eqüidade e desenvolvimento -...

2006Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial

Eqüidade e Desenvolvimento

Visão Geral

BANCO MUNDIAL

Banco Mundial

Washington, D.C.

Visão Geral



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Este documento resume o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2006, uma copublicação doBanco Mundial e da Oxford University Press. É produto do pessoal do Banco Mundial deReconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial. As apurações, interpretações e conclusõesexpressas neste relatório não refletem necessariamente a opinião dos Diretores Executivos doBanco Mundial nem dos governos dos países que representam.

O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados apresentados neste trabalho. Asfronteiras, cores, denominações e outras informações apresentadas ou qualquer mapa nestetrabalho não indicam nenhum julgamento do Banco Mundial sobre a situação legal dequalquer território, nem o endosso ou aceitação de tais fronteiras.

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Capa da foto: Dream of a Sunday Afternoon in Alameda Park 1947–48 (afresco) de Diego Rivera.O mural está no Museo Mural Diego Rivera, Cidade do México. A reprodução foi autorizadapelo Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura–México. Copyright © Fotografia deFrancisco Kochen.

ISBN -10: 0-8213-6415-4ISBN- 13: 978-0-8213-6415-4

Visão geral

1 Introdução

Iniqüidade dentro dos países e entre países

foco 1 em Palanpur

2 Iniqüidade dentro dos países: indivíduos e grupos

3 Eqüidade a partir de uma perspective global

foco 2 em empoderamento

Por que a eqüidade é importante?

4 Eqüidade e bem-estar

5 Iniqüidade e desenvolvimento

foco 3 na Espanha

6 Eqüidade, instituições e o processo de desenvolvimento

foco 4 na Indonésia

Parte II

Parte I

Conteúdo do Relatório sobre oDesenvolvimento Mundial 2006

v

Equilíbrio dos campos de atuação econômica e política

7 Capacidades humanas

8 Justiça, terra e infra-estrutura

foco 5 em tributação

9 Mercados e macroeconomia

foco 6 em iniqüidade regional

10 Obtenção de maior eqüidade mundial

foco 7 e acesso a drogas

Epílogo

Bibliografia

Notas finais

Referências

Alguns indicadores

Para medir a eqüidade

Alguns indicadores do desenvolvimento mundial

Índice remissivo

Parte III

vi RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2006

Vivemos em um mundo de extraordinárias desigualdades de oportunidade, tanto no interiordos países quanto entre eles. Até a oportunidade fundamental de viver é distribuída de formadesigual: enquanto menos de 0,5% das crianças nascidas na Suécia morre antes de completarum ano de vida, quase 15% de todas as crianças nascidas em Moçambique não alcançam essemarco. Em El Salvador, a taxa de mortalidade infantil é de 2% entre as crianças nascidas demães que receberam instrução, mas sobe para 10% daquelas cujas mães não têm nenhumaescolaridade. Em Eritréia, a cobertura de imunização abrange quase 100% das crianças quepertencem aos 20% mais ricos da população e somente 50% das crianças que pertencem aos20% mais pobres.

Essas crianças não podem ser responsabilizadas pelas condições em que nasceram, mas suavida – e sua capacidade de contribuir para o desenvolvimento do respectivo país – são fortementedeterminadas por essas condições. É por isso que o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial2006, o vigésimo oitavo dessa série anual, enfatiza o papel da eqüidade no processo dedesenvolvimento. A equidade é definida em termos de dois princípios básicos. O primeiro é oprincípio de oportunidades iguais: as conquistas na vida de uma pessoa devem ser determinadasprincipalmente por seus talentos e esforços, e não por circunstâncias pré-determinadas comoetnia, gênero, história social ou familiar ou ainda país de nascimento. O segundo princípio é aprevenção de privação de resultados, especialmente em saúde, educação e níveis de consumo.

Para muitas, se não a maioria das pessoas, a equidade é intrinsecamente importante comometa de desenvolvimento por próprio direito. Mas este Relatório vai mais além e apresentaprovas de que um amplo compartilhamento de oportunidades econômicas e políticas tambémé importante para o crescimento econômico e o desenvolvimento.

A ampliação de oportunidades apóia fortemente o primeiro pilar da estratégia dedesenvolvimento do Banco Mundial, ou seja, a melhoria do clima de investimento para todos.A interdependência das dimensões políticas e econômicas do desenvolvimento também reforçaa importância do segundo pilar estratégico: o empoderamento. Este Relatório demonstra queos dois pilares não são independentes no apoio ao desenvolvimento mas, ao contrário, umreforça o outro. Espero que este Relatório exerça forte influência sobre a forma com que nós enossos parceiros no desenvolvimento entendemos, elaboramos e implementamos as políticasde desenvolvimento.

Paul D. WolfowitzPresidenteBanco Mundial

Prefácio

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Este relatório foi elaborado por uma equipe central liderada por Francisco H.G. Ferreira eMichael Walton, da qual fizeram parte Tamar Manuelyan Atinc, Abhijit Banerjee, PeterLanjouw, Marta Menéndez, Berk Özler, Giovanna Prennushi,Vijayendra Rao, James Robinson eMichael Woolcock. Outras importantes contribuições foram feitas por Anthony Bebbington,Stijn Claessens,Margaret Ellen Grosh, Karla Hoff, Jean O. Lanjouw, Xubei Lou, Ana Revenga,Caroline Sage,Mark Sundberg e Peter Timmer. A equipe contou com a assistência de MariaCaridad Araujo, Andrew Beath, Ximena del Carpio, Celine Ferre, Thomas Haven, ClaudioE.Montenegro e Jeffery C. Tanner. O trabalho foi realizado sob a orientação geral de FrançoisBourguignon.

Recebemos amplo e excelente assessoramento de Anthony B. Atkinson, Angus Deaton, NailaKabeer, Martin Ravallion e Amartya Sen, a quem a equipe é imensamente grata. Várias outraspessoas, dentro e fora do Banco Mundial, ofereceram comentários proveitosos; seus nomesestão relacionados nas Notas Bobliográficas. O Grupo de Dados sobre o Desenvolvimentocontribuiu para os dados anexos e foi responsável pelos Indicadores Selecionados deDesenvolvimento Mundial. Grande parte da pesquisa histórica teve o apoio de um fundofiduciário programático de vários doadores, o Programa Conhecimento para a Mudança,financiado pelo Canadá, Comunidade Européia, Finlândia, Noruega, Suécia, Suíça e ReinoUnido. Para elaborar este Relatório, a equipe realizou grande número de consultas queincluíram workshops em Amsterdã, Beirute, Berlim, Cairo, Dakar, Genebra, Helsinque,Hyderabad, Londres, Milão, Nairobi, Nova Delhi, Oslo, Ottawa, Paris, Rio de Janeiro,Estocolmo, Tóquio, Veneza e Washington, D.C., videoconferências com sites em Bogotá,Buenos Aires, Cidade do México e Tóquio, bem como uma discussão on-line sobre o Relatóriopreliminar.

A equipe deseja agradecer aos participantes desses workshops, videoconferências e debatesque incluíram pesquisadores, autoridades governamentais e funcionários de organizações não-governamentais e do setor privado. Rebecca Sugui trabalhou como assistente executiva dogrupo, Ofelia Valladolid como secretária e Madhur Arora e Jason Victor como assistentes deequipe. Evangeline Santo Domingo exerceu a função de assistente de gestão de recursos.

Bruce Ross-Larson foi o editor-chefe. O desenho, edição e produção de arte foramcoordenados pelo Escritório de Editoria do Banco Mundial, sob a supervisão de Susan Graham,Nancy Lammers e Janet Sasser.

Agradecimentos

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Imaginemos duas crianças sul-africanas nascidasno mesmo dia do ano de 2000. Nthabiseng énegra, filha de família pobre da zona rural daprovíncia de Eastern Cape, a cerca de 700quilômetros da Cidade do Cabo. Sua mãe nãorecebeu educação formal. Pieter é branco, filhode família próspera da Cidade do Cabo. Sua mãecompletou o terceiro grau na respeitadaStellenbosch University, próxima de casa.

No dia de seu nascimento, Nthabiseng ePieter não podiam, a rigor, ser responsabilizadospelas condições de suas famílias: suas etnias,nível de renda e de educação de seus pais, sualocalização urbana ou rural ou até mesmo seusexo. Mas as estatísticas sugerem que essasvariáveis históricas pré-determinadas farãogrande diferença em sua vida. Nthabiseng tem7,2% de possibilidade de morrer no primeiroano de vida, mais do dobro dos 3% de Pieter.Pieter pode esperar viver até os 68 anos.Nthabiseng, até os 50. Pieter pode esperarcompletar 12 anos de educação formal.Nthabiseng, menos de 1 ano.1 Nthabisengprovavelmente será significativamente maispobre do que Pieter durante toda a vida2.Quando crescer, ela provavelmente terá menosacesso à água limpa e saneamento ou a boasescolas. Portanto as oportunidades com queessas duas crianças se deparam para alcançartodo o seu potencial humano são extremamentediferentes desde o início, sem que elas própriastenham culpa disto.

Essas disparidades de oportunidadesrefletem-se em diferentes capacidades decontribuir para o desenvolvimento da África doSul. Talvez as condições de saúde de Nthabisengao nascer fossem piores, devido à pior nutriçãode sua mãe durante a gravidez. Devido àsocialização de seus gêneros, localizaçãogeográfica e acesso a escolas, Pieter tem muitomais possibilidade de adquirir uma educaçãoque o permita utilizar integralmente seustalentos naturais. Mesmo que aos 25 anos, eapesar das dificuldades, Nthabiseng consiga teruma excelente idéia acerca de negócios (comouma inovação para aumentar a produção

agrícola), ela terá muito mais dificuldade emconvencer um banco a emprestar-lhe dinheiro auma taxa de juros razoável. Se Pieter tiver umaidéia igualmente interessante (como o projeto deuma versão avançada de um software promissor)terá mais facilidade em obter crédito tendo tantoum diploma universitário, quanto muitoprovavelmente algum colateral. Com a transiçãopara a democracia na África do Sul, Nthabisengpode votar e, dessa forma, indiretamente moldara política de seu governo, algo que era negadoaos negros durante o apartheid. Mas o legado dadesigualdade de oportunidades e da forçapolítica do apartheid ainda permanecerão poralguns anos. Há um longo caminho a percorrerentre essa (fundamental) mudança política e asmudanças de condições econômicas e sociais.

Por mais surpreendentes que sejam asdiferenças de oportunidades durante a vidaentre Pieter e Nthabiseng na África do Sul,elas são minimizadas pelas disparidades entreos sul-africanos médios e os cidadãos depaíses mais desenvolvidos. Consideremos aschances de Sven – nascido no mesmo dia emuma família típica da Suécia. Sua possibilidadede morrer no primeiro ano de vida é muitopequena (0,3%) e ele pode esperar viver até os80 anos, 12 anos mais do que Pieter e 30 maisque Nthabiseng. Ele provavelmente completará11,4 anos de educação – 5 anos mais do que osul-africano médio. Essas diferenças de tempode escolaridade são agravadas pelas diferenças dequalidade: na oitava série, Sven terá expectativade marcar 500 pontos em um teste comparativointernacional em matemática, enquanto oestudante sul-africano médio obterá umapontuação de apenas 264 – mais de dois desviospadrão abaixo da média da Organização para aCooperação Econômica e Desenvolvimento(OECD). Nthabiseng muito provavelmentenunca chegará à oitava série e, portanto, nãofará o teste. 3

Essas diferenças de oportunidades de vidaentre nacionalidades, etnias, gêneros e grupossociais chocarão muitos leitores como funda-mentalmente injustas. Elas podem também

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Visão geral

levar à perda de potencial humano e, portanto, àperda de oportunidades de desenvolvimento. Épor isso que o Relatório sobre o Desenvolvim-ento Mundial 2006 analisa a relação entreeqüidade e desenvolvimento.

Por eqüidade entendemos que as pessoasdevem ter oportunidades iguais de buscar avida que desejam e serem poupadas da extremaprivação de resultados. A mensagem principalé que a eqüidade é complementar, em algunsaspectos fundamentais, à busca da prosperidadede longo prazo. Instituições e políticas quepromovam um campo de atuação equilibrado– onde todos os membros da sociedade tenhamas mesmas oportunidades de se tornaremsocialmente ativos, politicamente influentes eeconomicamente produtivos – contribuem parao crescimento sustentado e o desenvolvimento.Mais eqüidade é, portanto, duplamente útilpara a redução da pobreza: por meio de possíveisefeitos benéficos para o desenvolvimento delongo prazo agregado e por intermédio de maisoportunidades para os grupos menos favorecidosdentro de qualquer sociedade.

As complementaridades entre eqüidade eprosperidade são resultado de dois grandesgrupos de motivos. Em primeiro lugar, hámuitas falhas de mercados nos países emdesenvolvimento, notavelmente nos mercadosde crédito, seguro, terra e capital humano.Conseqüentemente, os recursos podem nãochegar até onde os retornos são mais elevados.Por exemplo, algumas crianças altamentecapazes, como Nthabiseng, talvez nãocompletem a educação básica, ao passo queoutras, menos capazes, talvez terminem auniversidade. Os agricultores podem trabalharcom mais dedicação em lotes de suapropriedade do que naqueles em que sãomeeiros. Alguns produtores eficientes deprodutos agrícolas e têxteis nos países emdesenvolvimento são excluídos de certosmercados da OECD e trabalhadores pobrese sem qualificação têm muito poucasoportunidades de emigrar para trabalhar empaíses mais ricos.

Quando os mercados são incompletos ouimperfeitos, a distribuição de riqueza e depoder afeta a alocação de oportunidades deinvestimento. A correção das falhas dosmercados é a resposta ideal; quando isso forinviável ou demasiadamente dispendioso,algumas formas de redistribuição – de acesso

a serviços, ativos ou influência política –podem aumentar a eficiência econômica.

O segundo conjunto de motivos pelos quais aeqüidade e a prosperidade de longo prazopodem ser complementares é conseqüênciado fato que elevados níveis de desigualdadeeconômica e política tendem a produzirinstituições econômicas e organizações sociaisque sistematicamente favorecem os interessesdaqueles que têm maior influência. Essasinstituições injustas podem gerar custoseconômicos. Quando os direitos pessoais e depropriedade são aplicados apenas de formaseletiva, quando as alocações orçamentáriasbeneficiam principalmente os politicamenteinfluentes e quando a distribuição de serviçospúblicos favorece os ricos, talentos dos gruposde renda média e baixa não são explorados. Asociedade como um todo tem então maischances de ser menos eficiente e de perderoportunidades de inovação e investimento.No âmbito global, quando os países emdesenvolvimento têm pouca ou não têmnenhuma participação na governança global, asleis podem ser impróprias e dispendiosas para ospaíses mais pobres.

Estes efeitos adversos de oportunidades eforça política desiguais sobre o desenvolvimentosão os mais prejudiciais, pois as desigualdadeseconômicas, políticas e sociais tendem areproduzir-se ao longo do tempo e de geraçãoa geração. Denominamos esses fenômenos“armadilhas da desigualdade”. As criançasdesfavorecidas nascidas em famílias que estãono nível mais baixo da distribuição de riquezanão têm as mesmas oportunidades de receberuma educação de qualidade que as crianças defamílias mais abastadas. Assim, estas criançaspodem esperar ganhar menos quando foremadultas. Como as pessoas de baixa renda têmmenor expressão no processo político, elas –como seus pais – terão menos capacidade deinfluenciar as decisões sobre os gastos com amelhoria das escolas públicas para seus filhos.E o ciclo de subdesempenho perpetua-se.

A distribuição de riqueza está diretamenterelacionada com as diferenças sociais queestratificam as pessoas, comunidades e naçõesnos grupos que dominam e os que sãodominados. Esses padrões de dominaçãopersistem, porque as diferenças econômicase sociais são reforçadas pelo uso manifesto e sutildo poder. As elites protegem seus interesses de

2 RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL 2006

formas sutis, por meio de práticas excludentesem sistemas de casamento e parentesco, porexemplo, e de formas menos veladas, tais como amanipulação política agressiva ou o uso explícitoda violência.

Essa sobreposição de desigualdades políticas,sociais, culturais e econômicas tolhe amobilidade. As desigualdades são difíceis dequebrar por estarem tão diretamente ligadas àsatividades da vida. São perpetradas pela elite emuitas vezes internalizadas pelos gruposmarginalizados ou oprimidos, tornando maisdifícil que os pobres consigam sair da pobreza.As armadilhas de desigualdade podem, portanto,ser muito estáveis, com tendência a persistirempor gerações.

O relatório documenta a persistência dessasarmadilhas de desigualdade destacando ainteração entre as diferentes formas dedesigualdade. Apresenta as evidências de quea desigualdade de oportunidades resultante éabundante e inimiga do desenvolvimentosustentável e da redução da pobreza. Demonstratambém as implicações das políticas que seconcentram no conceito amplo de equilibrar ocampo de atuação – tanto política quantoeconomicamente e também no cenário nacionalcomo no internacional. Se as oportunidadesapresentadas a crianças como Nthabiseng foremtão mais limitadas do que as apresentadas acrianças como Pieter ou Sven e se isso prejudicaro progresso do desenvolvimento como um todo,então a ação pública tem um papel legítimode tentar ampliar as oportunidades daquelesque se deparam com as opções maislimitadas.

É importante fazer três considerações iniciais.Primeiramente, embora campos de atuação maisequilibrados possam produzir menordesigualdade de desempenho educacional,condições de saúde e renda, o objetivo da políticanão é a igualdade de resultados finais. Naverdade, mesmo com uma igualdade deoportunidades genuína, sempre são esperadasalgumas diferenças de resultado devido adiferentes preferências, talentos, esforço e sorte.4

Isso está de acordo com o importante papeldesempenhado pelas diferenças de renda nofornecimento de incentivos para investir emeducação e capital físico, para trabalhar e assumirriscos. Obviamente os resultados são impor-tantes, mas estamos preocupados com eles,principalmente, por sua influência sobre a

privação absoluta e o papel que desempenham naformação de oportunidades.

Em segundo lugar, a preocupação com aigualdade de oportunidade indica que a açãopública deve concentrar-se nas distribuições deativos, oportunidades econômicas e expressãopolítica e não na desigualdade de rendimentos.As políticas podem contribuir para a transiçãode uma “armadilha de desigualdade” para umcírculo virtuoso de igualdade e crescimento porintermédio do equilíbrio do campo de atuação –com maior investimento nos recursos humanosdas pessoas de mais baixa renda; acesso maisamplo e mais igualitário aos serviços públicos, àinformação e aos mercados; garantias de direitoà propriedade para todos; e mercados maisjustos. Mas as políticas que visam a equilibraro campo de atuação econômica enfrentamgrandes desafios. Existe uma desigualdade decapacidade para influenciar a agenda política: osinteresses dos desprivilegiados talvez nuncasejam expressos ou representados. Quando aspolíticas desafiam privilégios, grupos maisinfluentes podem tentar impedir as reformas.Assim, políticas igualitárias têm maispossibilidade de obter êxito quando o equilíbriodo campo econômico for acompanhado deesforços semelhantes para equilibrar o campopolítico nacional e introduz mais justiça nagovernança em geral.

Terceiro, podem existir diversas compensa-ções de curto prazo e no âmbito de política entreeqüidade e eficiência. Essas compensaçõessão bem compreendidas e amplamentedocumentadas. O problema é que o cálculo darelação custo-benefício (muitas vezes implícito)que os formuladores de política utilizam paraavaliar os méritos de várias políticas geralmenteignora os verdadeiros benefícios de longo prazoe difíceis de mensurar de uma maior eqüidade.Maior eqüidade sugere uma operacionalidadeeconômica mais eficiente, redução do conflito,maior confiança e melhores instituições, combenefícios dinâmicos para o investimento ecrescimento. Na medida em que esses benefíciosforem ignorados, os formuladores de políticaspoderão acabar escolhendo muito poucaeqüidade.

Da mesma maneira, contudo, os interessadosem maior eqüidade não devem ignorar ascompensações de curto prazo. Se os incentivosindividuais forem enfraquecidos pela criação deesquemas de redistribuição que apliquem

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impostos excessivamente altos ao investimento eà produção, o resultado será menos investimentoe menos crescimento. A história do Século XXestá repleta de exemplos de políticas malformuladas, adotadas em nome da eqüidade, queprejudicaram seriamente – mais do queimpulsionaram – os processos de crescimentopor ignorarem os incentivos individuais. Épreciso buscar o equilíbrio levando em conta oscustos imediatos dos incentivos individuais e osbenefícios de longo prazo de sociedades coesas,com instituições inclusivas e amplasoportunidades.

Embora uma avaliação cuidadosa daelaboração de política nos contextos locaissempre seja importante, as considerações sobreeqüidade precisam ser trazidas diretamentepara o centro do diagnóstico e da política. Oobjetivo não é a criação de um novo contexto.É a integração e ampliação dos contextosexistentes: a eqüidade é essencial tanto para oambiente de investimento quanto para aagenda de empoderamento, vencendo oimpacto em instituições e elaboração depolíticas específicas. Alguns podem valorizara eqüidade por si mesma, outros principalmentepor seu importante papel na redução da pobrezaabsoluta – a missão do Banco Mundial.

Este relatório reconhece o valor intrínsecoda eqüidade, mas tem como principal objetivodocumentar de que forma o foco na eqüidadeé importante para o desenvolvimento delongo prazo. Divide-se em três partes.

• A Parte I analisa as evidências dedesigualdade de oportunidades em ummesmo país e entre países. São analisadasalgumas tentativas de quantificar adesigualdade de oportunidades mas, emlinhas gerais, baseamo-nos nas evidênciasde resultados extremamente desiguaisentre grupos definidos por circunstânciaspredeterminadas – tais como gênero, etnia,história familiar ou país de nascimento –como marcos de oportunidades desiguais.

• A Parte II pergunta por que a eqüidadeé importante. Discute os dois canais deimpacto (os efeitos de oportunidadesdesiguais quando os mercados sãoimperfeitos e as conseqüências da falta deeqüidade para a qualidade das instituiçõesque uma sociedade desenvolve) bem comoos motivos intrínsecos.

• A Parte III pergunta de que forma a açãopública pode equilibrar os campos de atuaçãopolítico e econômico. Internamente, propõeo investimento em pessoas, a ampliação doacesso à justiça, à terra e à infra-estrutura e apromoção da imparcialidade dos mercados.No cenário internacional, analisa onivelamento do campo de atuação nofuncionamento dos mercados globais e asregras que os comandam – bem como aprestação adicional de ajuda para auxiliar ospaíses pobres e as pessoas de baixa renda acriarem maiores dotações.

O restante desta visão geral fornece um resumodas principais conclusões.

Falta de eqüidade dentrodos países e entre paísesDo ponto de vista da eqüidade, a distribuiçãode oportunidades é mais importante do que adistribuição de resultados. No entanto, asoportunidades – mais potenciais do que reais –são mais difíceis de observar e medir do queos resultados.

As iniqüidades nos países têm muitasdimensõesA quantificação direta da desigualdade deoportunidades é difícil, mas uma análise doBrasil serve de exemplo (Capítulo 2). Adesigualdade de renda em 1996 foi divididano seguinte: uma parcela atribuída a quatrocircunstâncias predeterminadas que fogem aocontrole das pessoas – etnia, região denascimento, nível de escolaridade dos pais eocupação dos pais no nascimento – e umaparcela residual. Essas quatro circunstânciassão responsáveis por cerca de um quarto detodas as diferenças de renda entre ostrabalhadores. Pode-se argumentar que outrosdeterminantes das oportunidades tambémsão predeterminados ao nascimento, mas nãoforam incluídos neste conjunto – por exemplo,gênero, condição financeira da família ou aqualidade da educação básica. Como essasvariáveis não estão incluídas na “decomposição”da desigualdade, esses resultados podem serconsiderados como estimativas de um limiteinferior da desigualdade de oportunidade noBrasil.

Infelizmente, as circunstâncias predeter-minadas (e, portanto, moralmente irrelevantes)


definem muito mais do que apenas osrendimentos futuros. Educação e saúde têmvalor intrínseco e afetam a capacidade dosindivíduos de se integrarem à vida econômica,social e política. Mas as crianças defrontam-se com oportunidades substancialmentediferentes para aprender e ter vida saudávelem quase todas as populações, dependendo desuas condições financeiras, localizaçãogeográfica ou educação dos pais, entre outrosfatores. Analisemos como o acesso a umprograma básico de serviços de imunizaçãodifere para os ricos e pobres entre os países(Figura 1).

Existe expressiva desigualdade de acessoentre, por exemplo, o Egito, onde quase todosestão cobertos (à esquerda) e o Chade, ondemais de 40% das crianças são excluídas (àdireita). No entanto, as disparidades podemser tão grandes em alguns países quanto sãoentre todas as nações da amostra. Na Eritréia,por exemplo, os 20% mais ricos da população

desfrutam de cobertura quase total, ao passoque quase metade das crianças dos 20% maispobres é excluída.

Significativas diferenças de gênero tambémpersistem em muitas regiões do mundo. Empartes do Leste e Sul da Ásia, especialmenteem áreas rurais da China e noroeste da Índia, aoportunidade de simplesmente viver podedepender de uma única característicapredeterminada: sexo. Essas regiões têm umnúmero consideravelmente maior de meninosdo que meninas devido, em parte, ao abortoseletivo e à diferença de cuidados após onascimento. E em muitas (nem todas) partesdo mundo, mais meninos do que meninasfreqüentam a escola. As centenas de milhõesde crianças portadoras de deficiência nomundo em desenvolvimento também sedeparam com oportunidades muito diferentesdas outras crianças sem deficiência.

Estas desigualdades estão geralmenteassociadas às diferenças de “agência” da pessoa

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Percentual não coberto

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Mais pobres

Mais ricos

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Figura 1. A condição econômica é importante para a imunização de crianças

Fonte: Cálculos do próprio autor a partir de dados da Pesquisa Demográfica em Saúde (DHS).Nota: * indica que o quintil mais pobre possui maior acesso aos serviços de imunização de crianças do que o quintil mais rico.A linha cor de laranja contínua representa o percentual total de crianças sem acesso a um programa básico de imunização em cada país,enquanto as extremidades indicam os percentuais do quintil superior e inferior da distribuição de renda.

– a capacidade determinada por sua condiçãosocioeconômica, cultural e política de moldaro mundo a seu redor. Essas diferenças gerampreconceitos nas instituições e normas emfavor dos grupos mais poderosos e privilegiados.Esse fato pode ser constatado em realidades tãodiversas quanto as baixas oportunidades demobilidade das castas definidas em um povoadona zona rural da Índia e os freqüentes episódiosde discriminação contra a nação Quichua noEquador. As diferenças persistentes de poder econdição social entre grupos podem tornar-seinternalizadas em comportamentos, aspiraçõese preferências que também perpetuam asdesigualdades.

As desigualdades de oportunidade tambémsão transmitidas de geração para geração. Osfilhos de pais mais pobres e com condição socialinferior têm menos oportunidades na vida dereceber educação, saúde, renda e status. Issocomeça cedo. No Equador, crianças de três anosde idade, de todos os grupos socioeconômicos,têm resultados semelhantes nos testes dereconhecimento de vocabulário e estão próximasde uma população padrão de referênciainternacional. Aos cinco anos, todas estãodefasadas com relação ao grupo de referênciainternacional, exceto as crianças dos grupos maisricos e cujos pais têm níveis mais elevados deescolaridade (Figura 2). Essas diferençaspronunciadas de reconhecimento de vocabulárioentre as crianças cujos pais receberam de 0 a 5

anos de educação formal e aquelas cujos paisestudaram por 12 ou mais anos provavelmentese refletirão em seu desempenho quandoingressarem na escola fundamental e talvezpersistam por mais tempo. A falta de mobilidadeintergeracional também pode ser observada nospaíses ricos: novas evidências encontradas nosEstados Unidos (onde o mito de oportunidadesiguais é forte) demonstram altos níveis depersistência das condições socioeconômicasentre as gerações. Estimativas recentes sugeremque seriam necessárias cinco gerações para umafamília que ganha metade da renda médianacional alcançar a média5. A falta de mobilidadeé especialmente pronunciada entre os ameri-canos afro-descendentes de baixa renda.

As iniqüidades mundiais são enormesSe a desigualdade de oportunidades é grande emmuitos países, ela é realmente desconcertante emesfera mundial. O Capítulo 3 mostra que asdiferenças entre países começam pela oportu-nidade à vida propriamente dita: enquanto7 em cada 1.000 bebês norte-americanosmorrem no primeiro ano de vida, de cada 1.000bebês malineses, 126 morrem no primeiro ano.Os que sobrevivem, não apenas em Mali, mas namaior parte da África e nos países mais pobresda Ásia e América Latina, correm um risconutricional muito maior do que seus corres-pondentes nos países ricos. E se freqüentarem aescola – mais de 400 milhões de adultos nunca ofizeram – suas escolas são substancialmentepiores do que aquelas freqüentadas pelascrianças na Europa, Japão, ou Estados Unidos.Devido à qualidade inferior da educação, àsubnutrição e aos rendimentos que uma criançapode gerar trabalhando em vez de estudar,muitas crianças abandonam a escola cedo. Umcidadão comum nascido entre 1975 e 1979 naÁfrica subsaariana tem apenas 5,4 anos deescolaridade. No Sul da Ásia, esse número sobepara 6,3 anos; nos países da OEDC é de 13,4anos.

Com essas diferenças em educação e saúde,acrescidas de grandes disparidades de acesso àinfra-estrutura e outros serviços públicos, nãoé de surpreender que as oportunidades para oconsumo de bens privados sejam tão diferentesentre países ricos e pobres. A média dos gastosanuais com consumo varia desde US$279 emParidade do Poder de Compra (PPP) naNigéria até US$17,232 em PPP em


40 60 7050

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Mais ricos – 25%

Classificação média Classificação média

Mais pobres – 25%

40 60 7050Idade em meses Idade em meses

Quartil mais rico e quartil mais pobre Educação materna

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70

60

110

12 anos ou mais

0-5 anos

Figura 2. As oportunidades são determinadas cedoO desenvolvimento cognitivo de crianças entre os três e cinco anos de idade no Equador diferesignificativamente, de acordo com suas histórias familiares

Fonte: Paxson and Schady (2005)Nota: Os valores medianos de classificação no teste de reconhecimento de vocabulário (TVIP) – uma medição dereconhecimento de vocabulário em espanhol padronizado em comparação com uma norma internacional - estãoregistrados sobre a idade da criança em meses. As médias por idade exata em meses foram ajustadas calculando-seas Regressões de Fan da ponto médio da idade (em meses) usando uma "janela" de faixa de 3.

Luxemburgo. Isso significa que o cidadão médioem Luxemburgo dispõe de recursos monetários62 vezes superior do que o nigeriano médio.Enquanto o nigeriano médio talvez tenhadificuldade em arcar com refeições apropri-adamente nutritivas todos os dias, o cidadãomédio de Luxemburgo não precisa se preo-cupar tanto com a compra do telefone celularde última geração do mercado. Devido àsrestrições muito maiores ao deslocamento depessoas entre países do que dentro de ummesmo país, essas desigualdades de resultadosentre países estão provavelmente muito maisdiretamente associadas às desigualdades deoportunidades entre países do que dentro dospaíses.

As tendências de desigualdade no mundotêm variado. Entre 1960 e 1980 houve umapronunciada queda na desigualdade deexpectativa de vida entre os países, em funçãodos grandes aumentos na expectativa de vida nospaíses mais pobres do mundo (Figura 3). Essedesenvolvimento bem-vindo deveu-se àdisseminação em todo o mundo de tecnologiaem saúde e a importantes esforços em saúdepública em algumas áreas com as mais elevadastaxas de mortalidade do mundo. Desde 1990,porém, o HIV/AIDS (predominantemente emmuitos países da África) e um aumento nas taxasde mortalidade nas economias de transição(principalmente no Leste Europeu e ÁsiaCentral) detiveram alguns ganhos anteriores.Devido à crise da AIDS, a expectativa de vida derecém-nascidos caiu dramaticamente em algunsdos países mais pobres do mundo, aumentando

vertiginosamente as diferenças entre esses paísese sociedades mais ricas.

A desigualdade de acesso à educação tambémvem caindo em todo o mundo na maior partedos países, assim como entre eles, à medidaque os níveis de escolaridade média subiramna grande maioria dos países. Esse também éum desenvolvimento bem-vindo, embora aspreocupações sobre a qualidade da educaçãoofereçam motivos para nos precavermos contrao contentamento.

Embora nossa principal preocupação sejaa desigualdade de oportunidades, as grandesdiferenças de renda ou consumo entre os paísescertamente afeta as chances de vida das criançasnascidas hoje nesses diferentes países. Astendências em expectativa de vida de recém-nascidos e anos de escolaridade estavamconvergindo, pelo menos até 1990, mas umquadro diferente está surgindo para renda econsumo. Embora as recentes tendênciasdependam largamente da escolha do conceitoespecífico (discutido mais detalhadamente noCapítulo 3), a desigualdade de renda no mundocresceu gradualmente no longo prazo até oinício do rápido crescimento econômico daChina e da Índia na década de 1980 (Figura 4).

É possível separar a desigualdade totalentre indivíduos no mundo em diferençasentre países e diferenças dentro de cada país.As diferenças entre países eram relativamentepequenas no início do Século XIX, masacabaram por responder pela maior parcelada desigualdade total até o fim do SéculoXX. Se a China e a Índia forem excluídas,as desigualdades mundiais continuaram acrescer, devido à constante divergência entre amaior parte dos outros países de baixa renda eos países ricos.

Por que a eqüidade é importantepara o crescimento?Por que essas iniqüidades persistentes – tantodentro dos países quanto entre eles – sãoimportantes? O primeiro motivo é que asligações e a capacidade de recuperação dessasiniqüidades sugerem que alguns grupos têmsempre menos oportunidades – econômica,social e política – do que seus compatriotas. Amaioria das pessoas considera que essasflagrantes disparidades violam o senso dejustiça, especialmente quando os indivíduosafetados podem fazer muito pouco a respeito

Visão geral 7

0

0,05

2000

1990

1960

Distribuição internacional de expectativa de vida ponderada pela população – 1960 - 2000

27 39 51 63Anos

75 87

Figura 3. A expectativa de vidamelhorou e tornou-se mais igualitária –até o início da crise da AIDS

Fonte: Schady (2005)

(Capítulo 4). Esse sentimento é coerente comos ensinamentos de grande parte da filosofiapolítica e com o sistema internacional dedireitos humanos. Os principais ensinamentosmorais e éticos das mais importantes religiõesdo mundo incluem uma preocupação com aeqüidade, embora muitos tenham tambémsido fontes de desigualdades e estejamhistoricamente ligados a estruturas de poderdesiguais. Há também evidências que sugeremque muitas – mas nem todas – as pessoas secomportam de acordo com uma preocupaçãocom a justiça, além de se preocuparem com suaperformance individual.

Dada a importância desses motivos intrínsecospara a preocupação com desigualdade deoportunidades e processos injustos, o focoprincipal deste relatório é a importanterelação entre eqüidade e desenvolvimento,com especial ênfase em dois canais: os efeitosde oportunidades desiguais quando osmercados são imperfeitos e as conseqüênciasda desigualdade para a qualidade dasinstituições que uma sociedade desenvolve. 6

Com mercados imperfeitos, as desigualdades depoder e riqueza traduzem-se em oportunidadesdesiguais, que acarretam o desperdício depotencial produtivo e ineficiência na alocação derecursos. Os mercados muitas vezes funcionamde maneira imperfeita em muitos países, sejadevido a falhas intrínsecas - tais como asassociadas a informações assimétricas – oudevido a distorções impostas por políticas.Estudos de caso em microeconomia sugerem

que a alocação ineficiente de recursos emalternativas de produção está freqüentementeassociada a diferenças de riqueza ou status(Capítulo 5).

Se os mercados de capital funcionassemperfeitamente, não haveria relação entreinvestimento e distribuição de riqueza: qualquerpessoa com uma oportunidade de investi-mento rentável poderia pedir um empréstimopara financiá-lo ou vender participaçãopatrimonial em uma empresa criada parafazer o investimento. Mas os mercados decapital em quase todos os países (desen-volvidos e em desenvolvimento) estão longe deserem perfeitos: o crédito é racionado parapotenciais clientes e as taxas de juros diferemconsideravelmente de um mutuário paraoutro e entre financiadores e mutuários, deformas que não podem ser relacionadas aorisco de inadimplência ou a outros fatoreseconômicos que afetam os retornos esperadosdos financiadores. Por exemplo: as taxas dejuros caem com o tamanho do empréstimoem Kerala e Tamil Nadu, na Índia, e entregrupos comerciais no Quênia e Zimbábue deformas não explicadas pelas diferenças derisco.7 No México, os rendimentos de capitalsão muito mais elevados para as empresasmenores do setor informal do que paraempresas maiores.


8

6

4

2

0Casta não

divulgada

Casta não

divulgada

Casta divulgada

Casta divulgada

Casta divulgada

e segregada

Casta superiorCasta inferior

Valor por unidade Torneio

Número médio de labirintos solucionados por casta em cinco tratamentos experimentais

Figura 5. O desempenho das crianças difere quandosua casta é divulgada

Fonte: Hoff e Pandey (2004).Nota: A figura apresenta o número de labirintos solucionadoscorretamente pelas crianças de castas inferiores e castas superioresde um grupo de aldeias indianas em diversos experimentos diferentes.A diferenças entre as duas primeiras e as três últimas colunas sãorelativas aos pagamentos: se as crianças recebem pagamento porlabirinto correto (valor por unidade) ou somente se solucionam omaior número de labirintos (torneio).

Desvio médio1

0,8

0,6

0,4

0,2

019921980197019601950192919101890187018501820

0,33

0,50

0,83

0,33

0,36

0,69

0,05

0,37

0,42

Desigualdade mundial

Desigualdade dentro dos países

Desigualdade entre países

Figura 4. Uma tendência de divergência de longoprazo começa a reverter-se devido ao crescimentoda China e Índia.

Fonte: Manipulação pelo autor de dados obtidos de Bourguignon eMorrisson (2002).

Os mercados de terras também têmimperfeições associadas à falta de clareza naconcessão de títulos, histórias de concentraçãode terras e imperfeições nos mercados dealuguel. Em Gana, a menor segurança de posseda terra entre mulheres leva a uma freqüênciamuito baixa no cultivo da terra e, conseqüen-temente, à gradual redução na produtividade daterra.

O mercado de capital humano também éimperfeito, porque os pais tomam decisões emnome de seus filhos e porque os rendimentosesperados do investimento são influenciadospela localização, contatos e discriminação –esta última baseada em gênero, casta, religiãoou etnia. A discriminação e a criação deestereótipos – mecanismos para a reproduçãoda desigualdade entre os grupos – reduzema auto-estima, o esforço e o desempenhodos indivíduos pertencentes aos gruposdiscriminados. Isso reduz seu potencial decrescimento individual e sua capacidade decontribuir para a economia.

A surpreendente evidência do impacto dacriação de estereótipos no desempenho vemde um recente experimento na Índia. Pediu-se a crianças de diferentes castas que fizessemexercícios simples, tais como resolver labirintos,com incentivos em dinheiro condicionados aodesempenho. O resultado mais importantedo experimento é que as crianças de castasinferiores têm desempenho igual às das castassuperiores quando sua casta não é anunciadapublicamente pelo condutor do experimento,mas desempenho significativamente inferiorquando a casta é divulgada (Figura 5). Se umainibição de talento semelhante a essa ocorrer nomundo real, então pode existir perda de umpossível resultado devido à criação deestereótipos sociais.

As desigualdades econômicas e políticas estãoassociadas à deterioração do desenvolvimentodas instituições. O segundo canal pelo qual adesigualdade afeta os processos de desenvol-vimento no longo prazo é através da formaçãode instituições econômicas e políticas (Capítulo6). As instituições determinam os incentivos e asrestrições que as pessoas enfrentam e oferecem ocontexto no qual os mercados funcionam. Osdiferentes grupos de instituições são resultado deprocessos históricos complexos que refletem osinteresses e a estrutura da influência política de

diferentes indivíduos e grupos de umasociedade. A partir dessa perspectiva, asimperfeições do mercado talvez não apareçampor acaso, mas porque distribuem poder ourenda de maneiras peculiares. De acordo comessa visão, haverá conflito social nas instituiçõesda sociedade e incentivos às pessoas quecontrolam o poder para moldar as instituiçõesde maneira que as beneficiem.

O argumento central é que o poderdesigual conduz à formação de instituiçõesque perpetuam desigualdades de poder, statuse de riqueza – e que geralmente também nãosão boas para o investimento, a inovação e aaceitação de riscos – os fundamentos docrescimento de longo prazo. As boas instituiçõeseconômicas são eqüitaveis de uma maneirafundamental: para prosperar, uma sociedadedeve criar incentivos para que a vasta maioriada população invista e inove. Mas tal grupode instituições econômicas só pode surgirquando a distribuição de poder não forextremamente desigual e em situações nasquais existam restrições ao exercício de poderpor parte de funcionários do governo. Dadosentre países e narrativas históricas apóiam avisão de que os países que adotaram caminhosinstitucionais que promoveram a prosperidadesustentada o fizeram porque o equilíbrio entreinfluência política e poder se tornou maisigualitário.

Um exemplo é a comparação das primeirasinstituições e das trajetórias de desenvolvimentode longo prazo das colônias européias daAmérica do Norte e da América do Sul. Aabundância de mão-de-obra não-qualificadapredominante nas colônias da América do Sul –onde havia grande disponibilidade de indígenasamericanos ou escravos importados da África –associou-se à tecnologia de mineração e àampla agricultura de plantação para fornecera base econômica das sociedades hierárquicase extrativas, nas quais a posse da terra e opoder político estavam altamente concentrados.Na América do Norte, por outro lado, tentativassemelhantes de introduzir estruturas hierárquicasforam frustradas pela escassez de mão-de-obra –exceto onde as condições agroclimáticastornaram a escravidão economicamente viável,como na região sul dos Estados Unidos. Acompetição por mão-de-obra livre nas áreas donorte da América do Norte ocasionou odesenvolvimento de modelos de posse de terra

Visão geral 9

menos desiguais, uma expansão mais rápidada cidadania, e rápidos aumentos dos índicesde alfabetização e de educação básica. Asinstituições econômicas e políticas queresultaram desse modelo persistiram ao longodo tempo, com conseqüências positivas para odesenvolvimento econômico de longo prazo.

Nivelamento dos campos deatuação econômica e políticaAssim, uma parcela das desigualdades econ-ômicas e políticas que observamos em todoo mundo pode ser atribuída a oportu-nidades desiguais. Essa desigualdade é que-stionável tanto do ponto de vista intrínsecoquanto instrumental. Ela contribui para aineficiência econômica, conflito político efragilidade institucional. Quais são as impl-icações para a política? Elas dão origem auma agenda diferente da agenda de reduçãoda pobreza já adotada pelo Banco Mundial,outras instituições multilaterais e váriosgovernos?

Afirmamos que uma lente de eqüidadeaprimora a agenda de redução da pobreza. Aspessoas de baixa renda geralmente têm menosexpressão, menor renda e menos acesso aserviços do que a maioria das outras pessoas.Quando as sociedades se tornarem maisigualitárias de modo a conduzir a maioresoportunidades para todos, as pessoas de baixarenda estarão em condições de aproveitar um“duplo dividendo”. Primeiramente, a ampliaçãode oportunidades beneficia os pobresdiretamente, por intermédio da participaçãono processo de desenvolvimento. Segundo, oprocesso de desenvolvimento propriamente ditopode obter mais êxito e tornar-se mais flexível àmedida que a maior eqüidade produzir melhoresinstituições, gestão mais eficaz do conflito e ummelhor uso de todos os potenciais recursos dasociedade, inclusive os recursos das pessoasde baixa renda. Os conseqüentes aumentos dastaxas de crescimento econômico nos paísespobres, por sua vez, contribuirão para a reduçãodas desigualdades mundiais.

Uma demonstração da maior participaçãodos pobres no crescimento econômico é o fatode que a elasticidade crescimento da taxade redução da pobreza cai com a maiordesigualdade de renda. Em outras palavras, oimpacto do (mesmo volume de) crescimento

sobre a redução da pobreza é significativamentemaior quando a desigualdade de renda inicialé menor. Em média, para países com baixosníveis de desigualdade de renda, um crescimentode um ponto percentual nas rendas médiasproduz redução de cerca de 4 pontospercentuais na incidência da pobreza de US$ 1por dia. Esse poder cai para quase zero empaíses com elevada desigualdade de renda.8 Aspolíticas que conduzem a maior eqüidade,portanto, conduzem a menos pobreza –diretamente por meio da ampliação de oportu-nidades para as pessoas de baixa renda eindiretamente por intermédio de níveis maisaltos de desenvolvimento sustentado.

Uma visão de eqüidade acrescenta três novas –ou pelo menos freqüentemente negligenciadas –perspectivas para a formulação de políticas parao desenvolvimento.

• Primeiro, as melhores políticas para aredução da pobreza podem envolverredistribuições de influência, vantagem ousubsídios fora dos grupos dominantes.A distribuição de riqueza extremamentedesigual, associada ao poder políticoexageradamente concentrado, pode impediras instituições de fazer cumprir os direitospessoais e de propriedade e conduzir adesvios na prestação de serviços e funcion-amento de mercados. Esse aspecto nãodeverá mudar, a menos que expressão einfluência, bem como recursos públicos, sedesloquem do grupo dominante na direçãodaqueles com menos oportunidades. 9

• Segundo, embora essas redistribuições (depoder ou acesso aos gastos do governo emercados) para o aumento da eqüidadepossam muitas vezes aumentar a eficiência,possíveis compensações devem ser levadasem conta na elaboração de política. Emalgum momento, as elevações dos impostospara o financiamento dos gastos com maisescolas para as pessoas de mais baixa rendaserão tão desestimulantes para o esforçoou para o investimento (dependendo daforma pela qual os impostos são elevados)que deve-se parar com esta elevação. Ao seescolher uma política considerando-se essascompensações, é preciso levar em conta overdadeiro valor dos benefícios da melhoriada eqüidade. Se o aumento de despesas


com escolas para as crianças das castasinferiores significar que, no longo prazo,haverá menos estereótipos na sociedade,com melhoria do desempenho dos alunosalém dos atuais ganhos específicos deaumento da escolaridade, esses ganhos nãodevem ser ignorados.

• Em terceiro lugar, é falsa a dicotomia entrepolíticas para o crescimento e políticasvoltadas especificamente para a eqüidade.A distribuição de oportunidades e oprocesso de crescimento são determinadosem conjunto. As políticas que afetam um,afetarão o outro. Isso não significa que cadapolítica deva levar em conta a eqüidadeindividualmente: por exemplo, a melhormaneira de lidar com os efeitos desiguais deuma reforma comercial específica nemsempre é por meio do ajuste fino da políticacomercial propriamente dita (o que poderiatorná-la mais suscetível à captação) mas porintermédio de políticas complementares deredes de proteção, mobilidade da mão-de-obra e educação. O que importa é o pacoteem geral e a justiça do processo subjacente.

A análise da experiência de desenvolvimentodemonstra claramente a centralidade dascondições políticas em geral – apoiando a ênfasena governança e, nos últimos anos, oempoderamento. Contudo, esse não é nem omandato nem a vantagem comparativa doBanco Mundial ao proporcionar assessoramentoem questões de projeto político. Ao abordarmosas implicações das políticas, focamos, em vezdisso, as áreas essenciais da política dedesenvolvimento, reconhecendo, ao mesmotempo, que o planejamento da política precisalevar em conta o contexto social e político maisamplo e que os mecanismos de responsabilidadeinfluenciam a eficácia do desenvolvimento.

Como as políticas econômicas são deter-minadas dentro de uma realidade sociop-olítica, o modo pelo qual as políticas sãoplanejadas, lançadas, ou reformadas é tãoimportante quanto quais são as específicaspolíticas propostas. As reformas de políticasque resultem em perdas para um determinadogrupo serão combatidas por aquele grupo. Seo grupo for poderoso, destruirá a reforma.Por conseguinte, a sustentabilidade das reformaspode depender da divulgação das informaçõessobre as conseqüências de sua distribucionais

e, talvez, da formação de coalizões de gruposde classe média e de baixa renda, que deverãobeneficiar-se com elas para “empoderar” diretaou indiretamente membros da sociedaderelativamente desfavorecidos.

O modo como as políticas são imple-mentadas tem também um aspecto técnico.Do mesmo modo como enfatizamos que épreciso levar em conta todos os benefícios delongo prazo das redistribuições ao escol-hermos as políticas, devemos destacar todosos seus custos. O foco na eqüidade não alteraos fatos de que as expropriações de ativos –mesmo nos casos de injustiças históricas –podem ter conseqüências adversas para invest-imentos subseqüentes, que impostos marginaisaltos desestimulam o trabalho ou que o financ-iamento inflacionário de déficits orçame-ntários tende a acarretar tributação implícitaregressiva, desordem econômica e redução deinvestimento e crescimento. Em suma, o focona eqüidade não deve ser desculpa para umapolítica econômica deficiente.

O relatório discute o papel da ação públicano equilíbrio dos campos de atuação econômicae política em quatro tópicos principais. Trêsdeles estão relacionados com políticasdomésticas: investimento em capacidadeshumanas; ampliação do acesso à justiça, àterra e à infra-estrutura; e a promoção daimparcialidade nos mercados. O quarto tópicoaborda as políticas para maior eqüidademundial em termos de acesso aos mercados,fluxos de recursos e governança.

Durante toda a discussão, o relatório avaliao desejo de ser específico e prático contra ofato de que a melhor combinação de políticasespecíficas depende do contexto do país. Osdesafios educacionais enfrentados pelo Sudãosão diferentes dos enfrentados pelo Egito. Oseqüenciamento ideal para a reforma dossetores públicos da Letônia e da Bolíviadificilmente será o mesmo. A capacidade deimplementar uma reforma nas finanças dasaúde da China e do Lesoto também sãodiferentes. Portanto, o assessoramento detalhadoe específico de políticas precisa sempre serdesenvolvido na esfera do país – ou mesmoem âmbito subnacional – em coordenaçãocom o governo cliente. Por conseguinte, tudoo que é dito a seguir contém um certo nível degeneralidade e deve ser interpretado adequa-damente – e com cautela.

Visão geral 11

Capacidades humanasDesenvolvimento na primeira infância. Emmuitos países em desenvolvimento, as açõesdo Estado para a prestação de serviçosagravam – em vez de atenuar – as desigualdadesentre os recém-nascidos. Um princípio básicoé moldar a ação pública de modo que a aquisiçãode capacidades humanas não seja orientadapelas suas circunstâncias no nascimento, emborapossa refletir as preferências, gostos e talentosdas pessoas.

Como as diferenças de desenvolvimentocognitivo começam a ampliar-se precocemente(ver Figura 2), as iniciativas de desenvolvimentona primeira infância podem ser essenciais paraoportunidades mais igualitárias. As evidênciascomprovam a idéia de que o investimento naprimeira infância tem grande influência nasaúde das crianças e em sua aptidão para oaprendizado, além de trazer importante retornoeconômico na idade adulta – geralmente maiordo que os investimentos em educação formal etreinamento.

Um experimento na Jamaica enfocou ascrianças (de 9 a 24 meses) com estatura abaixodo normal e concluiu que elas tinham níveisde desenvolvimento cognitivo mais baixos doque as crianças com altura normal. Suplementosnutricionais e um programa de exposiçãoregular a estímulos mentais ajudaram acompensar essa desvantagem. Após 24 meses, ascrianças que receberam melhor nutrição e maiorestímulo haviam praticamente alcançado osmesmos níveis de desenvolvimento das criançasque tinham altura normal desde o início de

sua vida (Figura 6). Esse fato demonstra deque forma uma ação pública contundente ebem planejada pode reduzir substancialmenteos hiatos de oportunidade entre os menosfavorecidos e a norma da sociedade. Oinvestimento nas pessoas mais necessitadas naprimeira infância pode ajudar a nivelar ocampo de atuação.

Escolaridade. O processo continua ao longodo sistema escolar. As ações que visam igualaras oportunidades de educação formal precisamassegurar que todas as crianças recebam pelomenos um nível básico de qualificaçãonecessárias para participar da sociedade e daatual economia mundial. Mesmo em países derenda média, tais como a Colômbia, Marrocos eFilipinas, a maioria das crianças que completamo ensino fundamental não tem um níveladequado de desempenho, como demonstram osresultados de testes internacionais comparativos(Capítulos 2 e 7).

O acesso à educação é importante –especialmente nos países muito pobres – mas,em muitos países, ele é apenas uma pequenaparcela do problema. A melhoria de acessoprecisa ser complementada por políticas deoferta (para aumentar a qualidade) e políticasde demanda (para compensar a possibilidadede os pais não investirem adequadamente naeducação de seus filhos por vários motivos).Não há fórmulas mágicas para isso, mas oaumento de incentivo para os professores, amelhoria da qualidade básica da infra-estrutura física das escolas, além de pesquisa eimplementação de métodos de ensino quemelhorem o desempenho de aprendizado deestudantes que não se saem bem por si só, sãoalgumas das sugestões do lado da oferta.

Quanto à demanda, existe atualmenteum conjunto significativo de evidências quedemonstra que as bolsas de estudo condicionadasà presença têm impacto relevante. Essastransferências funcionam em países desdeBangladesh ao Brasil, com impactos maioressobre as meninas. Há também abordagenspromissoras de incentivo ao ingresso de gruposexcluídos – como no modelo de Vidin deinclusão dos romani na Bulgária – e paraincluir aqueles que foram postos de lado pelaeducação corretiva – como o programa Balsakhique utiliza mulheres jovens como para-professoras em 20 cidades da Índia. Como foi


85

110Quociente de desenvolvimento

Linha de base 6 12Meses

18 24

105

100

95

90Grupo de controle

Suplemento nutricional

Estímulo

Estímulo e suplemento nutricionalCrianças com altura normal

Figura 6. Recuperação por meio de intervenções imediatas

Fonte: Grantham-McGregor e outros (1991).Nota: o quociente de desenvolvimento é um índice de progresso de quatro indicadores de comportamento e cognitivosna infância. O número de meses refere-se ao tempo após o ingresso no programa – geralmente aos 9 meses de idade.

discutido no Relatório sobre o DesenvolvimentoMundial de 2004, o desenvolvimento daresponsabilidade das escolas e professorescom os estudantes, pais e toda a comunidadepode ajudar a assegurar um comportamentode prestador de serviço eficaz.

Saúde. Duas áreas destacam-se na reduçãodas desigualdades e tratamento das distorçõeseconômicas na prestação de serviços de saúde.Em primeiro lugar, há muitos casos em que osbenefícios atingem além do beneficiário diretoem várias áreas de prestação de serviços:imunização, água e saneamento e informaçõessobre higiene e saúde da criança. A garantiapública de fornecimento do serviço faz sentidonessas áreas. Os subsídios do lado da demandapara oferecer incentivos à saúde materno-infantiltêm aumentado a sua utilização, compensandoos possíveis problemas de informação, comoocorre no programa Oportunidades no México.

Em segundo lugar, os mercados de seguropara problemas de saúde em catástrofes estãorepletos de falhas. (“Catástrofes” aqui estárelacionado à capacidade da família de arcarcom os custos diretos e perda de rendimentos.)O modelo tradicional do lado da oferta baseadoem hospitais públicos funciona mal, especi-almente para os grupos de baixa renda eexcluídos. O que pode funcionar melhor é ofornecimento público ou a regulamentação queproporcione seguro para todos. Exemplosincluem desde a associação de riscos naColômbia até os cartões de saúde na Indonésia eno Vietnã e o esquema de cobertura universal“30 baht” na Tailândia. Tal como na educação,essas intervenções precisam estar combinadascom incentivos para que os fornecedoresatendam a todos os grupos.

Gestão de risco. Os sistemas de proteçãosocial formam oportunidades proporcionandoàs pessoas uma rede de segurança. Além dosproblemas de saúde, as crises macroeconômicas,a reestruturação industrial, o clima e catástrofespodem restringir os investimentos e a inovação.As pessoas de baixa renda, com a menoscapacidade de administrar choques, sãogeralmente as que recebem pior cobertura dasestruturas de gestão de risco, embora, na maioriados países, muitos dos que não são pobrescorram o risco de cair na pobreza. Sistemas deproteção social mais abrangentes podem ajudar

a evitar que as atuais desigualdades – algumasvezes causadas pela má sorte – se tornemarraigadas, acarretando desigualdades futuras.Da mesma forma que as redes de segurançapodem estimular as famílias a envolver-se ematividades de maior risco capazes de produzirmaiores retornos, também podem ajudar acomplementar reformas que levem ao fracasso.

As redes de segurança geralmente visam atrês grupos: trabalhadores de baixa renda,pessoas consideradas incapazes para o trabalhoou para quem o trabalho é indesejável edeterminados grupos vulneráveis. Se as redes deproteção forem planejadas de maneira adequadaàs realidades locais de cada país, as intervençõesindividuais direcionadas para estes três grupospodem ser combinadas a fim de proporcionarum sistema de seguro público efetivamenteuniversal. Nesse sistema, cada família que sofreruma adversidade e cair abaixo de um patamar depadrão de vida predeterminado seria elegível aalguma forma de apoio do Estado.

Impostos para a eqüidade. Intervenções bem-sucedidas para equilibrar o campo de atuaçãorequerem recursos adequados. O principalobjetivo da boa política tributária é mobilizarrecursos suficientes, distorcendo os incentivose comprometendo o crescimento da menorforma possível. Como os impostos impõemperdas de eficiência, alterando as escolhasindividuais entre trabalho e lazer, consumo epoupança, a maioria dos países em desenvol-vimento tem possibilidade de ser mais bemservido evitando elevados impostos marginaissobre a renda e fundamentando-se em umabase mais ampla, especialmente para impostossobre o consumo. Os gastos públicos devemdesempenhar um papel relevante napromoção ativa da eqüidade. Não obstante,há certa oportunidade de tornar o sistematributário geral moderadamente progressivosem grandes perdas de eficiência. As sociedadesque desejarem esse resultado podem, porexemplo, levar em conta simples isenções dealimentos básicos e um papel amplo datributação sobre a propriedade.

Embora a capacidade da administraçãotributária e a estrutura da economia influenciema capacidade de elevar receitas, a qualidade dasinstituições e a natureza do pacto social tambémsão críticas. Quando os cidadãos podem confiarem serviços que estão realmente sendo

Visão geral 13

prestados, eles provavelmente estarão maispropensos a pagar impostos. Por outro lado, umEstado corrupto ou cleptocrático produz poucaconfiança dos cidadãos na autoridade e poucoincentivo à cooperação. De modo geral, umEstado mais legítimo e representativo pode serpré-requisito para um sistema tributárioadequado, ainda que a noção de adequaçãovarie de um país para outro.

Justiça, terra e infra-estruturaO desenvolvimento de capacidades humanasnão aumentarão as oportunidades se aindahouver pessoas que enfrentam remuneraçõesinjustas e desigualdade de direitos e de acessoa fatores complementares à produção.

Criação de sistemas de justiça eqüitativos. Ossistemas de justiça podem contribuir paranivelar o campo de ação nos domínios políticos,econômicos e sócio-culturais, mas tambémpodem reforçar as desigualdades existentes. Orelatório destaca a legislação codificada e de queformas essa legislação é aplicada e reforçada naprática. As instituições legais podem sustentar osdireitos políticos dos cidadãos e restringir oaprisionamento do Estado pela elite. Elastambém podem nivelar as oportunidadeseconômicas ao proteger os direitos depropriedade de todas as pessoas e garantir a não-discriminação no mercado. Elas apóiam erefletem as regras do jogo na sociedade e, dessaforma, são elementos centrais para um processojusto – e para garantir direitos de propriedade deamplo alcance e mecanismos imparciais desolução de controvérsias tão importantes para osinvestimentos.

A lei também pode acelerar mudanças nasnormas e os sistemas de justiça podem servirde força progressiva para uma modificação nodomínio social ao desafiar as práticas injustas.Por exemplo, a Lei dos Direitos Civis de 1964 eo Programa governamental de assistência àsaúde de idosos em 1965 nos EUA reforçou adesagregação de hospitais e motivou amplasreduções na mortalidade infantil de afro-americanos. Os programas de ação afirmativatambém demonstraram reduzir as diferençasde salários e de educação entre os grupos.Mas podem tornar-se politicamente marcadose limitados para ajudar a melhorar a situaçãodos grupos desfavorecidos.

A eqüidade das leis e a imparcialidade na suaimplementação envolvem um perfeito equilíbrioentre o fortalecimento da independênciados sistemas de justiça e o aumento daresponsabilização – especialmente para contarcom a possibilidade dos ricos e poderosos virema corromper, influenciar ou ignorar a lei. Asmedidas para tornar o sistema legal maisacessível – tribunais móveis, assistência jurídica etrabalho com instituições costumeiras – ajuda areduzir as barreiras enfrentadas pelos gruposexcluídos. As instituições costumeiras levantamquestões complexas e podem incorporardesigualdades (por exemplo, desigualdadeentre os sexos), mas são importantes demaispara serem ignoradas. A África do Sul é umexemplo de país que busca uma política paraconseguir equilibrar o reconhecimento daspráticas costumeiras com os direitos eresponsabilidades na lei estadual.

Para uma maior eqüidade no acesso à terra. Omaior acesso à terra não precisa necessariamentepassar pela propriedade (Capítulo 8). Em vezdisso, a melhoria do funcionamento dosmercados agrícolas e o fornecimento de maissegurança de posse aos grupos de renda maisbaixa podem ser uma área mais frutífera paraa polícia – como na zona rural da Tailândia ena zona urbana do Peru. A reforma agráriaredistributiva faz sentido nas circunstâncias emque as desigualdades agrícolas são extremas e ocontexto institucional permite projetos queefetivamente redistribuam a terra parapequenos fazendeiros e apóiem essa ação comserviços complementares, sem grandes custostransitórios. No entanto, pode ser difícilconseguir isso e as compensações podem sergrandes quando os direitos de propriedadetêm um alto grau de legitimidade.

A expropriação da terra (com indenização)é provavelmente o mais nocivo instrumentode redistribuição. A alienação de terras públicase a recuperação de assentamentos ilegais,possivelmente pela concessão de títulos de umaparte do assentamento, são duas alternativascusto-eficientes. Parecem promissoras asabordagens baseadas no mercado ou nacomunidade que permitem aos membros dacomunidade conseguir crédito subsidiado paraarrendamentos ou compras de terra conforme oprincípio willing-buyer-willing-seller, comoocorre no Brasil e na África do Sul. Um


complemento útil pode ser a aplicação de umimposto sobre bens imóveis, gerando receitaspara a compra de terra com o objetivo deredistribuir ou encorajar a redistribuição pormeio da tributação desproporcional de lotesgrandes ou subutilizados.

Fornecimento eqüitativo de infra-estrutura.O acesso à infra-estrutura – estradas,eletricidade, saneamento, telecomunicações –é, de modo geral, altamente desigual entre osgrupos. Para muitos habitantes de países emdesenvolvimento, a falta de acesso a serviçosbásicos de infra-estrutura significa viver àmargem dos mercados e serviços e ter poucoou nenhum fornecimento de energia e águapara as atividades produtivas e a subsistênciadiária. Isso geralmente resulta em umasignificativa redução de oportunidadeseconômicas.

Embora o setor público continue a ser, emmuitos casos, a principal fonte de fundos deinvestimento em infra-estrutura destinados aampliar as oportunidades dos menosfavorecidos, a eficiência do setor privadotambém pode ser aproveitada. Embora asprivatizações de empresas de serviços públicoscostumem ser atacadas por seus efeitosdesiguais, a evidência indica uma realidademais complexa. As privatizações na AméricaLatina geralmente resultaram em acesso aserviços, especialmente em eletricidade etelecomunicações. Em outros casos, contudo, noperíodo pós-privatização os preços aumentammais do que os ganhos em qualidade ecobertura, levando ao descontentamento geralda população.

As privatizações são, portanto, um casoclássico de política que pode ou não dar certo,dependendo do contexto local. Se o sistemapúblico for altamente corrupto ou ineficaz eestiver prevista uma capacidade normativaadequada na pós-privatização, a privatizaçãopode ser considerada um bom recurso. Emoutros casos, há privatizações mal programadasque transferem ativos públicos a preçosexcessivamente baixos para mãos privadas.

A experiência mostra que o fato dos serviçosde infra-estrutura serem prestados poroperadoras privadas ou empresas públicasparece menos importante para a eqüidade doque a estrutura de incentivos com que sedeparam os prestadores e a responsabilidade

desses prestadores com relação ao público emgeral. Argumentamos que os formuladores depolítica podem melhorar a prestação eqüitativade serviços de infra-estrutura estendendo oacesso às pessoas de baixa renda e às áreas maispobres – o que geralmente significa trabalharcom prestadores informais e subsídiosdirecionados – e fortalecendo a governança dosetor por meio de uma maior responsabilizaçãodos prestadores e reforçando o direito de opinardos beneficiários.

Os mercados e a macroeconomiaOs mercados são fundamentais para ajudaras pessoas a transformarem seus ativos emprodutos. Quando as transações de mercado sãoinfluenciadas pela riqueza ou pela situação dosparticipantes, elas são tanto desiguais quantoineficientes – e também podem influenciar osincentivos para que diferentes grupos expandamseus ativos (Capítulo 9).

Mercados financeiros. Troca de favoresidentificadas dos sistemas bancários: o poderde mercado é protegido por alguns bancosgrandes, que emprestam favoravelmente aalgumas empresas selecionadas, as quais talveznão sejam aquelas com os mais elevadosretornos previstos ajustados pelo risco. Essepode ser o motivo da associação que todos ospaíses fazem entre maior profundidadefinanceira e menor desigualdade de rendas. Aviabilização de um acesso mais igualitário afinanciamentos pela ampliação de sistemasfinanceiros pode ajudar as firmas produtivasque antes não podiam obter financiamentosformais.

Contudo, essas relações são apenassugestivas, de modo que o relatório se baseia emestudos de casos de economias de renda média,como as da República da Coréia, Malásia,México e Federação Russa, e de economias debaixa renda, incluindo a Indonésia e o Paquistão,para fornecer provas mais concretas. Essesestudos sugerem um paradoxo aparente. Associedades com grandes desigualdades de podere riqueza, instituições precárias e sistemasfinanceiros controlados geralmente estão sujeitasa setores financeiros restritos voltados para ospoderosos e escondem uma qualidade precáriados ativos. Abrir o sistema financeiro poderia serconsiderado uma solução óbvia. A liberalização,contudo, também tem sido freqüentemente

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identificada pelos poderosos ou ricos, desdepaíses como o México (no início da década de1990) até economias de transição como aRepública Tcheca e a Rússia.

O aprofundamento e a ampliação graduais,portanto, precisam estar aliados a umaresponsabilização horizontal mais sólida (emestruturas normativas), uma maior aberturae, onde for viável, a disposições decompromissos externos (como a entrada deEstados da Europa Central e do Báltico naUnião Européia). Os programas destinados àspessoas de baixa renda – como esquemas demicrocrédito – podem ajudar, mas nãosubstituem a ampliação do acesso global.

Mercados de trabalho. O nivelamento do campode ação nos mercados de trabalho consiste nabusca do equilíbrio certo (específico do país)entre flexibilidade e proteção para oferecercondições iguais de emprego ao maior númeropossível de trabalhadores. Muitos países têmdisposições e regulamentos bastante extensospara trabalhadores do setor formal e bem menospara aqueles no setor informal (geralmentemenos seguro). Há geralmente um grau demovimento voluntário entre os setores e grandediversidade no próprio setor informal, incluindodesde microempresários e alguns autônomoscom renda superior a de trabalhadores do setor

formal até um grande número de pessoas comcondições de emprego bem piores. Essa misturaresulta em proteção inadequada aos trabalh-adores mais pobres, embora as leis que regem otrabalho formal possam reduzir a flexibilidadedo trabalho e geralmente representam um maunegócio para os próprios trabalhadores, comoocorre quando os sistemas de seguro socialrelativos ao trabalho são ineficazes.

Há duas amplas abordagens sobre mercadode trabalho importantes para a eqüidade.Primeiro, as intervenções no mercado detrabalho devem garantir a aplicação efetiva dasprincipais normas trabalhistas em todo omercado, o que implica ausência total detrabalho escravo ou forçado, de forma perigosade trabalho infantil e de discriminação. Ostrabalhadores devem ter liberdade para sereunir e formar associações e seus sindicatosdevem ter liberdade para desempenhar umpapel ativo em negociações. Segundo, emtodas as áreas, a mescla de políticas precisa seravaliada de forma a equilibrar proteção (paratodos os trabalhadores) com subsídios para areestruturação, tão fundamental para ocrescimento econômico e a criação de empregos.

A segurança do trabalhador é quase semprefornecida por várias formas excessivamenterigorosas de legislação trabalhista, que de modogeral onera a contratação de trabalhadores,principalmente no caso de mulheres jovens esem experiência – exatamente as pessoas queas leis tentam proteger. Em muitos países, háalternativas políticas menos distorcivas e maisinclusivas, o que torna o campo de ação maisequilibrado nos mercados de trabalho. Essasalternativas incluem esquemas de segurodesemprego (mais prováveis em países derenda média) e esquemas de emprego de baixaremuneração (idealmente com uma garantiade emprego), que podem ser aplicados comsucesso até mesmo em países ou Estadospobres.

Mercados de produtos. Há uma substancialheterogeneidade nos efeitos da abertura demercados em um país, pelo menos a curto emédio prazo. Isso pode ser motivado pelalocalização geográfica, conforme ilustradopelo impacto variado da liberalização comercialno México (Figura 7). Este exemplo tambémilustra a importância das interações entre osmercados de produto interno e os padrões de


Alterações na assistência social às famílias

> 5%4–5 %2–4 %0–2 %

Figura 7 É melhor estar perto das oportunidades econômicasAlterações na assistência social às famílias no México, após a liberalização comercial nos anos 90.

Fonte: Nicita (2004).

provisão de infra-estrutura. Geralmente hátambém fortes interações com qualificaçõesno mercado de trabalho. Em muitos países, aabertura ao comércio (geralmente coincidindocom a abertura ao investimento estrangeirodireto) tem sido associada a um aumento dadesigualdade salarial nas duas últimas décadas.Isso ocorre especialmente nos países de rendamédia, notavelmente na América Latina. Aabertura ao comércio geralmente incentiva oprêmio por aptidões à medida que as firmasmodernizam seus processos de produção(mudança técnica com base em aptidões, nojargão dos economistas). Isso pode serprejudicial para a eqüidade se o contextoinstitucional restringir a capacidade dostrabalhadores de mudarem para um novotrabalho – ou limitar o acesso da população àeducação.

Estabilidade macroeconômica. Esse relatórioargumenta que existem relações bidirecionaisentre instituições injustas e crises macroec-onômicas, ocorrendo os efeitos mais nocivosao capital e ao crescimento de longo prazo.Instituições fracas e limitadas são associadas auma tendência maior dos países experime-ntarem crises macroeconômicas. Quandoocorrem crises econômicas, as pessoas debaixa renda pagam o preço mais elevado, poisseus instrumentos são fracos demais para lidarcom os impactos do choque. Além disso, asolução da crise é geralmente regressiva,definida por meio de vários mecanismos(a maior parte deles não identificada nosinstrumentos tradicionais de pesquisa domi-ciliar): redução na mão-de-obra, pelo menosde trabalhadores formais; ganhos de capitalpara aqueles cujo dinheiro vem de fora; enegociações fiscais que põe em prática saídasde emergência para socorrer os effeitos dochoque a um custo substancial. Estas saídas deemergência são pagas com a elevação dosimpostos e redução dos gastos. Como osimpostos costumam ser proporcionais e osgastos geralmente progressivos na margem(especialmente na América Latina), o custo dassaídas de emergência é desproporcionalmentesuportado pelos mais pobres. A inflação altatambém tem sido identificada como prejudicialpara o crescimento e regressiva em seu impacto.

A preocupação com a eqüidade levaria, emgeral, a uma postura altamente prudente com

a gestão macroeconômica e a regulamentaçãofinanceira. Uma política macroeconômicapopulista, cedo ou tarde, demonstra serprejudicial para a eqüidade e crescimentoeconômico. Um programa político podeaumentar a eqüidade por meio de umapolítica fiscal anticíclica, criando redes desegurança antes de uma crise, reduzindoempréstimos arriscados e apoiando apenasos menores depositantes em saídas de emergê-ncia. Porém, em outras áreas políticas, essasrespostas precisam do apoio de projetos instit-ucionais que associem uma maior liberdadeinstitucional à influência política (bancoscentrais independentes e agências regul-adoras autônomas) com mais informações edebates em sociedade.

A arena globalA circunstância predeterminada que determinamais fortemente as oportunidades de alguémlevar uma vida saudável e produtiva é o seu paísde origem. As desigualdades globais sãoenormes. A redução dessas desigualdadesdependerá principalmente de políticas internasaplicadas em países pobres com impacto sobre ocrescimento e desenvolvimento. Mas a açãoglobal pode mudar as condições externas e afetaro impacto das políticas internas. Nesse sentido,as ações globais e domésticas sãocomplementares.

Vivemos em um mundo integrado nos quaispessoas, produtos, idéias e capital circulamentre os países. Na realidade, grande parte doassessoramento político prestado aos paísespobres nas últimas décadas – inclusive peloBanco Mundial – tem enfatizado as vantagensda participação na economia global. Mas osmercados globais estão longe de ser eqüitativos eas normas que regem seu funcionamento têmum efeito desproporcionalmente negativo sobreos países em desenvolvimento (Capítulo 10).Essas normas são o resultado de processos denegociação complexos nos quais os países emdesenvolvimento têm pouca possibilidade deopinar. Além disso, mesmo se os mercadostrabalhassem de modo eqüitativo, as dotaçõesdesiguais limitariam a capacidade dos paísespobres de se beneficiarem com as oportunidadesglobais. O nivelamento da economia global edos campos de ação políticos, portanto, requernormas mais justas para o funcionamento dosmercados globais, participação mais efetiva

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dos países pobres nos processos de definiçãode normas globais e mais ações destinadas aajudar a criar e manter as dotações de paísespobres e pessoas de baixa renda.

O relatório documenta algumas das muitasdesigualdades no funcionamento dos mercadosglobais de trabalho, produtos, idéias e capital.Trabalhadores não-qualificados de países pobres,que poderiam receber melhores salários nospaíses ricos, enfrentam muitos obstáculos paraimigrar. Produtores de países em desenvol-vimento enfrentam obstáculos na venda deprodutos agrícolas, bens manufaturados eprestação de serviços em países desenvolvidos.A proteção de patentes restringe o acesso dospaíses pobres a inovações (especialmenteremédios), ao passo que as pesquisas científicassão quase sempre voltadas para as doenças dassociedades ricas. Os investidores de paísesricos geralmente obtêm os melhores acordosdurante crises financeiras. Na maioria doscasos, normas mais justas trariam benefíciospara cidadãos de países desenvolvidos e depaíses em desenvolvimento Os benefíciosvariam entre mercados e países - benefíciosonde existe maior migração legal tendem a sermaiores (e revertidos diretamente para osmigrantes), bem como benefícios do comérciotendem a reverter-se principalmente parapaíses de renda média em vez de para paísesmenos desenvolvidos.

O relatório examina as opções de reduçãode iniqüidades no funcionamento dos mercadosglobais, incluindo o seguinte: autorizar umamaior migração temporária para os países daOrganização de Cooperação e DesenvolvimentoEconômico (OCDE); aumentar substancial-mente a liberalização do comércio conforme aRodada de Doha; permitir que os países pobresusem medicamentos genéricos; e desenvolvernormas financeiras mais apropriadas aos paísesem desenvolvimento.

As leis internacionais que regem os mercadosglobais são o produto de complexas negociações.Em alguns casos, como as convenções dosdireitos humanos, os processos que geram as leissão considerados justos. Em outros casos, osprocessos e resultados são considerados injustos,apesar dos regulamentos formais serem eqüit-ativos. Na Organização Mundial do Comércio(OMC), por exemplo, cada país tem direito aum voto e todos podem bloquear procedim-entos. Todavia, os processos da OMC às vezes são

considerados injustos devido ao desequilíbrio depoder inerente entre os fortes interessescomerciais e o interesse público, em paísesdesenvolvidos e países em desenvol-vimento.sses desequilíbrios manifestam-se, por exemplo,no número de pessoas empregadas em Genebrapelos diferentes membros da OMC. Umarepresentação mais efetiva dos países pobres eminstituições globais ajudaria a melhorar osprocessos e pode gerar normas mais eqüitativas.

O impacto da redução de imperfeições emmercados globais varia de país para país. Ospaíses em desenvolvimento com crescimentomaior e mais rápido costumam beneficiar-sede forma significativa de um comércio globalmais aberto, migração e fluxos de capital queos ajudam a sustentar o crescimento rápido(enquanto as políticas internas eqüitativasajudam a apoiar o crescimento de longo prazoe o amplo compartilhamento interno dessecrescimento). Países deixados para trás naeconomia global obtêm bem menos benefíciosdos mercados globais no curto prazo econtinuarão a depender de assistência. Paraeles, a ação global que ajuda a compensar asdotações desiguais é fundamental. A ação quecria dotações é basicamente interna, por meiode investimentos públicos em desenvolvimentohumano, infra-estrutura e estruturas degovernança. Mas a ação global pode apoiarpolíticas internas ao transferir recursos sob aforma de assistência - a qual não é compensadapor amortizações da dívida - e de investimentosem bens públicos globais, especialmente nacomunidade global.

Os níveis de ajuda precisam ser apoiadosde acordo com os compromissos estabelecidospelos países ricos na Conferência de Monterreyem 2002 e devem ser implementados planosconcretos para atingir a meta de destinar 0,7%da renda nacional bruta para a ajuda. Umgrande volume de assistência somente ajudaráse aliviar as restrições e impulsionar o desen-volvimento nos países beneficiários. É possívelatingir uma maior eficácia ao enfatizar osresultados, deixando de lado a condicional-idade ex ante e alterando progressivamente aelaboração e gestão de doadores a beneficiários.A ajuda não deve ser prejudicada pela dívida,pois a redução da dívida que não é financiadapor recursos adicionais pode de fato prejudicaros programas eficazes de assistência. Osmecanismos inovadores para expandir a


assistência ao desenvolvimento devem serexplorados, incluindo impostos globais econtribuições privadas.

Eqüidade e desenvolvimentoIntroduzir a eqüidade no centro do desenvol-vimento significa aproveitar e integrar asprincipais ênfases no pensamento em desen-volvimento dos últimos 10 a 20 anos – sobremercados, desenvolvimento humano, gover-nança e empoderamento. Notavelmente esteano a eqüidade é o foco do Relatório sobre oDesenvolvimento Mundial e do Relatório sobreo Desenvolvimento Humano do Programa deDesenvolvimento das Nações Unidas. O apelopor um campo de ação mais nivelado tanto napolítica quanto na economia dos países emdesenvolvimento serve para integrar os doispilares do Banco Mundial de criar um clima

institucional que incentive o investimento e oempoderamento das pessoas de baixa renda.Ao assegurar que instituições reforcem direitospessoais, políticos e de propriedade para todos,incluindo os atualmente excluídos, os paísespoderão contar com um número maior deinvestidores e inovadores e ser muito maiseficazes na prestação de serviços para todos oscidadãos. Uma maior eqüidade pode, nolongo prazo, sustentar um crescimento maisrápido. Esse crescimento pode ser incentivadopor uma maior imparcialidade na arena global,pelo menos por meio das promessas feitas nareunião da comunidade internacional realizadaem Monterrey. O crescimento rápido e odesenvolvimento humano nos países maispobres são fundamentais para a redução dadesigualdade global e para o alcance das Metasde Desenvolvimento do Milênio.

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Notas finais1. As taxas de mortalidade infantil são calculadas separadamente,

somente no nível de província, e não levam em consideração asdiferenças raciais, de gênero, nem outras diferenças sociais. Asestatísticas relacionadas à expectativa de vida são para grupos raciais ede gênero e não consideram as diferenças regionais nem de renda.Portanto, as diferenças reais entre indivíduos típicos com ascaracterísticas apresentadas são, provavelmente, subestimadas.Ademais, a expectativa de vida de Nthabiseng pode ser ainda muitomenor se ela for infectada pelo vírus do HIV/AIDS, como acontececom muitas mulheres sul-africanas. Os dados são de Day e Hedberg(2004). A previsão de anos de escolaridade baseia-se em informaçõesdesagregadas – por província, sexo, localização urbana ou rural, quintilde gastos com consumo e escolaridade da mãe – da Pesquisa sobreForça de Trabalho e Pesquisa sobre Renda e Gastos de 2000, realizadaspelo Escritório de Estatísticas da África do Sul.

2. Os gastos de consumo mensal preditos em 2000 para pessoascom estas características foram Rand 119 (US$45 ajustados para aparidade do poder aquisitivo) para Nthabiseng; e Rand 3.662(US$ 1.370) para Pieter. A média para uma mãe branca com alto níveleducacional que vive em Cape Town e está nos 20% do topo dadistribuição situa-se no 99º percentil da distribuição geral da renda.Os dados provêm da Pesquisa sobre Força de Trabalho e Pesquisa sobreRenda e Gastos de 2000.

3. Existem também diferenças de renda, consumo e outras: Svenpoderá ganhar US$ 833 por mês, comparados com a média sul-africana de US$ 207 (Nthabiseng receberá US$ 44 por mês). Se Sventivesse tido ainda mais sorte e tivesse nascido com mesma posição naescala de distribuição de renda da Suécia que Pieter ocupa na África doSul, seus rendimentos mensais aumentariam para US$ 2.203. Svenpoderá viajar para o país que quiser, ao passo que Nthabiseng e Pieterpodem esperar passar horas esperando por um visto, que poderãoobter ou não.

4. Em alguns casos, como a descoletivização da agricultura daChina no final da década de 1970, uma reforma pode levar a maioreficiência, um leque mais amplo de oportunidades e, mesmo assim, auma maior desigualdade de renda (dentro do ambiente rural). Aexperiência da China – e a descompressão de salários em váriaseconomias de transição na Europa e Ásia Central – é um bom exemplode um ponto mais geral: como eqüidade refere-se a processos justos eoportunidades iguais, não se pode inferir sobre ela apenas olhandopara as distribuições de renda. Em linhas gerais, maior justiçaproporcionará menor desigualdade de renda, mas nem sempre. E nemtodas as políticas que reduzem a desigualdade aumentam a eqüidade.

5. Mazumder (2004).6. Outras relações entre oportunidades desiguais e condições

sociais também são uma preocupação da sociedade, inclusive asrelações entre desigualdade e criminalidade e entre desigualdade esaúde. Nós as analisamos resumidamente no relatório, mas enfatizamosos canais que têm importância mais direta para a eqüidade.

7. Podem existir vários motivos econômicos sólidos para que essastaxas de juros ajustadas pelo risco variem, inclusive custosadministrativos fixos de empréstimos, maiores assimetrias deinformação etc. O fato é que isso afeta mais os grupos de renda maisbaixa, de formas não relacionadas a suas oportunidades deinvestimento, acarretando assim a um aumento da ineficiência e aperpetuação das desigualdades.

8. Essas médias baseiam-se em episódios reais e referem-se àelasticidade do crescimento total da redução da pobreza, inclusivequaisquer alterações na desigualdade. A classificação de desigualdade“baixa” e “alta” refere-se a um coeficiente de Gini de 0,3 e 0,6,respectivamente. A elasticidade parcial da pobreza com relação aocrescimento, supondo-se que não haja alteração na curva de Lorenz,demonstra uma queda semelhante, mas não para zero (ver Capítulo 4).

9. Embora a redistribuição para aumentar a eqüidade seja dosgrupos mais ricos para os mais pobres, pode acontecer que “boas”redistribuições se destinem aos grupos que não são pobres,especialmente os do meio. Isso dependerá da natureza da falha demercado. Por exemplo: os primeiros beneficiários de um sistemafinanceiro menos captado podem ser pequenos e médios empresários.Os benefícios para as pessoas de baixa renda ocorrerão quando o maioracesso aos serviços financeiros entre os empresários de classe média serefletir em crescimento mas rápido e criação de empregos.

ReferênciasA lista abaixo descreve informalmente trabalhos que talvez não

estejam comumente disponíveis nas bibliotecas.

Bourguignon, Francois e Christian Morrisson. 2002. Inequalityamong World Citizens: 1820-1992. American Economic Review92(4):727–44.

Day, Candy e Calle Hedberg. 2004. Health Indicators. South AfricanHealth Review 2003(4):349–420.

Grantham-McGregor, S. M., C. Powell, S. P. Walker e J. H. Himes.1991. Nutritional Supplementation, Psychosocial Stimulation, andMental Development of Stunted Children: The Jamaican Study.The Lancet 338(8758):1–5.

Hoff, Karla e Priyanka Pandey. 2004. Belief Systems and DurableInequalities: An Experimental Investigation of Indian Caste.Washington, D.C.: World Bank Policy Research Working PaperSeries 2875.

Mazumder, Bhakshar. 2004. Earnings Mobility in the UD. EmnSamuel Bowles, Herbert Gintis e Melissa Osborne, eds., UnequalChances: Family Background and Economic Success. Princeton,N.J.: Princeton University Press.

Nicita, Alessandro. 2004. Who Benefited from Trade Liberalization inMexico? Measuring the Effects on Household Welfare. Washington,D.C.: World Bank Policy Research Working Paper Series 3265.

Paxson, Cristina H. e Norbert Schady. 2005. Cognitive DevelopmentAmong Young Children in Ecuador: The Roles of Wealth Healthand Parenting. World Bank Policy Research Working Paper Series3605. Washington, D.C.

Schady, Norbert. 2005. Changes in the Global Distribution of LifeExpectancy and Education. Banco Mundial. Washington, D.C.Processado.


As desigualdades de renda, saúde e níveis educacionais são há muito tempo um fato persistente na vida demuitos países em desenvolvimento. Quando essas desigualdades originam-se de oportunidades desiguais, hámotivos intrínsecos e práticos para preocupação com este problema. Como as desigualdades de oportunidade

são muitas vezes acompanhadas de profundas diferenças de influência, poder e status social – quer no âmbitoindividual, quanto no de grupo – elas tendem a persistir. Por resultar em alocações menos eficientes de recursose instituições menos eficazes, a desigualdade é inimiga do desenvolvimento de longo prazo. Conseqüentemente, existeum papel legítimo para a ação pública na promoção da justiça e busca da eqüidade, garantindo que esta açãoreconheça a primazia das liberdades individuais e o papel dos mercados na alocação dos recursos.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2006 apresenta evidências de desigualdades de oportunidades entreos países e dentro de cada um deles, além de explicar os mecanismos através dos quais o desenvolvimento é afetado.De acordo com o Relatório, a eqüidade é uma das prioridades para o desenvolvimento: ações públicas devem buscarexpandir as oportunidades para aqueles que, na ausência de intervenções políticas, teriam menos recursos, expressãoe potencialidade. Domesticamente, propõe-se o investimento em pessoas, a ampliação do acesso à justiça, à terra e àinfra-estrutura e a promoção da imparcialidade nos mercados. Na esfera internacional, o relatório analisa ofuncionamento dos mercados globais e as regras que os regem, bem como a prestação adicional de ajuda para auxiliaros países pobres e as pessoas de baixa renda a criarem maiores recursos. Tomando por base os 60 anos de experiênciaem desenvolvimento do Banco Mundial, o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2006 é uma leituraindispensável para compreender como uma maior eqüidade pode reduzir a pobreza, intensificar o crescimentoeconômico, promover o desenvolvimento e oferecer mais oportunidades aos grupos menos favorecidos da nossasociedade.

ISBN 0-8213-6415-4

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