pblicaRevista Eletrnica de Direito Pblico

PROGRAMAS DE BETTER REGULATION EM PORTUGAL:O SIMPLEGIS

"BETTER REGULATION PROGRAMS IN PORTUGAL:

SIMPLEGIS

E-PBLICAREVISTA ELECTRNICA DE DIREITO PBLICO

www.e-publica.pt

Diana Ettner 1

Joo Tiago Silveira 2

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SUMRIO1. Plano da exposio2. Iniciativas de Better Regulation em Portugal3. O programa SIMPLEGIS 3.1. Enquadramento 3.2. Metodologia 3.3. Objetivos 3.3.1. Medidas adotadas para simplificar a legislao: menos leis a) Conteno legislativa e clarificao da legislao em vigor b) Reduo do nmero de erros e de declaraes de retificao c) Atraso ZERO na transposio de diretivas d) Guia para a elaborao de atos normativos e atualizao do manual Legstica 3.3.2. Mais acesso das pessoas e empresas legislao a) Eliminao da publicao de atos em Dirio da Repblica e disponibilizao noutros stios, na Internet b) Mais consolidao legislativa c) Publicao de resumos de diplomas em linguagem clara, em portugus e ingls d) Novas formas de consulta pblica e) Novo Portal de Informao Legislativa, substituindo-se o Dirio da Repblica Eletrnico e o DIGESTO f) Disponibilizao do Dirio da Repblica na Internet, desde 1910 3.3.3. Melhor aplicao das leis a) Guias Prticos de aplicao de atos legislativos b) Processo legislativo desmaterializado c) Melhor avaliao legislativa 3.4. Balano a) Aprovao de atos normativos b) Aprovao de revogaes c) Declaraes de retificao d) Transposio de Diretivas e) Resumos em linguagem clara f) Publicidade no DR g) DRE desde 19104. Vantagens e possveis linhas de evoluo da Better Regulation em Portugal

ABSTRACTThis article addresses the issue of Better Regulation programmes in Portugal analysing the SIMPLEGIS programme carried out between May 2010 and June 2011.The SIMPLEGIS programme had three main goals:

PALAVRAS-CHAVEPTBetter Regulation; simplificao legislativa; reduo de custos; qualidade da legislao; SIMPLEGIS. ENBetter Regulation; legislative simplification; cutting red tape; quality of legislation; SIMPLEGIS.

1. PLANO DA EXPOSIONo documento da Comisso Europeia intitulado Better Regulation simply explained3, referido que,

O presente artigo visa abordar a forma como o movimento da Better Regulation tem sido acolhido Portugal, analisando, de forma forma detalhada, o mais recente programa de simplificao legislativa adotado, o SIMPLEGIS, que foi aplicado entre maio de 2010 e junho de 2011. Portanto, trataremos de abordar o setor das polticas de Better Regulation relativo legislao e sua simplificao e, neste mbito, o ltimo programa especificamente concebido para o efeito que vigorou em Portugal. Numa primeira parte, referiremos, numa perspetiva necessariamente mais expositiva, as principais iniciativas que, at 2009, foram implementados em Portugal em matria de Better Regulation.Numa segunda parte, passaremos a analisar pormenorizadamente o programa de simplificao legislativa SIMPLEGIS para o que adotaremos uma tripla perspetiva de anlise. Em primeiro lugar, explicaremos as principais medidas deste programa, tanto do ponto de vista do respetivo contedo, como do contexto em que se optou por adot-las. Em segundo lugar, daremos conta do que foi feito tendo em vista a execuo e concretizao de cada uma dessas medidas. Finalmente, em terceiro lugar, veremos alguns resultados concretos e alguns dados estatsticos que permitem avaliar a sua concretizao.Avancemos, de acordo com o plano de anlise proposto.

2. INICIATIVAS DE BETTER REGULATION EM PORTUGALComeando, como anunciado, pela anlise das principais iniciativas de Better Regulation aplicadas em Portugal, cabe faz-lo deixando uma nota preliminar. que, efetivamente, o que est em causa quando falamos de iniciativas de Better Regulation, analisar medidas concretas, que tenham sido adotadas de forma integrada, com o objetivo de melhorar a qualidade da legislao. certo que, para alm das iniciativas que elencaremos, existem as normas incidentes sobre a atividade legislativa, designadamente constantes dos Regimentos da Assembleia da Repblica e do Conselho de Ministros, que se dirigem e tm por objeto a redao de atos legislativos, a definio de regras de legstica ou a regulao do procedimento tendente formao de atos legislativos, bem como algumas outras medidas avulsas.A nossa abordagem, contudo, tem em vista identificar movimentos que, de forma integrada, foram adotados com o objetivo de melhorar a qualidade da legislao. No trataremos, portanto, de medidas avulsas em matria de Better Regulation.

1 Ex-Adjunta do Secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros do XVIII Governo Constitucional.

Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa. Advogada da SRS Advogados.2 Ex-Secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros do XVIII Governo Constitucional, docente e

Mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Consultor da Morais

Leito, Galvo Teles, Soares da Silva & Associados.

A. AS INICIATIVAS DO GABINETE DE POLTICA LEGISLATIVA E PLANEAMENTO DO MINISTRIO DA JUSTIA6 A criao do Gabinete de Poltica Legislativa e Planeamento do Ministrio da Justia (GPLP), hoje denominado Direo-Geral de Poltica de Justia introduziu uma nova dinmica na adoo de medidas na rea da cincia da legislao e da simplificao legislativa.So vrias as manifestaes dessa realidade.Por um lado, a metodologia seguida pelo servio na elaborao de propostas legislativa e na anlise acerca da necessidade de intervenes legislativas seguiu um novo paradigma, assente na avaliao legislativa prvia, na utilizao de cincias auxiliares na elaborao de propostas legislativas, no estudo e anlise com base em dados estatsticos e informao quantitativa e na realizao debates pblicos alargados, com ampla divulgao de informao.7

Esta nova metodologia foi seguida na elaborao de vrias reformas legislativas, como na Reforma do Contencioso Administrativo8, na reviso do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado9 e na Reforma da Ao Executiva. Assinale-se especialmente o primeiro caso, cuja reforma legislativa foi antecedida de um estudo de caracterizao sociolgica da Justia Administrativa, um estudo de organizao e funcionamento dos tribunais administrativos elaborado por uma consultora especializada em organizao e gesto, visando a apresentao de melhorias a introduzir na tramitao processual e na organizao dos tribunais, um debate pblico muito amplo, realizado em conjunto com instituies universitrias e estudos de impacto das medidas propostas.10 Por outro lado, o GPLP concretizou vrias iniciativas diretamente relacionadas com a melhoria da qualidade da legislao. Assim, destaca-se a conceo e edio do primeiro guio com diretrizes de legstica para a elaborao de atos normativos o Legstica - Perspectivas sobre a Concepo e Redaco de Actos Normativos , que, posteriormente, originou a aprovao de um anexo aos regimentos do Conselho de Ministros, com regras de legstica para a elaborao de atos normativos pelo Governo.11 Regista-se ainda a elaborao de regras e standards para a avaliao legislativa, adotadas no Guia de avaliao de impacto normativo12 e vrias outras iniciativas, como, por exemplo, a edio de textos sobre cincia da legislao13 e o projeto Leis da Justia.14

B. A COMISSO PARA A SIMPLIFICAO LEGISLATIVAJustifica-se igualmente uma referncia aos trabalhos e estudos da Comisso para a Simplificao Legislativa, criada pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 29/2001, de 15 de fevereiro.Afirmando-se, na citada resoluo, que a produo legislativa tem impacte sobre o quotidiano de todos os cidados e sobre a actividade das empresas e um referente essencial da aco governativa, esta Comisso foi criada com propsitos bem concretizados, em quatro reas distintas:

Ministros, assim procurando garantir uma representao transversal das diversas vertentes governativas mais diretamente relacionadas com a matria da melhoria da qualidade da legislao e da simplificao legislativa.Os resultados dos trabalhos da Comisso no se concretizaram em nenhuma medida efetivamente adotada, mas antes em estudos, na identificao de boas prticas e adoo de linhas que, mais tarde, ajudaram a conceber e concretizar outras iniciativas de simplificao legislativa.15

C. PROGRAMA ESTRATGICO PARA A QUALIDADE E EFICINCIA DOS ATOS NORMATIVOS DO GOVERNO16 Em 2003 foi constituda uma Comisso Tcnica para a conceo de um Programa Estratgico para a Qualidade e Eficincia dos Atos Normativos do Governo, sob a gide da Presidncia do Conselho de Ministros, nos termos dos Despachos n.s 12017/2003, publicado na II srie do Drio da Repblica, de 23 de junho de 200317 e 26748/2005, publicado na II srie do Dirio da Repblica, de 28 de dezembro de 200518.Dos trabalhos desta Comisso Tcnica resultaram vrias propostas em matria de simplificao legislativa, tendo vrias delas originado medidas do programa Legislar Melhor.Em termos necssariamente sumrios, foram apresentadas propostas nas seguintes reas:

D. PROGRAMA LEGISLAR MELHOR20 Por fim, de referir o Programa Legislar Melhor, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 63/2006, de 4 de maio, publicada na 1. srie do Dirio da Repblica, de 18 de maio.Como decorre da citada Resoluo do Conselho de Ministros que o aprovou, teve em vista implementar um conjunto de iniciativas em matria de qualidade e eficincia dos actos normativos do Governo que estabeleam parmetros de exigncia para o procedimento legislativo, em linha com as recomendaes da Unio Europeia e de organizaes internacionais a que Portugal est associado.Em concreto, este Programa visou a concretizao de medidas em diversos domnios:

Tendo em vista a sua concretizao, a Resoluo do Conselho de Ministros que aprovou o Programa Legislar Melhor atribuiu expressamente ao Secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de Ministros a incumbncia de articular todas as diligncias necessrias sua concretizao, para alm de ter fixado prazos concretos para a adoo dos atos que no fossem de imediato aprovados (v. n.s 10 a 13 da Resoluo do Conselho de Ministros n. 63/2006, de 4 de maio).O Programa Legislar Melhor deu resultados assinalveis, de que se destacam, entre outros, o acesso universal e gratuito ao Dirio da Repblica Electrnico e a criao do teste SIMPLEX para avaliao legislativa prvia. Estes resultados foram avaliados internacionalmente pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), no seu Relatrio Better Regulation in Europe, aprovado em maio de 2009 e dedicado a Portugal, onde os mesmos foram especificamente abordados.21

3. O PROGRAMA SIMPLEGIS 22 3.1. ENQUADRAMENTOO Programa de simplificao legislativa SIMPLEGIS foi adotado pelo XVIII Governo Constitucional e aplicado entre maio de 2010 e junho de 2011.

Ao contrrio de experincias anteriores, designadamente a criao da Comisso para a Simplificao Legislativa ou a adoo do Programa Legislar Melhor, que foram precedidas da aprovao de uma Resoluo do Conselho de Ministros, este no foi um programa formalizado atravs de um ato dessa natureza por parte do Governo, tendo antes sido assumido publicamente e objeto de apresentao sociedade das medidas a implementar. Contudo, possvel conhecer os traos fundamentais do programa e as suas motivaes atravs da consulta de prembulos de diplomas normativos que aprovaram algumas das suas medidas. 23 A anlise que se segue ter por objeto trs planos diferenciados deste programa, j referidos: a sua metodologia, os seus objetivos e o balano da sua aplicao.

3.2. METODOLOGIANo que se refere metodologia do programa SIMPLEGIS, h que distinguir dois planos diferentes: o da definio das suas medidas e o do acompanhamento da respetiva execuo.Em ambos esses planos, por sua vez, a metodologia do SIMPLEGIS assentou em duas bases de atuao essenciais: por um lado, foi um programa construdo de forma a aproveitar o que de melhor j se havia estudado e feito em matria de Better Regulation; por outro lado, foi desenvolvido por forma a incorporar contributos e propostas de parceiros pblicos e privados. Com efeito, pretendeu-se, claramente fazer corresponder este programa ao movimento global mais vasto, direcionado para as matrias da legislao, sua melhoria e reduo dos custos de contexto a ela associados o movimento da Better Regulation. Nesta medida, o SIMPLEGIS no s desenvolveu os esforos prosseguidos pelos anteriores programas levados a cabo em Portugal nesta matria, como se integrou no mbito dos objetivos e metodologias adotadas neste domnio pelas organizaes internacionais de que Portugal faz parte, designadamente a Unio Europeia e a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).Por outro lado, visou-se que o SIMPLEGIS beneficiasse de contributos e propostas de entidades externas ao Governo e Administrao Pblica, razo pela qual a definio e a concretizao das suas medidas foi levada a cabo em articulao com diversos parceiros e representantes de diferentes setores de atividade, incluindo associaes empresariais, centrais sindicais, associaes de defesa do consumidor, organizaes profissionais, entre outras entidades pblicas e privadas. 24

Em suma, o SIMPLEGIS assumiu-se como um programa direcionado para as pessoas e para as empresas, destinado a resolver problemas concretos do dia-a-dia e a facilitar a relao de todos com as matrias da legislao.

3.3. OBJETIVOSComo j referido, a adoo do SIMPLEGIS foi levada a cabo atravs da apresentao pblica de um conjunto de medidas com uma planificao concretizada e metas bem definidas, orientadas em torno de trs objetivos essenciais: i) ter menos leis e mais simplificao legislativa, ii) mais acesso informao legislativa e iii) melhor aplicao das leis. Desta forma, visou-se apresentar um programa que pudesse ser facilmente avaliado quanto sua execuo e quanto ao grau de cumprimento dos seus objetivos.Na sua formulao, estes trs objetivos do SIMPLEGIS representam trs perspetivas de atuao diferentes prosseguidas por este programa, que se complementam, na sua concretizao final.Assim, no que respeita ao primeiro objetivo mais simplificao legislativa, com menos leis , o programa visou alcanar resultados que representassem vantagens diretas e significativas para a atividade jurdica quotidiana daqueles que devem elaborar e aplicar a lei. Com efeito, tendo assumido metas ao nvel do nmero de leis a aprovar e nmero de declaraes de retificao a emitir, o programa atuou, nesta perspetiva, no sentido de proporcionar um ordenamento jurdico mais claro e mais facilmente utilizvel por quem tem de elaborar legislao e por quem tem de aplicar a legislao a casos concretos.O segundo objetivo do SIMPLEGIS - garantir mais acesso das pessoas e empresas legislao -, contemplou medidas direcionadas para atingir a generalidade dos cidados e as estruturas empresariais, com o propsito de simplificao da linguagem jurdica, de democratizao do acesso legislao, de disponibilizao a meios rpidos, desmaterializados e reduo de custos para o conhecimento e compreenso da lei. Estiveram em causa, neste domnio, medidas como a publicao de resumos de diplomas em linguagem clara no Dirio da Repblica, pelo compromisso de disponibilizar on-line verses consolidadas e atualizadas de diplomas e pelo desenvolvimento de trabalhos de lanamento de um novo portal de informao legislativa, no sentido da maior acessibilidade da lei.Finalmente, o terceiro objetivo do SIMPLEGIS - assegurar uma melhor aplicao das leis -, visou a garantia da eficincia da lei, em nome do interesse geral. com este foco que se compreende a proposta de publicao de guias prticos para a aplicao de atos legislativos, que permitam a quem tenha de aplicar a lei saber como faz-lo e minimizar dvidas de interpretao, assegurando igualmente uma maior uniformidade na aplicao da lei. tambm com este propsito que se deve encarar a ideia de criar equipas multidisciplinares nos diversos ministrios governamentais, formadas para levar a cabo exerccios de avaliao legislativa e analisar se a legislao cumpre os objetivos para que foi elaborada.Com esta tripla perspetiva, a meta do SIMPLEGIS apresentou-se unificada pela ideia de contribuir para que Portugal tenha legislao mais certa no sentido da sua correta elaborao tendo em conta o ordenamento jurdico, de um conhecimento mais facilmente apreensvel e de uma melhor aplicao.A concretizao de cada um passou, nos anos de 2010 e 2011, pela enunciao de medidas concretas, com calendrios rigorosos e publicamente assumidos para o seu cumprimento.

sobre cada uma das medidas concebidas para concretizar os trs objetivos do SIMPLEGIS que passaremos a tratar de seguida.

3.3.1 MEDIDAS ADOTADAS PARA SIMPLIFICAR A LEGISLAO: MENOS LEIS

O SIMPLEGIS assumiu, como vimos, um objetivo inicial de mais simplificao legislativa, com menos leis. O propsito, j foi referido: adotar medidas que garantissem mais certeza, segurana e clareza nas regras aplicveis a cada situao da vida.Justifica-se o tratamento destacado de quatro medidas. Vejamo-las em pormenor.

A) CONTENO LEGISLATIVA E CLARIFICAO DA LEGISLAO EM VIGOREm primeiro lugar, foi assumido, para 2010, um princpio de conteno na atividade legislativa do Governo, visando responder ao excesso de produo legislativa em Portugal. Pretendeu-se que este compromisso fosse concretizado por duas vias.Por um lado, mediante a definio de uma meta para legislar menos, aprovando-se um menor nmero de decretos-leis e decretos regulamentares, mas preservando a eficcia na adoo de medidas pelo Governo. Pretendeu-se, sobretudo, evitar a aprovao de atos legislativos em situaes em que tal no fosse necessrio e aprovar, no mesmo ato legislativo, regras sobre matrias idnticas ou conexas, assim evitando a proliferao de diplomas sucessivos sobre assuntos semelhantes. Por outro lado, assumiu-se um segundo compromisso, tambm em 2010, de revogar mais decretos-leis e decretos regulamentares do que os aprovados.Vejamos como foram concretizadas estas duas vias assumidas para diminuir a atividade legislativa.Ao nvel da legislao a aprovar passou a efetuar-se uma anlise criteriosa de cada iniciativa legislativa submetida Presidncia do Conselho de Ministros para aprovao em Conselho de Ministros, mediante um procedimento especfico.Nesta anlise, foram sobretudo dois os critrios adotados para aferir a possibilidade de agendamento e eventual aporovao das medidas. Em primeiro lugar, um critrio de necessidade de aprovao de cada iniciativa legislativa concreta. Nesta medida, a aprovao de nova legislao deveria servir um fim especfico e til e conseguir ultrapassar um teste de dois nveis, atravs da resposta s seguintes questes: o que muda com este novo diploma que, sem a sua aprovao, no mudaria? e a mudana necessria?Em segundo lugar, um critrio de integrao, em diplomas nicos, de matrias que regulam a mesma realidade, de modo a evitar a aprovao, em textos legais separados e muitas vezes publicados com pouco tempo de diferena, de disciplinas jurdicas sobre as mesmas matrias.Foi com este propsito que o Regimento do Conselho de Ministros do XVIII Constitucional, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 77/2010, de 23 de setembro, veio prever,

de forma inovadora, a realizao de debates sobre as iniciativas legislativas em curso em cada ministrio (cfr. alnea a) do n. 4 do artigo 35.) e a informao sobre os projetos de diplomas previstos enviar para agendamento junto da Presidncia do Conselho de Ministros em cada ms (cfr. artigo 16.). Na sua concretizao, estas novas disposies regimentais revelaram-se de extrema utilidade, permitindo no s identificar os diplomas que, por tratarem de situaes semelhantes, deviam ser integrados num texto nico, como tambm organizar o trabalho de anlise dos projetos de textos legais e definir antecipadamente agendas de reunies ministeriais. Assinale-se que foram inmeros os casos em que se tornou possvel agregar num nico diploma matrias que apresentavam conexes evidentes. Destaca-se, a ttulo de exemplo, o Decreto-Lei n. 44/2010, de 3 de maio, que procede 27. alterao ao Decreto-Lei n. 94/98, de 15 de Abril, relativo colocao de produtos fitofarmacuticos no mercado e que transps para a ordem jurdica interna 18 diretivas, em vez de efectuar 18 transposies em diferentes decretos-leis.Sem prejuzo de se pormenorizar essa informao numa parte diferente deste texto, aponte-se desde j que a aplicao prtica destas regras e prticas conduziu a resultados que importa destacar. Por exemplo, durante os anos de 2010 e 2011, a produo de decretos-leis e decretos regulamentares fixou-se em valores mais baixos que nos 10 anos anteriores.Passando agora para o plano da legislao j aprovada e publicada, o SIMPLEGIS pretendeu dar incio a um processo de clarificao dos diplomas legais vigentes. Tratando-se de um objetivo de concretizao gradual e faseada, a metodologia adotada consistiu em levar a cabo exerccios de anlise de toda a legislao publicada no jornal oficial num determinado ano, para determinar o que ainda estava em vigor, o que j havia sido revogado expressamente e o que, no tendo sido formalmente eliminado da ordem jurdica, j no era aplicado. Aps esta anlise, pretendeu-se que a revogao expressa dos atos legislativos que j no apresentassem utilidade, bem como a identificao dos que j no estivessem em vigor seja por terem caducado, seja por terem sido revogados tacitamente , fosse efetuada atravs da elaborao de um diploma legal que identificasse, por ano, os diplomas no vigentes.Identificamos trs razes que justificam este propsito: i) um incremento da clareza e da certeza no ordenamento jurdico, ii) a revogao de legislao que no tenha utilidade e iii) maior facilidade no conhecimento das regras aplicveis a certas situaes, pois assim permite-se que sejam reordenadas normas dispersas em textos de diplomas com poucas disposies em vigor, recolocando-as em diplomas onde possam fazer sentido. 25 Vejamos isoladamente cada uma destas razes. A revogao expressa, atravs de uma norma legal, de diplomas relativamente aos quais podem suscitar-se dvidas sobre a sua vigncia pode importar clareza e certeza adicionais para o ordenamento jurdico. Com efeito, no so raras as situaes em que se considera que um

determinado diploma j no est em vigor, apesar de no ter sido revogado expressamente, chegando-se mais tarde a uma concluso diferente, geradora de dvidas e incertezas. Uma operao de revogao expressa de textos legais permite clarificar e ter a certeza sobre o que est em vigor e o que no est, evitando a colocao de dvidas quando necessrio resolver problemas concretos.A ttulo de exemplo, refira-se a revogao do Decreto-Lei n. 211/75, de 19 de abril, que tornou obrigatrio o registo de aes de sociedades, a que se props proceder atravs da Proposta de Lei n. 40/XI. 26 Este diploma estabeleceu diversas normas sobre o registo de aes de sociedades comerciais que nunca foram revogadas expressamente, de que constitui exemplo a obrigatoriedade de, quando cada sociedade queria emitir aes, os corretores e magistrados do Ministrio Pblico enviarem s sociedades, por correio registado, no prazo de oito dias a contar da sua emisso, cpia dos certificados das aes emitidos por seu intermdio. A revogao expressa deste Decreto-Lei nunca havia sido proposta.Passando agora segunda razo acima apontada, de assinalar que um exerccio deste tipo pode permitir a revogao de legislao que j no tenha utilidade, criando-se condies para se saber com exatido que regras regulam cada matria. Com efeito, eliminando-se inequivocamente do ordenamento jurdico diplomas desnecessrios, passa a ser possvel identificar melhor, quanto a cada realidade, quais as regras que permanecem em vigor, e identificar mais facilmente lacunas a suprir ou clarificaes legislativas a fazer.Um exemplo a este nvel, igualmente constante da Proposta de Lei n. 40/XI, a proposta revogao do Decreto-Lei n. 609-A/75, de 8 de novembro, que estabelecia regras sobre a comercializao do arroz, atribuindo diversas competncias ao Instituto dos Cereais. Apesar de inequivocamente desnecessrio para muitos, a verdade que a revogao expressa deste diploma nunca havia sido efetuada.Finalmente, regista-se uma terceira vantagem neste exerccio, que resulta da reordenao de normas dispersas em textos de diplomas com poucas disposies em vigor e da sua recolocao em textos legais onde faam sentido. Trata-se de uma vantagem diretamente ligada revogao de codificaes antigas, cujas sucessivas alteraes determinaram a subsistncia de um reduzido nmero de preceitos, com redaes, na maior parte das vezes, repletas de conceitos desactualizados. Um bom exemplo consiste na proposta de revogao do Cdigo Administrativo de 1936-40, que constitui ainda uma necessidade unanimemente apontada. Com mais de 600 artigos na sua verso originria, este Cdigo consiste hoje num conjunto de apenas cerca de uma dezena de normas ainda em vigor, relativamente s quais, contudo, essa vigncia no absolutamente inequvoca e cuja linguagem , em muitos casos, desatualizada. No mbito da Proposta de Lei n. 40/XI propunha-se igualmente proceder a este exerccio.

E) NOVO PORTAL DE INFORMAO LEGISLATIVA, SUBSTITUINDO-SE O DIRIO DA REPBLICA ELETRNICO E O DIGESTONo mbito do SIMPLEGIS contemplou-se ainda, com o objetivo de garantir mais acesso das pessoas e empresas legislao, uma quinta medida, que visava integrar todas as demais acima descritas: a disponibilizao de um novo Portal de Informao Legislativa, que passasse a ser a nova porta de acesso para a legislao diariamente publicada em Portugal e a disponibilizar novos servios.Assim, enquanto nova porta de acesso legislao publicada em Portugal, propunha-se a integrao, numa base de dados nica, de toda a informao constante do Dirio da Repblica Electrnico (DRE), gerido pela Imprensa Nacional Casa da Moeda, S.A., e do DIGESTO, a base de dados gerida pelo CEJUR e que agrega informao sobre as vicissitudes de cada diploma, desde as alteraes sofridas s disposies revogadas, passando por normas carecidas de regulamentao posterior. Estas duas bases de dados, que j hoje podem ser acedidas simultaneamente quando efetuada uma pesquisa sobre um determinado diploma atravs do DRE, no esto, contudo, agregadas. Com a sua integrao, tornam-se um repositrio de informao uno e nico, coerente e passvel de critrios de pesquisa mais eficientes e direcionados para cada setor de atividade. Na vertente de disponibilizao de novas e inovadoras funcionalidades, o projecto desenvolvido para o novo Portal propunha diversas ferramentas de grande utilidade para os utilizadores. Desde logo, a realizao de pesquisas por campo livre de forma mais intuitiva e clara, como j vrias ferramentas de pesquisa na Internet permitem, tornada possvel com a j referida agregao de informao legislativa. Visou-se, assim, a criao de um motor de pesquisa de potencialidade e capacidade muito mais avanadas, que se assemelhasse a bons exemplos de motores de pesquisa universais, com formas de pesquisa mais fceis, intuitivas e eficazes, como o Google.Foram ainda perspetivadas outras ferramentas para ser includas neste Portal.Assim, desde logo, a utilizao de um painel de bordo para cada diploma consultado, que permitisse aceder atravs de um mero link legislao comunitria que lhe esteve na base, regulamentao emitida no mbito da sua execuo, s modificaes sofridas e s retificaes eventualmente publicadas relativamente a esse diploma, entre outra informao.Igualmente, a disponibilizao de verses consolidadas dos diplomas, desenvolvidas nos termos acima referidos e organizadas por setor de atividade e reas de interesse para cidados e empresas. Tambm de forma inovadora, a incluso de um Dicionrio Jurdico, um espao em construo constante atravs da submisso de textos diversos sobre temas jurdicos variados, escritos por qualquer interessado e submetidos a um processo de seleo por parte de um conselho editorial, bem como de um Tradutor Jurdico, com informao sobre equivalentes de termos jurdicos portugueses em diversos idiomas.Num trabalho de articulao e coordenao de diversas entidades pblicas, a construo do novo Portal foi iniciada e desenvolvida por um agrupamento de entidades composto pelo CEJUR, pelo Centro de Gesto da Rede Informtica do Governo (CEGER) e pela INCM, tendo em vista a sua entrada em funcionamento no 2. semestre de 2011.

esforo se deve fazer com as devidas cautelas, por forma a no prejudicar a publicidade e conhecimento pelos cidados das regras que disciplinam as respetivas matrias e que iguais cuidados devem existir para no reduzir de forma inadequada os nveis de controlo jurisdicionais que possam existir relativamente a normas administrativas. De igual forma regista-se um manifesto excesso de entidades intervenientes para a aprovao de certas portarias, o que parece justificar uma reduo desse nmero em setores onde tal exigncia atrase significativamente a sua aprovao.A um outro nvel seria importante adotar medidas destinadas a permitir uma mais rpida concluso de convenes internacionais j assinadas. Por vezes, o lapso temporal que medeia entre, por um lado, a assinatura e, por outro, a ratificao ou assinatura pelo Presidente da Repblica das convenes internacionais excessivo. Uma reviso dos procedimentos e passos procedimentais que causam esse fenmeno poder contribuir para que, mais rapidamente, se possa operar a entrada em vigor desses instrumentos internacionais, que podem constituir importantes medidas para cidados e empresas. 59 Estas so apenas algumas reas possveis de atuao, em relao s quais possvel atuar, com novos objetivos e metas.Finalmente, justifica-se uma nota final quanto continuao do SIMPLEGIS. Vrias das suas medidas foram concebidas para ser desenvolvidas e concretizadas nos anos de 2010 e 2011, mas outras importariam a continuao dos esforos de implementao nos anos subsequentes. Ora, a exonerao dos membros do Governo do XVIII Governo Constitucional60, ocorrida com a tomada de posse do Primeiro-Ministro e dos restantes ministros do XIX Governo Constitucional, em 21 de junho de 201161, implicou a paralisao do programa, bem como uma ausncia de informao e registos sobre iniciativas em matria de Better Regulation. Tal colocou em causa o cumprimento integral dos objetivos fixados no mbito do SIMPLEGIS para o ano de 2011 e para os anos seguintes. Importaria inverter esta ausncia de prioridade quanto s matrias da Better Regulation e voltar a dar seguimento s medidas que se encontravam em curso, pois vrias encontravam-se em condies de produzir efeitos imediatos. o caso, por exemplo, do j construdo Portal de Informao Legislativa e a utilizao da massa crtica j criada e formada para realizao de exerccios de avaliao legislativa complexa. A concretizao deste programa permitiria certamente, no plano da vida dos cidados e das empresas vantagens no menosprezveis.

Para o efeito, foi lanado por este conjunto de entidades adjudicantes um concurso pblico internacional tendo em vista a aquisio de uma soluo aplicacional para a construo e disponibilizao do novo Portal na Internet e foram desenvolvidos com a empresa adjudicatria os trabalhos necessrios entrada em funcionamento do Portal. O novo sistema foi apresentado e melhorado com potenciais utilizadores, tendo em vista a formulao de sugestes e comentrios que permitissem garantir a utilidade da nova ferramenta e a efetiva mais-valia das suas funcionalidades para simplificar a vida dos seus principais utilizadores. Deste modo, foram desenvolvidos todos os passos necessrios para garantir a entrada em funcionamento do novo Portal no 2. semestre de 2011, cuja necessidade, utilidade e simplicidade de utilizao foram salientadas pelos respetivos utilizadores.

F) DISPONIBILIZAO DO DIRIO DA REPBLICA NA INTERNET, DESDE 1910A medida referente disponibilizao no Dirio da Repblica Eletrnico de todas as edies da 1. srie do jornal oficial publicadas desde a fundao da Repblica, em 1910, no estava prevista entre os compromissos iniciais do SIMPLEGIS, mas veio a enquadrar-se no mbito deste programa de forma natural, por constituir uma iniciativa relevante para assegurar mais acesso das pessoas e empresas legislao. Tendo entrado em funcionamento no dia 5 de outubro de 2010, no mbito das comemoraes do Centenrio da Repblica Portuguesa (1910-2010), esta iniciativa teve no s o significado simblico de representar a disponibilizao de toda a legislao publicada ao longo do primeiro sculo da Repblica Portuguesa, como veio a constituir um incremento no acesso e conhecimento da legislao portuguesa. Com efeito, at essa data estavam disponveis publicamente os dirios publicados na 1. srie do DR desde 1960. Com esta medida, passaram a estar disponveis a qualquer cidado mais 50 anos de produo legislativa portuguesa.

3.3.3 MELHOR APLICAO DAS LEISO terceiro objetivo prosseguido pelo SIMPLEGIS visou uma melhor aplicao das leis. Dito de outro modo, pretendia-se garantir que as leis fossem corretamente aplicadas e que se conseguisse cumprir os objetivos para que foram aprovadas.Vejamos mais em pormenor.

A) GUIAS PRTICOS DE APLICAO DE ATOS LEGISLATIVOSEm primeiro lugar, o SIMPLEGIS previu a elaborao e disponibilizao de guias prticos sobre a aplicao de diplomas, em relao aos quais fosse possvel antecipar dificuldades na sua implementao ou diferentes formas de interpretao das suas regras. Como sabido, em muitas situaes de diplomas aplicveis a uma diversidade grande de destinatrios ou que consagrem complexos procedimentos administrativos, a lei pode ser objeto

de dificuldades de aplicao e at de interpretaes dspares sobre os mesmos preceitos, podendo conduzir a situaes de aplicao insuficiente ou desigual, que importa minimizar.Com a proposta de elaborao de guias prticos sobre a aplicao de diplomas, pretendia-se identificar previamente os casos de textos legislativos em que aquelas situaes de dificuldade e disparidade pudessem ocorrer, disponibilizando, quanto a esses casos, textos explicativos, ao estilo de Perguntas & Respostas, escritos numa linguagem simples e clara, que permitissem, entre outros aspetos: i) dar a conhecer como aplicar uma determinada lei, ii) quais so os benefcios que dela resultam e como os aproveitar, ii) quais so as fases do procedimento que ela consagra e como as percorrer e iv) quem so as pessoas ou empresas a que se aplica o novo diploma.Tratava-se, no fundo, de garantir que, quando existissem muito aplicadores de um ato legislativo, os mesmos tivessem informao sobre como o aplicar e de informar os destinatrios de um determinado regime legal sobre as suas novidades e o potencial de alterao que pudessem trazer s suas vidas ou profisses.Para a concretizao desta medida, previa-se a elaborao, durante o ano de 2011, de 10 guias prticos deste tipo, bem como a sua publicao no novo Portal de Informao Legislativa, atrs referido, onde constaria do painel de bordo de cada diploma.

B) PROCESSO LEGISLATIVO DESMATERIALIZADOEm segundo lugar, foram dados passos significativos no sentido da total desmaterializao do processo legislativo, j com um nvel elevado de sofisticao e funcionalidade.Nesta matria, a desmaterializao do processo legislativo ocorreu em dois planos diferentes, que aqui se devem distinguir: i) o plano interno do Governo e ii) o plano da articulao entre o Governo e os outros rgos de soberania.Ao nvel do plano interno do Governo, data da cessao de funes do XVIII Governo Constitucional, o processo legislativo j se encontrava desmaterializado, desde o momento do envio dos projetos de diploma pelos diversos ministrios Presidncia do Conselho de Ministros, para efeitos de agendamento, at etapa final da assinatura dos projetos j aprovados em Conselho de Ministros, pelos membros do Governo competentes.Com efeito, toda a circulao e envio de projetos de diploma, de novas verses dos articulados, de pareceres proferidos por entidades externas, de comentrios e observaes aos textos a aprovar, passou a ser efetuada atravs de um sistema informtico de gesto documental, instalado em todos os gabinetes dos membros do Governo. A assinatura dos diplomas pelos ministros competentes passou igualmente a ser efetuada atravs de cartes de assinatura digitais. Servindo de suporte ao trabalho quotidiano dos diversos gabinetes envolvidos no processo legislativo, a utilizao deste sistema informtico tem duas vantagens fundamentais.Por um lado, confere uma maior rapidez e fluidez do processo legislativo, que assim obedece a um fluxo bem determinado e adaptado s respetivas especificidades. Por outro lado, permite o registo e arquivo da informao referente ao processo legislativo de forma automtica e de acordo com critrios especificamente determinados para o efeito, assim contribuindo para uma mais eficaz monitorizao de todo o processo e controlo das respetivas fases e prazos.Registe-se, contudo, que a total desmaterializao no relacionamento com os diferentes rgos de soberania no chegou a ser concretizada em todo o fluxo necessrio publicao dos diplomas,

uma vez que a Presidncia da Repblica manteve os procedimentos de assinatura fsica dos diplomas no que respeita promulgao.Afigura-se de extrema importncia prosseguir esta linha de evoluo, que contribui para um processo legislativo cada vez mais rpido, seguro e monitorizvel.

C) MELHOR AVALIAO LEGISLATIVAEm terceiro lugar, adotou-se uma medida destinada a melhorar a avaliao legislativa realizada em Portugal. 41 Estava em causa a criao de novos instrumentos que permitissem auxiliar o decisor pblico a tomar uma opo mais informada e completa, particularmente quanto aos efeitos e impactos de uma potencial deciso de legislar. certo que j foram dados passos significativos nesta matria, como reconheceu a OCDE no j citado Relatrio Better Regulation in Europe dedicado a Portugal, no mbito do qual, referindo-se ao anterior Teste Simplex, lanado pelo Governo em 2006, refere que There is evidence that the Simplex Test has quickly become widely used for the preparation of new regulations and has helped to improve the rule making process. Visou-se, pois, aprofundar este caminho, nomeadamente melhorando a informao disponvel para a deciso informada de quem tenha de adotar atos legislativos ou decidir submeter um projeto para aprovao.Para melhor explicar as medidas adotadas no mbito do SIMPLEGIS no que respeita avaliao legislativa, devem ser distinguidos dois nveis nesse processo de avaliao, objeto de atuaes distintas. Assim, existe, por um lado, um nvel da avaliao legislativa que podemos denominar de avaliao legislativa simples, incidente sobre todos os diplomas submetidos aprovao do Governo em Conselho de Ministros. De outro lado, faz sentido identificar um processo de avaliao legislativa complexa, necessariamente mais denso e destinado a atuar sobre diplomas especficos e selecionados em funo de critrios vrios e diversificados, como a realidade da vida sobre que atuam, os problemas de aplicao prtica que se colocam, a complexidade das solues que introduzem ou o nmero de destinatrios que abrangem.No mbito da avaliao legislativa simples, o agendamento junto da Presidncia do Conselho de Ministros, para aprovao, de cada projeto legislativo, passou, desde o dia 10 de janeiro de 201142, a ser obrigatoriamente precedido do preenchimento de um formulrio eletrnico, tendo em vista

proceder recolha de indicadores destinados a medir o impacto legislativo do diploma. Est em causa, por exemplo, o nmero de procedimentos administrativos introduzido com o novo diploma, as obrigaes de prestao de informao previstas ou o impacto na receita e na despesa pblica das medidas que a nova legislao visa consagrar. Para alm destes indicadores, o novo formulrio veio ainda permitir recolher automaticamente informao sobre outros aspetos do novo diploma, ligados mais diretamente ao respetivo impacto sobre o sistema jurdico como, por exemplo, os diplomas que so alterados ou revogados com a nova legislao, os atos de regulamentao previstos pelo diploma e as diretivas da UE transpostas.Com a recolha destes dados atravs de um formulrio eletrnico e a sua insero em repositrios agregados de informao, foram criadas condies para a monitorizao e controlo do impacto legislativo dos novos diplomas, para a produo de relatrios estatsticos regulares sobre os mesmos e para que se garanta a verificao, ao longo do tempo de aplicao da lei, dos impactos inicialmente previstos.Este novo sistema veio ainda significar a desnecessidade de produo e envio de qualquer outra informao sobre o diploma, substituindo e eliminando-se em definitivo o anterior teste SIMPLEX e a conhecida nota justificativa dos diplomas.Trata-se, pois, de uma inovao assente nas potencialidades da utilizao das novas tecnologias e na obrigatoriedade de agendamento de projetos de diplomas para Conselho de Ministros por via exclusivamente eletrnica, que foi pela primeira vez introduzida no Regimento do Conselho de Ministros do XVIII Governo Constitucional (cfr. artigo 32.) e que foi mantida no Regimento do Conselho de Ministros do XIX Governo Constitucional (cfr. n. 22).Uma realidade diferente, que merece tratamento autnomo a avaliao legislativa complexa, destinada a atuar sobre diplomas especficos e selecionados em funo de critrios vrios e diversificados, seja a realidade da vida sobre que atuam, os problemas de aplicao prtica que colocam, a complexidade de solues que introduzem ou o nmero de destinatrios que abrangem.Quanto a estes exerccios de avaliao complexos, a ideia subjacente aos mesmos que possam ser levados a cabo em momento prvio ou posterior aprovao de um dado diploma, e que reflitam um estudo completo e exaustivo sobre as implicaes resultantes da nova legislao, integrando conhecimentos de diferentes reas do saber da cincia jurdica economia, passando pela sociologia , incorporando anlises estatsticas e de custo-benefcio e levando a cabo entrevistas e inquritos a potenciais aplicadores e destinatrios da lei. No mbito do SIMPLEGIS propunha-se, em sede de avaliao legislativa complexa, a realizao de 10 exerccios de avaliao legislativa at final de 2011, criando para esse efeito a massa crtica e os conhecimentos junto dos servios pblicos que permitissem introduzir este mtodo de trabalho, estudo e ponderao da deciso de legislar, no quotidiano das boas prticas pblicas.Tinha-se em vista, sobretudo, criar condies para que o decisor pblico, aquando da aprovao de atos legislativos, decidisse com toda a informao disponvel e com possibilidade de utilizao de um mtodo de estudo e anlise que contribui para a qualidade das decises pblicas.Para a concretizao desta medida, foi lanado um programa avanado de formao em avaliao legislativa, de cuja lista de participantes constaram representantes indicados pelos diversos ministrios, de diferentes formaes acadmicas. O programa de formao iniciou-se em julho de 2010 e prosseguiu at junho de 2011, dele tendo feito parte diversos cursos especializados, destinados a criar equipas multidisciplinares, habilitadas a levar a cabo exerccios de avaliao de diplomas selecionados pela sua particular complexidade.

3.4. BALANOAplicado entre maio de 2010 e junho de 2011 possvel fazer um balano de algumas das medidas do SIMPLEGIS, particularmente quanto aos objetivos que foram fixados para o ano de 2010.Vejamos, pois, alguns dos resultados obtidos.

A. APROVAO DE ATOS NORMATIVOSOs dados estatsticos em matria de produo legislativa dos anos de 2010 e 2011 permitem apreender bem o alcance das medidas do SIMPLEGIS neste domnio.Tomando em considerao os 10 anos anteriores (2000-2009), o ano de 2010 foi o ano em que se aprovaram menos atos normativos. 43 Com efeito, por exemplo, o nmero total de decretos-leis e decretos regulamentares aprovados pelo Governo em 2010 foi de 207, entre os quais se contam 199 decretos-leis e 8 decretos regulamentares.44 Se atentarmos nos 10 anos anteriores (2000-2009), a mdia de diplomas desta natureza aprovados anualmente pelo Governo foi de 352, o que significa que, em 2010, se reduziu em cerca de 40% o nmero de diplomas aprovados pelo Governo face mdia anual dos ltimos 10 anos. Alm disso, ainda em 2010, registaram-se outros dados significativos, como o menor nmero geral de diplomas aprovados (1749) da dcada, bem como uma reduo acentuada do nmero de portarias face a 2009, passando-se de 1510 para 1384. 45 Em 2011 os efeitos prticos do SIMPLEGIS acentuaram-se. 46 Por um lado, o nmero de decretos-lei aprovados foi de 137 e o de decretos-regulamentares de apenas 2. Ou seja, o valor mais baixo da dcada que se registou em 2010 diminuiu ainda mais. Por outro lado, o nmero total de diplomas reduziu-se acentuadamente, passando de 1749 em 2010, para 658, em 2011, o que significou a obteno de um resultado indito e sem paralelo nas dcadas

anteriores. Tal deveu-se no apenas reduo do nmero de decretos-leis e decretos-regulamentares aprovados, mas tambm eliminao das portarias da caa e sua publicao em Dirio da Repblica, que era outra das medidas do SIMPLEGIS. 47 Note-se que esta relevante reduo dos atos legislativos aprovados em 2010 e 2011 no significou uma reduo da capacidade de interveno poltica governativa.48 Pelo contrrio, a aprovao de menos lei resultou, isso sim, de um exerccio criterioso e sistemtico levado a cabo pelo Governo durante todo o ano, destinado a avaliar a necessidade de aprovar nova legislao, para evitar leis desnecessrias.Exemplos concretos deste exerccio so, designadamente, os decretos-leis que regularam matrias semelhantes em diplomas nicos, evitando a aprovao de diferentes peas legislativas sobre o mesmo tema. 49 No so conhecidos os dados relativos produo legislativa de 2012, pelo que no possvel, pelo menos para j, verificar se este esforo tem sido mantido.

B. APROVAO DE REVOGAESUltrapassando o objetivo assumido no mbito do SIMPLEGIS para 2010, foi aprovada, at ao final desse ano, a revogao50 de mais de 300 diplomas, incluindo decretos-leis e decretos regulamentares. Para o efeito releva a aprovao, em Conselho de Ministros, do Decreto-Lei n. 70/2011, de 16 de junho, que procedeu eliminao expressa da ordem jurdica de 233 legislativos publicados nos anos de 1974, bem como a revogao, ao longo do ano, de outros 86 diplomas do Governo. 51 Com este resultado, foi dado um passo no sentido de clarificar o ordenamento jurdico, tornando-se designadamente possvel dizer, quanto ao ano de 1974, quantos e quais os diplomas legais do Governo que ainda esto em vigor.Note-se, contudo, que at presente data no foram apresentadas novas iniciativas legislativas com este propsito.

C. DECLARAES DE RETIFICAOO objetivo de ter pelo menos 95% dos decretos-leis e decretos regulamentares aprovados sem declaraes de retificao foi igualmente atingido, pois esta percentagem situou-se, no ano de 2010, nos 95,88%.Este resultado no s superou o objetivo fixado, como representou uma atuao mais bem sucedida do que nos 10 anos anteriores, em que a mdia de diplomas governamentais sem declaraes de rectificao se situou nos 89%.No tm sido tornados pblicos os dados relativos ao controlo dos erros e emisso de declaraes de retificao quanto aos anos de 2011 e 2012, pelo que no possvel verificar com exatido se foi mantido este esforo.

D. TRANSPOSIO DE DIRETIVASQuanto ao objetivo de prosseguir uma poltica de atraso ZERO na transposio de diretivas, os mecanismos colocados em curso para garantir o cumprimento desta meta foram notados pelas instituies europeias, dando lugar a uma significativa melhoria da atuao portuguesa nesta matria.Com efeito, no documento da Comisso Europeia Internal Market Scoreboard 22, divulgado em maro de 2011, procedeu-se a um ponto de situao da transposio de diretivas do mercado interno 52 nos 27 Estados-Membros, reportado a novembro de 2010, tendo a actuao portuguesa sido destacada quanto a trs indicadores diferentes. 53 Em primeiro lugar, quanto medida do dfice de transposio de diretivas, relativamente qual foi sublinhado que de entre os Estados-Membros que cumpriram a meta estipulada pela UE 54, Portugal registou o melhor resultado de sempre, tendo reduzido em mais de metade o seu dfice de transposio, que se passou a cifrar em 0.9% de dfice de transposio, em linha com os objetivos comunitrios.

Em segundo lugar, no que respeita ao tempo de atraso no processo de transposio. Neste mbito, foi realado que no caso portugus se reduziu esse tempo em mais de metade, passando-se de cerca de 13 meses em novembro de 2009 para 5,1 meses em novembro de 2010, assim passando a integrar a lista de pases que respeitavam os limites definidos.Em terceiro lugar, o caso portugus foi realado enquanto histria de sucesso no mbito dos Estados-Membros da UE. Com efeito, as medidas adotadas no quadro do SIMPLEGIS para assegurar o atraso ZERO na transposio de directivas, so descritas especificadamente como uma histria de sucesso, tendo Portugal surgido em primeiro lugar no ponto deste relatrio dedicado a Member States Recent Success Stories, com expressas referncias aos desenvolvimentos significativos alcanados nesta matria e s diversas medidas colocadas em prtica para os alcanar.Note-se, contudo, que dois fatores colocaram necessariamente em causa a concretizao desta poltica de atraso ZERO.Por um lado, a aceitao pelo Presidente da Repblica do pedido de demisso apresentado pelo Primeiro-Ministro55 e a consequente limitao constitucional dos poderes do Governo impediu, desde maro de 2011, a aprovao de alguns decretos-leis que deveriam proceder transposio de diretivas comunitrias, uma vez que, enquanto governo em gesto, a este cabia limitar-se prtica dos actos estritamente necessrios para assegurar a gesto dos negcios pblicos (n. 5 do artigo 186. da Constituio).Por outro lado, a demisso do Governo provocou ainda a caducidade das propostas de lei apresentadas pelo Governo Assembleia da Repblica (n. 6 do artigo 167. da Constituio), o que prejudicou a aprovao de vrias transposies de diretivas que teriam de assumir a forma de Lei da Assembleia da Repblica.Este imprevisto conjuntural da concretizao da referida poltica de impedir a ocorrncia de atrasos na transposio de diretivas no afeta as condies para continuar a sua implementao futura, uma vez que passaram a existir instrumentos capazes de garantir a transposio atempada de diretivas comunitrias. Alis, a sua eficcia ficou comprovada pelos resultados acima referidos, que foram destacados pela Comisso Europeia. Os ltimos dados no so, contudos, animadores e demonstram uma ausncia de utilizao dos instrumentos disponveis para manter um adequado prazo de transposio de diretivas, pois os dados respeitantes a fevereiro de 2013 revelam resultados inferiores ao obtidos anteriormente e abaixo das metas comunitrias: 1,1% de dfice de transposio e 8,9 meses de tempo de atraso na transposio.56

E. RESUMOS EM LINGUAGEM CLARAA disponibilizao de resumos em linguagem clara no Dirio da Repblica constituiu mais uma das medidas concretizadas pelo SIMPLEGIS, visvel entre 13 de outubro de 2010 e 31 de dezembro de 2011.Durante este perodo, foram publicados mais de uma centena de resumos no stio da Internet do Dirio da Repblica, o que comprova a afirmao desta iniciativa como exemplo de uma boa prtica direcionada para os cidados e empresas, com vantagens evidentes no sentido de uma legislao mais facilmente compreensvel por todos. Note-se, contudo, que estes instrumentos deixaram de ser publicados a partir de janeiro de 2012, o que constitui um retrocesso criticvel.

F. PUBLICIDADE NO DROutro dos resultados alcanados pelo SIMPLEGIS foi o da simplificao do Dirio da Repblica, que desde 10 de janeiro de 2011 passou a registar a publicao de um nmero substancialmente mais reduzido de atos.Em rigor, a concretizao desta medida assenta na sua no visibilidade, j que o que o que ela trouxe foi a diminuio do nmero de atos de publicao obrigatria no Dirio da Repblica e, consequentemente, uma maior facilidade de leitura e compreenso dos actos do jornal oficial. A sua concretizao representou um avano muito significativo aparentemente simples de desenvolver, mas h muito reclamado por juristas e aplicadores do Direito , no sentido de uma melhor publicidade da legislao aprovada e, nessa medida, de mais acesso legislao por parte de cidados e empresas.Com efeito, eram unnimes as consideraes a propsito da multiplicidade das famosas portarias da caa publicadas diariamente no Dirio da Repblica e da dificuldade que traziam leitura do jornal oficial.57 Em muitas edies do DRE, estas publicaes eram na ordem das dezenas de portarias, sem que com isso se facilitasse a pesquisa destes atos muito especficos por parte dos seus interessados.Procurando contornar em definitivo este problema, o j citado Decreto-Lei n. 2/2011, de 6 de janeiro, representou um contributo assinalvel do programa SIMPLEGIS para um acesso mais fcil e rpido legislao publicada diariamente. Alterando o regime referente publicao de atos praticados em matria cinegtica e caa, de atos referentes a Zonas de Interveno Florestal (ZIF) e de atos de atribuio do valor postal e determinao da entrada em circulao de selos e formas estampilhadas, que desde 10 de janeiro de 2011 passaram a ser divulgados noutros locais na Internet.No que respeita aos instrumentos de gesto territorial, cujas plantas e mapas anexos deixaram

igualmente de ser visualizados no formato do DRE, esta medida foi definitivamente concretizada atravs da Portaria n. 245/2011, de 22 de junho, que veio definir os requisitos, condies e regras de funcionamento e de utilizao da plataforma informtica destinada ao envio dos instrumentos de gesto territorial para publicao em Dirio da Repblica e o para depsito junto da Direo Geral do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Urbano (DGOTDU), atualmente em funcionamento.Os resultados alcanados ficam bem expressos atravs da anlise do nmero de atos que deixou de ser aprovado como portaria de caa e, consequentemente, publicado em Dirio da Repblica. Entre 2000 e 2010 o nmero de portarias de caa aprovadas e publicadas variou entre um mnimo de 532 (em 2000) e um mximo de 1190 (em 2004). Em 2009 foram publicadas 788 e, em 2010, 794. Note-se que estes valores eram muito significativos considerando o nmero geral de portarias: em 2000, verificaram-se 532 portarias da caa para um total de 1540 portarias. Em 2004, 1190, para um total de 1885 portarias, em 2009, 788 para um total de 1510 portarias e, em 2010, 794 para um total de 1384 portarias.58 Depois das medidas referidas serem adotadas o nmero de portarias da caa foi, em 2011, de 21, num total de apenas 339 portarias.

G. DRE DESDE 1910Salienta-se ainda uma medida que se destacou quer pela sua relevncia para o conhecimento da legislao produzida em Portugal quer pelo seu simbolismo num ano em que se celebrou o centenrio da fundao da Repblica em Portugal. Trata-se da disponibilizao no Dirio da Repblica Electrnico de todas as edies da 1. srie do Dirio da Repblica em Portugal publicadas desde 5 de outubro de 1910. Tendo entrado em funcionamento em 5 de outubro de 2010, por ocasio do centenrio da implantao da Repblica, esta medida representou a colocao on-line de mais cinquenta anos de legislao aprovada no pas, j que at ento a 1. srie do DRE respeitava a actos publicados a partir de 1960.

4. VANTAGENS E POSSVEIS LINHAS DE EVOLUO DA BETTER REGULATION EM PORTUGALCom objetivos bem definidos, o SIMPLEGIS constituiu um programa com vantagens evidentes. Destacam-se quatro.Em primeiro lugar, maior transparncia. Com a concretizao das medidas do SIMPLEGIS

acabadas de descrever, pretendeu-se que pessoas e empresas conhecessem mais facilmente as regras que so aplicveis s suas vidas e s suas atividades. Neste sentido, de maior transparncia que se trata quando se disponibilizam resumos em linguagem clara no Dirio da Repblica, para que a linguagem tcnica da lei seja compreendida por todos na sua vida do dia-a-dia ou quando se desenvolvem as aes necessrias para disponibilizar guias prticos sobre a aplicao de diplomas legais, destinados a facilitar a compreenso das suas regras por parte dos seus destinatrios e aplicadores. ainda de maior transparncia que se fala quando se colocam em prtica os trabalhos tendentes colocao online de verses consolidadas de diplomas, que permitam a todos conhecer a verso actualizada das leis em vigor e as regras que a cada momento regem as suas atividades quotidianas. Em segundo lugar, reduo de custos. Num estudo levado a cabo por uma entidade independente, estimou-se que s em reduo de custos diretos, as medidas do SIMPLEGIS pudessem representar uma poupana de 200M/ano para pessoas e empresas. Para tanto, contribuem seguramente algumas das medidas acima citadas, como a disponibilizao online e sem custos de resumos em linguagem clara dos diplomas publicados em Dirio da Repblica, de manuais de instrues sobre a aplicao de diplomas legais ou de verses consolidadas e constantemente actualizadas dos diplomas vigentes. Mas contribuem igualmente outras tantas, de que se destaca a projetada entrada em funcionamento do novo Portal de Informao Legislativa, que visava permitir aceder a toda a legislao publicada em Portugal e usufruir de um inovador sistema de pesquisa legislativa, de forma ilimitado e sem custos. Em terceiro lugar, melhor aplicao das leis. Com a disponibilizao de manuais de instrues sobre diplomas e com a conduo de estudos de avaliao legislativa sobre a legislao mais relevante produzida em Portugal, garante-se de forma mais eficaz que as leis produzem os efeitos para que foram concebidas. No fundo, cumpre-se melhor o princpio do Estado de Direito Democrtico ao garantir que as leis constitucionalmente aprovadas melhor satisfazem os seus objectivos.Finalmente, a credibilidade internacional que resulta do cumprimento, permanente e atempado, das obrigaes de Portugal perante a UE em matria de transposio de legislao. Para continuar a prosseguir e at ampliar estas vantagens, novos objetivos, novas metas, novas medidas e novos calendrios devem continuar a ser fixados, para que o esforo de simplificar a legislao para cidados e empresas possa, tambm ele, prosseguir.Existem alguns exemplos de reas onde, seguindo o exemplo do SIMPLEGIS, podem ser assumidos novos compromissos, sem preocupaes de exaustividade, alguns exemplos podem ser apontados.Justifica-se, por exemplo, atuar ao nvel da regulamentao de diplomas e garantir a aprovao eficiente e atempada de portarias e outro tipo de atos de regulamentao, que muitas vezes condicionam a efetiva produo de efeitos de textos legais. Esta poder ser uma rea com potencial para se definir um novo objetivo de simplificao legislativa. Est em causa garantir a melhor aplicao da lei, que frequentemente depende de interveno regulamentar parecendo justificar-se um sistema que garanta a emisso desses regulamentos. Ainda em matria regulamentar, parece justificar-se um exerccio de anlise, simplificao e deslegalizao em matria de regulamentos administrativos e, em particular, de portarias. Parece fazer sentido uma verificao acerca da necessidade de certas portarias, designadamente com o propsito de verificar se o mesmo objetivo no poderia ser alcanado atravs de outros atos menos exigentes do ponto de vista do procedimento e do seu valor formal. Note-se, contudo, que tal

A revogao expressa dos atos legislativos que j no apresentavam utilidade e a identificao dos que j no estivessem em vigor procurou ser concretizado atravs de dois atos legislativos. Por um lado, a Proposta de Lei n. 40/XI submetida pelo Governo Assembleia da Repblica no ms de setembro de 2010, que no chegou a ser aprovada em votao final global.27 No seu texto inicial, esta proposta contemplava a revogao de 433 decretos-leis, 431 dos quais publicados no ano de 1975 e os restantes dois correspondentes aos diplomas que aprovaram o Cdigo Administrativo de 1936-40. Por outro lado, o Decreto-Lei n. 70/2011, de 16 de junho, que procede revogao de 233 diplomas desnecessrios, e que foi aprovado no Conselho de Ministros de 30 de dezembro de 2010.28 Deixemos algumas notas quanto a estas iniciativas legislativas.Em primeiro lugar, trata-se de diplomas cujo propsito, relativamente a decretos-leis de 1975 e 1974 j no aplicveis ou tacitamente revogados, residiu na declarao formal da sua eliminao da ordem jurdica. Nesta medida, atravs das referidas iniciativas legislativas no estava em causa recuperar diplomas antigos ou repor em vigor, at ao incio da sua produo de efeitos, decretos-leis j revogados, o que resultava do artigo 23. do articulado da Proposta de Lei n. 40/XI e decorre expressamente do artigo 20. do Decreto-Lei n. 70/2011, de 16 de junho, que estabelece que a revogao de diplomas a que procede no altera "(...) o momento, ou os efeitos (...)" da cessao de vigncia que ocorreu no passado. Trata-se, portanto, de iniciativas legislativas com intuitos meramente declarativos quanto aos diplomas cuja vigncia j tenha cessado por caducidade ou revogao tcita antes da sua entrada em vigor.Em segundo lugar, estes diplomas no incidiram apenas sobre decretos-leis j inequivocamente no vigentes. Abrangeram igualmente textos legislativos relativamente aos quais, parecendo inequvoca, em abstrato, a sua no aplicao, podia a mesma gerar dvidas e incertezasperante um caso concreto. Veja-se, por exemplo, o Decreto-Lei n. 364/75, de 11 de julho, que definia os termos da representao ativa e passiva, em juzo e fora dele, de vrias instituies de crdito. Este diploma estabeleceu diversas regras sobre representao em juzo de instituies de crdito, que nunca foram revogadas expressamente. Por ltimo, tal como assumido na Exposio de Motivos da Proposta de Lei n. 40/XI19 e no prembulo do Decreto-Lei n. 70/2011, de 16 de junho, constitua propsito desta iniciativa legislativa a repetio deste tipo de exerccios. Com efeito, a sua apresentao e aprovao pretenderam constituir o marco inicial de um exerccio a realizar periodicamente, numa base anual, seja procedendo a uma anlise dos diplomas que j no vigoram em anos determinados, seja desenvolvendo projectos de revogao em bloco de cdigos antigos, com normas dispersas em vigor.

B) REDUO DO NMERO DE ERROS E DE DECLARAES DE RETIFICAO

Em segundo lugar, para concretizar o objetivo do SIMPLEGIS de ter obter simplificao legislativa e menos leis, foi adotada uma medida destinada a evitar erros nos decretos-leis e decretos regulamentares publicados em Dirio da Repblica e, nessa medida, a reduzir o nmero de declaraes de retificao de diplomas do Governo publicadas no jornal oficial.Na sua formulao, esta medida enuncia-se de forma simples. Como resulta do n. 1 do artigo 5. da Lei n. 74/98, de 11 de novembro, sucessivamente alterada (Lei da Publicao, Identificao e Formulrio de Diplomas), os lapsos gramaticais, ortogrficos, de clculo ou de natureza anloga e, bem assim, os erros materiais provenientes de divergncias entre o texto original e o texto de qualquer diploma publicado na 1. srie do Dirio da Repblica determinam a necessidade de publicao na mesma srie do Dirio da Repblica, no prazo mximo de 60 dias, das correspondentes declaraes de retificao. Com este enquadramento legal, tendo-se registado, nos anos anteriores adoo do SIMPLEGIS, uma percentagem de 89% de decretos-leis e decretos regulamentares publicados em Dirio da Repblica no retificados, o programa assumiu um objetivo de melhoria dessa taxa de sucesso, colocando-a nos 95%. No seu propsito, esta medida tambm fcil de entender. A publicao sistemtica de declaraes de retificao gera incerteza e insegurana quanto correo do texto publicado em Dirio da Repblica. Pelo contrrio, a inexistncia de declaraes de retificao permite que se tenha mais confiana no texto da lei.Na sua concretizao, contudo, esta medida mais complexa do que possa parecer.Com efeito, o que se pretendeu no foi a mera reduo do nmero de declaraes de retificao, mas antes evitar a necessidade de declaraes de retificao, fixando um objetivo e adotando medidas para minimizar o nmero de erros materiais nos atos legislativos e nos decretos regulamentares. Com efeito, evitar erros na publicao de diplomas envolve um esforo de coordenao e controlo das respectivas redaes finais, de confronto com diplomas anteriores que alteraram ou republicaram aquele texto legislativo, de deteo antecipada e correo de eventuais erros materiais. Por esta razo, foi criado e concretizado um processo de reviso e controlo de diplomas, envolvendo os ministrios proponentes, a Presidncia do Conselho de Ministros e o Centro Jurdico da Presidncia do Conselho de Ministros (CEJUR), num esquema destinado a detetar lapsos e incorrees evitveis desde o incio.No final do ano de 2010, este foi um objetivo cumprido, como adiante se verificar.

C) ATRASO ZERO NA TRANSPOSIO DE DIRETIVASA terceira medida deste programa para garantir um nvel acrescido de simplificao legislativa respeitou a um mbito ligeiramente distinto das duas anteriores, na medida em que teve em vista as obrigaes de transposio de atos normativos da Unio Europeia (UE) que impendem sobre o Estado Portugus. Foi assim assumida uma poltica de atraso ZERO na transposio de Diretivas. 30 Como se sabe, imperativo constitucional que as diretivas sejam transpostas por meio de lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional (cfr. n. 8 do artigo 112. da Constituio) e realidade constatada que, atento o contedo da generalidade das diretivas da UE, essa tarefa deve ser levada a cabo, na maioria dos casos, por decreto-lei. nesta medida que o cumprimento desta obrigao portuguesa perante a UE incumbe de forma muito especial ao Governo e constitui, pelo nmero de legislao europeia deste tipo aprovada por ano, uma parte significativa da atividade legislativa do Conselho de Ministros. 31 Ao lado desta constatao, duas outras observaes devem ser feitas. Por um lado, importante garantir a transposio do direito da UE para o ordenamento jurdico portugus para assegurar a aplicao de normas semelhantes em todos os Estados-Membros. com essas normas que os cidados e empresas dos Estados-Membros contam e com a sua transposio que Portugal se vinculou por efeito dos tratados europeus que subscreveu. Por outro lado, cumprir os prazos de transposio e garantir atempadamente a aplicao no direito interno das normas aprovadas na UE reforar a credibilidade portuguesa junto das instncias comunitrias, provar a capacidade do pas de cumprir os seus compromissos perante a UE e servir de exemplo de boas prticas na implementao do direito europeu.Por estas razes, foi includo no mbito do SIMPLEGIS o propsito de adoptar uma poltica de atraso ZERO na transposio de diretivas da UE.Para executar esta poltica de transposio atempada de diretivas foram colocados em curso, no

incio do ano de 2010, diversos mecanismos de controlo destinados a garantir o cumprimento desta meta. 32 Assim, em primeiro lugar, foi reformulado o sistema de controlo eletrnico e automtico do processo de transposio de diretivas. Este sistema gera alertas a envia notificaes sempre que publicada uma nova diretiva no Jornal Oficial da Unio Europeia, tendo passado a contemplar um sistema de atribuio de responsabilidades pela transposio a um dado ministrio e a estipulao de prazos para a concluso, discusso a aprovao do respetivo projeto. Em suma, foi criado um instrumento electrnico de planeamento e monitorizao do processo de transposio de directivas. Em segundo lugar, passaram a realizar-se Reunies de Secretrios de Estado especficas, destinadas a discutir projetos de transposio de Diretivas, e agendadas de acordo com os respetivos prazos de transposio. semelhana de outras disposies, tambm a previso destas Reunies de Secretrios de Estado passou a constar expressamente do Regimento do Conselho de Ministros do XVIII Conselho de Ministros (cfr. artigo 11.), tendo-se revelado um importante instrumento para garantir a transposio atempada do direito europeu.Finalmente, passou a existir um controlo mensal, efetuado ao nvel da Reunio de Secretrios de Estado, das Diretivas por transpor em cada ministrio, traduzido num debate mensal regimentalmente previsto (cfr. alnea b) do n. 1 do artigo 4.). Tal permitiu detetar previamente problemas, promover articulaes de posies entre ministrios e fixar, com meses de antecedncia, datas para aprovaes futuras em Reunio de Secretrios de Estado e Conselho de Ministros.

D) GUIA PARA A ELABORAO DE ATOS NORMATIVOS E ATUALIZAO DO MANUAL LEGSTICAPara terminar o elenco de medidas previstas para simplificar a legislao, o SIMPLEGIS previu a elaborao de um Guia para a elaborao de atos normativos, com uma abordagem essencialmente prtica sobre todo o processo de elaborao das leis, designadamente abordando as questes de saber em que casos necessrio aprovar um diploma, que pareceres pedir no mbito de um processo de audies e consultas, como efetuar um debate pblico, como agendar um diploma, entre outras. Complementarmente, o SIMPLEGIS contemplava ainda, at ao final do 1. trimestre de 2012, a

disponibilizao de uma nova verso do manual Legstica33, com uma abordagem mais incidente sobre as tcnicas da redao legislativa e as regras de legstica, tendo em vista garantir maior clareza e simplicidade da redao das leis.

3.3.2. MAIS ACESSO DAS PESSOAS E EMPRESAS LEGISLAOComo referido, o segundo objetivo do SIMPLEGIS tinha em vista a maior acessibilidade s leis, para o que diversas medidas, destinadas a garantir mais acesso legislao em diferentes sentidos. Vejamos cada uma delas.

A) ELIMINAO DA PUBLICAO DE ATOS EM DIRIO DA REPBLICA E DISPONIBILIZAO NOUTROS STIOS, NA INTERNETEm primeiro lugar, deve referir-se a eliminao da publicao de determinados atos em Dirio da Repblica e a sua substituio pela disponibilizao da informao em stios da Internet acessveis mais facilmente.No incio de 2011, foi publicado o Decreto-Lei n. 2/2011, de 6 de janeiro, que alterou o regime referente publicao de quatro tipos de atos: i) atos praticados em matria cinegtica e caa, ii) atos referentes a Zonas de Interveno Florestal (ZIF), iii) atos de atribuio do valor postal e determinao da entrada em circulao de selos e formas estampilhadas e iv) instrumentos de gesto territorial. A alterao a que se procedeu foi, contudo, diferente, consoante o tipo de ato em causa, embora destinada sempre a garantir uma melhor e mais efetiva publicidade do seu contedo.Assim, comeando pelos atos praticados em matria cinegtica, estavam em causa as conhecidas portarias da caa, responsveis por quase 800 publicaes anuais em Dirio da Repblica, repartidas por diversos nmeros do jornal oficial durante o ano.34 Respeitando a matria muita especfica e direcionada a interessados muito concretos, a opo tomada passou por alterar os diplomas reguladores da matria35, passando a prever-se, como forma de aprovao de decises individuais e concretas referentes a caa, o despacho, em lugar da portaria. Aqui se incluem, entre outros, os atos de criao de Zonas Caa Nacionais (ZCN) e Municipais (ZCM), a transferncia de

gesto de zonas de caa e a respectiva extino, a concesso, extino e mudana dos concessionrios de Zonas de Caa Associativa (ZCA) e Zonas de Caa Turstica (ZCT) e a criao de reas de refgio de caa. Com a previso do despacho como ato de aprovao destas decises, a respetiva publicao passou a ser feita no stio da Internet da Autoridade Florestal Nacional, em www.afn.min-agricultura.pt (AFN). Assim, desde 10 de janeiro de 2011, passou a ser possvel efetuar neste stio as correspondentes pesquisas por Zona de Caa, entre outros critrios. Refira-se que a competncia para a prtica destes despachos manteve-se na titularidade do mesmo membro do Governo competente para a aprovao das anteriores portarias.Em suma, as portarias da caa deixaram de ser publicadas no Dirio da Repblica, tornando-o mais legvel e acessvel e a informao em matria de caa passou a estar disponvel na Internet, garantindo facilidade de acesso adicional para o pblico especializado que precise desta informao.De igual modo no que respeita aos atos praticados em matria de ZIFs. Neste caso, o diploma objeto de alterao foi o Decreto-Lei n. 127/2005, de 5 de agosto 36, nos termos do qual passou a prever-se a criao e alterao de ZIF por despacho do presidente da AFN, publicado no j referido stio da Internet desta entidade.No que respeita aos atos de atribuio do valor postal e determinao da entrada em circulao de selos e formas estampilhadas, a alterao seguiu a mesma linha de substituio da portaria como forma de aprovao por um despacho. Neste caso, contudo, a respetiva publicao passou a fazer-se no stio da Internet dos CTT, em www.ctt.pt.Em ltimo lugar, promoveram-se alteraes na forma de publicao dos instrumentos de gesto territorial. A alterao a que se procedeu no passou por alterar a forma de aprovao dos instrumentos de gesto territorial, que se manteve e mantm -, nos termos previstos no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro.37 Diferentemente, tratou-se de assegurar que os

elementos grficos destes instrumentos, ou seja, as plantas e os mapas anexos, passassem a ser visualizados atravs de um link, disponvel na publicao em Dirio da Repblica da parte normativa do instrumento de gesto territorial e direcionado para o stio web do SNIT. Ou seja, criou-se uma forma de as plantas e mapas disponibilizados em Dirio da Repblica poderem ser acedidos e consultados de forma acessvel e clara, pois era unnime a considerao de que a possibilidade de ler e compreender uma planta publicada no Dirio da Repblica no permitia, de forma suficiente, apreender o seu contedo. possvel identificar vantagens nesta medida do programa. Assim, no que respeita aos trs primeiros tipos de atos os atos em matria cinegtica, os atos referentes a ZIFs e os atos relativos a selos e formas estampilhadas , retirou-se do Dirio da Repblica publicaes relativas a matrias muito especficas, que respeitavam a um grupo circunscrito e determinado de interessados. Passando a ser publicados em stios da Internet dedicados a prestar informaes sobre essas atividades muito especficas, os respetivos interessados passaram a dispor de critrios de pesquisa mais avanados para aceder informao que lhes diz respeito e os leitores do Dirio da Repblica passaram a visualizar o jornal oficial sem aquela informao.38 No que respeita publicao dos elementos grficos dos instrumentos de gesto territorial, as vantagens tambm parecem evidentes: por um lado, uma maior definio e qualidade da imagem dos elementos grficos, por outro lado, uma coerncia garantida de incio entre o que vlido para efeitos de publicao em Dirio da Repblica e o que publicado no SNIT.

B) MAIS CONSOLIDAO LEGISLATIVAA segunda medida adotada pelo SIMPLEGIS para garantir mais acesso das pessoas e empresas legislao, no sentido de maior facilidade e simplicidade na descoberta da lei aplicvel a uma dada situao, referiu-se disponibilizao de verses consolidadas de diplomas, que integrassem, num documento nico, todas as alteraes efetuadas a um determinado texto legal. Como sabido, os textos originais dos diplomas so muitas vezes objeto de alteraes sucessivas, promovidas por diplomas posteriores, que na maior parte dos casos no so acompanhadas da respectiva republicao. Esta realidade, se bem que inevitvel, geradora de dificuldades para conhecer a verso atualizada de um determinado diploma.Para ajudar a ultrapassar este inconveniente, foi proposto, no mbito do SIMPLEGIS, promover a elaborao de verses consolidadas de diplomas, de forma a disponibilizar, relativamente a um

determinado nmero de reas de atividade previamente definidas, as verses atualizadas de cada um dos textos legislativos vigentes.Este trabalho, de dificuldade conhecida e reconhecida complexidade tcnica, foi precedido de um trabalho de definio, com os parceiros do SIMPLEGIS, das reas onde seria mais til e prioritria a disponibilizao destes textos legislativos. Ou seja, as associaes empresariais, as centrais sindicais, as organizaes profissionais pblicas, as associaes de defesa de consumidor, entre outras entidades, contriburam ativamente para definir quais as reas de legislao a consolidar.Foi ainda proposto que estes textos de legislao consolidada viessem a ser integrados num novo Portal de Informao Legislativa, de que adiante se tratar.

C) PUBLICAO DE RESUMOS DE DIPLOMAS EM LINGUAGEM CLARA, EM PORTUGUS E INGLSDe modo diferente, mas com a mesma preocupao de garantir mais acesso no sentido de maior compreensibilidade do texto da lei e mais fcil apreenso do seu contedo, o SIMPLEGIS adotou uma medida que esteve em funcionamento entre 13 de outubro de 2010 e 31 de dezembro de 2011, que consistiu na disponibilizao de resumos em linguagem clara, em portugus e ingls, de todos os decretos-leis e decretos regulamentares publicados em Dirio da Repblica.Esta iniciativa garantiu a disponibilizao, no stio da Internet do Dirio da Repblica e ao lado do correspondente diploma legislativo, de um texto explicativo da legislao aprovada. A medida, inovadora ao nvel dos Estados-Membros da Unio Europeia, aplicou-se, desde 13 de outubro de 2010, aos decretos-leis e decretos regulamentares aprovados pelo Governo e inseriu-se num movimento mais amplo de promoo da clareza da linguagem na comunicao das entidades pblicas com os cidados.No podendo a lei abandonar o rigor dos conceitos jurdicos e, em muitos casos, adotar frmulas apreensveis a qualquer cidado, visou-se, em muitas dessas situaes, descodificar os conceitos legais mais complexos e dar a conhecer aos cidados as principais inovaes da legislao aprovada.39 Saliente-se que aos resumos em linguagem clara publicados em Dirio da Repblica no era atribudo valor jurdico, pelo que os mesmos no constituiram interpretao autntica dos diplomas publicados, antes tendo carter meramente informativo.Foram levantadas algumas crticas a esta medida, no sentido de uma pretensa violao do princpio da separao de poderes. Estaria em causa, se bem se compreende o sentido da objeo, uma interferncia do legislador no espao reservado do juiz e dos advogados, na medida em que apenas caberia aos juzes e aos advogados a aplicao da lei.Tal crtica no parece, contudo, proceder. Vrias razes podem ser invocadas nesse sentido.Em primeiro lugar, dever do Estado comunicar com clareza aos cidados o contedo dos atos

legislativos que aprova, o que, alis, uma exigncia do princpio segundo o qual o desconhecimento do direito no pode aproveitar a ningum. Em segundo lugar, os sumrios em linguagem clara que se disponibilizaram conjuntamente com a publicao do decreto-lei ou do decreto regulamentar no Dirio da Repblica no perodo acima referido, no tinham valor ou contedo normativo. Foram disponibilizados apenas como auxiliares que permitem compreender melhor as matrias abordadas e o contedo inovador do diploma, o que claramente assumido pelo Termo de Responsabilidade visualizado na pgina Internet do Dirio da Repblica Electrnica sempre que solicitado o acesso a um resumo em linguagem clara.Finalmente, o princpio da separao e interdependncia de funes no beliscado por esta iniciativa. Se bem se compreende a crtica apontada, parte-se do entendimento de que o princpio da separao de poderes impe que o Estado no possa interpretar a lei, por essa tarefa caber, em exclusividade, aos juzes e advogados. Ora, nem o princpio da separao e interdependncia e funes tem esse alcance, nem existe qualquer proteo constitucional da ideia de que apenas juzes e advogados podem interpretar a lei. Seria, alis, muito estranho que a Administrao Pblica, que deve executar a lei, no pudesse interpret-la.Mas vejamos por partes. certo que o princpio da separao e interdependncia de funes encontra consagrao constitucional no artigo 111. da Constituio. No entanto, ao contrrio do que foi apontado por quem formulou esta crtica, esse princpio no tem o alcance de determinar que apenas juzes e advogados podem interpretar a lei. O que resulta do princpio da separao e interdependncia de funes algo de bastante diferente e respeita ao exerccio dos poderes do Estado poder legislativo, judicial e executivo por parte dos diferentes rgos de soberania constitucionalmente previstos o Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica, o Governo e os Tribunais, nos termos do n. 1 do artigo 110. da Constituio. A matria da interpretao da lei, em nada relacionada com o exerccio de qualquer um destes poderes soberanos, est assim fora do alcance do princpio da separao e interdependncia de poderes, que em nenhuma dimenso afetado pela publicao online de resumos explicativos dos decretos-leis e decretos regulamentares aprovados pelo Governo. Em suma, a apresentao de sumrios dos decretos-leis e decretos regulamentares em linguagem clara, para as pessoas melhor poderem compreender os contedos destes diplomas, em nada prejudica o princpio constitucional em causa.

D) NOVAS FORMAS DE CONSULTA PBLICA 40 Para garantir mais acesso das pessoas e empresas ao prprio processo de elaborao da legislao e de construo das solues legais para resoluo de problemas especficos, o SIMPLEGIS assumiu um compromisso de disponibilizao de novas formas de consulta pblica. Tratava-se de criar novas vias, direcionadas para cidados e empresas e destinadas a permitir que todos tivessem a oportunidade de dar a conhecer os problemas e situaes da vida que, no seu entender, carecem de resoluo, bem como de apontar vias possveis de soluo. Sem pr em causa o processo de audies e consultas legalmente consagrado, que passa pelo envio de projetos de textos legais, para efeitos de pronncia, a entidades legalmente previstas, esta medida do SIMPLEGIS props uma atuao sobre as consultas pblicas de modo diferente.Por um lado, de forma a permitir que os processos de consultas pblicas cheguem mais facilmente aos cidados e no fiquem reservados a algumas entidades ou corporaes. Ou seja, tornar mais acessvel e, em certo sentido, democratizar, os processos de audio e consulta. Mas tambm, por outro lado, de forma a criar novos processos que permitam aos rgos decisores em matria legislativa beneficiar de mais e melhores contributos. Estava em causa, nomeadamente, poder beneficiar-se de opinies e contributos de todos e no apenas de entidades que defendem apenas uma parte dos interesses pblicos em presena. Neste mbito, a proposta do SIMPLEGIS passava por disponibilizar novas formas de envio de comentrios e sugestes, por via eletrnica e atravs da Internet, sobre realidades da vida a regular atravs de ato legislativo, atravs da submisso, em lugar de articulados complexos, de questionrios e perguntas concretas participao de cidados e empresas, para que estas possam responder diretamente, de forma simples, s questes colocadas.O resultado pretendido era o de ter legislao direcionada para resolver problemas concretos, em que tenha sido garantindo o acesso de todos colocao de problemas e ponderao de solues.

The article describes and analyses the SIMPLEGIS measures to achieve those goals such as i) the repeal of unnecessary laws no longer enforced, ii) the repealing of more laws than are actually enacted, iii) the directives to legislate wisely, only adopting laws when necessary, iv) the target to reduce the number of mistakes and lapses in published laws, v) the goal of timely transposition of EU directives by means of a zero delays policy, vi) the adoption of a practical guide for law drafting, vii) the publication of explanatory summaries in plain language in the National Gazette along with the law, both in Portuguese and English, viii) the conception of new formats for public consultations, ix) the adoption of a programme to consolidate laws, x) the reduction of the number of acts published in the National Gazette making them available in specific websites, xi) the creation of a new and user friendly website to access legislation, xii) adopting manuals of instructions to support the enforcement of laws and xiii) the adoption of new methodologies, instruments and training for legislative impact assessments. The results of the programme are also addressed, referring in particular those related to i) the reduction of the number of laws approved making 2010 and 2011 the years when fewer laws were enacted, ii) the approval of bills to repeal a relevant number of unnecessary laws, iii) the reduction of lapses in published laws by reaching 95,88% of not amended decree-laws and implementing decrees, iv) the reduction of the deficit of EU directives transposition and the time to satisfy said transposition, v) the publishing of summaries of laws in clear language and vi) the reduction of the number of administrative regulations published in the National Gazette allowing an easier access to that information.Finally, some remarks on future issues to address on better regulation programmes are referred. The continuation of SIMPLEGIS programme is suggested as well as new measures regarding streamlining the procedure to adopt international conventions and monitoring the approval of implementing decrees to develop laws.

, na verdade, disto que falamos quando nos referimos ao movimento designado de Better Regulation, na vertente da atividade legislativa4: de procurar legislar melhor, no s do ponto de vista da observncia de regras de legstica e de procedimento legislativo, mas igualmente no que se refere a garantir que a lei serve da melhor forma possvel, seja quanto s opes que toma, seja quanto ao modo como escrita, comunicada e aplicada, os seus propsitos, assegurando os interesses dos seus destinatrios.5

Esta Comisso foi constituda na dependncia do Ministro da Reforma do Estado e da Administrao Pblica, sendo composta, para alm de por um presidente e dois vogais, por representantes do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, da Presidncia, da Justia, da Reforma do Estado e da Administrao Pblica e do Secretrio de Estado da Presidncia do Conselho de

SUMRIO1. Plano da exposio2. Iniciativas de Better Regulation em Portugal3. O programa SIMPLEGIS 3.1. Enquadramento 3.2. Metodologia 3.3. Objetivos 3.3.1. Medidas adotadas para simplificar a legislao: menos leis a) Conteno legislativa e clarificao da legislao em vigor b) Reduo do nmero de erros e de declaraes de retificao c) Atraso ZERO na transposio de diretivas d) Guia para a elaborao de atos normativos e atualizao do manual Legstica 3.3.2. Mais acesso das pessoas e empresas legislao a) Eliminao da publicao de atos em Dirio da Repblica e disponibilizao noutros stios, na Internet b) Mais consolidao legislativa c) Publicao de resumos de diplomas em linguagem clara, em portugus e ingls d) Novas formas de consulta pblica e) Novo Portal de Informao Legislativa, substituindo-se o Dirio da Repblica Eletrnico e o DIGESTO f) Disponibilizao do Dirio da Repblica na Internet, desde 1910 3.3.3. Melhor aplicao das leis a) Guias Prticos de aplicao de atos legislativos b) Processo legislativo desmaterializado c) Melhor avaliao legislativa 3.4. Balano a) Aprovao de atos normativos b) Aprovao de revogaes c) Declaraes de retificao d) Transposio de Diretivas e) Resumos em linguagem clara f) Publicidade no DR g) DRE desde 19104. Vantagens e possveis linhas de evoluo da Better Regulation em Portugal

3

ABSTRACTThis article addresses the issue of Better Regulation programmes in Portugal analysing the SIMPLEGIS programme carried out between May 2010 and June 2011.The SIMPLEGIS programme had three main goals:

PALAVRAS-CHAVEPTBetter Regulation; simplificao legislativa; reduo de custos; qualidade da legislao; SIMPLEGIS. ENBetter Regulation; legislative simplification; cutting red tape; quality of legislation; SIMPLEGIS.

1. PLANO DA EXPOSIONo documento da Comisso Europeia intitulado Better Regulation simply explained3, referido que,

O presente artigo visa abordar a forma como o movimento da Better Regulation tem sido acolhido Portugal, analisando, de forma forma detalhada, o mais recente programa de simplificao legislativa adotado, o SIMPLEGIS, que foi aplicado entre maio de 2010 e junho de 2011. Portanto, trataremos de abordar o setor das polticas de Better Regulation relativo legislao e sua simplificao e, neste mbito, o ltimo programa especificamente concebido para o efeito que vigorou em Portugal. Numa primeira parte, referiremos, numa perspetiva necessariamente mais expositiva, as principais iniciativas que, at 2009, foram implementados em Portugal em matria de Better Regulation.Numa segunda parte, passaremos a analisar pormenorizadamente o programa de simplificao legislativa SIMPLEGIS para o que adotaremos uma tripla perspetiva de anlise. Em primeiro lugar, explicaremos as principais medidas deste programa, tanto do ponto de vista do respetivo contedo, como do contexto em que se optou por adot-las. Em segundo lugar, daremos conta do que foi feito tendo em vista a execuo e concretizao de cada uma dessas medidas. Finalmente, em terceiro lugar, veremos alguns resultados concretos e alguns dados estatsticos que permitem avaliar a sua concretizao.Avancemos, de acordo com o plano de anlise proposto.

2. INICIATIVAS DE BETTER REGULATION EM PORTUGALComeando, como anunciado, pela anlise das principais iniciativas de Better Regulation aplicadas em Portugal, cabe faz-lo deixando uma nota preliminar. que, efetivamente, o que est em causa quando falamos de iniciativas de Better Regulation, analisar medidas concretas, que tenham sido adotadas de forma integrada, com o objetivo de melhorar a qualidade da legislao. certo que, para alm das iniciativas que elencaremos, existem as normas incidentes sobre a atividade legislativa, designadamente constantes dos Regimentos da Assembleia da Repblica e do Conselho de Ministros, que se dirigem e tm por objeto a redao de atos legislativos, a definio de regras de legstica ou a regulao do procedimento tendente formao de atos legislativos, bem como algumas outras medidas avulsas.A nossa abordagem, contudo, tem em vista identificar movimentos que, de forma integrada, foram ado