concelhosse verificar uma cultura polít ica participativa einterventiva, o que não acontece na maioria dos casos.Esta separação é, portanto, incompatível com os valoresdemocrát icos que prescrevem, idealmente , umaigualdade de oportunidades na acção política.

A diferença entre públicos politicamente activos einact ivos resul ta , quanto a nós , das d i ferentescompetências sociais e simbólicas que os actores sócio--locais possuem, o que os faz ficar ou não, logo“excluídos” a priori, da política, isto é, das interacçõessociais com vista à satisfação dos seus interesses eexpectativas municipais. A dinâmica das representaçõespolíticas92 gera-se a partir destes desequilíbrios: perante

92 - Entendemos por representação política os consensos políticosque se assumem como representat ivos de determinadasexpectativas e interesses.

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a impossibilidade de poderem concretizar uma condutaactiva, grande parte deles fica remetido a uma adesãopassiva e sazonal (geralmente remetida para os períodoseleitorais) às propostas políticas municipais queaparentemente parecem defender melhor os seusinteresses93. Por sua vez, os públicos politicamenteactivos são todos os actores sócio-locais que possuemsuficientes recursos sociais e simbólicos para exerceruma actividade política contínua. Esta tem por objectivoa ocupação dos órgãos municipais de modo a ficaremnuma posição privilegiada para concretizarem os seusin teresses , ou as es t ra tégias dos agrupamentospolítico-partidários que representam.

Numa perspectiva racional e pública, o consenso político érepresentativo pela sua evidência, isto é, porque intersub-jectivamente, através de uma acção comunicacional nãoconstrangedora e aberta à participação de todos, se assumiu,por evidência, como o que melhor defende os interessespúblicos. Porém, numa perspectiva estratégica, em que osconsensos apenas são representativos dos interesses arbitráriose específicos de alguns, a representatividade não se gera apartir de uma evidência racional, mas a partir de uma aclamaçãocolectiva, que resulta do facto de, aparentemente, satisfazeras expectativas de todos. De salientar que estas expectativassão arbitrárias, isto é, não são publicamente relevantes, porquesubjacente à sua legitimidade não existe uma interacçãoracional que lhes avalie a pertinência, a justiça, a ética arelevância,... Neste contexto, consideramos que apenas legi-timam interesses e necessidades privados, que, quanto anós, estão sempre em permanente mudança e transição. É porisso que a representatividade política que resulta deste tipode consensos também é mutável.

93 - A propósito da dinâmica que se gera entre actores politicamenteactivos e passivos, cf Pierre Bourdieu- Op. cit., p. 185-190.

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Entre os públicos politicamente activos identi-ficamos, entre outros, as elites os partidos políticose as corporações locais.

a) Os partidos políticos.

Os representantes dos órgãos municipais são eleitospelas populações municipais dos próprios concelhos.Com excepção dos Presidentes das Juntas de Freguesiaque também integram as Assembleias Municipais, nosórgãos do município estão cidadãos locais que sãorepresentantes partidários, ou que se integram na áreade influência dos agrupamentos político-partidáriosexistentes nos concelhos. Esta s i tuação atr ibui ,formalmente, aos partidos um grande protagonismopolítico que a comunicação municipal deve ponderar.Mais uma vez , podemos encont ra r aqui , duaspossibilidades de conceber a comunicação municipal.Numa perspectiva democrática, representa um papelimportante na difusão de informação que possibiliteà oposição aceder a toda a documentação necessáriapara que possa par t ic ipar esclarecidamente nasdel iberações municipais . Paralelamente, deveriaposs ib i l i ta r também que es ta pudesse expr imirpublicamente as suas opiniões, não só nos meios decomunicação dos próprios municípios, como tambémem todos aqueles que são propriedade das sociedadescivis locais. Porém, se a comunicação municipal estiverao serviço de uma estratégia de legitimação unilateraldas pretensões arbitrárias dos autarcas, ela passa nãosó, por uma restr ição do acesso da oposição adocumentos de trabalho, como também aos meios decomunicação social no âmbito dos quais, possamexprimir livre e publicamente a sua opinião. Neste caso,o município pugna, formal ou informalmente, para quea oposição seja o menos possível noticiada nos meios

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de comunicação social de forma a que nos concelhosexista apenas uma versão publicamente oficial dasactividades políticas. Esta situação é facilmentetorneada pe los par t idos po l í t i cos . Como sãoorganizações políticas nacionais, possuem recursos nãosó para de ter meios de comunicação própr ios ,representativos das suas opiniões, como também paraexercer uma influência formal ou informal numamultiplicidade de meios de comunicação social locale extra-local, pelo que os blackouts municipais nuncasão totais;

b) As elites locais.

Consideramo-las como actores sociais locais, comsuficiente competência sócio-política local, mas cujopercurso, acção e pretensões municipais são peculiares,não se inscrevendo totalmente nos valores e programasde acção política dos partidos. Com isto, não significaque não possam estar integrados nas suas esferas deinfluência. O que pretendemos salientar é que estesagentes sociais, pela posição que ocupam nas estruturassociais locais, têm capacidade para assumir umprotagonismo político que lhes pode ser específico.

Consideramos que a acção das elites pode ser formalou informal. As suas actividades são formais quandosão mediadas pelos aparelhos político-partidários (vistoque numa perspectiva institucional é impossíveldesenvolver uma actividade política que seja de outrotipo). Geralmente, este tipo de actores sociais são osnotáveis locais, com uma posição de destaque nasestruturas partidárias concelhias. São do especial agradodos partidos, pois o seu recrutamento só aumenta assinergias e mobilizações políticas que conseguemcapitalizar no local.

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A acção das elites é informal quando a influênciapolítica que desenvolvem se integra nas suas redes derelações e contactos pessoais, gerados e enriquecidosnoutros domínios sociais que não o político-partidário.Geralmente, não apresenta uma dimensão pública.

c) As corporações.

Entendemo-las como agrupamentos sociais formais,cuja acção local pode não ser directamente de tipopolítico. É o caso das associações empresariais e dasassociações recreativo-desportivo-culturais. Apesar denão serem organizações políticas, cuja meta é aconquista de lugares objectivos do poder municipal,não deixam de reinvindicar pretensões locais que seconcretizam por pressões nos órgãos municipais. Nestecontexto, como os fenómenos políticos só podem sermediados, formalmente, pelas estruturas partidárias ecomo com a extinção do Conselho Municipal já nãoexiste no local qualquer aparelho institucional quepermi ta a es tes organismos uma in te rvençãoinstitucional de carácter público, as actividades quedesenvolvem são eminentemente informais, o que nanossa opinião, constitui um factor para que, raramente,assumam a dimensão pública e participativa quemereceriam. Esta é uma situação que também se verificanas elites locais, e que contribui para que as relaçõesque se geram entre os órgãos municipais e estespúblicos possam ser multifacetadas e pessoalistas,oscilando ao sabor das necessidades e das situações.

2.3.2 - Os públicos político-administrativos

Para além dos públicos políticos, existem igualmenteos político-administrativos. Tal como já foi referido,são muníc ipes que par t ic ipam ac t ivamente na

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parametrização e aperfeiçoamento das actividadesadministrativas dos municípios. Consideramos que estespúblicos são bastante importantes porque é através delesque as edilidades podem concretizar um planeamentoestratégico das suas acções. A comunicação municipalmais do que difundir mensagens, deve ser compostapor um sistema que permita não só recensear asnecessidades colectivas locais, como também ponderaras propostas dos utentes e concretizar um constantecontrolo de qualidade na concretização das actividadesmunicipais.

Os públicos político-administrativos correspondemaos utentes administrativamente activos que têm umcontributo fundamental na parametrização dos serviçosmunicipais. Neste contexto, a comunicação municipaldeve não só ser constituída por sistemas de feedbackdas suas reacções, como também por sistemas do tipo“paíneis de consumidores” , que lhes permi tampar t ic ipar no aper fe içoamento das ac t iv idadesmunicipais. Na nossa opinião, estas interacçõesconcretizam-se em torno de cinco pontos:

1- Sobre a relação custo/benefício do serviço mu-nicipal em relação às necessidades colectivas locais;

2- Na concepção do serviço público municipal, nosentido deste ser geral, concretizado da mesma maneirapara todos, segmentarizado em relação a gruposespecíficos da população, ou totalmente parametrizado,is to é , concebido exclus ivamente a pensar nasnecessidades específicas de determinados grupos locais;

3- Sobre a possibilidade de ser reactivo, isto é,concebido como forma de ultrapassar necessidades ecarências locais, ou pró-activo quando visa concretizardeterminadas prioridades e opções polít icas queultrapassam o plano assistencialista da mera satisfaçãodas necessidades colectivas;

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4- Outro ponto de discussão consiste na forma comoo serviço municipal é concretizado, na medida em queos organismos que os prestam podem ser concebidosnuma perspectiva centralizada ou descentralizada, indoao encontro dos grupos populacionais que apresentamas necessidades;

5- Finalmente, os paineis de utentes procuramreflectir até que ponto as actividades municipais sãoconcretizadas corporativamente pelo município de umaforma não especializada, ou departamentalmente,através da mobilização de recursos humanos e materiaisespecíficos94.

2.3.3 - Os públicos administrativos

Os públicos administrativos estão relacionados comos utentes municipais. Nesta medida, pensamos que asua identificação poderá ser problemática se não forfeita tendo estes por referência. É certo que os públicosadminis t ra t ivos poderão ser mais numerosos ediversificados que os utentes municipais, na medidaem que podem não só incluir estes como também outrosindiv íduos que nos conce lhos , ou fora de les ,apresentam um papel importante na forma como osserviços públicos municipais são consumidos. É o caso,por exemplo, dos líderes de opinião ou dos prescritores.Não obstante este facto, os critérios de identificaçãodos públicos administrativos seguem de perto os dosutentes , devido às semelhanças es t rutura is queapresentam: ambos es tão re lac ionados com aconcretização das actividades administrativas dosmunicípios.

94 - Kieron Walsh - Op. cit. p. 62 e ss.

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Existem vários t ipos de segmentarização dospúblicos administrativos. Todavia, todas elas reflectemas diferentes formas como os serviços públicosmunicipais podem ser prestados ou consumidos.

A segmentarização mais elementar é a que dizrespeito ao tipo e à forma como os serviços públicosdos munic íp ios são pres tados . As ac t iv idadesmunicipais podem ser concret izadas , indiferen-ciadamente, numa perspectiva de produção de massa95,o que pressupõe que as necessidades colectivas quevisam satisfazer, são sentidas da mesma maneira pelaspopulações municipais. Nesta medida, os municípiosoptam por não fazer qualquer distinção nelas, já queos consumidores das actividades municipais englo-bam a totalidade das populações municipais. Trata-sedaquilo que designamos por uma segmentarizaçãoindiferenciada que apresenta implicações para acomunicação municipal, no sentido de impor as mesmasestratégias, meios de comunicação e abordagensindiferenciadamente, nos públicos administrativos. Acomunicação municipal é concebida, então, numaperspectiva de comunicação de massa.

Esta situação poderá ser distinta se os municípiosreconhecerem, porém, que poderão existir estratos daspopulações municipais, com determinadas carac-te r í s t icas que podem condic ionar a pres taçãoindiferenciada das actividades dos municípios. É o casopor exemplo, dos agricultores que, em virtude dosvolumes de água que consomem, poderão necessitarde infraestruturas e, até mesmo, de tarifas adequadas.Neste caso, os municípios terão de concretizar umasegmentarização específica, em que adequam asprestações do mesmo serviço a sectores específicos das

95 - Idem, p. 36-40.

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populações. Do ponto de vista comunicacional, asituação é semelhante no sentido em que a promoçãoda mesma actividade, pode exigir, em contrapartida,a implementação de acções específicas, quer em termosde objectivos, abordagens ou, até mesmo, de meios decomunicação.

Para além destas segmentarizações, poderão existirtambém as denominadas segmentarizações delimitadas.As populações municipais não sentem sempre asmesmas necessidades da mesma maneira. Existemdeterminados estratos populacionais que apresentamcarências ou interesses próprios que, nem por isso,deixam de ser colectivas porque resultam da vivênciaem comunidade . Es ta s i tuação , va i impor aosmunicípios a prestação de serviços públicos específicosadequados a elas. Encontramos, sobretudo, estefenómeno nos programas de assistência social atravésda criação de medidas de protecção da terceira idadeou das minorias locais mais desfavorecidas (ciganos,mães solteiras, toxicodependentes,...). As segmen-tarizações delimitadas vão implicar a concretização deacções específicas de comunicação municipal (quepodem não ter qualquer relação com as que osmunicípios habitualmente concretizam) para públicosadministrativos concretos, tendo em conta as suascaracterísticas próprias: estilos de vida, atitudes, níveissócio-culturais,...

Paralelamente a estes critérios de segmentarização,concebidos numa perspectiva de prestação de serviçopúblico, é possível também conceber as populaçõesmunicipais numa perspectiva de consumo. Nestecontexto, é possível distingui-las em utentes e embeneficiários. Os utentes são, tal como já atrásreferimos, os consumidores dos serviços municipais.Por sua vez, os beneficiários são todos aqueles quepodem retirar vantagens, directas ou indirectas, daexistência e prestação de uma actividade administrativa.

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Os utentes dividem-se em directos e secundários.O utente directo é o utilizador/consumidor do serviçomunicipal, devendo a prestação deste estar adequadaàs suas especificidades e necessidades. Por sua vez,os utentes secundários são consumidores que actuamem proveito dos utentes directos, mas que tambémsatisfazem algumas necessidades que lhes são próprias.Por exemplo: a principal preocupação dos pais residena qualidade de educação, de al imentação e desegurança que os filhos (utentes directos) podem ternos infantários municipais. Há, no entanto, outrasexpectativas: os infantários não são apenas importantespara o desenvolvimento das crianças, já que tambémpodem ser concebidos como locais seguros onde elaspossam permanecer quando os pais se ausentam parao trabalho. Esta distinção é importante porque ésignificativa de duas expectativas que podem serexploradas dis t intamente nas abordagens comu-nicacionais . Umas vezes é possível concret izarestratégias que demonstrem as potencialidades dosinfantários enquanto produto, comunicando com os paiscomo decisores, noutras exploram-se os argumentos dautilidade e da comodidade, sensibilizando-os numaperspectiva de utentes secundários.

Para além dos utentes existem os beneficiários. Seos utentes são consumidores municipais, consideramosos beneficiários todos aqueles que podem usufruirind i rec tamente das acções adminis t ra t ivas dosmunicípios pelo simples facto de estas existirem epoderem ser concre t izadas . Nes te contex to ,consideramos que os beneficiários se integram maisnum plano político-administrativo, na medida em que,na nossa opinião, as suas expectativas dependem doimpacto que os serviços públicos municipais podemter na globalidade dos concelhos. Consideramos queesta situação é importante, porque nestes públicos a

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comunicação municipal vai explorar essencialmente,argumentos que incidem no contributo, em termos dedesenvolvimento local , que a existência de taisactividades podem implicar.

Os beneficiários podem ser directos ou indirectos.No caso dos beneficiários directos existe, logo àpartida, um benefício tangível só pelo facto de seconcretizar o serviço municipal. É o caso do construtorcivil que construiu o infantário ou das empresas decatering que fazem as refeições para as crianças, oudas livrarias que vendem cadernos... Por sua vez, osbeneficiários indirectos são todos aqueles que podemhipoteticamente, vir a beneficiar das iniciativasmunicipais. Associamos os beneficiários indirectos àglobalidade das comunidades locais que concebem osbenefícios das actividades municipais numa perspectivapolítica e colectiva, assente num desenvolvimento localintegrado a médio e a longo prazo96.

A d i fe rença en t re u ten tes e benef ic iá r ios éimportante sob o ponto de vista comunicacional. Nocaso dos utentes, os eixos comunicacionais giram emtorno das carac te r í s t icas d i sc r imina tór ias dasactividades municipais. O objectivo é sempre o mesmo:

96 - Numa perspectiva sociológica, a existência de beneficiáriosindirectos nos concelhos poderá ser sintomática das dinâmicaspolíticas que existem nos municípios. Por exemplo, em con-celhos onde existam, sobretudo, utentes directos e secundá-r io s e bene f i c i á r i o s d i r ec to s que ap re sen t am g randesexpectativas em relação à concretização de determinadasactividades municipais, poderá existir uma maior valorizaçãoda componente administrativa e técnica dos municípios.Paralelamente, consideramos que a componente política poderáser muito mais desenvolvida em concelhos onde existambeneficiários indirectos que concebem as actividades municipaisnuma perspectiva mais global e integrada.

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como sensibilizar os utentes municipais a consumirdeterminados produtos colectivos, de acordo com osobjectivos previamente traçados pelo município? Nosbeneficiários a situação é distinta, na medida em queos eixos comunicacionais podem remeter para ascul turas locais e para as axiologias de valoresmunicipais. Já não é a eficiência e a utilidade do serviçopúblico com vista à concretização de necessidadesespecíficas que estão em causa, mas a evidência deque é o melhor para a satisfação das necessidades detodos, isto é, para uma determinada comunidade localcom uma espec i f ic idade sóc io- loca l concre ta .Aproximamo-nos, portanto, do domínio político. Nestecaso, sendo a comunicação municipal de naturezaadministrativa, com uma racionalidade instrumental,consideramos que se verifica uma mobilização, emproveito da concretização de objectivos administrativosespecíficos, dos valores político-municipais que sãoconsiderados consensuais a priori pelas populaçõesmunicipais. Neste sentido, a comunicação municipalexplora argumentos genéricos e emotivos97 em que seprocura associar as actividades administrativas do

97 - Em publicidade, os posicionamentos comunicacionais, isto éos conceitos que se pretendem transmitir nas mensagens,podem ser de três tipos: discriminatórios, genéricos e emotivos.Os posicionamentos discriminatórios são caracterizados portodos os argumentos comunicacionais que exploram ascaracteríst icas intr ínsecas dos produtos, nomeadamente atecnologia, a novidade, o preço, . . . Os posicionamentosgenéricos são os que integram os produtos no seu sector demercado. Geralmente, remetem para uma cultura de produçãoe de inovação, fazendo associar a marca dos produtos àfuncionalidade e à inovação tecnológica. Por sua vez, nosposicionamentos emotivos verifica-se uma utilização emproveito da imagem de marca dos produtos, dos valores sociais,

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município a uma cultura político-administrativa (o bemcolectivo e o desenvolvimento local) ou ideológica (olocalismo e o regionalismo).

Para além destes critérios de segmentarização, existeoutro que deve, no entanto, ser aplicado com algumasprecauções aos munic íp ios . Tra ta -se de umacategorização adequada a mercados onde existeconcorrência, isto é, a possibilidade real de escolha

expectativas, receios e atitudes de consumo dos própriosconsumidores.Numa perspectiva municipal, exclusivamente administrativa,associamos os posicionamentos discriminatórios a um tipo decomunicação estratégica simbólica ou referencial, que incidesobre as características intrínsecas dos serviços públicosmunicipais. Por sua vez, os posicionamentos genéricos apelampara uma cultura de serviço público local . Aquilo quepretendem sugerir é uma associação do serviço que é prestadocom a necessidade, o bem estar e o interesse colectivo. Àvolta destes dois posicionamentos é que se desenvolvem osargumentos comunicacionais mais adequados aos utentes(directos e indirectos) . Por sua vez, os posicionamentosemotivos são os que visam associar o produto aos valores sócio--culturais existentes no local, que se traduzem em expectativascolectivas de consumo e possibilitam legitimar o aparelhoadministrativo dos municípios. É em torno desta articulaçãoque se geram as abordagens comunicacionais mais adequadaspara os beneficiários, especialmente para os beneficiáriosindirectos. Nos posicionamentos emotivos, os serviços dosmunicípios estão sempre associados a uma identidade (demarca), que não é mais do que a estrutura axiológica de valoresculturais (políticos ou administrativos) vigentes nos locais que,inclusivamente, pode ultrapassar as fronteiras concelhias.John Ward - “Posicionamento da Marca” in: Don Cowley(Coord.) - Como Planificar a Publicidade. Mem Martins, Ed.CETOP, 1989, (Col. Guias Práticos, 9), p. 69-67.

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entre produtos e serviços semelhantes. Poderá, portanto,ser uma segmentarização problemática em relação aa lgumas ac t iv idades adminis t ra t ivas que são ,exclusivamente, concretizadas pelos municípios ou porempresas suas concessionárias.

No âmbito desta segmentarização, é possível fazeruma distinção dos consumidores municipais em utentespotenciais ou novos utentes, utentes reais ou fiéis,utentes ocasionais e utentes de outros serviços ouprodutos complementares98.

a) Os utentes potenciais.

São constituídos por todos os estratos da populaçãoque ainda não consomem o serviço municipal. Podemser distinguidos de três formas: os que apesar de aindanão terem consumido o serviço municipal o conheceme têm uma atitude favorável em relação a ele; aquelesque ignoram a sua existência e, portanto, não podemter qualquer atitude, e os que têm uma atitude negativanão só em relação ao serviço público em si, comotambém aos valores que estão subjacentes à suaprestação. Para os que apresentam uma atitude positiva,a comunicação municipal tem por função transformarempatias em acções. Neste caso, concretizam-seac t iv idades comunicac iona is cu jo ob jec t ivocomunicacional é fazer agir num curto espaço de tempo.Designamos es tas ac t iv idades como es t ra tégiaspromocionais de sensibilização. Em relação aos utentespotenciais que ignoram a existência do serviço público,a comunicação municipal vai incidir, sobretudo, na

98 - A este propósito cf, John R. Rossiter e Larry Percy - Adver-tising & Promotion management. New York, McGraw Hill,1987,(Col. Marketing Series), p. 81-106.

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notoriedade e na formação: geralmente, não só sedivulga o serviço como também se ensina os utentesa consumi-lo de acordo com os objectivos previamenteestabelecidos pelo município. Finalmente, em relaçãoaos utentes que apresentam atitudes negativas, acomunicação é de natureza correctiva. Esta situaçãoé tanto mais problemática, quanto no concelho aentidade que presta o serviço for apenas o município.Como não existe possibilidade de escolha de serviçose produtos a l te rna t ivos , pensamos que poderádesencadear -se uma des locação das a t i tudesdesfavoráveis sobre a prestação dos serviços para asentidades que os prestam. O utente não protesta sóem relação à qualidade do serviço público, mas também,contra o sistema político-administrativo vigente quepermite que no concelho não exista qualquer alternativade escolha. Nesta medida, consideramos que acomunicação munic ipa l , ao invés de inc id i r,exclusivamente, nas características dos serviços, devecentrar-se também sobre os valores político-locais queestão subjacentes à sua prestação. Existe, portanto,necessidade de se operacionalizarem estratégias que seinscrevam mais no âmbito de uma comunicaçãopol í t i co-adminis t ra t iva do que exc lus ivamenteadministrativa. Numa perspectiva referencial, atravésde iniciativas interactivas que permitam esclarecerdúvidas e c r í t i cas , por meio de sessões deesc la rec imento , deba tes , demons t rações , . . . , acomunicação municipal procura alterar as atitudes queestejam directamente relacionadas com o consumo doserviço. Este é um tipo de iniciativa que se concretizacom a lgum sucesso a cur to e a médio prazo .Paralelamente, a nível simbólico, procura-se posicionarmais favoravelmente o serviço público em relação aosvalores político-locais que lhe estão subjacentes. Estaé uma acção muito mais complexa que necessita de

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períodos de concretização a médio e a longo prazo,frequentemente incompatíveis com os mandatospolítico-eleitorais dos municípios.

b) Os utentes fiéis ou reais.

Podem também ser subsegmentarizados em duascategorias - os que consomem os serviços públicos,de acordo com os objectivos previstos pelo municípioe aqueles cujo modo de consumo não se inscreve nessasmetas. No caso dos primeiros, a comunicação munici-pal é de institucionalização e corresponde à chamadacomunicação de l i f t ing99 que tem por object ivoconcre t izar per iod icamente modi f icações nasabordagens criativas e na selecção dos meios decomunicação, de forma a que as mesmas mensagensestejam sempre presentes nestes públicos sem, por isso,os saturar. No caso dos utentes fiéis, cujo consumomesmo ass im, não se inscreve nos ob jec t ivosestabelecidos pelo município, a comunicação munici-pal é correctiva. Geralmente, esta é de naturezapromocional para obter resultados reais a curto prazo,não só no que diz respeito ao aumento da utilizaçãodos serviços públicos, como também à alteração danatureza do consumo (por exemplo, sensibilizar osleitores para não ultrapassarem sistematicamente osprazos de requisição dos l ivros das bibl iotecasmunicipais). De salientar, mais uma vez, que emdeterminados casos poderão verificar-se atitudesdesfavoráveis que ultrapassam em larga escala aprestação do serviço, para se inscreverem nos valorespolítico-administrativos que lhes estão subjacentes.Estas situações impõem abordagens comunicacionais


99- Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Op. cit, p. 74 e ss.

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de reacção, semelhantes à dos utentes potenciais comatitudes negativas.

c) Os utentes ocasionais e de outros serviços ouprodutos complementares.

Pressupõem que no município existam serviçosalternativos àqueles que são prestados no concelho. Porexemplo , no caso dos t ranspor tes colec t ivos éimportante, que não só exista concorrência no mesmoserviço (transportes públicos/empresas privadas det ranspor tes) , mas também no mesmo sector deac t iv idade ( t ranspor tes rodoviár ios / t ranspor tesferroviários). Para além disso, a sua existência implicatambém, que os serviços públicos municipais nãoapresentem a componente da obrigatoriedade que, porvezes, possuem, isto é, que o seu consumo ou utilizaçãonão se imponha constrangedoramente à totalidade daspopulações municipais. Neste contexto, os utentesocasionais e os de outros serviços, só existem, se noslocais os utentes forem livres de escolherem os serviçosque bem entenderem e os consumirem da forma comoquiserem, desde que essas acções não interfiram nointeresse colectivo das comunidades.

Os utentes ocasionais podem ser recenseados emutentes ocasionais por experiência, e em ocasionaishabituais. Os ocasionais por experiência são todos osutentes potenciais que experimentam consumir o serviçopúblico ou o produto municipal quando a sua pres-tação ou produção ainda é recente. São públicosadminis t ra t ivos subs tancia lmente vulneráveis àpubl ic idade e às promoções que os levem aexperimentar. Por sua vez, os utentes ocasionaishabituais são “consumidores” de conveniência, isto é,só são fiéis, quando se regista uma promoção ou uma


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redução substancial no preço da prestação do serviçopúblico ou do produto municipal. Para finalizar, épossível recensear também os públicos administrativosem utentes fiéis a outros serviços semelhantes oucomplementares aos que são concretizados pelosmunicípios. No caso dos transportes municipais, podemser públicos que não os utilizam, ou porque se deslocamem viatura própria, ou porque estão fidelizados a outrostransportes que não os municipais. Geralmente,apresentam duas atitudes diferentes: ou estão satisfeitoscom aquilo que já consomem, ou estão acomodados.Em ambos os casos, consideramos que a comunicaçãomunicipal tem um contributo modesto, porque sãopúblicos difíceis de converter.

Apresentámos, genericamente, alguns objectivoscomunicacionais para algumas categorias de públicosadministrativos, nos quais as acções de comunicaçãoacompanham as atitudes que eles apresentam perantea oferta de serviços públicos que existe nos concelhos.Porém, é de salientar que estas actividades podem variartambém com o ciclo de vida dos serviços públicosmunicipais . Novos serviços impõem abordagenscomunicacionais específicas para todos estes segmentosque são to ta lmente d í spares dos que já sãoconcretizados há bastante tempo no concelho.

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3

OS OBJECTIVOS DACOMUNICAÇÃO MUNICIPAL

Devido à estrutura institucional dos municípios, jáconcluímos que a comunicação municipal podeapresentar três níveis: a comunicação produto, no quediz respei to à promoção dos serviços públ icosmunicipais das Câmaras Municipais ; a pol í t ico--administrativa, relacionada com as actividades dosPresidentes das Câmaras Municipais , em que énecessário estimular a participação da população naparametrização e no aperfeiçoamento das actividadesadministrativas; e a comunicação política, directamenterelacionada com os órgãos políticos dos municípios,as Assembleias Municipais e os Presidentes dasCâmaras Munic ipa is . Tra ta -se de um t ipo decomunicação que v isa supor ta r e es t imular aparticipação democrática no concelho.

Para além disso, qualquer um destes níveis podeapresentar dois planos distintos: um referencial e ooutro simbólico. No plano referencial, a comunicaçãomunicipal visa concretizar, essencialmente, objectivosde notoriedade quer na deliberação política, quer naacção administrat iva. Na act ividade polí t ica oupolítico-administrativa, o carácter referencial dacomunicação está directamente relacionado com aconcretização dos ideais da publicidade, no âmbito dosquais, os consensos, enquanto opinião pública munici-pal, deveriam resultar da participação de todos. No casodas acções administrativas, a vertente referencial dacomunicação municipal corresponde à publicidadedevendo, todavia, ser esta entendida como a mera

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divulgação de uma proposta de consumo colectivo,publicamente abrangente. Por sua vez, no planosimbólico, concluímos que a comunicação municipalse inscrevia nos valores sócio-locais que atribuíam umacerta peculiaridade e identidade às populações locaisresidentes nos concelhos. É a comunicação simbólicaque visa integrar as diferentes actividades municipaisnas culturas locais. Considerámos que estas poderiamser de dois tipos, conforme as acções políticas ouadministrativas dos municípios. No caso das dinâmicaspolíticas, a comunicação simbólica tinha por funçãoactualizar uma cultura política local articulada em tornodos valores de cidadania. Estes valores não estão apenassubjacentes às actividades políticas mas também àspolítico-administrativas. Por sua vez, em relação àsacções administrativas, a comunicação simbólica tempor objectivo mobilizar um conjunto de valores queestão relacionados com as necessidades locais e comuma cultura de consumo colectivo.

Para lá dos planos e dos níveis, as acções decomunicação munic ipa l , para poderem seroperac iona l izadas , necess i tam, igua lmente , deconcretizar objectivos específicos de tipo operatório.Neste capítulo, vamos identificar as principais metasda comunicação municipal. É o caso do aconselhamentoe da acção para a comunicação administrativa e dainformação e promoção dos valores democráticos paraa comunicação político-administrativa e política,respectivamente.

3.1 - Noção de objectivo comunicacional

Designamos por objectivo comunicacional aquilo quese visa atingir com as actividades comunicacionais, parasolucionar problemas locais ou atingir objectivosmunicipais concretos. Consideramos os objectivos de

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Os objectivos da comunicação municipal

comunicação importantes porque, através deles, épossível avaliar com rigor a eficácia de uma estratégiade comunicação específica. Ao definirem-se objectivos,não só ao nível da concepção das mensagens, mastambém da selecção dos públicos-alvo e dos meios decomunicação municipal mais adequados, é possível,posteriormente, avaliar com rigor quais os móduloscomponentes das estratégias cuja concretização falhouou resultou. A relação entre objectivos e resultadosé, portanto, imprescindível para se operacionalizaremacções de comunicação municipal eficazes.

Os objectivos de comunicação municipal apresentamtrês elementos constituintes: uma intenção, umaproporção e um prazo100.

a) A intenção.

É aquilo que se pretende obter com a comunicação.Por exemplo:

- Es t imular a d iscussão e a par t ic ipação daglobalidade da população municipal a propósito de umadeliberação;

-Conceber canais de expressão e comunicação dasopiniões políticas e administrativas das populaçõesmunicipais;

-Aperfe içoar s i s temas de feedback , t an to deutilização das infraestruturas municipais, como tambémde recenseamento da opinião pública municipal;

-Aumentar a notoriedade de uma deliberação mu-nicipal ou de uma actividade administrativa junto dossegmentos de utentes que directa ou indirectamente sãopor ela atingidos;

-Sensibilizar e estimular os utentes para um tipode consumo colectivo específico;

100 -Idem, p. 60-63.

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Os objectivos comunicacionais são caracterizadospor três tipos diferentes de intenções: a notoriedade,a adesão e a acção. A maioria das vezes, as estratégiasde comunicação municipal concretizam mais do queuma intenção, pelo que esta distinção é, apenas, teórica.De sa l ien ta r, porém, que ex is tem ac t iv idadescomunicacionais que incidem mais numa intenção doque noutra. Na nossa opinião, pensamos que é possíveles tabe lecer a lguma re lação en t re as in tençõescomunicacionais e os níveis de comunicação munici-pal. Nesta medida, na comunicação administrativa,cujos objectivos são os da sensibilização, em ordema se levar as populações municipais à concretizaçãode um comportamento colectivo específico, a intençãoé a da acção. Procura-se que a população municipalconcretize um comportamento municipal específico. Porsua vez, na comunicação político-administrativa oupolítica, cujos objectivos são os da informação, aintenção comunicacional é a da notoriedade. Énecessário dotar de publicidade a acção administrativae a deliberação municipal, visto que não é possívelconsumir, eficazmente, ou participar, politicamente, senão existir informação. Finalmente, como consideramosque, idealmente, a comunicação política deveriafac i l i t a r a concre t ização de consensos loca isparticipativos em torno das realidades municipais, asintenções subjacentes a estes objectivos são a adesão.Consideramos que a opinião pública municipal não émais do que um consenso colectivo e participativo,isto é, uma adesão da totalidade das populaçõesmunicipais a determinadas propostas municipais.

b) A proporção.

As intenções devem ser sempre expressas em termosque possam ser mensuráveis (em valores absolutos ou

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em percentua is ) . A def in ição dos ob jec t ivoscomunicacionais por si, nada valem, se não foremquantificados de forma a poderem posteriormente seremconfrontados com os resu l tados . Por exemplo ,sensibilizar os jovens da camada etária entre os 15e os 18 anos a respeitarem os prazos de devoluçãodos livros nas bibliotecas municipais, procurando-sereduzir este fenómeno em 15%, numa campanhacomunicacional de três meses.

c) O prazo.

É o per íodo da campanha . Gera lmente , emcomunicação trabalha-se com prazos anuais. Existem,porém, excepções: há estratégias comunicacionais cujoperíodo é mais curto, visando atingir resultadosimediatos: é o caso das campanhas promocionais quevisam alterar ou introduzir novos hábitos de consumomunic ipa l . Em cont rapar t ida , poderão ex is t i ractividades comunicacionais que ultrapassam osperíodos anuais. Por exemplo, a comunicação simbólicaque visa posicionar a imagem dos municípios emrelação às culturas locais.

3.2 - Os objectivos da comunicação municipal

Na comunicação municipal é possível identificarestruturalmente três categorias diferentes de objectivosde comunicação municipal. O aconselhamento, cujaintenção comunicacional é a acção, no sentido desensibilizar as populações para a concretização dedeterminadas condutas colectivas; a informação, cujaintenção é a notor iedade, na qual se procuramconcretizar os valores da publicidade; e a promoçãodos valores democráticos, cuja intenção é a adesão aconsensos locais colectivos e participativos.

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3.2.1 - O aconselhamento e a sensibilização local

Já concluímos que a intenção comunicacionalsubjacente a este objectivo é a acção. O problemacomunicacional nestas campanhas é sempre o mesmo:como levar os munícipes a consumir ou a adoptar umcomportamento colectivo de acordo com as metasinicialmente estabelecidas pelo município?

No âmbito do aconselhamento e da sensibilizaçãolocal, a comunicação municipal tem por objectivo amodificação duradoira dos comportamentos colectivosdas populações, de forma a serem explorados osrecursos locais, mais eficazmente, e a serem melhoradasas condições de vida pública. É de salientar que osvalores que estão subjacentes a estas acções inserem--se no princípio da eficácia inerente aos órgãosadministrativos do município. Neste contexto, acomunicação é considerada como um recurso técnicopara a concretização de uma estratégia municipal, nãose assumindo como um supor te de umain te rsubjec t iv idade loca l , mas como um merodispositivo tecnológico.

As estratégias de comunicação municipal que visamconcretizar objectivos de sensibilização, podem ser dequatro t ipos: campanhas de comportamento, dedivulgação de equipamentos, de promoção do próprioconcelho e de transmissão de campanhas sociais deíndole nacional.

a) As campanhas de comportamento.

São acções de comunicação que pretendem motivare sensibilizar a população municipal para a adopçãode determinadas condutas individuais que contribuampara a melhoria das condições de vida pública . É nestetipo de campanhas que se inserem as acções de

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promoção de limpeza e de higiene das ruas, deconservação do património, da segurança rodoviária,da preservação do ambiente... Como exemplo destases t ra tég ias de comunicação , podemos c i ta r ascampanhas que a Câmara Municipal de Lisboa temvindo a concretizar na sensibilização dos munícipespara l imparem os dejectos que os seus animaisdomésticos fazem na via pública;

b) As promoções dos equipamentos públicos.

Visam uma gestão pública mais racional dosequipamentos e das inf raes t ru turas munic ipais .Consideramos que estes objectivos comunicacionais sãoindiciáticos de novas dinâmicas sócio-políticas noâmbito da quais os municípios se assumem comoinstituições com um papel, cada vez mais activo, nodesenvolvimento local.

As campanhas de promoção dos equipamentospúblicos e as acções de sensibilização resultam de umapreocupação com a rentabilidade dos recursos locais.Esta s i tuação é uma consequência , não só dosconstrangimentos económico-financeiros que a maioriados municípios portugueses regista, mas também deuma nova mentalidade local, mais intervencionista eparticipativa por parte das populações, que cada vezmenos aceitam despesas inúteis e funcionamentos nãolucrativos ou ineficazes101.

As acções de promoção dos equipamentosapresentam duas componentes distintas: uma estádirectamente relacionada com a necessidade de serac iona l izar a u t i l i zação dos recursos ou dasinfraestutruras municipais. Nesta componente, os

101 -Philippe Langenieux-Villard - Op cit., p. 79-80.

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objectivos comunicacionais visam concretizar umamodificação das atitudes e dos comportamentos deconsumo colectivo das populações municipais. É nesteâmbito que se inserem, por exemplo, as campanhas depoupança de água e de separação dos lixos. A outracomponente, está relacionada com a justificação dasdespesas que se efectuam e dos métodos de gestãoreferentes à concretização das actividades admi-nistrativas. Os objectivos comunicacionais deixam deser apenas os de sensibilizar as populações para aconcretização de uma determinada conduta colectiva,para passarem a ser também os de informar ou deestimular o debate e a reflexão públicas a propósitodos recursos locais e acerca da re levância dasactividades administrativas dos municípios. Estasi tuação leva à mult ipl icação de campanhas deinformação abertas à participação de todos (é o caso,por exemplo, das sessões de esclarecimento), sobre osplanos de actividades e os orçamentos municipais, deforma a demonstrar, às populações e às oposições, aeventual contradição entre o desejo de novosequipamentos e os recursos localmente disponíveis, quepoderão levar à necessidade de aumentar as taxasmunicipais;

c) As promoções do próprio concelho.

Já atrás referimos que a “decadência” do ideal doEs tado Providênc ia , não acompanhado de umdesenvolvimento integrado dos próprios locais ,dinamizado a partir das próprias sociedades civis,obrigou os municípios a terem cada vez mais um papelactivo no desenvolvimento local. Este protagonismo,para além de ter passado por uma racionalização dosrecursos locais existentes, teve também um papelpreponderante na concret ização de acções e no

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estabelecimento de relações extra-municipais com oobjec t ivo de angar ia r mais recursos para ascircunscrições concelhias. Foi, neste contexto, que apromoção corporativa dos concelhos, quer a nívelregional, nacional ou internacional, começou a ganharcada vez mais importância.

As promoções corporativas têm por meta a criaçãode uma imagem de marca dos concelhos junto de umamultiplicidade de públicos extra-concelhios. É o caso,por exemplo, da comunidade empresarial, quando osmunicípios procuram captar maiores investimentosmunicipais ou da população, em geral , quandoconcretizam uma promoção turística dos concelhos ouprocuram sens ib i l izar as populações a f ixaremresidência neles.

A vertente financeira da comunicação corporativadestina-se, geralmente, a públicos bastante restritos,ou seja, aos prescritores económico-financeiros:quadros de empresas ou gabinetes de estudos dedesenvolvimento e investimento municipal, associaçõesde empresários, correctores de bolsas de valores,...Frequentemente, apresentam interesses e dúvidasconcretas aos quais a comunicação municipal deveresponder102. Neste contexto, pode ser necessário

102 -Por exemplo:- A quantidade de água disponível no concelho e o seu preçode comercialização;- Preço da energia eléctrica;- Solidez da terra;- Proximidade de matérias primas;- Acessos e vias de comunicação, e seus reflexos no abas-tecimento e distribuição das mercadorias;- Proximidade de outras indústrias e de um mercado compotencial:

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implementar uma mult ip l ic idade de abordagenscomunicacionais interpessoais de informação e deesclarecimento.

Es tas ac t iv idades , mais do que serem daresponsabilidade dos próprios municípios, deveriam sertambém concretizadas, interpessoalmente, por iniciativados próprios agentes económicos locais, no âmbito dosseus próprios negócios e da divulgação dos seusprodutos. Paralelamente a essas acções fora-dos-me-dia103, a comunicação financeira consiste também numadivulgação da imagem dos concelhos junto do grande

- Custos de exploração e eventuais subsídios municipais deinstalação;- Existência de mão-de-obra local qualificada;- Subsídios municipais e facilidades financeiras;- Qualidade global de vida e ambiente político-sindical localpositivo;- ...De salientar que cada um destes i tens pode impor umaabordagem comunicacional específica, com meios de comu-nicação adequados para atingir públicos-alvo concretos.Idem, p. 80.

103 -Existem vários critérios para operacionalizar as estratégiasde comunicação. Um deles é através da distinção entre acçõesnos meios de comunicação social e abordagens interpessoais.As es t ra tég ias d i fundidas nos meios de comunicaçãodesignam-se por above the line e as outras, below the line.Estas últimas são caracterizadas por acções de comunicaçãointerpessoal, que vão desde as vendas e promoções de vendasa todas as iniciat ivas integradas nas Relações Públicasinterpessoais (sessões de esclarecimento, colóquios, seminá-rios, demonstrações,...). Geralmente, as acções below the linecomplementadas com a comunicação escrita, são essenciaispara a p romoção de p ropos tas , p rodu tos ou se rv içoscomplexos ou que apresentam um potencial de risco real (oupsicológico) associado ao seu consumo. Consideramos que

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público, pois quanto maior for o conhecimento que estespossuem deles, mais eficazes tenderão a ser as acçõesde comunicação interpessoal104.

Para além da comunicação financeira, as estratégiasde promoção corporativa visam igualmente sustentaraquilo que designamos por acções de comunicação derecrutamento. O desenvolvimento dos municípios terátanto maiores hipóteses de se concretizar, se se registar,entre outros factores, uma taxa populacional constituídapor uma significativa percentagem de população activae qualificada. Esta só será possível de alcançar, se osmunicípios concretizarem acções que atraiam aspessoas a fixar residência nos concelhos. Entre elas,estão determinadas actividades que designamos porcomunicação de recrutamento.

A comunicação de recrutamento é constituída pordois domínios de acção: por actividades nos massmedia, de forma a posicionar corporativamente aimagem dos municípios e a obter elevadas taxas denotoriedade e por uma comunicação interpessoal. O seu

é o ca so da comun icação f i nance i r a que v i s a a t r a i rinvestimentos locais.Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Op. cit., p. 58.

104 -Em publicidade parece existir uma relação entre as mensagensdivulgadas nos mass media e a eficácia das acções decomunicação interpessoal. Geralmente, quanto maior é oinvestimento nos meios de comunicação de massa, maior éo rendimento das acções below the line, visto que os públicosque pretendemos sensibilizar interpessoalmente, em princípio,já estão informados sobre o que vamos comunicar. Nestecontexto, tenderão a reagir tanto mais favoravelmente, quantomaior tiver sido o investimento e o tipo de abordagem queconcretizarmos em above the line . Porém, tudo dependedaquilo que se pretender divulgar, dos objectivos a atingire com quem pretendemos comunicar.Idem, p. 58-59.

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objectivo consiste numa divulgação, junto de públicosespec í f icos prev iamente segmentar izados , dascaracterísticas discriminatórias dos concelhos, emtermos de acessos, rede de transportes, espaçoscomerciais, espaços verdes e de lazer, infraestruturas,estabelecimentos de ensino,... De salientar que a opçãode fixar residência num local, é uma decisão comsignificados bastante profundos e que tem umainfluência decisiva na vida pessoal de quem a toma.Assim, a comunicação municipal tem uma funçãoimprescindível na “desdramatização” e “banalização”dos handicaps locais e na valorização das suasvantagens. De forma a aumentar a sua eficácia e afazer d iminui r a sensação de r i sco , pode sercomplementada também com acções específicas desensibilização indirecta por intermédio de prescritorese líderes de opinião.

A comunicação turística é semelhante à comunicaçãode recrutamento. A única diferença está nos seusobjectivos: a comunicação de recrutamento visa umcrescimento da população municipal, enquanto que coma turística pretende-se incrementar o número de estadiasou visitas ao concelho. Este tipo de comunicaçãomunicipal para ser eficaz necessita de ser articuladocom uma promoção corporativa dos concelhos, quepasse pela criação de uma imagem “institucional” dosmesmos junto do grande público. Geralmente, quantomaior for a notoriedade e a adesão deste a essasimagens, tanto maior é a probabilidade de sucesso dasacções de promoção interpessoal e de sensibilizaçãojunto de públicos específicos, como é o caso dosagentes de turismo, enquanto prescritores;

d) A transmissão de campanhas de índole social.

As acções de sensibilização municipal podem nãoser só da responsabilidade directa dos municípios.


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Paralelamente às edilidades, existem outras instituiçõesque também desenvolvem acções de comunicação nosconcelhos. É o caso, por exemplo, de alguns organismosda Administração Central como os ministérios, ou asinstituições humanitárias e cívicas. Para que nos locaisestas campanhas de comunicação apresentem uma maioreficácia, por vezes, é pedido auxílio aos municípiospara disponibilizarem os seus próprios meios decomunicação ou os locais onde af ixam as suasdeliberações.

Estas campanhas de comunicação inscrevem-se emmúltiplos objectivos que vão desde o aconselhamentoà informação. No caso do aconselhamento, procura--se sensibilizar as populações a concretizar acçõesindividuais que contribuam para o bem-estar públiconão só local como também nacional. Este tipo deiniciativas é, em tudo, semelhante às campanhas decomportamento ou de promoção de equipamentosmunicipais. Aquilo que as distingue é, apenas, aamplitude dos públicos e dos recursos que mobilizam.Para além disso, são campanhas de promoção de umacausa social como é o caso da doação de sangue, dorastreio da tuberculose, da prevenção do SIDA... Osautarcas acolhem de boa vontade estas campanhas, poisoferecem a vantagem de satisfazerem os representanteslocais das associações que as promovem, o que poderáser favorável à criação de empatias e cumplicidadesinstitucionais locais. Para além disso, podem contribuirpara lhes criar uma imagem pública de generosidadee de preocupação com a vida local quotidiana105.

Paralelamente a estas actividades, existem ainda ascampanhas ministeriais onde os municípios se assumemsomente como veículos de transmissão de informação


105 -Philippe Langenieux-Villard - Op cit., p. 84.

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entre os órgãos da Administração Central e os cidadãos.Trata-se de iniciativas que visam promover e dotar depublicidade as actividades e deliberações ministeriais,nomeadamente, as que apresentam implicações para aspopulações municipais. É o caso de campanhas deinformação sobre o pagamento de impostos ou sobreos recenseamentos militares e eleitorais. Geralmente,divulgam informações bastante técnicas que não sóobrigam à edição de brochuras e de desdobráveisespecíficos, como também à sua transmissão em meiosde comunicação adequados.

3.2.1.1 - Operacionalização das campanhas desensibilização municipal

Como a intenção que está subjacente aos objectivosdestas campanhas municipais é a acção, é necessárioque a comunicação municipal se assuma com umrecurso eficaz à disposição dos municípios para aconcretização de metas específicas. Quando a intençãoinerente aos objectivos comunicacionais é a acção,consideramos que as estratégias de comunicaçãonecessitam de apresentar um rendimento concreto. Esteé medido pelo número de utentes que modificaramrealmente o seu comportamento, após terem sido alvode uma campanha de comunicação com uma duraçãoespecífica. Ora, é precisamente em relação a esteaspecto que surgem os problemas, porque é difícilavaliar com exactidão qual é na realidade o contributoda comunicação municipal no desencadeamento de umcomportamento local específico.

A análise do rendimento comunicacional insere-seno problema clássico da publicidade106: qual é o poder

106 - Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Op. cit., p. 445-461.

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real das mensagens em relação a outros recursostécnicos à disposição do anunciante para vender? Doponto de vista municipal, o problema é semelhante:qual é o papel da comunicação na modificação doscomportamentos locais colectivos em relação a outrasactividades municipais que nada tendo a ver com ela,podem apresentar o mesmo potencial107? Esta questãoé pertinente, porque implica reflectir não só sobre qualé o impacto da comunicação municipal em relação aoutras estratégias alternativas, mas também descobrirpara que situações específicas ela é adequada e quaisos resultados que podemos à partida esperar dela.

Como as estratégias de comunicação municipal sãoacções agregadas de comunicação que exploramsimultaneamente uma multiplicidade de técnicascomunicacionais d i ferentes (Relações Públ icas ,Publicidade, Promoções de Vendas,...), é necessárioreflectir também sobre qual é a ponderação de cadauma delas em relação aos resultados finais. A avaliaçãodestas acções ainda poderá ser mais complexa, seprocurarmos apurar qual a eficácia de cada um dosdiferentes componentes que as constituem. Donderesultou o rendimento da comunicação? Da mensagem(abordagem criativa), da selecção dos públicos-alvo,da escolha dos meios de comunicação ou do timingda estratégia? Para além destas questões, surge aindaoutro problema: como avaliar a eficácia das diferentes

107 -É o caso, numa perspectiva de marketing, da política doproduto (concepção e aperfe içoamento das act iv idadesadministrativas ou da acção dos municípios), do preço (porexemplo, cobrança de um preço baixo em relação àquele queos utentes estariam dispostos a pagar pelo consumo dosserviços) e do ponto (descentralização das infraestruturasmunicipais de forma a permitir um consumo mais fácil econfortável).

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iniciativas comunicacionais em estratégias a médio ea longo prazo? Neste sentido, como distinguir ocontributo real de uma acção concreta de comunicaçãomunicipal , em relação a todas as outras que jáanteriormente foram concretizadas para alcançar,exactamente, os mesmos objectivos, nos mesmospúblicos e através dos mesmos meios?

Por tudo isto, é de concluir que existem limites paraa avaliação da eficácia real da comunicação municipal,quando o que está em jogo, é a concretização de umrendimento concreto. Uma das poucas oportunidadesem que podemos obter algumas conclusões precisas emrelação às potencialidades perfomativas da comunicaçãomunicipal, é, em condições experimentais, onde seprocura controlar os principais factores que influemno comportamento dos utentes e qual o contributo realda comunicação na sua modificação.108 Outra das

108 -Na análise da eficácia comunicacional existem algumastécnicas de análise que consideramos que podem ser aplicadascom algum sucesso aos municípios. A principal, quanto a nós,é a dos “mercados teste”. Numa perspectiva municipal, osmercados testes não seriam mais do que amostras represen-tativas dos utentes que pretendemos sensibilizar, nas quais,é possível pré-testar não só a aceitação das actividadesmunicipais, mas também a eficácia relativa das diferentestécnicas de comunicação, abordagens criativas e selecção demeios de comunicação. A única desvantagem que encontramos,pode estar relacionada com a dificuldade de encontrar nosconcelhos amostras representa t ivas de utentes para asconclusões que pretendemos alcançar. Para além disso, é umatécnica relativamente complexa, que não só exige recursoshumanos qualificados, como poderá também ser dispendiosae morosa, condicionalismos que a podem tornar incompatívelem relação a uma boa parte dos municípios portugueses.Ibidem, p. 449-451.

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possibilidades está relacionada com as acções domarketing directo, em que a promoção apresenta umpapel importante em relação às outras técnicas domarketing-mix. No marketing directo a avaliação dacomunicação municipal deve ser, necessariamente,medida em termos de rendimento, pois o objectivode comunicação é directo e a curto prazo e, portanto,facilmente mensurável. A avaliação da comunicaçãomunicipal inserida no marketing directo é bastante fácilno caso das chamadas operações “one shot”. Nestasexiste apenas uma campanha de comunicação a curtoprazo sobre uma actividade municipal para se alcançarobjectivos específicos. Neste t ipo de estratégiasprocura-se ob ter resu l tados concre tos , o maisrapidamente possível. Porém, poderão surgir algunsproblemas no caso da avaliação de campanhas decomunicação semelhantes, mas sucessivas, que visemsuportar a divulgação repetida e sazonal dalgumasactividades municipais. Sirva de exemplo o caso deuma estratégia de comunicação, a médio ou a longoprazo, com vista a sensibil izar as populações apouparem água. Aqui, começa a surgir o problema dosefeitos cumulativos da comunicação, visto que se tornadifícil avaliar qual o contributo real de uma acção decomunicação específica, em relação a todas as outrasque a precederam.

3.2.2 - A informação municipal

Nas campanhas de sensibilização municipal, oobjectivo comunicacional era a eficácia. Todavia, aacção comunicacional dos municípios não se esgotaapenas nessa meta. Para além da sensibilização, existetambém a informação que se articula em duas vertentesdiferentes: a perspectiva política e a administrativa.

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Na informação polít ica, as actividades comu-nicac iona is confundem-se com o pr inc íp io dapublicidade. Já referimos que esta é uma forma detornar acessível a acção dos municípios à globalidadedas sociedades civis locais, não só para que estaspossam part icipar act ivamente nos assuntos dasedilidades, mas também para garantir que as actividadesdos órgãos municipais não interferem nos negóciosprivados no sentido de proteger ou defender alguns;

Por sua vez, na informação administrativa é, apenas,a notoriedade que está subjacente à intenção dosobjectivos de comunicação municipal. A informaçãomunicipal assume-se, aqui, como o suporte de difusão//divulgação de um aparelho administrativo que estendea sua esfera de acção a todos os domínios sociais dosconcelhos, independentemente da sua legitimidade ourelevância. Neste caso, a informação municipal seráuma vertente específica das acções comunicacionais deaconselhamento e de sensibilização, na medida em quepara consumir ou aderir a qualquer proposta deconsumo é necessário conhecer o que há.

As campanhas de informação administrativa podemser de dois tipos diferentes: a informação numaperspectiva legal e a informação numa perspectiva deconcretização dos serviços públicos.

a) A informação numa perspectiva legal.

A obrigatoriedade da difusão pública não se restringeapenas às deliberações políticas. A publicidade mu-nicipal também está presente na concretização dealgumas actividades administrativas, como é o caso dasfinanças e do urbanismo.

No caso das finanças municipais, a lei impõe apublicação obrigatória dos relatórios de actividades,das contas de gerência (balanços municipais), bem

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como dos orçamentos e dos planos de actividadesmunicipais aprovados por Assembleia Municipal109.Para a lém d isso , ex is te a obr iga tor iedade depubl ic i tação dos benef íc ios concedidos pe losmunicípios a particulares110. De salientar, que ainformação sobre as acções financeiras do municípioapresenta somente um carácter de difusão pública, nosentido de tornar públicas determinadas opçõeseconómicas, unilateralmente concebidas e aprovadaspe los órgãos de l ibera t ivos do munic íp io . Es taconcepção de informação é totalmente diferente dosprincípios que estão subjacentes à publicidade dasactividades do urbanismo. Neste pelouro, a informaçãomunicipal é utilizada não só para difundir publicamenteas actividades municipais desta área, mas para permitir,igualmente, que as populações possam intervir nelas,condicionando-as e aperfeiçoando-as. Encontramosaqui , duas perspect ivas to ta lmente dis t in tas dapublicidade municipal. Num caso, a informação assume--se como mero suporte de divulgação de uma actividadeadministrativa, noutro, como base de uma participaçãopolítico-administrativa. É este o espírito que estásubjacente, por exemplo, aos planos municipais111, em

109 -Artigo 2º, nº2 da Lei nº1/87.Assembleia da República - Lei nº 1/87.Lisboa, “Diário daRepública”, Iª Série, (4), 6 de Janeiro de 1987, p. 35.

110 -Artigo 1º, 2º e 3º da Lei nº 26/94.Assembleia da República - Lei 26/94. Lisboa, “Diário daRepública”, Iª Série, Parte A, (191) de 19 de Agosto de 1994,p. 4823.

111 - Os planos municipais são documentos de planeamento estra-tégico e de ordenamento do espaço concelhio e dos recursosmunicipais. Para além dos Planos Directores Municipais(PDM’s) são constituídos também pelos Planos de Urbanizaçãoque visam regular as áreas urbanas, urbanizáveis, não urbanas

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que a informação visa dotar de notoriedade as op-ções sobre o p laneamento dos munic íp ios e ,s imul taneamente , es t imular a par t ic ipação dosmunícipes no seu aperfe içoamento ou eventualmodificação. É por isso que, para além da publicitaçãodestes documentos, surge também, a necessidade dese proceder à concretização de inquéritos públicos112.Estes não são mais do que um recenseamento da opiniãopública municipal, isto é, uma recolha sistemática dasobservações sobre as disposições destes documentos,na sequência da sua exposição em locais acessíveisao público. A figura do inquérito público existe emtodas as acções que estão directamente relacionadascom as grandes opções municipais, estando, igualmente,presente nos Planos Especiais de Ordenamento doTerr i tór io , documentos de planeamento sobre aocupação dos solos e ordenamento territorial113.

Outra área de intervenção municipal sujeita àdivulgação municipal é a dos loteamentos114 e a do

e intermédias dos concelhos. É de referir, ainda, os Planosde Pormenor que regulam com mais detalhe as áreas reguladasnos documentos anteriores.Decreto-Lei 69/90.Ministério do Planeamento e Administração do Território -Decreto-Lei nº 69/90. Lisboa, “Diário da República”, 1ªSérie,(51), de 2 de Março de 1990, p. 880-887.

112 -Cf artigo 14º, idem, p. 883.113 -Decreto- Lei 151/95.

Ministério do Planeamento e Administração do Território -Decreto-Lei 151/95. Lisboa, “Diário da República”, 1ª SérieA,(144) de 24 de Junho de 1995, p. 4095-4096.

114 -Decreto- Lei 334/95.Ministério do Planeamento e Administração do Território -Decreto-Lei 334/95. Lisboa, “Diário da República”, 1ª SérieA,(298) de 28 de Dezembro de 1995, p. 8187-8207.

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licenciamento de obras a particulares115. Neste domínio,a informação municipal visa publicitar as condiçõesde concessão e de autorização de loteamento e ou deconstrução. Tal situação possibilitará às populaçõesapurar quais as construções que existem na vizinhançae o eventual impacto que estas poderão ter, não sónas suas próprias residências, como também no meioambiente local. De salientar, que também aqui, ainformação municipal é concretizada com o objectivode permitir que os utentes possam reclamar junto dosmunicípios, sempre que julgarem que os interesses dacolectividade estão ameaçados, ou quando consideraremque a acção das Câmaras Municipais colide com osseus próprios interesses pessoais.

A informação munic ipa l é o ún ico t ipo decomunicação previsto por lei, onde estão claramentedefinidos os meios de comunicação. É o caso do boletimmunicipal e do edital. Porém, com a complexificaçãodas ac t iv idades das au ta rquias , dos problemasmunic ipa is , que cada vez mais ex igem out rasabordagens comunicacionais e da heterogeneidade daspopulações com as quais é necessário contactar,pensamos que estes meios de comunicação se revelamdesadequados, não só por registarem níveis mínimosde notoriedade, mas também por não sensibilizaremas pessoas a participarem na vida municipal. Destemodo, não é para admirar que alguns municípioscomecem a explorar outros meios de comunicação maiseficazes do que os tradicionais. Para além dos cartazes

115 -Portaria nº 1115/94.Ministérios do Planeamento e da Administração do Territórioe das Obras Públicas,Transportes e Comunicações - Portarianº 1115794. Lisboa, “Diário da República”, 1ª série B, (288//94, 2º Suplemento), de 15 de Dezembro de 1994, p. 7256(24) - 7256 (25).

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e de uma melhor utilização dos jornais locais, destaquetambém, para a comunicação interpessoal através dasreuniões, debates ou sessões de esclarecimento, quepossibilitam a divulgação das actividades municipaisde uma forma interactiva e adequada às características,problemas e expectativas dos diferentes segmentos daspopulações a que se destinam.

b) A informação na prestação dos serviços.

A informação municipal não apresenta só umavertente legal. Deve estar igualmente presente no apoioà prestação dos próprios serviços públicos municipais,de forma a que os utentes possam usufruí-los econsumí-los o mais eficazmente possível.

Neste tipo de comunicação, as acções de escla-recimento dos utentes no atendimento ao público têmum papel relevante. Estas são constituídas por trêscomponentes distintas: o esclarecimento na recepção,o contacto personalizado e a informação geral sobreo município.

O esclarecimento na recepção: são todas asiniciativas de divulgação da orgânica dos municípiose das diferentes actividades que estes concretizam.Geralmente, estas iniciativas são interpessoais eprocura-se com elas esclarecer as dúvidas e aspretensões específicas que os utentes, frequentemente,apresentam quando se d i r igem aos munic ípios .Consideramos este tipo de informação fulcral pois éatravés dela que, por vezes, se estabelecem os primeiroscontactos entre os c idadãos e as edi l idades. Oesclarecimento é um tipo de informação municipal quenecessita de ser rápido, objectivo e concreto. Qualquererro ou imprecisão neste domínio será sempre percebidocomo um s in toma da inef icác ia da es t ru turaadministrativa das Câmaras Municipais.

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Existem múltiplas acções na área do esclarecimento:desde acções de formação do pessoal de acolhimento,consideradas por nós, como as iniciat ivas maisimportantes neste domínio, à edição de brochuras deacolhimento, criação de bases de dados que possamorientar em tempo real as solicitações dos utentes,...

O contacto personalizado no atendimento implicaabandonar a mentalidade tradicional do serviço públicoque consiste em concretizar o mesmo serviço da mesmaforma para toda a gente. No contacto personalizadocada utente é um utente, o que leva à necessidade dese es tabe lecer um re lac ionamento d is t in to queultrapasse a imagem tradicional dos serviços municipaisou municipalizados, prestados em repartições anónimase frias. Esta situação, implica não só informar, mastambém explicar as actividades municipais e orientaros utentes na melhor forma de as consumir. São acçõesadequadas a alguns segmentos da população municipalnomeadamente, os mais carenciados, os idosos e osque apresentam um nível cultural mais baixo.

A informação geral sobre o município: as acçõesde informação nos próprios órgãos dos municípios, nãose esgotam, apenas , no esc la rec imento e noatendimento. Frequentemente, a deslocação dos utentesa estes organismos pode ser enriquecida com umainformação geral sobre as diferentes actividadesmunicipais que existem no concelho. Estas iniciativassão importantes, porque irão permitir aos utentesconsumir determinados serviços públicos municipaisque, de outra forma, nem sequer chegariam a terconhecimento que eram concretizados pelos municípios.Neste sentido, a informação municipal não só possibilitaaumentar o interesse e as vantagens da deslocação dosutentes às Câmaras Municipais, como ainda evitarvisitas desnecessárias, divulgando não só o que existenos municípios, mas também a forma mais adequada

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de satisfazerem as suas necessidades. Entre as acçõesque se podem realizar neste domínio, estão a ediçãode guias de uti l ização dos serviços municipais,exposições sobre as áreas funcionais dos municípios,produção de audiovisuais, ...

3.2.2.1 - Operacionalização das campanhas deinformação municipal

Consideramos as campanhas de informação munici-pal como o nível mais básico da comunicação munici-pal, na medida em que não é possível consumir umserviço do município se se desconhecer a sua existência.Da mesma forma, é impossível concretizar umaparticipação política e chegar a um consenso, se nãoexistir um nível mínimo de conhecimento sobre asquestões a debater. Neste contexto, nas campanhas deinformação municipal, tenham elas uma vertentepolítica ou administrativa, a intenção do objectivocomunicacional é sempre a mesma: o impacto avaliadoem termos de taxas de notoriedade116. Estas podem sermedidas de duas formas: em relação ao meio decomunicação e às próprias abordagens criativas. Nosmeios de comunicação, procuramos analisar qual arelação entre o suporte de informação seleccionado eo impacto real obtido. A análise desta variável éimportante para avaliar as potencialidades dos meiosde publicidade municipal, nomeadamente, os que estãoprescritos legalmente;

Outro critério de avaliação das campanhas deinformação municipal diz respeito às potencialidadesem termos de notoriedade, das próprias mensagensveiculadas. Aqui, o que se procura avaliar é a forma


116 - Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Op. cit., p. 451-460.

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como a abordagem de comunicação reteve a atençãodo público alvo e este percebeu o essencial damensagem. De uma forma geral, a análise do impactodas campanhas de informação municipal visa apuraraté que ponto a divulgação das deliberações ou dasactividades municipais são do conhecimento geral dapopulação municipal117.

3.2.3 - A comunicação e os valores democráticos

O objectivo subjacente a este t ipo de acçõescomunicacionais é o de possibilitar a participaçãopolítica (ou político-administrativa) da globalidade daspopulações municipais. Neste sentido, a principalcarac te r í s t ica da comunicação pol í t i ca es tá nainteractividade que permite e na publicidade quealcança. Interactividade, no sentido de possibilitar aparticipação da população municipal nas deliberaçõesmunic ipa is . Publ ic idade , na medida em que acomunicação municipal não só deve permitir que asactividades municipais sejam públicas no sentido deserem do conhecimento de todos, mas também pelofacto de que se deve assumir como suporte de expressãode uma opinião públ ica munic ipa l p lura l i s ta edemocrática.

As acções de comunicação pol í t i ca passam,sobretudo, por três tipos diferentes de iniciativas: as


117 -Para sabermos quais são os principais indicadores de impacto(notoriedade assistida, espontânea e top of mind), cf Ibidemp. 451 e ss. No âmbito do nosso trabalho, não os utilizámosporque são indicadores que se inscrevem em técnicas demedição de impacto da publicidade comercial. Neste contexto,devem ser cautelosamente aplicados às especificidades dacomunicação municipal.

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sessões de esclarecimento, as consultas à populaçãoconcelhia e a criação de meios adequados de expressãoda opinião pública municipal, quer da oposição, querdos próprios munícipes118.

a) As sessões de esclarecimento.

Cons ideramos as sessões de esc la rec imentoestratégias que visam ultrapassar o absentismo dosmunícipes nas Assembleias Municipais. Pensamos queesta situação resulta de vários factores que vão desdea banalidade dos assuntos discutidos, à divulgaçãoineficaz dos dias de reunião deste órgão. Para alémdisso, como já atrás foi referido, o enquadramento legalcondiciona a participação popular nos assuntos emdiscussão.

As sessões de esclarecimento são encontros dosrepresentantes dos órgãos municipais com segmentosespecíficos da população de forma a estimular a suapar t ic ipação pol í t ica . Pe lo resu l tado que es tasiniciativas tiveram noutros países nomeadamente, emFrança119, concluímos que a participação políticaaumenta. Porém, surge um efeito perverso: se é certoque a proporção da população que passa a participarnos assuntos do município cresce, também é igualmentecorrecto que os que aderem a estas iniciativas são,sobretudo, membros das estruturas político-partidáriasex is ten tes no conce lho , ou represen tan tes dasassociações cívicas dos bairros ou das paróquias, ondeestas acções se concretizam. Assim, em vez de existirum contacto directo e participativo entre os municípios


118 -A este propósito cf Philippe Langenieux-Villard - Op cit. ,p. 98-106.

119 -Philippe Langenieux-Villard - Idem, p. 98-99.

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e as populações municipais, estas iniciativas tendema ficar remetidas apenas à troca de informações e dereivindicações entre os representantes municipais e osgrupos de pressão dos bairros visitados;

b) As consultas locais.

Regulamentadas por lei120, são acções que permitemauscultar as opiniões dos munícipes. Graças ao seuvalor deliberativo, julgamos que são uma formaadequada de fazer par t ic ipar po l i t i camente aspopulações municipais nos assuntos das edilidades.

Por si só, as consultas locais não são uma formade comunicação política. O que nos interessa nestasiniciativas é o potencial de comunicação que podemimpl icar. Como são ind ic iá t icas de uma cons-c ienc ia l ização pol í t i ca co lec t iva de problemasespecíficos dos concelhos, possibilitam a concretização(al iás, também prevista por lei121) de múlt iplasiniciativas comunicacionais, em que os representantesde determinada posição política multiplicam os seusesforços e meios para informar e persuadir os cidadãoslocais;

c) A expressão da oposição.

Para que possa existir uma opinião pública munici-pal e um consenso alargado sobre a vida municipal,é necessário que as minorias possam também ter aoportunidade de exprimir, publicamente, a suas


120 -Assembleia da República - Lei nº 49/90 de 24 de Agosto,in:Mário Bettencourt (Coord.) - Guia do autarca. Lisboa, Diáriode Notícias,(45 717), s.d., p. 88-94.

121 -Artigos 23º e 24º. Idem, p. 91-92.

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opiniões. Esta situação passa por um acesso facilitadode todos agentes sociais aos meios de comunicaçãolocais, sejam estes institucionais, isto é, cuja ediçãoseja da responsabilidade dos municípios, ou não.

A possibilidade das minorias se exprimirem decorreem boa parte, da oportunidade das oposições teremacesso a todos os documentos e informações necessáriaspara poderem desempenhar uma actividade políticaconsciente e competente. Esta situação é solucionadacom a cr iação de departamentos de difusão deinformação municipal, relativa a toda a documentaçãodas reuniões das Assembleias Municipais ou dascomissões de trabalho, mesmo aquelas em que asoposições não participam. Na prática, a maioria destesesforços são infrutíferos porque dependem, em largamedida, da boa vontade política dos autarcas e da suadisponibilidade e aptidão para abandonar a posturaautocentrada que, tradicionalmente, muitos deles, aindaapresentam.

Paralelamente a estas iniciativas, há a possibilidadedas minor ias pol í t icas com assento nos órgãosmunicipais, poderem também exprimir os seus pontosde vista e opiniões em meios de comunicação do própriomunicípio. Esta situação passaria pela reserva dealgumas páginas nos Bolet ins Municipais , cujaresponsabilidade editorial seria das próprias oposições.Trata-se de uma hipótese bastante remota, na medidaem que, na maioria dos municípios, estas publicaçõesnão apresentam ainda uma periodicidade regular queesteja adaptada ao ritmo das actividades dos órgãosmunicipais. Para além disso, os Boletins Municipaissão considerados por muitos autarcas como meios decomunicação da sua exclusiva esfera de competênciapara promover e legitimar as suas próprias políticasmunicipais. Outro factor que poderá ser responsávelpela impossibilidade das minorias acederem aos


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meios de comunicação do município está relacionadocom a legitimidade democrática dos autarcas. Aoconsiderarem-se eleitos pela maioria da populaçãomunicipal, acham-se no direito de não partilharem commais ninguém os meios institucionais de informaçãomunicipal.

É de sa l ien tar que o acesso das minor ias àcomunicação munic ipa l não deve es ta r apenasrestringido à oposição política institucionalmenteassente nos órgãos municipais. No concelho existemtambém múltiplos parceiros locais que, apesar de nãose inscreverem na esfera de influência dos partidos,não deixam de apresentar expectativas políticas epretensões de participar nos assuntos dos municípios.Pensamos que estes (como é o caso das associaçõeslocais, mas também dos próprios munícipes de umaforma geral, e não apenas as elites), deveriam terigualmente a oportunidade de poderem exprimirregularmente as suas opiniões não só nos mass medialocais, como também nos meios de comunicação dospróprios municípios. Só assim a comunicação munici-pal contribuiria para a emergência de uma opiniãopública municipal verdadeiramente pluralista.

3.2.3.1 - Operacionalização das campanhas decomunicação política

A comunicação política visa permitir a emergênciade uma opinião pública municipal. Esta é caracterizadapor um consenso, isto é, uma adesão colectiva em tornode pretensões municipais publicamente relevantes.Consideramos a opinião pública como um fenómenosocial, cuja dinâmica transita da sociedade civil paraos organismos políticos municipais. Assim, ao contráriodas outras iniciativas comunicacionais através das quaisse procuravam concretizar objectivos dos próprios


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municípios, a comunicação política tem também porfinalidade permitir que, nos concelhos, os munícipespossam exprimir-se política e livremente de forma acontribuirem para a resolução dos assuntos dasedilidades. Esta situação só será possível, se nospróprios organismos municipais não se verificar umacultura política autista, fechada sobre si própria, e senos concelhos existir um campo dos media que seassuma com um suporte de expressão, debate e reflexãosobre as realidades locais. Este campo dos media seriaconstituído por todos os meios de comunicação local,independentes ou geridos pelos municípios, queexistiriam para permitir uma acção comunicacional denatureza intersubjectiva sobre as realidades locais, noâmbito da qual, todos estariam habilitados a participar.Tal possibilidade também só se poderia verificar, senas próprias sociedades civis locais existisse umacultura política activa em que estivessem satisfeitaspelo menos duas condições:

A - Existência de uma subjectividade local, isto é,que, por parte dos actores sócio-locais, se tivesseconcretizado uma reflexão pessoal, geradora de umaidentidade social concreta, sobre os valores e culturaslocais. Consideramos esta subjectividade local fulcral,pois é através dela que existe uma consciencializaçãodos problemas e realidades dos concelhos, responsávelpela emergência de um tipo específico de expectativase atitudes políticas ou administrativas que os municípiosvão mediar;

B - Para le lamente , que se ver i f icasse umaintersubjectividade, isto é, os actores sócio-locaisestabelecessem entre si relações de natureza cooperativade forma a conseguirem atingir consensos globais sobreos problemas dos concelhos.

Em relação à primeira condição, consideramos queesta só se verifica a partir de um consumo regular de


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produtos culturais locais, situação que pode ser difícilde concretizar por duas razões. Por um lado, porquenão existe em todos os concelhos uma produção culturalsignificativa sobre as realidades locais. Por outro,porque a subjectividade local necessita igualmente deuma reflexão pessoal e introspectiva sobre o que éconsumido, condição que poderá ser incompatível comritmos e estilos de vida social em que escasseiam ostempos livres ou hábitos de consumo cultural.

Por sua vez, em relação à segunda condição, paraque se possa verificar uma intersubjectividade nãoconstrangedora, é necessário que os actores sociaisdetenham as mesmas competências ou os mesmosrecursos sociais, de forma a adoptarem entre si, umapostura mutuamente cooperativa, o que, na nossaopinião, poderá ser difícil de concretizar.

Se a opinião pública é um consenso colectivoespontâneo, como é que é possível medi-la? A estaquestão está subjacente a necessidade de reflectirmossobre qual a adequabilidade e o contributo real dosmeios de comunicação de âmbito local ou que omunicípio promoveu, para a sua expressão. Nestecontexto, consideramos que a análise das iniciativasde comunicação política implica recensear as opiniõespúblicas municipais que permitem exprimir, mas de umaforma totalmente distinta das sondagens de opinião.Elas são instrumentos que, quanto a nós, não medemo valor participativo e espontâneo subjacente aosfenómenos da opinião pública, mas apenas o carácteraclamativo, de consumo de propostas e de produtospolíticos municipais.122 Nesta perspectiva, pensamos


122 -Do ponto de vista metodológico, as sondagens de opiniãoapresentam características que são incompatíveis com osprincípios subjacentes à emergência de uma opinião públicamunicipal. A principal característica, quanto a nós, diz respeito

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que é necessário conceber indicadores qualitativos equantitativos alternativos, que permitam avaliar comrigor a dimensão e a constituição da opinião públicamunicipal. Os indicadores quantitativos analisam ovalor absoluto da participação popular em relação aum determinado assunto municipal. Esta participaçãoé avaliada pela quantidade de opiniões difundidas nosmais variados meios de comunicação social: desde ascar tas aber tas nos jornais , às in tervenções nosprogramas das rádios locais123. Neste sentido, os


ao facto de estas técnicas permitirem auscultar as opiniõesem relação a temas/problemas unilateralmente formuladospelos municípios como se se considerasse, a priori, que estessão os mais pertinentes. Esta situação incapacita, logo àpartida, a expressão e o registo de uma opinião públicaespontânea, porque implicitamente impõe para reflectir umaproblemática definida pela entidade que encomenda ou queconcretiza os inquéritos. Outra desvantagem diz respeito aofacto de que as sondagens de opinião pressuporem que todosos inquiridos têm uma opinião real sobre os problemas emanálise, quando podem existir indivíduos sem qualquer opiniãoem relação ao que é questionado. Finalmente, as opiniõesrecenseadas tendem a equivaler-se qualitativamente ao seremregistadas numa média padrão estatística. Esta situação impedeanalisar a diversidade de opiniões municipais, e mais graveainda, por vezes, elimina as não-respostas ou as que não seincluem na amplitude previamente determinada pelas questões.Pierre Bourdieu- Questions de Sociologie. Paris, Les Editionsde Minuit, 1984, p. 222-235.

123 -De salientar que existem outros suportes de expressão dosmunicípes. É o caso por exemplo, das cartas pessoais e dasmensagens nas caixas de sugestões , ou a té mesmo dacomunicação interpessoal e directa entre a população e osrepresentantes do município. Todavia, só concebemos comoopinião pública municipal tudo o que é expresso publicamente

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indicadores quantitativos visam identificar quais osagentes sociais que protagonizam publicamente umadeterminada pretensão de forma a avaliar no concelhosquem são os actores sociais politicamente mais activos.Por sua vez, os indicadores qualitativos avaliam anatureza das pretensões políticas através de uma análisede conteúdo das mensagens veiculadas pelos suportesde comunicação municipal. Estes indicadores sãoexpressos em termos de “imagens”. Designamos porimagem, a representação do agregado e da pluralidadedas opiniões públ icas municipais , em torno dedeterminados assuntos ou atributos municipais.

As imagens, enquanto representações das opiniõespúblicas municipais e o resultado das acções decomunicação política, definem-se através de quatrovariáveis diferentes124: proximidade, clareza, atributose diversidade.


pelos munícipes em órgãos de comunicação locais, sejam estesindependentes ou dinamizados pelos próprios municípios.Consideramos, por exemplo, que as mensagens inscritas emsistemas de informação privados (cartas, telefonemas,...), aoinvés de serem indiciáticas da expressão de uma opiniãopública, são suportes de difusão de opiniões privadas, já queos valores que lhes estão subjacentes estão directamenterelacionados com expectativas arbitrárias de necessidade e deconsumo locais que o município pode ou não, satisfazer. Nestecontexto, não devem ser analisadas numa perspectiva deopinião pública municipal, mas também são informações quenão devem ser pura e simplesmente eliminadas, pois pensamosserem sintomáticas de duas situações municipais:- Da falibilidade dos meios de comunicação local, enquantoórgãos de expressão pública;- Das dinâmicas sociais existentes nos concelhos, sem di-mensão nem visibilidade pública, mediadas interpessoalmentepelos representantes institucionais dos municípios.

124 - Jacques Lendrevie e Bernard Brochand - Ibidem, p. 451 e ss.

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a) A proximidade.

Es te parâmet ro procura medi r o va lor deespontaneidade das opiniões públicas municipais. Nestecaso, consideramos como critério de proximidade, ofacto de a opinião pública ser tanto mais espontâneaquanto mais esta resultar da expressão directa e públicada população conce lh ia , a t ravés dos meios decomunicação municipal125. Assim, atribuímos um grau


125 -Subjacente a este parâmetro está a concepção (bastanteingénua, saliente-se) de que os meios de comunicação socialsão apenas um suporte tecnológico, que têm apenas por funçãodifundir publicamente as interacções sociais. Ora, há querelativizar este conceito:os media são tudo, menos o espelhodas dinâmicas da sociedade civil, na medida em que elespróprios, como campo social que são, também possuem osseus próprios interesses, objectivos, valores e dinâmicas. Nestecontexto, a avaliação da opinião pública municipal deveponderar, igualmente, factores que dentro dos próprios meiosde comunicação social a possam influenciar ou condicionar.Entre eles estão fenómenos como os da Agenda Setting, noqual existe o pressuposto de que as opiniões dos públicosestão directamente relacionadas com a ênfase atribuída pelosmedia a determinados acontecimentos ou a problemas. AAgenda Setting não determina o modo como as pessoas devempensar, mas pode condicionar os temas sob os quais, asociedade civil pode pensar e exprimir publicamente opiniões.Paralelamente, é necessário ponderar igualmente fenómenosde tipo Gatekeeping e Newsmaking. Trata-se de fenómenosno âmbito dos quais a opinião pública municipal difundidanos meios de comunicação resulta de processos de filtragem,mais ou menos conscientes e contínuos durante a coberturae tratamento das informações, que variam de acordo com osvalores organizacionais e profissionais dos meios de comu-nicação locais enquanto instituições sociais.Mauro Wolf - Op. cit., p. 123-164.

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de proximidade maior, por exemplo, às cartas abertase de proximidade menor, a todos os fenómenos que,no âmbito dos próprios meios de comunicação, podeminfluenciar a espontaneidade das opiniões públicas. Éo caso da liderança de opinião a partir dos mass mediaou de fenómenos explícitos ou implícitos de agendasetting, news making ou gatekeeping, por exemplo;

b) A clareza.

Trata-se da precisão das pretensões veiculadaspubl icamente . Gera lmente , es tá d i rec tamenterelacionada com a dimensão dos fenómenos políticose dos interesses que lhes estão subjacentes. Quantomaior é a dimensão pública destes interesses, maiortende a ser a proximidade e a clareza da opinião públicamunicipal, tornando-se mais premente a necessidadedo município mediar rapidamente estas situações;

c) Os atributos.

São os referentes sobre os quais incide a opiniãopública municipal. São qualificados por variantesatravés das quais a opinião pública municipal pode serqualificada e até mesmo medida (justo/injusto, eficaz//ineficaz, desenvolvido/subdesenvolvido, ...);

d) A diversidade.

É a multiplicidade de atributos que constituem aopinião pública municipal;

O recenseamento da opinião pública é fulcral nãosó para avaliar o grau de consenso ou dissenso (nãoconfundir com popularidade ou aclamação) em tornodas actividades políticas municipais, mas também, para


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permitir aos municípios concretizar uma acção políticamais democrática, procurando mediar, de uma formarealista, as múltiplas pretensões públicas dos agentessócio-locais.


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4

CONDICIONALISMOS DACOMUNICAÇÃO MUNICIPAL

A comunicação municipal é totalmente distinta dacomunicação comercial, ou até mesmo, da que éconcretizada por outros organismos da AdministraçãoPública, nomeadamente, os ministérios. Ao contráriodos anunciantes, a maioria dos municípios não possuirecursos financeiros para concretizar campanhasagressivas com forte impacto e rendimento, através deinvestimentos maciços nos meios de comunicaçãosocial. Por sua vez, a multiplicidade de actividades,administrativas, político-administrativas e políticas,bem como os condicionalismos económicos e sociaisque existem nos concelhos, impedem os municípios deconcretizarem acções de comunicação a médio e a longoprazo centradas apenas, numa área de actuação, talcomo acontece na comunicação corporat iva dosministérios.

Se juntarmos a estes condicionalismos técnicos,constrangimentos sócio-locais ao nível das dinâmicase das culturas políticas quer dos próprios municípios,quer das populações municipais, somos levados aconcluir que podem existir factores determinantes,difíceis de ultrapassar, que não só podem subvertero espírito subjacente à comunicação municipal, comoconcorrem também para diminuir a sua utilidade eeficácia.

Neste capítulo, vamos identificar alguns factores quecontribuem para que a comunicação municipal, comoprática de mediação pública entre as actividadesmunicipais e as expectativas e acções das populações,esteja, ainda, muito aquém das suas potencialidades.

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4.1 - Os condicionalismos estruturais

Nos concelhos, cada caso é um caso. Porém, épossível definir tipologicamente alguns problemasestruturais que determinam a falta de dimensão públicana comunicação municipal, ou que são responsáveispor uma perda substancial da sua utilidade e eficácia.Estes problemas devem ser identificados ao nível daspopulações munic ipais , das própr ias d inâmicasmunicipais existentes, e, finalmente, ao nível doscritérios de selecção e de utilização dos meios decomunicação.

a) A população municipal.

Já concluímos que a acção municipal é duplamentepública. Não só as suas actividades devem atingir aglobalidade dos habitantes dos concelhos para satisfazernecessidades e interesses colectivos, como tambémdevem resultar previamente de consensos colectivos eparticipativos. É neste sentido que concebemos acomunicação municipal como suporte de divulgaçãopública e, simultaneamente, instrumento de participaçãolocal alargada. De outra forma, o município assume--se como um órgão institucional de promoção econcre t ização de ac t iv idades un i la te ra lmenteconcebidas, mas de âmbito alargado às sociedades civislocais.

A comunicação municipal para se concretizar comoum suporte de participação política e cultural alargadaàs sociedades locais, pressupõe a existência nosconcelhos, de condições específicas. É o caso doconsumo de produtos culturais sobre as realidadeslocais e da disponibilidade, por parte dos habitantesdos concelhos, para os reflectir subjectivamente e


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intersubjectivamente. Tal como já referimos atrás,consideramos o consumo de produtos culturais locaisfulcral para a concretização de uma reflexão sobre asrealidades e os valores locais, propiciadora de umasubjectividade e de uma identidade local específica.É em relação a esta cultura que existe a comunicaçãosimbólica, como uma acção que visa actualizar ereactualizar, permanentemente, o património culturalconcelhio, precisamente, o que lhe pode atribuir umapeculiaridade ideológica. Idealmente, consideramos quea produção de produtos culturais ao invés de serdinamizada pelos próprios municípios deveria surgira par t i r das própr ias soc iedades loca is . Ora ,consideramos que esta situação não acontece devidoao baixo nível cultural e intelectual que uma boa parteda população portuguesa ainda apresenta, e também(com algumas honrosas excepções) à inexistência deum mercado que suporte uma indústria cultural de baselocal. Por indústria cultural consideramos todas aspráticas de tipo cultural, continuamente produzidasnuma perspectiva mercantil e suportadas por uma esferade consumo e de reflexão cultural, tal como severif icava na modernidade nas esferas públicasburguesas de tipo literário126. Uma indústria culturalde base local seria constituída entre outras actividades,por uma produção editorial (jornais e revistas sobreas realidades locais), visual (pintura, artesanato, artesgráficas) ou audiovisual (música folclórica, filmesetnográficos, ...).

Para além de uma cultura de consumo cultural, énecessário também que as populações municipaisapresentem disponibilidade para confrontarem entre si

Condicionalismos da comunicação municipal

126 -Jürgen Habermas- Op. Cit., p. 51-54.

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a subjectividade local que adquiriram através doconsumo de produtos culturais locais. Consideramosque este confronto intersubjectivo é importante, porqueincide sobre as questões políticas e institucionais dosmunicípios. Em relação à disponibilidade consideramosque esta não existe de forma igual para todos, o queé um factor responsável, logo à partida, por futurosdesequilíbrios estruturais na participação política. Estasituação tende a verificar-se com mais frequência nosgrandes concelhos urbanos, onde falta a disponibilidadee o tempo l iv re para se ence ta rem re laçõesintersubjectivas a propósito, quer das realidades locais,quer das questões políticas. Para além disso, comexcepção de algumas associações recreativas e culturaisde bairro, é difícil encontrar organizações com ummínimo de afluência que reflictam sobre assuntos deíndole local. Por sua vez, nos concelhos rurais asassociações recreativas e desportivas são sobretudomeros espaços de convívio, por vezes, não adequados,estatutariamente, à reflexão e ao debate de problemaslocais. Para além disso, é de salientar que nalgunsconcelhos as relações sociais ainda gravitam em tornode elites locais que não só ocupam, institucionalmente,cargos nos órgãos municipais, como também detêm,frequentemente, uma posição de relevância nestesorganismos locais. Pensamos que esta situação podeconstituir um factor impeditivo à emergência de umaintersubjectividade livre de constrangimentos sociais;

b) As dinâmicas municipais.

O autocentramento político e a burocratização levama que haja um desconhecimento geral por parte daspopulações municipais sobre os recursos, os problemasmunicipais e as actividades prestadas pelos municípios.


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Esta atitude traduz-se por um lado, numa valorizaçãoda componente administrativa dos municípios e, pelooutro, numa dificuldade em dotar de publicidade asactividades municipais. Como resultado desta atitude,tende a existir uma valorização da comunicaçãointerpessoal, em que existe o risco dos recursos e dasactividades municipais ficarem apenas à disposição detodos aqueles que se integram nas redes pessoais dosautarcas ou de alguns funcionários administrativos, comtodas as implicações que esta situação apresenta emtermos de desperdício de recursos municipais e dedesigualdade de oportunidades no seu consumo eexploração127;


127 -Geralmente, este fenómeno revela-se, posteriormente, a partirda forma como as sociedades locais se relacionam com osmunicípios:- A grande maioria da população concelhia desconhece comoutilizar os serviços municipais, bem como quais as diligênciasa concretizar e a quem se dirigir para resolver os seusproblemas;- De uma forma geral, qualificam o pessoal administrativode incompetente ou indisponível para atender ou esclarecerdúvidas;- Consideram que os serviços estão demasiado centralizados,sendo frequentemente uma perda de tempo a deslocação aomunicípio;- Apresentam um desconhecimento geral dos seus direitos econsideram as leis e os procedimentos administrat ivosdemasiado complexos;- Consideram o período de funcionamento dos serviços mu-nicipais ou municipalizados incompatível com as necessidadeslocais;- Qualificam a linguagem administrativa como demasiadocomplexa e hermética.Philippe Langenieux-Villard - Op. cit,, p. 112-113.

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c) A utilização dos meios de comunicação.

Como boa parte das dinâmicas municipais ainda éautocentrada e as dinâmicas sócio-locais são de tiposubordinado ou passivo, os meios de comunicaçãotendem a ser os de comunicação interpessoal, utilizadospelos próprios autarcas e os de comunicação escrita,no que diz respeito ao edital ou ao tradicional anúncioinstitucional publicado na imprensa. Em relação a estasactividades, não existe qualquer preocupação quer comos objectivos comunicacionais a atingir, quer com asabordagens ou os públicos a quem as mensagens sedestinam. Este é um problema estrutural que estárelacionado com as dinâmicas sociais que existem noslocais. Nesta perspectiva, pode pôr-se com maior oumenor acuidade, conforme estas dinâmicas são maisou menos de tipo participativo e interventivo. Para alémdisso, como a comunicação municipal se centra emtodas as actividades do município, existe o risco dese regis tar uma saturação e uma dispersão dasmensagens numa mul t ip l ic idade de meios decomunicação diferentes para uma variedade de públicosmunicipais. A juntar a este factor, como a comunicaçãomunicipal deve acompanhar as ac t iv idades dosmunicípios, o ritmo de produção das mensagens écontínuo. Esta situação pode dar origem à criação deacções de comunicação que mobil izem recursosincomportáveis para uma quantidade substancial demunicípios sem aumentar com isso, a eficácia, namedida em que os públicos não conseguem apreenderfrequentemente tudo aquilo que lhes é fornecido.

4.2 - Os condicionalismos técnicos

A eficácia da comunicação municipal apresentaalguns constrangimentos de natureza técnica. A


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comunicação municipal assenta sobre uma variedadede actividades diferentes, veiculadas por uma grandediversidade de meios de comunicação, com as maisvariadas abordagens criativas para uma pluríade depúblicos alvo diferentes. Para além disso, a maioriadestas iniciativas visa atingir resultados concretos, acurto prazo, através da mobilização de recursos técnicose humanos, que nem sempre são os mais adequados.Na nossa opinião, estes condicionalismos vão darorigem a que a vertente da comunicação simbólica,inscrita em prazos mais longos, cujos resultados nemsempre são concretos, passe a ser subvalorizada emrelação à comunicação referencial.

Outro condicionalismo técnico, está directamenterelacionado com a capacidade real das mensagens namodificação dos comportamentos colectivos locais. Esteé um constrangimento que já foi identif icado apropósito da operacionalização das campanhas desensibilização local. Uma campanha de comunicaçãocomercial, caracterizada por um investimento maciçonos meios de comunicação durante um períodorelativamente longo, raramente, consegue registar umrendimento superior a 30%128. Ora, estes resultados sósão atingidos através de uma mobilização de recursosincomportáveis para a maioria dos municípios. Comoforma de ultrapassar este problema, é pertinente queestes passem a canalizar os recursos que se destinariamà comunicação municipal para outras técnicas quepossam atingir, mais eficientemente, os mesmosobjectivos129. Por fim, há que salientar também a


128 -Idem, p. 119.129 -Pensamos que esta é uma das razões que levam alguns

municípios a concretizarem acções comunicacionais sazonaise frequentemente incoerentes. Perante uma postura autocen-

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elevada taxa de desperdício das mensagens. Por taxade desperdício, entendemos a relação entre os recursosmobilizados para a concepção, produção e difusão deacções de comunicação e os resultados efectivos queestas alcançaram.

Apesar de não existirem dados concretos em relaçãoà comunicação municipal, há, porém, estudos quedemonstram que a publicidade corporativa é menosapreendida do que a comercial . Esta si tuação éperfeitamente normal se considerarmos o facto de ascampanhas comerciais, atingirem públicos mais restritosem períodos mais curtos, mobilizando mais recursos.Todavia, mesmo ao nível da publicidade comercial, odesperdício é considerável. Em média, diariamente, umconsumidor potencial de um produto específico éexposto a entre 300 a 600 mensagens diárias130. Destas,só percebe e recebe, efectivamente, entre 30 a 80.Porém, em termos médios, só 10 têm uma possibilidadeefectiva de influenciar o seu comportamento. Desalientar que estes valores são apenas referênciasque demonstram a falibilidade da comunicação. Épossível aumentar substancialmente estes resultados,


-trada, a comunicação política é relativamente inexistente.Simultaneamente, a comunicação administrativa também nãoé utilizada, porque muitas vezes, não é um recurso sufi-cientemente eficaz para alterar comportamentos colectivos.Para além disso, pode estimular a procura e a exigência dosutentes em relação a determinadas actividades e serviçospúblicos locais, incompatíveis com a escassez de recursosmateriais e humanos que apresentam. Neste contexto, não épara admirar que a comunicação municipal fique remetidaa um conjun to de acções concre t izadas ao sabor dasnecessidades de mera difusão pública ou de legitimaçãopolítico-eleitoral.

130 -Ibidem, p. 120.

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aperfeiçoando não só as abordagens criat ivas eaumentando os prazos das campanhas, como, ainda,alterando os meios de comunicação e, eventualmente,mudando as técnicas (investindo também por exemplo,nas Relações Públicas, ou nas promoções de vendas, ...).

Se a publicidade comercial regista um volume dedesperdício tão substancial, supomos que este aindadeve ser maior nas acções de comunicação municipal,já que estas são concretizadas com muito menosrecursos e por pessoas pouco qualificadas. Na realidade,as mensagens dos municípios, a grande maioriadifundida por suportes escritos com abordagens poucoapelativas, sem ter em conta as habilitações daspopulações, arriscam-se a não obter um mínimo deimpacto suficiente para concretizar os objectivos quelhes estão subjacentes. Nesta medida, pensamos queo principal desafio neste domínio, residirá na concepçãode iniciativas e de meios de comunicação que sejamsuficientemente eficazes para atingir a globalidade daspopulações munic ipa is e , s imul taneamente ,possibilitarem a difusão de mensagens com impacto.Paralelamente, devem estar adequados aos recursosexistentes nos locais sem perderem, por isso, o seupotenc ia l de e f icác ia , de no tor iedade e deinteractividade. Estamos, portanto, na presença de umdesafio gigantesco.

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CONCLUSÃO

São duas as principais conclusões a retirar do nossotrabalho: é possível identificar tipologicamente acomunicação municipal, a partir do enquadramentojurídico-institucional dos municípios; todavia, é difíciltecer considerações sobre a forma como esta funcionana realidade, sem um enquadramento das dinâmicasmunicipais que existem nos concelhos e que lhe podemdeterminar a génese e a eficácia.

Numa perspectiva tipológica, a comunicação munici-pal é caracterizada por três categorias diferentes. Estasestão relacionadas com os domínios de acção dosmunicípios, concretizados por orgãos específicos. Nes-ta medida , como as ed i l idades são compos tassimultaneamente por órgãos políticos (cujas acções sãodesenvolvidas pelas Assembleias Municipais), político--administrativos (Presidentes das Câmaras Municipais)e Administrativos (Câmaras Municipais) é, também,poss íve l iden t i f icar t rês t ipos de comunicaçãodi ferentes : a comunicação pol í t ica , a pol í t ico--administrativa e a comunicação administrativa.

Na comunicação pol í t i ca , conc lu ímos que acomunicação municipal deveria ser utilizada paraconcretizar os valores da publicidade municipal. Nestecontex to , é carac te r izada por um conjunto deactividades e meios de comunicação que, por um lado,visam difundir publicamente as deliberações municipaise, por outro, permitir que as populações municipaispossam exprimir publicamente as suas opiniões sobreos assuntos municipais. Subjacente a esta concepção,está pressuposto que é através de uma opinião públicamunicipal que as populações podem participar nosassuntos dos municípios e assegurarem-se de que as

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actividades, que estes concretizam, não só visamsatisfazer necessidades e interesses colectivos, comotambém, não interferem nos interesses privados;

Na comunicação pol í t i co-adminis t ra t iva , osobjectivos comunicacionais são semelhantes aos dacomunicação política municipal. Visam estimular aparticipação das populações municipais, mas naconcepção, desenvolvimento e aperfeiçoamento dasactividades municipais. Neste domínio, a comunicaçãoserve de canal de expressão das diferentes interacçõesque existem nos concelhos, a propósito da utilidadee da ef icácia das a t r ibuições munic ipais numaperspectiva integrada de desenvolvimento local;

Por sua vez, na comunicação administrat iva,concluímos que a comunicação municipal se assumecomo um recurso técnico à disposição das câmarasmunic ipa is para a concre t ização de ob jec t ivosmunicipais concretos. Ao contrário das outras duascategorias, já não visa dinamizar as interacções entreos municípios e as sociedades locais e vice-versa, massomente levar as populações a desenvolver um tipode consumo munic ipa l espec í f ico , cons ideradoestratégico pelas edilidades. Nesta área, a comunicaçãomunicipal necessi ta de apresentar uma ef icáciaespecífica na resolução de problemas administrativosconcretos.

Para le lamente a es tas t rês ca tegor iascomunicac iona is , conc lu ímos , t ambém, que acomunicação municipal poder ia apresentar umadimensão referencial ou simbólica. Na dimensãoreferencial, os referentes das mensagens incidemexclusivamente sobre as actividades e os objectivosde cada uma das áreas de acção municipal queidentificámos: é o caso da divulgação da deliberaçãopolítica, da atribuição municipal e do serviço públicomunicipal ou municipalizado. Por sua vez, na dimensão

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Conclusão

simbólica, as mensagens remetem para as dinâmicase culturas locais, sendo a expressão dos valoressubjacentes aos municípios enquanto autarquias locais.

De salientar que a comunicação municipal é de tipocorporativo. Nesta medida, visa concretizar e legitimarvalores e objectivos municipais específicos. Estaconcepção da comunicação municipal apresenta umefeito perverso, que pensamos ter ficado implícito nonosso trabalho: a comunicação municipal pode serpotencialmente “perigosa”, sobretudo, no que dizrespei to à sua vertente s imbólica, porque podecontribuir para uma “alienação” das populaçõesmunicipais.

É certo que a dimensão simbólica da comunicaçãomunicipal se articula em relação às culturas locais emtorno das quais, as populações adquirem uma certasubjectividade que as leva a apresentar determinadasexpecta t ivas pol í t icas e adminis t ra t ivas que osmunicípios vão mediar. Neste contexto, a comunicaçãosimbólica nada mais faz do que enquadrar as actividadesmunicipais em relação a uma estrutura sócio-culturallocal, considerada como legítima a priori. Porém, qualé a garantia que, ao invés de se operar uma integraçãodas actividades municipais nas estruturas culturais, acomunicação simbólica não visa igualmente concretizarestrategicamente a sua apropriação? Desta forma,desenvolver-se-ia uma legi t imação a priori dasactividades municipais.

Pensamos que a resposta a esta questão poderá estarnas próprias culturas e identidades locais. Estas estãorelacionadas com uma subjectividade local que só éconcretizada através de um consumo cultural sobre asrealidades locais, seguido de uma reflexão e de umadiscussão intersubjectiva. Porém, consideramos que,para que exista essa subjectividade, responsável pelaemergência de um conjunto de atitudes e expectativas

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em relação aos municípios, é necessário que hajatambém, uma produção cultural a partir das própriassociedades civis, espontaneamente concretizada aosabor das suas necessidades e apetências. Ora, poralgum motivo, esta situação pode não verificar-se.Existem várias razões para tal: por exemplo, osconcelhos podem passar a receber influências culturaisque não são localmente características, ou, apesar deexistir produção cultural, podem ter desaparecidohábitos de consumo ou de reflexão intersubjectiva sobreesta. Nesta situação, pensamos estarem criadas ascondições para que a produção cultural possa passara ser assegurada por uma multiplicidade de instituições,organismos ou actores sociais que compensam o vaziocultural que, eventualmente, exista. É o caso dosmunicípios, que desenvolvem essa produção culturalatravés da comunicação simbólica não se limitando,apenas, a reproduzir as culturas locais já existentes,mas também a operar uma produção de novas estruturasculturais que legitimariam os objectivos e os valoresque os municípios possuem, enquanto instituiçõeslocais. É por demais evidente a vantagem destefenómeno: a comunicação simbólica ao desenvolveruma cultura municipal estará também a contribuir paraa concretização de uma identidade municipal quesuporte e legitime as actividades dos municípios. Poroutras palavras: estará a desenvolver uma culturamunicipal que permite criar uma subjectividade mu-nicipal, isto é, que forme as populações, enquantocidadãos municipais (munícipes), através de umacul tura po l í t i ca loca l espec í f ica ; e , enquantoconsumidores municipais (utentes), através de umacultura de consumo público. Por exemplo, quando osmunicípios desenvolvem acções de comunicação quevisam incutir às crianças uma consciência ecológica,não estão mais do que a tentar criar uma subjectividademunicipal específica, que possibilite que estas no

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Conclusão

futuro, enquanto utentes e munícipes, aceitem comonaturais e legítimas determinadas condutas municipais,como é o caso, por exemplo, da construção de umaestação incineradora ou da necessidade de se separaremos lixos nas suas habitações.

A análise das dinâmicas locais é importante parase poder apurar o funcionamento real da comunicaçãodos municípios. Em relação a este ponto, concluímos,a partir de leituras paralelas de investigações empíricaslevadas a cabo no âmbito da sociologia, que seriapossível estabelecer alguma relação entre as práticascomunicacionais nos municípios e as dinâmicas queexistem nos concelhos.

Quando nos concelhos se registam dinâmicas sócio--polít icas de t ipo activo, em que as populaçõesmunicipais apresentam expectativas em relação aoaparelho municipal que não se inscrevem apenas nasatisfação imediata das necessidades colectivas locais,verifica-se que existe uma valorização da componentepolítica da comunicação municipal. Esta assume-secomo um espaço de expressão das opiniões públicasmunicipais que ref lecte as interacções entre aspopulações municipais e os municípios com vista àconcretização de consensos políticos e administrativos.Consideramos que a comunicação municipal no âmbitodestas dinâmicas apresenta um carácter público, nãosó porque está presente em todas as esferas dassociedades locais e, portanto, apresenta uma abragênciapública, mas também se assume como um suporte deinteracções públicas entre os órgãos institucionais dosmunicípios e as sociedades locais e vice-versa.

Porém, a comunicação municipal também podeexistir em concelhos onde existem culturas locaispass ivas e subord inadas . Nes tes , as d inâmicasmunicipais giram em torno de eli tes locais quetransferem para os municípios um conjunto de práticassociais que resultaram dos seus percursos sociais,

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enquanto notáveis. Neste sentido, as actividadesinstitucionais dos municípios, ao invés de seremconcretizadas, publicamente, através de uma interacçãoinstitucional com as populações municipais, sãoestabelecidas de uma forma autocentrada, personalizadae multifacetada a partir dos próprios autarcas. Estestendem a governar os concelhos de uma forma privada,isto é, interpessoal que varia de pessoa para pessoa,conforme quem se lhes dirige integra-se ou não, nassuas redes pessoais de relações, cumplicidades esimpatias. Como não existe qualquer entidade quepermita mediar a relevância pública destas interacções,concluímos que o que estava subjacente a estas práticasera uma “arbitrariedade” pessoal.

A comunicação municipal reflecte estes fenómenos.Antes de mais, a dimensão interactiva desaparece: acomunicação deixa de ser concebida como um espaçode expressão das opiniões públicas municipais, paraser apenas um canal de difusão pública e referencialde uma “voluntas” municipal. Curiosamente, esse é oespírito que está subjacente à utilização dos editais edos boletins municipais como meros órgãos de difusãopública das deliberações do município/autarca. Paraalém disso, está directamente associada às “dinâmicas”municipais concretizadas numa perspectiva interpessoal.Paralelamente, num plano simbólico, a comunicaçãomunicipal está ao serviço de estratégias que visamimpor uma determinada representatividade pública.Como a origem da legitimidade destes autarcas éexterna à esfera institucional dos municípios, visto queas sinergias e as cumplicidades que acumularam sãoanteriores às suas acções enquanto autarcas, pensamosque a comunicação municipal passa a ter por funçãoproceder a uma ac tua l ização , reac tua l ização eritualização das estruturas sociais locais que lhespermitem legitimar-se enquanto elites locais.

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títulos publicados:

1 - Semiótica: A Lógica da ComunicaçãoAntónio Fidalgo

2 - Jornalismo e Espaço PúblicoJoão Carlos Correia

3 - A Letra: Comunicação e ExpressãoJorge Bacelar

estratégias de comunicação muncipal · 3 eduardo camilo uma reflexÃo sobre as modalidades de...

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