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Direito Administrativo – Professora Amanda Almozara

Atos Administrativos Conceito:Conceito de ato administrativo é tema bastante divergente na doutrina, o conceito abaixo é de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO. ATO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO: é a declaração do Estado ou de quem o represente, ou seja, de quem lhe faça as vezes. É uma declaração que institui prerrogativas públicas (não se tratam de prerrogativas privadas, assim estão excluídos os atos regidos pelo direito privado) complementares à lei.


Como é complementar à lei, está sujeito a controle pelo Poder Judiciário. Não se pode confundi-lo com lei e com sentença. Nesse conceito, estão abrangidos todos os atos, os individuais, os gerais, os internos, os externos, os atos normativos, atos convencionais (contratos administrativos). HELY LOPES MEIRELLES dizia que atos administrativos e contratos administrativos eram separados, mas, atualmente, não há como separar o contrato administrativo do CONCEITO AMPLO de ato administrativo. ATO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO ESTRITO: tudo que foi dito no sentido amplo agregado a 02 características: CONCREÇÃO e UNILATERALIDADE.


Assim, estão EXCLUÍDOS desse conceito: os atos abstratos, ou seja, os atos normativos (controle de constitucionalidade), porque diante de sua abstração não podem ser classificados como atos administrativos em sentido estrito. Ficam também excluídos desse conceito os atos bilaterais, especificamente os contratos, que em sentido estrito NÃO são atos administrativos.

Concluindo: O Ato Administrativo é espécie do gênero Ato Jurídico, de modo que, para conceituar o Ato Administrativo basta usar o Conceito de Ato Jurídico do CC revogado e acrescentar a Administração Pública como expedidora do Ato e o Regime Jurídico de Direito Público a ele aplicável.


Assim, é que Hely Lopes Meireles, conceitua o Ato Administrativo como: “Toda manifestação Unilateral de Vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.” O Regime Jurídico (de Sujeição é prerrogativa de Administração) encontra-se presente na expressão “agindo nessa qualidade”. Esse Conceito deixa de fora algumas categorias de Atos: 1ª) Os Contratos Administrativos, porque, são atos Bilaterais. 2ª) Os Atos de Direito Privado praticados pela Administração Pública, como, por exemplo, a emissão de um cheque.


É bem verdade que, ao menos quanto à Competência para a prática do Ato, haverá que se seguir o Direito Público, ou seja, existirá interferência das Regras de Direito Público quanto a essa Categoria de Atos. 3ª) As Atividades Materiais, que são do domínio da técnica e só reflexamente interessam ao Direito. Ex: a Construção de uma Ponte, o Ministério de uma aula em Escola Pública, a Cirurgia no Hospital Público. 4ª) Os Atos Políticos ou de Governo. Sãos os Atos Praticado com obediência direta ou imediata à Constituição Federal. Ex: Projeto de Lei, Sanção ou Veto à Lei, Declaração de Estado de Sítio, Intervenção Federal no Estado-Membro, etc.


Requisitos:Elementos ou requisitos do ato administrativo – São 05 os Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo: a) Sujeito (Competência); b) Objeto; c) Forma; d) Motivo; e) Finalidade a) Sujeito – O Sujeito é aquele que pratica o Ato Administrativo e que deve ser Capaz e Competente para a prática do Ato. A Capacidade leva em conta as Regras do Direito Civil e eventuais Regras Administrativas, relativas ao Impedimento e à Suspeição para a prática dos Atos. A Competência refere-se à Atribuição Legal para a prática dos Atos Administrativos.


Os Vícios quanto ao Sujeito: são de duas ordens: a) Vícios de Competência; b) Vícios de Capacidade. Os Vícios de Competência são: Usurpação de Cargo ou Função; Função de Fato e Excesso de Poder. Na Usurpação de Cargo ou Função e na Usurpação de Fato, o Sujeito que pratica o Ato não é o Titulado na Lei para fazê-lo, seja porque, está Usurpando o Cargo ou Função de Outrem que é Crime previsto no art. 328, CP, seja porque, age como Funcionário de Fato, aparentando ser o Titulado à prática do Ato. A propósito, os Atos praticados por Funcionário de Fato são válidos perante Terceiros de Boa-Fé, se por outro motivo não forem Viciados.


Ocorre o Excesso de Poder quando o Sujeito, embora seja Titulado à prática do Ato Administrativo, ele excede os limites de sua Competência. Ex: o Superior que é competente para punir o Servidor Subordinado, impondo-lhe até a Pena de Suspensão, mas, impõe a Pena de Demissão, excedendo os limites de sua Competência. O Excesso de Poder juntamente com o Desvio de Poder ou de Finalidade é uma das espécies de Abuso de Poder. Os Vícios de Capacidade acarretam o Impedimento ou a Suspeição para a prática dos Atos Administrativos. O Impedimento gera Presunção Absoluta de Incapacidade, enquanto que, a Suspeição gera Presunção Relativa de Capacidade.


Na Lei do Processo Administrativo Federal, o Impedimento e a Suspeição estão tratados nos art. 18 e 20 (Lei 9.784/99).

b) Objeto – Também chamado de Conteúdo do Ato Administrativo. É o Efeito Jurídico Imediato que o Ato produz. É o que se cria, é o que se modifica, é o que se extingue na Ordem Jurídica. Ex: o Ato de Desapropriação é, para o Desapropriado, a perda da Propriedade e, para a Administração, a perda da Aquisição dela. O Objeto deve ser Lícito, isto é, conforme a Lei e o Direito; Possível, quer dizer realizável no mundo dos Fatos e do Direito; Certo, definido com Precisão; e Moral, ou seja, conforme Princípios de Ética, Boa-Fé e Honestidade. O Objeto estará Viciado se for Ilícito, Impossível, Incerto ou Imoral.


Ex de Objeto Ilícito: a Desapropriação de um Imóvel do Estado-Membro pelo Município (Somente pode de Superior para Inferior). Ex de Objeto Impossível: Nomeação de alguém para ocupar Cargo Inexistente. Ex de Objeto Impossível: Desapropriação de um Imóvel não definido com precisão. Ex de Objeto Imoral: um Parecer proferido sob encomenda e contrário ao entendimento de quem o profere. c) Forma – Pode ser tomada em Sentido Amplo e em Sentido Estrito. Estritamente, Forma é exteriorização do Ato. Ex: Forma de Abertura da Concorrência Pública é o Edital. No Sentido Amplo, Forma inclui, também, todas as Formalidades necessárias à prática do Ato.


Os Atos Administrativos normalmente se revestem da Forma Escrita, mas, em caráter excepcional, admite-se a Forma Verbal como é o caso das Ordens dadas pelos Superiores aos Subalternos e a Forma dos Sinais Convencionais, como ocorre nas Placas de sinalização do Trânsito. Em caráter ainda mais excepcional, é possível que o Silêncio seja considerado forma do Ato Administrativo, quando a Lei atribuir alguma Conseqüência ao Silêncio. A Lei 9.784/99, no art. 22, “caput”, dispõe que: “os Atos do Processo Administrativo não dependem de Forma determinada, senão quando a Lei expressamente a exigir”. Com isso instituiu-se o Princípio do Informalismo do Ato Administrativo, como regra.


A Motivação do Ato Administrativo, que está ligada aos Motivos, já que é a Exposição dos Pressupostos de Fato e de Direito que embasam a prática do Ato, faz parte do Conceito de Forma. Quer dizer, se a Motivação é necessária, é preciso que ela esteja presente para que o Ato atenda ao requisito da Forma, ou seja, a Falta da Motivação, quando ela é necessária, Vicia o elemento da Forma. Existe Vício relativo à Forma, se a Administração, na prática do Ato Administrativo, se omite ou não observa Formalidade indispensável à Existência ou Seriedade do Ato (art. 2º, p.u., b, Lei 4.717/65 – Lei da Ação Popular). Também existe Vício, sempre que o Ato deva ser exteriorizado por determinada Forma e isso não ocorre. Ex: a Concorrência Pública que não se abre por Edital.


d) Motivo – É o Pressuposto de Fato e de Direito que embasa a prática do Ato. O Pressuposto de Fato refere-se ao que ocorreu, com todas as suas Circunstâncias. O Pressuposto de Direito diz respeito às Disposições Legais que fundamentam o Ato Administrativo. Relacionado ao Motivo é a Motivação, como se viu, Motivação é a Exposição dos Motivos. A Doutrina discute se a Motivação é Obrigatória tanto nos Atos Vinculados, quanto nos Atos Discricionários. Tem prevalecido o entendimento de que a Motivação é Obrigatória tanto nos Atos Vinculados, quanto nos Atos Discricionários e, só não será Obrigatório, se a Lei não descrever o Motivo à Prática do Ato, como ocorre, por exemplo, na Exoneração “Ad Nutum” dos ocupantes de Cargos em Comissão, os quais podem ser desligados de seus Cargos a qualquer Tempo e sem Justificativa.


A Motivação no Ato Vinculado, é mais sucinta, bastando dizer que o Motivo previsto em Lei ocorre concretamente. Ex: Concessão de Licença Gestante à Servidora Grávida. No Ato Discricionário, a Motivação é mais complexa, porque a Autoridade Administrativa precisa esclarecer porque optou por uma das Soluções Legais, demonstrando que agiu conforme os Princípios de Razoabilidade e Proporcionalidade. Ex: a Escolha da Punição que melhor reprime a Infração cometida pelo Servidor.A Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) trata da Motivação do Ato Administrativo, no art. 50, impondo as Hipóteses em que ela é Obrigatória, de forma que, há contrário senso, fora do Âmbito das Hipóteses descritas na Lei, a Motivação seria Desnecessária.


Assim, por exemplo, para Conceder ou Ampliar Direitos, a Lei não exige Motivação, o que é criticado pela Doutrina porque a Idéia Prevalente é a de que a Regra impõe a Motivação do Ato Administrativo.O Motivo estará Viciado se for Inexistente ou Falso. O Motivo, como Pressuposto de Fato, comporta consideração de Existência e de Veracidade, de modo que o Pressuposto de Fato estará Viciado se for Inexistente ou se for Falso. Ex de Pressuposto de Fato Inexistente: Servidor punido com Demissão em razão de Abandono de Cargo e posterior conhecimento de que ele havia Morrido ao tempo das Faltas. Ex de Pressuposto de Fato Falso: Servidor Punido por uma Infração grave e posterior verificação de que a Infração era bem mais leve.


O Pressuposto de Direito, por sua vez, só comporta Consideração de Existência, haja vista que a Regra existe ou não, não havendo lugar para considerá-la Verdadeira ou Falsa. Ex de Pressuposto Inexistente: Prática de um Ato Administrativo com base em Norma Revogada. Ligada à Motivação, existe a Teoria dos Motivos Determinantes, pela qual, os Motivos eleitos para a Prática do Ato devem existir e ser verdadeiros, mesmo que na Hipótese não houvesse o Dever de Motivar, isto é, a Administração vincula-se aos Motivos que descreveu para a expedição do Ato Administrativo e se eles forem Inexistentes ou Falsos, o Ato será Inválido e se sujeitará à Anulação.


e) Finalidade – É o Resultado pretendido pela Administração com a prática do Ato Administrativo. A Finalidade pode ser tomada em Sentido Amplo e em Sentido Estrito. No Sentido Amplo, o Ato Administrativo deve atender ao Interesse Público vedando-se que seja praticado com um Fim deliberado de Prejudicar ou Favorecer Alguém, como ocorreria, por exemplo, na Desapropriação de um Imóvel para Prejudicar um Inimigo Político. No Sentido Estrito, o Ato Administrativo deve atender ao contido Explícita ou Implicitamente na Lei. Assim, por exemplo, os Estatutos costumam prever que a Remoção de um Servidor, tem por fim atender a Necessidade do Serviço e não se destina a Punir o Servidor Faltoso. Caso o Servidor seja Removido para ser Punido, não se atenderá ao Fim Específico da Remoção.


Se o Ato não atende a Finalidade, no Sentido Amplo ou no Sentido Estrito, ocorre o chamado Desvio de Finalidade ou Desvio de Poder. Trata-se de Vício que não se Convalida. Ocorrendo o Desvio de Finalidade, o Ato será Invalidado. Existe grande dificuldade em provar a ocorrência do Desvio de Finalidade, porque, na maioria das vezes em que o Vício ocorre, a intenção da Autoridade está Viciada, então, ela pratica o Ato com a aparência de Legalidade. A Doutrina cita os Indícios Denunciadores do Desvio de Finalidade, tais como, a Motivação Excessiva para Situações Simples, Motivações Singelas para Situações Complexas, Motivação Contraditória, Omissão de Fatos Relevantes, Camuflagem de Fatos etc.


O Desvio de Finalidade, também chamado de Desvio de Poder, é uma das espécies de Abuso de Poder, juntamente com o Excesso de Poder, que é Vício relativo a Competência. Excesso de Poder (Competência)Abuso de Poder Desvio de Poder (Finalidade) Discute-se quais são as Conseqüências dos Vícios decorrentes do Ato Administrativo, isto é, se diante um Ato Viciado o caminho é a da Anulação (Invalidação) ou o da Convalidação.


Parte da Doutrina (Hely Lopes Meireles) entende que o Ato Administrativo não é passível de Convalidação quando Viciado porque não é possível trazer para o Direito Público, a diferença entre Atos Nulos e Anuláveis do Direito Privado; no Direito Privado, os Atos seriam Nulos e não Convalidáveis, se o Interesse Ofendido é o Interesse Público e seriam Anuláveis e Convalidáveis se o Interesse Ofendido é o das Partes envolvidas na Relação Jurídica. Como todo Ato Administrativo deve atender ao Interesse Público, o Ato Viciado ofenderia tal interesse e só poderia ser considerado Nulo e não Convalidável. Para essa corrente, a Convalidação não se admite e o caminho diante do Ato Viciado é o de retirá-lo do Mundo Jurídico pela Anulação.


Não obstante, essa Corrente admite, em caráter excepcional, a Convalidação do Ato Viciado dependendo do caso e, desde que, não haja Lesão ao Interesse Público e nem Prejuízos a Terceiros. Outra parte da Doutrina (Celso Antonio Bandeira de Melo) entende que se a Convalidação for possível, a Administração deverá optar por ela, em detrimento da Invalidação (Anulação), isso porque, a Convalidação resguarda o Princípio da Legalidade e ainda atende a dois outros Princípios: o da Segurança Jurídica e o da Boa-Fé.


Atributos dos Atos Administrativos – São Atributos dos Atos Administrativos: 1) Presunção de Legitimidade e Veracidade; 2) Imperatividade; 3) Autoexecutoriedade; 4) Tipicidade Presunção de Legitimidade e Veracidade – Existem autores que mencionam Presunção de Legitimidade ou de Veracidade como se as expressões fossem sinônimas. É preferível separar as Presunções em: Presunção de Legitimidade e Presunção de Veracidade. Pela Presunção de Legitimidade, reputa-se que o Ato tenha sido praticado de acordo com a Lei, até porque, a Administração submete-se ao Princípio da Legalidade.


Pela Presunção de Veracidade, reputam-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. As Presunções são Relativas ou “Juris Tantum”, isto é, admitem prova em contrário. O efeito prático das Presunções é o de inverter o Ônus de Agir, cabendo ao interessado em afastá-las, o Ônus de Agir nesse sentido. O Ônus da Prova também se inverte e é a Presunção de Veracidade que inverte o Ônus da Prova, porque, a Prova diz respeito a Fatos. Existem autores que entendem que as Presunções não prevalecem em Juízo, a não ser que alguma Lei estabeleça o contrário, como ocorre, por exemplo, com a Lei de Execução Fiscal – Lei 6830/80, que dispõe que a CDA (Certidão de Dívida Ativa) goza de Presunção de Liquidez e Certeza (CABM).


Imperatividade – Também chamada de Poder Extroverso (por Renato Alessi, Jurista Italiano). Pela Imperatividade, os Atos Administrativos criam obrigações aos Administrados, independentemente de sua Concordância, quer dizer, pela vontade da Administração ela invade a Esfera Jurídica do Administrado, constituindo-o em obrigação perante ela, sem que ele tenha concordado. Ex: Imposição de Multa ao Motorista infrator das Regras de Trânsito. Esse Atributo não existe nos Atos apenas Enunciativos, como, por exemplo, Certidões e Atestados, e nos Atos Negociais que concedem Direitos solicitados pelos Administrados, como, por exemplo, Licença para Construir, Licença para Dirigir.


Autoexecutoriedade – Pela autoexecutoriedade a Administração Pública pode fazer cumprir suas Decisões por seus próprios meios, sem necessidade de obter Autorização Prévia do Poder Judiciário (Administração decide e põe em prática sua Decisão, sem ir ao Judiciário). Isto engloba, por exemplo, apreensão de mercadorias com prazo de validade vencido, interdição de estabelecimento poluente, notificação de munícipe para limpeza de terreno sob pena de multa. Existem autores que dividem o Atributo da Autoexecutoriedade em: Exigibilidade e Executoriedade. Pela Exigibilidade (mais gravoso) a Administração põe em prática as suas Decisões, usando Meios Indiretos de Coação. Ex: notifica o munícipe a limpar seu terreno sob pena de multa.


Já pela Executoriedade a Administração põe em prática as suas Decisões por seus próprios meios, podendo utilizar de Meios Diretos de Coação. A Executoriedade é mais do que a Exigibilidade; a Executoriedade pressupõe a Exigibilidade. A Executoriedade só existe: 1) Se houver Previsão Legal; 2) Se a medida for de tal sorte urgente que, se não tomada, o Interesse Público será irremediavelmente comprometido. Ex: apreensão de mercadorias vencidas, interdição de estabelecimentos poluentes, etc. Tipicidade – Pela Tipicidade, o Ato Administrativo deve se amoldar ao disciplinado em Lei, para atingir a finalidade especialmente pretendida pela Administração.


Assim, por exemplo, para atender a necessidade de Serviço, o Servidor pode ser Removido, ou seja, a Remoção é o ato que se ajusta a finalidade pretendida pela Administração que, no caso, é atender a necessidade do Serviço. Caso o Servidor seja Removido para ser Punido, não se atenderá ao Atributo da Tipicidade, além de, configurar Desvio de Finalidade. É a presença dos Atributos ou Características que fazem com que o Ato seja Administrativo.


ATRIBUTOS ELEMENTOS

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE (conforme a Lei)PRESUNÇÃO DE VERACIDADE (conforme os Fatos) IMPERATIVIDADE (Imposição a terceiros, independente de sua concordância). AUTOEXECUTORIEDADE (Pode ser executado pela própria administração, sem necessidade do Judiciário).

COMPETÊNCIA/ SUJEITO (É aquele que a lei atribui competência para a prática do ato)OBJETO/ CONTEÚDO (É o efeito jurídico imediato que o ato produz. Basta verificar o que o ato ENUNCIA, PRESCREVE, DISPÕE).FORMA (Art. 22 da Lei 9784/99). Os atos não dependem de forma determinada senão quando lei expressamente a exigir.FINALIDADE (É o resultado que a administração quer alcançar. Efeito jurídico MEDIATO. Sucede à prática do ato, corresponde a algo que a administração quer alcançar).MOTIVO (É o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. Motivo é diferente de motivação).


Classificação e espécies dos atos administrativos: Classificação Geral – os atos podem ser classificados em: Quanto aos seus Destinatários: os Atos se classificam em Gerais ou Normativos e Individuais. Os Atos Gerais ou Normativos são os que se destinam a todos que se encontram numa mesma situação, indistintamente. Ex: Regulamento do ICMS. Os Atos Normativos possuem traços peculiares: são sempre Revogáveis; submetem os Atos Individuais – o Ato Individual deve ter como Diretriz o Geral; não são atacáveis diretamente, a não ser, pela via da ADIn (Vide a explicação sobre Poder Normativo).


Existem Autores que não consideram os Atos Normativos como Atos Administrativos, porque não produzem efeitos jurídicos imediatos, nominando-os, então, de Atos da Administração (MSZP). Os Atos Individuais são aqueles que se destinam a Pessoa ou Pessoas em Específico. Ex: Nomeação de Servidores Aprovados em Concurso, Servidor Apenado após Processo Administrativo Disciplinar, Titular de Domínio sobre Imóvel Desapropriado. Quanto ao seu Alcance: Os Atos classificam-se em Atos de Efeitos Internos e de Efeitos Externos. Os Atos de Efeito Internos produzem efeitos no Interior das Repartições Públicas e, por isso, não exigem Publicação em Órgão Oficial, bastando a cientificação dos interessados.


Ex: Escala de Servidores de Plantão. Os Atos de Efeitos Externos são aqueles que produzem efeitos para além do interior das Repartições Públicas e, por isso, devem ser Publicados em Órgão Oficial para que tenham vigência. Ex: Abertura de Concurso Público para Servidor. Quanto ao seu Objeto: Os Atos classificam-se em Atos de Império, Atos de Gestão e Atos de Expediente. A classificação entre Atos de Império e Atos de Gestão surgiu para abrandar a Teoria da Irresponsabilidade do Monarca, expressada nas seguintes frases: “The King can do no Wrong” e “Le Roi ne peut mal faire” que significavam “O Rei não erra”.


A partir dessa classificação, passou-se a possibilitar a Responsabilidade do Estado pelos Atos de Gestão, porque ao gerir seus Bens e seus Serviços, age como qualquer um na gestão dos seus Interesses e havendo prejuízos a Terceiros, passa a ter de Indenizar. Quanto aos Atos de Império, por serem Atos de Autoridade do Rei, a indenização não seria possível. Atualmente, não existem motivos para impedir a Responsabilização do Estado pelos Atos de Autoridade e também na gestão dos Bens Públicos e dos Serviços Públicos, age-se com Autoridade, de forma que a classificação está em desuso. Por fim, quanto aos Atos de Expediente são os destinados a dar andamento aos papeis, processos, recursos, requerimentos, nas Repartições, sem conteúdo Decisório.


Quanto ao seu Regramento: os Atos classificam-se em Atos Vinculados ou Regrados e Atos Discricionários. Quanto à sua Formação: os Atos classificam-se em Atos Simples, Complexos e Compostos. Os Atos Simples são os que decorrem da manifestação de vontade de um só Órgão, seja ele Unitário ou Colegiado. Ex: Nomeação de Servidor por Decreto do Presidente da República; a Deliberação de um Órgão Colegiado (TJ). Os Atos Complexos são os que decorrem da manifestação de vontade de, pelo menos, dois Órgãos, sejam Unitários ou colegiados, que se fundem para formar um Ato Único. Ex: Decreto do Presidente da República referendado pelo Ministro de Estado.


Os Atos Compostos são os que decorrem da manifestação de vontade de um só Órgão, mas, que dependem da manifestação Prévia ou Posterior por parte de outro Órgão. Ex: os Atos sujeitos a Homologação, Aprovação, Visto, Laudo Técnico, etc., são Atos Compostos. Há Autores que não trazem a categoria do Ato Composto, dividindo os Atos em Simples e Complexos e conceituando os Atos Complexos como aqueles que resultam da conjugação de vontades de Órgãos Diferentes. Ex: Nomeação de Pessoa para certo Cargo Público por determinada Autoridade, baseada em lista tríplice advinda de outro Órgão (que geralmente são Atos Compostos).


Classificação dos Atos Administrativos em Espécies – os Atos Administrativos em espécie serão classificados quanto ao Conteúdo e quanto a Forma. Quanto ao Conteúdo: Atos Administrativos Negociais: Autorização, Licença, Permissão e Admissão. São Atos Administrativos Unilaterais. Autorização: é Ato Administrativo Unilateral e Discricionário, pelo qual, a Administração Pública defere ao Administrado a prática de Ato Material ou o Uso Privativo de um Bem Público.


No 1º caso, a Autorização fundamenta-se no Poder de Polícia, podendo ser citado exemplo da Autorização para Porte de Arma. Quanto à Autorização de uso de Bem Público, convém que seja distinguida da Permissão de Uso de Bem Público, que também é Ato Administrativo Unilateral, Discricionário e Precário, pelo qual, se defere ao Particular o Uso de Bem Público, o que será feito mais adiante. Há quem ainda cuide da Autorização de Serviço Público como uma terceira espécie do gênero da Autorização. Alguns como HLM, mencionam Serviços de Táxi, de Despachante e de Guardas Particulares em Residências, como exemplos de Autorização de Serviço Público.


No entanto, nesses casos, ocorre exercício de atividade privada, mas, sujeita ao regramento e fiscalização do Poder de Polícia, de modo que não se pode considerar como sendo Delegação de Serviço Público, mas sim, mero exercício de atividade privada submetida a incidência do Poder de Polícia, ou seja, trata-se, em verdade, de Autorização do Poder de Polícia. Para outros Autores, a Autorização do Serviço Público pode existir como Delegação de Serviço Público, como ocorre na Autorização de Aproveitamento de Potencial Hidráulico para Autoprodução, quando o excedente é comercializado, nos termos da Lei 9.427/96, art. 26, I e IV.


Permissão: tradicionalmente, a Permissão era considerada como Ato Administrativo Unilateral e Discricionário, pelo qual, se deferia ao Administrado o Uso Privativo de Bem Público ou o Exercício de um Serviço Público. No que se refere a Permissão de Uso de Bem Público, embora as divergências Doutrinárias, a CF em seu art. 175 e a Lei 8.987/95 no seu art. 40, dispõe que a Permissão de Serviço Público tem natureza Contratual e, portanto, será estudado no tópico pertinente. A Permissão de Uso Privativo de Bem Público é Ato Administrativo, Unilateral, Discricionário e Precário, pelo qual, se defere ao Interessado o Uso Privativo de Bem Público, como ocorre, por exemplo, no uso de parte de calçada ou de praça pra instalar Banca de Jornal.


A Permissão de Uso de Bem Público, distingue-se da Autorização para o mesmo fim, porque, a Autorização é destinada para usos transitórios ou episódicos do Bem Público, como, por exemplo, para instalação de um Circo por uma Temporada. Além disso, a Autorização não obriga o Autorizatário ao Uso do Bem, já que é deferida no seu interesse predominante, enquanto que, a Permissão obriga o Permissionário ao Uso do Bem, sob pena de Extinção do Ato, porque, é deferida no Interesse do Particular e do Público. A propósito, embora a Concessão de Uso de Bem Público seja contrato, convém distingui-la sucintamente dos atos de Autorização e Permissão.


A Concessão de Uso de Bem Público deve ser utilizada nos casos em que o Particular efetuar considerável despesa, porque, haverá estipulação de Prazo e isso propiciará ao Concessionário o Direito à Indenização em casos de Rescisão Unilateral por razões de Interesse Público. Ex: Concessão de Hotel Municipal. Licença: é a Licença do Poder de Polícia. A Licença é Ato Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, se defere ao Interessado o exercício de uma atividade, como, por exemplo, Licença para Construir, Licença para Dirigir. Tratando-se de Ato Vinculado, a Licença deve ser deferida se preenchidos os Requisitos Legais por parte do Requerente. Diz-se, então, que a Licença entende a Direito Subjetivo de quem a Requer.


Admissão: é Ato Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, a Administração defere a quem preenche os Requisitos Legais a inclusão em Estabelecimento Governamental para a fruição de um Serviço Público. Ex: Admissão na Universidade Pública como Estudante, no Hospital Público como Paciente. Atos Administrativos de Controle: Aprovação e Homologação. Aprovação: é Ato Administrativo Unilateral e Discricionário, pelo qual, a Administração exerce o controle sobre certo Ato Jurídico, manifestando-se prévia ou posteriormente a sua prática. Ex: Lei 9.986/00, art. 5º – Procedimento de Aprovação dos Dirigentes das Agências Reguladoras.


Homologação: é Ato Administrativo Unilateral e Vinculado, pelo qual, a Administração exerce o controle sobre certo ato Administrativo a “posteriori”. Ex: Homologação do Procedimento Licitatório pela Autoridade Competente, conforme art. 43, VI, da Lei de Licitação – Lei 8.666/93. Atos Administrativos Enunciativos: Parecer e Visto. Parecer: “Parecer é o Ato mediante o qual os Órgãos Consultivos emitem opiniões sobre assuntos Técnicos ou Jurídicos de sua Competência”. A regra é de que o Parecer não Vincula a decisão da Autoridade, salvo, quando a Lei estabelecer o contrário, como ocorre, por exemplo, ...


... na Concessão de Aposentadoria por Invalidez, uma vez que, havendo Laudo Médico que ateste a Invalidade do Servidor a Autoridade está obrigada a Concessão da Aposentadoria Visto: é o Ato Unilateral de Controle Formal sobre certo Ato Jurídico, não implicando concordância quanto ao seu conteúdo. Ex: Visto em requerimento do servidor dirigido ao Chefe Mediato, aposto pelo Chefe Imediato. Quanto à Forma: podem ser o Decreto, a Resolução, a Portaria, a Circular, o Despacho e o Alvará.


Decreto: é a forma pelo qual se revestem os Atos Gerais ou Individuais praticados pelos Chefes do Poder Executivo, nas diversas esferas de Governo. Ex: Presidente, Governador, Prefeito. Resolução e Portaria: são formas pelas quais se revestem os Atos praticados por outras Autoridades, diversas dos Chefes do Poder Executivo. No Estado de SP a Lei 10.177/98 estabelece que a Resolução é um Ato de Competência dos Secretários de Estado, do PGE e dos Reitores das Universidades. E a Portaria é Ato de Competência do todas as Autoridades até o Nível do Diretor de Serviços, das Autoridades Policiais, dos Dirigentes de Entidades Descentralizadas e de demais Autoridades determinadas em Lei.


Circular: é a forma pela qual são transmitidas ordens escritas internas e uniformes dos Superiores aos Subalternos, visando ao ordenamento do serviço. Despacho: é decisão proferida pela Autoridade Competente nos diversos Processos, Requerimentos e Petições sujeitas a sua Apreciação. O Despacho Normativo é aquele que acolhe um Parecer Técnico sobre determinada matéria, solucionando uma situação concreta e determinando que aquela solução seja aplicada aos casos semelhantes futuros. Alvará: é a forma pela qual se revestem os Atos de Licença e Autorização praticados com fundamento no Poder de Polícia. Ex: Alvará de Licença para Construir, Alvará de Autorização para Porte de Arma


Anulação ou InvalidaçãoÉ preferível usar Invalidação, como sinônimo de Anulação (Invalidação = Anulação), porque, por meio dela, retira-se um Ato Inválido Ilegal. Existem Autores (HLM) que mencionam Invalidação como gênero de Anulação e Revogação. No entanto, não seguiremos essa Orientação, porque Invalidação dá a idéia de Retirada de um Ato, justamente porque é Invalido, é Ilegal. E a Revogação é a Retirada de um Ato Legal, por motivo de Conveniência e Oportunidade. Anulação ou Invalidação é o Ato Administrativo pelo qual é Retirado Ato Viciado, Inválido, Ilegal do mundo jurídico. A Administração tem o Poder de Anular os seus próprios Atos Ilegais e age de Ofício, ou seja, não precisa ser Provocada. Esse Poder de Anular decorre do Poder de Autotutela da Administração. Súmula 346 e 473, STF.


Súmula 346, STF – Administração Pública – Declaração da Nulidade dos Seus Próprios Atos – A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Súmula 473, STF – Administração Pública – Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos – A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.


O Judiciário também pode Anular um Ato Administrativo Ilegal, mas, precisa ser Provocado, em razão do Princípio da Inércia da Jurisdição. Efeitos da Anulação: a maioria da Doutrina entende que a Anulação ou Invalidação tem Efeitos Retroativos ou “Ex Tunc”, porque, retira-se o Ato e retiram-se, também, os Efeitos dele decorridos, sob o fundamento de que o Ato Inválido não pode gerar Efeitos Válidos. É como se o Ato nunca houvesse existido.CABM, recentemente, alterou a posição que defendia e que era a mesma da Maioria da Doutrina, entendendo que a Anulação pode gerar efeitos Retroativos ou “Ex Nunc” e pode gerar efeitos a partir da Invalidação ou Ex Nunc.


Dependendo do Ato Inválido. Em se tratando de Ato Inválido que seja Ampliativo da Esfera Jurídica do Administrado, os Efeitos da Invalidação são “Ex Nunc”, desde que, o Administrado não tenha concorrido para o Vício e nem agido de Má-Fé. Ex: um Ato de Nomeação de Servidor. Em se tratando de Ato Restritivo da Esfera Jurídica do Administrado, a Invalidação opera Efeitos “Ex Tunc”. No exemplo do Servidor cuja Nomeação foi Invalidada, nem mesmo a maioria da Doutrina ousa impor devolução dos valores recebidos pelo Trabalho Efetuado a pretexto de que a Invalidação tenha Efeitos “Ex Tunc”, já que no caso invoca-se o Princípio Geral do Direito que veda o Enriquecimento sem Causa. Seguindo a linha do CABM, nem mesmo há necessidade de invocar tal Princípio no exemplo em Pauta.


Revogação – a Revogação é o Ato Administrativo Discricionário que extingue um Ato Válido por razão de Conveniência e Oportunidade. Ex: Revogação de Ato de Permissão de Uso de parte da Calçada para instalar Banca de Jornal. A Revogação decorre do Controle de Mérito do Ato Administrativo e é de Competência da própria Administração e decorre do seu Poder de Autotutela, conforme, inclusive, Súmula 473, STF, 2ª Parte. Ao Judiciário não é dado, no exercício da Jurisdição, revogar um Ato Administrativo por razões de Conveniência e Oportunidade. Atuando como a própria Administração ele pode revogar seus próprios Atos. Efeitos da Revogação: os Efeitos da Revogação são “Ex Nunc”, ou seja, a Revogação não alcança os efeitos decorridos do Ato, até porque, Atos Válidos geram Efeitos Válidos.


Limites ao Poder de Revogar: Não podem ser Revogados: 1) os Atos Vinculados – o Ato Vinculado não propicia ao Administrador o exercício do Juízo de Discricionariedade, quer dizer, o Administrador não tem espaço para escolher o que é mais Conveniente ou Oportuno para o Interesse Público, porque o Legislador já apontou o que é Conveniente para o Interesse Público. Se para surgir não há Juízo de Discricionariedade, não faz sentido, suprimir o Ato com base no Juízo de Discricionariedade, que é o que ocorre com a Revogação. Não obstante, em se tratando da Licença para Construir, que é Ato Vinculado do Poder de Polícia, a Jurisprudência tem entendido que, enquanto não iniciada a Construção, ela pode ser Revogada por razões de Interesse Público.


A Doutrina costuma apontar a Desapropriação do Direito de Construir, nos termos da Licença Deferida, como a solução adequada para atender uma Situação Concreta em que seja Conveniente ao Interesse Público, impedir a Construção, caso em que, exige-se a Indenização. 2) os Atos cujos efeitos já decorreram – aquele com efeitos já exauridos não podem ser Revogados, pois, já cumpriram toda sua Finalidade. 3) os Atos cuja Competência já se exauriu em relação ao seu Objeto. Ex: o Ato praticado por Autoridade Inferior não pode ser revogado se existe Recurso Administrativo para a apreciação da Autoridade Superior. 4) os Atos integrantes de um Procedimento Administrativo, que não podem ser Revogados Separadamente, porque a cada novo Ato, ocorre a preclusão em relação ao Ato anterior –


o Procedimento Administrativo é uma sucessão encadeada de Atos, como se fossem os elos de uma corrente, destinado a obtenção de um Ato Final. Ex: Licitação. Dependendo do Procedimento Administrativo é possível a Revogação de TODO o Procedimento, mas, não, de cada Ato em separado, como ocorre com a Revogação da Licitação, desde que, existe Fato Superveniente, devidamente comprovado, que altere o Interesse Público (Art. 49, Lei 8.666/93). 5) os meros Atos Administrativos, tais como, Certidões, Atestados etc., porque apenas enunciam uma realidade. Ex: Atestado que o Servidor está Inválido, porque, ou ele está inválido ou não. 6) os Atos que geram Direitos Adquiridos – os Direitos Adquiridos só podem ser suprimidos por Desapropriação do Direito de Construir.


Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado. §1o A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei. §2o A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei. §3o No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a ampla defesa. §4o O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de inexigibilidade de licitação.

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