desapropriação e transferência de potencial construtivo · cumprimento do mandado de imissão na...

Residência FAU-USP

Desapropriação e Transferência de Potencial Construtivo

Alternativas institucionais para a implementação de projetos urbanos: o caso dos Eixos

de Transformação Urbana em São Paulo

Pedro do Carmo Baumgratz de Paula

16 de Novembro de 2015

Seção XI

Da transferência do direito de construir

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de

imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante

escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação

urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário

para fins de:

I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,

ambiental, paisagístico, social ou cultural;

III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas

ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao

Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III

do caput.

§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à

aplicação da transferência do direito de construir.

TPC – Estatuto da Cidade

PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS

PROBLEMÁTICA:

Problema Geral:

•Quais são os principais desafios para a implantação dos Eixos de Estruturação da

Transformação Urbana em São Paulo?

•Para Fernando de Melo Franco, os problemas se resumem a:

• Regulação; Barreiras Jurídicas e Institucionais; e Financiamento

Problemas específicos:

Celeridade nos procedimentos de desapropriação:

• Como desenhar arranjos jurídicos e convênios que permitam dar celeridade às

desapropriações? Como viabilizar um aumento de mais de 1000% no volume de

desapropriações a serem realizadas? Como viabilizar desapropriações para

melhoramentos intersetoriais/intersecretariais? Quais as mudanças necessárias para

dar conta das desapropriações nos projetos integrados para os Eixos?

Transferência do direito de construir:

• Quais são suas reais potencialidades e problemas? Como deve ser utilizada? Em

quais situações gerará problemas? Qual o desenho institucional de utilização do

instrumento adequado às necessidades da política dos Eixos? Quais suas

possibilidades e limitações? Quem pode e como utilizar essas possibilidades?


HIPÓTESE:

• Instituições importam: aprendizado e experimentalismo

• Além de aprimorar instituições existentes, há a necessidade de se criar alternativas

aos caminhos tradicionais bypasses TPC, p.e.

• Projetos integrados necessitam de fluxos institucionais desenhados e, enquanto não

tiverem, os Eixos não cumprirão seus objetivos: tanto DESAP e TPC quanto PIU

dependem disso.

PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO

Alternativas institucionais

TPC – fluxo e competências

Otimização dos processos de

desapropriação

RESULTADOS ALCANÇADOS


MÉTODO:

• Descrição do ambiente institucional em que a pesquisa se situa; mapeamento de

experiências relevantes nacionais e internacionais; avaliação e adaptação de

propostas de reformas institucionais internas.

SUMÁRIO:

1. Introdução

2. A pesquisa no modelo lógico

3. Marcos teóricos: Alternativas Institucionais e o papel do Direito no Desenvolvimento

4. As alternativas e o experimentalismo institucional na implantação dos Eixos

a. Fluxos de desapropriação: os desafios dos projetos integrados

b. TPC: o desenho de um caminho alternativo?

5. Conclusões e encaminhamentos de pesquisa e políticas


Art. 123. Fica autorizada a transferência do potencial construtivo de imóveis urbanos privados

ou públicos, para fins de viabilizar:

I - a preservação de bem de interesse histórico, paisagístico, ambiental, social ou cultural;

II - a execução de melhoramentos viários para a implantação de corredores de ônibus;

III - a implantação de parques planejados situados na Macrozona de Estruturação e

Qualificação Urbana;

IV - a preservação de áreas de propriedade particular, de interesse ambiental, localizadas em

ZEPAM, situadas na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, que atendam os

parâmetros estabelecidos na LPUOS;

V - programas de regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de

baixa renda;

VI - programas de provisão de Habitação de Interesse Social.

§ 1º A Prefeitura poderá receber imóveis para o atendimento às finalidades previstas neste

artigo, oferecendo como contrapartida ao proprietário a possibilidade de transferência do

potencial construtivo do bem doado, nas condições previstas nesta lei.

§ 2º A transferência prevista no “caput”, nos casos em que não houver doação do imóvel

cedente, fica condicionada às disposições previstas em lei, em especial ao atendimento às

providências relativas à conservação do imóvel cedente, e caso estas providências não forem

tomadas, o proprietário do imóvel ficará sujeito às sanções cabíveis.

§ 3º O controle da transferência de potencial construtivo será realizado pela Secretaria

Municipal de Desenvolvimento Urbano, que expedirá, mediante requerimento, Declaração de

Potencial Construtivo Passível de Transferência e Certidão de Transferência de Potencial

Construtivo.

TPC – Plano Diretor Estratégico 2013

PROBLEMÁTICA HIPÓTESE

Desapropriações, fase administrativa:

P.Adm (fases) Descrição Gargalo Providências

Identificação do

Imóvel/terreno

Identificação do imóvel ou

terreno a expropriar

Consultas a diversos órgãos da

PMSP

Dificuldade de encontrar

imóveis e terrenos apropriados

aos projetos

Falta de respostas das pastas

às consultas

GTI e Prazo para resposta – 30

dias

Abertura do P.A. Manifestação da pasta

interessada na declaração de

utilidade pública ou interesse

social acompanhado da “planta

DUP;DIS” e com pedido de

urgência se for o caso

Equipe técnica insuficiente em

algumas secretarias

Dificuldade de ingresso nas

propriedades quando

necessário para topografia e

sondagem

Organização de auxílio técnico

por meio de Grupo de Trabalho

com secretarias interessadas

em desapropriações e

EDIF.SIURB

Publicação do

Decreto

Tramitação entre

departamentos, secretarias e

PGM

Demora na tramitação Redução da quantidade de

tramitações necessárias em

âmbito administrativo

Procedimentos

preparatórios

Elaboração do material

expropriatório

Avaliação administrativa

Encaminhamento para

ajuizamento autorizado por SNJ

Algumas equipes técnicas

insuficientes ou sem todo o

conhecimento necessário

Dificuldade de ingresso nas

propriedades e de obtenção

dos títulos em cartório

Demora na apresentação da

avaliação

Demora na tramitação interna

até chegar ao DESAP para

ajuizamento

Concentração da engenharia

em SIURB e contratação de

empresas por meio de ata

Adoção do ITBI como regra

para o valor da oferta

Alteração dos fluxos internos,

evitando que o PA tenha que

voltar à pasta interessada para

confirmação do interesse.

MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS


Desapropriações, fase judicial:

P. Judicial(fases) Descrição Gargalo Providências

Pagamento do perito

Ajuizamento e distribuição do

processo

Nomeação do perito pelo juiz e

estabelecimento dos

honorários

Pagamento dos honorários e

juntada do comprovante nos

autos

Processo aguardando muito

tempo na distribuição

Demora na nomeação do perito

e estabelecimento do valor dos

honorários

Lentidão nos processos

administrativos para

pagamento do perito

Implementação do protocolo

eletrônico na Fazenda Pública

Tratativas do Município junto

ao TJSP

Alteração do fluxo interno.

Delegação de competência

para DESAP efetuar

diretamente o pagamento

Laudo judicial

Intimação do perito sobre

pagamento dos honorários

Realização de vistorias

Juntada do laudo aos autos

judiciais

Demora na publicação do

despacho

Extrapolação do prazo fixado

pelo juiz para apresentar o

laudo

Tratativas do Município junto

ao TJSP

Acompanhamento intensivo

dos trabalhos dos peritos

Complementação da oferta

Encaminhamento do PA à pasta

para transferência do recurso

Empenho, liquidação e

depósito da complementação

Juntada aos autos do

comprovante da

complementação

Falta de planejamento das

pastas para reserva de recurso

complementar.

Falta de recursos e

necessidade de aprovação de

suplementação orçamentária

pela JOF

Decreto obrigando a reserva

prévia de 30% do valor da

oferta

Criação de Grupo de Trabalho

para que as necessidades de

recurso sejam comunicadas

nesse espaço



Desapropriações, fase judicial (continuação):

P. Judicial(fases) Descrição Gargalo Providências

Deferimento da imissão na

posse

Requerimento da imissão na

posse do imóvel

Deferimento pelo juiz da causa

Expedição do mandado

Não identificados Não identificados

Cumprimento do mandado de

imissão na posse

Envio à central de mandados

Designação do oficial de justiça

responsável por constatar as

condições do imóvel e pelo

cumprimento

Fornecimento dos meios

necessários ao cumprimento

Lentidão dos procedimentos

internos ao judiciário

Atuação desarticulada das

secretarias municipais para

fornecimento dos meios

necessários à imissão na posse

Dificuldade de conciliar os

cronogramas de

desapropriação e da

contratação da obra

Colaboração do Mun. Com o

TJSP

Obrigação de declarar desde o

início a existência de condições

para imissão (decreto)

Criação do Comitê

Intersecretarial para

acompanhar os procedimentos



TPC, benchmarking:

• A partir de um levantamento de 191 casos nos EUA, Pruetz e Stamridge

(2009) mapearam 10 características presentes nas 20 experiências de maior

sucesso do país.

1. Existência de demanda por

potenciais construtivos;

2. Áreas receptoras adequadas;

3. Regulação estrita nas áreas

provedoras;

4. Poucas ou nenhuma alternativa à

TPC para adquirir potenciais

construtivos;

5. Incentivos de mercado: fórmulas de

transferência e fatores de conversão

6. Certeza do direito de usar a TPC;

7. Forte suporte público da preservação;

8. Simplicidade de compreensão e

utilização;

9. Promoção e Facilitação da TPC;

10. Banco gestor – clearing house.



TPC, benchmarking:

• Kaplowitz et al (2008) mapearam, a partir de survey com gestores de

programas de TPC, as características dos programas que impactam no

sucesso:

Objetivos claros para a administração pública e para a população;

Existência de Bancos de TPC ou outra entidade facilitadora;

Clara definição da demanda;

Estudos de embasamento do programa.

• POA:

Redução de desembolso superior a 10% do valor total do projeto.

Utilização de bônus adicionais para agilizar adesão (30 dias – 20%; 60

dias 10%)

Definição clara de prós e contras para a administração

(autoconsciência das razões)



TPC, benchmarking:

• A partir desses estudos e com base em revisão

de literatura (Lane, 1998; Morais, 2011; Alochio,

2012; Manzato, 2007, entre outros) construiu-se

uma categorização analítica de desenhos

institucionais composta de 4 grupos: Finalidade,

atratividade, modo de transação e canais de

comunicação.



I. Finalidade da utilização do instrumento:

• Clareza para a administração e população;

• Definição de objetivos;

• Auxílio à tomada de decisões políticas

• Tempo x Desembolso?



II. Atratividade:

• Criação do mercado;

• Atração de doadores e de compradores

• TPC x OODC • Renúncia de receita

• Planejamento imobiliário e controle de

estoque

• A noção de custos de transação



III. Modo de transação:

• Internamente

• Banco

• Peer-to-peer

• Limites ao número de transações?

• Atacado x varejo?

• TPC x OODC



IV. Canais de comunicação e informação:

• Clareza na definição de valores

• Acesso ao proprietário gerador de PC

• Isonomia na política pública


PDE

Art. 127. Nos casos de utilização da transferência do direito de construir nas

desapropriações amigáveis e doações, previstos no art. 126 desta lei, o potencial

construtivo passível de transferência será calculado segundo a equação a seguir:

PCpt = Atc x CAmax x Fi, onde:

PCpt - potencial construtivo passível de transferência;

Atc - área do terreno doado;

CAmax - coeficiente de aproveitamento máximo do terreno doado, vigente na data

de doação;

Fi - fator de incentivo à doação, vigente na data da doação.

§ 1º Segundo a finalidade de transferência, ficam definidos os seguintes fatores

de incentivo à doação:

I - 2,0 (dois) para melhoramentos viários para implantação de corredores de

ônibus;

II - 1,9 (um e nove décimos) para programas de construção de Habitação de

Interesse Social;

III - 0,8 (oito décimos) para programas de regularização fundiária e urbanização

de áreas ocupadas por população de baixa renda;

IV - 1,4 (um e quatro décimos) para implantação de parques.

PDE

Art. 128. Nos casos de transferência do direito de construir com ou sem doação,

previstos nos arts. 125 e 127 desta lei, o potencial construtivo a ser transferido

para o imóvel receptor será calculado segundo a equação a seguir:

PCr = (PCpt x VTcd) / (Cr x CAmaxcd), onde:

PCr - potencial construtivo equivalente a ser recebido no imóvel receptor;

PCpt - potencial construtivo passível de transferência, conforme consta da

declaração expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano;

VTcd - valor unitário, valor por 1m2 (um metro quadrado), do terreno cedente ou

doado de acordo com o Cadastro de Valor de Terreno para fins de Outorga

Onerosa vigente na data de referência ou doação, conforme consta da declaração

expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano;

Cr - valor unitário, valor por 1m2 (um metro quadrado), da contrapartida da

outorga onerosa no imóvel receptor;

CAmaxcd - coeficiente de aproveitamento máximo do imóvel cedente ou doado,

vigente na data de referência ou de doação, conforme consta da declaração

expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano.

Doador PMSP DGPI DEUSO

Doador/Vendedor

Comprador


Declaração

Prévia de

interesse

em um

certo

número de

matrículas

por Decreto

Adesão dos

interessados

Verificação de

Regularidade

imobiliária

Emissão

Declaração

de

Potencial

Construtivo

Titular do Certificado

Ingressa no Mercado

Online de Potenciais

Comprador acessa o

mercado e adquire o

CTPC


Interessado adere ao

programa online* ou

fisicamente, nos termos

da declaração prévia de

interesses da

Administração

Portaria/Decreto

prevendo todas as

matrículas objetos de

declaração prévia de

interesse da

administração para fins

de doação por TDC, com

valores específicos.

*Essa proposta de adesão ao programa induzido online parte da premissa de que o modelo de “mercado de TDC” a ser

construído deve buscar reduzir custos de informação do usuário e se pautar por uma lógica diversa da “cartorária” vigente

nos negócios imobiliários no Brasil, de modo a eliminar os intermediários e reduzir a diferença de valor entre o preço obtido

pelo vendedor original (doador do terreno) e o comprador final do potencial construtivo(aumentando a eficiência econômica

do instrumento). Todas medidas desse modelo “ideal” pautam-se por premissas de eliminação de intermediários, redução

de custos de informação e aumento da eficiência da utilização do instrumento para o cidadão-comum doador do imóvel.

** http://www.receita.fazenda.gov.br/ICPBrasil/raiz.htm

Interessado se cadastra

previamente no sistema de ICP**

e, a partir daí, todos os

documentos do processo podem

ser digitais

DGPI verifica a

regularidade do

imóvel para fins de

doação

Convênio com

cartórios permitiria

acesso direto à

matrícula online

DEUSO emite

Declaração de

Potencial

Construtivo

Titular do

Certificado

Ingressa no

Mercado

Online de

Potenciais

Mercado “Operado/Regulado”

pela SPUrbanismo, com

capacidade de compra e de

venda de Certificados, mas

priorizando a formação de

uma Clearing de Certificados

transacionados peer-to-peer

Interessado em

potenciais construtivos

adicionais se cadastra

na plataforma online,

registrainteresse em “x”

m2 adicionais e

encontra vendedor

Por meio de assinatura digital o certificado passa do doador

ao comprador de potencial adicional. O Certificado só pode

ser transacionado uma vez, para evitar a criação de

intermediários e especulação, salvo quando comprado ou

vendido pela operadora do Sistema (SPUrbanismo)

A plataforma online (P2P),

além de reduzir custos de

informação e eliminar o

intermediário, funciona

como plataforma de controle

orçamentário da Adm.

Municipal.

(Acompanhamento da

renúncia de OODC operada

pela TDC


http://www.receita.fazenda.gov.br/ICPBrasil/raiz.htm













Interessado adere ao

programa pessoalmente,

nos termos da declaração

prévia de interesses da

Adm

Portaria/Decreto

prevendo todas as

matrículas objetos de

declaração prévia de

interesse da

administração para fins

de doação por TDC, com

valores específicos

DGPI verifica a

regularidade do

imóvel para fins de

doação

DEUSO emite

Declaração de

Potencial

Construtivo

Titular do Certificado é

cadastrado em site da

Secretaria para fins de

contato de interessados na

compra de potencial.

Interessado em potenciais

construtivos adicionais

encontram os detalhes dos

detentores de potenciais online

e os procuram para negociar.

Mesmo que esse modelo inicial seja menos despersonalizado e mais tendente à formação de

intermediários, pode-se pensar em limitar o número de transações do certificado. Também deve

ser pensado em como dar sinais aos particulares de que o mercado demandante existirá, isto é,

passar segurança de que o certificado não será um título podre no futuro. Uma forma de fazer isso

é autorizar a SPUrbanismo (no decreto) a comprar e transacionar certificados para estimular o

mercado.

O Sistema induzido prescinde da

declaração do CEADF, já que a

manifestação de interesse da

administração, nos termos e valores

publicados na portaria, foi antecipada,

agilizando o processo nas áreas

prioritárias.



RESULTADOS ALCANÇADOS:

• Há a necessidade de se criar mecanismos efetivos de integração orçamentária e

decisória como requisitos prévios à viabilização de projetos integrados para os eixos:

v.g. Utilização de verbas do FUNDURB para complementação de depósito judicial de

desapropriações necessárias aos Eixos.

• A escala do plano dos Eixos e do Plano de Metas implica na necessidade de

combinação de estratégias tradicionais com criação de bypasses: i.e. Não basta

melhorar os fluxos de DESAP ou implantar TPC, tem que fazer ambos e mais.

• A efetiva integração depende mais do que articulação de grupos, da definição de

orçamento e competências capazes de unir e articular mais de uma secretaria e/ou

interesse em um melhoramento


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