8º Encontro da ABCP

01 a 04/08/2012, Gramado, RS

Área Temática: Relações Internacionais

DO MOMENTO UNIPOLAR AO

MULTILATERALISMO 2.0: ESTRATÉGIA E

FUNDAMENTOS NA ORDEM

MULTIREGIONAL

Fernando Dall’Onder Sebben (UFRGS)

Gustavo Gayger Müller (ULB-Bélgica)

1

RESUMO

Com um enfoque nos estudos estratégicos e de segurança, o trabalho explora

a interação de duas variáveis, polaridade do sistêma internacional e

regionalismo, para a ordem mundial. Do cruzamento entre elas, propõem-se

quatro cenários distintos: unipolaridade estadocêntrica, regiões do império,

globalismo descentralizado e multiregionalismo. Argumenta-se, então, que a

unipolaridade é insustentável no longo prazo devido às limitadas opções

estratégicas da grande potência. Por fim, exploram-se os dois últimos cenários

afim de, principalmente, analisar as tendências que atuam a favor e contra o

estabelecimento de uma ordem multiregional e aprofundar o debate o sobre as

consequências do regionalismo securitário.

Palavras-chave: Ordem mundial, polaridade, regionalismo, multiregionalismo.

2

ÍNDICE

Introdução .......................................................................................................... 3

Polaridade e Regionalismo: possíveis cenários ................................................. 4

Do Momento Unipolar......................................................................................... 7

Ao multilateralismo 2.0 ..................................................................................... 12

Globalismo descentralizado .......................................................................... 12

Multiregionalismo: tendências e contrapesos................................................ 14

Tendências ................................................................................................ 15

Contrapesos .............................................................................................. 17

Imaginando o multiregionalismo: constatações preliminares ..................... 18

Considerações Finais ....................................................................................... 22

Referências Bibliográficas ................................................................................ 24

3

Introdução

O presente artigo explora a interação entre dois fenômenos da cena

internacional: a (re)distribuição sistêmica de capacidades e o regionalismo. Por

consequência, aborda também dois importantes debates teóricos e

acadêmicos, a saber, sobre as tendências da ordem mundial em transição e

sobre o lugar e o papel das regiões nas relações internacionais. A questão

central indaga sobre as consequências dessa interação. Argumenta-se que,

tomados juntos, esses dois fenômenos abrem a possibilidade para quatro

cenários distintos, entre eles o da ascensão de uma ordem multiregional.

O foco do trabalho, tanto para distribuição de capacidades quanto para

regionalismo, é estratégico e militar. Trata-se de analisar a distribuição de

capacidades no nível político-militar do que Joseph Nye (2009) chama de “jogo

de xadrez tridimensional” que representa as relações internacionais

contemporâneas.1

O artigo é estruturado em três seções. A primeira introduz a relação

entre polaridade sistêmica e regionalismo com o objetivo de apresentar os

possíveis cenários oriundos dessa interação sob diferentes formas. A segunda

seção centra-se na polaridade e demonstra a insustentabilidade da

unipolaridade no longo-prazo através da análise das alternativas e estratégias

disponíveis à superpotência.

Na terceira seção, parte-se da efemeridade da presente unipolaridade

militar para imaginar um possível cenário baseado em múltiplos pólos

regionais. Para tal, apresentam-se conceitos tais como regionalismo securitário

e multilateralismo, assim como os fatores que tendem a agir contra e a favor da

construção do multiregionalismo. Implicações para o Brasil também são, por

fim, deduzidas desse cenário.

1 Joseph Nye (2009) divide a atual política mundial em três dimensões, melhor entendidos

como níveis de uma pirâmide. Segundo o autor, no topo, a distribuição de poder militar entre os Estados é unipolar devido à alta concentração que atualmente favorece os Estados Unidos. No nível econômico, intermediário, a multipolaridade é marcante há pelos menos uma década. Enfim, no último nível, o das relações transnacionais, o poder está distribuído de maneira difusa, o que inclui atores não-estatais. Para uma análise dos possíveis cenários para a ordem mundial com foco econômico, consultar Andrew Gamble (2007).

4

Polaridade e Regionalismo: possíveis cenários

Com base no cruzamento entre as variáveis regionalismo e polaridade

sistêmica, apresentam-se quatro diferentes cenários para a ordem mundial2.

Trata-se de uma interação que leva em consideração elementos empíricos

próprios ao moderno sistema internacional, não sendo possível sua utilização

para outras épocas. Além disso, a tabela é uma simplificação da realidade,

sendo que, sem dúvida, outros fatores também influenciam a ordem mundial.

No presente trabalho optou-se, entretanto, por explorar apenas a interação

entre essas duas variáveis.

Regionalismo, em primeiro lugar, é um conceito abrangente que tem

origem nos estudos econômicos, sendo cada vez mais utilizados em outras

áreas, como os próprios estudos de segurança. Embora muitas vezes referidos

indistintamente, regionalismo difere de regionalização, ainda que ambos

impliquem o fortalecimento relativo do nível regional em detrimento dos níveis

sistêmico e nacional. Regionalismo está para “política (policy) e projeto” e

regionalização está para “projeto e processo” (Fawcett, 2002: 431-3). No

trabalho, optou-se pelo termo regionalismo porque este indica uma mais forte

intencionalidade dos atores, bem como a institucionalização das relações

regionais. Já a regionalização pode ocorrer, como a globalização, a partir de

mudanças sistêmicas. As diversas funções do regionalismo podem ser

resumidas em três grupos: segurança, comércio e governança de regimes

internacionais (Van Langenhoven et al., 2004: 4). Tal distinção é bastante

similar aos três níveis de poder de Nye (2009), o militar, o econômico e o

transnacional, a diferença sendo principalmente a migração do nível sistêmico

para o nível regional.

2 Por ordem mundial,entende-se um padrão ou configuração da vida social, entre indivíduos ou

grupos, que gera resultados específicos (Hurrell, 2007a: 2-3). A diferença entre ordem internacional e ordem mundial reside no fato desta ser mais fundamental e abrangente do que aquela por estar ligada aos indivíduos e não apenas à relação entre Estados (Bull, 1971: 21). Enquanto que ordem mundial designa uma concepção quase que exclusivamente estadocêntrica, ordem mundial refere-se a uma ordem mais compelxa, multidimensional e pós-vestfaliana. Uma ordem internacioanl pode, nesse sentido, abarcar uma área menor, como seguidamente estuda-se a ordem internacional na Europa do século XIX por exemplo (Hettne, 2007: 112). Neste trabalho, optou-se pelo termo ordem mundial por ser mais coerente com os cenário apresentados.

5

Em termos teóricos, regionalismo pode variar de uma tomada de

consciência acerca da importância do nível regional até a promoção e

construção de novas entidades supranacionais, altamente institucionalizadas.

No trabalho, foram incluídos dois extremos do regionalismo enquanto projeto

Nesse sentido, regionalismo fraco representa uma falha dos atuais projetos

de integração regional de caráter supranacional e uma predominância de

estruturas regionais intergovernamentais, baseadas em consenso, onde custos

de saída para os Estados que a compõem permanecem baixos. Regionalismo

forte ou bem-sucedido, ao contrário, significa uma forte coesão e tomada de

consciência regional sustentada por organizações regionais de segurança de

caráter supranacional. A região constitui, ela mesma, um ator do sistema

internacional e, como altamente institucionalizada, uma unidade política

regional transnacional3 onde os custos de saída para seus membros são

elevados, ou mesmo proibitivos (Schmitter, 2007: xiii).

A segunda variável, polaridade sistêmica, resume a maneira pela qual o

poder é distribuído no sistema internacional e, mais especificamente, o seu

grau de concentração. Muito se tem debatido acerca da polaridade sistêmica

no começo do século XXI. Para alguns autores (Jervis, 2009: 188; Nye, 2009),

há uma manutenção da unipolaridade, principalmente em termos militares,

desde a queda da União Soviética. Para outros, a ascensão da China

reestabeleceria o retorno da bipolaridade, desta vez sino-estadunidense. Mas a

multipolaridade também tem vez no debate. Segundo Fareed Zakaria (2008),

ela seria oriunda da lenta “ascensão do resto”, principalmente o grupo dos

BRICS. Para Barry Buzan (2011), ela estaria ligada à própria decadência dos

Estados Unidos que originaria uma distribuição multipolar sem superpotências,

composta apenas por grandes potências. Por fim, há ainda quem reflita sobre a

distribuição de poder do sistema internacional com auxílio de neologismos tais

como “mundo não-polar” (Haass, 2008), “interpolaridade” (Grevi, 2009) ou

ainda “polaridade regional” (Acharya, 2009, apud Van Langenhoven, 2010: 6)4.

3 Transnational regional polity no original em inglês (Schmitter, 2007: xiii). Björn Hettne (2007)

utiliza um termo similiar: uma unidade política regional institucionalizada, ou regional institutionalized polity, no original em inglês.

4 Os termos originais em inglês são respectivamente: non-polar world, interpolarity e

regiopolarity.

6

Este trabalho assume que polaridade em termos militares pode ainda

variar entre dois extremos: unipolaridade e multipolaridade. Uma elevada

concentração de poder militar em uma única unidade resulta, então, em

unipolaridade. Se a distribuição é mais uniforme, incluindo diferentes unidades

com um mínimo de equilíbrio, o sistema é multipolar.5 A partir dos

cruzamentos dessas duas variáveis, obtêm-se quatro cenários distintos:

unipolaridade estadocêntrica, regiões do império, globalismo decentralizado e

multiregionalismo. O quadro abaixo resume o raciocínio e serve-se desses

conceitos que, embora não sejam idênticos à definição proposta pelos seus

autores, servem de ilustração para os resultados do cruzamento entre as

variáveis.

Quadro 1 - Combinações possíveis a partir da de interação entre Regionalismo e Polaridade Sistêmica

Regionalismo fraco Regionalismo forte

Unipolaridade Unipolaridade

estadocêntrica

Regiões do Imperium

norte-americano

(Katzenstein, 2005)

Multipolaridade

Globalismo

descentralizado (Buzan,

2011)

Multiregionalismo

(Hettne, 2007)

O primeiro cenário, no topo à esquerda, representa a unipolaridade

estadocêntrica, análoga à polaridade do pós-Guerra Fria. Nele, a distribuição

de poder militar é altamente concentrada em uma única unidade estatal e há

um fracasso do regionalismo securitário, enquanto projeto, na maioria ou em

todas as regiões. Trata-se de um cenário próximo à unipolaridade que se

originou ao final da Guerra Fria com a vitória norte-americana. Atualmente, os

indicadores dessa alta concentração são a elevada proporção dos gastos

5 Neste trabalho, optou-se por utilizar as duas configurações extremas da distribuição de poder

do sistema internacional, excluindo-se, assim, a bipolaridade. No entanto, acredita-se que bipolaridade traria consequências simliares, nos termos do cruzamento com regionalismo, às da unipolaridade.

7

militares dos Estados Unidos em relação aos demais Estados, seu poderio

bélico que inclui o controle quase exclusivo dos oceanos e uma multiplicidade

de bases militares instaladas pelo planeta, o que gera uma capacidade de

intervenção em escala global além de uma participação ativa nos processos de

securitização de todas, ou quase todas, as regiões (Buzan e Waever, 2003: 34-

35). Neste cenário, organizações regionais tem pouca relevância em termos

securitários.

O segundo cenário, no topo à direita do quadro, representa o

cruzamento de unipolaridade e regionalismo forte6. Este cenário é similar,

embora mais extremo devido ao forte caráter institucional do regionalismo

adotado por este trabalho, ao que Peter Katzenstein (2005: 1) chama de “um

mundo de regiões organizado pelo império norte-americano”. Nele, as regiões

equivalem aos atuais comandos militares norte-americanos.7 Para cada uma,

os Estados Unidos dependem de um aliado crítico, pivô de sua influência.

Segundo Katzenstein, a influência na Ásia e Europa estaria atualmente

baseada no Japão e na Alemanha. O aliado crítico para o Oriente Médio estaria

faltando e as demais regiões seriam de menor importância (Kelly, 2007: 221-3).

Esses dois primeiros cenários são produtos de uma estrutura sistêmica

unipolar. Nesse sentido, a próxima seção aprofunda o debate sobre a

manutenção da presente unipolaridade do ponto de vista estratégico-militar e

abre caminho para a discussão do cenário multiregional a ser feita na última

seção.

Do Momento Unipolar

O trabalho de Diniz (2006) estabeleceu as bases teóricas acerca da

Grande Estratégia e da Política de Sustentação Grande-Estratégica8. Para

6 Este último não siginifica necessáriamente autonomia regional, pois o poder militar estaria

ainda altamente concentrado em uma única superpotência capaz de interferir nas diversas regiões do globo. Regionalismo e autonomia são, portanto, variáveis distintas para efeitos deste trabalho.

7 A saber, América do Norte, América Latina, Oriente Médio, Eurásia, Ásia Pacífico e África.

8 Adota-se, com as devidas ressalvas feitas por Diniz (2006), seu conceito de Grande

Estratégia: “direção geral da política externa de um país, na qual se articulam os elementos centrais dessa política no que se refere a questões de segurança e defesa”. As condições de sua viabilização são denominadas Política de Sustentação Grande-Estratégica (Diniz, 2006).

8

obter recursos críticos, posições geográficas estratégicas ou insumos de

Inteligência, a Potência Unipolar necessita de aliados: críticos, concretos e

potenciais.

Diniz (2006) tem como ponto de partida as obras de John Mearsheimer

(2002) e de William Wohlforth (1999). Mearsheimer diferencia as grandes

potências do restante dos países, visto que elas são Estados qualificados para

travar uma guerra convencional contra o Estado mais forte do mundo

(Mearsheimer, 2002:5)9. Grandes potências convivem em um ambiente de

medo recíproco e de incerteza, no qual não há uma autoridade central que

governe (anarquia).

Dada a existência desse ambiente, o comportamento adotado pelos

Estados, a fim de garantir sua sobrevivência, é a maximização de poder. O

objetivo último de toda grande potência é a obtenção da hegemonia global

(Mearsheimer, 2002: 2; 21). Esta é, segundo o autor, altamente improvável, em

virtude de dois fatores. Primeiro, a probabilidade de um só Estado obter

indiscutível superioridade nuclear sobre os demais é muito pequena10.

Segundo, a existência do poder parador da água, a grande massa de água dos

oceanos, dificulta o emprego de forças terrestre para dominar outras regiões do

mundo não contíguas à área geográfica do candidato a hegêmona global.

Para Mearsheimer, estes dois fatores condicionam os Estados a

objetivar, no máximo, a hegemonia regional, controlando uma região próxima e

acessível por terra (Mearsheimer, 2002: 410). Esta é, portanto, a situação ideal

de toda grande potência. Uma vez obtida, o hegêmona regional passa a atuar

9 Para o autor, o candidato a grande potência não precisa necessariamente ter a capacidade

para derrotar o Estado mais forte do mundo. Porém, ele deve possuir uma capacidade razoável de converter o conflito em uma guerra de atrito que deixe o Estado dominante seriamente enfraquecido, mesmo que este último vença a guerra. Na era nuclear, as grandes potências devem possuir não só capacidade nuclear de segundo ataque (second strike capability), como também forças convencionais formidáveis. Cf Mearsheimer (2002: 5; 129).

10 A conclusão de Mearsheimer acerca da improbabilidade da extrema superioridade nuclear

não é garantida. Lieber e Press (2006), por exemplo, consideram próxima a possibilidade da primazia nuclear dos Estados Unidos. Segundo os autores, China e Rússia poderiam perder suas capacidades de segundo ataque em virtude da combinação de um fortalecimento dos EUA, por meio da construção da Defesa Nacional Antimísseis (National Missile Defense), com o enfraquecimento de China (arsenais reduzidos e vulneráveis) e da Rússia (arsenais obsoletos). Para uma discussão mais aprofundada, ver Avila, Martins e Cepik (2009).

9

para prevenir o surgimento de outros competidores. Torna-se conservador

(status quo power) e atua na preservação das balanças de poder regionais

(balanceador externo ou offshore balancer). Intervém apenas no caso da

ascensão de um candidato à hegemonia regional, incapaz de ser contido pelos

próprios Estados vizinhos.

Para William Wohlforth (1999), os anos 90 inauguraram o primeiro

sistema unipolar da modernidade. De forma inédita, os Estados Unidos teriam

liderança suprema em todos os tipos de poder: militar, econômico, tecnológico

e político (Wohlforth, 1999: 7). Esse tipo de distribuição de capacidades, para o

autor, torna impossível o balanceamento; se o balanceamento for possível,

então o sistema deixa de ser unipolar (idem: 29). Na unipolaridade, a formação

de alianças é dificultada, uma vez que o candidato a pólo enfrenta, na balança

de poder de sua região, Estados oportunistas (free riders), que transferem os

custos do balanceamento (pass the buck), ou mesmo aderem (bandwagon) à

potência unipolar (Wohlforth, 1999: 7). Ademais, tal aspirante precisa, ainda,

suportar a pressão oriunda da política doméstica11. Para o autor, apesar das

diversas ambições por um mundo multipolar, “a balança de poder não é o que

os Estados fazem dela” (Wohlforth: 34).

Para Wohlforth, a unipolaridade12 favorece a estabilidade e a paz, pois

outras potências não teriam estímulo para balancear o Estado mais forte, tanto

internamente (construção de capacidades econômicas e militares) quanto

externamente (obtenção de aliados). Todavia, aumenta, nesse ambiente, a

competição entre as grandes potências regionais.

Em comum aos dois autores, destacam-se dois elementos. Primeiro, a

necessidade de intervenção por parte do Estado mais forte em outras regiões

do mundo. No caso de Mearsheimer (2002), essa intervenção, conforme

11

Randall Schweller desenvolveu muito bem essa questão por meio de seu conceito de underbalancing. O autor explica que construir capacidades para balancear um Estado competidor pode ser, muitas vezes, uma tarefa difícil. Há quatro fatores da política doméstica – consenso da elite, vulnerabilidade do regime, coesão social, e coesão da elite – cuja combinação pode facilitar ou impedir o balanceamento. Por exemplo, Estados fracos, fragmentados, com elites pouco coesas e regimes vulneráveis, tendem a reagir de forma passiva diante do surgimento de uma ameaça externa. Cf. Schweller (2006).

12 Para o autor, Unipolaridade é “uma estrutura em que as capacidades são grandes demais

para serem contrabalançadas (...) ao mesmo tempo, as capacidades não estão concentradas ao ponto de produzirem um império global” (Wohlforth, 1999:9).

10

referido, deve-se dar apenas nos casos em que as próprias potências regionais

não forem capazes de prevenir a ascensão de um rival ao hegêmona

regional13. No caso de Wohlforth (1999), a ação intervencionista da Potência

Unipolar reduz a possibilidade de conflito entre potências, em especial as

regionais. “Quanto mais eficiente ele for nessa tarefa, mais estável será o

sistema” (idem:39). Se ela for omissa, o sistema torna-se instável e inseguro.

Ora, constata-se que, tanto para Mearsheimer (2002) quanto para

Wohlforth (1999), a Potência Unipolar necessita intervir cedo ou tarde para

conter a ascensão de candidatos a hegêmona ou mesmo para estabilizar o

sistema.

Entretanto, esse intervencionismo da Potência Unipolar gera

consequências para distribuição de poder no sistema internacional. Para Waltz

(2000), dada a ausência de grandes ameaças, a Potência Unipolar tende a

atuar em dinâmicas de segurança de menor importância. Ela se expõe e gera

custos desnecessários. Cepik e Schneider (2010) ressaltam que este

comportamento esteve presente em diversos momentos da política externa

norte-americana dos últimos anos: Somália (1991-1993), Bósnia (1995), Sudão

(1998), Afeganistão (2001) e Iraque (2003).

Em oposição à visão de Waltz, autores do chamado Realismo da

Transição de Poder argumentam que a elevada concentração de poder em um

só Estado produz estabilidade no sistema internacional (Organski, 1958; Kugler

e Lemke, 2000; Di Cicco e Levy, 2003; Gilpin, 1981; Rasler e Thompson,

2000). Embora com diferentes abordagens, estes autores concordam que o

sistema internacional necessita de um estabilizador, que estabeleça as regras

e lidere a governança do sistema internacional. No caso de Gilpin (1981), por

exemplo, este país deve fornecer bens públicos, tais como a moeda

internacional, o incremento do livre-comércio e a coordenação das políticas

econômicas. Sua atuação favorece a cooperação entre os países, promovendo

a estabilidade hegemônica, que dá nome à teoria.

13

Diniz (2006) acertadamente critica Mearsheimer por tratar como sinônimos unipolaridade e hegemonia. Mearsheimer ignora que o princípio ordenador, utilizando a terminologia waltziana, é anárquico na unipolaridade, mas hierárquico na hegemonia (um Estado governa, estabelece as regras do sistema internacional).

11

Todavia, o Estado dominante assume tarefas que excedem suas

próprias capacidades, o que contribui para seu enfraquecimento, de forma

gradual. Na visão clássica de Waltz, a existência de uma potência

imensamente mais poderosa que as demais leva os outros Estados a

balanceá-la (Waltz, 1979; 2000: 28). Em um ambiente de autoajuda, a

segurança e a sobrevivência dos Estados tornam-se altamente ameaçadas. A

concentração de poder aumenta a desconfiança dos Estados, pois, no limite, o

uso da força é banalizado. Segundo o autor: “O vício a que as grandes

potências facilmente sucumbem em um mundo multipolar é a desatenção; em

um mundo bipolar, é a reação exagerada; em um mundo unipolar, é a sobre-

extensão” (Waltz, 2000: 28).

Para Cristopher Layne (1993, 2006), a Potência Unipolar interfere em

dinâmicas de seguranças regionais com o intuito de prevenir a ascensão de

competidores, ou hegêmonas potenciais, utilizando a terminologia de

Mearsheimer (2002)14. Com isso, gera o problema da sobre-extensão, visto que

os custos de manutenção de seu status crescem exponencialmente. Dessa

forma, formam-se taxas de crescimento diferenciadas: enquanto a Potência

Unipolar concentra seu produto econômico no custeio de intervenções

externas, competidores investem na produção, reduzem o gap de capacidades

e se convertem em pólos: a multipolaridade é inevitável.

Diniz (2006) estabeleceu duas importantes críticas a Layne (1993,

2006). Primeiro, o fato de o autor não ter considerado a possibilidade de as

taxas de crescimento diferenciado favorecerem a Potência Unipolar. Pode-se

dizer, em favor de Layne, que a manutenção dos custos de segurança aumenta

muito a probabilidade de a Potência Unipolar entrar em declínio, o que por si

só, e nisto Diniz tem razão, não garante o surgimento de uma estrutura

multipolar.

A segunda crítica de Diniz (2006) diz respeito ao fato de Layne (1993)

negligenciar a capacidade da Potência Unipolar em manipular alianças e ações

coletivas. A constatação é procedente. Em tese, essa habilidade contribui para

sustentar a Grande Estratégia da Potência Unipolar e evitar seu desgaste.

14

Layne (1993) previu que, em 2010, o sistema passaria a ser unipolar.

12

Contudo, caso houvesse uma multiplicação de ameaças no globo, a estratégia

entraria em xeque. Nesse caso, mesmo com o apoio de coalizões e alianças, a

existência de múltiplos teatros de guerra aumentaria a probabilidade de sobre-

extensão.

Portanto, Layne (1993; 2006; 2009) e Waltz (2000) parecem ter razão ao

considerar a unipolaridade insustentável. A gestão da Grande Estratégia

tornou-se mais difícil. Impô-la de forma unilateral implica a ocorrência da sobre-

extensão. Presa em gastos de custeio, a Potência Unipolar diminui sua

capacidade de investir, enquanto outras potências se fortalecem.

Ao multilateralismo 2.0

Dada a insustentabilidade da unipolaridade em termos estratégico-

militares, restam outros dois cenários: o globalismo descentralizado e o

multiregionalismo.15 Em ambos, o nível regional cresce em importância porque

a regionalização da ordem mundial acompanha uma estrutura multipolar. A

diferença reside, assim, no nível de institucionalização regional, na capacidade

das organizações regionais (mandato e instrumentos) e no grau de migração

de autoridade do nível nacional para o regional. Em suma, é a evolução do

regionalismo securitário que distingue globalismo descentralizado e

multiregionalismo.

Globalismo descentralizado

Enquanto no cenário multiregional as organizações regionais de

segurança constituem atores políticos independentes na cena internacional, no

globalismo descentralizado as organizações regionais, se existentes,

permanecem intergovernamentais e representam, na melhor das hipóteses, a

soma dos interesses de seus membros de forma consensual, não sendo

dotadas de capacidade própria de ação.

Globalismo descentralizado é, grosso modo, um cenário multipolar e

sem superpotências. Para Barry Buzan (2011), a existência de superpotências

e, por consequência, de unipolaridade e bipolaridade sistêmicas, decorre de

15

Ver quadro 1, p. 6.

13

um forte desequilíbrio de poder que favorece o Ocidente desde o século XIX.

Segundo o autor, tal desigualdade de capacidades está gradualmente

desaparecendo: os Estados Unidos estão perdendo seu status de

superpotência ao mesmo tempo em que nenhum outro país qualifica-se para

tomar seu lugar. Do ponto de vista militar, o desequilíbrio tecnológico entre os

Estados também se esvanece devido, principalmente, à digitalização da guerra

que se encontra na origem do fenômeno chamado de “horizontalização de

capacidades” (Martins, 2008). O desequilíbrio antinatural em favor do Ocidente

dá lugar a uma distribuição mais igual de poder no sistema internacional

(Buzan, 2011: 15-17).

No mundo multipolar e sem superpotências antecipado por Buzan

(2011), as grandes potências voltam-se às suas próprias regiões, e a

importância do nível regional cresce em relação ao nível sistêmico. Ameaças

regionais à segurança tornam-se mais importantes do que as questões globais

devido à ausência de superpotências, mas também pelo fato de que ameaças

securitárias “viajam” mais facilmente distâncias menores (Buzan e Waever;

2003: 45). A atual literatura sobre segurança regional, desenvolvida

principalmente a partir da década de 1990, comprova a relevância crescente

das regiões na cena internacional.16 Entretanto, apesar de mais relevantes, as

regiões permanecem pouco institucionalizadas neste cenário. Em outras

palavras, há uma forte regionalização da segurança, mas um fraco

regionalismo securitário no que diz respeito à construção de instituições

supranacionais. Em suma, entende-se que, no cenário de globalismo

descentralizado, as regiões não constituem pólos da ordem mundial e que este

papel permanece atrelado exclusivamente às grandes potências.

16

Além da popular análise dos complexos regionais de segurança (Buzan e Waever, 2003), outros autores já se propuseram a explicar o nível regional. David Lake e Patrick Morgan (1997), por exemplo, estudam as diferentes regiões em termos de ameaças, enquanto Douglas Lemke (2004) o faz em termos de hierarquia regional. Amitav Acharya (2004) parte de uma abordagem indutiva do regionalismo de países em desenvolvimento e Katzenstein (2005) enxerga cada região como fruto da imposição norte-americana. Por fim, Björn Hettne (2005) introduz um elemento normativo de regionalismo como projeto de construção regional. Para um resumo da literatura sobre segurança regional, ver artigo de Robert Kelly (2009).

14

Resta-nos aprofundar o último cenário, o multilateralismo regional, ou

simplesmente multiregionalismo (Hettne, 2007: 107)17.

Multiregionalismo: tendências e contrapesos

Se as chances de manutenção da unipolaridade são pequenas e se a

própria existência de superpotências encontra-se também em cheque, o

estabelecimento de uma ordem multiregional dependeria, de acordo com o

cruzamento das variáveis, da evolução do regionalismo securitário.

A concepção de uma ordem baseada em regiões não é nova. Durante

as negociações sobre a formação das Nações Unidas, por exemplo, cogitou-se

uma arquitetura institucional baseada em pilares regionais encarregados de

segurança e defesa em seus respectivos espaços geográficos. Winston

Churchill foi um dos mais árduos defensores dessa estrutura afirmando que

“apenas os países cujos interesses fossem diretamente afetados por uma

disputa [...] envolver-se-iam com suficiente vigor em busca de uma solução”

(Hughes, 1974: 185, tradução própria). Para o político britânico, estruturas

regionais formariam a base de uma ordem multipolar (Acharya, 2004: 1). A

ideia de uma ONU mais regional acabou ofuscada frente à atual concepção

global. O Capítulo VIII da carta, no entanto, destaca a presença das

organizações regionais nas questões securitárias em cooperação com o

Conselho de Segurança. Ainda do ponto de vista institucional, o regionalismo

securitário voltou à tona nas décadas de 1990 e 2000, quando foram

promovidos encontros com diferentes organizações regionais nos âmbitos da

Secretaria Geral e também do Conselho de Segurança da ONU (Tavares,

2010: 5-8).

Mais recentemente, no âmbito acadêmico, a ideia vem sendo

capitaneada por Björn Hettne (2005), entre outros pesquisadores (Van

Langenhoven et al., 2004; Felício, 2007). No cenário multiregional, há ao

mesmo tempo uma distribuição multipolar de poder militar e uma forte

construção institucional no nível regional. Um regionalismo forte que, neste

17

Para Hettne (2007), multiregionalismo é produto de múltiplos processos de regionalização. Entende-se, no entanto, que multiregionalismo é também dependente de regionalismo no sentido em que há desenvolvimento institucional e de capacidades regionais.

15

trabalho, implica unidades políticas regionais autônomas, capazes de lidar com

problemas de segurança e defesa a partir de iniciativas próprias.

Como todo cenário, o multiregionalismo tem forças agindo contra e a

favor da sua concretização no longo-prazo. Alguns desses fatores são

apresentados abaixo. Ao final, propõe-se um exercício de imaginação em torno

de uma ordem multiregional.

Tendências

Talvez o primeiro fator a impulsionar a formação de um cenário

multiregional seja exatamente a importância crescente do regionalismo

securitário. Nos últimos anos, diversas instituições regionais encarregadas da

segurança, seja ela intra-regional ou extra-regional, foram criadas,

incorporadas a organizações já existentes ou tiveram suas capacidades

reforçadas. Exemplos, de maior ou menor êxito e de diferentes funções e

objetivos, não faltam para ilustrar essa tendência (Bailes & Cottey, 2006;

Kirchner & Domínguez, 2011; Tavares, 2010).18

A União Europeia, por exemplo, já conta com uma extensa estrutura

securitária que inclui missões militares e civis em três continentes, cooperação

em defesa, policiamento comum de fronteiras, um Estado-Maior comum entre

outros aspectos. Desde o Tratado de Lisboa de 2007, a maior parte da

estrutura encontra-se subordinada à Política de Defesa e Segurança Comum

(PDSC).

Outros exemplos são o Conselho de Paz e Segurança da União

Africana, o Fórum Regional da ASEAN no sudeste asiático, a Organização de

Cooperação de Xangai liderada por China e Rússia e a Organização do

Tratado de Segurança Coletiva (OTSC) na região da antiga União Soviética.

Na América do Sul, a recente criação do Conselho de Defesa Sul-Americano

em 2008, no âmbito da UNASUL, também marca essa tendência. O mapa

abaixo ilustra apenas as estruturas criadas após a Guerra Fria.19

18

Os intrumentos de governança securitária são reagrupados em quatro grupos: prevenir, proteger, garantir e compelir (Kirchner e Domínguez, 2011: 7-11).

19 O mapa limita-se a organizações do pós Guerra-Fria. A elas poder-se-ia acrescentar outras

instituições criadas há pelo menos vinte anos como a Força de Escudo da Península do CCG na Península Arábica, SADC na África do Sul, a CEDEAO na África Ocidental,

16

Mapa 1 – Iniciativas regionais de segurança e defesa originadas no pós-Guerra Fria.

Outro aspecto que pode reforçar o multiregionalismo é a crise de

legitimidade da governança global ou ainda o chamado “paradoxo da

governança” (Van Langenhoven, 2010: 5-6). Enquanto questões securitárias

tornam-se cada vez mais regionalizadas, iniciativa e autoridade mantêm-se

atreladas aos Estados, estes muitas vezes incapazes e ineficazes frente às

novas ameaças. Soma-se a isso a crescente insatisfação frente às respostas

do multilateralismo atualmente praticado no Conselho de Segurança da ONU,

detentor do monopólio legítimo da força na cena internacional. Uma vez que,

em questões de segurança a legitimidade de uma instituição é fortemente

ligada à sua eficácia em resolver problemas, as constantes falhas dos níveis

nacional e internacional colaboram para a percepção de ilegitimidade do atual

multilateralismo estadocêntrico, incapaz de responder a ameaças e conflitos.

Ao mesmo tempo, há uma crescente tomada de consciência acerca da

importância do nível regional e das organizações regionais de segurança que

a OSCE na Eurásia ou ainda a própria OTAN. Outras organizações regionais tem também um papel securitário relevante juntamente com outras funções político-econômicas. É o caso do Mercosul, da Comunidade Andina e da Liga Árabe que, recentemente, mostrou-se ativa em conflagrações como a da Líbia e da Síria. Para efeitos do mapa, as organizações africanas são consideradas no âmbito da União Africana.

17

apresentariam certas vantagens sobre os outros dois, estejam elas sozinhas ou

em colaboração com outros níveis.

Contrapesos

Todavia, essas tendências favoráveis não asseguram a formação de

blocos regionais. A maioria das iniciativas, senão todas, ainda permanecem no

nível de cooperação securitária e não de integração regional propriamente dita.

Assim como as tendências favoráveis ao cenário multiregional, os contrapesos

também são de ordem interna e externa às regiões.

Os contrapesos intra-regionais são distintos e dizem respeito muitas

vezes a disputas entre hegemons e anti-hegemons regionais (Buzan, 2011:

20), a projetos antagônicos de cooperação ou de integração que coexistem em

uma mesma região ou ainda à própria geopolítica regional que dificulta uma

integração física eficiente. Além disso, alguns candidatos a líderes regionais

não conseguem impor sua agenda de integração, quanto mais efetivamente

promover um nova unidade política. Outros, sequer almejam a constituição de

um bloco regional e mantém-se atrelados a concepção clássica de soberania.

Nesse sentido, enquanto se pode imaginar que a afirmação regional de países

como a Rússia é provável no longo-prazo, países como a Índia, Brasil e mesmo

a África do Sul encontram contra-balanças regionais e projetos antagônicos

para o estabelecimento de um bloco supranacional.

Um projeto regional não é garantia de integração, menos ainda de

construção de um pólo de poder na ordem multiregional. Mesmo a União

Europeia, organização regional sui generis quanto ao nível de

institucionalização e integração20, enfrenta dificuldades quando se trata de agir

com rapidez e coesão para lidar com problemas securitários na sua periferia.

Tal foi o caso nas diversas crises nos Balcãs durante a década de 1990 e

também durante os recentes episódios da Primavera Árabe. A recente crise

econômica acentuou ainda mais a fragilidade do bloco, inclusive do ponto de

vista militar.

20

Para Björn Hettne (2007: 120), a União Europeia é o único exemplo de unidade politica regional institucionalizada, encontrando-se entre intergovernamentalismo e governança supranacional.

18

Por fim, não se pode ignorar que, apesar da tendência multipolar do

atual sistema internacional, há uma resiliência da superpotência em manter-se

no topo. Um dos objetivos da ordem mundial, segundo Hedley Bull (1971), é

exatamente a sua própria manutenção. A distribuição de poder, principalmente

militar, ainda pende favoralemente aos Estados Unidos, que detêm o controle

dos oceanos através dos grupamentos de porta-aviões. O país também possui

uma capacidade global de intervenção e mantém-se na dianteira tecnológica

com um orçamento militar maior do que os próximos nove países combinados,

soma equivalente a 45% do total mundial de gastos militares (IISS, 2012: 31).

A isso, acrescente-se o fato de que, apesar de muito se falar em

redefinição de soberanias e de migração de autoridade, os países ascendentes

da ordem mundial vêm ao contrário reforçar uma concepção mais tradicional de

soberania e do monopólio estatal de coerção. Aqueles que compõem o popular

grupo dos BRICS, por exemplo, ao mesmo tempo em que defendem o

multilateralismo, promovem o não-intervencionismo e reafirmam uma soberania

clássica vestfaliana, sem intenção de partilhá-la.21 O argumento em prol da

soberania estatal está presente inclusive no discurso das organizações

regionais. Recentemente, a Secretária-Geral da UNASUL, María Emma Mejía,

afirmou que a integração sul-americana "é um processo irreversível, mas seria

um erro gravíssimo sacrificar a soberania nacional em nome de uma soberania

comum” (Inforel, 2012). Em alguns casos, países em desenvolvimento veem o

regionalismo como forma de manter, ou mesmo reforçar, a soberania.

Imaginando o multiregionalismo: constatações preliminares

O cenário multiregional é constituído, em essência, por pólos regionais.

De uma perspectiva funcionalista, as organizações regionais transnacionais

desse cenário seguem três postulados propostos por Philippe Schimitter (2007:

xii):

a. em algumas circunstâncias elas constituem atores políticos próprios;

21

Vale ressaltar que Estados como Rússia, China, Índia e Brasil, por serem territorialmente grandes e abrigarem populações de clivagens muito diferentes já constituem regiões na prática. A extensão e a diversidade nacional implicam lidar com grupos autônomos, diferentes comunidades políticas e, em alguns casos, unidades federativas o que por si só já representa uma experiência em direção ao partilhamento de soberania.

19

b. sua formação ocorre de maneira diferente àquela dos Estados-

Nação;

c. elas podem não ter os mesmo atributos dos Estados-Nação, mas

formam uma unidade política estável e relevante.

Nesse extremo, há uma transferência de autoridade e soberania, ainda

que limitada do nível nacional ao nível regional. O cenário multiregional vai ao

encontro ao terceiro nível de “pluralismo global” descrito pelo filósofo político

Michael Walzer em International Society: What’s the best we can do? Além de

uma forte estrutura global das Nações Unidas e da sociedade civil, Walzer

imagina unidades federais em diferentes partes do globo que “trariam muitas

vantagens [similares] à federação global, [...] mas com um risco muito menor

de tirania do centro. É uma característica fundamental do regionalismo que

haja muitos centros” (Walzer, 2000: 9, tradução própria).

O cenário multiregional implica um fortalecimento do multilateralismo.

Porém, além do multilateralismo de Estados-Nação, pode-se imaginar a

interação de outros atores, principalmente as unidades políticas regionais que

distinguem este cenário, como as organiszações regionais de segurança. Um

multilateralismo mais complexo e com múltiplos atores é similar ao que Luk

Van Langenhoven chama de multillateralismo 2.0 cuja “primeira característica

[...] é a diversificação de organizações multilaterais” (Van Langenhoven, 2010:

8), sendo que muitas delas, sem dúvida, são regionais. Uma mudança que,

segundo o autor, já está ocorrendo.

O multilateralismo 2.0 está longe de excluir a participação dos Estados

da cena internacional, mas acrescenta outros atores tais como as organizações

regionais, globais e não-governamentais, a sociedade civil, a mídia, as

companhias multinacionais e a própria participação, ainda que limitada, do

indivíduo nas relações internacionais. Do ponto de vista deste artigo, esse

conceito é bastante próximo à ideia, própria aos estudos críticos, de

“aprofundamento” da segurança segundo a qual os Estados, embora os

principais, não são os únicos objetos referentes de segurança, tão pouco os

únicos a constituir ameaça. Essa multiplicação de atores político-militares para

além dos Estados inclui, por exemplo, as organizações regionais de segurança,

a privatização da guerra, as organizações criminais transnacionais e até

20

mesmo os indivíduos cujos atos têm impacto potencializado por novas

tecnologias que introduzem novos campos de ação, como o espaço

cibernético, e pontencializam a capacidade destrutiva de pequenos grupos.

Além disso, é de se esperar que este cenário seja marcado por um

fortalecimento das relações inter-regionais. Em muitas áreas, o

interegionalismo já é uma realidade e a ele somam-se ainda as relações

híbridas entre grupamentos regionais e Estados. Como exemplo, pode-se citar

as parcerias estratégicas entre União Europeia e países como Índia, Brasil,

China e Estados Unidos ou ainda relações inter-regionais securitárias como

UE-União Africana e UE-ASEAN. Uma ordem multiregional, entretanto,

apresentaria relações que vão além daquelas propostas pelo bloco europeu e

pode-se esperar que a ordem multiregional venha acompanhada de um maior

nível de cooperação internacional se aceitarmos o argumento de Duncan

Snidal (1993; 197) segundo o qual ganhos relativos tem maior impacto quando

o número de Estados envolvidos é menor e quando há uma grande assimetria

entre os participantes. Estados preocupam-se mais com os ganhos de outros

Estados quando a estrutura é unipolar ou bipolar do que na multipolaridade.

Partindo-se dessa hipótese, pode-se dizer que multiregionalismo, um cenário

multipolar, facilita a cooperação devido à preocupação decrescente por ganhos

relativos que acompanha uma menor concentração de poder.22

Por um lado, em uma ordem regionalizada, os blocos regionais estariam

também tentados a voltarem para si mesmos. Do ponto de vista econômico,

isso representaria um maior protecionismo (Gamble, 2007). Do ponto de vista

militar, pode-se imaginar que as comunidades de segurança ali formadas

fechem suas portas, adotando um comportamento isolacionista e funcionando

como “fortalezas regionais” (Bellamy, 2004). A atual política de fronteiras da

União Europeia ilustra esse aspecto uma vez que a livre-circulação no interior

do bloco correlaciona-se à intensificação do controle na fronteira exterior. Além

disso, imagina-se que as relações multiregionais sejam ainda mais complexas

e imprevisíveis do que uma na clássica ordem multipolar. Se, para um cenário

22

Há um amplo debate, que foge ao escopo deste trabalho, sobre a relação entre distribuição de capacidades, estabilidade e cooperação no sistema internacional. Para Waltz (1979), por exemplo, uma distribuição bipolar é mais estável do que as alternativas unipolar e multipolar.

21

estadocêntrico, Robert Putnam (1988) propôs uma análise das relações

internacionais em dois níveis, nacional e internacional, um cenário multiregional

apresentaria no mínimo um nível adicional, o regional. Por fim, há o risco de

que o regionalismo securitário seja operacionalizado exclusivamente em

benefício do hegemon regional, constituindo uma forma alternativa de

dominação, ou sub-imperialismo. Os casos da Rússia na OTSC e da Arábia

Saudita no CCG ilustram esse aspecto.

Por outro lado, com um alto nível de regionalismo securitário, a

capacidade regional para lidar com ameaças é logicamente mais forte. A

resolução de problemas transnacionais se beneficiaria de alternativas

regionais, o que favoreceria a legitimidade da governança nas regiões.

Rodrigo Tavares (2010: 12-14), por exemplo, enumera algumas vantagens

comparativas das organizações regionais em relação às instituições globais:

proximidade cultural e conhecimento de caso, maior rapidez na tomada de

decisão e menor custo para as eventuais operações, maior interesse dos

membros regionais em resolver problemas igualmente regionais. Organizações

regionais também possibilitam um maior engajamento de Estados menores

cuja participação seria ofuscada nas missões da ONU. Por fim, Tavares ainda

sustenta que em algumas situações, as organizações regionais são melhor

recebidas, muitas vezes por estarem livres de acusações de imperialismo.23

O cenário multiregional constitui, então, uma alternativa ao paradoxo da

governança representado na divergência entre meios de ação e a autoridade

para agir, de um lado, e as necessidades impostas pelos problemas segurança

de outro. Trata-se também de uma alternativa à consequente carência de

legitimidade da atual ordem mundial. Nesse sentido, se fortemente

institucionalizada e dotada de meios físicos e da devida autoridade necessária,

a governança regional de segurança pode ser não apenas um nível mais eficaz

e legítimo em alguns contextos, mas também pode agir onde a governança

global é simplismente incapaz (Croft e Breslin, 2012: 4).

23

Segurança e defesa constituem uma das três áreas onde regionalismo pode fazer a diferença segundo Hettne (2007: 111), as outras duas sendo a ambiental e a de desenvolvimento.

22

Considerações Finais

O presente artigo objetivou mostrar que, do ponto de vista securitário, o

futuro da ordem mundial está atrelado à interação de, no mínimo, duas

variáveis: regionalismo e polaridade. Desse cruzamento, desprenderam-se

quatro diferentes cenários: unipolaridade estadocêntrica, globalismo

descentralizado, regiões do império e multiregionalismo. Argumentou-se em

seguida que a unipolaridade sistêmica é insustentável no longo prazo devido às

limitadas opções estratégicas da potência unipolar e ao fenômeno da

digitalização. Por fim, procurou-se analisar com mais detalhes o último cenário,

o multiregionalismo, que combina multipolaridade e regionalismo forte.

Dada a insustentabilidade da unipolaridade, a consolidação dos cenários

propostos fica a cargo da variação de intensidade do regionalismo. Em nosso

trabalho, esta variável representa a diferença entre multiregionalismo e

globalismo descentralizado. Neste último, a multilateralidade vem

acompanhada de uma maior regionalização de segurança e defesa, porém são

as potências regionais que constituem pólos de poder enquanto grandes

potências. Grosso modo, trata-se uma ordem descentralizada porque não há

superpotências, e globalista porque as relações em escala global permancem,

apesar do foco em regiões, devido principalmente ao processo de

globallização. Com a regionalização da segurança, há uma manutenção das

balanças de poder regionais e a permanências de rivalidades implica que o uso

da força ainda e um recurso de resolução de conflitos intra-regionais.

No multiregionalismo, por sua vez, além de uma distribuição de poder

multipolar, há uma forte institucionalização das regiões, acompanhada de um

fortalecimento da coesão, da integração e da identidade regionais (regioness).

Regiões, e as organizações que as representam, constituem atores políticos

em si mesmas (actorhood), “sendo capazes de agir em relação ao mundo

exterior com maior ou menor eficácia” (Hettne, 2007: 110, tradução própria). No

cenário multiregional, então, regiões constituem pólos da ordem multipolar,

ocorre uma transferência de autoridade do nível nacional para o nível regional

e, por fim, uma intensificação das relações inter-regionais.

23

Regionalismo tem várias dimensões além da institucional. Nesse

sentido, uma simples mutiplicação de orgãos regionais não é suficiente para

caracterizar uma evolução rumo ao multiregionalismo. É importante também

considerar fatores como criação de capacidades, infraestrutura de

comunicação, integração comercial e, do ponto de vista securitário, integração

de indústrias de defesa, cooperação e integração de forças armadas,

coordenação de políticas de segurança e de fronteira, entre outros. A

integração em tais áreas está naturalmente relacionada às relações entre

polaridade sistêmica e regionalismo, discutidas neste trabalho. Assim sendo,

resta explorar essa relações em futuras pesquisas.

A evolução da ordem mundial permanece em aberto, sendo que

somente em retrospectiva é possível afirmar as suas características. Este

trabalho objetivou mostrar, no entanto, que duas variáveis, regionalismo

(securitário) e polaridade, são relevantes para determinar o desenho da nova

ordem. Face à essa incerteza, adaptar-se da melhor forma aos possíveis

cenários é o desafio brasileiro. Para o cenário de globalismo descentralizado, a

tomada de consciência da importância do nível regional é essencial. Para o

cenário multiregional, integração regional é imperativa, uma vez que a

participação autônoma na ordem mundial só é possivel para grandes unidade

políticas, sejam países ou mesmo regiões. Nesse aspecto, o cenário

multiregional é lugar de, para utilizar o termo de Samuel Pinheiro Guimarães,

gigantes. A falha na construção de um projeto regional forte implicaria no

afastamento das relações de poder da governança mundial do século XXI. Por

outro lado, a ordem multiregional significaria também a afirmação de política

multilateral, desta vez por intermédio de pólos regionais, e não apenas de

Estados.

24

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