enquanto muitos outros diziam: não! porque não! · faz sentido aqui relembrar as palavras de...

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“Experiências práticas de cooperação no quadro do

regime de delegação de competências nos

municípios e entidades intermunicipais."

ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO

Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra

[email protected]

Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20

Enquanto muitos outros diziam:

Não! Porque Não!

Eu, desde o início do processo que proponho:

Talvez! Vamos analisar! Vamos monitorizar! Vamos prepara os atores locais!

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Contextualização0Esta prevê que:

«Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insulare os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralizaçãodemocrática da Administração Pública» (artigo 6.º, n.º 1)

e que

«a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas,sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação da Administração» (artigo 267.º, n.º 2).

Objetivamente, e se nos encontramos neste fórum para refletir sobre o Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 defevereiro, não podemos deixar de relembrar o plasmado a Constituição da República Portuguesa.

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A reforma do Marquês de Pombal, bem como décadas mais tarde a revolução liberal de 1820, colocaram nas

mãos do Estado a responsabilidade pela educação em Portugal, por força da expulsão das ordens religiosas. A

organização de um ensino moderno através de um modelo laico, gratuito e obrigatório que substituísse o

ensino clássico e teológico anterior foi assumido de forma centralizada pelo Estado desde há praticamente

dois séculos. Desde esse longínquo momento que o sistema educativo português apresenta um caráter

centralizado.

Faz sentido aqui relembrar as palavras de Gomes Canotilho (2008), em que o autor reconhece que terá

prevalecido uma “alegada conceção jacobina de ensino, traduzida na unicidade e uniformidade da oferta

escolar”.

O Centralismo associado às nossas velhas influências francófonas.

Cultura Educação Social Saúde

Programa Aproximar

Decreto-Lei n.º 30/2015 de 12 de fevereiro

Educação

O XIX Governo Constitucional lançou, através de uma Resolução do Conselho de Ministros - n.º 15/2013, de 19 de 2013 -, o

“Aproximar — Programa de Descentralização de Políticas Públicas”, que, entre outros objetivos, tinha por missão identificar

competências dos serviços e organismos da administração central com potencial de descentralização.

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No domínio da educação, no que se refere ao ensino básico e secundário, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais as seguintes competências:

a) No âmbito da gestão escolar e das práticas educativas:i) Definição do plano estratégico educativo municipal ou intermunicipal, da rede escolar e da oferta

educativa e formativa;ii) Gestão do calendário escolar;iii) Gestão dos processos de matrículas e de colocação dos alunos; iv) Gestão da orientação escolar;v) Decisão sobre recursos apresentados na sequência de instauração de processo disciplinar a alunos e de

aplicação de sanção de transferência de estabelecimento de ensino;vi) Gestão dos processos de ação social escolar;

b) No âmbito da gestão curricular e pedagógica:i) Definição de normas e critérios para o estabelecimento das ofertas educativas e formativas, e respetiva

distribuição, e para os protocolos a estabelecer na formação em contexto de trabalho;ii) Definição de componentes curriculares de base local, em articulação com as escolas;iii) Definição de dispositivos de promoção do sucesso escolar e de estratégias de apoio aos alunos, em

colaboração com as escolas;

c) No âmbito da gestão dos recursos humanos:i) Recrutamento, gestão, alocação, formação e avaliação do desempenho do pessoal não docente;ii) Recrutamento de pessoal para projetos específicos de base local;

d) A gestão orçamental e de recursos financeiros;

e) No âmbito da gestão de equipamentos e infraestruturas do ensino básico e secundário:i) Construção, requalificação, manutenção e conservação das infraestruturas escolares;ii) Seleção, aquisição e gestão de equipamentos escolares, mobiliário, economato e material de pedagógico.

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Descentralização – visa transferir o poder de decisão para instâncias regionais e locais e implicar diretamente os principais

interessados no sucesso do sistema, envolvendo-os no processo decisório.

Desconcentração – visa facilitar o trabalho da administração central, através da colocação dos seus serviços em localizações mais

próximas das populações.

Autonomia - “a faculdade reconhecida ao agrupamento de escolas ou à escola não agrupada pela lei e pela administração educativa

de tomar decisões nos domínios da organização pedagógica, da organização curricular, da gestão dos recursos humanos, da ação

social escolar e da gestão estratégica, patrimonial, administrativa e financeira, no quadro das funções competências e recursos que

lhe estão atribuídos” (Decreto-Lei n.º 75/2008 de 22 de Abril).

Alguns Conceitos Envolvidos

1 – Sistemas Centralizados com Autonomia das Escolas – França e Portugal.

2 – Sistemas Predominantemente Centralizados com certificação Local – Grécia; Itália e Roménia.

3 – Sistemas Federais com importância a nível das Regiões – Alemanha; Espanha e Bélgica.

4 – Sistemas de colaboração entre o Estado e o Poder Local – Dinamarca; Finlândia e Polónia.

5 – Sistemas descentralizados com muita autonomia das Escolas – Suécia; Inglaterra e Holanda.

Tipologia de Redistribuição de Responsabilidades

Adap. Batista, 2012

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Neste sentido fomos impelidos de imediato a questionar:

• Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a

melhoria do sucesso educativo?

• Que debate existiu(e) em torno deste propósito?

• O que se pretende? Desconcentração? Descentralização? Autonomia?

Educação e os Municípios1

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A educação nas autarquias

A territorialização das políticas educativas exige, necessariamente, a definição de novas

competências e de novos papéis a outros atores sociais.

Neste sentido, os municípios são apresentados como os elementos chave para a efetiva

territorialização das políticas.

Projeto estratégico ao nível da educação

Um “Projeto Educativo Local” traduz-se por um “plano estratégico” em

termos educativos, paralelo aos “Planos Estratégicos de

Desenvolvimento”, explicitando o sentido da ação educativa do município

e o modo específico de se organizar e de encontrarem soluções

próprias para os seus problemas e anseios.

Para além das suas funções tradicionais - económica, social, política e

de prestação de serviços -, cada comunidade deve reconhecer,

exercitar e desenvolver permanentemente, uma função educadora,

assumindo uma intencionalidade e uma responsabilidade, cujo objetivo

principal deverá ser a formação, promoção e desenvolvimento de

TODOS os habitantes, bem como do território onde todos interagem .

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Carta Europeia de Autonomia Local -1985 Um dos principais fundamentos de todo o regime democrático são as autarquias sendo aconselhado que cada país criasse legislação adequada para o reconhecimento da autonomia local (Conselho da Europa).

Constituição da República de 1976 e a primeira Lei das Finanças Locais do período democrático (Lei nº 1/79 de 2 Janeiro) as autarquias ganharam reconhecimento legislativo, através da construção de instrumentos legais conferindo ao poder local um estatuto inequívoco e importante, assegurando-se em simultânea a sua autonomia política, administrativa e financeira.

Artigo 235.º Autarquias locais1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.2. As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas.

É a partir da década de 80 que começam a ser definidos os contornos legais da intervenção municipal em matéria de educação

observando-se , no essencial, três fases que marcam este percurso em termos nacionais.

Durante este período salienta-se também o início da representação dos municípios no Conselho Nacional de Educação nomeados

pela Associação Nacional de Municípios, segundo a Lei nº 31/87 de 3 de julho (alínea f do artigo 3º).

1ª fa

se 74-86época onde os municípios foram encarados como meros contribuintes financeiros na educação escolar.

2ª fa

se 86-95estatuto de agente educativo: pré-escolar; Educação Especial; Formação Profissional; Atividades Extra Escolares

3ª fa

se 95-atualidademunicípios como parte integrante do processo educativo, passando a ter estatuto público.

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As autarquias locais gozam de autonomia, nesse sentido dispõem de pessoal, património e finanças próprias, estando toda a gestão

de recursos ao encargo dos respetivos órgãos. Os municípios são elementos constitutivos da democracia e da cidadania

portuguesas, estando-lhes incumbida a satisfação das necessidades das comunidades locais.

Áreas de intervenção/atribuições:

• Equipamento rural e urbano;• Energia;• Transportes e comunicações;• Educação;• Património, cultura e ciência;• Tempos livres e desporto;• Saúde;• Ação social;• Habitação;• Proteção civil;

• Ambiente e saneamento básico;• Defesa do consumidor;• Promoção do desenvolvimento;• Ordenamento do território e urbanismo;• Política municipal;• Cooperação externa

•

As Autarquias Locais dispõem, constitucionalmente, de autonomia paraexercerem livremente a sua ação nos domínios das suas atribuições(Andrade, 2010).

Atribuições do município no âmbito do sistema educativo (descentralização de competências em educação)

Criação dos conselhos municipais de educação• elaboração da carta educativa• participação e reorganização da rede escolar• participação na conceção das grandes orientações específicas dos estabelecimentos de educação e ensino da área do

município• intervenção na celebração de contratos de autonomia das escolas

Construção e gestão de equipamentos e serviços (pré-escolar e ensino básico)• construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos • gestão dos refeitórios dos estabelecimentos • gerir o pessoal não docente • assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico, como alternativa ao

transporte escolar• comparticipar no apoio às crianças • promover e apoiar o desenvolvimento de atividades complementares de ação educativa • participação no apoio à educação extraescolar.

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A Descentralização ou/e Territorialização da Educação2

Os Territórios

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Hipsometria

Variação da população residente por concelho | 2001-2011

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População residente por concelho em 2011

Índice de envelhecimento por concelho, em 2011

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Dimensões Indicadores Ano/Fonte Unidade

Taxa de analfabetismo 2011 | INE %

População com o 1º CEB 2011 | INE % pop. residente

População com ensino secundário 2011 | INE % pop. residente

População com ensino superior 2011 | INE % pop. residente

População entre 6 e 15 anos que não está a frequentar o

sistema de ensino2011 | INE

% da população entre

6 e 15 anos

População entre 18 e 24 anos de idade com o 3º CEB que

não está a frequentar o sistema de ensino2011 | INE

% da população entre

18 e 24 anos

População com 15 e mais anos de idade sem nenhum

nível de escolaridade completo2011 | INE

% da pop. com 15 e +

anos

Taxa de abandono precoce 2011 | INE

% indvíduos entre 18 e

os 24 anos que deixou

de estudar

Taxa bruta de escolarização 2012/13 | DGEEC/MEC % de alunos

Taxa de variação populacional 2001-2011 %

Taxa de natalidade 2011 | INE ‰

Densidade populacional 2011 | INE Hab/km²

Índice de envelhecimento 2011 | INE %

População de nacionalidade estrangeira 2011 | INE % pop. residente

População com 14 ou menos anos de idade 2011 | INE % pop. residente

Núcleos familiares monoparentais 2011 | INE % de famílias

Transporte Autocarro\Transporte coletivo 2011 | INE % de indivíduos

Transporte Automóvel 2011 | INE % de indivíduos

Duração média dos movimentos pendulares 2011 | INE minutos

Empresas 2014 | INE | Infoempresas Nº por 1000 hab.

Taxa de atividade 2011 | INE %

Taxa de desemprego total 2011 | INE %

Taxa de desemprego jovem 2011 | INE %

Profissionais socialmente mais valorizados 2011 | INE %

População empregada no setor agrícola, pesca e floresta 2011 | INE %

Representantes do poder legislativo e de órgãos

executivos, dirigentes, diretores e gestores executivos2011 | INE %

Trabalhadores não qualificados 2011 | INE %

População empregada no setor secundário 2011 | INE %

Beneficiários do subsídio de desemprego 2011 | INE Nº por 1000 hab.

Beneficiários de rendimento social de inserção 2011 | INE Nº por 1000 hab.

População residente com pelo menos uma dificuldade 2011 | INE %

Edifícios muito degradados 2011 | INE %

Alojamentos familiares clássicos sem pelo menos uma

infraestrutura básica2011 | INE %

Encargos médios mensais por aquisição de habitação 2011 | INE €

Valor médio mensal das rendas dos alojamentos

familiares clássicos arrendados2011 | INE €

Educação e

Qualificação

Condições de

vida

Atividade

económica e

emprego

Demografia

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1 -Urbanos d

e Alta Densidade

Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada capacidade financeira.

2 -U

rbanos de média Densidade

Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira

3 –Territórios de baixa

Densidade

Municípios com significativas debilidades demográficas – baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.

4 –Território

s de muito baixa Densidade Municípios com

elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.

As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território

Dos 308 municípios portugueses cerca de 80% apresentam apenas um Agrupamento de Escolas

3 Descentralização de competências:Será uma verdadeira Municipalização

da Educação ?

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1 - Momento anterior à implementação do processo de descentralização

Questão fulcral a colocar neste momento

O que ganha o país em termos educativos com a implementação deste processo?

Assume-se apenas a descentralização , na mudança do 5 de outubro para a praça do município ?

- Será apenas a troca do” homem da mala”?

• Todo o processo (contrato a ser celebrado) é centrado na “escola”, esquecendo o território que é a base de toda a lógica da

territorialização – descentralização vs autonomia de escolas

• Como resolver as questões legislativas – incompatibilidade entre a proposta e o quadro legal vigente - por exemplo da lei 7/2003 relativamente aos Conselhos Municipais de Educação ou aos contratos de Autonomia dos Agrupamentos de Escolas.

• Uma visão centralista da capital e dos territórios do litoral que vão acentuar as desigualdades entre os diferentes territóriosnacionais – comparar Cascais com Barrancos ou Arruda dos Vinhos com Lisboa

- Gestão dos Recursos

- Organização Pedagógica e Administrativa

- Currículo

- Administração de Escola / AE

- Políticas Educativas

Contrato de Educação e Formação Municipal

Modelo top-down

Estado Central

Município

CME

Escola

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- Currículo




Modelo top-down ?

Estado Central

Município

CME

Escola



- Currículo




CME

Município

Estado Central

Botton - up

Escola

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Planeamento Estratégico

Políticas de Avaliação

Institucional

Relação escola /

comunidade

Gestão de Recursos

Gestão e administração

escolar

Humanos

MateriaisOrçamentais

(OE + Orç. Privativo)

Gestão do espaço e do

tempo Gestão dos Recursos

Descentralização da

EducaçãoAdministração de Escola / AE

Organização Pedagógica

Organização administrativa

Avaliação pedagógica

Desenvolvimento do currículo

Currículo

Políticas Educativas

Organização Pedagógica e administrativa

Mas como fazer? Quais a metodologia a seguir na

implementação do processo de modo a que seja

participado?

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AE/E Território / Conselho Municipal de Educação

Município MEC

A Matriz

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1 -Urbanos d

e Alta Densidade

Municípios com mais de 100 000 habitantes, Vários Agrupamentos de Escolas, peso significativo dos estabelecimentos de ensino privado e de IPSS, relevante massa crítica, divisões de educação de significativa quantidade e qualidade da equipa e com elevada capacidade financeira.

2 -U


Municípios com menos de 100 000 habitantes, Agrupamentos de Escolas em nº inferior a 5, massa crítica relevante, divisões de educação com débil quantidade e qualidade da equipa e com significativa capacidade financeira


Densidade

Municípios com significativas debilidades demográficas – baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação reduzida, dificuldades na capacidade de investimento.

4 –Território

s de muito baixa Densidade Municípios com

elevadas debilidades demográficas – muito baixo nº de nascimentos; forte envelhecimento; despovoamento -, Agrupamento de Escolas único, equipa de educação de um ou dois elementos, dificuldades na capacidade de investimento.

As dificuldades de uniformização da descentralização em função das diferentes tipologias de território


1 -Urbanos d

e Alta Densidade

O número de conselheiros presentes no CME deve levar ao equacionar de uma diferente estrutura.

Deverá ser equacionado um conselho de escolas, a qual deverá incluir também as escolas privadas.

Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares

Desenho e implementação do PEL

2 -U


O número de conselheiros presentes no CME pode (ou não) levar ao equacionar de uma diferente estrutura.

Criação do Departamento de Educação de características interdisciplinares

Desenho e implementação do PEL


Densidade

Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento*.

Criação de Divisão de Educação de características interdisciplinares

4 –Território

s de muito baixa Densidade

Nos municípios de um só AE observa-se uma clara sobreposição entre o CME e a CGE e uma difícil clarificação de competências entre o Vereador e o Diretor de Agrupamento.

Obrigatoriedade de assunção de descriminação positiva em termos financeiros e de Recursos humanos destes territórios

As diferentes tipologias de território e as diferentes soluções na Governança local da educação


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Três instrumentos se apresentam como peças fulcrais no processo:

- O Conselho Municipal de Educação, que deve passar a ser assumido como um

Conselho de Coordenação Pedagógica – mudança legislativa obrigatória

- O Projeto Educativo Local – processo construído numa lógica botton-up com uma

proposta de estrutura de gestão e coordenação à medida da ambição de cada

território.

- Documento de compromisso entre os diferentes atores educativos

ASSIM!

Como construir as Novas Educações através de um Projeto participativo e participado, mesmo

tendo por base um processo todo ele muito “centralizado”?

EDUCAÇÃO

(…)

CULTURA

PLANEAMENTOE URBANISMO

SOLIDARIEDADE E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E

JUVENTUDE

Funções da Equipa Autárquica – Política e Técnica

Informação / Divulgação

Administração/Gestão de Recursos

Articulação da Oferta

Relações interdepartamentais

Provedoria e Educação Parental

(...)

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EDUCAÇÃO

(…)CULTURA

PLANEAMENTOE URBANISMO

SOLIDARIEDADE E AÇÃO SOCIAL DESPORTO E

JUVENTUDE

Ministério da Educação

CMEConselho Pedagógico

Representantes das escolas

?

Representação associativa

Representação Parental

Representação Empresarial

Bibliotecas e agentes educativos

Museus e agentes culturais

AE/ Escola AE/ EscolaAE/ EscolaAE/ Escola

Conselho de Escolas

AE/ Escola

Diretores de Escolas

(…)

Agrupamentos

Escolas

Espaço Escolar

Turma

Alunos

Professores

Famílias

EmpresasComunidade

Técnicos

Não docentes

Ambiente Escolar Diagnóstico: desafios à comunidade escolar

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Sistema Formativo Integrado

Adap. de Villar, 2007; Cordeiro et al. 2012

ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL(CONSELHO DE COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA)

Planifica, planeia, catalisa esforços e interesses

INSTITUIÇÕES EDUCATIVAS

Transformam a experiência vital em experiência de cultura

FAMÍLIA/PAIS

Garantem um itinerário formativo que não se reduz ao trajecto escolar

ASSOCIATIVISMO

Possibilita vias de conexão com o território

SISTEMA PRODUTIVO

Incide na riqueza e complexidade de experiência que oferece o território

Projecto de desenvolvimento integrado e consensual no território

SISTEMA FORMATIVO INTEGRADO

ÁREA SOCIAL

Possibilita vias de conexão com as Instituições Sociais (IPSS)

ÁREA CULTURAL

Espaços culturais como espaços educativos

Mais dúvidas que certezas:

• Qual o objetivo máximo de um processo de descentralização da educação? Não será a melhoria do

sucesso educativo? Que debate existiu em torno deste propósito?

• Terão todos os territórios as mesmas condições para receber e implementar um processo de

descentralização de educação? Poderemos ter territórios regidos por diferentes legislações?

• Serão os territórios piloto representativos da complexidade territorial? Se correrem bem (alguns)

poder-se-á generalizar?

• E os que correrem mal? Como vamos fazer?

• Como será gerida a relação oferta privada e pública no mesmo território (pois as regras continuarão a

ser, aparentemente, diferentes)?

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Que caminhos?

• Monitorização e avaliação contínua dos atuais projetos-pilotos;

• Preparação a curto prazo dos quadros autárquicos (e intermunicipais) para a implementação da descentralização;

• A passagem da centralização à territorialização/descentralização deve ser observado com o cuidado que um processo tão decisivo para o futuro de Portugal obriga;

• O projeto deverá ser participativo e participado.

“Experiências práticas de cooperação no quadro do

regime de delegação de competências nos

municípios e entidades intermunicipais."

ANTÓNIO M. ROCHETTE CORDEIRO

Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra

[email protected]

Centro de Estudos Interdisciplinares do Século XX -CEIS 20

enquanto muitos outros diziam: não! porque não! · faz sentido aqui relembrar as palavras de...

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