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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara

Noções de Direito Administrativo

Professora Amanda AlmozaraAdvogada

Pós-graduada e Mestranda pela PUC/SP

www.professoraamanda.com.br


Noções de Direito Administrativo

AULA 1

1. Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes e organização; natureza, fins e princípios.

2. Direito Administrativo: conceito, fontes e princípios.


Tópico 1:

Conceito de Estado É a nação jurídica e politicamente organizada. É um ente personalizado. Pessoa jurídica territorial soberana. Art. 40 1 41 do CC – PJ de Direito Público

Forma de Estado: FEDERAL. Poderes políticos distintos – descentralização política. Poder político central: União Poder político regional: Estados-membros Poder políticos municipal: Municípios

Todos vinculados: CONSTITUIÇÃO E AS LEIS.


Poderes do Estado: São poderes flexíveis. Exercem funções típicas e atípicas.

Poder Legislativo: fiscaliza e elabora os atos normativos primários.

Poder Judiciário

Poder Executivo: complexo de órgãos estatais verticalmente estruturados, sob direção superior do Chefe do Executivo. A função administrativa é predominantemente exercida pelo Poder Executivo


Elementos do Estado:

POVO: conjunto de indivíduos. População é o aspecto demográfico (número de habitantes). Nação agrupamento político autônomo que ocupa território com limites definidos e cujos membros respeitam instituições compartidas.

TERRITÓRIO: dimensão espacial.

PODER/GOVERNO: relacionada com a função política de comando, coordenação, direção, fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado.Não se confunde com o conceito de Administração Pública – aparelhamento do Estado para a execução das políticas públicas.


Sistema de governo: Presidencialista: Presidente é Chefe de Estado e Governo.Forma de governo:República: RESET (responsabilidade, eletividade, temporariedade)

Administração Pública Em sentido amplo: função política e administrativa (políticas públicas – diretrizes, programas de ações governamentais e planos de atuação). É amplamente discricionária. Em sentido estrito: função meramente administrativa ou executiva. Resume-se à execução das políticas públicas formuladas no exercício da atividade política. Atividade consistente na defesa do interesse público.


A expressão Administração Pública pode ser tomada em dois sentidos (classificação de Maria Silvia Zanella de Pietro) a) Sentido Subjetivo, Formal ou Orgânico: conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, no exercício da função administrativa. Independe do poder a que pertençam.ESCREVE COM LETRA MAIÚSCULA.b) Sentido Objetivo, Material ou Funcional: caso em que identifica-se com função administrativa. É a atividade estatal consistente em defender concretamente o interesse público. ESCREVE COM LETRAS MINÚSCULAS.Questão ESAF/2002 – A expressão administração pública em sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos.


Características da Função Administrativa – São elas: É Concreta: aplica a lei ao caso concreto. Não inova inicialmente a ordem jurídica É Direta ou Parcial: Estado-Administração exerce a Função Administrativa como parte interessada. É Subordinada: sujeita a Controle Jurisdicional - art. 5º, XXXV, da CF “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Obs.: Brasil: Sistema da Jurisdição Única ou Inglês. Não vigora o Sistema do Contencioso Administrativo ou Francês (Tribunais Administrativos, alheios ao Poder Judiciário, que decidem os conflitos envolvendo a Administração Pública)


É sujeita a um Regime Jurídico de Direito Público. A Função Administrativa é exercida de ofício.

Tarefas precípuas da Administração Pública Moderna:Exercício do poder de polícia: limitação e condicionamento das atividades particulares, em nome do interesse públicoPrestação de serviços públicos: Wellfare stateRealização de atividade de fomento: incentivar setores sociais, estimulando o desenvolvimento da ordem social e econômica.


Natureza da Administração: múnus público para quem a exerce - encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua atuação, pois tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.

Fins da Administração Pública: o bem comum da coletividade administrativa, em defesa do interesse público.


Tópico 2:

Conceito de Direito Administrativo:

- Escola Francesa (Legalistas) (séc. XIX): sustentava que o Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis que regem a Administração Pública. Crítica: o direito administrativo não se reduz à lei, tendo outras fontes formais (princípios, costumes, jurisprudências, doutrina, etc.).- Escola Italiana (séc. XX): concede ao Direito Administrativo o estudo dos atos do Poder Executivo. Crítica: Excluído estão os atos meramente administrativos, embora em reduzida escala, dos Poderes Judiciário e Legislativo.


- Critério das Relações Jurídicas: regula relações entre o Estado e seus súditos - os administrados. Crítica: tais relações também são reguladas por outros ramos do direito público: constitucional, tributário, penal, processual.

- Critério dos Serviços Públicos: é o conjunto de normas jurídicas reguladoras dos serviços públicos. Crítica: nem toda atividade do Estado é serviço público, podendo exercer o Poder de Polícia, atividades internas etc.

- Critério da Administração Pública: conjunto de normas e princípios de Direito Público que regem a organização e o funcionamento da atividade estatal de satisfação concreta e imediata dos interesses públicos (satisfação de necessidades coletivas) - administração pública.


Hely Lopes Meirelles: é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Odete Medauar: conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública; trata primordialmente da organização, meios de ação, formas e relações jurídicas da Administração Pública.

Celso Antonio Bandeira de Mello: conjunto de normas (princípios e regras) do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem...


Todavia, o Direito Administrativo não compreende a integralidade de tudo que se compreende na função administrativa; certas parcelas da função administrativa são excluídas da órbita de estudo do direito administrativo, sendo estudado em apartado: tributário, financeiro, previdenciário, urbanístico etc.

Diogo de Figueiredo Neto: sistema ordinário, destinado a conciliar a proteção dos interesses individuais, coletivos e difusos com a prossecução do interesse público; assim como o direito civil é o direito comum do Direito Privado, o direito administrativo é o direito comum do Direito Público.


Maria Sylvia Zanella Di Pietro: ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. EM RESUMO:

conjunto de regras princípios: funcionamento de pessoas/órgãos

relações entre administração pública e seus agentes exercício da função administrativa

gestão de bens públicos finalidade de atender ao interesse público


FONTES do Direito Administrativo

FONTE PRIMÁRIA: Lei

FONTE SECUNDÁRIA: Doutrina; Jurisprudência; Costumes; Princípios gerais do Direito.

Observação: Súmula vinculante


Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. § 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.


Regime Jurídico Administrativo e osPrincípios Constitucionais da Administração Pública

O Regime Jurídico Administrativo é o regime que se aplica ao Direito Público.Regime Jurídico da Administração Pública: engloba todo e qualquer regime a que a Administração está submetida, seja de direito público ou privado. Que indica qual será? A Constituição Federal e as leis infraconstitucionais

O Regime Jurídico Administrativo é caracterizado pelo binômio: Prerrogativas e Sujeições. Vamos estudá-los:


1º) As prerrogativas: supremacia do interesse público sobre o interesse do particular, 2º) As restrições: atender ao interesse público – indisponibilidade do interesse público

Princípios Constitucionais da Administração Pública

1º) Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular ou Princípio da finalidade pública. Trata-se de princípio constitucional implícito, Na Constituição Paulista (CE/SP) é princípio expresso no artigo. 111.


Pode ser encarado sob dois aspectos: a) Legislador e Administrador: na elaboração e na aplicação da Lei - levem em consideração o interesse público.b) Prevalência do interesse público sobre o interesse meramente privado, quando houver conflito entre eles.

2º) Princípio da indisponibilidade do interesse público: a o interesse público é indisponível, porque, os agentes públicos não são os “senhores/donos” de tal Interesse. Eles têm apenas a função de gerir o interesse público. Não vigora no Direito Administrativo o princípio da autonomia da vontade, mas, sim, a ideia de função, de dever de agir no atendimento do interesse público.


3º) Princípio da legalidade – Trata-se de princípio constitucional expresso, porque consta do art. 37, “caput”, da CF. Para Hely Lopes Meireles, “enquanto ao particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza”.

Princípio da juridicidade e bloco de legalidade: Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito;

PORTANTO:


BLOCO DE LEGALIDADE – Administração obrigada a respeitar:

Constituição Federal (incluindo as Emendas Constitucionais e o Preâmbulo – controle de legalidade)

Constituições estaduais e LO Decretos legislativos e resoluções Leis ordinárias e complementares Medidas provisórias Tratados e convenções internacionais Princípios gerais do direito Atos administrativos normativos Costumes


EXCEÇÕES À LEGALIDADE (Celso Antonio) MEDIDA PROVISÓRIA – Artigo 62 da CF ESTADO DE DEFESA – Artigo 136 da CF ESTADO DE SÍTIO – Artigo 137 da CF

ATENÇÃO: ATOS ADM. DISCRICIONÁRIOS NÃO SÃO EXCEÇÃO À LEGALIDADE.

4º) Princípio da impessoalidade – Trata-se de Princípio Constitucional Expresso - art. 37 “caput”, CF. Administrador público - só pratique o ato para o seu fim legal. Exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública.


Este Princípio pode ser encarado sob dois aspectos: 1º) se relaciona com os Administrados: Administração Pública exerça a sua função, tendo como norte o interesse público, sem distinções discriminatórias, benéficas ou prejudiciais em relação aos Administrados - sempre respeitar a lei.2º) se relaciona com a Administração: o agente que pratica o ato administrativo, o faz em nome da própria Administração Pública. Trata-se da aplicação da Teoria do Órgão – atuação do agente imputada ao Estado. Exemplo: artigo 37, § 1º da CF: A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.


5º) Princípio da moralidade ou probidade: dever do administrador não apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Toda atuação do administrador é inspirada no interesse público.MORALIDADE É: HONESTIDADE, ÉTICA, PROBIDADE, BOA-FÉ, DECORO, LEALDADE.

Sirva de exemplo:Artigo 37, §4º: “os atos de Improbidade Administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.


Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal, que trata da proibição do Nepotismo na Administração Pública. Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.


INSTRUMENTOS DE DEFESA DA MORALIDADE:

Ação popular: artigo 5º, LVIII da CF Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa: Lei

8429/92 Controle externo do Tribunal de Contas Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs): artigo 58.

§3º da CF


6º) Princípio da publicidade: levar a conhecimento público os atos que pratica, ressalvados os casos de sigilo previstos em lei. Transparência na atuação adm.É por meio da publicidade dos atos que é possível exercer o controle de legalidade quanto à sua prática. A publicidade não impõe, necessariamente, divulgação do ato em Diário Oficial. A lei aplicável à espécie dirá de que forma se fará o atendimento do princípio da publicidade.Objetivos: Exteriorizar a vontade da adm. Tornar exigível o conteúdo Desencadear a produção de efeitos Permitir controle de legalidade


Publicidade: Divulgação no DO – interessados indeterminados Comunicação ao interessado em atos individuais

Natureza jurídica da publicação dos atos gerais:Corrente majoritária: condição de eficácia (Hely)Corrente minoritária: elemento de existência (Celso Antonio) – adotado na ESAF – Auditor Fiscal da Receita

Exceções à publicidade: Segurança do Estado – artigo 5º, inc. XXXIII da CF Segurança da Sociedade Intimidade dos envolvidos – artigo 5º, inciso X da CFObs.: STF – só divulgar na Voz do Brasil não caracteriza respeito à publicidade.


7º) Princípio da eficiência O princípio da eficiência foi acrescentado ao rol do artigo 37, “caput” da Constituição Federal, pela EC 19/98. Portanto, hoje é princípio explícito.Eficiência: o poder, capacidade de ser efetivo; efetividade, eficácia, virtude ou característica de (alguém ou algo) ser competente, produtivo, de conseguir o melhor rendimento com o mínimo de erros e/ou dispêndios.É objetivando ao princípio da eficiência, que ocorre a Descentralização das funções administrativas, mediante a criação de entidades da administração indireta ou contratação de pessoas para prestação de serviços públicos A eficiência deve ser buscada dentro dos limites da legalidade.


ATENÇÃO: A ECONOMICIDADE, REDUÇÃO DE DESPERDÍCIOS, QUALIDADE, RAPIDEZ, PRODUTIVIDADE E RENDIMENTO FUNCIONAL SÃO VALORES DA EFICIÊNCIA.

Forma mnemônica dos princípios constitucionais expressos no “caput” do artigo 37 da Constituição Federal.

L LegalidadeI ImpessoalidadeM MoralidadeP PublicidadeE Eficiência


Outros princípios da Administração Pública: 1) Finalidade: Toda atuação do administrador se destina a atender o interesse público – relaciona-se com a impessoalidade.O interesse público pode ser: Primário – identifica-se com o de toda a coletividade. É o

interesse coletivo. Secundário – é o pertinente à Pessoa Jurídica de Direito

Público. Ex.: a União tem interesse secundário em pagar menos aos seus servidores.

O administrador, praticando o ato fora dos fins expressa ou implicitamente contidos na norma, pratica DESVIO DE FINALIDADE.


2) Princípio da Continuidade do serviço público: o serviço público destina-se atender necessidades sociais. Não se permite exceção do contrato não cumprido - a legislação já permite que o particular invoque a exceção de contrato não cumprido – Lei 8666/93, art. 78, XV, apenas no caso de atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela Administração.Está previsto na Lei 8987/95, artigo 6º, § 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.STJ: pode cortar o fornecimento do serviço por:a) Razões de ordem técnica ou segurança das instalaçõesb) Inadimplemento do usuário


3) Princípio da Autotutela: a Administração tem o dever de zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É por isso que se reconhece à Administração o poder dever de declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com infração à Lei.

Súmula 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.


4) Princípio da razoabilidade: os poderes concedidos à Administração devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem exacerbações – EQUILÍBRIO, COERÊNCIA E BOM SENSO. 5) Princípio da proporcionalidade: conduta administrativa deve atingir o interesse público almejado. É A PROIBIÇÃO DO EXAGERO. Lei 9784/99 – artigo 2º, VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.A adequação entre meios e fins é associada à proporcionalidade.


O princípio da proporcionalidade, segundo a doutrina alemã, subdivide-se em: Adequação – é uma relação de causalidade entre o meio

utilizado e o fim almejado. Necessidade ou exigibilidade ou princípio da menor

ingerência possível – dentre os vários meios existentes para se atingir o fim, deve-se adotar o menos gravoso possível (Jellinek).

Proporcionalidade em sentido estrito – é uma análise da relação custo-benefício da medida. Toda medida vai ter como consequência uma restrição aos direitos individuais.

OBS.: No exercício do Poder de Polícia, deve-se atender ao Princípio da Proporcionalidade.


6) Princípio da participação: Artigo 37, § 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.


7) Princípio da celeridade processual: Artigo 5º, LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

8) Princípio do devido processo legal formal e material: Artigo 5º, LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.

9) Princípio do contraditório e da ampla defesa: Artigo 5º, LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;


Súmula Vinculante número 3: Nos processos perante o tribunal de contas da união asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

ATENÇÃO:Lei 9784/99 (Lei do Processo Administrativo) - Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.


Artigo 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:I - atuação conforme a lei e o Direito; LEGALIDADE

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; FINALIDADE

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IMPESSOALIDADE IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; MORALIDADE


V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; PUBLICIDADE VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; PROPORCIONALIDADE VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; OBRIGATÓRIA MOTIVAÇÃO VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; SEGURANÇA JURÍDICA


IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; INFORMALISMO X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio; CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; GRATUIDADE DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS


XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; IMPULSO OFICIAL OU OFICIALIDADE

XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. SEGURANÇA JURÍDICA

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